Esas No: 2021/5338
Karar No: 2024/2866
Karar Tarihi: 24.10.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2021/5338 E.  ,  2024/2866 K.


"İçtihat Metni"
         T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas  No : 2021/5338
Karar No : 2024/2866                                                                                
DAVACI: ... Derneği	  
VEKİLİ: Av. ...
DAVALILAR	: 1- ... Bakanlığı / ...
 VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. ...   Hukuk Müşaviri ...
 2- ... Başkanlığı
 VEKİLİ   : Av. ...
DAVANIN_KONUSU: 01/10/2014 tarih ve 29136 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 7., 8. ve 9. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI 	: Bu değişiklik ile sektöre hizmet eden imal ve ithal ile ulaşan tıbbi malzeme temin eden firmalara sekte vurulduğu, değişikliklerin bilimsellikten, objektiflikten ve eşitlik ilkesinden uzak olduğu, somut gerekçelerinin olmadığı, pek çok tedarikçi ve sağlık kuruluşunu olumsuz etkileyeceği, değişiklik ile adeta tavan fiyat uygulaması getirilerek fiyatların %80 düşürüldüğü, ucuz ve fonksiyonsuz ürün ile kaliteli ve fonksiyonlu ürünün aynı kefeye konulduğu, bunların maliyetlerinin aynı olmadığı, tıbbi malzeme geri ödeme fiyatlarının neye göre belirlendiğinin anlaşılamadığı, bir nevi eşdeğer tıbbi ürün uygulaması oluşturulduğu, eş değer ürün belirleme görevinin Sağlık Bakanlığında olduğu, tıbbi malzemelenin benzer tedavi/teşhis amacı taşısa da teknolojik olarak farklılıklar içerdiği, Sosyal Güvenlik Kurumunun (SGK) yaptığı listede bunu göz ardı ettiği, düşük maliyetli daha az fonksiyonel olan cihaz ile yüksek teknolojili hastalığa doğrudan etkili cihazın aynı kefeye konularak aynı kod üzerinden geri ödemesinin yapıldığı, firmalar açısından ciddi bir haksız rekabet oluştuğu, kaliteli ürün üreten veya ithal eden firmaların pazardan çekilerek  uzak doğudan hastalığı tehdit eden fiyatı uygun cihazların pazara sokulacağı, değişiklik öncesi Sağlık Uygulama Tebliği (SUT) fiyatları ile yeni fiyatların karşılaştırmalı tablosununa bakıldığında fiyatların aşağı çekildiğinin görüleceği, bu nedenle maliyetin altında kalması nedeniyle tıbbi malzeme tedariki yapılamayacağı, ameliyatların durma noktasına geldiği, bu değişikliğin somut gerekçelerinin bildirilmesi gerektiği, değişikliğin 7. maddesinin (b) bendinde ve 8. maddesinin (c) bendinde SUT listelerde kodu bulunmayan ürünlere ilişkin olarak eş değer ürün uygulamasına gidildiği, hangi kritere göre idarenin eşdeğer ürün tespiti yapacağının açık olmadığı, iki benzer kategorideki ürün eşleştirilirse SGK'nın hangi kriterleri ele alacağının belirsiz olduğu, ürünlerin tasnif ve eşleştirilmesinin Sağlık Bakanlığının görevi olduğu,  SUT ve eki listesinde yer almayan tıbbi malzemenin ödenmeyeceği düzenlemesinin vatandaşın sağlık güvencesini hiçe saymak olduğu, SUT kodlarındaki açıklamalara göre eşleştirilemeyen ürünlerin ödemesinin yapılamayacağı, ödenebilir liste yerine ödenmeyecek ürün gruplarının açıklanması gerektiği, ödememenin istisna olması gerekirken ödemenin istisna haline geldiği, hekimlerce kullanılması gerekli görülen cihaz bedellerinin ödenmeyeceği yolunda getirilen düzenlemelerin dayanağının ortaya konulması gerektiği, bunun yaşama hakkına saldırı niteliğinde olduğu, SUT ve eki listede yer almayan ya da SUT'ta düzenlenen fiyatı veremeyen firmaların malzemelerin ödenmeyeceği, halihazırda önceki SUT fiyatlarından alımı yapılan ve teslim edilen malzemelerin akıbetinin belirsiz olduğu, dava konusu değişiklikten önce SUT branş listelerinde eşleştirmesi yapılamayan malzemelerin serbest kodsuz olarak faturalandırıldığı ve geri ödeme kaspamına alındığı, değişiklik ile eşleştirme yapılamayan malzemelerin tamamen geri ödememeden çıkarıldığı, dolayısıyla hastanelerin malzemeleri almamakta stoklarında mevcut olanları ise kullanamamakta