Esas No: 2023/7293
Karar No: 2024/1371
Karar Tarihi: 28.02.2024

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/7293 E.  ,  2024/1371 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 DÖRDÜNCÜ DAİRE  
Esas     No : 2023/7293
Karar	No : 2024/1371    
TEMYİZ EDEN (DAVACI): …
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI): … Belediye Başkanlığı  
VEKİLİ: Av. … 
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin   … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. 
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Aydın İli, Didim İlçesi, … İskelesi'nde bulunan teknede balık ekmek ticari faaliyetinde bulunmakta iken ilgili teknede yapısal değişiklikler bulunduğu ve bu haliyle tekne özelliğini yitirdiğinden bahisle Didim Belediye Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı yazısı ile bildirilen … unvanlı işyerine ilişkin … tarih ve … sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Başkanlık Olur'unun iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…,  K:… sayılı kararda; davacıya ait balık ekmek satışı yapılan işyerinin "…" isimli tekne olduğu,  söz konusu işyerinde kıyıda, denizde balık ekmek satışı yapılması ile sınırlı olmak üzere işyeri açma ve çalışma ruhsatının düzenlendiği, teknenin ruhsat aldıktan sonra bazı unsurlarının değiştirildiği, teknenin denizden alınarak çelik bir platform üzerinde kıyıya sabitlendiği, teknenin üzerine ilaveler yapılarak fazladan alan kazanıldığı ve bu alanda müşteri kabul edildiği, söz konusu değişikliklerin teknenin denize elverişlilik özelliğini de ortadan kaldırdığı, bu haliyle değişikliklerin mevzuata uygun olmayan unsurlar kapsamında kaldığı, idarece mevzuata uygun olmayan unsurların giderilmesi kapsamında verilen süre içinde davacı tarafından teknenin/işyerinin mevzuata uygun hale getirilmemesi üzerine Didim Belediye Encümeninin … tarih ve … sayılı kararıyla davacıya verilen balık-ekmek satış izninin iptal edildiği anlaşılmakla davalı idarece yukarıda yer verilen mevzuatla bağlı olarak ... unvanlı balık ekmek satışı faaliyet konulu  işyerine ait … tarih ve … sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatının Belediye Başkanının Olur işlemiyle iptaline ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı  tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Dava konusu işleme konu teknenin ilk sahibi A.B.'nin satış izni başvurusu üzerine Didim Belediye Başkanlığı Encümeninin … tarih ve … sayılı kararı ile 'deniz ve karada çevrenin kirletilmemesi için gerekli tedbirlerin alınması, teknenin önündeki sahile masa-sandalye konulmaması, teknelerin ebatlarının 8,5-9 m.'yi geçmemesi şartıyla'  teknede balık pişirme ve satış yeri için izin verildiği, bu izinden sonra da başvurusu üzerine işyeri açma ve çalışma ruhsatı verildiği, A.B.'nin sağlık sorunlarından dolayı işyerini devretmek isteği ile davalı idareye yaptığı başvurunun, … tarih ve … sayılı Encümen kararı ile 'deniz ve karada çevrenin kirletilmemesi için gerekli tedbirlerin alınması, teknenin önündeki sahile masa-sandalye konulmaması, teknelerin ebatlarının 8,5-9 m.'yi geçmemesi, balık ekmek satış teknelerinin 3 tane ile sınırlı olması' şartıyla uygun görüldüğü, davacının aynı gün tarihli dilekçe ile idareye A.B.'den devraldığı teknesinde kendisi adına faaliyet göstermek üzre işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi talebiyle başvurduğu, idare davacının başvurusunu karara bağlamadan önce Zabıta Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı Encümen kararında sehven belirtilmeyen hususların düzeltilmek suretiyle yeniden bir karar alınmasını istemesi üzerine … tarih ve … sayılı Encümen kararı ile; 'deniz ve karada çevrenin kirletilmemesi için gerekli tedbirlerin alınması, teknenin önündeki sahile masa-sandalye konulmaması, teknelerin ebatlarının 8,5-9 m.'yi geçmemesi, tekne sahibi adına düzenlenen belgelerin ve işletme hakkının başkasına devredilemeyeceği, kiralanamayacağı,..,balık ekmek satışı için belli standartların sağlanması ve teknelerin 7 tane ile sınırlı kalması şartıyla' şeklinde yeni şartlar getirdiği,  idarenin bir idari işlem tesis ederken tutarlı ve hukuka uygun davranması gerektiği, bir karar alındıktan sonra yeni bir başvuru yapıldığında eksik karar verildiğini öne sürüp önceki kararını değiştirmesinin