Esas No: 2020/557
Karar No: 2024/3482
Karar Tarihi: 30.09.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/557 E.  ,  2024/3482 K.


"İçtihat Metni"
         T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas     No : 2020/557
Karar	No : 2024/3482                                                                                
DAVACI	:...Odası
VEKİLİ	: Av. ...
DAVALI	:... Başkanlığı 
VEKİLİ	: Av. ...
DAVANIN KONUSU	: Davacı tarafından, Gençlik ve Spor Bakanlığı Spor Toto Teşkilat Başkanlığı Yönetim Kurulu kararının, sabit bayilerin bayi komisyon oranlarının %6, ikramiye ödeme primlerinin %1 olarak belirlenmesine ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI 	: Davacı tarafından, spor toto bayiliği faaliyet alanında kurulu olan tek Oda oldukları, sabit bayilik komisyon oranları ile ikramiye ödeme primleri belirlenirken, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 13. maddesi uyarınca ilgili Odanın görüşünün alınmadığı ve temsilcisinin bulundurulmadığı, Anayasa'nın 173. maddesinde, Devletin esnaf ve sanatkârları koruyucu ve destekleyeceği tedbirleri alacağının düzenlendiği, bayilerin sözleşme yapıldığı tarihteki komisyon ve prim oranlarını düşünerek yatırım yaptıkları, Spor Toto Teşkilat Başkanlığının her yıl gelirleri artarken bayilerin gelirlerinin düşürüldüğü, idareye sabit bayilik komisyonu ve ikramiye ödeme prim oranlarının belirlenmesi konusunda verilen yetkinin, kamu yararı, anayasal hükümler ve ekonomik şartlar gözetilerek kullanılması gerektiği, takdir yetkisinin hukuki güvenlik ve sosyal devlet ilkelerine aykırı kullanıldığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI	:	Davalı idare tarafından, usule ilişkin olarak davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı, esasa ilişkin olarak ise, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile 28/02/2009 tarih ve 27155 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Spor Müsabakalarına  Dayalı Sabit İhtimalli ve Müşterek Bahis Oyunları Uygulama Yönetmeliğindeki hükümler ve Spor Toto Teşkilat Başkanlığı ile bayiler arasında imzalan bayilik sözleşmesi uyarınca, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 13. maddesinde, ilgili Odadan görüş alma ve Odanın temsilcisinin bulundurulması zorunluluğunun düzenlenmediği, 5602 sayılı Şans Oyunları Hasılatından Alınan Vergi, Fon ve Payların Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un 4. maddesinde yapılan değişiklik ile iştirakçilere bir takvim yılı içinde ödenecek ikramiyelerin toplamına ilişkin üst limitin %59'dan %83'e çıkarıldığı, bu düzenleme sonucunda yatırım işletme giderleri oranında önemli derecede daralma gerçekleştiğinden, bayi komisyon oranı ve ikramiye ödeme primi oranında değişikliğe gidildiği, ikramiye dağıtım oranlarındaki artışla beraber iştirakçilerden elde edilen gelirde ve aynı oranda sabit bayilerin gelirlerinde artış meydana geldiği, hasılat payının paylaştırılmasında, kamu yararı, anayasal ilkeler, sosyal devlet anlayışı çerçevesinde tüm dengelerin gözetildiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ	: ...
DÜŞÜNCESİ	: Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI	: ...
DÜŞÜNCESİ	:.Dava; davacı tarafından, sabit bayilerin bayilik komisyon oranlarının %6, ikramiye ödeme primlerinin %1 olarak belirlenmesine ilişkin Gençlik ve Spor Bakanlığı Spor Toto Teşkilat Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 448. Maddesi uyarınca, yurt içinde ve yurt dışında spor müsabakaları üzerine sabit ihtimalli (iddia) ve müşterek bahisler ( spor toto) ile şans oyunlarını düzenleme görev ve yetkisi, Gençlik ve Spor Bakanlığına bağlı, tüzel kişiliğe  sahip Spor Toto teşkilat Başkanlığına verilmiştir. 