olduğu, özelikle kalp, kanser gibi ciddi rahatsızlıklarda kullanılan mazlemeler açısından risk oluşması üzerine SGK tarafından 30.10.2014 tarihinde yayımlanan duyuru ile EK-3/A  listesinden yer alan ve 01.10.2014 tarihinden önce ihalesi kesinleşen  malzemelerin 01.04.2015 tarihine kadar serbest kodsuz olarak faturalandırılacağının belirtildiği, düzenlemelerin hukuka aykırı olduğu, iptali gerektiği iddia edilmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMALARI:Sağlık Bakanlığı tarafından, söz konusu değişikliklerin SGK tarafından tesis edildiği, Bakanlıklarınca kuruma görüş dahi bildirilmediği, hasım mevkinden çıkarılarak kendileri yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, davanın ehliyet yönünden reddi gerekeceği, davanın süresinde açılmadığı, değişikliğin 7. maddesine yönelik olarak;  3713 sayılı Kanun'a göre aylık bağlanan maluller, 3713 sayılı Kanun'a girmese dahi başkasının yardım ve desteği olmaksızın hareket edemeyecek derecede malul olan vazife ve harp malullerinin sağlık raporu ile  ihtiyaç duydukları her türlü ortez/protez ve diğer iyileştirici tıbbi  malzeme bedellerinin 12.07.2012 tarihine kadar hiç bir kısıtlama olmaksızın SGK tarafından ödendiği ancak kısıtlama olmadığı bu durumlarda gazilerin ihtiyaç duyduğu tıbbi malzemeye ulaşmasında rahatlık sağlansa da bazı firmalarca konunun suistimal edilebildiğinin tespit edildiği, düzenlemenin kısıtlama niteliğinde olmadığı, suistimalleri önlemeye yönelik olduğu, gazilerin kullandığı aynı ya da muadil tıbbi malzemeler için firmalar tarafından yüksek tutarlarda fatura düzenlendiği, kurumun zararına yol açıldığı, klinik başarısı kanıtlanamayan tedavi ile uyumlu olmayan tıbbi malzemelerin faturalandırılmasına neden olunduğu, 12.07.2012 tarihinde yayınlanan 6353 sayılı Kanun'un 84. maddesi ile,  5510 sayılı Kanun'un 73. maddesinin son fıkrasından önce "3713 sayılı Yasa kapsamında Harp ve vazife malullerinin her türlü ortez/protez bedellerinin kısıtlama olmaksızın bedellerinin karşılanacağı kurum tarafından belirlenen usul ve esaslara göre belirleneceği" hükmünün getirildiği, bu bakımdan Sağlık Uygulama Tebliğinde sağlık kurulu raporu ile ihtiyaç duyulan tıbbi malzemelerin bedellerinin SUT ve eki listede yer alması halinde listelerde yer alan fiyatlar üzerinden ödeneceğinin düzenlendği, ancak bu defa da SUT ve eki listesinde yer almayan tıbbi malzemeler  için fatura bedeli üzerinden ödeme yapılacağına ilişkin değişiklik öncesi var olan düzenleme sebebiyle bazı firmalar tarafından konunun suistimal edildiğinin yapılan inceleme ve denetimlerde tespit edildiği, SUT ve eki listesinde yer almayan tıbbi malzemeler için uygulamada birlik olması açısından kurum zararının da önüne geçilmesi için gazilerin ihtiyaç duyacakları ve klinik başarıları kanıtlanan tıbbi malzemeler ile ilgili Sağlık Bakanlığı, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Türk Silahlı Kuvvetleri yetkilileri ile resmi kurumlarda görevli deneyimli akademisyenlerin katılımıyla oluşturulan bilimsel komisyonlarda tıbbi malzemelere ilişkin listeler belirlenerek 01.10.2014 tarihinde yayımlananarak yürürlüğe giren SUT eki listelere ilave edildiği, bilim komisyonu kararına istinaden listeye ekleme ve ödemenin söz konusu olduğu, bunun kısıtlama olmadığı,11.09.2014 tarihli 29116 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 6552 sayılı Kanun'un 49. maddesi ile 5510 Kanun'un 73. maddesinin 10. fıkrasının 2. cümlesinde değişiklik yapıldığı, bu değişikliğe istinaden SUT "ayakta tedavilerde kullanılan tıbbi malzemeler" başlıklı 3.1.2. maddesinin 17. fıkrasında  düzenlemeler yapıldığı, böylelikle SUT ve eki listelerde yer almayan tıbbi malzeme bedellerinin ödenmesine ve klinik başarısı kanıtlanamayan veya gazilerin tedavisi ile uyumlu olmayan tıbbi malzemelerin faturalandırılmasının önüne geçildiği, ayrıca SUT ve