Esas No: 2020/4560
Karar No: 2024/4240
Karar Tarihi: 22.10.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/4560 E.  ,  2024/4240 K.


"İçtihat Metni"
         T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas   No : 2020/4560
Karar No : 2024/4240                                                                                
DAVACI	: ...	  
VEKİLİ	: Av. ...
DAVALI	: ... Bakanlığı / ...
VEKİLİ	: Av. ...						
DAVANIN_KONUSU: Hazine ve Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı ile Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü arasında 22/01/2020 tarihinde imzalanan, Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Kapsamında Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Bandrol, Kod, Kodlanmış Etiketler ve Benzeri Vasıtalar İle Ürün İzleme Sisteminin Kurulması ve İşletilmesine Dair Protokolün iptali istenilmektedir. 
DAVACININ_İDDİALARI	:Sistemin kurulması ve işletilmesi işinin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer  257. maddesinin 1. fıkrasının (6) numaralı bendi gereğince ihale yoluyla yapılmasının zorunlu olduğu, dava konusu Protokolde Bakan onayının bulunmadığı, Gelir İdaresi Başkanlığı'nın Bakan onayı olmaksızın protokol düzenleme yetkisinin bulunmadığı, bu sistemin kamu kurumu ve kuruluşu tarafından kurulup işletilmesinin maliyeti artıracağı, Kanun'da sistemin kurulması ve işletilmesinin kamu kurum ve kuruluşu tarafından yapılacağına ilişkin düzenleme bulunmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI	:  Usul bakımından; dava konusu Protokol düzenleyici bir işlem olmadığından, bakılan davanın Danıştay'ın görev alanına girmediği, davacının, Protokolün iptalini talep edebilmek için etkilenen kişisel bir menfaati olmadığından, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, Protokol, kesin ve yürütülebilir nitelikte bir işlem olmadığından davanın bu gerekçeyle de usulden reddi gerektiği, akit taraf olan idarelerin takdir yetkisi kapsamında, hukuki sınırlar dahilinde düzenlenen Protokolün iptali açısından inceleme yapılmasının yerindelik denetimi anlamına geleceği, esas bakımından ise; 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 257. maddesinin birinci fıkrasının (6) numaralı bendi ile Hazine ve Maliye Bakanlığına yetki verildiği, bu yetki kapsamında bandrollü ürün izleme sisteminin (BÜİS) 2006 yılında yapılan ihale sonucu yetkilendirilen firma vasıtasıyla uygulanmaya başlandığı, 2019 yılında tekrar ihaleye çıkılması akabinde, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün 02/12/2019 tarihli yazısına binaen ihalenin iptal edilerek sistemin kurulması ve işletilmesi amacıyla Protokol yapıldığı, 2018 tarihli Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile, "Devlet gelirleri politikasının plan, program, genel ekonomik politika ve stratejiler çerçevesinde oluşturulmasına ilişkin çalışmalar yapmak ve Devlet gelirlerinin maliye politikalarıyla uyumlu şekilde tatbikini sağlamak" hususunda Gelir İdaresi Başkanlığı'nın görevli kılındığı, bu göreve istinaden, 213 sayılı Kanun ile Maliye Bakanlığı'na verilen yetki çerçevesinde, vergi güvenliğinin sağlanması amacıyla Gelir İdaresi Başkanlığı'nca tütün mamulleri ve alkollü içkilerde ürün izleme sistemi kurulması/kurdurulması ile sistemin işleyişine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, dava konusu Protokolün, Yeni Ekonomik Programının (2019-2021) Kamu Maliyesi başlıklı "Politika ve Tedbirler" alt başlığının 1. fıkrasında yer alan politika doğrultusunda kamu kurum ve kuruluşları vasıtasıyla anılan hizmetlerin gördürülmesi amacıyla imzalandığı, bu hizmetin, kamu hizmeti olması nedeniyle kamu kurumlarınca da evleviyetle ifa edilebileceği, 213 sayılı Kanun'un mükerrer 257. maddesinin 1. fıkrasının 6 numaralı bendinin, tütün mamulleri ve alkollü içkilerin izleme ve takibinin mutlak surette özel şirket marifetiyle ifa edilmesini amir olmadığı, Bakanlığın asli görevlerinden sayılan hizmetlerin, madde hükmü ile kendilerince yapılmasının yasaklandığını, sadece bu konuda özel şirketlere yetki verebileceğini düşünmenin hukuk mantığına aykırı olduğu, 2011-2013 yılları arasında, bandrol kağıt basımı işlemlerinin Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü sorumluluğunda, yine Genel Müdürlüğe ait tesislerde ve makine ve teçhizatları kullanılarak yapıldığı ve dava konusu Protokolün hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ	: Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ	: Dava, Hazine ve Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı ile Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü arasında 22/01/2020 tarihinde imzalanan, Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Kapsamında Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Bandrol, Kod, Kodlanmış Etiketler ve Benzeri Vasıtalar İle Ürün İzleme Sisteminin Kurulması ve İşletilmesine Dair Protokolün iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule yönelik iddiaları yerinde görülmemiştir.