Anılan kararnameye dayalı Spor Müsabakalarına  Dayalı Sabit İhtimalli ve Müşterek Bahis Oyunları Uygulama Yönetmeliğinin Amaç başlıklı 1. maddesinde,  Bu Yönetmeliğin amacının; Spor Toto Teşkilat Başkanlığınca düzenlenen spor müsabakalarına dayalı sabit ihtimalli ve müşterek bahis oyunlarının oynatılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; Kapsam başlıklı 2. Maddesinde,  Bu Yönetmeliğin, spor müsabakalarına dayalı olarak düzenlenecek sabit ihtimalli ve müşterek bahislerin oynatılmasını, oyun çeşitlerini, bu oyunlara ait kupon kabul ve değerlendirme işlemlerini, dağıtılacak ikramiye ile sabit, gezici ve sanal ortam bayilerine ilişkin esaslar ile uygulama şekil ve şartlarını kapsadığı hüküm altına alınmış, Sabit bayilik sözleşmesi başlıklı 15. maddesinde, Sabit bayilik ruhsatı verilen gerçek veya tüzel kişiler ile süresi 10 yılı geçmemek üzere süreli sabit bayilik sözleşmesi yapılacağı düzenlenmiş; Sabit bayi komisyonu ve ikramiye ödeme primi oranı başlıklı 20. maddesinde," (1)  Sabit bayilere kendilerince gerçekleştirilen haftalık satış toplamından Katma Değer Vergisi, Şans Oyunları Vergisi ve diğer vergiler düşüldükten sonra kalan tutar üzerinden sabit veya kademeli olarak Teşkilatça belirlenen oranda bayi komisyonu ödenir.(2) (Değişik:RG-13/7/2019-30830) Teşkilat tarafından her bayi için farklı oranda bayi komisyonu belirlenebilir. (3) Ayrıca bayilere iştirakçilere yaptıkları ikramiye ödemeleri üzerinden Teşkilatça belirlenen oranda ikramiye ödeme primi ödenir." hükmüne yer verilmiştir.
Diğer yandan, 5602 sayılı Şans Oyunları Hasılatından Alınan vergi, fon ve payların Düzenlenmesi hakkında kanunun İştirakçilere ödenebilecek ikramiye tutarı başlıklı 4. Maddesinde, "(1) Şans oyunlarında ödenecek olan ikramiyeler, oyun planları ile belirlenir.
  (2) Her bir kurum ve kuruluşun tertip ettiği tüm şans oyunları için bir takvim yılı içinde ödeyeceği ikramiyelerin toplamı, aynı dönemdeki hasılatının % 40’ından az  % 83’ünden fazla olamaz. İlgili kurum ve kuruluşlar, yıllık ikramiye ortalamaları bu sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla, tertip ettikleri her bir şans oyunu için farklı ikramiye oranları belirleyebilirler.
 (3) Hasılatı önceden öngörülen oyunların, oyun planlarında ödenecek ikramiyeler tutar olarak; hasılatı önceden belli olmayan oyunların planlarında ise ödenecek ikramiyeler oran olarak belirlenir.  (4) İlgili kurum ve kuruluşlar tarafından oyun planları, yukarıda belirtilen esaslara göre hazırlanır..".hükmüne yer verilmiştir.
Davalı idare tarafından tesis edilen dava konusu işlemle , 28 Ağustos 2019 tarihinde başlayacak olan yeni dönemle bilikte bahis oyunlarının ikramiye dağıtım oranının %59 dan %83 e çıkarıldığı, bu düzenlemenin, hasılat miktarını ve dolayısıyla toplam kamu gelirini önemli ölçüde artıracağı bilinmekle birlikte teşkilat başkanlığının tek harcama kalemi olan yatırım işletme giderleri oranında bir daralma gerçekleşeceği, bu daralmanın teşkilata etkilerini bir ölçüde gidermek amacıyla yatırım işletme giderleri içerisinde yer alan bayi komisyonlarının azaltıldığı, sabit bayilerin bayilik komisyon oranlarının %6, ikramiye ödeme primlerinin ise,%1 olarak belirlenmesine karar verildiği; davada,  sabit bayilik komisyon oranları ile ikramiye ödeme primleri belirlenirken, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 13. maddesi uyarınca ilgili odanın görüşünün alınmadığı ve temsilcisinin bulundurulmadığı, Anayasa'nın 173. maddesinde, Devletin esnaf ve sanatkârları koruyucu ve destekleyeceği tedbirleri alacağının düzenlendiği, bayilerin sözleşme yapıldığı tarihteki komisyon ve prim oranlarını düşünerek yatırım yaptıkları, Spor Toto Teşkilat Başkanlığının her yıl gelirleri artarken bayilerin gelirlerinin düşürüldüğü, idareye bayi komisyonu ve ikramiye ödeme prim oranlarının belirlenmesi konusunda verilen yetkinin, kamu yararı, anayasal hükümler ve ekonomik şartlar gözetilerek kullanılması gerektiği, takdir yetkisinin hukuki güvenlik ve sosyal devlet ilkelerine aykırı kullanıldığı ileri sürülerek iptali istemiyle açılmıştır.
