Esas No: 2020/3992
Karar No: 2024/3572
Karar Tarihi: 01.10.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/3992 E.  ,  2024/3572 K.


"İçtihat Metni"
       T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas     No : 2020/3992
Karar	No : 2024/3572                                                                   
TEMYİZ EDEN (DAVACI)	:...	  
VEKİLİ	: Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI)	: ... Valiliği / ...
VEKİLİ	: Av. ...
İSTEMİN_KONUSU	: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ	:
Dava konusu istem:	Davacı tarafından, sahip ve mesul müdürlüğünde İstanbul ili, Beyoğlu ilçesi,...Mahallesi, ... Caddesi, No:...adresinde faaliyet gösteren ... Eczanesinin muvazaalı işletildiğine ilişkin 05/12/2018 tarihli İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonu kararı ile anılan karar uyarınca davacının 5 yıl süre ile eczane açamayacağına ilişkin İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünce tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:...,  K:...sayılı kararıyla; dosya kapsamı ve dosyada mübrez bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda, davacı tarafından ... Eczanesinin muvazaalı olarak işletildiği, eczanenin asıl işleteninin M.Y. isimli kişi olduğu (vefatı sonrası eşi A.Y. ve çocukları ...ve ...) kanaatine varılmakla, ... Eczanesinin davacı tarafından muvazaalı olarak işletildiğine ilişkin kararda ve bu karar uyarınca davacının 5 yıl süre ile eczane açamayacağına ilişkin tesis olunan işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı  gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu ...İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu gerekçesiyle davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.  
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI	: Davacı tarafından, davalı idarece soyut bir kanaate dayalı olarak dava konusu işlemin tesis edildiği, ancak gerek İdare Mahkemesi kararında gerekse de temyize konu kararda bu hususa değinilmediği, işleme esas alınan tespit ve değerlendirmelerin nesnel olmadığı ileri sürülmektedir.   
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI	: Davalı idare tarafından, davacının, dava konusu işlemin somut gerekçeye dayalı olmadığı ve soyut gerekçelerle işlem tesis edildiği iddiasının yerinde olmadığı, ayrıca muvazaa kararının somut delillerle ispatlanması zorunluluğunun bulunmadığı, karinelerle ispatlanabileceği, yapılan tespitler kapsamında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık olmadığı, öte yandan söz konusu eczanenin muvazaa incelemesi devam ederken kapatıldığı da belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır. 
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ	: ...
DÜŞÜNCESİ	: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	:
	MADDİ OLAY : 
	Davacının sahibi ve mesul müdürü olduğu ... Eczanesinin muvazaalı işletildiği iddialarını  içeren  şikayet üzerine, İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü tarafından Muvazaa Değerlendirme Komisyonlarının Teşekkülü ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge çerçevesinde muvazaa incelemesi başlatılmıştır. Bu kapsamda, İstanbul 1. Bölge Eczacı Odasından ve Beyoğlu İlçe Sağlık Müdürlüğünden anılan eczane hakkında muvazaa araştırması yapılması istenilmiştir.	
	Yapılan muvazaa araştırması neticesinde, İstanbul 1. Bölge Eczacı Odasının ... tarih ve ... sayılı yazısı ile eczanenin muvazaalı olduğu kanaatinin bildirilmesi ve Beyoğlu İlçe Sağlık Müdürlüğünün raporu üzerine, İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün... tarih ve ... sayılı onayı ile muvazaa konusunun İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunda değerlendirilmesine karar verilmiştir. 					Bu çerçevede, teşekkül ettirilen İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunun 05/12/2018 tarihli toplantısında ... Eczanesinin faaliyetinin muvazaalı olduğuna ilişkin karar alınmış, bu karar üzerine de davacının 5 yıl süre ile eczane açamayacağına ilişkin İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ...tarih ve ... sayılı işlemi tesis edilmiştir. 
Bunun üzerine davacı tarafından sözü edilen Komisyon kararı ve işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. 	
