Esas No: 2024/837
Karar No: 2024/1854
Karar Tarihi: 29.04.2024

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2024/837 E.  ,  2024/1854 K.


"İçtihat Metni"
            T.C.
    D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas  No:2024/837
Karar No:2024/1854
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR): 
1- ... Telekominikasyon Sistemleri Pazarlama Ticaret Ltd. Şti.
2- ...
VEKİLİ	: Av. ...
 
KARŞI TARAF (DAVALI)	: ... Bakanlığı   
VEKİLİ	: Av. ...
İSTEMİN KONUSU	: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
	Dava konusu istem: Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) 7. Bölge Müdürlüğü'nce 22/09/2022 tarihinde açık ihale usulüyle gerçekleştirilen "Ses Kayıt Cihazı Kesintisiz Güç Kaynağı (UPS) ve Sinyalizasyon İşi Ölçü Aletleri Alım İşi" ihalesine katılan davacı şirket tarafından birden fazla teklif mektubu sunulduğundan bahisle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 17. maddesinin (d) bendi ve 58. maddesi uyarınca davacı şirket ile davacı şirketin yarıdan fazla hissesine sahip ortağı olan diğer davacının 1 (bir) yıl süreyle tüm kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerine katılmaktan yasaklanmalarına ilişkin 06/12/2022 tarih ve 32035 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan işleminin iptali istenilmiştir.
	İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; söz konusu ihaleye davacı şirket tarafından sunulan teklif zarfı içerisinde iki adet teklif mektubunun bulunduğu, söz konusu tekliflerden birinin 139.600,00-TL+KDV, diğerinin ise 138.900.00-TL+KDV tutarında olduğu, bu hususun ihale komisyonu tutanağı ile tespit edildiği, anılan fiilin, 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (d) bendinde "birden fazla teklif vermek" olarak düzenlendiği, dolayısıyla yasak fiil ve davranış kapsamında bulunduğu anlaşılan fiil nedeniyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
	Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine  karar verilmiştir.
	Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacılar tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN	İDDİALARI	: Davacılar tarafından, dava konusu ihalenin Online UPS ve IP tabanlı telsiz ses kayıt cihazı alımına ilişkin 1. kısmına 139.600,00-TL teklif verildiği, teklif hazırlık aşamasında oluşturulan ancak vazgeçilen 138.900,00-TL'lik teklif mektubunun sehven teklif zarfına konulduğu, hata sonucu sunulan teklif mektubu ekinde birim fiyat cetveli bulunmadığından, bu teklifin geçerli olamayacağı, dolayısıyla birden fazla teklif verme fiilinin oluşmadığı, komisyonu yanıltmaya yönelik bir niyet taşımadıkları ileri sürülmektedir.
KARŞI	TARAFIN	SAVUNMASI	: Davalı idare tarafından, ihaleye katılan şirket tarafından teklif zarfı içerisinde kaşeli ve imzalı olarak teklif fiyatını içeren iki teklif mektubu sunulduğu, birden fazla teklif mektubunun hata kapsamında değerlendirilemeyeceği, tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY	TETKİK	HÂKİMİ	...'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
	Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
	ESAS YÖNÜNDEN:
	MADDİ OLAY : 
	Davacı şirket tarafından, TCDD 7. Bölge Müdürlüğü'nce 22/09/2022 tarihinde 4734 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (g) bendi uyarınca açık ihale usulüyle gerçekleştirilen "Ses Kayıt Cihazı Kesintisiz Güç Kaynağı (UPS) ve Sinyalizasyon İşi Ölçü Aletleri Alım İşi" ihalesinin  Online UPS ve IP tabanlı telsiz ses kayıt cihazı alımına ilişkin 1. kısmına, 139.600,00-TL ve 138.900,00-TL bedel içeren iki teklif mektubu sunulduğu, 139.600,00-TL'lik teklif mektubuna ait birim fiyat teklif cetvelinin teklif zarfı içerisinde yer aldığı, diğer teklife ait birim fiyat teklif cetvelinin bulunmadığı, idare tarafından "birden fazla teklif vermek" fiili olarak değerlendirilen bu durum nedeniyle, 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (d) bendi ve 58. maddesi gereğince davacı şirket ile davacı şirketin yarıdan fazla hissesine sahip ortağı olan diğer davacının 1 (bir) yıl süreyle tüm kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerine katılmaktan yasaklanmalarına karar verilmiş, bu kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. 
	İLGİLİ MEVZUAT:
	4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 17. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde, "Alternatif teklif verebilme hâlleri dışında, ihalelerde bir istekli tarafından kendisi veya başkaları adına doğrudan veya dolaylı olarak, asaleten ya da vekaleten birden fazla teklif vermek" yasak fiil ve davranışlar arasında sayılmış; 30. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında, “Teklif mektubu ve geçici teminat da dâhil olmak üzere ihaleye katılabilme şartı olarak istenilen bütün belgeler bir zarfa konulur. Zarfın üzerine isteklinin adı, soyadı veya ticaret ünvanı, tebligata esas açık adresi, teklifin hangi işe ait olduğu ve ihaleyi yapan idarenin açık adresi yazılır. Zarfın yapıştırılan yeri istekli tarafından imzalanır ve mühürlenir.
	Teklif mektupları yazılı ve imzalı olarak sunulur. Teklif mektubunda ihale dokümanının tamamen okunup kabul edildiğinin belirtilmesi, teklif edilen bedelin rakam ve yazı ile birbirine uygun olarak açıkça yazılması, üzerinde kazıntı, silinti, düzeltme bulunmaması ve teklif mektubunun ad, soyad veya ticaret ünvanı yazılmak suretiyle yetkili kişilerce imzalanmış olması zorunludur. Mal alımı ihalelerinde, ihale dokümanında alternatif teklif verilebileceğine dair hüküm bulunması hâlinde, alternatif tekliflerde aynı şekilde hazırlanarak sunulur.”; kuralına yer verilmiş; 58. maddesinde ise, "17'nci maddede belirtilen fiil veya davranışlarda bulundukları tespit edilenler hakkında fiil veya davranışlarının özelliğine göre, bir yıldan az olmamak üzere iki yıla kadar, üzerine ihale yapıldığı hâlde mücbir sebep hâlleri dışında usulüne göre sözleşme yapmayanlar hakkında ise altı aydan az olmamak üzere bir yıla kadar, 2'nci ve 3'üncü maddeler ile istisna edilenler dahil bütün kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerine katılmaktan yasaklama kararı verilir. (...)" kuralı yer almıştır.
	İdari Şartname'nin 18.1. maddesinde, ihale konusu işe ilişkin kısmî teklif verilebileceği; 19. maddesinde, alternatif teklif verilemeyeceği; 21.1 maddesinde, tekliflerin ekteki form örneğine uygun şekilde yazılı ve imzalı olarak sunulacağı düzenlenmiş; İdari Şartname'nin ekinde Standart Form-TCDD-11/a olarak yer verilen Birim Fiyat Teklif Cetveli, Standart Form-TCDD-11 Teklif Mektubu'nun eki olarak belirlenmiştir.
	HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
	Aktarılan mevzuattan, alternatif teklif verebilme hâlleri dışında bir ihalede birden fazla teklif verilemeyeceği, teklif mektuplarının yazılı ve imzalı olması gerektiği, teklif mektubunda ihale dokümanının tamamen okunup kabul edildiğinin belirtilmesi, teklif edilen bedelin rakam ve yazı ile birbirine uygun olarak açıkça yazılması, üzerinde kazıntı, silinti, düzeltme bulunmaması ve teklif mektubunun ad, soyad veya ticaret ünvanı yazılmak suretiyle yetkili kişilerce imzalanmış olması gerektiği anlaşılmaktadır.
	Olayda, davacı şirket tarafından sunulan teklif zarfından, bir adet 139.600,00-TL bedelli teklif mektubu ve ekinde aynı tutarı içeren birim fiyat teklif cetveli ile birlikte birim fiyat teklif cetveli içermeyen 138.900,00-TL bedelli ikinci bir teklif mektubu çıktığı görülmektedir. 
