Esas No: 2020/1445
Karar No: 2024/1844
Karar Tarihi: 14.03.2024

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2020/1445 E.  ,  2024/1844 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 ALTINCI DAİRE  
Esas  No : 2020/1445
Karar No : 2024/1844        
TEMYİZ EDENLER: 
I- DAVACI … Valiliği	  
VEKİLİ: Av. …- Av. …
 
II- DAVALI … Büyükşehir Belediye Başkanlığı	  
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF : 
I- DAVALI … Büyükşehir Belediye Başkanlığı	  
II- DAVACI … Valiliği	  
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.          
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Adana ili, Yüreğir ilçesi, … Mahallesi, … ada, .. parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanda 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planının kabul edilmesine ilişkin Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…,  K:… sayılı kararda; uyuşmazlık konusu taşımazın orta yoğunluklu konut alanı olarak planlanan kısmı yönünden, işlem tarihinde yürürlükteki üst kademe imar planı olan 1/25.000 ölçekli nazım imar planında az yoğunluklu konut alanı olarak planlanan taşınmazın yoğunluk kararının dava konusu işlemle üst ölçekli imar planına aykırı olacak şekilde değiştirilmesine ilişkin imar planı revizyonunda hukuka uyarlık bulunmadığı neticesine varıldığı gerekçesiyle dava konusu işlemin bu kısım yönünden iptaline, taşınmazın ticaret+konut (TİCK) alanı olarak planlanan kısmı yönünden, uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planının, üst kademedeki 1/25.000 ölçekli nazım imar planına uygun olduğu, üst ölçekli nazım imar planına karşı açılmış herhangi bir dava da bulunmadığı anlaşıldığından kamu yararı, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uygun olduğu neticesine varıldığı gerekçesiyle işlemin anılan kısmı yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI:  
Davacı tarafından; uyuşmazlık konusu parselin kullanım kararının teknik altyapı alanından  TİCK alanına dönüştürülmesinin uygun olmadığı, donatı alanının küçültülmesine neden olan dava konusu imar planı değişikliğiyle kaldırılan donatı alanı yerine eşdeğer alan ayrılmadığı, işlemin tümüyle hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.   
Davalı idare tarafından; davada süre aşımı bulunduğu, davacının görülen davayı açmakta hukuken ihlal edilen bir menfaati bulunmadığı, uyuşmazlık konusu işlemin hukuka uygun olduğu, davanın reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: 
Davalı idare tarafından; savunma verilmemiştir.
Davacı tarafından; temyize konu kararın iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği belirtilerek davalı idarenin temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonunda, nüfus verilerine yer verilmediği ve nüfusun ihtiyacı olan donatı alanlarına ilişkin bir hesaplama bulunmadığı, bu şekilde yapılan revizyon plan değişikliğinin, plan revizyonunda bulunması gereken özellikleri taşımadığı, bu durumun dava konusu nazım imar planı revizyonunun geneline sirayet eden nitelikte bir iptal gerekçesi olduğu neticesine varıldığından davacının temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın davanın reddine yönelik kısmının bozulmasına, anılan kararın iptale ilişkin kısmının belirtilen gerekçe eklenmek suretiyle onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : 
Uyuşmazlık konusu taşınmaz, yürürlükteki 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında kentsel yerleşik alan olarak, Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanarak … tarih ve … sayılı kararıyla kesinleşen ve halen yürürlükte olan 1/25.000 ölçekli nazım imar planında ise ticaret-konut alanı ve az yoğunluklu mevcut konut alanı olarak planlanmıştır.
Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planında ise davaya konu parsel ticaret-konut alanı ve orta yoğunluklu konut alanı olarak planlanmıştır.