 Dosyada mevcut Spor Toto teşkilat Başkanlığı sözleşmesinin 2. Maddesinde bayinin teşkilatın ve başbayinin re'sen vereceği talimatlara, mevcut veya değişebilecek kanun, kararname, yönetmelik vb düzenlemelere uymayı peşinen kabul edeceği düzenlenmiş, 4. Maddesinde, Bayiye, KDV, şans oyunları vergisi ve diğer vergiler dışındaki satışı üzerinden Teşkilatın belirleyeceği oranda satış komisyonu ve ödeme yaptığı ikramiye tutarı üzerinden Teşkilatın belirleyeceği oranda ikramiye ödeme primi verileceği, teşkilat tarafından her bayi için farklı oranda bayi komisyonu ve ikramiye ödeme primi belirleneceği, teşkilatın hiçbir gerekçe göstermeden söz konusu oranları değiştirmeye yetkili olduğu düzenlemesi yer almıştır.
Dosyada yer alan tüm bilgi ve belgeler ile tarafların iddia ve savunmalarının incelenmesinden, 5602 sayılı Kanun'un 4. maddesinde yapılan değişiklik ile iştirakçilere bir takvim yılı içinde ödenecek ikramiyelerin toplamına ilişkin üst limitin %59'dan %83'e çıkarıldığı, bu düzenleme sonucunda yatırım işletme giderleri oranında önemli derecede daralma gerçekleştiğinden, bayi komisyon oranı ve ikramiye ödeme primi oranında değişikliğe gidildiği, ikramiye dağıtım oranlarındaki artışla beraber iştirakçilerden elde edilen gelirde ve aynı oranda sabit bayilerin gelirlerinde artış meydana geldiği, bu yasal değişiklik üzerine hasılat payının paylaştırılmasında sabit bayilerin bayilik komisyon oranlarının %6, ikramiye ödeme primlerinin ise,%1 olarak belirlenmesine karar verildiği anlaşılmakla; davalı idarece, yukarıda metnine yer verilen, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Spor Müsabakalarına Dayalı Sabit İhtimalli ve Müşterek Bahis Oyunları Uygulama Yönetmeliğindeki hükümler ve Spor Toto Teşkilat Başkanlığı ile bayiler arasında imzalan bayilik sözleşmesinde yer alan hükümler göz önünde bulundurularak  yapılan düzenlemenin hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 13. Maddesinde, "Resmî makamlarca, esnaf ve sanatkârların meslekî faaliyetlerini ilgilendiren hususlarda alınacak kararlarda, ilgili odanın mütalaasından faydalanılır ve kurulacak komisyonlara oda temsilcisinin katılması zorunludur." hükmü yer almakta olup; uyuşmazlık konusu düzenleme nedeniyle  ilgili odadan görüş alma ve odanın temsilcisinin bulundurulması zorunluluğunu içermediği sonucuna ulaşılmakla davacının bu yöndeki iddiası da yerinde görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay  Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Spor Toto Teşkilat Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemiyle; 28/08/2019 tarihinde başlayacak yeni dönemle birlikte bahsi oyunlarının ikramiye dağıtım oranının %59'dan %83'e çıkarıldığı, bu durumun hasılat miktarını arttıracağı, ancak Teşkilat Başkanlığının tek harcama kalemi olan yatırım işletme giderlerinin oranında bir daralma gerçekleşeceği, bu daralmanın etkilerinin azaltılması amacıyla yatırım işletme giderleri içerisinde yer alan bayi komisyonlarının azaltılması ve sabit bayilerin bayi komisyon oranının %6, ikramiye ödeme primlerinin ise %1 olarak belirlenmesi, ayrıca sanal ortam bayilerinin komisyon oranlarının belirlenmesi ve belirlenen bayi komisyonlarının 28/08/2019 tarihinden itibaren uygulanabilmesi hususunda karar alınabilmesi için konunun Yönetim Kuruluna havalesi uygun bulunmuş, bilahare Yönetim Kurulunun 26/08/2019 tarihli kararıyla, sabit bayilerin bayi komisyon oranı %6, ikramiye ödeme primi oranı ise %1 olarak belirlenmiştir.
Spor Toto Teşkilat Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısında; 26/08/2019 tarihli Yönetim Kurulu kararı ile 28/08/2019 tarihinden itibaren sanal bayilerde ve  sabit bayilerde satış komisyonu oranlarının ve ikramiye ödeme primi oranlarının tabloda belirtildiği şekilde uygulanması gerektiği bildirilmiştir. Söz konusu tabloda ise sabit bayilerin bayi komisyon oranı %6, ikramiye ödeme primi oranı ise %1 olarak belirlenmiştir.  
Bunun üzerine davacı tarafından, Gençlik ve Spor Bakanlığı Spor Toto Teşkilat Başkanlığı Yönetim Kurulu kararının, sabit bayilerin bayi komisyon oranlarının %6, ikramiye ödeme primlerinin %1 olarak belirlenmesine ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından, davacının işbu davayı açma ehliyetinin bulunmadığı ve bu nedenle davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
Hukuk devletinin özünü; devletin hukuka bağlılığı, devlet organlarının hukukun içinde kalarak işlem ve eylemler yapabilmesi oluşturmaktadır. Anayasal bir ilke olarak, devletin tüm faaliyetlerinin yargısal denetime açık olması hukuk devletinin vazgeçilmez bir niteliği olup; yargı denetimi, hukuk devleti ilkesinin en önemli unsurlarından biri konumundadır. Bununla birlikte bir idari işlemin yargı denetimine tabi tutulması için yapılacak başvurular belirli usuli koşullara tabiidir. Bu bağlamda bir idari işlemden dolayı iptal davası açılabilmesi için iptali istenilen idari işlem ile davacı arasında bir menfaat ilişkisinin bulunması gerekir. İdari işlem ile davacı arasındaki bağı ve ilgiyi anlatan menfaat ilişkisi kavramından söz edilebilmesi için; gerek doktrin, gerekse içtihatlar, bu ilişkinin meşru, davacıyı etkileyecek bir biçimde kişisel ve güncel olması gerektiğinde birleşmektedir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 18/07/2018 tarih ve 2015/3690 başvuru numaralı kararında da; "2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde yer alan ve iptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali" kavramı; idari makamlar tarafından gerçekleştirilen ancak bireyin menfaatini etkilemeyen, bir başka ifadeyle birey üzerinde herhangi bir hukuksal sonuç doğurmayan işlemlerin uyuşmazlık konusu yapılarak hem yargının hem de idarenin sürekli ve gereksiz bir biçimde meşgul edilip işleyemez hâle gelmesini engellemek, bu suretle gerek yargı hizmetinin gerekse idarenin asli görevi olan kamu hizmetlerinin hızlı, düzenli ve etkin biçimde yürütülmesini sağlamak düşüncesiyle davacı ile arasında menfaat bağı kurulamayan işlemlerden doğan uyuşmazlıkların esasının incelenmemesi maksadıyla idari yargıya ilişkin bir usul kuralı olarak düzenlenmiştir." ifadelerine yer verilerek sözü edilen usul kuralının düzenlenme amacı ortaya konulmuştur.
Bu bağlamda sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları ise, her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğini ve ilgili mevzuat hükümlerini göz önünde bulundurarak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde yaratabileceği etki ve sonuçlardan hareketle değerlendirilmektedir.
Uyuşmazlıkta, üyesi olan spor toto bayilerinin ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumayı ve geliştirmeyi amaçlayan bir kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan davacı Oda'nın, sabit bayilerin bayi komisyon oranları ile ikramiye ödeme prim oranlarının azaltılmasına yönelik dava konusu düzenlemenin iptalini istemekte, subjektif dava açma ehliyetinin bulunduğu ve davalı idarenin davanın ehliyet yönünden reddi gerektiğine ilişkin itirazının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
15/07/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin; 
"Spor Toto Teşkilat Başkanlığı" alt başlıklı Otuzikinci Bölümünün "Amaç" başlıklı 448. maddesinde, "Bu Bölümün amacı; yurt içinde ve yurt dışında spor müsabakaları üzerine sabit ihtimalli ve müşterek bahis oyunlarını oynatmak üzere Gençlik ve Spor Bakanlığına bağlı, tüzel kişiliği haiz Spor Toto Teşkilat Başkanlığının kuruluş ve görevlerine ilişkin usul ve esasların düzenlenmesidir.";
 "Teşkilat" başlıklı 449. maddesinde, "Teşkilat Başkanlığının merkez teşkilatı; Teşkilat Başkanı, iki Başkan Yardımcısı, Teşkilat Müdürü, Yönetim Kurulu ile hizmet birimlerinden oluşur.";
 "Teşkilat Başkanlığı" başlıklı 450. maddesinin 1. fıkrasında, "Teşkilat Başkanlığının görev ve yetkileri şunlardır:
a) Yurt içinde ve yurt dışında yapılan her türlü spor müsabakası üzerine yurt içinde ve yurt dışında spora dayalı bahis ve şans oyunları düzenlemek, denetim ve gözetimi altında düzenletmek, bunlara ilişkin her türlü izni vermek ve sözleşmeyi yapmak.
b) Spora dayalı bahis ve şans oyunlarına yönelik mevzuata aykırı iş ve eylemlerin önlenmesi için gerekli denetimleri yapmak, faaliyetlerde bulunmak ve tedbirleri almak.
c) Fikrî ve sınaî mülkiyet konusu her türlü eser ve hakkı edinmek, satın almak, satmak, kiraya vermek, kiralamak, kullanmak, paylaşmak ve bunlara ilişkin her türlü sözleşmeyi yapmak.
