Esas No: 2020/1263
Karar No: 2024/2779
Karar Tarihi: 10.09.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/1263 E.  ,  2024/2779 K.


"İçtihat Metni"
       T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas     No : 2020/1263
Karar	No : 2024/2779                                                                   
TEMYİZ EDEN (DAVALI)	: ... Başkanlığı	  
VEKİLİ	: Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACILAR)            : 1- ... İnşaat A.Ş.
		 2- ...  A.Ş.
VEKİLİ	: Av. ...
İSTEMİN_KONUSU	: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ	:
Dava konusu istem: Davacı şirketler tarafından, İş Teftiş Kurulu Müfettişlerince hazırlanan ve davacıların iş yerinde çalışan bazı sigortalıların fazla çalışma ücretlerinin ödenmediği yönünde tespit içeren ... tarih ve ... sayılı rapora istinaden söz konusu sigortalıların 01/05/2016 ila 30/04/2017 tarihleri arasındaki dönem için Kuruma yapılan bildirimlerinde fazla çalışma ücretlerinin ilgili aylarda eksik tahakkuk ettirildiğinden ve söz konusu dönemlere ait ek aylık prim ve hizmet belgelerinin yasal süresi içinde Kuruma verilmediğinden bahisle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca 147.384,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin  ... tarih ve ...  sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
                   İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; işçilere ödenmesi gerektiği halde ödenmediği ileri sürülen fazla çalışma ücretlerinin iş müfettişleri tarafından yapılan incelemeler ile ortaya çıktığı, işçi ile işveren arasında hizmet akdinin gerek işleyişinden kaynaklanan, gerekse fazla mesai yapılmasından kaynaklanan hak ve alacakların ödenmesinin gerekip gerekmeyeceği konusunun, özellikle çalışanlar tarafından Mahkemeler önüne dava olarak getirilmesi halinde bu konudaki tüm deliller toplandıktan sonra çözümlemesi gereken bir ihtilaf olduğu, olayda Mahkemeye taşınan bir ihtilaf söz konusu olmadığına göre iş müfettişleri tarafından düzenlenen dava konusu işleme dayanak teşkil eden bu rapor ile işverenin bağlı olacağını, diğer bir ifadeyle bu rapora dayalı olarak doğrudan ücret ödemeye davacıların zorlanabileceğini söylemenin mümkün olmadığı, bu haliyle söz konusu rapora istinaden 01/05/2016 ila 30/04/2017 tarihleri arasındaki dönem için Kuruma yapılan bildirimlerde fazla çalışma ücretlerinin ilgili aylarda eksik tahakkuk ettirildiği ve söz konusu dönemlere ait ek aylık prim ve hizmet belgelerinin Kuruma süresi içinde verilmediğinden bahisle dava konusu idari para cezası tesis edilmiş ise de, bu haliyle çalışanlara ödendiği halde Kuruma eksik bildirilen bir ücret bulunmadığı, eksik ödenen bu ücretler nedeniyle ilgili dönem için aylık prim ve hizmet belgesi ile Kuruma bildirilen brüt ücretin gerçeği yansıtmadığı, dolayısıyla eksik matrah bildiriminde bulunulduğu varsayımıyla dava konusu para cezasına ilişkin işlemin tesis edildiği, ödemesi yapılmamış olan ihtilaflı bir ücretin Kuruma yapılacak bildirimde gösterilerek, bu tutar üzerinden de prim ödemesi yapılacağına dair açık bir mevzuat hükmü bulunmaması karşısında, öncelikle ihtilafa konu ücretin işverence ödenmesi, ancak bu tutara ilişkin aylık prim ve hizmet belgesinin işverence öngörülen sürede düzenlenmemesi halinde bu belgenin Kurumca düzenlenerek 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesinde yer verilen idari para cezasının tahakkuk ettirilebileceği, bu durumda, ödemesi yapılmayan dolayısıyla aylık prim ve hizmet belgesi düzenlenmesini henüz gerektirmeyen ücret alacaklarından dolayı 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi kapsamında tesis edilen idari para cezasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
              Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu ... İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davalı idare tarafından, istinaf mahkemesi kararının haksız, Kurum işleminin ise usul ve yasaya uygun olduğu, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.   