Bunun üzerine, Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral  durumu  işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı  yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak tanımlanmıştır.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının i) bendinde ise  "Nazım imar planı: Mevcut ise çevre düzeni planının genel ilke, hedef ve kararlarına uygun olarak, arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, çeşitli kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarını, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere, varsa kadastral durumu işlenmiş olarak 1/5.000 ölçekte, büyükşehir belediyelerinde 1/5000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte, onaylı halihazır haritalar üzerine, plan notları ve ayrıntılı raporuyla bir bütün olarak hazırlanan planı, (...) ifade eder." tanımına yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Araştırma ve analiz" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, "Mekânsal planların, plan değişiklilerinin, revizyon ve ilavelerin hazırlanması sürecinde, kamu kurum ve kuruluşları veya plan müelliflerince planın türüne ve kademesine göre bu Yönetmelikte genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veri, görüş ve öneriler elde edilerek gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar yapılır." hükmüne, "Plan raporu" başlıklı 9. maddesinde, "(1) Mekânsal planlara ilişkin, kendi kademesine göre ve yapılış amacının gerektirdiği açıklamaları içeren bir plan raporu hazırlanır. (2) Plan raporunda, planın türü, ölçeği, kapsamı ve özelliğine göre; vizyon, amaç, hedefler ve stratejiler belirlenerek, koruma-kullanma esasları, alan kullanım kararları, yoğunluk ve yapılaşmaya ilişkin konularda planlama esasları ve uygulama ilkeleri, eylem planları, açık ve yeşil alan sistemi, ulaşım, erişilebilirlik ve mekânın etkin kullanılması, gerektiğinde koruma, sağlıklaştırma ve yenileme program,alan ve projelerinin etaplama esasları, alan kullanım dağılımı tablosu gibi hususlarda açıklamalara yer verilir. (3) Planların araştırma aşamasında yapılan çalışmalarda elde edilen bilgi, belge ve sonuçlar ayrı raporlar halinde sunulabilir. (4) Plan değişikliklerinde, değişiklik gerekçesi ve yapılan gereklilik analizlerini ayrıntılı açıklayan plan raporu hazırlanması zorunludur. (5) İmar planlarında, bu Yönetmelikte tanımlanan veya plan gösteriminde bulunan kullanımlardan birden fazla mekânsal kullanımın aynı alanda bir arada bulunması durumunda uygulamaya yönelik alan kullanım oranları, otopark, yeşil alan ve benzeri sosyal ve teknik altyapı kullanımlarına ilişkin detaylar ile gerektiğinde bağımsız bölüm sayısı, plan raporu ve plan notlarında ayrıntılı olarak açıklanır.
" düzenlemesine, "Veri yapısı ve analizler" başlıklı 17. maddesinin 1.fıkrasında, "Mekânsal strateji planlarının hazırlanması sürecinde, aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında etüt ve analizler yapılır: (...) c) Yerleşmeler sistemi ve şehirleşme; yerleşme kademelenmesi, yerleşmeler arası ilişkiler, yerleşme büyüklükleri, nüfus değişimleri ve demografik eğilimler, yerleşmelerin sosyal yapıları, uzmanlaşma alanları, odak noktaları, kentsel dönüşüm odakları, cazibe merkezleri, konut stratejileri, yeni kentler, kır kent ilişkisi ve kent-bölgeler ve benzer konular.(...)" hükmüne, "Nazım imar planı" başlıklı 23. maddesinin 6. fıkrasında ise "Nazım imar planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında analiz,etüt ve araştırmalar yapılır: (...) k) Demografik yapı ve nüfusun demografik özellikleri (yaş,cinsiyet,çalışma,eğitim, medeni hal)" hükmüne yer verildiği görülmektedir.
 
HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
Günümüzde plansız ve aşırı kentleşme olgusu sağlıklı kentleşmenin önündeki en ciddi engel olduğundan, kentsel gelişmenin yönlendirilmesinde imar planlaması  ile  yön,  şekil ve büyüklükle ilgili belirlemeler yapılması zorunludur. Kentsel planlama sürecinde zorlayıcı, kısıtlayıcı ve yönlendirici kararların tümü birden rol oynar. Çağdaş bir kentin oluşturulması ve yaşatılması için aşırı yapılaşmanın etkisinden korunmuş kent  estetiği ve kentleşme kalitesini yükseltici alanların oluşturulması zorunludur. 
İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular gözönüne alınarak hazırlanması gerekmektedir.
