Esas No: 2024/4082
Karar No: 2025/1750
Karar Tarihi: 18.03.2025

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2024/4082 E.  ,  2025/1750 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 DÖRDÜNCÜ DAİRE  
Esas     No : 2024/4082
Karar	No : 2025/1750                                                                   
TEMYİZ EDEN (DAVACI)	: ... Peyzaj Hafriyat İnşaat ve Turizm Yatırımları Sanayi
                                                      Ticaret Anonim Şirketi	  
VEKİLİ	: Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI)	: ... Bakanlığı 
VEKİLİ	: Av. ...
İSTEMİN KONUSU	: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:...., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. 
YARGILAMA SÜRECİ	:
Dava konusu istem: Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mahallesi, ... Sokak, No: ... (... ada, ... parsel) ve ...  (... ada, ... parsel, ... ada, ... parsel) adresinde faaliyet gösteren "..." isimli tesis için "5 Yıldızlı Otel Turizm İşletmesi Belgesi" düzenlenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Kültür ve Turizm Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin  iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:...,  K:... sayılı kararda; 3194 sayılı İmar Kanununun 3. maddesi ile 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 5., 6. ve 37. maddelerinin ve Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinin, 4., 5., 6., 7. ve 8. maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, yeni turizm tesisi türlerinin gelişmesine olanak sağlanması, mevcut turizm tesislerinin geliştirilmesi, turizm tesislerinin asgari niteliklerinin belirlenmesi, bu tesisler arasında standart birliğinin sağlanması, kalitenin korunması, sürekliliğinin sağlanması ve yükseltilmesine ilişkin belirli  usul ve esasların ortaya konulduğu, yapılan  başvurular üzerine belirlenen bu kriterlere sahip olan gerçek ve tüzel kişilere turizm yatırımı belgesi ve/veya turizm işletmesi belgesinin verilebileceği, öte yandan, turizm işletmelerinden kaynaklanabilecek gerek orman alanlarının gerekse kıyı alanlarının kamu yararına aykırı olacak şekilde kontrolsüz yapılaşmasına engel olunması (ve bu suretle biyolojik çeşitliliğin ve doğal hayatın tahribatının da en aza indirilmesi hususunda) davalı idarenin de sorumluluğunun bulunduğu,  davalı idarenin, turizm tesislerinin kurulu bulunduğu alanların imar planları ile getirilen kullanım şartlarına uygun olup olmadığını denetlemek ile yükümlü olduğu,  01/06/2019 tarih ve 30791 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin, "Turizm yatırımı belgesi" başlıklı 6. maddesine 16/03/2023 tarih ve 32134 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6969 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararı ile (ğ alt bendi ile) talep edilen türün, yatırımın yer aldığı parsel/parsellerin kullanım amacı ile uyumlu olduğunu gösteren ilgili kurum veya kuruluştan alınan belgenin, turizm yatırımı belgesi verilmesi için yapılan başvurularda istenilmesi gerektiğinin düzenlendiği, turizm tesislerinin hukuka uygun biçimde faaliyet gösterebilmesinin temini için davalı idarece turizm belgesi verilmesi aşamasında (turizm mevzuatı dışında) imar, çevre ve işyeri mevzuatına (ki bu hususlar turizm belgesi talep edilebilmesi için gerekli asgari yasal zemini teşkil etmektedir) uygunluk bakımından da bir inceleme yapılabileceği, aksi düşüncenin kabulünün; imar mevzuatına aykırı durumda olan veya ÇED mevzuatı uyarınca gerekli izinleri olmayan veya işyeri mevzuatına göre işletilmesi mümkün olmayan bir tesis için turizm belgesi düzenlenebilmesi şeklinde hukuk düzeninin kabul edemeyeceği sonuçlar doğuracağı, dava konusu turizm tesisinin (günübirlik kullanım alanında kalan kısımları da kapsayacak şekilde 1470 yataklı konaklama durumunun öngörülmesi nedeniyle) imar planındaki günübirlik kullanım işlevine uygun düşmemesi, işletmenin -ÇED Gerekli Değildir işlemi yargı kararı ile iptal edildiğinden- hâlihazırda geçerli bir ÇED belgesinin bulunmaması, buna istinaden ilgili idarelerce işyerinin kapatılması/mühürlenmesi/durdurulması hususunda işlemler tesis edilmesi (ve bu karar tarihi itibariyle bu işlemlerin hukuken yürürlükte ve geçerli olması) karşısında, davacının turizm belgesi talebinin reddine dair işlemde netice itibariyle hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı  tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.  