213 sayılı Vergi Usul Kanununun 257. maddesinin, 6. fıkrasında; (Ek:  3/7/2005-5398/23 md.; Değişik: 6/2/2014-6518/8 md. ) "Vergi güvenliğini sağlamak amacıyla niteliklerini belirleyip onayladığı elektrikli, elektronik, manyetik ve benzeri cihazlar ve sistemleri kullandırmaya, bu cihaz ve sistemler vasıtasıyla bandrol, pul, barkod, hologram, kupür, damga, sembol gibi özel etiket ve işaretlerin kullanılmasına ilişkin zorunluluk getirmeye, mükelleflere bandrol, pul, barkod, hologram, kupür, damga, sembol gibi özel etiket ve işaretlerin verilmesinde, mükelleflerin Maliye Bakanlığına bağlı vergi dairelerine vadesi geçmiş borcu bulunmadığına ilişkin belge arama zorunluluğu getirmeye, bu zorunluluk kapsamına girecek amme alacaklarını tür ve tutar itibarıyla tespit etmeye ve hangi hâllerde bu zorunluluğun aranılmayacağına, bandrol, pul, barkod, hologram, kupür, damga, sembol gibi özel etiket ve işaretlerin basımı, dağıtımı ile sistemin kurulması ve işletilmesi hizmetlerinin, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa tabi olmaksızın, süresi 5 yılı geçmemek üzere ve 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu (5 inci maddesinin beşinci fıkrası hariç) hükümleri çerçevesinde; yetkilendirilecek gerçek veya tüzel kişiler tarafından yerine getirilmesine, bu hizmetlerde ve yetkilendirilecek gerçek veya tüzel kişilerde bulunması gereken özellikleri, yetkilendirilecek gerçek veya tüzel  kişilerin faaliyetlerinin yönlendirilmesi, izlenmesi, denetlenmeası ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye,"  Maliye Bakanlığı yetkilidir hükmüne yer verilmiştir.
15.07.2018 g Kararn n 106. ve 111. maddelerinde;  Darpane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne; her çeşit harç, damga ve cezaevleri yapı pullarını ve değerli kağıtları basm görevi verilmiş,  134. maddesinde Gelir İdaresi Başkanlığının Hazine ve Maliye Bakanlığına bağlı kurulduğu belirtilmiş, 137.  maddesinde bu başkanlığın  görevleri sayılmıştır.
17.03.2007 günlü, 26465 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 Seri No'lu Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerde Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Genel Tebliğiyle e yukarıda anılan yasa hükmü ile yetki verilen Hazine ve Maliye Bakanlığının  vergi güvenliğini sağlamak amacıyla tütün  mamulleri ve alkollü içkilerde ürün izleme sistemi kurulması ve sistemin işleyişine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş, anılan tebliğ; konusunu, vergi güvenliğini sağlamak amacıyla tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı ve alkollü içkilerde özel etiket ve işaretlerin kullanılması zorunluluğuna, bu özel etiket ve işaretlerin verilmesinde söz konusu ürünlerin üreticileri ve ithalatçılarının belirlenen tür ve tutar itibarıyla vadesi geçmiş vergi borcunun bulunup bulunmadığına ve bu özel etiket ve işaretlerin basımı, dağıtımı ile Ürün İzleme Sistemi kurulması ve işletilmesi amacıyla yetkilendirilecek gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetlerinin yönlendirilmesi, izlenmesi, denetlenmesi ve yetkilendirmenin sonlandırılmasına ilişkin usul ve esaslar oluşturan 11.09.2020 günlü 31241 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Ürün İzleme Sistemi Uygulama Genel Tebliği'yle yürürlükten kaldırılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; yukarıda anılan yasa hükmünün verdiği yetkilendirme çerçevesinde tütün mamulleri ile içki ürünlerinin vergilendirilmelerinde güvenliğin sağlanması amacıyla davalı idare tarafından kurulan bandrollü ürün izleme sistemine yönelik hizmetin ilk uygulamasının 2007 yılında ihale ile bir firmaya verildiği, 2014 yılında da  ihale uygulamasının sürdüğü, 2019 yılında sürenin dolması nedeniyle yeniden ihaleye çıkarılmakla birlikte iptal edilerek davaya konu protokol ile hizmetin Darpane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne aktarıldığı anlaşılmaktadır.
