Esas No: 2024/2258
Karar No: 2024/1744
Karar Tarihi: 02.05.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2024/2258 E.  ,  2024/1744 K.


"İçtihat Metni"
         T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas     No : 2024/2258
Karar	No : 2024/1744                                                                                
DAVACI	: ... Derneği	  
VEKİLİ	: Av. ...
 
DAVALI	: ... Bakanlığı / ANKARA
DAVANIN_ÖZETİ : Davacı Dernek tarafından, Merkezi Hekim Randevu Sistemi’nin Deri ve Zührevi Hastalıklar Uzman Hekimleri yönünden yeniden düzenlenmesi istemiyle davalı idareye yapılan 23/01/2024 tarihli başvurunun cevap verilmemek suretiyle  reddine ilişkin işlemin iptali ve yürütülmesinin durdurulması istenilmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ	: Davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi uyarınca Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra, yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin dava dosyası 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi yönünden incelenerek işin gereği görüşüldü:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu; 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı; 8. maddesinin 1. fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı; 11. maddesinin 1. fıkrasında, ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurunun, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı; 2. fıkrasında, otuz gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı; 3. fıkrasında, isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı ve başvurma tarihine kadar geçmiş sürenin de hesaba katılacağı; 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçelerinin ilk inceleme esnasında süre aşımı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, yasal süresi içerisinde açılmayan davaların reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır. 
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi tesis edilmiş olması, bu işlemin ise dava konusu edilen düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.
 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikteki bireysel işlemleri ifade etmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; Sağlık Bakanlığına bağlı birinci, ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesisleri ile ağız ve diş sağlığı merkezleri ve polikliniklerinde, Merkezi Hekim Randevu Sistemi (MHRS) kapsamında verilecek muayene randevusu hizmetlerine ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla Merkezi Hekim Randevu Sistemi Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönergenin hazırlanarak 30/04/2018 tarihli Olur ile yürürlüğe konulduğu, Yönergenin yayım tarihi bilinmemekle birlikte, sistemin hasta memnuniyeti öncelenerek etkin bir şekilde kullanılmasını teminen MHRS süreçlerinin yürütülmesinde dikkat edilecek hususların Sağlık Bakanlığı Kamu Hastaneleri Genel Müdürlüğünün 09/12/2021 tarihli ve 2021/12 sayılı Genelgesi ile 81 il valiliğine bildirildiği ve randevu işlemlerinin bu Yönerge kapsamında yürütüldüğü, davacı Dernek tarafından ise Merkezi Hekim Randevu Sistemi’nin Deri ve Zührevi Hastalıklar Uzman Hekimleri yönünden yeniden düzenlenmesi istemiyle 23/01/2024 tarihinde davalı idareye başvuruda bulunulduğu, anılan başvurunun cevap verilmemek suretiyle reddedilmesi üzerine 22/04/2024 tarihinde bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
	Yukarıda yer alan Kanun hükümleri uyarınca, ilgililerin, altmış günlük dava açma süresi içerisinde doğrudan dava açmak yerine işlemi tesis eden idarenin hiyerarşik olarak üstü olan makama veya üst makam yoksa işlemi tesis eden makama başvurarak işlemin düzeltilmesini isteme hakkına sahip oldukları açık olup; kanun koyucu tarafından, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi uyarınca yapılacak başvuruya konu edilebilecek işlemin niteliği bakımından düzenleyici ya da bireysel işlem gibi bir ayrıma gidilmemiş, 11. maddenin kapsamı salt bireysel işlemlerle sınırlandırılmamıştır. 
Dolayısıyla, düzenleyici işlemlerin ilan edildiği tarihi izleyen günden itibaren işlemeye başlayan altmış günlük dava açma süresi içerisinde idareye yapılan başvurunun reddi üzerine, düzenleyici işlemin ilan edildiği tarih ile 11. madde kapsamında başvuruda bulunulduğu tarih arasında geçen süre de dikkate alınmak suretiyle kalan dava açma süresi içerisinde  açılan davalarda süre aşımı bulunmadığının; öte yandan, altmış günlük dava açma süresi geçtikten sonra düzenleyici işlemlerin değiştirilmesi, düzeltilmesi, kapsamının genişletilmesi gibi istemlerle yapılan ve bu nedenle 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmayan başvuruların, cevap verilmek suretiyle ya da zımnen reddi yolundaki işlemlerin, uygulama işlemi olarak kabulüne olanak bulunmadığından, bu işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda süre aşımı bulunduğunun kabulü gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta; dava dilekçesi ve davalı idareye yapılan başvuruya ilişkin dilekçe incelendiğinde; davacı Derneğin, yeniden düzenlenmesini talep ettiği randevu sisteminden 1 yılı aşkın süredir haberdar olduğunun ve nitekim daha önce de bu kapsamda davalı idareye başvuruda bulunduğunun belirtildiği görülmektedir. 
Buna göre, bakılmakta olan davanın, dava konusu Merkezi Hekim Randevu Sistemi Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönergenin yayım tarihi bilinmemekle birlikte, söz konusu Yönergeye istinaden yapılan uygulamadan haberdar olunması üzerine bu tarihten itibaren dava açma süresi içerisinde doğrudan ya da bu süre içerisinde 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında yapılacak başvurunun sarih ya da zımni olarak reddi üzerine 11. madde hükmü de dikkate alınmak suretiyle hesaplanacak dava açma süresi içerisinde açılması gerekmektedir.