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI	 : Davacı tarafından işletilen "..." isimli tesisin  davacının mülkiyetindeki ... ada, ... parsel ile Hazine mülkiyetinde ve Tarım ve Orman Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü tasarrufundaki ... ada, ... parsel ile ... ada, ... parsel sayılı taşınmazlarda yer aldığı, ... ada, ... parsel ile ... ada, ... parsel sayılı taşınmazların 28/11/2011 tarihli sözleşmeyle davacıya devredilen  işletme yetkisinin "Muğla/Usuluk Koyu Tabiat Parkı İşletmecilik Sözleşme Süresinin 49 Yıla Uzatılmasına Ve İrtifak Hakkı Tesis Edilmesine Yönelik Sözleşme" ile uzatıldığı, Turizm İşletmesi Belgesi düzenlenmesi istemiyle yapılan başvurularda davalı idarenin yetkisinin Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin 6., 7., ve 8.maddelerinde sayılan başvuru ekinde sunulması gerekli evrakın sunulup sunulmadığını denetlemekle sınırlı olduğu, mevzuatın aradığı evrakın başvuru ekinde idareye sunulduğu, tesis kapsamındaki yapıların, yapıldıkları tarihte yürürlükte olan imar planlarına uygun yapı ruhsatlarına dayanılarak inşa edildiği,  Usuluk Koyu Tabiat Parkı Gelişme Planı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 30.07.2012 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı ve 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planının ... İdare Mahkemesinin ... tarihli, E:..., K:... sayılı kararıyla iptal edildiği, ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararına istinaden tesis kapsamındaki yapıların yapı ruhsatlarının Bodrum Belediye Başkanlığı tarafından iptal edildiği, dava dışı yapı maliki Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından 3194 sayılı İmar Kanunu'na eklenen Geçici 16. maddesi uyarınca tüm yapılar için "Yapı Kayıt Belgesi" alındığı, Mahkeme kararında taşınmazların  imar planındaki kullanım kararına atıf yapılmış olmakla birlikte gerek dava konusu işleme dayanak başvurunun yapıldığı tarihte gerek işbu davanın açıldığı tarihte tesisin bulunduğu alana ilişkin imar planlarının iptal edilmiş durumda olduğu, dava konusu tesisin içinde bulunduğu alanı kapsayan "Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mahallesi, ... Koyu Tabiat Parkı’na ilişkin 1/5000 ölçekli Koruma Amaçlı Nazım İmar Planı ve 1/1000 ölçekli Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planı”nın Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı (Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü) Bakanlık Makamı’nın ... tarihli ve ... sayılı Olur’u ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 109. maddesi uyarınca onaylanarak 29.12.2023 tarihinde askıya çıkarıldığı, 29/01/2024 tarihinde askıdan indirildiği, Çevre, Şehircilik Ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısıyla söz konusu planlara askı sürecinde itiraz olmadığının, söz konusu planların kesinleşmesi doğrultusunda uygulamalara  başlanabileceğinin bildirildiği, dava konusu tesiste bulunan tüm yapılar için yapı maliki Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından Bodrum Belediyesi Başkanlığına ruhsat başvurusunda bulunulması üzerine tüm yapılar için yapı ruhsatı düzenlendiği, Muğla Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunun 01/03/2024 tarih ve 76 sayılı kararı ile vaziyet  planı  ve  mimari  projenin  doğal  sit  alanları ve tabiat varlıkları yönünden uygulanmasında 728 sayılı İlke Kararı uyarınca sakınca olmadığının bildirildiği,  ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın tapu kaydında imar planına aykırı olduğuna ilişkin herhangi bir beyan veya herhangi bir kişi veya kurum lehine herhangi bir şerh bulunmadığı, 17.897.938,46 m2 yüzölçümlü ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın Tabiat Parkı sınırında kalan 149.100 m2'lik kısmı dışındaki kısım üzerinde dava dışı bir firma adına tescil edilen üst hakkı olduğu, söz konusu üst hakkının Usuluk Koyu Tabiat Parkı sınırları dışında olduğunun Muğla Valiliği Kadastro Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısı ile sabit olduğu, 29/12/2021 tarihinde Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü ile ... Peyzaj Hafriyat İnşaat ve Turizm Yatırımları Sanayi Ticaret A.Ş. arasında akdedilen “Muğla/Usuluk Koyu Tabiat Parkı İşletmecilik Sözleşme Süresinin 49 Yıla Uzatılmasına ve İrtifak Hakkı Tesis Edilmesine Yönelik Sözleşme”nin C ve D maddelerinde tesisin 1470 yatak kapasiteli 5 yıldızlı tatil köyü eşdeğerinde bir tesis olduğunun belirtildiği, sözleşmenin konusu ile turizm işletmesi belgesi talebine konu kapasitenin örtüştüğü, tesisin otel niteliğinde bir turizm tesisi olduğunun  sözleşmeden açıkça anlaşıldığı, turizm işletmesi belgesi başvurusu üzerine davalı idarenin imar planlarında belirtilen kapasite ve kullanım kararı üzerinden bir değerlendirme yapma yetkisinin bulunmadığı,  dava konusu işleme esas turizm işletmesi belgesi başvurusunda davacı mülkiyetindeki taşınmaz üzerinde “287 oda, 737 yatak” ve tahsisli alanda “495 oda, 1470 yatak” olmak üzere toplam “782 oda, 2207 yatak”  beyan edildiği, davalı idare tarafından, bu beyanın doğruluğunun denetim programı kapsamında yerinde yapılacak denetimle