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ	: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	:	
	MADDİ OLAY : 
	Dava dosyasının incelinmesinden; davacı şirketlerin adi ortaklık şeklinde Manisa ili, Soma ilçesi, ... Mahallesinde linyit kömürü üretimi yaptığı işyerinde Çalışma Bakanlığı iş müfettişleri aracılığıyla yapılan denetim sonucunda düzenlenen ... tarih ve ... sayılı raporda, fazla çalışma ücretlerinin eksik tahakkuk ettirilmiş olduğu ve işçilere eksik ödendiğinin, bu nedenle de işveren tarafından prime esas kazanç olarak gösterilmemiş olduğunun tespit edilmesi üzerine raporun davalı idareye iletildiği, davalı idarece rapordaki tespitler esas alınarak davacı şirketlerden ... tarih ve ... sayılı yazıyla ek aylık prim ve hizmet belgesinin düzenlenmesinin istenildiği,  ek aylık prim ve hizmet belgesinin Kuruma yasal süresi içinde verilmediğinden bahisle de 5510 sayılı Kanun'un 102/c-4 maddesi uyarınca 147.384,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin Manisa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü Soma Sosyal Güvenlik Merkez Müdürlüğünün ... tarih ve ...  sayılı işleminin tesis edildiği, davacıların dava konusu işleme yaptığı itirazın ... tarih ve ... sayılı Komisyon kararı ile reddi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. 
 
	İLGİLİ MEVZUAT:
	5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Prime esas kazançlar" başlıklı 80. maddesinde, "4. maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamındaki sigortalıların prime esas aşağıdaki şekilde belirlenir. a) Prime esas kazançların hesabında; 1) Hak edilen ücretlerin, 2) Prim, ikramiye ve bu nitelikteki her çeşit istihkaktan o ay içinde yapılan ödemelerin ve işverenler tarafından sigortalılar için özel sağlık sigortalarına ve bireysel emeklilik sistemine ödenen tutarların, 3) İdare veya yargı mercilerince verilen karar gereğince yukarıdaki (1) ve (2) numaralı alt bentlerde belirtilen kazançlar niteliğinde olmak üzere sigortalılara o ay içinde yapılan ödemelerin, brüt toplamı esas alınır." hükmüne;  "Prim belgeleri ve iş yeri kayıtları" başlıklı 86. maddesinde, "Bu Kanunun 4 üncü ve 5 inci maddesine tabi sigortalılar ile sosyal güvenlik destek primine tabi sigortalılar için işverenlerce Kuruma verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin şekli, içeriği, ekleri, ilgili olduğu dönemi, verilme süresi ve diğer hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle belirlenir... Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarınca, fiilen yapılan denetimler sonucunda veya işyeri kayıtlarından yapılan tespitlerden ya da kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatı gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler neticesinde veya kamu kurum ve kuruluşları ile bankalar tarafından düzenlenen belge veya alınan bilgilerden çalıştığı anlaşılan sigortalılara ait olup, bu Kanun uyarınca Kuruma verilmesi gereken belgelerin yapılan tebligata rağmen bir ay içinde verilmemesi veya noksan verilmesi halinde, bu belgeler Kurumca re’sen düzenlenir ve muhteviyatı sigorta primleri Kurumca tespit edilerek işverene tebliğ edilir. İşveren, bu maddeye göre tebliğ edilen prim borcuna karşı tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde, ilgili Kurum ünitesine itiraz edebilir. İtiraz, takibi durdurur. İtirazın reddi halinde, işveren kararın tebliğ tarihinden itibaren bir ay içerisinde yetkili iş mahkemesine başvurabilir. Yetkili mahkemeye başvurulması, prim borcunun takip ve tahsilini durdurmaz... Bu maddede belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde, 102 nci maddeye göre işlem yapılır." hükmüne; "Kurumca verilecek idari para cezaları" başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasının  (c) bendinde, “86 ncı maddesinin birinci fıkrası uyarınca verilmesi gereken belgeleri, Kurumca belirlenen şekilde ve usûlde vermeyenler ya da Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler veya belirlenen süre içinde vermeyenlere her bir fiil için;.... 