	İLGİLİ MEVZUAT:
	6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun'un 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti hudutları içinde eczacılık yapabilmek için Türkiye eczacı mektep veya fakültelerinden diplomalı olmak gerektiği; 5. maddesinde, serbest eczanelerin, eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahip ve mesul müdürlüğünde yönetmelikte belirlenen belgelerle il sağlık müdürlüğünce düzenlenmiş ve valilikçe onaylanmış bir ruhsatname ile açılacağı hükmüne yer verilmiştir.
	Anılan Kanun'un 6. maddesinde, muvazaalı olarak eczane açıldığının tespiti halinde ruhsatnamenin iptal edileceği ve eczacının beş yıl süreyle eczane açamayacağı, muvazaanın eczacılar arasında yapılmış olması halinde eczane açma yasağının hepsi hakkında uygulanacağı hükmü yer almıştır.
	6197 sayılı Kanun'a istinaden çıkarılan, 12/04/2014 tarih ve 28970 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin - dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle - "Muvazaa değerlendirmesi" başlıklı 11. maddesinde, "Eczacının başvurusunun il sağlık müdürlüğünce ilgili eczacı odasına tebliğinden itibaren on beş iş günü içerisinde bölge eczacı odası yetkililerince hazırlanan muvazaa değerlendirme raporu, somut bilgi ve belgelerle birlikte il sağlık müdürlüğüne verilir. İl sağlık müdürlüğü yetkililerince muvazaa konusunda oda raporunun verildiği veya belirtilen sürenin dolduğu tarihten itibaren (Değişik ibare:RG-28/3/2016-29667) onbeş iş günü içerisinde karar verilir. Bölge eczacı odasının verdiği rapor ile il sağlık müdürlüğünün görüşlerinin birbiri ile örtüşmediği durumlarda muvazaa konusu, il sağlık müdürünün başkanlığında, il sağlık müdürlüğü ve eczacı odası tarafından görevlendirilen yetkililerden oluşan Muvazaa Değerlendirme Komisyonu tarafından değerlendirilir. Bu Komisyonda muvazaa konusunda mutabakata varılamaması durumunda, dosya belgeleriyle birlikte ivedilikle Kuruma gönderilir. Türk Eczacıları Birliğinin uygun göreceği temsilcilerin de yer alacağı bir komisyon tarafından değerlendirme yapılır. Kurumca verilecek nihai karar il sağlık müdürlüğüne bildirilir. Komisyonların teşekkülü ile çalışma usûl ve esasları Kurum tarafından belirlenir. 
	(Ek:RG-23/8/2014-29097) Faaliyette olan eczanelerle ilgili muvazaa şüphesi bulunması halinde de muvazaa değerlendirmesi Yönetmelik hükümleri ve Kurumca belirlenecek usûl ve esaslar doğrultusunda yapılır." düzenlemesine yer verilmiştir.
	Anılan Yönetmeliğin "Eczanenin kapatılması" başlıklı 48. maddesinde de, "Eczacı kendi isteği ile eczanesini kapatmak istediğinde dilekçe ve ruhsatnamesi ile il sağlık müdürlüğüne başvuruda bulunur. İl sağlık müdürlüğü tarafından, ilaçlara yapılan işlemler ve eczanede ilaç bulunmadığı tespit edildikten ve eczane levhaları indirtilerek eczane vasfını yitirdiği tutanak altına alındıktan sonra ruhsatname iptal edilir. 
	Eczanenin muvazaalı işletildiğinin tespiti veya eczane vasfını yitirmesi ya da şartları taşımadığının anlaşılması hâlinde, il sağlık müdürlüğü tarafından eczanenin ruhsatnamesi birinci fıkrada belirtilen şekilde iptal edilir. Eczacı tarafından, ruhsatnamenin iade edilmemesi veya eczacıya ulaşılamaması hâlinde ruhsatname dip koçandan iptal edilir.
	Muvazaalı olarak eczane açıldığının tespiti hâlinde, eczacı beş yıl süreyle eczane açamaz. Muvazaanın eczacılar arasında yapılmış olması hâlinde, eczane açma yasağı hepsi hakkında uygulanır. Bu eczacılar beş yıl süre ile eczane açmak için başvuruda bulunamaz.