tespit edilmesi gerektiği, davalı idarenin imar planında belirtilen kararları esas alarak, evrak üzerinden ‘kapasite incelemesi’ yapmasının hukuka aykırı olduğu, Turizmi Teşvik Kanununda ve Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmelikte  imar planına uygunluk denetimi yapma konusunda herhangi bir yetki verilmediği, bu konudaki denetim yetkisinin somut uyuşmazlıkta belediyede olduğu, Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin “Turizm belgesinin niteliği” başlıklı 5.maddesinde, “Tesis kapasitesi olarak değerlendirilen üniteler, hizmet sunumu yapılan alanların tespitinden ibaret olup, 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu, 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu ve ilgili diğer mevzuat hükümlerine göre hak oluşturmaz” hükmüne yer verildiği,  davalı idarenin tesis kapasitesine ilişkin olarak yapacağı tespitin başta 3194 sayılı İmar Kanunu olmak üzere, imar mevzuatı açısından turizm işletmesine bir hak bahşetmediği, Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin Uygulanmasına Dair Tebliğ’in “Turizm yatırımı belgesinde, turizm işletmesi ve kısmi turizm işletmesi belgesinde yer alacak bilgiler” başlıklı 17/4. maddesinde “Turizm işletmesi belgelerinde; “Bu belgede belirtilen kapasite 3194 sayılı İmar Kanunu ve 3621 sayılı Kıyı Kanununa göre hak oluşturmaz.” ifadesine yer verilir." hükmünün yer aldığı, davalı idarenin dava konusu işlemin tesisi aşamasında ÇED belgesi hususunda herhangi bir inceleme ve araştırmasının bulunmamasına ve dava konusu işlemde de bu hususta herhangi bir değerlendirmeye yer verilmiş olmamasına rağmen Mahkemece bu hususta re'sen araştırma yapılmasının hukuka aykırı olduğu,  davacı mülkiyetindeki ... ada, ... parsel sayılı taşınmazdaki ana binaya ilişkin Muğla Valiliğinin 11/04/2012 tarihli "ÇED Gerekli Değildir" kararı ile Hazinesi mülkiyetinde bulunan taşınmazlar için alınan ÇED Muafiyet belgelerinin geçerliliklerini koruduğu, haklarında alınmış herhangi bir iptal kararının bulunmadığı, davacı mülkiyetindeki ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın Usuluk Koyu Tabiat Parkı sınırları dışında kaldığı, herhangi bir korunan alan statüsü kapsamında kalmadığı, 25/07/2022 tarihinde 5 Yıldızlı Otel Turizm İşletmesi Belgesi talebi ile davalı idareye yapılan ilk başvurunun reddine ilişkin 15/09/2022 tarihli davalı idare işleminde belirtilen eksikliklerin giderilerek 07/10/2022 tarihinde ikinci başvurunun yapılmış olmasına rağmen bu başvurunun ilk başvurunun reddine ilişkin 15/09/2022 tarihli işlemde yer almayan yeni gerekçelerle dava konusu işlemle reddedildiği, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI	: Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
TETKİK HÂKİMİ	: ...
DÜŞÜNCESİ	: Temyiz isteminin kabulü ile temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararının bozulması  gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	:
MADDİ OLAY : 
25/07/2022 tarihinde, davacı tarafından, Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mahallesi, ... Sokak, No: ... ve ... adresinde faaliyet gösteren "..." isimli tesis için "5 Yıldızlı Otel Turizm İşletmesi Belgesi" düzenlenmesi istemiyle davalı idareye başvurulmuştur. Başvuru ekinde  Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mahallesi, ... Sokak, No: ... adresinde ve ... pafta, ... sayılı (... ada, ... parsel) parseldeki tesis için Bodrum Belediye Başkanlığı tarafından düzenlenmiş olan ... tarih ve ... sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatı, Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mahallesi, ... Sokak, No: ... adresinde ve ... ada, ... parsel ile ... ada, ... parseldeki tesis için Bodrum Belediye Başkanlığı tarafından düzenlenmiş olan ... tarih ve ... sayılı  işyeri açma ve çalışma ruhsatı ve "Muğla/Usuluk Koyu Tabiat Parkı İşletmecilik Sözleşme Süresinin 49 Yıla Uzatılmasına Ve İrtifak Hakkı Tesis Edilmesine Yönelik Sözleşme" davalı idareye sunulmuştur.
Davalı idarenin 15/09/2022 tarihli yazısıyla, "5 Yıldızlı Otel Turizm İşletmesi Belgesi"ne ilişkin başvuru ve eki belgelerin Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmelik ve bu Yönetmeliğin uygulama tebliği kapsamında incelendiği, özetle; güncel ada ve parsel  numaralarının belirtildiği işyeri açma ve çalışma ruhsatı ya da ada/parsel değişikliğini belirtir ilgili belediyeden alınmış yazının sunulması, başvuruda beyan edilen kapasitedeki oda-yatak dağılımının anılan Yönetmeliğin 18. maddesinde tanımlanan oda adları ile belirtilmesi gerektiği, başvuruda 1843 yatak kapasitesi beyan edilmiş iken "Muğla/Usuluk Koyu Tabiat Parkı İşletmecilik Sözleşme Süresinin 49 Yıla Uzatılmasına Ve İrtifak Hakkı Tesis Edilmesine Yönelik Sözleşme"de 1470 yatak kapasitesinin uygun görülmüş olmasının açıklığa kavuşturulması, taşınmazın davacıya ait kısmındaki ve hazineye ait kısmındaki yatak kapasitelerinin Yönetmeliğin 18.maddesi dikkate alınarak oda-yatak dağılımları ile birlikte ayrı ayrı belirtilmesi gerektiği, söz konusu eksikliklerin tamamlanarak tekrar başvurulması durumunda talebin yeniden değerlendirileceği davacıya bildirilmiştir.
 Davacı tarafından 07/10/2022 tarihinde "5 Yıldızlı Otel Turizm İşletmesi Belgesi" istemiyle yeniden başvuru yapılmıştır.
Davalı idarenin 20/10/2022 tarihli yazısıyla, tesisin 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu uyarınca ilan edilen Muğla Bodrum Torba ve Çevresi Kültür Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi sınırları içerisinde kaldığı, tesisin üzerinde yer aldığı taşınmazlardan ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın Kültür ve Turizm Bakanlığınca onaylı herhangi bir ölçekte imar planının bulunmadığı, 23/05/2013 tarihinde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan plan sınırı dışında kaldığı ancak plan paftasında ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın Tabiat Parkı olarak belirlendiği belirtilerek Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından anılan taşınmazın bulunduğu alana ilişkin onaylı herhangi bir imar planının bulunup bulunmadığı sorulmuştur.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü tarafından 31/10/2022 tarihli yazıyla, ... ada, ... parselin Bakanlıklarınca 30/07/2012 tarihinde onaylanan Muğla, Bodrum, Usuluk koyu Tabiat Parkı 1/5000 ölçekli Nazım ve 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planında "Günübirlik Kullanım Alanı GB-1/ Günübirlik Kullanım Alanı GB-2", "Konaklama Tesisleri", "İdari ve Ziyaretçi Merkezi", "Giriş Kontrol Noktası" ve "Yol" olarak planlanmış olduğu bildirilmiş ve anılan planlar yazı ekinde gönderilmiştir.
Davalı idarenin dava konusu 25/11/2022 tarihli işlemiyle, davacının başvurusunda sunulan belgelerin Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmelik ve Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin Uygulanmasına Dair Tebliğ çerçevesinde incelendiği belirtilerek ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün 31/10/2022 tarihli yazısıyla bildiren ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın imar planındaki kullanım kararından ve yapılaşma koşullarından bahsedilerek, davacının başvurusu ekinde sunulan "Muğla/Usuluk Koyu Tabiat Parkı İşletmecilik Sözleşme Süresinin 49 Yıla Uzatılmasına Ve İrtifak Hakkı Tesis Edilmesine Yönelik Sözleşme"de ... ada, ... parsel ve ... ada, ... parsel üzerinde yer alan tesisin tür, sınıf ve kapasitesinin 1470 yataklı, 5 yıldızlı tatil köyü olarak belirtildiği, günübirlik kullanım alanlarında konaklama ünitesi yer alamayacağı, konaklama tesisi kullanımında ise yalnızca kır evi uygun gören imar planı dikkate alındığında talep edilen kapasitenin uygun görülmediği, ... ada, ... parsel ... ada, ... parsele ait tapu kayıtlarında beyanlar hanesinde yapı kayıtlarının iptal edilmiş olduğunun belirtildiği,  başvuru ekinde ... ada, ... parsel  ve  ... ada, ... parsele ilişkin ... tarih ve ... sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatının sunulduğu ancak anılan taşınmazların tapu kayıtlarında beyanlar hanesinde 3194 sayılı İmar Kanununun 32. maddesi gereğince imar mevzuatına aykırı olduğunun belirtildiği ayrıca ... ada, ... parselin tapu kaydında dava dışı firma adına üst hakkı tescil edildiğine dair şerh bulunduğu gerekçeleriyle davacının 5 Yıldızlı Otel Turizm İşletmesi Belgesi istemi reddedilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; turizm sektörünü düzenleyecek, geliştirecek, dinamik bir yapı ve işleyişe kavuşturacak tertip ve tedbirlerin alınmasını sağlamaktır." hükmüne, "Kapsam" başlıklı 2.maddesinde, "Bu Kanun, turizm hizmeti ile bu hizmetin gereği kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinin tespiti ile geliştirilmelerine, turizm yatırım ve işletmelerinin teşvik edilmesine, düzenlenmesine ve denetlenmesine ilişkin hükümleri kapsar." hükmüne yer verilmiş, Kanunun "Tanımlar" başlıklı 3.maddesinde, "Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri: Turizm hareketleri ve faaliyetleri yönünden önem taşıyan veya doğal, tarihî ve kültürel değerlerin yoğun olarak yer aldığı, korunması ve geliştirilmesinde kamu yararı bulunan yörelerde, koruma kullanma dengesi gözetilerek sektörel kalkınmanın sağlanması ve turizm sektörünün plânlı ve kontrollü gelişiminin sağlanması amacıyla yeri, mevkii ve sınırları Cumhurbaşkanı kararıyla tespit ve ilân edilen alanlar", (g) bendinde, "Turizm İşletmesi Belgesi: Basit konaklama tesisleri hariç olmak üzere, turizm sektöründe faaliyet gösteren turizm işletmelerine Bakanlıkça verilen belge", (h) bendinde, "Belgeli Turizm Yatırım veya İşletmeleri: Bakanlıkça belgelendirilmiş yatırım veya işletmeler", (n) bendinde, "Basit konaklama turizm işletmesi belgesi: Geçici 11 inci madde kapsamında verilen belge", (p) bendinde, "Turizm belgesi: Turizm yatırımı belgesi, turizm işletmesi belgesi ve basit konaklama turizm işletmesi belgesi" olarak tanımlanmıştır.