Olayda, davacının, itiraza konu düzenlemenin yayımı tarihinden çok sonra, yine Yönergenin uygulanmasının öğrenildiği tarihten (1 yılı aşkın süredir uygulandığı gerek idareye başvuru dilekçesinde, gerekse de dava dilekçesinde belirtilmiştir.) çok sonra 23/01/2024 tarihinde yaptığı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin bir uygulama işlemi niteliği taşımadığı, davalı idarenin zımni ret işlemi sonrasında, düzenleyici işlemlerin iptal davasına konu edilebileceğinin kabulünün, kamu düzeninden sayılan dava açma süresinin gözardı edilmesi sonucunu doğuracağı açıktır.
Uyuşmazlık bu çerçevede değerlendirildiğinde, Merkezi Hekim Randevu Sistemi’nin Deri ve Zührevi Hastalıklar Uzman Hekimleri yönünden yeniden düzenlenmesi dolayısıyla Merkezi Hekim Randevu Sistemi Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönergede düzenleme yapılması istemli başvuru üzerine açılan davanın, 2577 sayılı Kanun'un 7. ve 11. maddelerinde öngörülen süre içinde olmadığı gibi davacının 23/01/2024 tarihli başvurusunun da dava açma süresini yeniden canlandırmayacağı sonucuna varıldığından, bu başvurunun reddi üzerine açılan davanın, süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle, 
1- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendi ve 15. maddesi, 1. fıkrası, (b) bendi uyarınca süre aşımı nedeniyle DAVANIN REDDİNE,
2- Aşağıda ayrıntısı gösterilen ...  TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına, 
3- Kullanılmayan ... TL yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde, artan posta ücretinin ise kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
4- Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 02/05/2024 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi. 
(X)-KARŞI OY : Dava,  davacı tarafından, Merkezi Hekim Randevu Sistemi’nin Deri ve Zührevi Hastalıklar Uzman Hekimleri yönünden yeniden düzenlenmesi istemiyle davalı idareye yapılan 23/01/2024 tarihli başvurunun cevap verilmemek suretiyle  reddine ilişkin işlemin iptali ve yürütülmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun, davacının başvuru tarihi  itibarıyla yürürlükte bulunan haliyle;
 "İdari makamların sükutu:" başlıklı 10. maddesinde, "İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.
  Otuz gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer otuz günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Otuz günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren dört ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, otuz günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler." hükmü;
"Üst makamlara başvurma:" başlıklı 11. maddesinde ise, "İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
Otuz gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. 
İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmü yer almaktadır. 
Aktarılan hükümlere göre, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi, idare tarafından ortada tesis edilmiş hiçbir işlem bulunmayan hallerde, ilgililerin idarede işlem tesis edilmesini talep ettikleri halleri anlatır. Yerleşik Danıştay içtihatlarıyla, anılan maddenin ayrıca, temel hak ve özgürlüklere ilişkin başvurular bakımından -önceden tesis edilmiş bir işlem olsa dahi- her zaman uygulanabileceği kabul edilmiştir. Kanun'un 11. maddesi ise, ilgili hakkında idarece halihazırda tesis edilmiş olan bir idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması talebine yöneliktir. Dolayısıyla, kural olarak, 10. madde, ilgili hakkında herhangi bir işlemin tesis edilmemiş olduğu hallerde yapılan başvurular; 11. madde ise, tesis edilmiş olan ve hukuk aleminde varlığını koruyan işlemlere karşı yapılan başvurular bakımından uygulama alanı bulmaktadır.
Uyuşmazlıkta; davacı Dernek tarafından Merkezi Hekim Randevu Sistemi Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönergede deri ve zührevi hastalıklar uzman hekimleri yönünden yeniden düzenleme yapılmasının istenildiği ve anılan Yönerge'ye karşı yasal dava açma süresi geçtikten sonra açılan işbu davanın bu yönden süresinde olmadığı değerlendirilse de; davacı tarafından 23/01/2024 tarihinde yapılan başvurudaki temel iddia ve talebin, 5 dakikada bir hasta muayene uygulamasının söz konusu uzman hekimler yönünden devam ettiğine ve bu durumun insan hakları, Biyotıp Sözleşmesi, Avrupa Sosyal Şartı, Hasta Hakları Yönetmeliği gibi düzenlemelerin ihlali sonucunu doğurduğuna yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu Yönerge kapsamındaki uygulama bakımından "yeniden düzenleme" iddiasına dayalı olarak yapılan başvurunun talep edilen anlamda hukuk aleminde bir işlem olmayan durumlara dair ve dolayısıyla 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında yapılmış bir başvuru olarak kabulü gerekmektedir. 
	Buna göre; davacı tarafından 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında yapılan 23/01/2024 tarihli başvuruya cevap verilmemesi üzerine 22/02/2024 tarihinde zımni ret işleminin oluştuğu, davacı tarafından da zımni ret işleminin ardından, aynı Kanun'un 7. maddesi uyarınca zımni ret işlemi ile birlikte dayanağı düzenleyici işleme karşı yasal dava açma süresi içinde 22/04/2024 tarihinde işbu davanın açıldığı görüldüğünden, davanın süresinde olduğu sonucuna varılmaktadır. 
Bu nedenle, davanın süre aşımı nedeniyle reddi yolundaki Daire kararına katılmıyorum.