eki listelerde yer alan malzemelerin herhangi bir firmanın ürününü belirtmeyecek şekilde bilimsel komisyonca belirlenen genel tanımları ile listelerde yer aldığı, 7. madde değişikliği ile tıbbi  malzeme teminine ilişkin herhangi bir kısıtlama yapılmadığı, ülkemizde üretilen ya da ithal edilen tıbbi  malzemelerden SUT eki listesinde yer almayan ürünlerin bilimsel komisyonlarda değerlendirilerek listelere eklenebilmesi hükmü ile sigortalıların tedavileri esnasında tedavi ile uyumsuz, klinik başarısı olmayan tıbbi malzemelerin faturalandırılmasının önüne geçildiği, değişikliğin 8. ve 9. maddeleri açısından genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilere ait uygulanan tedaviler ile kullanılacak tıbbi malzemelere ilişkin masrafların SGK ile sağlık hizmeti sunucusu arasında imzalanan sağlık hizmeti satın alım sözleşmeleri doğrultusunda SUT ve eki listelerde yer alan  hükümler çerçevesinde kurumca karşılanacağı, 8. maddesinin (c) bendinde, SUT eki listede yer alan bir malzemenin ilgili bir başka branşta kullanılması halinde fatura edileceği ancak mevcut olduğu listedeki fiyat ve varsa kriterlere haiz olarak fatura edileceğinin belirtildiği, eşdeğer ürün grubu oluşturulmadığı, ilgili kurumların da görüşünün alındığı, davanın reddi gerektiği ileri sürülmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ	: Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 25/02/2021 tarih ve E:2019/1241, K:2021/108 sayılı kararına uyularak dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ	:Dava, 1.10.2014 tarih ve 29136 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 7., 8. ve 9. maddelerinin  iptali istemiyle açılmıştır.
1.10.2014 tarih ve 29136 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin  7. Maddesinde, "Aynı Tebliğin 3.1.2 numaralı maddesinin onyedinci fıkrasının (a), (b), (c) bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve (e) bendinde yer alan “edilen malzemenin” ibaresi “edilen tıbbi malzemenin” ibaresi olarak değiştirilmiştir.“a) SUT ve eki listelerinde yer alan tıbbi malzemeleri temin etmeleri halinde fatura bedelleri SUT ve eki listelerde belirtilen fiyatları aşmamak üzere Kurumca karşılanır. b) SUT ve eki listelerinde yer almayan tıbbi malzemelerden, benzer nitelik veya aynı işlevsel özellikte olanların SUT ve eki listelerde yer alması durumunda bu tıbbi malzemeler için listelerdeki fiyatlar tavan fiyatı olarak uygulanır. c) SUT ve eki listelerde yer alan tıbbi malzemeler ile benzer nitelik veya aynı işlevsel özellikte olmayan tıbbi malzeme bedellerinin ödemeleri ise, söz konusu tıbbi malzemenin Kurumca uygun görülerek bu listelere eklenmesi halinde mümkün olacaktır.” hükmü; 8 . Maddesiyle, "Aynı Tebliğin 3.1.3 numaralı maddesinde aşağıdaki düzenlemeler yapılmıştır. a) Maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “temin edilen ilgili branşlara” ibaresinden sonra gelmek üzere “/ürün gruplarına” ibaresi eklenmiştir. b) Maddenin ikinci fıkrasının birinci cümlesi “Aşağıda tanımlı SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzeme bedelleri Kurumca karşılanmaz.” şeklinde değiştirilmiş ve aşağıdaki bent eklenmiştir. “s) Birden Fazla Branşta Kullanılan Tıbbi Malzemeler (EK-3/A),” c) Maddenin dördüncü fıkrasının birinci cümlesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. “İlgili branş/ürün grubu listesinde yer almayan, ancak SUT eki diğer branş/ürün grubu listelerinde bulunan ve ilgili branş tarafından da kullanılabilir nitelikte olan malzemelerin, SUT eki diğer branş/ürün grubu listesindeki SUT kodu ve geri ödeme kurallarına uygun olarak, ilgili branş tarafından faturalandırılması halinde bedelleri Kurumca karşılanır.” ç) Maddenin yedinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.