4) Belgenin mahkeme kararı, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarınca yapılan tespitler veya diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler neticesinde ya da bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden, hizmetleri veya kazançları Kuruma bildirilmediği veya eksik bildirildiği anlaşılan sigortalılarla ilgili olması halinde, belgenin asıl veya ek nitelikte olup olmadığı, işverence düzenlenip düzenlenmediği dikkate alınmaksızın, aylık asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır.” hükmüne; yine Kanun'un "Kurumun denetleme ve kontrol yetkisi" başlıklı 59. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin işlemlerin denetimi, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurları eliyle yürütülür." hükmüne; 7. fıkrasında da, "Kamu idarelerinin denetim elemanları, kendi mevzuatı gereğince işyerlerinde yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler sırasında, çalıştırılanların sigortalı olup olmadığını da tespit ederek, sigortasız çalıştırılanları Kuruma bildirmek zorundadır. Bu kurumlar ayrıca kendi mevzuatları gereğince yaptıkları inceleme ve tespitler sırasında bu Kanuna göre sigortalı sayılanların prime esas kazançlarının veya sigortalı gün sayılarının eksik bildirmesi sonucunu doğuran tespitlerini de en geç bir ay içinde Kuruma bildirirler. Kurum, bu bildirimleri esas almak üzere gerekli yasal işlemi yapar. İlgililerin itiraz hakları saklıdır." hükmüne yer verilmiştir.
	HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
	Dosyanın incelenmesinden; davacı şirketlerin adi ortaklık şeklinde Manisa ili, Soma ilçesi, Eynez Mahallesinde linyit kömürü üretimi yaptığı işyerinde Çalışma Bakanlığı iş müfettişleri aracılığıyla yapılan denetim sonucunda, "... Mah. ... Sok. No:... Soma Manisa adresinde kurulu ... A.Ş-...İnşaat A.Ş Adi Ortaklığı - ... İşletmesi unvanlı işyerinde yapılan teftişte 4857 sayılı İş Kanunu'nun 41. maddesine göre yer altında maden işlerinde çalışan işçilerin haftalık otuzyedi buçuk saati aşan her bir saat fazla çalışmaları için verilecek ücretin, normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde yüzünden az olmamak üzere arttırılması suretiyle ödenmesi gerektiğinden, yer altı maden işlerinde çalışan işçilerin fazla çalışma yapması halinde fazla çalışmaları hesaplanırken saat ücretlerinin günlük ücretin 6 saat 15 dakikaya bölünerek hesaplanması gerektiği, haftalık çalışma süresinin haftanın 6 gününe eşit olarak dağıtılmadığı durumlarda günlük ücretin günlük çalışma saatine bölünerek bulunacak saat ücretinin işçinin gerçek anlamdaki saat ücreti olmayacağı, yine aylık (maktu) ücretli çalışan işçilerin (vardiya mühendisleri) saat ücreti hesaplanırken aylık ücretlerinin 225 saate bölünmesinin haftalık çalışma süresi 45 saat olan işçiler için geçerli olduğu, 4857 sayılı İş Kanunu'nun 63. maddesinde, yer altı maden işlerinde çalışan işçilerin çalışma süresinin, günde en çok yedi buçuk, haftada en çok otuz yedi buçuk saat olarak belirlendiği, yer altında çalışan aylık ücretli işçilerin saat