Aynı Kanunun "Konaklama ve plaj işletmelerinin belgelendirilmesi ve diğer işlemler" başlıklı 5.maddesinde, "Turizm sektöründe; bu Kanun ve diğer mevzuatta yer alan teşvik tedbirleri ile istisna, muafiyet ve haklardan yararlanabilmek için Bakanlıktan turizm yatırımı belgesi veya turizm işletmesi belgesi alınması zorunludur.(...) Yetkili idare tarafından işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen konaklama işletmelerinin bu ruhsatı aldıkları tarihten itibaren altı ay içinde Bakanlıktan turizm işletmesi belgesi almaları zorunludur.(...) Bu maddede belirtilen süreler içerisinde turizm işletmesi belgesi alamayan konaklama ve plaj işletmeleri, işletmeye açılamaz ve faaliyette bulunamaz. Bu işletmelerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı Bakanlıkça yapılan bildirim üzerine yetkili idare tarafından bir ay içinde iptal edilir ve faaliyetlerine son verilir.(...)" hükmüne, "Planlar" başlıklı 7.maddesinde, "Bakanlık; kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan teklifleri sadece Bakanlığa sunulur. İlgili kurul, kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda Bakanlıkça incelenerek uygun görülen planlar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Bu planlar, Bakanlık ile mutabakat sağlanarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyon kararı da dahil en geç altı ay içinde sonuçlandırılır. Bu alanlarda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından plan hazırlanması veya hazırlattırılması durumunda; Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılacak onamaya esas olmak üzere Bakanlığın uygun görüşü alınır.(...) Turizm merkezleri ve kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgelerinde onaylanacak alt ölçekli planlar ile belirlenecek turizm tesis alanı kullanımları için yatak kapasitesi belirlenmesi esastır." hükmüne, "Yönetmelikler" başlıklı 37.maddesinin (A) bendinin 2. alt bendinde "Turizm yatırımı ve turizm işletmesi belgelerinin verilmesi, bu işletmelerin yönetim, personel ve işletme özellikleri ile uymak zorunda oldukları fiziki şartlar ve diğer konular"ın Cumhurbaşkanı kararı ile yürürlüğe girecek yönetmelikle düzenleneceği hükmüne, Ek-5. maddesinde, "Ormanlık alanlar üzerinde bulunan ve 6831 sayılı Kanunun 17 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca turizm maksatlı izin verilen alanlarda Orman Genel Müdürlüğü sabit kıymetlerine alınan tesislerden konaklama amaçlı kullanılması mümkün olan yerler ile her tür ve kapasitede konaklama tesisi içeren mesire yerlerini tahsis etmeye, gelirleri Orman Genel Müdürlüğüne ait olmak üzere sadece Bakanlık yetkilidir.. (Ek cümle:25/10/2023-7464/15 md.) Orman sayılan alanlarda sadece çadır ve karavan içeren kamp alanları yapılması ve işletilmesi amacıyla ilgili mevzuatı uyarınca Orman Genel Müdürlüğü tarafından kiralama yapılabilir, bu şekilde kiralanan taşınmazların tahsis amacı ve kullanım şekli değiştirilemez. Bu madde kapsamında kalan yerlerin Bakanlığa tahsisi ile Bakanlık tarafından yatırımcılara tahsis edilmesinde 8 inci madde hükümleri uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.
Yeni turizm tesisi türlerinin gelişmesine olanak sağlanması, mevcut turizm tesislerinin geliştirilmesi, turizm tesislerinin asgari niteliklerinin belirlenmesi, bu tesisler arasında standart birliğinin sağlanması, kalitenin korunması, sürekliliğinin sağlanması ve yükseltilmesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 37 nci maddesinin (A) bendinin (2) numaralı alt bendine dayanılarak hazırlanan Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin "Kısmi turizm işletmesi belgesi veya turizm işletmesi belgesi talebi" başlıklı 8.maddesinin 1.fıkrasında, "Turizm yatırımı belgesi alınmadan doğrudan kısmi turizm işletmesi belgesi veya turizm işletmesi belgesi başvurularında, 6 ncı maddenin birinci fıkrasının (g), (ğ) ve (h) bentleri hariç diğer bentlerinde ve 7 nci maddede belirtilen bilgi ve belgelere ek olarak, tesis türüne göre aşağıdaki belgeler istenir." hükmüne yer verilmiş, (c) bendinde Yönetmeliğin  6. ve 7.  maddelerinde sayılan belgeler ek olarak tahsisli kamu taşınmazlarında bulunanlar hariç konaklama tesisleri için tapu/tapu kayıt örneğinin isteneceği düzenlenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin "Turizm belgesi işlemleri" balıklı 9. maddesinde "Belgelendirilmeye ilişkin tüm başvurular ile tüzel kişilerin talep ve bildirimlerine ilişkin diğer başvurular e-Devlet üzerinden yapılır. (...) Bakanlık tarafından başvuru evrakı incelenerek uygun görülmeyen başvurular gerekçesi belirtilerek reddedilir.(...)  Başvuru evrakının incelenmesi sonucunda; (...) Doğrudan kısmi turizm işletmesi belgesi veya turizm işletmesi belgesi taleplerinde, başvuru evrakı uygun görülenler denetim programına alınır. Yapılan belgelendirme denetiminde sadece evrak eksikliğinin bulunması durumunda, eksik evrakın tamamlanması için bir defaya mahsus olmak üzere otuz gün süre verilir. Belgelendirme denetimi sonucunda uygun görülmeyen veya verilen sürede uygun evrak gönderilmeyen başvurular gerekçesi belirtilerek reddedilir. (...) Kısmi turizm işletmesi belgesi veya turizm işletmesi belgesi düzenlendikten sonra, belge ile belgeye esas işyeri açma ve çalışma ruhsatının birer örneği ruhsatı düzenleyen kurum veya kuruluşa gönderilir.(...)  İşyeri açma ve çalışma ruhsatını düzenleyen kurum veya kuruluş, ruhsata ilişkin her türlü değişiklik veya iptal işlemini Bakanlığa bildirmekle yükümlüdür.(...) (Ek:RG-10/1/2023-32069-CK-6661/1 md.) Tahsisli kamu taşınmazları üzerinde yer alan tesislere, sözleşmelerinde belirtilen tesis türü dışında turizm belgesi verilmez. (Değişik cümle:RG-16/3/2023-32134-C.K.-6969/5 md.) Bakanlıkça tahsis edilenler ve lüks çadır tesisleri dışında ilgili mevzuatları kapsamında diğer bakanlıklar tarafından düzenlenen sözleşmelere konu kırsal turizm tesisi, konaklamalı mesire yeri ve konaklamalı orman parkı tesisleri ile bu Yönetmelikte belirtilen türler dışındaki konaklama içeren diğer tesislerin konaklama ünitelerinin her birinin toplam alanı yirmi metrekareyi geçemez." hükmüne, "Belgelendirme denetimi ve sınıflandırma çalışması" başlıklı 11. maddesinde, "(...) doğrudan kısmi turizm işletmesi belgesi veya turizm işletmesi belgesi taleplerinde tesisler; asgari nitelikler, kapasite, fiziki özellikler, kullanılan malzeme standardı, işletme ve hizmet kalitesi, temizlik, bakım ve hijyen ile personelin nitelikleri ve eğitim düzeyi gibi ölçütler dikkate alınarak; a) Bir, iki ve üç yıldızlı oteller hariç olmak üzere, bu Yönetmelikte sınıfı bulunan tesislerde, mahallinde belgelendirme heyeti tarafından puanlama sistemine dayalı değerlendirme formu uygulamak suretiyle denetim yapılarak,(...)  değerlendirilir.", hükmüne yer verilmiş,  "Değerlendirme kurulu" başlıklı 12.maddesinde Değerlendirme Kurulunun oluşumu, görev ve yetkileri düzenlenmiştir.
Kültür ve Turizm Bakanlığı Değerlendirme Kurulunun.... tarih ve ... sayılı ve "Belge taleplerinde tesisin plan kararlarına uygunluğunun sorgulanması" konulu kararıyla,  turizm işletmesi belgesi başvurularında talep konusu taşınmazın kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi veya turizm merkezinde yer aldığının tespit edilmesi halinde taşınmazın plan durumu ve onaylı plan ile belirlenmiş yatak kapasite sınırının bildirilmesi için Bakanlık ilgili birimine yazı yazılmasına, ilgili yerel yönetimlerce başvuru türü ile uyumlu olarak düzenlenmiş işyeri açma ve çalışma ruhsatı olsa bile, Bakanlık ilgili birimince, onaylı imar planı bulunmadığı veya onaylı imar planı bulunmakla birlikte, plan hükümlerinde talep konusu türde yapılaşma yapılamayacağına yönelik plan kararlarının bulunduğunun bildirilmesi halinde bu tesislerin başvurularının uygun görülmeyerek belge düzenlenmemesine, Bakanlık ilgili birimince plan hükümlerinde tesis için yatak kapasitesi sınırı getirildiğinin bildirilmesi halinde, bu kapasite üzerinden belgelendirme işlemlerinin yürütülmesine karar verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, 2634 sayılı Kanunun 7. maddesi uyarınca,  kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgelerinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya veve tadil etmeye davalı idarenin yetkili olduğu, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan teklifleri sadece Kültür ve Turizm Bakanlığına sunulacak olmakla birlikte bu alanlarda plan onama yetkisinin davalı idarede olmadığı, turizm tesislerine turizm belgesi verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenleyen Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin "Kısmi turizm işletmesi belgesi veya turizm işletmesi belgesi talebi" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Turizm yatırımı belgesi alınmadan doğrudan kısmi turizm işletmesi belgesi veya turizm işletmesi belgesi başvurularında, 6 ncı maddenin birinci fıkrasının (g), (ğ) ve (h) bentleri hariç diğer bentlerinde ve 7 nci maddede belirtilen bilgi ve belgelere ek olarak, tesis türüne göre aşağıdaki belgeler istenir." hükmü ile 9. maddesinde yer alan"(...) Başvuru evrakının incelenmesi sonucunda; (...) Doğrudan kısmi turizm işletmesi belgesi veya turizm işletmesi belgesi taleplerinde, başvuru evrakı uygun görülenler denetim programına alınır. Yapılan belgelendirme denetiminde sadece evrak eksikliğinin bulunması durumunda, eksik evrakın tamamlanması için bir defaya mahsus olmak üzere otuz gün süre verilir. Belgelendirme denetimi sonucunda uygun görülmeyen veya verilen sürede uygun evrak gönderilmeyen başvurular gerekçesi belirtilerek reddedilir." hükmü karşısında, turizm işletmesi belgesi istemiyle yapılan başvurularda davalı idarenin Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmeliğin 6.,7. ve 8. maddelerinde sayılan evrak üzerinden denetim yapması ve başvuru evrakı uygun görülen başvuruların ilişkin olduğu tesisleri denetim programına alarak denetim sonucuna göre işlem tesis etmesi gerektiği, başvuruya konu tesisin bulunduğu alanın mevcut imar planlarının anılan Yönetmelikte turizm işletmesi belgesi başvurusu ekinde sunulması gerekli evraklar arasında sayılmadığı anlaşılmaktadır.