“(7) SUT ve eki listelerde yer alan veya yer almayan malzemeler, serbest kodsuz olarak MEDULA hastane uygulamasına girilemez, girilmesi durumunda hiçbir koşulda bedelleri Kurumca karşılanmaz. Ancak ısmarlama tıbbi cihaz kapsamında bulunan tümör rezeksiyon protezi şeklindeki nihai ürünlerin bedellerinin karşılanmasında bu şart ve MEDULA-Hastane sistemi üzerinden faturalandırma şartı aranmayacak olup manuel faturalandırılması halinde bedelleri Kurumca karşılanır.” hükmü, 9. Maddesiyle " Aynı Tebliğin 3.2.1 numaralı maddesinde aşağıdaki düzenlemeler yapılmıştır. a) 3.2.1.A numaralı alt maddesinin birinci fıkrasında yer alan “SUT ve eki” ibaresi “SUT eki” olarak ve ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. “(2) SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzemelerin fatura edilmesi halinde bedelleri Kurumca karşılanmaz.” b) 3.2.1.B numaralı alt maddesinin birinci fıkrasında yer alan “SUT ve eki” ibaresi “SUT eki” olarak ve ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. “(2) SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzemelerin fatura edilmesi halinde bedelleri Kurumca karşılanmaz.” c) 3.2.1.C numaralı alt maddesinin birinci fıkrasında yer alan “SUT ve eki” ibaresi “SUT eki” olarak ve ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. “(2) SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzemelerin fatura edilmesi halinde bedelleri Kurumca karşılanmaz.” hükmü yer almıştır.
Dava konusu  7. Maddesiyle değişik 3.1.2 numaralı maddesinin onyedinci fıkrası,"3713 sayılı Kanuna göre aylık bağlanmış maluller, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 56 ncı maddesi veya 2330 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) ve (f) bentlerinde sayılanlardan 3713 sayılı Kanun kapsamına giren olaylar sebebiyle aylık bağlananlar (Mülga ibare:RG-7/10/2016-29850) (...) 3713 sayılı Kanun kapsamına girmese dahi başkasının yardımı ve desteği olmaksızın yaşamak için gereken hareketleri yapamayacak derecede malul olan (Değişik ibare:RG-7/10/2016-29850) vazife ve harp malulleri ile atış, tatbikat veya diğer ateşli silah yaralanmaları nedeniyle malul olan vazife ve harp malullerinin sağlık kurulu raporuyla ihtiyaç duydukları her türlü ortez/protez ve diğer iyileştirici araç ve gereçlerin bedelleri herhangi bir kısıtlama getirilmeksizin Kurumca karşılanır. Ancak bu kapsamdaki kişilerin;
a) (Yeniden düzenleme:RG-9/9/2017-30175) SUT ve eki listelerinde yer alan tıbbi cihazları temin etmeleri halinde fatura bedelleri SUT ve eki listelerde yer alan fiyatları aşmıyor ise bu fiyatlar üzerinden Kurumca karşılanır. b) (Yeniden düzenleme:RG-9/9/2017-30175) SUT’ ta yer alan fiyatlarla temin edilemeyen ortez/protez ve diğer iyileştirici araç ve gereçler ile SUT’ ta yer almayan her türlü ortez/protez ve diğer iyileştirici araç ve gereçlere, Sağlık Bakanlığı Sağlık Bilimleri Üniversitesi Gaziler Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Eğitim ve Araştırma Hastanesi ile yapılacak protokol/sözleşme kapsamında, bu hastanede oluşan ve/veya oluşturulacak komisyon/kurulca ihtiyacı olduğunun tespit edilmesi ve ihtiyacın hastanece karşılanarak Kuruma faturalandırılması halinde fatura tutarı üzerinden ödenir. c) (Mülga:RG-25/3/2017-30018) (82)  Şeklinde; 8. Maddesiyle "Aynı Tebliğin 3.1.3 numaralı maddesinin (7). fıkrası, (Değişik:RG-1/10/2014-29136)(24) SUT ve eki listelerde yer alan veya yer almayan malzemeler, serbest kodsuz olarak MEDULA hastane uygulamasına girilemez, girilmesi durumunda hiçbir koşulda bedelleri Kurumca karşılanmaz. (Ek cümle:RG-22/10/2014-29153)(25) Ancak Kamu İhale Kanununa tabi olan resmi sağlık kurum ve kuruluşlarında alım tarihi ve/veya 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında kesinleşen ihale karar tarihi 1/10/2014 tarihinden önce olmak kaydıyla “Birden Fazla Branşta Kullanılan Tıbbi Malzemeler (EK-3/A)” kapsamında değerlendirilecek ürünler için (Değişik ibare:RG-18/2/2015-29271) 1/7/2015 tarihine kadar bu şart aranmaz. (Mülga ibare:RG-22/10/2014-29153)(25) (…) ısmarlama tıbbi cihaz kapsamında bulunan tümör rezeksiyon protezi şeklindeki nihai ürünlerin bedellerinin karşılanmasında (Ek ibare:RG-22/10/2014-29153)(25) (Mülga ibare:RG-14/10/2014-29145) (…) ise MEDULA-Hastane sistemi üzerinden faturalandırma şartı aranmayacak olup manuel faturalandırılması halinde bedelleri Kurumca karşılanır. "şeklinde; 9. Maddesiyle " Aynı Tebliğin 3.2.1 numaralı maddesinde," aşağıdaki düzenlemeler yapılmıştır.