ücretinin hesaplanmasının haftalık çalışma süresinin 37,5 saate orantılı olarak 187,5 saate  bölünerek hesaplanması gerektiği, işveren tarafından fazla çalışma yaptırılması halinde işçilerin saat ücreti alınırken haftalık çalışma süresinin 37,5 saat esas alınarak hesaplama yapılmamasından dolayı fazla çalışmalara ilişkin fazla çalışma ücretlerinin eksik tahakkuk ettirilmiş olduğu ve işçilere eksik ödendiği, bu nedenle de işveren tarafından prime esas kazanç olarak gösterilmemiş olduğu" tespitlerini içeren ... tarih ve ... sayılı raporun düzenlendiği, bu raporun davalı idareye iletildiği, davalı idarece, çalışan sigortalıların 01/05/2016-30/04/2017 tarihleri arasındaki dönem için Kuruma yapılan bildirimlerinde fazla çalışma ücretlerinin ilgili aylarda eksik tahakkuk ettirildiğinin tespit edildiğinden bahisle davacı şirketlerden ... tarih ve ... sayılı yazıyla ek aylık prim ve hizmet belgesi düzenlenmesinin istenildiği,  ek aylık prim ve hizmet belgesinin Kuruma yasal süresi içinde verilmediğinden bahisle 5510 sayılı Kanun'un 102/c-4 maddesi uyarınca 147.384,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin tesis edildiği, davacıların dava konusu işleme yaptığı itirazın ... tarih ve ... sayılı Komisyon kararı ile reddi üzerine açılan davada yukarıda yer alan gerekçeyle dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle temyize konu kararla davalı idarenin istinaf başvurusunun reddine karar verildiği anlaşılmaktadır. 
	5510 sayılı Kanun hükümlerine göre ceza verilebilmesi için cezaya esas alınan fiil ve olayların somut, kesin ve hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde davalı idarece tespiti gerekli ve zorunludur. Bu tespitler, çalışanların şikayet ve itirazlarına, işverene ait kayıt ve defterlere, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerine istinaden yapılabilecek ve aksi sabit oluncaya kadar bu tespitlere itibar edilebilecektir.
	Burada öncelikle incelenmesi gereken husus, diğer kamu idarelerinin denetim elemanı kavramından kimlerin anlaşılması gerektiğidir. 5510 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan 59. maddesinin 7. fıkrasında yer alan "denetim elemanları" kavramının, 17/04/2008 tarih ve 5754 sayılı Kanun'un 65. maddesiyle yapılan değişiklik sonucunda getirildiği, değişiklikten önce  bu kavramın, ilk fıkrada belirtilen "denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurları" şeklinde olduğu dikkate alındığında, "denetim elemanı" kavramının, "denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlar" kavramından farklı olarak kendi mevzuatına göre denetim yapabilen kamu görevlilerini de kapsadığı sonucuna ulaşılmaktadır. 
	Öte yandan,  5510 sayılı Kanun'un 59. ve 86. maddelerine dayanılarak hazırlanan Kamu İdarelerinin Denetim Elemanlarınca Yapılacak Tespitler Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinde, kamu idareleri denetim elemanının, kamu idarelerince tabi oldukları kanun ve diğer mevzuat uyarınca ülke, bölge ve il düzeyinde denetim, soruşturma ve inceleme yetkisi verilmiş denetim elemanı sıfatını haiz kişileri ifade ettiği görülmektedir. 
	Yukarıda aktarılan tüm hususlar birlikte değerlendirildiğinde, denetim elemanları;  salt denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlar olan müfettiş, kontrolör, denetmen ve kontrol memurunu da kapsayan, ancak daha geniş bir görevlendirme alanı içerisinde yer alan ve kendisine mevzuatı gereği ülke, bölge veya il düzeyinde denetim ve inceleme yetkisi verilmiş kamu idarelerinin diğer memurlarını da ifade etmektedir. 
