Esas No: 2021/8895
Karar No: 2024/3814
Karar Tarihi: 25.06.2024

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2021/8895 E.  ,  2024/3814 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 ALTINCI DAİRE  
Esas     No : 2021/8895
Karar	No : 2024/3814                                                                                
DAVACI	: ...   Odası (... Şubesi)	  
VEKİLİ	: Av. ...
DAVALI	: ... Bakanlığı/ANKARA		
VEKİLİ	: Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU : Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının 6.2.3, 6.2.4 ve 6.2.5 sayılı plan notlarının muhtelif kısımlarına yönelik yapılan ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca 07.05.2021 tarihinde onaylanan değişikliğin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu çevre düzeni planı notu değişikliklerinin aşağıda aktarılan iddialarla hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.	
DAVALININ SAVUNMASI : Dava konusu işlemin aşağıda açıklanan nedenlerle şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, kamu yararına ve hukuka uygun olduğu belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.	        
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ  ...'IN  DÜŞÜNCESİ : 
Dava konusu Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı hükümlerinin 6.2.3, 6.2.4 sayılı maddelerinde yapılan yapılanma koşullarına yönelik değişiklik yönünden; 
Davacının, çevre düzeni planı notu değişikliğinin bu kısmına yönelik temel iddiasının, yapı yoğunluğunun artacağı hususu olduğu, yapı yoğunluğunda artış olmakla birlikte bu artışın Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinde öngörülen değerlerle uyumlu olduğu, diğer bir deyişle, bu alandaki yapılanma koşullarını belirleyen Yönetmelikteki yapı yoğunluğu oranlarını aşmadığı anlaşıldığından bu kısım yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Uyuşmazlığa konu Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı hükümlerinin 6.2.5 sayılı maddesinde  turistik ve ticari yapılara yönelik getirilen emsal artışına ilişkin değişiklik yönünden;
Söz konusu değişiklikle, kırsal yerleşme alanlarında inşa edilecek turistik ve ticari yapıların emsal oranının %40'tan %50'ye yükseltildiği, diğer bir deyişle %25 oranında emsal artışı yapıldığı görülmektedir. Gerekçe raporunda; yerel idari birimlerle yapılan yazışmaların mahiyetinden, uygulamada karşılaşılan sorunlar, farklılaşmalar ve karışıklıklardan dolayı  teklik ve kesinliği sağlamak amacıyla talepler doğrultusunda yapıldığı görülmekle birlikte  anılan kısımda hukuka aykırılık bulunmamaktadır. 
Davaya konu Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı hükümlerinin 6.2.5 sayılı maddesinde yapılan turistik ve ticari yapılara yönelik diğer yapılanma koşullarına ilişkin değişiklik yönünden;
 Yükseklik, kat adedi gibi diğer yapılanma koşullarının esasen türü ve ölçeği itibarıyla imar planlarında belirlenmesi gerektiği, bu planlarda da çevre imar bütünlüğü gözetilerek ve toplam inşaat alanının parsel büyüklüğünün yarısının aşılmaması kaydıyla diğer yapılanma koşullarının belirlenebileceği ve bu imar planlarına karşı da dava açma hakkının açık olduğu anlaşıldığından bu kısımlar yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY	SAVCISI	...'IN	DÜŞÜNCESİ:	Dava, Ordu-Trabzon-Rize-Giresun -Gümüşhane- Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının 6.2.3, 6.2.4 ve 6.2.5 sayılı plan notlarının muhtelif kısımlarına yönelik yapılan ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca 07.05.2021 tarihinde onaylanan değişikliğinin iptali istemiyle açılmıştır.
 Genel ilke olarak, plan kararları ile fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak, yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın korunma, kullanma dengesini en rasyonel biçimde belirlemek amaçlanır.
Bu amaç çerçevesinde, Çevre Düzeni Planı ölçeğinde hangi usül ve esaslara göre planlama yapılacağı ayrıntıları ile ilgili Kanun ve Yönetmeliklerde düzenlenmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. (b) maddesinde "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almış, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." kuralı yer almaktadır.
Yönetmeliğin "Planlama alanı" başlıklı 18.maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1.fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.
Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin  1.maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan ve (Ek ibare:RG-11/7/2021-31538) imar plânı bulunmayan alanlardaki yapılaşmaların fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak olduğu belirtilmiş, Yönetmeliğin "Belediye Mücavir Alan Sınırları Dışında Planı Bulunmayan Köy ve Mezraların Yerleşik Alanlarında ve Kırsal Yerleşik Alanlarda Uygulanacak Esaslar" başlıklı Beşinci Bölümünde yer alan 51.maddesinde bir parselde yapılacak tarımsal ve hayvancılık amaçlı yapıların ve konut yapılarının müştemilat dahil taban alanı kat sayısının %40'ı geçemeyeceği kurala bağlanmış; 52.maddesinde de, köy ve mezraların yerleşik alanları ve civarı ile kırsal yerleşik alanlar ve civarında 2 kat (7.50) m. den fazla katlı bina yapılamayacağı  kuralı yer almıştır.
  Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 24.06.2011 tarihinde onaylanan Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının "Kırsal yerleşme alanları" üst başlıklı 6.2. sayılı plan hükümlerinin 6.2.3 ve 6.2.4 sayılı kısmında; imar planları yapılıncaya kadar konut, tarım ve hayvancılık amaçlı inşa edilecek yapılara ilişkin uygulamalar bu plan ile verilmiş olan yapılanma koşullarını aşmamak kaydıyla Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği esaslarına göre yapılacağı, 6.2.5 sayılı bölümünde ise, köyün genel ihtiyacına yönelik kullanımlar dışındaki her türlü faaliyet için (turizm, günübirlik veya bölgesel düzeyde ticaret vb.) imar planı yapılması zorunlu olup Emsal:0,40; yençok:6,5 m.(2 kat) geçemeyeceği şeklindeki düzenlenmişken; dava konusu değişiklik ile 6.2.3 ve 6.2.4 sayılı plan notları 6.2.3 sayılı plan notu altında birleştirilerek bahse konu alanlardaki yapılanma koşullarının  Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği hükümlerine bırakılacağı düzenlenmiş,  6.2.5 sayılı plan notu ise 6.2.4 sayılı plan notu olarak değiştirilerek Emsal:0,50'ye yükseltilmiş ve diğer yapılanma koşullarının çevre imar bütünlüğü gözetilerek alt ölçekli planlarda belirleneceği şeklinde düzenleme yapılmıştır.
İncelenen davada,  dava konusu plan notlarının 6.2.3, 6.2.4 sayılı maddelerinde yapılan yapılanma koşullarına yönelik değişikliğin yukarıda anılan Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinde öngörülen değerlerle uyumlu olduğu, plansız alanlardaki yapılanma koşullarının imar planları yapılıncaya kadar  Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğine  göre belirlenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı, diğer taraftan 6.2.5 sayılı maddesinde  turistik ve ticari yapılara yönelik getirilen emsal artışına ilişkin değişiklikle, kırsal yerleşme alanlarında inşa edilecek turistik ve ticari yapıların emsal oranının  %25 oranında emsal artışı yapılarak %40'tan %50'ye yükseltildiği,  turistik ve ticari kullanımlar için getirilen bu artışın sebebini somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı ve plan açıklama raporunda da herhangi bir gerekçe bulunmadığı anlaşıldığından  6.2.5 sayılı maddesinde  hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı hükümlerinin 6.2.5 sayılı maddesinde turistik ve ticari yapılara yönelik getirilen emsal artışına ilişkin değişikliğe ilişkin kısmının iptaline, davanın  6.2.3, 6.2.4 sayılı maddelerinde yapılan değişikliğe ilişkin kısmının  reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir. 
 
TÜRK MİLLETİ ADINA
	Karar veren Danıştay  Altıncı Daire since, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
	MADDİ OLAY :
  Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 24.06.2011 tarihinde onaylanan Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının "Kırsal yerleşme alanları" üst başlıklı 6.2 sayılı plan hükümlerinin 6.2.3 ve 6.2.4 sayılı kısmında; imar planları yapılıncaya kadar konut, tarım ve hayvancılık amaçlı inşa edilecek yapılara ilişkin uygulamalar bu plan ile verilmiş olan yapılanma koşullarını aşmamak kaydıyla Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği esaslarına göre yapılacağı, 6.2.5 sayılı bölümünde ise, köyün genel ihtiyacına yönelik kullanımlar dışındaki her türlü faaliyet için (turizm, günübirlik veya bölgesel düzeyde ticaret vb.) imar planı yapılması zorunlu olup Emsal:0,40; yençok:6,5 m.(2 kat) geçemeyeceği şeklindeki düzenleme getirilmiştir.
Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının 6.2.3, 6.2.4 ve 6.2.5 sayılı plan notlarının muhtelif kısımlarına yönelik yapılan ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca 07.05.2021 tarihinde onaylanan değişiklik ile söz konusu 6.2.3 ve 6.2.4 sayılı plan notları 6.2.3 sayılı plan notu altında birleştirilerek bahse konu alanlardaki yapılanma koşullarının tamamen Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği hükümlerine bırakılacağı düzenlenmiş, ayrıca 6.2.5 sayılı plan notu 6.2.4 sayılı plan notu olarak değiştirilerek Emsal:0,50'ye yükseltilmiş ve diğer yapılanma koşullarının çevre imar bütünlüğü gözetilerek alt ölçekli planlarda belirleneceği kurala bağlanmıştır.
Söz konusu plan notu değişikliği 01.06.2021 - 01.07.2021 tarihleri arasında askıya çıkarılmış, davacı tarafından askı süresi içerisinde 09.06.2021 tarihinde yapılan itirazın zımnen reddi (davalı idarece 07.09.2021 tarihinde söz konusu itirazın reddine karar verilmiş ancak bu kararın davacıya tebliğ edildiğine ilişkin tebliğ mazbatası davalı idare tarafından dava dosyasına sunulmamıştır.) üzerine 21.09.2021 tarihinde bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
   2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının  (b) bendinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun "Tanımlar" başlıklı 5.maddesinde, "Çevre düzeni planı; (Değişik:29/11/2018-7153/10 md.) varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve stratejilerine uygun olarak yerleşim, gelişme alanları ve sektörlere ilişkin alt ölçek planlarını yönlendiren genel arazi kullanım kararları çerçevesinde ilke ve kriterleri belirleyen, bölge, havza veya il bütününde hazırlanan, plan hükümleri ve raporuyla bir bütün olan plandır." şeklinde tanımlanmıştır.
	10/07/2018 tarihli, 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü" başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasında; "a) Yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak. (...) c) Havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak." Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14.06.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." hükmü yer almaktadır.
Yönetmeliğin "Planlama alanı" başlıklı 18.maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1.fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.
Anılan 19.maddenin 2.fıkrasında, "Çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılır: a) Sınırlar. b) İdari ve bölgesel yapı. c) Fiziksel ve doğal yapı. ç) Sit ve diğer koruma alanları, hassas alanlar, doğal karakteri korunacak alanlar. d) Ekonomik yapı. e) Sektörel gelişmeler ve istihdam. f) Demografik ve toplumsal yapı. g) Kentsel ve kırsal yerleşme alanları ve arazi kullanımı. ğ) Altyapı sistemleri. h) Yeşil ve açık alan kullanımları. ı) Ulaşım sistemleri. i) Afete maruz ve riskli alanlar. j) Askeri alanlar, askeri yasak bölgeler ve güvenlik bölgeleri. k) Planlama alanına yönelik bölgesel ölçekli kamu projeleri ve yatırım kararları. l) Her tür ve ölçekteki plan, program ve stratejiler. m) Göller, barajlar, akarsular, taşkın alanları, yeraltı ve yüzeysel su kaynakları ve benzeri hidrolojik, hidrojeolojik alanlar. n) Çevre sorunları ve etkilenen alanlar." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı maddenin 3.fıkrasında, "Çevre Düzeni Planlarının hazırlanması sürecinde planlama alanı sınırları kapsamındaki tüm veriler 1/25.000 ölçekli harita hassasiyetinde hazırlanır." kuralı, 4.fıkrasında, "Plan hazırlık sürecinde ihtiyaç duyulan veri, bilgi ve belgeler; ilgili veriyi hazırlamakla sorumlu kurum ve kuruluşlardan, bilimsel çalışmalardan ve uzmanlarca arazide yapılacak çalışmalardan elde edilir." kuralı, 5.fıkrasında, "Planlama sürecinde coğrafi bilgi sistemleri ve uzaktan algılama yöntemleri kullanılarak güncellenebilir ve sorgulanabilir sayısal veri tabanı oluşturulur." kuralı bulunmaktadır.	