ç) Spora dayalı bahis ve şans oyunlarının kamu yararına ve sosyal amaçlara uygun olarak düzenlenmesi ve gelişmesini sağlayacak politikalar belirlemek ve uygulamak. ..."; 
"Yönetim Kurulu" başlıklı 451. maddesinin 1. fıkrasında, "Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri şunlardır:
a) Spora dayalı bahis ve şans oyunlarının düzenlenmesine ilişkin kararları almak.
b) Spora dayalı bahis ve şans oyunları düzenleme faaliyetinin gelişmesini sağlayacak kararlar almak, bu konuda çalışma programları hazırlamak.
c) Bayiliklerin nerede kurulacağını ve sayısını tespit etmek.
ç) Bayilerle yapılacak sözleşmelerin esasları ile bayilere verilecek komisyon ve teşvik primi oranlarını tespit etmek.
d) Bu maddede belirtilen görevlerin yaptırılmasına ilişkin ilkeleri tespit etmek.
e) Başbayi ile yapılacak sözleşmelerin esasları ile komisyon ve teşvik primi dâhil olmak üzere ihale kıstaslarını tespit etmek.
f) Personel kadrolarının adet ve nitelikleri ile bunlardan Yönetim Kurulu kararı ile atanacakları tespit etmek. ... "; 
"Bahis hasılatı ve bütçeye ödenek kaydetme" başlıklı 465. maddesinde, "(1) Müşterek bahis hasılatı iştirakçilerin kolon başına ödeyecekleri iştirak bedellerinin toplamından oluşur. Bu hasılattan zaruri masraf karşılıkları çıktıktan sonra bakiyenin ne miktarının kazanan bilet sahiplerine, ne miktarının Gençlik ve Spor Bakanlığına ait olacağı bir yönetmelikle tespit olunur.
(2) Kupon bedeli tahsilatı zaruri masraf karşılıklarına ilave edilir. Her nevi Spor Toto gelirinin bankalarda muhafazası sonucu elde edilecek faiz gelirleri yılsonunda zaruri masraf karşılıkları hesabına devredilir.
(3) Birinci ve ikinci fıkra gereğince Gençlik ve Spor Bakanlığınca temin olunan meblağın tamamı her nevi spor saha ve tesisleri vücuda getirmek, idamelerini sağlamak, her türlü spor alet, vasıta ve malzemesi tedarik etmek ve her çeşit spor faaliyetlerinde bulunmak gibi Türk sporunun gelişmesine yararlı işlere sarf edilmek üzere Bakanlığın bütçesine özel gelir ve ödenek kaydolunur.;
 "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 468. maddesinde ise, "(1) Teşkilat Başkanlığı görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idarî düzenlemeler yapabilir.
(2) Aşağıdaki hususlar yönetmelikle düzenlenir:
a) Spor müsabakalarına dayalı sabit ihtimalli ve müşterek bahis oyunlarının oynatılması, oyun planı, ikramiye ödeme usulü, başta bayilik verilmesi olmak üzere bayiler hakkındaki tüm işlemler ve oyunların oynatılması ile ilgili usul ve esaslar. .." düzenlemeleri yer almaktadır.
21/03/2007 tarih ve 26469 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5602 sayılı Şans Oyunları Hasılatından Alınan Vergi, Fon ve Payların Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un, dava konusu düzenleme tarihindeki haliyle;
 "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "(1) Bu Kanunun amacı; 6132 sayılı At Yarışları Hakkında Kanun ve 7258 sayılı Futbol ve Diğer Spor Müsabakalarında Bahis ve Şans Oyunları Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile 320 sayılı Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca tertip edilen şans oyunlarından elde edilen hasılatın tâbi tutulacağı esasları düzenlemektir."; 
"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "(1) Bu Kanun, 1 inci maddede belirtilen mevzuat çerçevesinde tertip edilen şans oyunları ile bunları tertip etme hak ve yetkisine sahip kurumları, bu hak ve yetkinin devri halinde ise devralan kurum, kuruluş ve özel hukuk tüzel kişilerini kapsar."; 
"İştirakçilere ödenebilecek ikramiye tutarı" başlıklı 4. maddesinde, 
"(1) Şans oyunlarında ödenecek olan ikramiyeler, oyun planları ile belirlenir.
(2) Her bir kurum ve kuruluşun tertip ettiği tüm şans oyunları için bir takvim yılı içinde ödeyeceği ikramiyelerin toplamı, aynı dönemdeki hasılatının % 40’ından az  % 83’ünden fazla olamaz. İlgili kurum ve kuruluşlar, yıllık ikramiye ortalamaları bu sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla, tertip ettikleri her bir şans oyunu için farklı ikramiye oranları belirleyebilirler. 
(3) Hasılatı önceden öngörülen oyunların, oyun planlarında ödenecek ikramiyeler tutar olarak; hasılatı önceden belli olmayan oyunların planlarında ise ödenecek ikramiyeler oran olarak belirlenir.
(4) İlgili kurum ve kuruluşlar tarafından oyun planları, yukarıda belirtilen esaslara göre hazırlanır." hükümleri yer almıştır. 
Öte yandan, 28/12/2023 tarihli ve 32413 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 64. maddesi ile 14/03/2007 tarihli ve 5602 sayılı Şans Oyunları Hasılatından Alınan Vergi, Fon ve Payların Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 4 maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “%83’ünden” ibaresi “%93’ünden” şeklinde değiştirilmiştir.
Spor Toto Teşkilat Başkanlığınca düzenlenen spor müsabakalarına dayalı sabit ihtimalli ve müşterek bahis oyunlarının oynatılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin yukarıda yer verilen 468. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 28/02/2009 tarih ve 27155 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Spor Müsabakalarına Dayalı Sabit İhtimalli ve Müşterek Bahis Oyunları Uygulama Yönetmeliği'nin, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki haliyle; 
"Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelikte geçen; ..
     i) İkramiye: Sabit ihtimalli ve müşterek bahis oyunlarında oyun planları ile talihlilere dağıtılması taahhüt edilen nakit değerleri,
             j) İştirakçi: Sabit, gezici veya sanal ortam bayileri aracılığı ile sabit ihtimalli ve müşterek bahis oyunlarını oynayan kişileri,
  ö) Müşterek bahis oyunları: Yurt içinde ve yurt dışında tertiplenen spor müsabakalarına ait sonuçların tahmin edilmesi üzerine oynatılan, hâsılatın önceden belirlenen ikramiye yüzdesinin, doğru sonucu tahmin eden iştirakçiler arasında paylaştırıldığı bahis oyunlarını,
t) Sabit bayi: Bahis terminali üzerinden sabit ihtimalli ve müşterek bahis oyunlarını adına kayıtlı bir işyerinde oynatmak üzere yetkilendirilen ve bayilik ruhsatı verilen gerçek veya tüzel kişileri,
u) Sabit ihtimalli bahis oyunları: Yurt içinde ve yurt dışında tertiplenen spor müsabakalarına ait sonuçların veya etkinliklerin tahmin edilmesi esasına göre oynatılan ve iştirak edenler arasından doğru tahmin edenlere, önceden belirlenen bahis oranlarıyla ikramiye kazandıran oyunları,
aa) Spor müsabakası: Yurt içinde ve yurt dışında ilgili kurum ve kuruluşlarca tertiplenen resmi, özel, temsili, ulusal veya uluslar arası spor karşılaşmalarını,
bb) Teşkilat: Spor Toto Teşkilat Başkanlığını,
cc) Yönetim kurulu: Spor Toto Teşkilat Başkanlığı Yönetim Kurulunu .... ifade eder.";
"Sabit bayilik sözleşmesi" başlıklı 15. maddesinde,
 "(1) Sabit bayilik ruhsatı verilen gerçek veya tüzel kişiler ile süresi 10 yılı geçmemek üzere süreli sabit bayilik sözleşmesi yapılır. (2) Sabit bayilik sözleşmesi ruhsatın geçerli olduğu sürece yürürlükte kalır, ruhsatın iptali halinde başkaca bir işleme gerek olmaksızın kendiliğinden feshedilmiş sayılır. ..."; 
"Sabit bayi komisyonu ve ikramiye ödeme primi oranı" başlıklı 20. maddesinde,
 "(1) Sabit bayilere kendilerince gerçekleştirilen haftalık satış toplamından Katma Değer Vergisi, Şans Oyunları Vergisi ve diğer vergiler düşüldükten sonra kalan tutar üzerinden sabit veya kademeli olarak Teşkilatça belirlenen oranda bayi komisyonu ödenir.
(2) Teşkilat tarafından her bayi için farklı oranda bayi komisyonu belirlenebilir.
    (3) Ayrıca bayilere iştirakçilere yaptıkları ikramiye ödemeleri üzerinden Teşkilatça belirlenen oranda ikramiye ödeme primi ödenir.";
"Bayinin kurallara uyma zorunluluğu" başlıklı 35. maddesinde,
 "Sabit, gezici ve sanal ortam bayileri, bu Yönetmelik hükümlerine ve Teşkilat tarafından yürürlüğe konulacak diğer yönetmelik, genelge, talimat ve düzenlemelere uymak zorundadır." düzenlemeleri yer almaktadır. 
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
 Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir. 
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
 "Normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu itibarla, kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Yukarıda aktarılan mevzuata göre, davalı idarenin, sabit bayilere gerçekleştirdikleri haftalık satış toplamından Katma Değer Vergisi, Şans Oyunları Vergisi ve diğer vergiler düşüldükten sonra kalan tutar üzerinden sabit veya kademeli olarak ödenecek "bayi komisyonu" ile iştirakçilere yaptıkları ikramiye ödemeleri üzerinden ödenecek "ikramiye ödeme primi" oranlarını Yönetim Kurulu aracılığıyla belirleyebileceği hususunda şüphe bulunmamaktadır. Bu itibarla, dava konusu düzenlemede yetki ve şekil yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
İdari işlem ile ulaşılmak istenen nihai sonuç olan idari işlemin amaç unsurunun her zaman "kamu yararı" olması gerekmektedir. Dava konusu düzenlemenin amacı, Spor Toto Teşkilat Başkanlığının iştirakçilere ikramiye dağıtım oranının, 7146 sayılı Kanun'un 14. maddesine istinaden %59'dan %83'e çıkarılmasının sonucu olarak yatırım işletme giderlerinin azaltılmasıdır. 
Öte yandan, yukarıda yer verilen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Bahis hasılatı ve bütçeye ödenek kaydetme" başlıklı 465. maddesinin üçüncü fıkrasında belirtildiği üzere, müşterek bahis hasılatı ile kupon bedelinin Gençlik ve Spor Bakanlığına düşen kısmının tamamının her nevi spor saha ve tesisleri vücuda getirmek, idamelerini sağlamak, her türlü spor alet, vasıta ve malzemesi tedarik etmek ve her çeşit spor faaliyetlerinde bulunmak gibi Türk sporunun gelişmesine yararlı işlere sarf edilmek üzere Bakanlığın bütçesine özel gelir ve ödenek kaydolunacağı da dikkate alındığında, sabit bayilerin bayi komisyon oranının %6, ikramiye ödeme primlerinin ise %1 olarak belirlenmesine yönelik dava konusu düzenlemenin, yatırım işletme giderleri içerisinde yer alan bayilere yapılacak ödemelerin azaltılmasına yönelik kamu yararı amacıyla hazırlandığı açık olup, düzenlemede amaç unsuru yönüyle de hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Gerek yargısal kararlarda gerekse öğretide idari işlemin sebep unsuru, işlemin yapılmasını gerektiren hukuki işlem veya olay olarak tanımlanmaktadır. Sebep, idareyi işlem yapmaya yönelten tüm etkenler olup, işlemin bir tür gerekçesidir.
Dava konusu düzenlemenin, 7146 sayılı Kanun'un amir hükmü gereğince hasılat miktarının da artırılması amacıyla Spor Toto Teşkilat Başkanlığı tarafından ikramiye dağıtım oranının %59'dan %83'e çıkarıldığı dikkate alınarak yatırım işletme giderleri içerisinde yer alan bayilere yapılacak ödemelerin azaltılmasına yönelik olarak yürürlüğe konulması karşısında, meşru, makul ve yeterli hukuki gerekçesinin olduğu anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede sebep unsuru yönüyle hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
 Bir idari işlemin konu unsuru ise, o işlemin hukuk aleminde yaptığı etki ve doğurduğu hukuki sonuç veya hüküm olarak ifade edilmektedir. İşlemin konusu, onun içeriğidir. İşlemin konusunun hukuka ve genel ahlaka aykırı olmaması, ayrıca imkansız bulunmaması gerekir.
İptali istenilen düzenlemenin konusunu, sabit bayilerin bayi komisyon oranının %6, ikramiye ödeme primlerinin ise %1 olarak belirlenmesi oluşturduğundan, bu hâliyle dava konusu düzenlemenin konu unsuru yönünden de hukuka uygun bulunduğu anlaşılmıştır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemenin bir bütün olarak incelenmesinden; yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca bayilerle yapılacak sözleşmelerin esasları ile bayilere verilecek komisyon ve teşvik primi oranlarını tespit etmek hususlarında verilen yetki üzerine hazırlandığı, dayanağı mevzuta ve kamu yararı ile hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşılmaktadır. 