Dosyanın Dairemizin E:... sayılı dosyası ile birlikte incelenmesinden; davacı tarafından işletilen ..." isimli tesisin ... ada, ... parsel (Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mahallesi, ... Sokak, No: ...) ve ... ada, ... parsel, ... ada, ... parsel (Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mahallesi, ... Sokak, No. ...) sayılı taşınmazlarda yer aldığı, davacının mülkiyetindeki ... ada, ... parselde otel ana binasının bulunduğu, bu parsel üzerindeki "..." isimli 238 oda kapasiteli Turizm Konaklama Tesisi için verilmiş 11/04/2012 tarihli ÇED Gerekli Değildir kararının, ... tarih ve ... sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatının ve ... tarih ve ... sayılı Basit Konaklama Turizm İşletmesi Belgesinin bulunduğu, 25/06/2020 tarihinde Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından ilan edilen 29,21 hektar büyüklüğündeki Usuluk Koyu Tabiat Parkının 14,30 hektar büyüklüğündeki ... ada, ... parselin tamamı ile ... ada, ... parselin 14,91 hektarlık kısmını kapsadığı,  "Muğla/Usuluk Koyu Tabiat Parkı İşletmecilik Sözleşme Süresinin 49 Yıla Uzatılmasına ve İrtifak Hakkı Tesis Edilmesine Yönelik Sözleşme" kapsamında 29,21 hektarlık alanın 5. Yıldızlı 1. Sınıf Tatil Köyü eşdeğerinde 1470 yatak kapasiteli tesis yapılmak üzere işletmeciliğinin davacı şirkete devredilmiş olduğu, Hazine mülkiyetinde bulunan ve "Muğla/Usuluk Koyu Tabiat Parkı İşletmecilik Sözleşme Süresinin 49 Yıla Uzatılmasına ve İrtifak Hakkı Tesis Edilmesine Yönelik Sözleşme" kapsamında tasarruf yetkisi davacıya devredilen ve üzerinde konaklama tesisleri bulunan ... ada, ... parsel ile üzerinde konaklama dışı üniteler bulunan ... ada, ... parseldeki tesis için düzenlenmiş otel faaliyet konulu ... tarih ve ... sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatının, Usuluk Koyu Tabiat Parkı ... ada, ... parsel sayılı taşınmazda gerçekleştirilmesi planlanan "77 kır evi/ oda kapasiteli Usuluk Koyu Tabiat Parkı Turizm Tesis Alanı" projesine ilişkin olarak Muğla Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünce verilen ... tarih ve ... ÇED Yönetmeliği kapsamı dışı yazısının bulunduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, davacının,  "5 Yıldızlı Otel Turizm İşletmesi Belgesi" düzenlenmesi istemiyle 25/07/2022 tarihinde yapmış olduğu başvuru ve eki evrakın, davalı idarece,  Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmelik uyarınca incelendiği ve Yönetmelikte aranan bazı hususların eksik olduğunun tespiti üzerine davalı idarenin 15/09/2022 tarihli yazısıyla söz konusu eksikliklerin giderilerek tekrar başvuru yapılması halinde talebin değerlendirileceğinin davacıya bildirilmesinin ardından davacı tarafından yapılan 07/10/2022 tarihli ikinci başvurunun reddine dair 25/11/2022 tarihli işlemde başvurunun Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmelik ve bu Yönetmeliğin Uygulama Tebliği çerçevesinde incelendiği belirtilse de ilk başvurunun reddine dair 15/09/2022 tarihli işlemde davacıya bildirilen eksikliklerin giderilmemiş olduğuna ya da anılan Yönetmelik aranan başka hususların eksikliğinin tespit edildiğine yönelik bir gerekçeye yer verilmeksizin  ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın imar planındaki kullanım kararı ve yapılaşma koşulları ile ... ada, ... parsel ve ... ada, ... parselin tapu kayıtlarının beyanlar hanesinde yer alan şerhlerden bahisle davacının turizm işletmesi belgesinin reddedildiği ancak bu ret kararının anılan Yönetmeliğin hangi maddesi uyarınca tesis edildiğinin belirtilmediği görülmektedir. 