Aynı Yönetmeliğin "Revizyon ve değişiklikler" başlıklı 20.maddesinin 1.fıkrasında, "Çevre düzeni planının ihtiyaca cevap vermediği hallerde veya planın vizyonu, amacı, hedefleri, stratejileri, ilke ve politikaları açısından plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü etkilemesi halinde çevre düzeni planı bütününde revizyon yapılır. Çevre düzeni planı revizyonu;
a) Nüfusun yerleşim ihtiyaçlarının karşılanamaması,
b) Planın temel strateji ve politikalarını değiştirecek bölgesel ölçekli yatırımların ortaya çıkması,
c) Yeni verilere bağlı olarak, sonradan ortaya çıkabilecek ve bölgesel etkiye yol açabilecek arazi kullanım taleplerinin oluşması,
ç) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerde değişiklik olması, durumunda yapılır." düzenlemesi yer almaktadır.
Anılan 20. maddenin 2.fıkrasında, "Çevre düzeni planı ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğü bozmayacak nitelikte, plan değişikliği yapılabilir. Çevre düzeni planı değişikliklerinde;
a) Kamu yatırımlarına,
b) Çevrenin korunmasına,
c) Çevre kirliliğinin önlenmesine,
ç) Planın uygulanmasında karşılaşılan güçlükler ve maddi hataların giderilmesine,
d)Değişen verilere bağlı olarak planın güncellenmesine, dair yeterli, geçerli ve gerekçeleri açık olan, altyapı etkilerini değerlendiren raporu içeren teklif ve talepler; idarece planın temel hedef, ilke, strateji ve politikaları kapsamında teknik ve yasal çerçevede değerlendirmeye alınarak sonuçlandırılır." düzenlemesine yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu uyarınca çıkarılan ve 02.11.1985 tarihli, 18916 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin "Amaç" başlıklı 1.maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan ve (Ek ibare:RG-11/7/2021-31538) imar plânı bulunmayan alanlardaki yapılaşmaların fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamaktır." hükmüne, "Kapsam" başlıklı 2.maddesinde, "(Değişik:RG-2/9/1999-23804) Bu Yönetmelik hükümleri;
1) (Değişik ibare:RG-11/7/2021-31538)İmar planı bulunmayan ve/veya son nüfus sayımına göre nüfusu 10 000 in altında olan belediyelerin yerleşik alan sınırları içinde,
2) Belediye ve mücavir alan sınırları içindeki köy ve mezraların yerleşik alanlarında,
3) Belediye ve mücavir alan sınırları dışında (Ek ibare:RG-11/7/2021-31538) imar planı bulunmayan köy ve mezraların yerleşik alanları ve civarında,
4) Belediye ve mücavir alan sınırları içinde veya dışında imar planı ve yerleşik alan sınırları dışında kalan iskan dışı alanlarda, uygulanır.
5) (Ek:RG-11/7/2021-31538) 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununun 8 inci maddesinin birinci fıkrasının (ğ) bendi kapsamında büyükşehir belediyelerince tespiti yapılmış olup uygulama imar planı bulunmayan kırsal yerleşik alan ve civarında uygulanır." hükmüne, "Çevre düzeni planı kapsamında kalan alanlar" başlıklı 3.maddesinde, "(Başlığıyla birlikte değişik:RG-2/9/1999-23804) 2 nci maddede sayılan alanların onaylı bir çevre düzeni planı kapsamında kalması halinde, (Ek ibare:RG-11/7/2021-31538) öncelikle çevre düzeni planı kararlarına uyulur.
" hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4.maddesinin 22.fıkrasında, "İnşaat alanı kat sayısı (kat alanı kat sayısı-KAKS,emsal): Yapı inşaat alanının imar parseli alanına oranıdır." şeklinde, 28.fıkrasında ise, "(Değişik:RG-2/9/1999-23804) Taban alanı kat sayısı (TAKS): Taban alanının parsel alanına oranıdır.
" şeklinde tanımlanmıştır.
