Esas No: 2021/220
Karar No: 2024/2139
Karar Tarihi: 14.05.2024

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2021/220 E.  ,  2024/2139 K.


"İçtihat Metni"
            T.C.
   D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas   No : 2021/220
Karar  No : 2024/2139 
DAVACI	:...Odası
VEKİLİ	: Av. ...
 
DAVALI	:...Kurumu 	  
VEKİLİ	: Av. ...
DAVANIN KONUSU :
	28/11/2020 tarih ve 31318 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Perakende Satış Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ uyarınca 2021-2025 yıllarında geçerli olacak Net Kar Marjı Oranının (NKMO) %2,38 olarak onaylanmasına ilişkin 26/11/2020 tarih ve 9732 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Kurul kararı ile üç tarife dönemi boyunca brüt olarak uygulanan kar marjının gerekçesi açıklanmadan net kar marjı olarak belirlendiği, davalı idare tarafından yapılan değişikliğin hukuki ve ekonomik gerekçelerinin gösterilmediği, kamu yararı ve hukuki güvenilirlik ilkelerine aykırı biçimde işlem tesis edildiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği, dava konusu Kurul kararının davacının menfaatini etkilemediği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, perakende maliyetine ilişkin uygun bir marj belirlemek amacıyla farklı yöntemlerin kullanılabildiği, brüt kar marjının net kar marjı ve finansman giderinden oluştuğu, daha önce brüt kar içerisinde yer alan finansman maliyetlerinin ayrı bir değerlendirmeye tabi tutulması nedeniyle dördüncü uygulama döneminde net kar marjı oranının esas alınmasına karar verildiği, farklı uygulama yıllarında gelişen piyasa koşulları ve  uygulama tecrübeleri neticesinde lisans sahibi tüzel kişilerin düzenlemeye tabi faaliyetlerinin tarifeye yansıtılmasına ilişkin olarak farklı metodolojilerin belirlenebildiği, net kar marjı oranının görevli tedarik şirketlerinin faaliyetini sürdürebilmesi kapsamında yurt içi ve/veya yurt dışında faaliyet gösteren elektrik tedarik şirketlerinin net kar marjları, finansal sürdürülebilirlik, elektrik tedarik ve satışı kapsamında geçen süre ve yıllık satış devir hızı gibi unsurlar dikkate alınarak belirlendiği, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI...'NIN DÜŞÜNCESİ:  28/11/2020 tarih ve 31318 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Perakende Satış Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ uyarınca 2021-2025 yıllarında geçerli olacak Net Kâr Marjı Oranının (NKMO) %2,38 olarak onaylanmasına ilişkin 26/11/2020 tarih ve 9732 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali  istenilmektedir.
	Davalı idarenin usule yönelik itirazları yerinde görülmemiştir.
	Dosyanın incelenmesinden, EPDK Tarifeler Dairesi Başkanlığı tarafından hazırlanan ve Resmi Gazete’de yayınlanan Perakende Satış Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkındaki Tebliğ uyarınca yeni tarife döneminde perakende satış tarifesinin hesaplanmasında, brüt kar marjı yerine net kar marjı oranı (NKMO) kullanılacağı,Tarife uygulama dönemine ilişkin NKMO, görevli tedarik şirketinin faaliyetini sürdürebilmesi kapsamında yurt içi ve/veya yurt dışında faaliyet gösteren elektrik tedarik şirketlerinin net kâr marjları, finansal sürdürülebilirlik, elektrik tedarik ve satışı kapsamında geçen süre ve yıllık satış devir hızı gibi unsurlar dikkate alınarak belirlendiği,Resmi Gazete’nin 14 Kasım tarihli sayısında yayımlanan iki ayrı EPDK kararına göre, 1 Ocak 2021-31 Aralık 2025 döneminde dağıtım şirketlerinin yıl sonu ve vergi öncesi reel makul getiri oranını %13.11 (3. Uygulama Dönemi: % 14.60) olarak belirlendiği,Elektrik dağıtım şirketlerinin finansallarına ve şirket değerlemelerine doğrudan etki eden yıl ortası ve vergi öncesi reel makul getiri oranı ise %1.31 düşürülerek %12.30 (3. Uygulama Dönemi: %13,61) olarak açıklanmıştı. İtfa süresinin ise içinde bulunduğumuz uygulama döneminde olduğu gibi 10 yıl olarak uygulanmasına devam edileceği anlaşılmaktadır.
