Esas No: 2023/1703
Karar No: 2024/2355
Karar Tarihi: 25.04.2024

Danıştay 2. Daire Başkanlığı         2023/1703 E.  ,  2024/2355 K.


"İçtihat Metni"
         T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas    No : 2023/1703
Karar   No : 2024/2355
TEMYİZ EDEN (DAVALI)	: ... Valiliği	
VEKİLİ	: Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI)	: ..
VEKİLİ	: Av. ...
İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ...  günlü, E:..., K:... sayılı kararın, dilekçede yazılı nedenlerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.    
YARGILAMA SÜRECİ	: 
Dava Konusu İstem : Dava; ... ili, ... ilçesi, .... No'lu Aile Sağlık Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 11. maddesi uyarınca sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin ... Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün .... günlü, ... sayılı işleminin iptali istemiyle  açılmıştır.
 İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti :... İdare Mahkemesince verilen... günlü, E:.., K:... sayılı kararla; davacı tarafından, Mahkemenin E:... sayılı dosyasında, dava konusu fesih işleminin dayanağı olan ihtar cezalarının iptali istemiyle dava açıldığı, .... günlü, E...., K.... sayılı karar ile ihtar cezalarına ilişkin işlemin iptaline karar verildiği anlaşıldığından, davacının sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin işlemde de hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline hükmedilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi Kararının Özeti :  ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... günlü, E:..., K:... sayılı temyize konu kararla; dava konusu işlemin dayanağını oluşturan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan ''sözleşmenin feshini gerektiren nedenler''in Cumhurbaşkanınca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin Kanun hükmünün, Anayasa Mahkemesinin 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararıyla iptal edildiği ve bu kararın da Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak 9 ay sonra yürürlüğe gireceğinin kararlaştırıldığı anlaşıldığından; Anayasa'nın 153. maddesinde yer alan, Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcı olduğuna dair hüküm ile Danıştayın yerleşmiş içtihatlarıyla istikrarlı bir şekilde belirtildiği üzere, Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş olduğu bilindiği halde görülmekte olan davaların Anayasa'ya aykırılığı saptanmış hükümler dikkate alınarak çözümlenmesinin, Anayasa'nın üstünlüğü ve hukuk devleti ilkesine aykırı olacağı hususu göz önünde bulundurulduğunda, Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilmiş olan Kanun hükmüne göre, "Sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesi" başlığıyla 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nde düzenlenen 11. maddesinde sayılan halin işlendiğinden bahisle davacı hakkında tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı belirtilerek, davalı idarenin istinaf başvurusunun gerekçeli reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından; dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması istenilmektedir.
KARŞI TARAFIN CEVABI: Cevap verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ	: Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	: 
MADDİ OLAY :
... ili, ... ilçesi, ... No'lu Aile Sağlık Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 11. maddesi uyarınca sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin ... Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı işleminin iptali istemiyle temyizen incelenmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İşlem dosyası incelendiğinde; davacının aile hekimliği sözleşmesinin sona erdirilmesine ilişkin işlemin il sağlık müdürü tarafından imzalandığı görülmektedir.
İLGİLİ MEVZUAT : 
30/12/2010 günlü, 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 6. maddesinde "Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları ile yapılacak sözleşmeler, Ek (1-A) ve Ek (1-B)'ye göre düzenlenir. Ek (1-A) ve Ek (1-B)'deki sözleşmeleri Bakanlık adına imzalamaya ve sözleşmeleri sona erdirmeye vali yetkilidir. Vali, sözleşme yapma yetkisini, vali yardımcılarından birine veya halk sağlığı müdürüne devredebilir." hükmüne yer verilmiş; "Sözleşmenin yetkili merci tarafından sona erdirilmesi" başlıklı 13. maddesinde de sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimi ve aile sağlığı elemanının sözleşmesinin ilgili vali tarafından sona erdirileceği kurala bağlanmıştır.
Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'ni yürürlükten kaldıran ve 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin -dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle- "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6/3. maddesinde, önceki Yönetmelikten farklı olarak sözleşmeleri, Bakanlık adına imzalamaya ve sona erdirmeye il sağlık müdürü yetkili kılınmıştır. 
HUKUKİ DEĞERLENDİRME : 
 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin bazı maddeleri ile birlikte 6/3. maddesinin de iptali istemiyle Dairemizin E:... sayılı dosyasında açılan davada ... tarihinde verilen karar ile; "5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 3. maddesinde illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; 4. maddesinde il genel idaresinin başının vali olduğu, bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre illerde lüzumu kadar teşkilat bulunacağı, bu teşkilatın her birinin başında bulunanların il idare şube başkanları olduğu; 9. maddesinde, valinin ilde cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtası olduğu, valilerin bu sıfatla ilin genel idaresinden Cumhurbaşkanına karşı sorumlu oldukları, Bakanlıklar ve tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerin, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazacakları, valiliklerin de illere ait işler için ilgili bakanlık veya tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muharebede bulunacakları, ancak valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilecekleri düzenlenmiştir.
Her idari merciin idare adına irade açıklama yetkisi olmayıp, İdare adına irade açıklayabilecek olan idari mercilerin sayısı belirli ve sınırlıdır. Buna göre merkezi idarede idare adına irade açıklamaya yetkili makamlar; Cumhurbaşkanı ve bakanlar, taşra teşkilatında ise yetki genişliği ilkesi nedeniyle valilerdir. Kaymakamların idare adına irade açıklayarak idari kararlar alabilmeleri ancak kanunlarda açıkça öngörülmesi halinde mümkündür. 
Yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen İl İdaresi Kanunu’na göre vali, Devlet tüzel kişiliğinin ildeki temsilcisidir. Aynı zamanda bakanlıkların ildeki temsilcisi olan vali, Devlet adına her türlü işlemi yapmaya yetkilidir. 5442 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre ildeki Devlet memurlarından bir kısmını doğrudan atamak, bir kısmının atanması konusunda görüşünü bildirmek ve bir kısmının da görev yerlerini belirlemek ve değiştirmek valinin görev ve yetkileri arasındadır. Kanun’a göre il idaresinin ikinci bölümünü il idare şube başkanları oluşturur. Valinin emri altında olan il idare şube başkanları, kendi görev alanlarına giren işlerin yürütülmesinden valiye karşı sorumludurlar. Anılanların, doğrudan doğruya işlem yapma yetkileri yoktur. Bunlar, kendi görev alanına giren konularda işlem ve kararları hazırlar, valiye önerir ve ancak valinin onayını aldıktan sonra uygulamaya koyabilirler. İl idare şube başkanlarının doğrudan doğruya işlem tesis etmeleri ancak yetki devri halinde mümkündür. İl idare şube başkanları ilgili bakanlıklarla olan yazışmalarını vali aracılığıyla yaparlar. İl sağlık müdürü, Sağlık Bakanlığının ildeki teşkilatının başında yer almakta olup, il idare şube başkanı olarak görev yapmaktadır.
Yukarıdaki açıklamalar ışığı altında; illerde merkezi idare adına irade açıklamaya tek  yetkili vali olduğundan ve il sağlık müdürü yetki devri olmaksızın işlem tesis edemeyeceğinden, dava konusu düzenleyici işlem ile  Bakanlık adına sözleşme imzalama ve feshetme yetkisinin il sağlık müdürüne verilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır." gerekçesiyle 6/3. maddesinde yer alan hükmün yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş, bu karara karşı yapılan itiraz başvurusu da Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 08/05/2023 günlü, E:2023/242 sayılı kararı ile reddedilmiştir.
Bu durumda; Dairemizin E:2021/17637 sayılı dosyasında 13/10/2022 günlü kararla dava konusu işlemin dayanağı olan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin -dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle- 6/3. maddesinin hukuka aykırılığı saptanarak yürütülmesinin durdurulmasına hükmedilmiş olması ve üst hukuk normu niteliğindeki İl İdaresi Kanunu'nun ilgili hükümleri gereği illerde merkezi idare adına irade açıklamaya tek yetkilinin vali olması, il sağlık müdürünün yetki devri olmaksızın işlem tesis edemeyeceği dikkate alındığında, aile hekimi olarak görev yapan davacının aile hekimliği sözleşmesinin sona erdirilmesine ilişkin dava konusu işlemin yetkisiz makam olan il sağlık müdürü tarafından tesis edilmesinde hukuka uyarlık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.  
KARAR SONUCU: 
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVALI İDARENİN TEMYİZ İSTEMİNİN REDDİNE,
2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ...  günlü, E:..., K:... sayılı kararın yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA, 
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan davalı idare üzerinde bırakılmasına,
4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7035 sayılı Kanun ile değişik 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın, kararı veren ... İdare Mahkemesine gönderilmesine, 25/04/2024 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğu ile kesin olarak karar verildi.  
 