	Uyuşmazlıkta incelenmesi gereken ikinci husus ise, denetim elemanlarınca yapılan bildirimler esas alınarak Kurumca işlem tesis edilip edilemeyeceğidir. 5510 sayılı Kanun'un 59. maddesinde belirtilen "Kurumun bu bildirimleri esas almak üzere gerekli yasal işlemi yapacağı" yolundaki hüküm ve anılan Yönetmeliğin 6. maddesinde belirtilen, kamu idarelerinin denetim elemanlarınca işyerinde fiilen veya kayden çalıştırıldığı tespit edilen sigortalılar ile sigortalı sayılanların prime esas kazançlarının veya sigortalı gün sayılarının eksik bildirilmesine ilişkin fiili tespitin ya da kayıt inceleme tutanağının ilgili ünite tarafından Kurum mevzuatına uygun olarak işleme alınacağı, bu tutanaklarda bir eksiklik olması halinde eksikliklerin tamamlatılması için ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına gönderileceği, ilgili kamu kurum ve kuruluşundan gelen yazıda belirtilen tespitler hakkında ayrıca denetim yapılmaksızın işlem yapılacağı şeklindeki kurallar dikkate alındığında, denetim elemanlarınca yapılan bildirimlerin, idari işlemin tesisi için yeterli bulunması halinde, ek bir araştırma ve denetim yapılmaksızın işlem tesisinin mümkün olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.  
	Öte yandan; 5510 sayılı Kanun'un 80. maddesinde prime esas kazançların hesabında hak edilen ücretlerin de esas alınacağı belirtilmiştir.
	Uyuşmazlıkta, 5510 sayılı Kanun uyarınca denetim elemanı olarak kabul edilmesi gereken iş müfettişleri tarafından hazırlanan  ... tarih ve ... sayılı rapor dayanak alınarak dava konusu idari para cezasının uygulandığı dikkate alındığında, Mahkemece raporda yer alan tespitlerin doğruluğu araştırılmaksızın sadece olayda Mahkemeye taşınan bir ihtilaf söz konusu olmadığına göre iş müfettişleri tarafından düzenlenen dava konusu işleme dayanak teşkil eden bu rapor ile işverenin bağlı olmayacağı, diğer bir ifadeyle bu rapora dayalı olarak doğrudan ücret ödemeye davacıların zorlanabileceğini söylemenin mümkün olmadığı ve ödemesi yapılmayan dolayısıyla aylık prim ve hizmet belgesi düzenlenmesini henüz gerektirmeyen ücret alacaklarından dolayı 5510 sayılı Kanun'un 102/c-4 maddesi kapsamında tesis edilen idari para cezasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptali yolunda verilen karar ile bu karara karşı davalı idarece  yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu kararda hukuka uyarlık bulunmamaktadır.  
	Bu durumda, Bölge İdare Mahkemesince yeniden yapılacak olan incelemede idari işleme dayanak olan ... tarih ve ..., ... sayılı raporun içeriğinin denetlenerek gerçekten fazla çalışma yapılıp yapılmadığının araştırılması ve fazla çalışma yapıldığının tespiti halinde, davacıların işyerinde çalışan işçilere Kanunen ödenmesi gereken fazla çalışma ücretlerinin, henüz fiilen ödenmemiş olsa bile (5510 sayılı Kanun'un 80. maddesi uyarınca hak edilen ücretler prime esas kazançların hesabında esas alındığından) prime esas kazanç olarak gösterilmesi gerektiği dikkate alındığında, söz konusu ücretlerin işçilere ödenmemiş olması bu ücretlerin prime esas kazanç olarak bildirilmesi, dolayısıyla bu ücretlere ait ek aylık prim ve hizmet belgelerinin verilmesi yükümlülüğünü ortadan kaldırmayacağından ve bu nedenle de fazla çalışma yapıldığı tespit edilen aylara ilişkin ek aylık prim ve hizmet belgelerinin Kuruma yasal süresinde verilmemesi nedeniyle uygulanan dava konusu idari para cezasında hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır. 
	Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yönündeki Manisa 2. İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu İzmir Bölge İdare Mahkemesi 6. İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
            Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin KABULÜNE,
2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 10/09/2024 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.