	Elektrik Piyasası Perakende Satış Tarifesi mevzuatı gelir düzenleme esaslarına göre elektriğin arzında ve piyasaya sunulmasında piyasa aktörleri açısından piyasa faaliyetleri  ile doğrudan ilgili olmayan hiçbir unsura yer verilemeyecektir.Dolayısıyla arz güvenliği ve kaliteli hizmet sunumu açısından net kar marjı belirlenmesi  uygulamasına geçildiği anlaşılmakla getirilen düzenlemede dayanağı mevzuata ve amaçlarına aykırılık saptanmamıştır.
	Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDÎ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
	28/11/2020 tarih ve 31318 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/11/2020 tarih ve 9732 sayılı Kurul kararı ile Perakende Satış Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ uyarınca 2021-2025 yıllarında geçerli olacak Net Kar Marjı Oranı (NKMO) %2,38 olarak belirlenmiştir.
	Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
	USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
	4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasında, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." kuralına yer verilmiştir.
	6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır."; 17. maddesinde, "Bu Kanun kapsamında düzenlenen ve bir sonraki dönem uygulanması önerilen tarifeler, ilgili tüzel kişi tarafından Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanır ve onaylanmak üzere Kuruma sunulur. Kurul, mevzuat çerçevesinde uygun bulmadığı tarife tekliflerinin revize edilmesini ister veya gerekmesi hâlinde resen revize ederek onaylar. İlgili tüzel kişiler Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlüdür. (...) İlgili faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içeren Kurul onaylı tarifelerin hüküm ve şartları, bu tarifelere tabi olan tüm gerçek ve tüzel kişileri bağlar. Bir gerçek veya tüzel kişinin tabi olduğu tarifede öngörülen ödemelerden herhangi birini yapmaması hâlinde, söz konusu hizmetin durdurulabilmesini de içeren usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir. (...) Kurulca düzenlemeye tabi tarife türleri şunlardır: (...) d) Perakende satış tarifeleri: Serbest tüketici niteliğini haiz olmayan tüketiciler için, eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içerir. Serbest tüketici niteliğini haiz olmayan tüketicilere uygulanacak perakende satış tarifeleri, görevli tedarik şirketi tarafından önerilir ve Kurul tarafından incelenerek onaylanır. Tedarik lisansı sahibi şirketin lisansında, elektrik enerjisi tüketim miktarlarına göre değişen tipte tarifelerin veya fiyat aralıklarının uygulanmasına ilişkin yükümlülükler yer alabilir ve buna ilişkin hususlar Kurul tarafından düzenlenir. Perakende satış tarifeleri, aktif enerji maliyeti, faturalama ve müşteri hizmetleri maliyeti, perakende satış hizmet maliyeti gibi perakende satış faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetleri karşılayacak bedellerden oluşur. (...)" kuralları yer almıştır.
	19/06/2020 tarih ve 31160 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin "Perakende satış tarifesi” başlıklı 10. maddesinde, "Perakende satış tarifesi, görevli tedarik şirketleri tarafından serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik enerjisi ve/veya kapasite satışı için eşit taraflar arasında ayrını gözetmeksizin uygulanacakperakende satışfiyatı ile tarifenin uygulanmasına ilişkin hüküm ve şartlardan oluşur. Perakende satış fiyatı; ilgili görevli tedarik şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşılması ölçüsünde ve faaliyetin sürdürülebilmesi için makul bir getiri elde edilmesine izin verilecek şekilde; enerji tedarik maliyeti, faturalama ve tüketici hizmetleri maliyeti, perakende satış hizmeti maliyeti gibi perakende satış faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınarak belirlenir. Perakende satış tarifesi, konu ile ilgili olarak Kurum tarafından çıkarılan tebliğ kapsamında  düzenlenir. Perakende satış fiyatı; tüketicilerin bağlantı durumu, tüketim miktarı ve kullanım amacı gibi esaslar dikkate alınarak farklı seviyelerde belirlenebilir. Perakende satış tarifesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar görevli tedarik şirketlerinin önerileri de değerlendirilerek Kurul tarafından belirlenir. Söz konusu usul ve esaslar tüm görevli tedarik şirketleri için ortak belirlenebileceği gibi her bir görevli tedarik şirketi için ayrı ayrı da belirlenebilir." kuralları yer almıştır.