Davaya konu protokolün imza tarihinde yürürlükte olan Mülga Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerde Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Genel Tebliğinde; bandrol; tütün mamulleri ve alkollü içkilerin üzerine yapıştırılacak olan, Gelir İdaresi Başkanlığı ile Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumunun (TAPDK) logolarını içeren, taklit edilemez nitelikteki açık güvenlik unsurları tüketiciler tarafından, gizli güvenlik unsurları özel olarak üretilmiş taşınabilir cihazlarla kamu denetçileri tarafından tespit edilebilir özelliklere sahip olan kıymetli damga niteliğindeki kağıt olarak, kod; bandrole eşit bir statüye sahip olan ve harfler ve/veya rakamları temsil eden özellikli güvenlik işareti olarak, kodlanmış etiket;  İthal edilecek bira üzerine yurt dışı üretim mahallerinde yapıştırılacak olan üzerine kod basılı etiket olarak tanımlanmıştır.
Yukarıda belirtilen tanımlardan da anlaşılacağı üzere kıymetli damga niteliğinde kağıt olarak tanımlanan özel etiket ve işaretlerin basımı, dağıtımı  için gerekli   ürün izleme sistemi kurulması ve işletilmesi hizmetlerinin aslen kamu hizmeti  olması nedeniyle  doğrudan kamu kurumu tarafından yapılabileceği gibi, yapılacak  maliyet ve fayda analizlerine göre  gerçek veya tüzel kişilerin yetkilendirilmesi mümkündür.
Bu durumda, dayanağı yasada idarenin asli görevi olarak zikredilen bir kamu hizmeti niteliğindeki idarenin faaliyet alanı kapsamında Darpane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü sorumluluğunda yapılmasına yolunda tanzim edilen protokolde  dayanağı yasa hükmüne aykırılık görülmemiştir. 
Açıklanan  nedenlerle, davanın reddi  gerektiği, düşünülmektedir.
 
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay  Onuncu Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 22/10/2024 tarihinde, davacı vekili Av. ...'ın mazeret dilekçesi sunduğu ve gelmediği, davalı idare vekili Av. ...'nun geldiği ve Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Hazır bulunan tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra hazır bulunan tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 257. maddesinin 1. fıkrasının 6 numaralı bendine istinaden davalı Bakanlık tarafından (mülga) 1 sıra numaralı Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerde Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Genel Tebliği ile vergi güvenliğini sağlamak amacıyla vergi kayıp ve kaçağının yüksek olduğu tütün mamulleri ve alkollü içkilerde izleme takip sisteminin yetkilendirilecek bir firma tarafından kurulup işletilmesi, bandrol kullanılması ve kod uygulanması zorunluluğu getirilmiş, bu kapsamda Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından ürün izleme sistemi kurma, işletme, bandrolleri üreticilere teslim etme ve sistemdeki verileri Gelir İdaresi Başkanlığı'na aktarma konusunda ilki 2006 yılında yapılan ihaleler ile yetkilendirilen firmalar aracılığıyla 24/07/2007 tarihi itibarıyla sistemin kurulumu ve işletilmesi sağlanmıştır. 
2014 yılında yapılan ihalenin süresinin dolacak olması sebebiyle EKAP (Elektronik Kamu Alımları Platformu) üzerinden 09/12/2019 tarihinde yapılacağı ilan edilen ihale, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün 02/12/2019 tarihli ve E.19842 sayılı yazısıyla Genel Müdürlüklerinin ihaleye konu işi yapma konusunda hukuki yetkisi ile fiili kapasitesi ve yetkinliği bulunduğunu bildirmesi, ayrıca 2019-2021 Dönemi Yeni Ekonomi Programında benimsenen kamu hizmetlerinin kamu kurum ve kuruluşları tarafından görülmesi yolundaki politika nedeniyle 06/12/2020 tarihinde iptal edilerek ihaleye konu kamu hizmetinin davalı Bakanlığa bağlı iki kuruluş olan Gelir İdaresi Başkanlığı ile Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü tarafından yerine getirilmesini teminen 22/01/2020 tarihinde dava konusu "Hazine ve Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı ile Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Arasında Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Kapsamında Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Bandrol, Kod, Kodlanmış Etiketler ve Benzeri Vasıtalar İle Ürün İzleme Sisteminin Kurulması ve İşletilmesine Dair Protokol" imzalanmıştır.
Bunun üzerine davacı tarafından, anılan Protokolün iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından, dava konusu Protokolün düzenleyici işlem niteliğinde olmadığı, davacının menfaatini ihlal etmediği ve kesin, yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı ileri sürülmektedir. 
 Hazine ve Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı ile Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü arasında 22/01/2020 tarihinde imzalanan uyuşmazlık konusu Protokol ile kamu hizmeti niteliğinde olan Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Kapsamında Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kağıdı ve Alkollü İçkilerde Bandrol, Kod, Kodlanmış Etiketler ve Benzeri Vasıtalar İle Ürün İzleme Sisteminin Kurulması ve İşletilmesi işinin yürütülmesine ilişkin esasların belirlendiği, bu yönüyle işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu, ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlem mahiyetinde olduğu; öte yandan davacının Protokol öncesinde iptal edilen ihaleye ilişkin ihale şartnamesini EKAP (Elektronik Kamu Alımları Platformu) üzerinden satın alarak dosyaya sunduğunun görüldüğü, dolayısıyla davacının bahse konu ihale bakımından istekli adayı olarak değerlendirilmesi gerektiği ve bu haliyle Protokolün davacının menfaatini etkilediği sonucuna varıldığından, davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 257. maddesinin 1. fıkrasının 6 numaralı bendinde, "Maliye Bakanlığı;...(6) "Vergi güvenliğini sağlamak amacıyla niteliklerini belirleyip onayladığı elektrikli, elektronik, manyetik ve benzeri cihazlar ve sistemleri kullandırmaya, bu cihaz ve sistemler vasıtasıyla bandrol, pul, barkod, hologram, kupür, damga, sembol gibi özel etiket ve işaretlerin kullanılmasına ilişkin zorunluluk getirmeye, mükelleflere bandrol, pul, barkod, hologram, kupür, damga, sembol gibi özel etiket ve işaretlerin verilmesinde, mükelleflerin Maliye Bakanlığına bağlı vergi dairelerine vadesi geçmiş borcu bulunmadığına ilişkin belge arama zorunluluğu getirmeye, bu zorunluluk kapsamına girecek amme alacaklarını tür ve tutar itibarıyla tespit etmeye ve hangi hâllerde bu zorunluluğun aranılmayacağına, bandrol, pul, barkod, hologram, kupür, damga, sembol gibi özel etiket ve işaretlerin basımı, dağıtımı ile sistemin kurulması ve işletilmesi hizmetlerinin, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa tabi olmaksızın, süresi 5 yılı geçmemek üzere ve 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu (5 inci maddesinin beşinci fıkrası hariç) hükümleri çerçevesinde; yetkilendirilecek gerçek veya tüzel kişiler tarafından yerine getirilmesine, bu hizmetlerde ve yetkilendirilecek gerçek veya tüzel kişilerde bulunması gereken özellikleri, yetkilendirilecek gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetlerinin yönlendirilmesi, izlenmesi, denetlenmesi, yetkilendirmenin sonlandırılması ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye, "... Yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
 15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin, dava konusu Protokolün imzalandığı 22/01/2020 tarihinde yürürlükte olan haliyle "Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü" başlıklı Dokuzuncu Bölümünün "Amaç ve kapsam" başlıklı 104. maddesinde, bölümün amacının, her türlü madeni ufaklık ve hatıra para ile her türlü pul ve değerli kağıtların basımı ve dağıtımını sağlamak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığına bağlı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün kurulmasına, teşkilat ve görevlerine dair esasları düzenlemek olduğu belirtilmiş; "Görev" başlıklı 106. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, her çeşit harç, damga ve cezaevleri yapı pullarını ve değerli kağıtları basmak, bastırmak ve dağıtmak; (g) bendinde ise, verilecek diğer görevleri yapmak, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmış; anılan Genel Müdürlüğün hizmet birimlerinden olan "Damga Matbaası Dairesi Başkanlığı" başlıklı 111. maddesinde, Damga Matbaası Dairesi Başkanlığının, Devlet gelirlerinin tahsilinde kullanılan her nevi damga, harç ve cezaevi yapı pullarını, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının pullarını, 21/02/1963 tarihli ve 210 sayılı Değerli Kağıtlar Kanununa tabi değerli kağıtları, önemli ve kullanılış yeri sebebi ile emniyetli basımı gerektiren diğer belgeleri basmakla görevli olduğu kurala bağlanmış; "Gelir İdaresi Başkanlığı
" başlıklı Onikinci Bölümünün "Amaç" başlıklı 134. maddesinde, Gelir İdaresi Başkanlığının Hazine ve Maliye Bakanlığına bağlı kurulduğu belirtilmiş; "Görevler" başlıklı 137. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, vergi kayıp ve kaçağının önlenmesi konusunda gerekli tedbirleri almak; (ö) bendinde,  kanunlarla, Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ve ilgili mevzuat ile Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak, adı geçen Başkanlığın; Başkanlığın hizmet birimlerinden olan "Denetim ve Uyum Yönetimi Daire Başkanlığı" başlıklı 145. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, vergi kayıp ve kaçağı ile mücadele etmek, bu konuda gerekli tedbirleri önermek ve çalışmaları yapmak, anılan Daire Başkanlığının görevleri arasında sayılmıştır. 
Öte yandan; 29/03/2022 tarih ve 31793 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 96 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde değişiklikler yapılmıştır. Buna göre anılan Kararnamenin;
 106. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendi, "Kamu kurum ve kuruluşlarınca usul ve esasları belirlenmek suretiyle kullanılma mecburiyeti getirilen özel etiket ve işaretlerle takip edilmesi öngörülen ürünler için bu kurum ve kuruluşların talebi üzerine izleme sistemlerinin kurulması ve işletilmesiyle ilgili işleri yapmak veya yaptırmak." şeklinde değiştirilmiş; ayrıca aynı maddeye, "Bakan tarafından verilecek diğer görevleri yapmak" (h) bendi eklenmiş; 
 109. maddesine eklenen (ç) bendi ile "Bandrollü Ürün İzleme Sistemleri Dairesi Başkanlığı" Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün hizmet birimi olarak kurulmuş,
111. maddesi, "Damga Matbaası Dairesi Başkanlığının görevleri şunlardır:
a) Devlet gelirlerinin tahsilinde kullanılan harç pullarının, Değerli Kâğıtlar Kanununa tabi değerli kâğıtlar ile güvenlikli basımı gerektiren diğer belgelerin basımını ve dağıtımını sağlamak.
b) Genel Müdür tarafından verilecek diğer görevleri yapmak.
" şeklinde yeniden düzenlenmiş;
112. maddeden sonra gelmek üzere eklenen "Bandrollü Ürün İzleme Sistemleri Dairesi Başkanlığı" başlıklı 112/A maddesinde, adı geçen Daire Başkanlığının görevlerinin, kamu kurum ve kuruluşlarınca usul ve esasları belirlenmek suretiyle kullanılma mecburiyeti getirilen özel etiket ve işaretlerle takip edilmesi öngörülen ürünler için bu kurum ve kuruluşların talebi üzerine izleme sistemlerinin kurulması ve işletilmesiyle ilgili işleri yapmak veya yaptırmak ve Genel Müdür tarafından verilecek diğer görevleri yapmak olduğu belirtilmiştir.
17/03/2007 tarih, 26465 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sıra numaralı Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerde Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Genel Tebliği'nin "Giriş" başlıklı 1. maddesinde, "213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 257 nci maddesinin 6 numaralı bendinde yer alan hüküm ile Maliye Bakanlığı; vergi güvenliğini sağlamak amacıyla niteliklerini belirleyip onayladığı elektrikli, elektronik, manyetik ve benzeri cihazlar ve sistemleri kullandırmaya, bu cihaz ve sistemler vasıtasıyla bandrol, pul, barkod, halogram, kupür, damga, sembol gibi özel etiket ve işaretlerin kullanılmasına ilişkin zorunluluk getirmeye, uygulamaya ait usul ve esasları belirlemeye yetkili kılınmıştır.
Bu maddenin vermiş olduğu yetkiye istinaden, vergi güvenliğini sağlamak amacıyla Gelir İdaresi Başkanlığınca yetki belgesi verilen firma tarafından tütün mamulleri ve alkollü içkilerde ürün izleme sistemi kurulması ve bu sistem kapsamında;
	 - Seri üretim yapan tütün mamulleri üretim tesisleri ile seri üretim yapan alkollü içki üretim tesislerinde üretilen ürünlere (bira hariç) bandrol yapıştırılması, bandrolün ürün üzerinde varlığının ve güvenlik unsurlarının kontrol edilmesi, bandrolün aktive edilmesi,
 	- Bira üretim tesislerinde üretilen ürünlere kod uygulanması,
	 - Seri üretim yapmayan tesislerde üretilen ürünlere, beyan edilen ürün tipine göre aktif hale getirilmiş bandrollerin kullanılması,
	 - İthal edilen tütün mamullerine ve alkollü içkilere Gelir İdaresi Başkanlığınca belirlenen yerlerde kurulacak tesislerde bandrol kullanılması veya kod uygulanması,
	 - Bu işlemlere ilişkin Gelir İdaresi Başkanlığına veri aktarılması ve kurulan sistemin işletilmesi zorunluluğu getirilmiştir.
	İhracat amacıyla üretilen tütün mamulleri ve alkollü içkiler ile 20 cl’den küçük iç ambalajla üretilen veya ithal edilen alkollü içkilerde bandrol kullanılmaz veya kod uygulanmaz. Ancak, ihraç edilmek üzere üretilen ürünlerin sayımları yetkili firma tarafından yapılacaktır.
 	Tütün mamulleri ve alkollü içkilerde bandrol kullanımı, kod uygulaması ve ürün izleme sistemi zorunluluğuna ilişkin usul ve esaslar aşağıda açıklanmaktadır." kuralına;
	"Kullanılan Terimler" başlıklı 2. maddesinde,
	 "Ürün İzleme Sistemi (ÜİS): Vergi güvenliğini sağlamak amacıyla; üretilen veya ithal edilen tütün mamulleri ve 20 cl ve daha büyük iç ambalajlı alkollü içkilerin işaretlenmesi ve Gelir İdaresi Başkanlığında kurulan merkezi bilgi sistemi üzerinden izlenmesi prensibine dayalı işlemler bütünüdür.
	Bandrol: Tütün mamulleri ve alkollü içkilerin üzerine yapıştırılacak olan, Gelir İdaresi Başkanlığı ile Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumunun (TAPDK) logolarını içeren, taklit edilemez nitelikteki açık güvenlik unsurları tüketiciler tarafından, gizli güvenlik unsurları özel olarak üretilmiş taşınabilir cihazlarla kamu denetçileri tarafından tespit edilebilir özelliklere sahip olan kıymetli damga niteliğindeki kağıttır.
	Kod: Bandrole eşit bir statüye sahip olan ve harfler ve/veya rakamları temsil eden özellikli güvenlik işaretidir.
Birada uygulanacak kod bandrol hükmündedir.
	Yetki Belgesi: Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından;
	- Tütün mamulleri ve alkollü içkilerin seri üretimini yapan işletmelerin, paketleme ve dolum hatlarında,
	- İthal edilecek tütün mamulleri ve alkollü içkiler için, İstanbul, İzmir ve Mersin illerinde kurulacak tesislerde ürün izleme sistemi kurmaya, işletmeye, aktive edilmiş veya edilmemiş bandrolleri üreticilere teslim etmeye ve sistemdeki verileri Gelir İdaresi Başkanlığına aktarmaya yetki verilmiş firma olduğunu gösteren belgedir.
	Yetkili Firma: Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından verilen yetki belgesini haiz firmadır.
	Basım Merkezi: Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından özellikleri belirlenen bandrollerin basımını yapan Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri A.Ş.’nin Cevizli/İSTANBUL adresinde bulunan Tekel Ambalaj Fabrikasının tesisleridir." kuralına;
	 "Ürün İzleme Sisteminin Kurulması" alt başlıklı 3.1.1. maddesinde,
	 "Yetkili firma tarafından, tütün mamulleri ve alkollü içkilerin yurtiçinde seri üretimini ve dolumunu yapan üretim tesislerinde, ithal edilecek tütün mamulleri ve alkollü içkiler için İstanbul, İzmir ve Mersin illerinde kurulan tesislerde ve seri üretim yapmayan işletmelere yapılan aktive edilmiş bandrol teslim yerlerinde Ürün İzleme Sisteminin bileşenleri kurulacak ve işletilecektir. 
	Üreticiler yetkili firmanın ilgili tesis, ürün, ekipman ve çalışanlarına erişimini sağlayacak olup kendilerine verilen sistem kılavuzuna uygun hareket edeceklerdir. Seri üretim yapan firmalar tarama ve etkinleştirme sisteminin ilgili tesislerde kurulmasına izin vereceklerdir. 
	Üreticiler, üretim tesislerinde bulunan sistem bileşeninin zilyetliğine, Gelir İdaresi Başkanlığı menfaatine yediemin sıfatı ile sahip addedilir; sisteme ilişkin mevzuata uygun olmayan şekilde faaliyette bulunamaz ve mevzuatla belirlenen durumlar dışında sistem bileşenlerinin zilyetliğini devredemez, sistem kılavuzuna uygun olarak hareket etmek ve sistem bileşenlerine gelebilecek her türlü zararın önlenmesine yönelik tedbirleri almakla yükümlüdür." kuralına;
	 "Sistemin Devreye Alınması ve İşletilmesi" alt başlıklı 3.1.2. maddesinde, "19 Haziran 2007 tarihinden itibaren ÜİS dışında tütün mamulleri ve alkollü içki üretimi ya da ithalatı yapılamayacaktır.
	 Yetkili firma tarafından, seri üretim tesislerinde sistemin devreye alınmasına yönelik işlemlerin 19 Haziran 2007 tarihine kadar tamamlanması ve üreticilerin de bu sistemi kullanmaları zorunludur. Sistemin devreye alınma süreci 15 Mayıs 2007 tarihinden itibaren başlayacak olup, sistem kurulacak her üreticiye sistem kılavuzuyla birlikte, sistemin planlanan devreye alınış tarihi konusunda bilgi verilecektir. Yetkili firma tarafından, sistem bileşenlerinde yapılacak son uyarlama ve hassas ayarların tamamlanması ile birlikte üreticiye devreye alınma belgesi verilecektir. Devreye alınma belgesi verilen üreticiler, bu belgede belirtilen tarihten itibaren sistemi kullanmaya başlamak zorundadır. 
	Seri üretim yapmayan üreticilere ise aktive edilmiş olan bandrolleri teslim alabilecekleri tarih ve yer Gelir İdaresi Başkanlığınca bildirilecektir.
	İthal edilecek tütün mamulleri ve alkollü içkiler için İstanbul, İzmir ve Mersin illerinde kurulacak olan tesislerin yerleri ve faaliyete geçiş tarihleri Gelir İdaresi Başkanlığınca duyurulacaktır. " kurallarına yer verilmiştir.
 Dava Konusu Protokolün İncelenmesi:
1-Davacının, Ürün İzleme Sisteminin kurulması ve işletilmesi işinin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer  257. maddesinin 1. fıkrasının (6) numaralı bendi gereğince ihale yoluyla yapılmasının zorunlu olduğuna ilişkin iddiasının incelenmesi:
Bir faaliyetin kamu hizmeti olup olmadığı hususunu tespit yetkisi kanun koyucuya aittir. Bu bağlamda, kanunla idareye faaliyette bulunma görevi verilen alan, kamu hizmetidir. İdare cihazının kamu hizmetini yerine getirmek maksadıyla teşkil edildiği dikkate alındığında, kanun hükümleri çerçevesinde kendi görev alanına giren kamu hizmetini evvelemirde  (öncelikle) bizzat ilgili idarenin yerine getirmesi gerektiği hususunda duraksama bulunmamaktadır. Bu idare hukuku kuralının istisnası ise, kanun koyucunun anılan kamu hizmetinin özel hukuk kişilerine gördürülebileceği yolunda idareye yetki vermesidir. Bu halde idare, bahse konu kamu hizmetini bizzat yerine getirme veya özel kişilere gördürme yönünde takdir yetkisine sahiptir.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 257. maddesinin 1. fıkrasının 6 numaralı bendinde; bandrol, pul, barkod, hologram, kupür, damga, sembol gibi özel etiket ve işaretlerin basımı, dağıtımı ile sistemin kurulması ve işletilmesi hizmetlerinin, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa tabi olmaksızın, süresi 5 yılı geçmemek üzere ve 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu (5 inci maddesinin beşinci fıkrası hariç) hükümleri çerçevesinde; yetkilendirilecek gerçek veya tüzel kişiler tarafından yerine getirilmesi hükmüne yer verilmiş ise de; yukarıda aktarılan İdare Hukuku prensibi çerçevesinde, anılan hükmün, idareye hizmeti bizzat yerine getirme veya idareye yabancı üçüncü kişilere  (ihale yoluyla) gördürme konusunda takdir yetkisi tanıdığı, idarenin hizmeti bizzat ifa etme yetkisini ortadan kaldırmadığı, kanun koyucunun hizmetin mutlak surette gerçek veya tüzel kişilere gördürülmesini amaçlamadığı, idarece bizzat yerine getirilebilmesine imkan tanıdığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davacının bu hizmetin ihale yoluyla mutlaka gerçek veya tüzel kişilere gördürülmesi gerektiğine yönelik  iddiası yerinde görülmemiştir.