 (X) KARŞI OY     :
Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinin  dayanağı olan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan  ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresi, Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla;  Anayasa’ya aykırı olduğundan iptaline, iptal hükmünün Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiş olup, bu karar uyarınca, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresi, anılan Kanun maddesinden kaldırılmıştır.
5258 sayılı Kanun'un 3. maddesine, 15/07/2023 tarihinde yürürlüğe giren 7456 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile ," Sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında bu Kanun ile ilgili düzenlemeler dışında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili maddelerine göre işlem yapılır." fıkrası eklenmiş;
28/07/2023 günlü, 7432 sayılı Cumhurbaşkanı kararıyla, 29/07/2023 günlü, 32263 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'le,  30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 10. maddesinde düzenlenen sözleşmenin feshine ilişkin  kural değiştirilmiş, 11. maddesinde düzenlenen sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesi ve Yönetmelik'in ekinde yer alan Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli yürürlükten kaldırılmıştır.  
Sözleşmenin feshine ilişkin olan dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki mevcut bulunan mevzuatın, yukarıda aktarılan hukuksal gelişme uyarınca uygulanması mümkün bulunmamaktadır.
Bu durumda, yasal dayanağı kalmayan yönetmelik hükmü kapsamında işlem tesis edilmesinde hukuka uyarlık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmediğinden; temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına gerekçesi yönünden katılmıyorum.