Yine, söz konusu Yönetmeliğin "Belediye Mücavir Alan Sınırları Dışında Planı Bulunmayan Köy ve Mezraların Yerleşik Alanlarında ve Kırsal Yerleşik Alanlarda Uygulanacak Esaslar" başlıklı Beşinci Bölümünde yer alan 51.maddesinde,"(Değişik:RG-2/9/1999-23804)(Değişik ibare:RG-11/7/2021-31538) Bir parselde yapılacak tarımsal ve hayvancılık amaçlı yapıların ve konut yapılarının müştemilat dahil taban alanı kat sayısı %40 ı geçemez." düzenlemesine, 52.maddesinde, "(Değişik birinci fıkra:RG-11/7/2021-31538) Köy ve mezraların yerleşik alanları ve civarı ile kırsal yerleşik alanlar ve civarında 2 kat (7.50) m. den fazla katlı bina yapılamaz.(...)" düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
	Dava konusu plan notu değişikliklerine yönelik Dairemizce yargısal inceleme, davacının dava dilekçesindeki iddiaları, davalı idarenin savunması kapsamında ayrı başlıklar altında yapılacaktır. 
1)Dava konusu plan notu değişikliği öncesi ve sonrası
Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının “6.2- Kırsal Yerleşme Alanları” başlığı altında yer alan “6.2.3 Kırsal yerleşme alanlarında imar planları yapılıncaya kadar konut, tarım ve hayvancılık amaçlı yapılara ilişkin uygulamalar bu plan ile verilmiş olan yapılanma koşullarını aşmamak kaydıyla, 3194 sayılı İmar Kanunu, “Plansız Alanlar Yönetmeliği’nin 5.Bölüm’ünde belirtilen esaslara göre yapılır.”
“6.2.4. Konut, tarım ve hayvancılık amaçlı yapılarda imar planları yapılıncaya kadar; Emsal: 0,40; Yençok: 6.50 m. (2 kat)’ı geçemez. Silo, samanlık, yem deposu, vb. yapılar için Yençok, ihtiyaç doğrultusunda belirlenir." şeklindeki plan notları,
Dava konusu işlem ile 6.2.3 sayılı plan notu yeniden düzenlenmiş ve "Kırsal yerleşme alanlarında imar planları yapılıncaya kadar konut, tarım ve hayvancılık amaçlı yapılarda yapılanma koşulları Plansız Alanlar Yönetmeliği hükümlerine göre belirlenir. Silo, samanlık, yem deposu, vb. yapılar için maksimum bina yüksekliği ihtiyaç doğrultusunda belirlenir.” şeklinde değiştirilmiştir.
Dava dilekçesinde;
 Dava konusu plan notu değişikliği öncesine göre yapı yoğunluğu ve toplam inşaat alanının artacağı, tarımsal faaliyetlerin yapılabileceği alanların yapılaşmaya açıldığı, konut, tarım ve hayvancılık amaçlı yapılarda emsal değerinin 0,40'tan 0,80'e yükseltildiği, kırsal alan dokusunun bütünlüğünün bozulacağı, yapılaşma baskısının artacağı, yapı büyüklüklerinin artmasına bağlı olarak erozyon ve heyelan risklerinin büyüyeceği, kırsal alanlardaki silüetin bozulacağı iddia edilmektedir.
Davalının savunmasında; 
Kırsal yerleşme alanları için verilmiş olan yapılanma koşulları ile çevre düzeni planı kararları arasında uygulamalarda bütünlüğün sağlanması ve imar planları yapılıncaya kadar yapılanma koşullarının Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği doğrultusunda belirlenerek işlemlerin yürütülmesi amacıyla davaya konu işlemin tesis edildiği, çevre düzeni planında kırsal yerleşme alanlarının şematik olarak gösterildiği, kırsal yerleşme alanlarında, koruma ve gelişim ilkelerine uygun imar planlarının hazırlanmasının esas olduğu, bu planlar yapılıncaya kadar çevre düzeni planında belirlenen yapılanma koşulları çerçevesinde işlemlerin yürütüleceği savunulmaktadır.
Dairemizce yapılan değerlendirmede;
Dava konusu çevre düzeni planı notu değişikliği öncesinde, kırsal yerleşme alanlarında imar planları yapılıncaya kadar konut, tarım ve hayvancılık amaçlı yapılarda yapılanma koşulları, bu planda belirlenen yapılanma koşulları aşılmamak kaydıyla emsal (E:0,40), maksimum kat adedi (2 kat), yükseklik sınırlaması (6.5 m.) belirlenmiş iken söz konusu değişiklik ile bu alanlardaki mezkur yapılara ilişkin yapılanma koşullarında Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin ilgili kısmına atıf yapılmıştır.
Uyuşmazlık konusu alanın plansız alan olması sebebiyle imar planları yapılıncaya kadar bu alandaki inşai faaliyetlerin Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğine tabi olduğu hususunda duraksama bulunmamaktadır. Kırsal yerleşme alanları için verilmiş olan yapılanma koşulları ile çevre düzeni planı kararları arasındaki farklılıkların giderilmesi ve uygulamalarda bütünlüğün sağlanması amacıyla onaylanan dava konusu plan değişikliği ile plansız alanlarda imar planları yapılıncaya kadar yapılanma koşullarının Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği doğrultusunda yürütülmesinin sağlanması bu suretle, gerçekleşebilecek düzensiz, çarpık yapılaşmanın önüne geçilmesinin hedeflendiği görülmektedir.
 Kaldı ki, leke plan niteliğinde bulunan ve şematik gösterimlere yer veren çevre düzeni planında yapılanma koşullarının belirlenmesi esasen çevre düzeni planının ölçeği ve türü ile bağdaşmamaktadır. Bu kapsamda, söz konusu plansız alanda inşa edilecek yapılara ilişkin yapılanma koşulları çevre düzeni planı ile belirlenmişken dava konusu plan notu değişikliği ile ilgili yönetmeliğe bırakılmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacının, çevre düzeni planı notu değişikliğinin bu kısmına yönelik temel iddiasının, yapı yoğunluğunun artacağı hususu olduğu, ancak yapı yoğunluğundaki artışın Yönetmelikte öngörülen değerlerle uyumlu olduğu, diğer bir deyişle, bu alandaki yapılanma koşullarını belirleyen Yönetmelikteki yapı yoğunluğu oranlarını aşmadığı anlaşıldığından hukuka aykırılık sebebi olarak değerlendirilmemiştir.
Öte yandan, konut, tarım ve hayvancılık amaçlı yapıların müştemilat dahil taban alanı kat sayısının %40'ı geçemeyeceğine ilişkin Yönetmeliğin 51.maddesinin iptali istemiyle davacı tarafından açılan davada, Danıştay Altıncı Dairesinin 30/10/2023 tarih ve E:2021/8364, K:2023/7688 sayılı sayılı kararla davanın reddine karar verilmiştir.
	Bu durumda itiraz konusu plan notunda şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve mevzuata hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. 
2) Dava konusu plan notu değişikliği öncesi ve sonrası
“6.2.5 Köyün genel ihtiyaçlarına yönelik olarak yapılacak sosyal ve ticari tesisler (köy konağı, ibadethane, okul, spor alanı, harman yeri, pazar yeri, sağlık ocağı, sağlık evi, PTT, karakol, ticarethane, mezarlık vb.) için yapılaşma koşulları ilgili idaresince belirlenir. Bu kullanımlar dışındaki her türlü faaliyet için (turizm, günübirlik veya bölgesel düzeyde ticaret, vb.) imar planı yapılması zorunlu olup; Emsal: 0,40 ve Yençok: 6,50’yi (2 kat) geçemez.” şeklindeki plan notu,
"6.2.4 Köyün genel ihtiyaçlarına yönelik olarak yapılacak sosyal ve ticari tesisler (köy konağı, ibadethane, okul, spor alanı, harman yeri, pazar yeri, sağlık ocağı, sağlık evi, PTT, karakol, ticarethane, mezarlık vb.) için yapılaşma koşulları ilgili idaresince belirlenir. Bu kullanımlar dışındaki her türlü faaliyet için (turizm, günübirlik veya bölgesel düzeyde ticaret, vb.) imar planı yapılması zorunlu olup Emsal: 0,50’dir. Diğer yapılanma koşulları çevre imar bütünlüğü gözetilerek alt ölçekli planlarda belirlenecektir.” şeklinde değiştirilerek yeniden düzenlenmiştir. 
Dava dilekçesinde;
 Dava konusu plan notu değişikliği öncesine göre emsal oranlarında artış yapıldığı, yükseklik ve kat adedi sınırlamasının kaldırılması ve bu hususların alt ölçekli planlara bırakılmasının çevre düzeni planının tanımına aykırı olduğu, uyuşmazlık konusu çevre düzeni planının alt ölçekli planları yönlendirmediği, fazla katlı yapılaşmaların önünün açıldığı iddia edilmektedir.
Davalının savunmasında; 
Kırsal yerleşme alanları için verilmiş olan yapılanma koşulları ile çevre düzeni planı kararları arasında uygulamalarda bütünlüğün sağlanması ve imar planları yapılıncaya kadar yapılanma koşullarının Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği doğrultusunda uygulanması amacıyla davaya konu işlemin tesis edildiği, çevre düzeni planında kırsal yerleşme alanlarının şematik olarak gösterildiği, kırsal yerleşme alanlarında, koruma ve gelişim ilkelerine uygun imar planlarının hazırlanmasının esas olduğu, bu planlar yapılıncaya kadar çevre düzeni planında belirlenen yapılanma koşulları çerçevesinde işlemlerin yürütüleceği savunulmaktadır.
Dairemizce yapılan değerlendirmede;
Uyuşmazlığa konu çevre düzeni planı notu değişikliği öncesinde, kırsal yerleşme alanlarında turistik ve ticari yapılarda emsal (E:0,40), maksimum kat adedi (2 kat) ve yükseklik sınırlaması (hmax:6.5 m.) belirlenmiş söz konusu değişiklik ile bu alanlardaki mezkur yapılara ilişkin emsal oranı (E:0,50)'ye çıkartılmış ve kat adedi ve yükseklik gibi diğer yapılanma koşulları çevre ve imar bütünlüğü gözetilmek kaydıyla alt ölçekli planlara bırakılmıştır.
Çevre düzeni planlarının leke plan olmaları nedeniyle imar planları gibi değerlendirilmeyeceği gerektiğinde şüphe bulunmamaktadır. Çevre düzeni planları, bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirmekte olup stratejik bir plan olması sebebiyle sadece fiziki kullanım kararları içermemektedir. Dolayısıyla, dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında belirlenen arazi kullanım kararları, doğal çevrenin korunması, çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları içermekte olup bu amacı gerçekleştirmeye yönelik alt ölçekli imar planlarını yönlendirerek gelişmenin yön ve dağılımını belirleyen ve yapılaşmayı sınırlayan plan kararlarının üretilebileceği tabiidir. 
İmar planları yapılırken varsa ve şayet belirlenmişse 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında gösterilen yapılaşma koşulları 1/5000 ölçekli ve 1/1000 ölçekli imar planlarında aynen korunabileceği gibi bölgenin doğal yapısı, jeoljik yapısı veya başka etkenlerden dolayı daha düşük yapılaşma koşulları da getirilebilecektir. Bu durum imar planının üst ölçekli plan olan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına aykırı olduğu anlamına gelmeyecektir. Ancak 1/5000 ya da 1/1000 ölçekli imar planıyla 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında getirilen yoğunluk kararından fazla yapılaşma koşulu getirilemeyeceği tabiidir.
 Davacının çevre düzeni planı notu değişikliğinin bu kısmına temel itirazının söz konusu emsal oranının dava konusu işlem öncesine göre %25 oranında yükseltilmesine ve kat ile yükseklik koşullarının alt ölçekli imar planlarına bırakılmasına ilişkin olduğu  görüldüğünden, mezkur emsal oranının maksimum değer olduğu, dava konusu çevre düzeni planıyla ticari ve turistik yapıların inşası için alt ölçekli imar planlarının yapılmasının zorunlu tutulduğu, dolayısıyla alt ölçekli planlarda alanın kırsal yerleşme alanı olduğu da gözetilmek suretiyle şehircilik ilkelerine uygun olarak bu orandan daha aşağıda emsal değeri belirlenebileceği, ancak daha yüksek emsal oranı kararı getirilemeyeceği,  ayrıca yükseklik, kat adedi gibi diğer yapılanma koşullarının esasen türü ve ölçeği itibarıyla imar planlarında belirlenmesi gerektiği, bu planlarda da çevre imar bütünlüğü gözetilerek ve toplam inşaat alanının parsel büyüklüğünün yarısının aşılmaması kaydıyla diğer yapılanma koşullarının belirlenebileceği hususları bütün olarak değerlendirildiğinde dava konusu işlemin bu kısmında da hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.   
            KARAR SONUCU:
            Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL‬ yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, 
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 25/06/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.