Her ne kadar davalı idarece savunma dilekçesinde, başvuruya konu tesisin Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi sınırlarında kalması nedeniyle talep kapasitesinin imar planına uygunluğunun Kültür ve Turizm Bakanlığı Değerlendirme Kurulunun ... tarih ve ... sayılı ve "Belge taleplerinde tesisin plan kararlarına uygunluğunun sorgulanması" konulu kararı uyarınca yapıldığı beyan edilmiş ise de davalı idarenin Yönetmelikte öngörülen usulü uygulamaksızın yalnızca başvuruya konu tesisin mevcut imar planındaki kullanım kararını gerekçe göstererek turizm işletmesi belgesi düzenlenmesi istemiyle yapılan başvuruyu reddedemeyeceği, turizm işletmesi belgesi düzenlenebilmesi için Yönetmelikte aranan şartlar arasında imar planlarına ilişkin bir hususun yer almadığı, üst hukuk normlarında düzenlenmemiş bir hususunun  turizm işletmesi belgesi düzenlenebilmesi için aranan şartlar kapsamına idarece alınan bir kararla dahil edilemeyeceği açıktır.
Diğer taraftan, ... ada, ... parsel ... ada, ... parsele ait tapu kayıtlarında beyanlar hanesinde yapı kayıtlarının iptal edilmiş olduğunun belirtildiği, başvuru ekinde ... ada, ... parsel  ve  ... ada, ... parsele ilişkin ... tarih ve ... sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatının sunulduğu ancak anılan taşınmazların tapu kayıtlarında beyanlar hanesinde 3194 sayılı İmar Kanununun 32. maddesi gereğince imar mevzuatına aykırı olduğunun belirtildiği ayrıca ... ada, ... parselin tapu kaydında dava dışı firma adına üst hakkı tescil edildiğine dair şerh bulunduğu dava konusu işlemde turizm işletmesi belgesi talebinin reddine gerekçe olarak gösterilmiş ise de sayılan hususların Turizm Tesislerinin Niteliklerine İlişkin Yönetmelikte yer alan hangi düzenlemeler uyarınca turizm işletmesi belgesi talebinin reddini gerektirdiği dava konusu işlemde belirtilmediği gibi Mahkemece bu hususta herhangi bir değerlendirme de yapılmadığı görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolunda verilen Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf isteminin reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Öte yandan,  tesisin kurulu olduğu ... ada, ... parsel, ... ada, ... parsel ve ... ada, ... parsel sayılı taşınmazların dava konusu işlem tarihi itibarıyla sınırları içinde kaldığı 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Muğla Bodrum Torba ve Çevresi Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi ilanına ilişkin 21/10/2019 tarih ve 1671 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının Danıştay Altıncı Dairesinin 30/05/2023 tarih ve E:2019/21850, K:2023/5353 sayılı kararıyla iptal edildiği, anılan kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/12/2024 tarih ve E: 2023/2383, K:2024/3160 sayılı kararıyla onandığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanan Usuluk Koyu Tabiat Parkına ilişkin 1/5.000 ölçekli Koruma Amaçlı Nazım İmar Planı ile 1/1.000 ölçekli Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planının ve bu planlara dayanak teşkil eden Orman ve Su İşleri Bakanlığınca onaylanan 1/5.000 ölçekli Usuluk Koyu Tabiat Parkı Uzun Devreli Gelişme Planının iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemlerin iptali yolunda ... İdare Mahkemesince verilen ... tarihli, E:..., K:... sayılı kararın, Danıştay Altıncı Dairesinin 15/05/2017 tarih ve E:2015/2440, K:2017/3290 sayılı kararıyla onandığı ve karar düzeltme isteminin de anılan Dairenin 01/04/2019 tarih ve E:2017/4761, K:2019/1887 sayılı kararıyla reddedildiği, Çevre, Şehircilik Bakanlığınca 26/12/2023 tarihinde onaylanan Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mahallesi, ... Koyu Tabiat Parkına ilişkin 1/5000 ölçekli Koruma Amaçlı Nazım İmar Planı ile 1/1000 ölçekli Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planının askı işlemlerinin tamamlandığı, askı süresi içinde yapılan bir adet itirazın reddedildiği ve söz konusu planların kesinleşmesi doğrultusunda uygulamalara başlanabileceğinin Çevre, Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısıyla bildirilmesi üzerine, 26/12/2023 tarihinde onaylanan anılan planlar kapsamında ... ada, ... parsel ile ... ada, ... parsel sayılı taşınmazlar için Bodrum Belediye Başkanlığınca düzenlenen ... tarih ve ... saylı İmar Durum Belgesi doğrultusunda anılan taşınmazlar üzerindeki bir kısım yapılar için Tarım ve Orman Bakanlığı 4.Bölge Müdürlüğü adına 29/07/2024 ve 21/08/2024 tarihli yapı ruhsatlarının düzenlendiği görülmektedir.
KARAR SONUCU	:
            Açıklanan nedenlerle;
1.	Temyiz isteminin kabulüne,
2.	Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin  ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının  BOZULMASINA,
3.	Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 18/03/2025 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
 
(X) KARŞI OY :
Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının onanması gerektiği düşüncesiyle Dairemiz bozma kararına katılmıyoruz.