İmar planları, durağan, değişmeyen, statik belgeler olmadığından imar planlarının hazırlanması aşamasında planlama alanına dair öngörülen nüfus, toplumsal, iktisadi ve kültürel değişimin, öngörülenden daha hızlı bir biçimde değişmesi mevcut imar planlarının bu değişime koşut olarak yeniden değerlendirilmesi ve değişimin büyüklüğü nispetinde üst ölçekli planlara da bu değişimin yansıtılması gerekmektedir. Bu değişimin imar planlarına yansıtılması bakımından mevzuatta "revizyon imar planı", "ilave imar planı", "imar planı değişikliği" gibi araçlar geliştirilmiştir. Başka bir ifadeyle, bu düzenlemeler, imar planlarının ihtiyaçları karşılayamadığı ve uygulamasının sorun teşkil ettiği durumlarda başvurulacak yollar olarak gösterilmiştir. Sonuç olarak, üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkeleri, stratejileri ve kararlarına aykırı olmamak, onlarla uyum içinde kalmak koşulu ile, alt ölçekli planlarda değişen koşul ve gereksinimlere yanıt verecek değişikliklere gidilebileceği, planlama sürecinin dinamik yapısının kaçınılmaz bir sonucudur. 
	Öte yandan, kentleşmenin hızlı bir biçimde gerçekleştiği ve kentsel alandaki yapılaşma baskılarının ciddi oranda arttığı ülkemizde imar planlarının öngörüsünün üzerinde yeni koşulların oluşması halinde belli öngörülere göre hazırlanmış yürürlükteki imar planlarının, üst ölçekten en alt ölçeğe kadar yenilenebileceği kuşkusuzdur.
Yukarıda belirtilen ölçütlere göre hazırlanan imar planları zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı biçimde ve yasalarda öngörülen yöntemlere uygun olarak revize edilebilir veya değiştirilebilir. Yapılan bu değişikliklerinin amaç yönünden yargısal denetimi değişikliği zorunlu kılan nedenlerin irdelenmesi yoluyla yapılır. Bu irdelemeden sonra, sadece plan kapsamına alınan belirli bir yerin plan içindeki durumu incelenerek sonuca varılamayacağı, planlanan alanın özel niteliklerinin yanı sıra planın bütünlüğü içinde planlanan yörenin koşulları, taşınmazın bulunduğu bölgenin genel özellikleri, çevre, ulaşım, trafik gibi ilişkilerinin kapsamlı bir biçimde ele alınarak kamu yararına uyarlık bulunup  bulunmadığının araştırılması gerekeceği açıktır.
Davalı idare tarafından hazırlanan "Seyhan-Çukurova-Yüreğir-Sarıçam İlçeleri 70.000 Hektar Alanda 1/25.000, Yaklaşık 3.000 Hektar Alanda 1/5000 Ölçekli Nazım İmar Planı Revizyonu" başlıklı gerekçe raporunda; 1/25.000 ölçekli ve 1/5000 ölçekli nazım imar planlarında yapılan revizyonun ortak gerekçesinin, mahkemelerce verilen çok sayıda iptal kararının gereklerinin yerine getirilmesi, ulaşım sistemlerinin rehabilite edilmesi, ticaret alanları ve merkezi iş alanları (MİA) fonksiyonlarında yapılan değişiklikler sonucu nüfus-donatı dengesinin yeniden kurgulanması, yoğunluk kararlarının gözden geçirilmesi olarak ifade edildiği görülmektedir.
Dava konusu 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planının açıklama raporunda yer alan değişikliklerden bazılarının, ticaret alanları ve MİA kullanımlarının ticaret+konut alanına çevrilmesi, bazı büyük geniş yeşil alanların rekreasyon alanına çevrilmesi, kentsel ve teknik donatı alanlarının bir kısmında yer ve/veya büyüklük değişikliği yapılması, bazı donatı alanlarının miktarlarının azaltılması ve/veya arttırılması, kimi sanayi alanlarının konut alanlarına çevrilmesi, konut alanlarının bir kısmında yoğunluk artışı yapılması olduğu hususu ve plan gerekçe raporu birlikte değerlendirildiğinde, dava konusu işlemin niteliği itibari ile de plan revizyonu olduğu görüldüğünden yargısal denetimin bu husus gözetilerek yapılması gerekmektedir.