	4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinde ihalelerde gerçekleştirilmesi yasak fiil ve davranışlar düzenlenmek suretiyle, ihalenin usule ve hukuka uygun gerçekleştirilmesi, ihaleden beklenen faydanın ortaya çıkması, ihalede şeffaflığın sağlanması ve ihalenin kamunun denetimi altında gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır. Anılan maddede rekabeti bozucu ve ihale komisyonunu zan altında bırakacak yasak fiil ve davranışları gerçekleştirenlerin ihalelere katılmaktan yasaklanacağı kurala bağlanmıştır.
	Davacılar hakkında, ihaleye birden fazla fiyat teklifi verildiği gerekçesiyle, ihalelere katılmaktan yasaklama kararı verilmişse de, söz konusu teklif mektuplarından birinin ekinde birim fiyat teklif cetveli bulunmasına rağmen diğerinin ekinde birim fiyat teklif cetvelinin yer almadığı göz önüne alındığında, birim fiyat teklif cetveli olmayan teklif mektubunun geçerli bir teklif mektubu olmadığı, ihaleye farklı tutarlarda iki adet teklif mektubu sunulmasının, "birden fazla teklif vermek" olarak düzenlenen yasak fiilin işlenmesi bakımından elverişli bir hareket olduğunun kabulüne hukuken imkan bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla,  ihalede birden fazla teklif verme fiilinin oluştuğu kabul edilemeyeceğinden, davacıların ihalelere katılmaktan 1 (bir) yıl süreyle yasaklanmalarına ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
	Açıklanan nedenlerle;
	1. Davacıların temyiz isteminin kabulüne;
	2. Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 29/04/2024 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi. 
(X) KARŞI OY : 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 17. maddesiyle kanun koyucu ihalelerde yasak olan fiil ve davranışları düzenleyerek, ihaleden beklenen faydanın ortaya çıkmasını ve ihalede şeffaflığın sağlanmasıyla kamunun denetimi altında ihalenin hukuka uygun olarak gerçekleştirilmesini amaçlamıştır. Bu nedenle, anılan maddede rekabeti bozucu ve ihale komisyonunu zan altında bırakacak fiiller yasaklanmıştır.
	Dosyanın incelenmesinden, uyuşmazlık konusu ihaleye istekli olarak katılan davacı şirket tarafından sunulan teklif zarfı içerisinde; şirketi temsile yetkili kişi tarafından kaşelenip imzalanmış 139.600,00-TL ve 138.900,00-TL bedelli iki adet teklif mektubu ve 139.600,00-TL teklif fiyatı ile uyumlu bir adet birim fiyat teklif cetvelinin bulunduğu, davalı idarece, "birden fazla teklif vermek" olarak nitelendirilen söz konusu fiil nedeniyle, 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesi uyarınca davacı şirket ve hakim ortağının bir yıl süreyle ihalelere katılmaktan yasaklanmasına karar verildiği anlaşılmıştır.
Uyuşmazlık 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (b) bendi yönünden incelendiğinde;
	4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (b) bendinde, isteklileri tereddüde düşürmek, katılımı engellemek, isteklilere anlaşma teklifinde bulunmak veya teşvik etmek, rekabeti veya ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak yasaklanmıştır.
	Kamu ihaleleri açısından rekabeti; isteklilerin kamu alımları sürecine özgürce katılmaları ve karar alabilmelerine imkan sağlayacak bir ortamın oluşturulması şeklinde ifade etmek mümkündür.
	Güvenirlik ilkesi ise, idarenin işlem ve eylemlerinde potansiyel isteklilere ve isteklilere güven vermesi, objektif, hukuka uygun, istikrarlı niyet ve davranışlarıyla kendisi hakkında müspet bir kanı oluşturması gereğini ifade etmektedir. Güven derecesinin yüksekliği isteklilerin herhangi bir endişe, tereddüt, çekingenlik taşımadan açılan ihalelere katılmasını temin ederken; güven derecesinin düşüklüğü aksi yöndeki etkisiyle isteklilerin ilgi ve isteğini azaltır.
	Aynı teklif zarfı içerisinde birden fazla teklif mektubu sunulması durumu da aslında, teklif fiyatlarının açıklanmasından sonra oluşan duruma göre, zarftaki teklif mektuplarından en düşük teklif fiyatını içeren teklif mektubunun bir şekilde değerlendirmeye alınmasını ve ihalede en düşük teklifin fiili işleyen tarafından verilmesini sağlanmasına ve bu şekilde haksız rekabet ortamı oluşturulmasına yönelik olarak, yasak fiil ve davranışın bulunulduğuna ilişkin kuvvetli bir karine teşkil etmektedir.   