	Eczanenin, il sağlık müdürlüğü tarafından muvazaa hariç herhangi bir nedenle kapatılmasına karar verilmesi hâlinde, Kanunda başka bir süre öngörülmeyen hâllerde tasfiye işlemleri yapılabilmesi için eczacıya altmış güne kadar süre tanınır. Muvazaa sebebiyle kapatma hâlinde ise kapatma işlemi derhal uygulanır." kuralları yer almıştır.
	Öte yandan, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 20. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde de, "Kanun haricinde menfaat temin etmek maksadı ile gerek aza gerek meslek mensupları ile başka şahıslar arasında gizli anlaşmalar yapılmasına ve muvazaa yolu ile müesseseler kurulmasına mani olmak" Eczacı Odaları İdare Heyetlerinin görevleri arasında sayılmış; Türk Eczacıları Deontoloji Tüzüğü'nün 11. maddesinde, "eczacının, muvazaa yoluyla tıp mensubu olan veya olmayan kişilerle açık veya gizli anlaşma yaparak eczane veya ecza dolabı açamayacağı" kuralı düzenlenmiştir.
	HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
	Yukarıda yer verilen eczacılık mesleği ile ilgili temel mevzuat hükümlerinde, eczanelerin (bazı kanunî istisnalar haricinde) mutlaka eczacılar tarafından açılması ve işletilmesi gerektiği, muvazaalı olarak eczane açılmasının ve işletilmesinin hukuken yasak olduğu açık bir şekilde düzenlenmiştir.
	Bu çerçevede dava dosyasının incelenmesinden, dava konusu işlemlerin, davacı Göztepe'de ikamet ettiği halde eczanenin Beyoğlu'nda bulunduğu, eczanede 16/11/2016, 28/04/2017, 19/10/2017, 04/12/2017, 20/12/2017 tarihlerinde yapılan denetimlerde davacının eczanede bulunmadığı, davacının ifadesinde dükkan sahibi, muhasebeci, depo sorumlusu, çalışanlara verilen ücret ve çalışanlarla ilgili iş bölümüne ilişkin sorulara net olmayan, eksik, çelişkili cevaplar verdiği, çevre esnaftan Y. Optik müdürü A.Y.'nin eczanenin muvazaalı işletildiği yönünde ifade verdiği, M.Y.'nin oğlu ... tarafından eczane hesabına farklı tarihlerde farklı miktarlarda paralar yatırıldığı yönündeki tespitler çerçevesinde ... Eczanesinin M.Y. isimli şahıs (M.Y.'nin vefatından sonra eşi A.Y. ve çocukları ...  ve...) tarafından muvazaalı olarak işletildiği kanaatine dayanılarak tesis edildiği görülmektedir.
	 Dosya kapsamında yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, davalı idarece yürütülen muvazaa araştırması aşamasında bilgisine başvurulan çevre eczane sahiplerinin ... Eczanesinin muvazaalı işletildiği yönündeki beyanlarına dayanılarak muvazaa kanaatine varılmış ise de bu beyanları destekleyen herhangi bir somut verinin dosya kapsamında yer almadığı dolayısıyla anılan beyanların eczacı ile kalfa arasında muvazaa ilişkisini ispatlayacak nitelikte olmadığı anlaşılmaktadır. Öte yandan, eczanenin faaliyet gösterdiği dükkanın sahibi, çevre esnaf ve eczanenin muhasebecisi ile muvazaa araştırması aşamasında yapılan görüşmelerin aksi yönde olduğu, bunların eczanenin davacı tarafından işletildiğini destekler beyanlarının olduğu da görülmektedir.