Plan revizyonları, niteliği itibari ile plan değişikliklerine göre daha geniş alanlara yönelik olarak kabul edilen, imar planı ana kararlarına etkili düzenlemeler içeren ve revizyon imar planı onama sınırları içerisindeki nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik donatı alanlarında önemli değişiklikler getiren kapsamlı imar planlarıdır.
Yukarıda bahsi geçen mevzuat hükümlerinden de açıkça anlaşıldığı üzere; nazım imar planlarının hazırlanması aşamasında nazım imar planına altlık oluşturan verilerin tepiti için ilgili kurum ve kuruluşlardan plana esas alınacak bilgilerin toplanması ve özellikle belirtildiği üzere bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarının belirlenmesi gerekmektedir. Zira, bu denli kapsamlı düzenleme getirilen imar planlarının mevcut veriler üzerinden yapılması plan revizyonunun gerekçesini oluşturan nüfus-donatı dengesinin yeniden kurgulanması ve yoğunluk kararlarının gözden geçirilmesi hedeflerini karşılamak bakımından yeterli olmayacaktır.
Uyuşmazlıkta,  nazım imar planı revizyonunun gerekçesinin büyük kullanım alanlarına yayılan fonksiyonlarda yapılan değişiklikler sonucu nüfus-donatı dengesinin yeniden kurgulanması ve yoğunluk kararlarının gözden geçirilmesini de içerdiği gözetildiğinde dava konusu nazım imar planının bu hususa yönelik olarak ayrıntılı inceleme, araştırma ve teknik çalışma gerektirdiği açıktır. Buna karşın, uyuşmazlık konusu nazım imar planının açıklama raporunda projeksiyon nüfusa ilişkin hiç bir veriye rastlanmadığı ve bu nedenle imar mevzuatı kapsamında projeksiyon nüfusun ihtiyacı olan donatı alanlarına ilişkin standartların belirlenmesinin mümkün olmadığı görülmüştür. 
… Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… sayılı ara kararı ile davaya konu nazım imar planı kapsamındaki projeksiyon nüfus verilerinin, sosyal ve teknik donatı alanlarına ilişkin standartların ne şekilde belirlendiğinin ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı kapsamındaki tüm etaplarda planlanan teknik altyapı alanı miktarının bildirilmesinin istenilmesi üzerine davalı idare tarafından uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar revizyonunda nüfus projeksiyonu ile ilgili bir hesaplama yapılmadığı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı kapsamında teknik altyapı alanı planlanmadığı cevabının verilmesi ile plan açıklama raporunda nüfus verilerine yer verilmemesi ve yalnızca mer'i ve öneri imar planlarında yer alan donatı alanlarına ilişkin miktarlara yer verilmesi karşısında mevzuat uyarınca olması gerekli donatı alanı miktarının tespit edilmesinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Kaldı ki, plan açıklama raporunun incelenmesinden yapılan çok sayıda değişikliğin (bazı değişikliklerin tek başına, bazılarının ise kümülatif olarak) plan ana kararlarını etkileyen yanları olduğu anlaşılmıştır.
Nazım imar planıyla getirilecek çok sayıda kullanım kararının miktarının belirlenmesinde yol gösteren nitelikte bir veri olması nedeniyle, projeksiyon nüfus verisinin nazım imar planında bulunmamasının esaslı bir eksiklik olduğu ve plan ana kararlarını bozması bakımından planın tamamına yönelik olarak sonuç doğuran bir etkisi bulunduğu değerlendirildiğinden, projeksiyon nüfus belirlemesi olmayan ve mevzuatta yer verilen donatı alanlarına ilişkin standartların belirlenmediği uyuşmazlık konusu nazım imar planı revizyonunun tamamı hukuka aykırı hale gelmektedir.
Bu itibarla, temyize konu kararın davanın reddine ilişkin kısmında isabet, dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmında ise yukarıda belirtilen gerekçenin eklenmesi suretiyle isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle, orta yoğunluklu konut alanı kullanım kararı yönünden dava konusu işlemin iptaline, konut+ticaret alanı kullanım kararı yönünden davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının, davanın redde ilişkin kısmı yönünden BOZULMASINA,
3. Temyize konu kararın, uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonunun iptaline ilişkin kısmının ise yukarıda belirtilen gerekçe eklenmek suretiyle ONANMASINA,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 14/03/2024 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.