Diğer taraftan, Spor Toto Teşkilat Başkanlığı ile bayiler arasında imzalanan Bayilik Sözleşmesinin 2. maddesinin (a) bendinde, 7258 sayılı Futbol Müsabakalarında Müşterek Bahisler Tertibi Hakkında Kanun, Futbol Müsabakalarında Müşterek Bahisler Tüzüğü, Futbolda Müşterek Bahis Oyunları Uygulama Yönetmeliği ve bunlara ait tebliğler ve talimatların, bu sözleşmenin vazgeçilmez parçası olduğu, bunların bayilere ait hükümlerine, bayinin aynen uymakla yükümlü bulunduğu; bayinin Teşkilatın ve Başbayinin re’sen vereceği talimatlara, mevcut veya değişebilecek Yönetmelik vb. düzenlemelere uymayı peşinen kabul edeceği; 4. maddesinin (a) bendinde, bayiye, KDV, Şans Oyunları Vergisi ve diğer vergiler dışındaki satışı üzerinden Teşkilatın belirleyeceği oranda satış komisyonu ve ödeme yaptığı ikramiye tutarı üzerinden Teşkilatın belirleyeceği oranda ikramiye ödeme primi verileceği, Teşkilat tarafından her bayi için farklı oranda bayi komisyonu ve ikramiye ödeme primi belirlenebileceği, Teşkilatın hiçbir gerekçe göstermeden söz konusu oranları değiştirmeye yetkili olduğu hususlarının hükme bağlandığı görülmektedir.
Her ne kadar, sözleşme imzalandıktan sonra sözleşme koşullarında ve bayi komisyon oranı ile ikramiye ödeme primi oranlarında, sabit bayiler aleyhine değişiklik yapılmasının, hukuki güvenlik ilkesine aykırılık oluşturduğu ileri sürülebilir ise de; söz konusu değişikliğin kanuni (zorlayıcı-mücbir) bir sebepten ileri geldiği, bayilik sözleşmesinde, idari bir sözleşme olması nedeniyle, idarenin akit tarafa nazaran üstün ve ayrıcalıklı yetkileri bulunmasının olağan olduğu, sabit bayilerin sözleşme imzalamadan önce sözleşmenin devamı sırasında değişiklik yapılabileceğini bildiği ve değişikliklere uyacağını kabul ettiği dikkate alındığında, dava konusu kararda bu yönden de hukuka aykırılık görülmemiştir. 
Kaldı ki; davalı idare tarafından sunulan savunma dilekçesinde, sabit bayilerin toplam geliri 2019 yılı Şubat ayı ile Ağustos ayı arasında 158.121.512,40 TL iken; dava konusu işlemden sonra 2019 yılı Eylül ayı ile 2020 yılı Şubat ayı arasında 314.978.079,29 TL olduğu ve artış gösterdiği belirtilmiş olup, sabit bayilerin gelirlerinin azalmasının söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, sabit bayilerin bayi komisyon oranları ve ikramiye ödeme primleri oransal olarak azalmış ise de, bayilerin hasılatının artması karşısında haftalık satış tutarları üzerinden hesaplanan "bayi komisyonu" ile iştirakçilere yaptıkları ikramiye ödemesi üzerinden hesaplanan "ikramiye ödeme primi"nin miktar olarak aynı nispette veya hiç azalmadığı, dolayısıyla dava konusu düzenlemenin, bayiler yönünden orantısız bir külfet getirmediği de görülmektedir. Esasen, 7146 sayılı Kanun'un 14. maddesi uyarınca ikramiye dağıtım oranının %83'e çıkarılması sonucu davalı idarenin de bir kısım külfete (fedakarlığa) katlandığı ve bu açıdan da idare (kamu) ile sabit bayiler arasında orantılı bir dengenin kurulduğu anlaşılmaktadır. 
Ayrıca davacı tarafından, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 13. maddesi uyarınca ilgili Odanın görüşünün alınmadığı ve temsilcisinin bulundurulmadığı ileri sürülmekte ise de, anılan Kanun'un 13. maddesinde, "Resmî makamlarca, esnaf ve sanatkârların meslekî faaliyetlerini ilgilendiren hususlarda alınacak kararlarda, ilgili odanın mütalaasından faydalanılır ve kurulacak komisyonlara oda temsilcisinin katılması zorunludur." hükmünün yer aldığı görülmekte olup, sabit bayilerin bayi komisyon oranının ve ikramiye ödeme primlerinin belirlenmesine yönelik Yönetim Kurulu kararının Odadan görüş alma ve Odanın temsilcisinin bulundurulması zorunluluğu kapsamında olmadığı anlaşıldığından, davacının bu yöndeki iddiası da yerinde görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
            Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/09/2024 tarihinde oy birliğiyle  karar verildi.