	Ayrıca, dosya içerisinde yer alan ecza depolarının temsilcileriyle yapılan görüşmeler sonucu hazırlanan, 04/04/2018 tarihli tutanakta, ... Ecza Deposu Kağıthane Şube Müdürü tarafından, "... Eczanesiyle kendisinin ilgilendiği ve eczacının davacı olduğunun" beyan edildiği; 28/03/2018 tarihli tutanakta, ... Ecza Deposu Bölge Müdürü tarafından, "... Eczanesiyle kendisinin ilgilendiği, tahsilatları kendisinin yaptığı, ödemeler ile ilgili olarak eczanede davacı ile görüştüğünün" beyan edildiği; 28/03/2018 tarihli tutanakta, ... Ecza Deposu Satış Mümessili tarafından, "... Eczanesinde siparişleri kimin verdiği sorusuna cevaben eczacı hanımın genelde telefonlara çıktığı" yönünde beyanda bulunulduğu; 28/03/2018 tarihli tutanakta, ... Ecza Deposu Satış Koordinatörü tarafından, "... Eczanesinin ödemeleriyle ... isimli başka bir kişinin ilgilendiği, kendisinin eczacı ve çalışanları tanımadığının" beyan edildiği; 28/03/2018 tarihli tutanakta, ... Tahsilat Bölge Müdürü  tarafından,   "... Eczanesiyle kendisinin ilgilendiği, ödemeler ile ilgili olarak eczanede davacı ile görüştüğünün" beyan edildiği hususları birlikte değerlendirildiğinde; söz konusu görüşmelerde eczacı ile kalfa arasında muvazaa ilişkisi olduğu yönünde herhangi bir beyanda bulunulmadığı gibi ecza depolarının temsilcilerinin genel olarak davacıyı tanıdıkları anlaşılmaktadır. 
	 Diğer taraftan  M.Y.'nin oğlu ...  tarafından eczane hesabına farklı tarihlerde farklı miktarlarda para yatırıldığına ilişkin tespit yönünden kendi ifadesiyle de sabit olduğu şekilde eczanede çalıştığı anlaşılan ... tarafından eczane hesabına para yatırılmasının eczacı ve kalfa arasında muvazaa ilişkisi olduğunun ispatı için yeterli olmadığı değerlendirilmiştir. 
	Bu durumda, yukarıda yer verilen muvazaa tespitlerinin ifade ve duyum ile kanaate dayalı olduğu ve bu ifade ve duyumların yorumu neticesinde oluştuğu görülmektedir. Böylece idarece ortaya konulan tespitlerin eczacı ile kalfa / 3. kişiler arasında muvazaa ilişkisini ispatlayacak nitelikte olmadığı, dava konusu eczanenin muvazaalı olduğu hususunun objektif bilgi ve belgelere dayalı olmadığı, dava dosyasına muvazaayı kanıtlar nitelikte şüpheden uzak, somut bilgi ve belge sunulamadığı anlaşılmaktadır.
	Anayasa'nın 48. ve 49. maddeleriyle güvence altına aldığı çalışma hakkının  sınırlandırılmasına yönelik dava konusu işlemin sırf kanaate dayalı olarak tesis edilmesi mümkün değildir. Çalışma hakkını sınırlayacak bir idari tasarrufun, ancak, somut bilgi, belge ve tespitlere dayalı olarak tesis edilmesi, temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alındığı hukuka bağlı devlet anlayışının doğal bir sonucudur.
	İdare Mahkemesi kararında, "Eczanede 16/11/2016, 28/04/2017, 19/10/2017, 04/12/2017, 20/12/2017 tarihlerinde yapılan denetimlerde davacının eczanede bulunmadığının tespit edildiği" hususuna da değinildiği görülmekle birlikte davacının eczanesine zaman zaman gelmediği yönündeki tespitlerin tek başına eczanenin muvazaalı olarak işletildiğine delil oluşturmayacağı da açıktır. 
	Öte yandan, davacının eczanesinin başında bulunmaması durumunun tespiti halinde, idarece, 6197 sayılı Kanun'un 35. maddesinde belirtilen prosedürün işletilebileceği de kuşkusuzdur.
	Bu nedenle, inceleme konusu olayda, muvazaa olduğu hususunun objektif bilgi ve belgelere dayandırılmaması, başka bir anlatımla muvazaa iddiasının kanıtlanamaması karşısında, dava konusu işlemde ve temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU	:
            Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin KABULÜNE,
2. Davanın reddine ilişkin... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 01/10/2024 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.