idarenin kanuniliği ilkesine ve hukuk devleti ilkesine aykırılık teşkil ettiği, buna karşın davacının teknesinin gerekli şartları haiz olmasından dolayı başvurusundan tam 2 ay sonra … tarih ve … sayılı  işyeri açma ve çalışma ruhsatının verildiği, Kuşadası Liman Başkanlığının davalı idareye yazdığı … tarih ve … sayılı yazı ile '10/12/2020 tarihinde Zabıta Müdürlüğü ve Liman Başkanlığı'nın ortaklaşa yaptığı denetimler sonucunda, teknelerin rıhtım kenarında oluşturulan çelik konstrüksiyon platform üzerinde faaliyet gösterdikleri ve denize elverişlilik belgelerinin bulunmadığı veya geçerlik sürelerinin dolduğu, DEB'nde belirtilen cinslerinin tam olarak yapılan faaliyet ile örtüşmediği, Başkanlıklarınca oluşturulacak komisyon marifetiyle denizde can ve mal emniyeti ve çevre kirliliği konularında gerekli emniyet tedbirlerinin alınması kaydıyla işyeri açma ve çalışma ruhsatları ile ilgili değerlendirme yapılmasının uygun olacağının' bildirildiği, bunun üzerine Didim Belediye Başkanlığı Encümeninin … tarih ve … sayılı kararının alındığı, özetle 'encümen kararlarında yer alan şartların dışına çıkılarak faaliyet gösterildiği, bu nedenle; su üzerinde yüzer şekilde olmak kaydıyla gerekli sıhhi şartları taşımak ve kara ve denizin kirletilmemesi için tedbir almak kaydıyla, teknelerin ebatlarının 8,5-9 m'yi geçmemesi, tonilato ve denize elverişlilik belgesindeki şartlara uyulması, tekne içine ve önüne masa sandalye konulmaması, sadece al götür şeklinde hizmet verilmesi, tekne sahibi adına düzenlenen belgelerin ve işletme hakkının başkasına devredilemeyeceği, kiralanamayacağı, teknelerin herhangi bir yapı veya malzeme ili kıyıya ve deniz üzerine sabitlenemeyeceği, denize herhangi bir dolgu yapılamayacağı, tekneye herhangi bir şekilde fiziksel veya yapısal olarak boy ve ebatlarında bir değişiklik yapılmaması, tekne özelliğini kaybetmemesi, kış sezonunda teknenin kaldırılması, can ve mal güvenliğinin sağlanması kaydıyla çalışma izni verilmesi aksi durumda gerek iznin gerekse işletme ruhsatının iptal edilmesine'  denildiği, idarenin bu şekilde bir idare gibi davranmayıp sürekli sınırlamalar getirmeye ilişkin değişiklikler yapmasının da kanunilik ilkesi ile çeliştiği,  daha sonra davalı idarenin … tarih ve … sayılı  yazısı ile 'davacı da dahil tekne sahiplerine teknelerinin fiziksel veya yapısal değişikliklerin, masa ve sandalye hizmetinin kaldırılması, deniz seviyesinin üstüne sabitlenmiş olan teknenin su seviyesine indirilerek kıyıya uygun bağlanması gerektiği bunun için de 15 gün süre verildiği'nin belirtildiği, ancak bu yazının davacıya değil İsmail Kıran'a tebliğ edilmesinin geçerli bir tebliğ olmadığı, daha sonra  yapılan denetim sonucu davalı idarenin aldığı haksız encümen kararları ile davacının satış izninin ve ruhsatının iptal edildiği, tadilattan önce davacının denize elverişlilik belgesi de dahil tüm belgelerinin tam ve noksansız olduğu, ölçüm yapan liman başkanlığının bir aykırılık tespit etmediği, tekne için yeni bir denize elverişlilik belgesine ihtiyaç olmadığı, mevzuatta balık ekmek teknesi için bir ayrım olmadığı için olta balıkçılığı teknesine uygulanan hükümlerin kıyasen uygulandığı, can ve mal güvenliğine dikkat etmek ve çevrenin-denizin kirletilmemesi şartıyla faaliyet gösterebileceğine dair uygunluk görüşü verdiklerini beyan ettikleri, denize elverişlilik belgesinin denizde hareket halinde bulunan teknelerin tahsis edildiği hizmet grubu için öngörülmüş bir belge olduğu, balık ekmek satışı için ise mevzuatta düzenlenmiş bir hizmet grubu bulunmadığı, mevzuatta bu hususta yasal boşluk bulunduğu, balık ekmek satışı yapmak isteyen vatandaşların uygulamada turistik olta balıkçılığı tekneleri ile bu konuda faaliyette bulunmak için gerekli kurumlara başvuruda bulundukları, liman başkanlığınca da   can ve mal güvenliğinin gözetilmesi gerektiği vurgusu ile uygunluk görüşü verilmekte olduğu, davalı idarenin davacının teknesi için görüş sorduğunda da bu şekilde görüş bildirdiği, davalı idarenin balık ekmek teknelerinin olduğu yere yakın bir yerde balık restoranı açtıktan sonra balık ekmek teknelerinin faaliyetini engellemek için denetimlerini artırdığı ve çalışma hürriyetini engellemeye çalıştığı belirtilerek temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Cevap verilmemiştir. 
TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
Anayasanın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu ifade edilmektedir. Hukuk devletinin gereklerinden biri de İdarenin Kanuniliği ilkesidir. İdarenin kanuniliği ilkesi gereğince her idari işlemin yasal dayanağının bulunması gereklidir. Farklı kanunlarda, birbirinden farklı olaylar ve bu olaylara uygulanacak farklı usuller öngörülmüştür. Dolayısıyla idarelerce bir işlem tesis edilirken, bu işlemin dayanağı yasal düzenlemenin somut olarak belirtilmesi, yargı yerince de bu husus dikkate alınarak bir inceleme yapılması gerekmektedir.
2577 sayılı İdari yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin (a) fıkrasında; iptal davalarının idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılacağı hüküm altına alınmıştır.
İdarenin kanuniliği ilkesi gereğince her idari işlemin yasal dayanağının bulunması gereklidir.	İdari işlemler hakkında açılan iptal davalarında, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygunluğunun denetlenmesi  ancak bu şekilde mümkündür. 
Dosyanın incelenmesinden, Aydın İli, Didim İlçesi, … İskelesi'nde bulunan teknede balık ekmek ticari faaliyetinde bulunmakta iken ilgili teknede yapısal değişiklikler bulunduğu ve bu haliyle tekne özelliğini yitirdiğinden bahisle Didim Belediye Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı yazısı ile bildirilen ... unvanlı işyerine ilişkin … tarih ve … sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Başkanlık Olur'unun tesis edilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
  Olayda, Altınkum İskelesi'nde bulunan '...' adlı teknesinde balık ekmek satışı faaliyet konulu … tarih ve … sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatına istinaden faaliyet gösteren davacının işyerinde yapılan denetimde teknede yapısal ve fiziksel değişiklikler yapıldığının tespit edildiği, aykırılıkların giderilmesi hususunun ilgililere … tarih ve … sayılı yazı ile tebliğ edildiği,  verilen süre sonunda gereğinin yapılmadığının tespit edildiği, sonrasında, Kuşadası Liman Başkanlığı ile Zabıta Müdürlüğünce ortaklaşa yapıldığı belirtilen denetimlerde teknelerin deniz içerisinde ve kıyıya sabitlenerek oluşturulan çelik konstrüksiyon platform üzerinde bulunduğu, teknelerin yapısal ve fiziksel yapısının değiştirildiği, tekne üzerine 2 ve 3 kat ilave edilerek faaliyet gösterildiği, Denize Elverişlilik belgelerinin bulunmadığı veya geçerlilik sürelerinin dolmuş olduğu, teknelerin son halleri ile Denize Elverişlilik Belgesinde belirtilen cinsler ile tam olarak örtüşmediği, görünüm itibarı ile tekne özelliğini kaybettiğinin anlaşıldığı belirtilerek, yapılan denetim ve kontroller sonrasında güncellenen … tarih ve … sayılı Encümen kararı gereği belirtilen şartların yerine getirilmesi için ilgililere … tarih ve … sayılı tebliğ gereği en geç 01/03/2021 tarihine kadar süre verilmiş olup, bu sürenin  sonunda da şartların yerine getirilmediğinden bahisle önce 02/03/2021 tarihli işlemle davacıya satış izni verilmesine ilişkin encümen kararının iptal edildiği, bunun sonucunda da davaya konu edilen balık ekmek satışı faaliyet konulu işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin … tarih ve … sayılı Başkanlık Olur'u işleminin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, ne dava konusu işlemde ne de işleme dayanak gösterilen encümen kararında işlemin yasal dayanağının belirtilmediği görülmüştür.
Bu durumda, idarenin kanuniliği ilkesi uyarınca idari işlemlerin yasal dayanağının açık bir biçimde ifade edilmesi gerekirken, bu husus dikkate alınmaksızın tesis edilen işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolundaki temyize konu kararda ise hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin   … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının  BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 28/02/2024 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi. 
(X) KARŞI OY :
Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yazılı nedenlerden hiçbirisine uymadığından, temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararının onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılmıyoruz.