Esas No: 2023/13369
Karar No: 2024/5479
Karar Tarihi: 08.10.2024

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/13369 E.  ,  2024/5479 K.


"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/13369
Karar  No : 2024/5479
DAVACI	: ...
VEKİLİ	 : Av. ...
DAVALI	 : ... Bakanlığı   
VEKİLİ	 : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU :08/12/2021 tarih ve 31683 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ'in (2021/40) “Sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği” başlıklı 19. maddesinin, 2. fıkrasının (b) bendi ile 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'nın (2021/11) 14. maddesi, 9. fıkrasının iptali istenilmektedir.
 
DAVACININ İDDİALARI	:10/01/2022 tarihinde İlçe Tarım Müdürlüğü’nden aranarak arazisinin %3-%3,5 eğimli olması nedeniyle sertifikalı fidan desteği ödemelerinden yararlandırılmayacağının bildirilmesi üzerine, 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı’ndan haberdar olduğu, fidan dikim sezonu geçtikten sonra geriye doğru düzenleme yapılarak, sertifikalı fidan desteğinden yararlandırılmamasının Anayasa ile koruma altına alınmış haklarını ihlal ettiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI	: 2021 üretim yılından itibaren işlemeli tarıma ve tarla bitkileri üretimine uygun olmayan, en az %6 ve üzeri eğime sahip, meyvecilik açısından uygun ekolojilerdeki (çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç) alanların tarımsal üretime kazandırılması amacıyla Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğü’nün 21/04/2021 tarihli yazısı üzerine Bakanlıklarınca sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği 2021 üretim yılı başvuruları için belirtilen nitelikteki arazilerin destekten yararlandırılmasının amaçlandığı, %6 eğim koşulunun tarım arazilerinin etkin ve verimli kullanımı amacıyla getirildiği, Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ'in ve 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'nın dava konusu olan kısımlarının, hukuka ve mevzuata aykırılık oluşturmadığı ileri sürülmektedir. 
 
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ	: Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ	: Dava, 08/12/2021 günlü, 31683 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğin (2021/40) "Sertifikalı  fidan/fide ve standart  fidan kullanım desteği" başlıklı 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi ile 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'nın (2021/11) 14. maddesinin 9. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin ehliyet ve süre itirazları yerinde görülmemiştir.
5488 sayılı Tarım Kanunu hükümleri ile tarım sektörünün ve kırsal alanın, kalkınma plan ve stratejileri doğrultusunda geliştirilmesi ve desteklenmesi için gerekli politikaların tespit edilmesi ve düzenlemelerin yapılması amacıyla temel destekleme programlarının tanımlanması, bu programların yürütülmesine ilişkin piyasa düzenlemeleri, finansman ve idari yapılanmanın tespit edilmesi, tarım sektöründe uygulanacak öncelikli araştırma ve geliştirme programlarıyla ilgili kanuni ve idari düzenlemelerin yapılması ve bunlarla ilgili usul ve esaslar düzenlenmiş, kanunun Tarımsal destekleme araçları başlıklı 19. maddesinin a) bendinde: "Doğrudan gelir desteği: Üreticilere, tarımsal üretim amacıyla işledikleri araziler için Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen birim ödeme miktarı üzerinden, doğrudan ödeme yapılır. Ödeme miktarları, üreticilerin tarım politikaları amaçları ve çevre koruma koşullarına uyumunu kolaylaştırmak üzere farklı düzeylerde belirlenebilir. Doğrudan gelir desteği ödemelerine ilişkin esas ve usûller, bu Kanunun temel yapısıyla çelişmeyecek şekilde, her yıl Kurulun tavsiyesi ile Bakanlık tarafından çıkarılacak uygulama tebliğleri ile belirlenir. Uygulama tebliğleri, ilgili yılın ilk iki ayı içerisinde yayımlanır. Bakanlık, gerektiğinde ek tebliğler çıkarabilir," g) bendinde: "Diğer destekleme ödemeleri: Araştırma, geliştirme ve tarımsal yayım desteği, pazarlama teşvikleri, özel depolama yardımı, kalite desteği, piyasa düzenlemeleri desteği, organik üretim desteği, imha desteği, ürün işleme desteği, gerektiğinde bazı girdi destekleri ile tarım havzaları destekleri ve benzer konularda destekleme araçları kullanılabilir. Bu destekleme araçları her yıl Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir." hükümlerine yer verilmiştir.
5488 sayılı Kanun'un 19. maddesi gereğince 10/11/2021 tarih ve 4760 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla "2021 Yılında Yapılacak Tarımsal Desteklemeler ve 2022 Yılında Uygulanacak Gübre ve Sertifikalı Tohum Kullanım Desteklerine İlişkin Karar" çıkarılarak 01/01/2021 tarihinden geçerli olmak üzere 11/11/2021 tarih ve 31656 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Bu kararın diğer tarımsal amaçlı destekler başlıklı 6. maddesi ile 2020 yılı güz dönemi ile 2021 yılında ekimi/dikimi yapılan ve 2021 üretim yılı Çiftçi Kayıt Sistemine kayıt edilen ekim/dikimler için sertifikalı tohum kullanım ve sertifikalı fidan/fide kullanım destekleri ödeme miktarları belirlenmiştir.
Anılan düzenlemelere dayanılarak uygulamaya ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla çıkarılan dava konusu Tebliğin tarımsal destekleme başvurularının kabulü başlıklı 7. maddesinde, üretim yılı içerisinde desteklemelerden faydalanmak isteyen çiftçilerin, sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği için 21/04/2021 tarihinden itibaren maddede sayılan belgelerle ÇKS veye ÖKS'ye kayıtlı oldukları il/ilçe müdürlüklerine başvuruda bulunacakları hükme bağlanmış, tebliğin "Sertifikalı  fidan/fide ve standart  fidan kullanım desteği" başlıklı 19. maddesinin destekleme kapsamında bağ ve kapama bahçe tesisinde aranacak şartları düzenleyen 2. fıkrasının iptali istenilen (b) bendinde, "Çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç %6 ve üzeri eğime sahip arazilerde tesis edilmiş olması" şartına yer verilmiş, 27. maddesi ile 25/11/2020 tarihli, 31315 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan  Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ (2020/31) yürürlükten kaldırılmış ve 28. maddesinde de "Bu Tebliğ 1/1/2021 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer" kuralına yer verilmiştir.
Cumhurbaşkanı kararı ve dava konusu tebliğe dayanılarak çıkarılan dava konusu Talimatın sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği başlıklı 14. maddesinin 9. fıkrasında "Eğimi %6 ve üzerinde olan arazilerde 2021 üretim yılında tesis edilen bağ ve kapama bahçeler destekleme kapsamında değerlendirilecektir. Eğimin tespit edilmesi için Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS) ve diğer destekleyici uygulamalardan yararlanılabilecektir." hükmü ile tebliğ hükmüne paralel düzenleme yapılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, davacının ... İli, ... ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazında sertifikalı kiraz fidanı kullanarak 2021 yılının Nisan ayında tesis ettiği meyve bahçesi nedeniyle 22/06/2021 tarihinde ... İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğüne yaptığı başvuru ile tebliğ hükümleri uyarınca yurt içi sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteğinden yararlandırılarak ödeme yapılmasını istediği, başvuru üzerine 12/08/2021 tarihinde teknik personel tarafından yapılan kontrolller sonucu Bahçe Tesisi Tespit Tutanağının düzenlendiği, tutanakta arazi eğiminin %4 olduğunun belirtildiği, tesisin eğiminin %6'nın altında kalması, ... İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün...tarih ve ... sayılı yazısında belirtilen şartları sağlamaması nedeniyle destek dışında bırakıldığı yolundaki bilgilendirmenin davacıya telefonla (davacının beyanına göre 10/01/2022 tarihinde) bildirilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesi uyarınca, idarelerin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla düzenleyici işlem yapabilme ve bu işlemlerde değişiklik yapma konusunda yetkileri olmakla birlikte, bu yetkinin Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesi gereğince kazanılmış hak, haklı beklenti, hukuki güven ilkelerine  uygun kullanılması gerektiği açıktır.
Davalı idare tarafından Tarım Kanunu hükümleri çerçevesinde desteklemeye ilişkin tarım politikaları doğrultusunda destekleme usul ve esasları her yıl değişen koşullar ve ihtiyaçlar göz önünde bulundurularak çıkarılan tebliğ ve talimatlar ile belirlenmektedir.
Bu kapsamda 2005 yılından itibaren yapılmakta olan sertifikalı fidan/fide ve standart  fidan kullanım desteği ödemeleri için, Tarım ve Orman Bakanlığı Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğünün 21/04/2021 tarih ve 1198974 sayılı yazısı ile 2021 üretim yılından itibaren işlemeli tarıma ve tarla bitkileri üretimine uygun olmayan, en az %6 ve üzeri eğime sahip, meyvecilik açısından uygun ekolojilerdeki alanların (çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç) tarımsal üretime kazandırılması amaçlandığından bu doğrultuda çalışma yapılmasının il müdürlüklerine bildirildiği ve yapılması öngörülen bu uygulamanın ilk kez dava konusu hükümlerle düzenlenerek en az %6 ve üzeri eğim koşulunun getirildiği, dava konusu tebliğden sonraki düzenlemelerde de bu koşula yer verildiği görülmektedir.
Uyuşmazlıkta davacının dikimi gerçekleştirdiği tarih itibariyle %6 ve üzeri eğime sahip olma koşuluna ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığı, 2020 tarihli ve daha önceki tebliğ hükümlerinde de bu şartın yer almaması nedeniyle davacı tarafından dikim yapıldığı tarihteki düzenlemelere göre bahçe tesis edilerek başvuruda bulunulduğu, 08/12/2021 tarihinde yayımlanan tebliğ hükmü nedeniyle davacının destek ödemesinden yararlanamadığı anlaşılmaktadır.
Davalı idare tarafından, her yıl çıkarılan tebliğ ve talimat hükümleri ile destekleme ödemelerinin koşullarını belirleme, ihtiyaçlar doğrultusunda değişiklik yapma ve yeni koşullar  öngörme yetkisi bulunduğu ve dava konusu düzenlemelerle getirilen %6 ve üzeri eğim koşulunun da bu yetkiye dayanılarak getirildiği tartışmasız ise de, dava konusu düzenlemelerden önce yürürlüğe konulan kararlar ve tebliğ hükümlerinde sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanımında yapılacak olan desteklemede arazinin eğimine ilişkin herhangi bir koşul öngörülmemiş olması nedeniyle dava konusu hükümlerle getirilen %6 ve üzeri eğim koşulunun tebliğin yayımlandığı tarihten sonraki dönemlerde yapılacak olan dikimler nedeniyle uygulanması gerekmesine karşın, 2021 yılında yapılan dikimlere yönelik herhangi bir ayrıksı düzenlemeye yer verilmeyerek hükümlerin 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere uygulanması suretiyle  önceki düzenlemelerde yer alan koşullara uygun olarak 2021 yılında dikim yapan üreticilerin destekleme ödemesinden yararlandırılmamasına yönelik düzenlemede hukuki güvenlik, hukuki belirlilik ve haklı beklenti ilkelerine uyarlık bulunmamaktadır.
Bu durumda, dava konusu tebliğin yayımlandığı 08/12/2021 tarihinden önce 2021 yılı içerisinde dikim yapan üreticilerin haklı beklentilerinin korunmasına yönelik olarak 2021 yılı dönemi için herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiş olduğundan, tebliğ hükmünde ve tebliğe dayanılarak çıkarılan talimat hükmünde eksik düzenleme nedeniyle hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan  nedenlerle, 08/12/2021 günlü, 31683 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğin (2021/40) "Sertifikalı  fidan/fide ve standart  fidan kullanım desteği" başlıklı 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi ile 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'nın (2021/11) 14. maddesinin 9. fıkrasının iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir. 		
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	:
MADDİ OLAY: 
	Dava, davacının ... İli, ... ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazı üzerinde 480 adet Regina cinsi ve 70 adet Kordia cinsi faturalı ve sertifikalı kiraz fidanı kullanarak 2021 yılının Nisan ayında tesis ettiği meyve bahçesi nedeniyle 22/06/2021 tarihinde ... İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğüne yaptığı başvuru ile Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ (2021/40) hükümleri uyarınca yurt içi sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteğinden yararlandırılmasını istemesi üzerine 12/08/2021 tarihinde ... İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü bünyesindeki teknik personel tarafından kontroller yapıldığı, hem ... İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün ...tarih ve ... sayılı yazısına istinaden hem de Tarım Bilgi Sistemi alt modülü Coğrafi Bilgi Sistemi üzerinden bahçe tesisinin dikim normları ile eğim oranının hesaplandığı, yapılan kontroller sonucunda Bahçe Tesisi Tespit Tutanağının düzenlendiği, söz konusu tutanakta arazi eğiminin %4 olduğunun belirtildiği, bu durumda tesisin eğiminin %6'nın altında kalması ve ... İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün ... tarihli yazısında belirtilen şartların sağlanmaması nedeniyle sertifikalı fidan desteği ödemelerinden yararlanmayacağı yönündeki bilgilendirmenin 10/01/2022 tarihinde davacıya telefonla bildirilmesi ile 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'ndan haberdar olması üzerine bakılmakta olan iş bu dava açılmıştır.
USUL YÖNÜNDEN:
1- 08/12/2021 tarih ve 31683 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğin (2021/40) ve 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'nın ilgili maddelerine karşı 11/01/2022 tarihinde açılan iş bu davanın süresinde olduğu görülmekle, davalı idarenin süre aşımı itirazı yerinde görülmemiştir.
2- Davacının, huzurda görülmekte olan davayı açmakta menfaati olduğu görüldüğünden, davalı idarenin, davacının ehliyetine ilişkin usuli itirazı da yerinde görülmemiştir. 
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat  :
Yargılamaya hakim olan ilkeler 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 24 ve 33. maddeleri arasında tahdidi olarak düzenlenmiş olup, bu temel ilkelerden biri olan taleple bağlılık ilkesine ilişkin olarak 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 26. maddesinin 1. fıkrasında, "Hâkim, tarafların talep sonuçlarıyla bağlıdır; ondan fazlasına veya başka bir şeye karar veremez. Duruma göre, talep sonucundan daha azına karar verebilir." kuralı yer almaktadır.	
Düzenleyici işlemlere karşı açılan iptal davalarında, idarî işlemin unsurları açısından hukuka aykırılık bulunduğu iddiasıyla düzenleyici işlemin tamamının iptali istenebileceği gibi, düzenleyici işlemin belirli kısımlarının, maddelerinin, ibarelerinin, sözcüklerinin iptalinin istenebilmesi de mümkündür. 
Bu itibarla, taleple bağlılık ilkesi uyarınca iptali istenen idarî işlemle sınırlı olarak mahkemelerce inceleme yapılması gerekmekte olup, talebin incelemeye konu olabilecek nitelikte açık, belirli olması ve davacının menfaatini nasıl etkilediğinin gerekçelendirilerek açıkça ortaya konulması gerekmektedir.
11 Mart 1980 tarih ve R (80) 2 sayılı Avrupa Konseyi İdari Makamlarca Takdir Yetkisi Kullanması Hakkında Üye Devletlere Yönelik Bakanlar Komitesi Tavsiye Kararında “İdari işlem” terimi, kamu gücü kullanılarak alınan, gerçek ya da tüzel kişilerin hak, özgürlük ya da menfaatlerini doğrudan etkileyebilecek mahiyetteki her tür münferit tedbir ya da karar olarak, “takdir yetkisi” de, herhangi bir idari kararın alınışında idareye belli ölçüde serbestlik tanıyan, kanuni olarak kabul edilebilir kararlar arasından elverişli gördüğünü seçme imkânı veren yetki olarak tanımlanmıştır.
Dolayısıyla, idarenin takdir yetkisi, idarenin yetkili olduğu alanlarda önceden bir hukuk kuralı ile belirli yönde karar verme veya davranışta bulunma konusunda sınırlandırma getirilmediğinden, kanuni olarak kabul edilebilir birden çok karar veya davranış arasında uygun gördüğü birini tercih etme ve uygulama serbestisi olarak tanımlanabilmektedir.
İdare kendisine tanınan tüm yetkilerde olduğu gibi, takdir yetkisini de ancak görevin ifası amacıyla ve belirli esaslar çerçevesinde kullanabilmektedir. Bu nedenle, diğer idari işlemler gibi takdir yetkisinin kullanıldığı işlemler de kendine özgü davranışlardan oluşan bir süreçte gerçekleştiğinden, idare takdir yetkisini kullanırken kanunun öngördüğü sınırlar içinde kalarak, yetkinin veriliş amacından başka amaç gütmeden, tarafsız, adil, eşit ve tutarlı davranarak, idari işleme özel durumları ve koşulları da dikkate alıp, bu yetkisini gerekçeli olarak kullanmalı ve yerindelik ve ölçülülük ilkesine uygun davranmalıdır.
5488 sayılı Tarım Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, tarım sektörünün ve kırsal alanın, kalkınma plan ve stratejileri doğrultusunda geliştirilmesi ve desteklenmesi için gerekli politikaların tespit edilmesi ve düzenlemelerin yapılması olduğu; 2. maddesinde, Kanunun, tarım politikalarının amaç, kapsam ve konularının belirlenmesi, tarımsal destekleme politikalarının amaç ve ilkeleriyle temel destekleme programlarının tanımlanması, bu programların yürütülmesine ilişkin piyasa düzenlemeleri, finansman ve idarî yapılanmanın tespit edilmesi, tarım sektöründe uygulanacak öncelikli araştırma ve geliştirme programlarıyla ilgili kanunî ve idarî düzenlemelerin yapılması ve tüm bunlarla ilgili uygulama usûl ve esaslarını kapsayacağı; 18. maddesinde, tarımsal desteklemelerin amacının, tarım sektörünün öncelikli problemlerinin çözümüne katkıda bulunmak, uygulanan politikaların etkinliğini artırmak, sektörün bu politikalara uyumunu kolaylaştırmak olduğu ve tarımsal destekleme politikalarının, ekonomik ve sosyal etkinlik ve verimlilik koşullarını sağlayacak programlarla uygulandığı, ödemelerin bütçe imkânları çerçevesinde ve programların niteliğine bağlı olarak, gerekli denetim ve kontrollerin tamamlanmasından sonra yapıldığı belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un "Tarımsal destekleme araçları" başlıklı 19. maddesinin 1. Fıkrasının (g) bendinde, "Diğer destekleme ödemeleri: Araştırma, geliştirme ve tarımsal yayım desteği, pazarlama teşvikleri, özel depolama yardımı, kalite desteği, piyasa düzenlemeleri desteği, organik üretim desteği, imha desteği, ürün işleme desteği, gerektiğinde bazı girdi destekleri ile tarım havzaları destekleri ve benzer konularda destekleme araçları kullanılabilir. Bu destekleme araçları her yıl Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir." hükmü yer almaktadır.
5488 sayılı Tarım Kanununun 19. maddesi ve 10/11/2021 tarihli ve 4760 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile yürürlüğe konulan 2021 Yılında Yapılacak Tarımsal Desteklemeler ve 2022 Yılında Uygulanacak Gübre ve Sertifikalı Tohum Kullanım Desteklerine İlişkin Karara dayanılarak hazırlanan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ (2021/40); 2021 yılında yapılacak; bombus arısı kullanım desteği, fındık alan bazlı gelir desteği, geleneksel zeytin bahçelerinin rehabilitasyonu desteği, iyi tarım uygulamaları desteği, katı organik-organomineral gübre desteği, küçük aile işletmesi desteği, mazot ve gübre desteği, organik tarım desteği, sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği, sertifikalı fidan üretim desteği, sertifikalı tohum kullanım desteği, Türkiye tarım havzaları üretim ve destekleme modeline göre fark ödemesi desteği, yem bitkileri desteği ve sertifikalı tohum üretim desteği uygulamalarında görev alacak kurum ve kuruluşların belirlenmesi, tarımsal faaliyette bulunan çiftçilere yapılacak destekleme ödemelerine ilişkin usul ve esasları kapsamaktadır.
08/12/2021 tarih ve 31683 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ'in (2021/40) "Tarımsal destekleme başvurularının kabulü" başlıklı 7. maddesinde; Üretim yılı içerisinde ÇKS ve/veya ÖKS'de kayıtlı olan ve desteklemelerden faydalanmak isteyen çiftçilerin, bu Tebliğ'de anılan sertifikalı tohum kullanım desteği için 19/10/2020 tarihinden, sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği için 21/04/2021 tarihinden, diğer desteklemeler için bu Tebliğin yayımı tarihinden itibaren ÇKS ve ÖKS'ye kayıt oldukları il/ilçe müdürlüklerine Ek-3'te yer alan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Başvuru Dilekçesi ile  şahsen veya yasal temsilcisi aracılığıyla başvuruda bulunabilecekleri hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Tebliğ'in “Sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği” başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasında, destekleme kapsamında yer alacak bağ ve kapama bahçe tesisinde kullanılan sertifikalı fidan/fide ile standart fidanda aranacak şartlar belirtilmiş olup, destekleme kapsamında bağ ve kapama bahçe tesisinde aranacak şartları düzenleyen ikinci fıkrasının iptali istenen (b) bendinde de, “Çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç %6 ve üzeri eğime sahip arazilerde tesis edilmiş olması” şartına yer verilmiştir.
Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ'in "Yürürlük" başlıklı 28. maddesinde; "Bu Tebliğ 01/01/2021 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer." ifadesi yer almaktadır.
2021 Yılında Yapılacak Tarımsal Desteklemeler ve 2022 Yılında Uygulanacak Gübre ve Sertifikalı Tohum Kullanım Desteklerine İlişkin 10/11/2021 tarihli ve 4760 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ve 08/12/2021 tarih ve 31683 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair (2021/40 No’lu) Tebliğe dayanılarak hazırlanan 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı, 2021 yılında yapılacak; Türkiye tarım havzaları üretim ve destekleme modeline göre bitkisel üretim destekleri uygulamalarında tarımsal faaliyette bulunan çiftçilere yapılacak destekleme ödemelerine ilişkin usul ve esasları kapsamaktadır.	
2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'nın (2021/11) "Sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği" başlıklı 14. maddesinin 9. fıkrasında; “Eğimi %6 ve üzerinde olan arazilerde 2021 üretim yılında tesis edilen bağ ve kapama bahçelerin destekleme kapsamında değerlendirilecektir. Eğimin tespit edilmesi için Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS) ve diğer destekleyici uygulamalardan yararlanılabilecektir." düzenlemesi getirilmiştir.
Böylece, Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ'in (2021/40) “Sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği” başlıklı 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde yer alan düzenlemeye paralel bir düzenleme yapılmıştır.
Hukuki Gerekçe:
5488 sayılı Tarım Kanunu ve 4760 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı dayanak alınarak, Tarım ve Orman Bakanlığı'nın Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ (2021/40) ile yaptığı, sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği kapsamında aranacak şartlar arasında bağ ve kapama bahçe tesisinin, çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç %6 ve üzeri eğime sahip arazilerde tesis edilmiş olmasına ilişkin düzenlemenin, kendisine Kanunla verilen usul ve esasları düzenleme yetkisi kapsamı içerisinde olup olmadığı hususunun irdelenmesi gerekmektedir.
Davalı idare tarafından, 2005 yılından itibaren sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği ödemeleri yapıldığından, bu kapsamda 5 Kasım 2020 tarih ve 3190 sayılı 2020 yılında Yapılacak Tarımsal Desteklemelere İlişkin Cumhurbaşkanı Kararına istinaden Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No: 2020/31) ile 2020 üretim yılı destekleme başvurusunda bulunan çiftçilere ödemeler yapılmaya devam edilmiştir. Sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği uygulamalarına ilişkin olarak sonraki süreçte mevcut meyve bahçelerinin yenilenmesi, piyasada talep gören güncel çeşitler ile çeşit değişimi ve arz açığı olan türlerde tesis edilecek olan meyve bahçelerinin desteklenmesi planlanarak, Bakanlıkça 2021 üretim yılından itibaren işlemeli tarıma ve tarla bitkileri üretimine uygun olmayan, en az % 6 ve üzeri eğime sahip, meyvecilik açısından uygun ekolojideki alanların (çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç) tarımsal üretime kazandırılması amaçlanmış ve 2021 üretim yılı itibarıyla da sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği kapsamında en az %6 ve üzeri eğime sahip arazilerin veya halen meyve bahçesi olup çeşit değiştirmesi söz konusu olan arazilerin desteklemeden yararlandırılması öngörülmüştür.
Bu itibarla, 5488 sayılı Tarım Kanunu 19. maddesi gereğince, 4760 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı eki ile "2021 yılında yapılacak Tarımsal Desteklemeler ve 2022 Yılında Uygulanacak Gübre ve Sertifikalı Tohum Kullanım Desteklerine İlişkin Karar"ın yürürlüğe konulmasına karar verilmiştir. Söz konusu Karar ile bu yetki kullanılarak, dava konusu Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No: 2021/40) ile 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 2021 üretim yılı itibariyle en az %6 ve üzeri eğime sahip arazilerde tesis edilen  bağ ve bahçelerin sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği kapsamında olduğu belirlenmiştir. 
Yukarıda yer verilen açıklamalar ve mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, 5488 sayılı Kanun uyarınca davalı idarenin, tarım sektörünün ve kırsal alanın, kalkınma plan ve stratejileri doğrultusunda geliştirilmesi ve desteklenmesine yönelik olarak temel destekleme programlarının tanımlanması ve bu programların yürütülmesine ilişkin piyasa düzenlemelerinin belirlenmesi, tarım sektöründe uygulanacak öncelikli araştırma ve geliştirme programlarıyla ilgili kanunî ve idarî düzenlemeler yapma yetkisi olup, işlemeli tarıma ve tarla bitkileri üretimine uygun olmayan, en az %6 ve üzeri eğime sahip, meyvecilik açısından uygun ekolojilerdeki alanların (çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç) tarımsal üretime kazandırılması amacıyla yaptığı dava konusu düzenlemenin de kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılmasına katkı sağlayacağı anlaşıldığından,  Kanun ile Cumhurbaşkanı'na verilen yetki kapsamında idarenin takdir yetkisi içerisinde hizmet gerekleri ve kamu yararı gözetilerek yapılan düzenlemede hukuka aykırılık  görülmemiştir.
Diğer taraftan, bağ ve kapama bahçelerinde sertifikalı fidan/fide ve standart fidan dikiminin en az %6 ve üzeri eğime sahip arazilerde tesis edilmesine ilişkin uygulamanın, Tebliğ'in 28. maddesinde 01/01/2021 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girer denilmek suretiyle düzenlendiği görülmüştür. Her ne kadar uyuşmazlıkta davacının dikimini gerçekleştirdiği Nisan 2021 itibarıyla sertifikalı fidan dikiminde eğimin dikkate alınacağı hususunda ayrıca bir düzenleme bulunmaması ve 2020 tarih ve önceki Tebliğ hükümlerinde de benzer şekilde bu şarta yer verilmemesi görülmüş olsa da davacı tarafından, 08/12/2021 tarihinde yayımlanan Tebliğ hükmü ile fidan dikim sezonu geçtikten sonra geriye doğru düzenleme yapılmak suretiyle sertifikalı fidan desteği ödemelerinden yararlanamamasına neden olan değişikliğin iptalinin talep edilmesi, ayrıca yürürlük tarihine ilişkin maddenin iptalinin açıkça istenilmemesi karşısında, taleple bağlılık ilkesi uyarınca davacının istemi ile bağlı olunacağı ve bu istemin dışında bir karar verilemeyeceğinden, bu yönde de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. 