	17/11/2020 tarih ve 31307 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Perakende Satış Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "Bu Tebliğde geçen; (...) y) Net kâr marjı oranı (NKMO): Perakende satış fiyatının belirlenmesinde kullanılan net kâr marjı oranını, ifade eder"; "Perakende satış fiyatının kapsamı ve unsurları" başlıklı 5. maddesinin 2. fırkasında, "Perakende satış fiyatı, öngörülen enerji tedarik maliyeti ve öngörülen satış miktarı unsurlarından hareketle hesaplanır. Enerji tedarik maliyeti; enerji maliyeti, net kâr marjı ve perakende satış gelir tavanını da içeren diğer giderler kalemlerinden oluşur."; "Net kâr marjı oranı" başlıklı 21. maddesinde, "Tarife uygulama dönemine ilişkin NKMO, görevli tedarik şirketinin faaliyetini sürdürebilmesi kapsamında yurt içi ve/veya yurt dışında faaliyet gösteren elektrik tedarik şirketlerinin net kâr marjları, finansal sürdürülebilirlik, elektrik tedarik ve satışı kapsamında geçen süre ve yıllık satış devir hızı gibi unsurlar dikkate alınarak belirlenir. NKMO’nun hesaplanmasında kullanılan değişkenlere ilişkin varsayımlar Kurul tarafından belirlenir." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat hükümlerinden, net kar marjı oranının (NKMO) perakende satış fiyatının belirlenmesinde kullanılan unsurlardan biri olduğu ve görevli tedarik şirketlerinin faaliyetini sürdürebilmesi amacıyla uygulandığı, anılan oranın yurt içi ve/veya yurt dışında faaliyet gösteren elektrik tedarik şirketlerinin net kâr marjları, finansal sürdürülebilirlik, elektrik tedarik ve satışı kapsamında geçen süre ve yıllık satış devir hızı gibi unsurlar dikkate alınarak belirlenmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, tarifesi düzenlemeye tabi dağıtım ve görevli tedarik şirketlerinin tarifelerinin dönemler itibarıyla davalı idare tarafından onaylandığı ve uygulandığı,   üçüncü dönem olarak kabul edilen 2016-2020 yılları uygulama döneminin sona erecek olması nedeniyle 25/07/2019 tarih ve 8750 sayılı Kurul kararı ile 2021-2025 yıllarını kapsayan dönemin dördüncü uygulama dönemi olarak kabul edildiği, yeni tarife dönemine ilişkin olarak yapılan hazırlık çalışmaları neticesinde Perakende Satış Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in (Tebliğ) 01/01/2021 tarihinde yürürlüğe girmek üzere 17/11/2020 tarih ve 31307 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı, söz konusu Tebliğ'de bir önceki uygulama dönemi olan üçüncü uygulama döneminden farklı olarak görevli tedarik şirketlerinin enerji alışlarında uygulanmak üzere Brüt Kar Marjı Tavanı (BKMT) yerine NKMO uygulanması yönünde düzenleme yapıldığı, uygulanacak oranın ise Kurul tarafından belirlenmesinin öngörüldüğü, bu kapsamda konuyla ilgili olarak yapılan çalışmalar neticesinde dava konusu Kurul kararı ile Tebliğ'de yer alan ve 2021-2025 yılları arasında geçerli olacak NKMO'nun %2,38 olarak belirlenmesine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından esas itibarıyla görevli tedarik şirketleri için daha önceki üç uygulama döneminde de brüt olarak uygulanan kar marjı oranının herhangi bir gerekçe olmaksızın net olarak uygulanmasına karar verildiği, oranın %2,38 şeklinde belirlenmesinin de gerekçesinin bulunmadığı iddia edilmektedir.
Görevli tedarik şirketlerine uygulanacak kar marjının net kar marjı olarak belirlenmesi Tebliğ'in ilgili hükümleri gereği olup, dava konusu işlem ile yalnızca uygulanacak oran tespit edilmiştir. Tebliğ'in ilgili hükümleri ile NKMO uygulanmasının öngörülmesi üzerine davalı idare tarafından uygulanacak oranın tespiti için çalışmalara başlanmıştır. 
Yapılan çalışmalara ilişkin olarak dava konusu Kurul kararı tesis edilmeden önce hazırlanan 24/11/2020 tarih ve 50272 sayılı müzekkere ile eki İnceleme ve Değerlendirme Raporu'nun incelenmesinden;  brüt kar marjının şirketin satılan mal maliyeti dışında üstlendiği diğer maliyet ve risk oranınından oluştuğu, net kâr marjının ise şirketin sermaye maliyeti ve piyasa riski gibi, şirketin işletme ve finans maliyetleri dışında taşıdığı diğer olası maliyet ve kar oranını verdiği, kar oranının ise en nihayetinde şirketlerin söz konusu maliyet ve risklerde sağladığı iyileştirmeler doğrultusunda oluştuğu, Üçüncü Uygulama Döneminde uygulanan brüt kar marjı oranının %2,38 olduğu, bu oranını net kar marjı (%2,19) ile finansman maliyetine (%0,19) ilişkin iki farklı bileşenden oluştuğu, Üçüncü Uygulama Döneminde uygulanan kar marjının brüt olarak uygulanmasının temel sebebinin tahsilat riski ve sektör bazında şirketlerin karşılaştığı birtakım finansman kaynaklı maliyetlerin bulunması olduğu, söz konusu maliyetlerin giderilmesi amacıyla BKMT içerisinde finansman maliyeti olarak bir marj bulunmasına karşın Üçüncü Uygulama Dönemi içerisinde olası finansman maliyetlerinin büyük kısmının halihazırda dikkate alındığı, diğer operasyonel maliyetlerin ise şirket gelir gereksinimi çalışmalarında dikkate alındığı hususları göz önünde bulundurularak geçmiş uygulama dönemlerinden farklı olarak ilave bir finansman maliyeti oranı belirlemeye gerek duyulmaması nedeniyle NKMO uygulanmasına karar verildiği, NKMO'nun belirlenmesi amacıyla uluslararası uygulamalardan hareketle ulaşılan oranlar, yurtiçinde serbest ve görevli tedarik şirketlerinin muhasebe planlarından hareketle Net Kar/Net Satışlar, Faaliyet Karı/Satılan Ticari Mallar Maliyeti ile Net Kar/Satılan Ticari Mallar Maliyeti oranlarının incelendiği, ayrıca perakende satış şirket faaliyeti için bir reel makul getiri oranı hesaplandığı ve söz konusu oranın net çalışma sermayesi devir hızı ile oranlanması suretiyle çeşitli analizler yapıldığı, bu çalışmalar neticesinde altı farklı oranın uygulanabileceği kanaatine varılarak nihai kararın Kurul'un onayına sunulduğu, Kurul tarafından Ağırlıklı Ortalama Sermaye Maliyeti (WACC) oranının 2017 ve 2019 yıllarına ilişkin net işletme sermayesine bölünmesi yoluyla elde edilen ortalama %2,38'lik değerin NKMO olarak onaylanmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.
	Bu itibarla, dava konusu işlem ile görevli tedarik şirketinin faaliyetini sürdürebilmesi için makul bir getiri elde etmesi amacı kapsamında yurt içi ve/veya yurt dışında faaliyet gösteren elektrik tedarik şirketlerinin net kâr marjları, finansal sürdürülebilirlik, elektrik tedarik ve satışı kapsamında geçen süre ve yıllık satış devir hızı gibi unsurlar dikkate alınarak inceleme ve analiz yapıldığı göz önüne alındığında, dava konusu Kurul kararı ile Tebliğ gereği uygulanması öngörülen NKMO'nun bilimsel veriler ve analizler sonucunda elde edilen verilere dayalı tespit edilmesi suretiyle tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasının amaçlandığı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
	Öte yandan 17/11/2020 tarih ve 31307 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Perakende Satış Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in dava konusu Kurul kararının alınmasına dayanak teşkil eden NKMO'na ilişkin kısmınlarının iptali istemiyle açılan davada, Dairemiz'in 14/05/2024 tarih ve E:2021/101, K:2024/2138 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 14/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.