(2) (Değişik cümle:RG-1/10/2014-29136)(24) (Değişik ibare:RG-25/3/2017-30018) Kurum tarafından SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzemeler için yapılacak sözleşme ve/veya protokol yapılarak bedeli karşılanan tıbbi malzemeler hariç olmak üzere aşağıda tanımlı SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzeme bedelleri Kurumca karşılanmaz. (Ek cümle:RG-22/10/2014-29153)(25) Ancak Kamu İhale Kanununa tabi olan resmi sağlık kurum ve kuruluşlarında alım tarihi ve/veya 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında kesinleşen ihale karar tarihi 1/10/2014 tarihinden önce olmak kaydıyla “Birden Fazla Branşta Kullanılan Tıbbi Malzemeler (EK-3/A)” kapsamında değerlendirilecek ürünler için  (Değişik ibare:RG-18/2/2015-29271) 1/7/2015 tarihine kadar bu şart aranmaz. " şeklinde, değişiklikler yapılmış olması nedeniyle bu kısımlara yönelik dava hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.
Diğer iptali istenilen hükümlere gelince ,
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesinde, ''Bu Kanunun amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.'' hükmü yer almıştır.
Anılan Kanun'un "Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi" başlıklı 63. maddesinde,  Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usül ve esaslara yer verilmiş, son fıkrasında da,  Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu ancak, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınması (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı, Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, Komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Yasa'nın "Sağlık hizmetlerinin ödenecek bedellerinin belirlenmesi" başlıklı 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği, 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, sağlık hizmeti sunumu ile sosyal güvenlik sisteminin ekonomik bakımdan sürdürülebilir kılınması amacıyla geri ödeme kapsamındakilerin özel koşulları gözetilmek suretiyle ve sağlığa erişim haklarının engellenmemesi koşuluyla çeşitli tedbirler alınabilmesini sağlamak amacıyla idareye düzenleme yetkisi verilmiştir. Davalı idarece bu  kapsamda çıkarıldığı anlaşılan dava konusu tebliğ hükümleriyle,ayakta ve yatarak tedavilerde kullanılan tıbbi malzemelerin belirlenmesi ve bunlardan hangilerinin hangi durumda kurumca karşılanıp, hangi durumda karşılanmayacağı belirlenmiş olup, bu düzenlemelerde davacının ileri sürdüğü iddialar karşısında  hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle dava konusu tebliğin 7. Maddesi, 8. Maddesiyle değişik 7. Fıkrası ile 9. Maddesiyle değişik 2. Fıkrasına yönelik karar verilmesine yer olmadığına, anılan maddelerin bunlar dışında kalan hükümlerine yönelik  davanın ise reddi yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 27/02/2019 tarih ve E:2014/8368, K:2019/1121 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 25/01/2021 tarih ve E:2019/1241, K:2021/108 sayılı kararıyla kısmen onanması, kısmen bozulması üzerine, bozulan kısım hakkında işin gereği yeniden görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Bakılan dava ; davacı tarafından 01/10/2014 tarih ve 29136 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 7. maddesiyle, "Aynı Tebliğin 3.1.2 numaralı maddesinin onyedinci fıkrasının (a), (b), (c) bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve (e) bendinde yer alan 'edilen malzemenin' ibaresi 'edilen tıbbi malzemenin' ibaresi olarak değiştirilmiştir. 'a) SUT ve eki listelerinde yer alan tıbbi malzemeleri temin etmeleri halinde fatura bedelleri SUT ve eki listelerde belirtilen fiyatları aşmamak üzere Kurumca karşılanır. b) SUT ve eki listelerinde yer almayan tıbbi malzemelerden, benzer nitelik veya aynı işlevsel özellikte olanların SUT ve eki listelerde yer alması durumunda bu tıbbi malzemeler için listelerdeki fiyatlar tavan fiyatı olarak uygulanır. c) SUT ve eki listelerde yer alan tıbbi malzemeler ile benzer nitelik veya aynı işlevsel özellikte olmayan tıbbi malzeme bedellerinin ödemeleri ise, söz konusu tıbbi malzemenin Kurumca uygun görülerek bu listelere eklenmesi halinde mümkün olacaktır." yönünde; 8. maddesiyle, "Aynı Tebliğin 3.1.3 numaralı maddesinde aşağıdaki düzenlemeler yapılmıştır. a) Maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan 'temin edilen ilgili branşlara' ibaresinden sonra gelmek üzere '/ürün gruplarına' ibaresi eklenmiştir. b) Maddenin ikinci fıkrasının birinci cümlesi 'Aşağıda tanımlı SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzeme bedelleri Kurumca karşılanmaz.' şeklinde değiştirilmiş ve aşağıdaki bent eklenmiştir. 's) Birden Fazla Branşta Kullanılan Tıbbi Malzemeler (EK-3/A),' c) Maddenin dördüncü fıkrasının birinci cümlesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. 'İlgili branş/ürün grubu listesinde yer almayan, ancak SUT eki diğer branş/ürün grubu listelerinde bulunan ve ilgili branş tarafından da kullanılabilir nitelikte olan malzemelerin, SUT eki diğer branş/ürün grubu listesindeki SUT kodu ve geri ödeme kurallarına uygun olarak, ilgili branş tarafından faturalandırılması halinde bedelleri Kurumca karşılanır.' ç) Maddenin yedinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. '(7) SUT ve eki listelerde yer alan veya yer almayan malzemeler, serbest kodsuz olarak MEDULA hastane uygulamasına girilemez, girilmesi durumunda hiçbir koşulda bedelleri Kurumca karşılanmaz. Ancak ısmarlama tıbbi cihaz kapsamında bulunan tümör rezeksiyon protezi şeklindeki nihai ürünlerin bedellerinin karşılanmasında bu şart ve MEDULA-Hastane sistemi üzerinden faturalandırma şartı aranmayacak olup manuel faturalandırılması halinde bedelleri Kurumca karşılanır.'” yönünde; 9. maddesiyle  "Aynı Tebliğin 3.2.1 numaralı maddesinde aşağıdaki düzenlemeler yapılmıştır. a) 3.2.1.A numaralı alt maddesinin birinci fıkrasında yer alan 'SUT ve eki' ibaresi 'SUT eki' olarak ve ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. '(2) SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzemelerin fatura edilmesi halinde bedelleri Kurumca karşılanmaz.' b) 3.2.1.B numaralı alt maddesinin birinci fıkrasında yer alan 'SUT ve eki' ibaresi 'SUT eki' olarak ve ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. '(2) SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzemelerin fatura edilmesi halinde bedelleri Kurumca karşılanmaz.' c) 3.2.1.C numaralı alt maddesinin birinci fıkrasında yer alan 'SUT ve eki' ibaresi 'SUT eki' olarak ve ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. '(2) SUT eki listelerde yer almayan tıbbi malzemelerin fatura edilmesi halinde bedelleri Kurumca karşılanmaz.' " yönünde yapılan değişikliklerin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 27/02/2019 tarih ve E:2014/8368, K:2019/1121 sayılı kararı ile, dava konusu Tebliğin 7. maddesinde düzenlenen asıl Tebliğin 3.1.2. maddesinin 17. fıkrasının (a),(b), ve (c) bentleri, 8. maddesiyle düzenlenen 3.1.3. maddesinin 2. fıkrasının 1. cümlesi ve 7. fıkrası ile 9. maddesiyle düzenlenen 3.2.1.A maddesinin 2. fıkrası yönünden davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına; diğer hükümleri 
yönünden davanın reddine karar verilmiştir. 
Kararın redde ilişkin kısmının davacı tarafından, aleyhlerine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesi yönünden davalı idarelerce temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 25/01/2021 tarih ve E:2019/1241, K:2021/108 sayılı kararıyla, davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine; davacının temyiz isteminin kabulüne karar verilerek anılan Daire kararının redde ilişkin kısmının bozulmasına karar verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği hükme bağlanmış; 2577 sayılı Kanunun 49. maddesinin 4. fıkrasında ise Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.
Buna göre, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak bozulan kısımla sınırlı olmak üzere yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesinin birinci fıkrasında, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usûl ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir. 
Anılan Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını, fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği, 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu, Komisyonun; Bakanlık, Maliye, Sağlık ve Kalkınma Bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluşacağı, kararlarını salt çoğunluk ile alacağı, kararlarının Resmî Gazete’de yayımlanacağı, Komisyonca gerekli görülen hâllerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabileceği, Komisyonun sekretarya işlemlerinin Kurumca yerine getirileceği,  çalışmasına, görev ve yetkileri ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esasların, Komisyon üyesi kurumların görüşleri alınarak Kurum tarafından çıkarılacak Yönetmelikle düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.	
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu 01/10/2014 tarih ve 29136 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in  7. maddesi ile düzenlenen asıl Tebliğ'in 3.1.2 maddesinin 17. fıkrasının (a), (b), (c) bentleri, 8. maddesi ile düzenlenen asıl Tebliğ'in 3.1.3 maddesinin 2.fıkrasının 1. cümlesi ve 7. fıkrası ve 9. maddesi ile düzenlenen asıl Tebliğ'in 3.2.1.A maddesinin 2. fıkrası dışında kalan kısımlarının  incelenmesi:
İdari işlemler tesis edilirken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden belirlenmiş birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdari işlemlerde "şekil" unsuru önemli bir unsurdur. İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
İdari işlemin ya da idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenen yoldaki prosedürler hazırlık işlemlerini oluşturmaktadır. Bu işlemlere karşı kural olarak doğrudan doğruya iptal davası açılamaz fakat bu işlemlerin eksikliği ya da hukuka aykırılıkları nihai ve icrai işlemin iptali konusundaki istem ile birlikte ileri sürülebilir.
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme varsa ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik, idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır. 
Konuya ilişkin yapılan açıklamalardan ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin, ödeme usul ve esaslarını belirlemede Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun bu konuda düzenleme yapmadan önce konunun uzmanı olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunludur. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından sakatlanacaktır.
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; dava konusu anılan düzenlemeler yapılmadan önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen bu zorunluğun yerine getirilmediği anlaşıldığından, düzenlemelerde şekil unsuru yönünden hukuka uygunluk görülmemiştir. 
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 01/10/2014 tarih ve 29136 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in  7. maddesi ile düzenlenen asıl Tebliğ'in 3.1.2 maddesinin 17. fıkrasının (a), (b), (c) bentleri, 8. maddesi ile düzenlenen asıl Tebliğ'in 3.1.3 maddesinin 2. fıkrasının 1. cümlesi ve 7. fıkrası ve 9. maddesi ile düzenlenen asıl Tebliğ'in 3.2.1.A maddesinin 2. fıkrası dışında kalan kısımlarının İPTALİNE,
2. Netice itibarıyla dava kısmen iptal, kısmen karar verilmesine yer olmadığı ile sonuçlandığından aşağıda dökümü yapılan ...TL yargılama giderinin (ilk kararda davalı idareler aleyhine hükmolunan ... TL tutarındaki yargılama giderinin kesinleşmiş olması nedeniyle mükerrer ödemeye sebep olunmaması için)...TL'lik kısmının davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3.  Davalı idareler lehine ilk kararda hükmedilen vekâlet ücretinin kaldırılmasına, işbu kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekalet ücretinin (ilk kararda davacı lehine hükmedilen... TL vekalet ücretinin kesinleşmiş olması nedeniyle mükerrer ödemeye sebep olmamak adına işbu kararda hükmedilen vekalet ücretinden ... TL'nin mahsubu suretiyle) davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, 
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetlerine göre taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 24/10/2024 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.