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya  iadesine, 
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 08/10/2024 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava, 08/12/2021 günlü, 31683 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğin (2021/40) "Sertifikalı  fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği" başlıklı 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi ile 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'nın (2021/11) 14. maddesinin 9. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti  Anayasası'nın 2. maddesinde, hukuk devletinin, eylem ve işlemleri ile hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olduğu belirtilmiş, 124. maddesi ile de, idareler, kendi görev alanlarını ilgilendiren yasa ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, her zaman yönetmelik, tebliğ, genelge çıkarabilme ve bu düzenlemelerle, değişen koşulları dikkate alarak, daha önceki düzenlemeler ile doğmuş bulunan objektif hukuki durumları, ileriye yönelik olarak yürürlükten kaldırma yetkisine sahip bulunmaktadırlar.
 İdareler bu konudaki yetkilerini kullanırken önceki düzenlemeler kapsamında kişilerin kazanılmış haklarını ve haklı beklentilerini korumak zorundadırlar. Bu durum, hukuk güvenliğinin ve hukuki istikrarın sağlaması açısından vazgeçilmez niteliktedir.
Bu itibarla, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda takdir yetkisi bulunan idarelerin, bu yetkilerini; Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti ve temel ilkeleri çerçevesinde, kamu yararı ve hizmet gereklerine ve kazanılmış haklara uygun olarak kullanması gerektiği açıktır.
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, kanun düzenlemelerinin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuki güvenlikle bağlantılı olup birey hangi somut eylem ve olguya hangi hukuki müeyyidenin veya neticenin bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu kanundan öğrenebilme imkânına sahip olmalıdır. Birey, ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörüp, davranışlarını düzenleyebilmektedir.
Hukuki güvenlik ilkesi, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. (Anayasa Mahkemesi 26.12.2013 gün ve E.2013/67, K2013/164) 
Buna göre ve Anayasa Mahkemesi kararında da ifade edildiği gibi, hukuk devletinin unsurlarından olan “hukuki güvenlik” ilkesi gereği devlet faaliyetlerinin önceden tahmin edilebilir, öngörülebilir olması gerekmekte olup, takdir yetkisinini zorlayan ve keyfiliğe yol açacak kurallara yer vermemelidir. “Belirlilik” ilkesinin gereği ise, maddi hukuk ve usul kurallarının önceden öngörülebilir bir açıklıkta ve kişilerin haklı beklentilerini bariz şekilde berteraf etmeyecek düzenlemeler yapılmasıdır.
Haklı beklenti, yönetimin bir düzenleyici işlemine, bir taahhüdüne veya uzun süren bir uygulamasına güvenerek, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir.
Hukuk devletinin en önemli gereklerinden biri olan, bireylerin istikrarlı ve öngörülebilir bir hukuki çevrede yaşaması hususuna ilişkin güvenini ifade eden kazanılmış hakların korunması ilkesi de; idarenin, ilgiliye yönelttiği, güven temeli oluşturduğu kabul edilen işlem, beyan veya eylemlerin, ilgilide yarattığı beklentilerin hukuki sonuç doğurduğunu, bu nedenle korunması gerektiğini ortaya koymaktadır.
5488 sayılı Kanunun 19. maddesi gereğince 10/11/2021 tarih ve 4760 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla "2021 Yılında Yapılacak Tarımsal Desteklemeler ve 2022 Yılında Uygulanacak Gübre ve Sertifikalı Tohum Kullanım Desteklerine İlişkin Karar" çıkarılarak 01/01/2021 tarihinden geçerli olmak üzere 11/11/2021 tarih ve 31656 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Bu kararın diğer tarımsal amaçlı destekler başlıklı 6. maddesi ile 2020 yılı güz dönemi ile 2021 yılında ekimi/dikimi yapılan ve 2021 üretim yılı Çiftçi Kayıt Sistemine kayıt edilen ekim/dikimler için sertifikalı tohum kullanım ve sertifikalı fidan/fide kullanım destekleri ödeme miktarları belirlenmiştir.
Anılan düzenlemelere dayanılarak uygulamaya ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla çıkarılan 08/12/2021 tarih ve 31683 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğin (2021/40) "Sertifikalı  fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği" başlıklı 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi ile 2021 üretim yılı itibariyle çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç  en az %6 ve üzeri eğime sahip arazilerde tesis edilen bağ ve kapama bahçelerin sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği kapsamında olduğu düzenlenmiş, "Yürürlük" başlıklı 28. maddesinde "Bu Tebliğ 1/1/2021 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer" kuralına yer verilmiştir.
Cumhurbaşkanı kararı ve dava konusu tebliğe dayanılarak çıkarılan 2021 Üretim Yılı Bitkisel Üretim Destekleme Uygulamaları Talimatı'nın (2021/11) "Sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği" başlıklı 14. maddesinin 9. fıkrasında "Eğimi %6 ve üzerinde olan arazilerde 2021 üretim yılında tesis edilen bağ ve kapama bahçeler destekleme kapsamında değerlendirilecektir. Eğimin tespit edilmesi için Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS) ve diğer destekleyici uygulamalardan yararlanılabilecektir." hükmü ile tebliğ hükmüne paralel düzenleme yapılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, davacının ... İli, ... ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazı üzerinde 480 adet Regina cinsi ve 70 adet Kordia cinsi faturalı ve sertifikalı kiraz fidanı kullanarak 2021 yılının Nisan ayında tesis ettiği meyve bahçesi nedeniyle ... tarihinde Sincan İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğüne yaptığı başvuru ile Bitkisel Üretime Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ (2021/40) hükümleri uyarınca yurt içi sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteğinden yararlandırılmasını istediği başvurusu üzerine 12/08/2021 tarihinde ... İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü bünyesindeki teknik personeller tarafından kontroller yapıldığı, hem ... İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısına istinaden hem de Tarım Bilgi Sistemi alt modülü Coğrafi Bilgi Sistemi üzerinden bahçe tesisinin dikim normları ile eğim oranının hesaplandığı, yapılan kontroller sonucunda Bahçe Tesisi Tespit Tutanağının düzenlendiği, söz konusu tutanakta arazi eğiminin %4 olduğunun belirtildiği, bu durumda tesisin eğiminin %6'nın altında kalması ve ... İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün 28/04/2021 tarihli yazısında belirtilen şartların sağlanmaması nedeniyle sertifikalı fidan desteği ödemelerinden yararlanmayacağı yönündeki bilgilendirmenin 10/01/2022 tarihinde davacıya telefonla bildirilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, davacının dikimi gerçekleştirdiği tarih itibariyle en az %6 ve üzeri eğime sahip olma koşuluna ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığı, 2020 tarihli ve daha önceki tebliğ hükümlerinde de bu şartın yer almaması nedeniyle davacı tarafından dikim yapıldığı tarihteki düzenlemelere göre bahçe tesis edilerek başvuruda bulunulduğu ancak, dava konusu tebliğ hükmü nedeniyle davacının destek ödemesinden yararlanamadığı anlaşılmaktadır. 
Ayrıca, yukarıda aktarılan düzenlemelerden, dava konusu ...  sayılı Tebliğin 08/12/2021 tarih ve ... sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmasına karşın, yürürlüğü geriye yürütülerek 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe girdiği anlaşılmıştır. 
Davalı idarenin, tarım politikaları ve bütçe olanaklarını gözeterek, çiftçilere hangi tarımsal faaliyetler ve ürünler için, ne kadar süreyle destekleme yapılacağını ve destekleme ödemesinin miktarını belirleme yetkisi olduğundan kuşku bulunmamaktadır. Bu çerçevede, tarım sektörünün ve kırsal alanın, kalkınma plan ve stratejileri doğrultusunda geliştirilmesi ve desteklenmesi için gerekli politikaların tespit edilmesi ve düzenlemelerin yapılması amacıyla sertifikalı fidan/fide ve standart fidan kullanım desteği ödemesine ilişkin olarak, işlemeli tarıma ve tarla bitkileri üretimine uygun olmayan, en az %6 ve üzeri eğime sahip, meyvecilik açısından uygun ekolojilerdeki alanların (çilek ve orman ağaçlandırma arazileri hariç) tarımsal üretime kazandırılması doğrultusunda ileriye yönelik olarak düzenleme yapılmasında bir aykırılık bulunmamaktadır. Ancak, idare, bu düzenlemeleri yaparken ilgililerin haklarını ihlal etmeksizin haklı beklentilerini koruyucu düzenleme yapmakla yükümlüdür.
Bu durumda, dava konusu düzenlemelerden önce yürürlüğe konulan kararlar ve tebliğ hükümlerinde sertifikalı fidan/fide ve standart  fidan kullanımında yapılacak olan desteklemelerde arazinin eğimine ilişkin herhangi bir koşul öngörülmemiş olması nedeniyle dava konusu hükümlerle getirilen %6 ve üzeri eğim koşulunun tebliğin yayımlandığı tarihten sonraki dönemlerde yapılacak olan dikimler nedeniyle uygulanması gerekmesine karşın, dava konusu tebliğin yayımlandığı 08/12/2021 tarihinden önce 2021 yılı içerisinde dikim yapan çiftçilerin haklı beklentilerinin korunmasına yönelik olarak herhangi bir ayrıksı düzenlemeye yer verilmeyerek hükümlerin 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere uygulanması suretiyle  önceki düzenlemelerde yer alan koşullara uygun olarak 2021 yılında dikim yapan üreticilerin destekleme ödemesinden yararlandırılmamasına yönelik tebliğ hükmünde ve tebliğe dayanılarak çıkarılan talimat hükmünde eksik düzenleme nedeniyle hukuki güvenlik, hukuki belirlilik ve haklı beklenti ilkelerine uyarlık bulunmadığından, belirtilen ibarelerin iptaline karar verilmesi görüşüyle Daire kararına katılmıyoruz.