2-Davacının, dava konusu protokolde Bakan onayının bulunmadığı, Gelir İdaresi Başkanlığı'nın Bakan onayı olmaksızın protokol düzenleme yetkisinin bulunmadığı yönündeki  iddialarının incelenmesi:
4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin, dava konusu Protokolün imzalandığı  22/01/2020 tarihinde yürürlükte olan haliyle "Görev" başlıklı 106. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, her çeşit harç, damga ve cezaevleri yapı pullarını ve değerli kağıtları basmak, bastırmak ve dağıtmanın; (g) bendinde, Bakan tarafından verilecek diğer görevleri yapmanın, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün görevleri arasında yer aldığının belirtildiği; 111. maddesinde ise, Damga Matbaası Dairesi Başkanlığının, Devlet gelirlerinin tahsilinde kullanılan her nevi damga, harç ve cezaevi yapı pullarını, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının pullarını, 21/02/1963 tarihli ve 210 sayılı Değerli Kağıtlar Kanununa tabi değerli kağıtları, önemli ve kullanılış yeri sebebi ile emniyetli basımı gerektiren diğer belgeleri basmakla görevli olduğunun belirtildiği görülmektedir. 
Buna göre, davalı Bakanlığın bağlı kuruluşu niteliğinde olan, önemli ve kullanılış yeri sebebi ile emniyetli basımı gerektiren diğer belgeleri basmakla ve verilen diğer görevleri yapmakla görevli olan, ayrıca 1 sıra numaralı Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerde Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Genel Tebliği uyarınca 29/08/2013 tarihli Resmi Gazete nüshasında yapılan değişikliğe kadar bandrol basımı kendisine (Özelleştirme Yüksek kurulu kararıyla) tahsisli tesislerde gerçekleştirilen Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün; kamu hizmeti niteliğindeki bandrollü ürün izleme sisteminin kurulması ve işletilmesi işini, söz konusu görevleri kapsamında, davalı Bakanlığın başka bir bağlı kuruluşu olan ve dava konusu Protokolün imzalandığı tarihte yürürlükte bulunan (mülga) 1 sıra numaralı Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerde Bandrollü Ürün İzleme Sistemi Genel Tebliği uyarınca tütün mamulleri ve alkollü içkilerde kurulan ürün izleme sistemini denetim ve kontrol ile yetkili bulunan Gelir İdaresi Başkanlığı ile bir protokol düzenleyerek yerine getirmesinde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Nitekim, Hazine ve Maliye Bakanlığınca hazırlanarak 11/09/2020 tarihli ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tütün Mamulleri, Makaron, Yaprak Sigara Kâğıdı ve Alkollü İçkilerde Ürün İzleme Sistemi Uygulama Genel Tebliği'nin 4.1. maddesinde, ÜİS (Ürün İzleme Sistemi) kapsamında seri üretici olarak faaliyet gösteren/gösterecek işletmelere ÜİS bileşenlerini kurma ve işletme görev ve sorumluluğunun Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne ait olduğu belirtilmiş; ayrıca, 29/03/2022 tarih ve 31793 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 96 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde yapılan değişiklikler ile de Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün ürünler için izleme sistemlerinin kurulması ve işletilmesiyle ilgili görevleri kurala bağlanmış; böylelikle adı geçen Genel Müdürlüğün bandrollü ürün izleme sistemini kurma ve işletme görevi, önce davalı Bakanlık, ardından Cumhurbaşkanlığı tarafından açıkça kabul edilmiştir.
3- Davacının Diğer  İddialarının İncelenmesi:Davacı tarafından, ürün izleme sisteminin ihale ile özel kişilere gördürülmesi yerine kamu kurumu ve kuruluşları tarafından kurulup işletilmesinin maliyeti artıracağı iddia edilmektedir.
Davalı idarenin, 213 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan hükmü kapsamında uyuşmazlık konusu kamu hizmetini bizzat yerine getirme veya ihale ile özel kişiye gördürme hususunda takdir yetkisi bulunduğu açıktır. Bununla birlikte, idarenin takdir yetkisinin, kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlı olduğunda da duraksama bulunmamaktadır. Ancak takdir yetkisinin denetimi kapsamında, idarece tesis edilen idari işlemlerin kamu yararıyla bağdaşmadığını söyleyebilmek için somut, şüpheden uzak, nesnel verilerin bulunması gerekmektedir. 
Uyuşmazlıkta ise, davalı idarenin, bandrollü ürün izleme hizmetini, konuya ilişkin yetki ve yetkinlik ile gerekli makine ve teçhizata sahip olduklarını dikkate alarak kendi bağlı kuruluşları vasıtasıyla bizzat yerine getirmesinin kamu yararıyla bağdaşmadığını gösterecek bir veri bulunmamaktadır. 
Bu nedenle, davacının maliyete ilişkin iddiası yerinde görülmemiştir.
Yukarıda izah edilen nedenlerle, dava konusu Protokolde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
  Açıklanan nedenlerle;
1.  DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5.  Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 22/10/2024 tarihinde oy birliğiyle  karar verildi.