	 Aynı teklif zarfı içerisinde sunulan birden fazla teklif mektubundan birinin ihale komisyonu tarafından geçerli kabul edilmesi durumunda, ihaleye katılan isteklilerin tereddüde düşeceği, bu türden bir rekabet ihlalinde bulunan istekli ile ihale komisyonu üyeleri arasında anlaşma olduğu izlenimi uyandıracağı, ihale komisyonuna olan güvenin azalmasına neden olacağı, birden fazla teklif mektubu verilmesinin ihalede rekabeti ve ihale kararını olumsuz etkileyeceği kuşkusuzdur. 
	Dolayısıyla, ekinde birim fiyat teklifi cetveli bulunup bulunmadığına bakılmaksızın, teklif zarfında yetkili kişi tarafından kaşelenip imzalanmış iki adet fiyat teklifi sunan başvuru sahibi şirketin rekabeti bozucu davranışı ile diğer isteklileri tereddüte düşürdüğü anlaşıldığından, ihale komisyonunun güvenirliğini korumak adına bu teklifi değerlendirme dışı bırakması ve akabinde söz konusu eylem, yasak fiil ve davranışlardan olduğundan, davacı şirket ve hakim ortağı hakkında ihalelere katılmaktan yasaklama kararı verilmesi, 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (b) bendinde yer alan düzenlemenin amacına uygun bulunmaktadır.
	Uyuşmazlık 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (d) bendi yönünden incelendiğinde;
	4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (d) bendinde, alternatif teklif verebilme hâlleri dışında, ihalelerde bir istekli tarafından kendisi veya başkaları adına doğrudan veya dolaylı olarak, asaleten ya da vekâleten birden fazla teklif vermek yasaklanmıştır.
	4734 sayılı Kanun'un 4. maddesinde, teklif, “Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde isteklinin idareye sunduğu fiyat teklifi ile değerlendirmeye esas belge ve/veya bilgileri ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. Görüldüğü üzere Kanun, fiyat teklifini içeren teklif mektubu ile birlikte teklif zarfı içinde istekli tarafından sunulan ve isteklinin teklifini değerlendirmeye yönelik tüm bilgi ve belgeleri “teklif” tanımı içerisine dahil etmiştir. 
	Her ne kadar geniş manada teklif, teklif mektubu ile birlikte değerlendirmeye esas diğer tüm belgeleri ifade etmekte ise de, değerlendirmeye esas diğer belgeler sunulmadan yalnızca “teklif mektubu” sunulması ihaleye fiyat teklifinde bulunulduğu gerçeğini değiştirmemektedir. Bu anlamda “teklif mektubu”, isteklinin ihaleye sunduğu teklifin en temel unsurlarından biridir ve istekli yaptığı teklif ile ihale konusu işi fiyatlandırmaktadır.
	Bu itibarla, teklif zarfı içerisinde, yetkili kişi tarafından kaşelenip imzalanmış iki adet birim fiyat teklif mektubu sunulması, 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (d) bendinde yasaklanan birden fazla teklif vermek fiilinin işlendiğine karine kabul edilmelidir. Birim fiyat teklif mektubunun birinin ekinde birim fiyat teklif cetvelinin bulunup, diğer birim fiyat teklif mektubunun ekinde ise bulunmaması, ihaleye biri 139.600,00-TL teklif bedeli ile diğeri 138.900,00-TL teklif bedeli ile iki ayrı fiyat teklifi verildiği gerçeğini değiştirmemektedir. Ortada aynı istekli tarafından verilmiş iki ayrı fiyat teklifi bulunmaktadır. İhale konusu işe birden fazla fiyat teklifi verilmek suretiyle, fiyat üzerinden yapılacak olan yarışma ve rekabet bozulmuş olmaktadır. 
Tüm bu değerlendirmeler ışığında, 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (b) ve (d) bendi kapsamında, davacı şirket ve hakim ortağının bir yıl süreyle ihalelere katılmaktan yasaklanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığından, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.