Esas No: 2020/4936
Karar No: 2024/4404
Karar Tarihi: 31.10.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/4936 E.  ,  2024/4404 K.


"İçtihat Metni"
         T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas     No : 2020/4936
Karar	No : 2024/4404                                                                                
DAVACI	: ... Derneği	  
VEKİLİ	: Av. ...
DAVALI	: ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ	: Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN_KONUSU	:	Sağlık Bakanlığınca ... tarih ve ... sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe konulan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasının, 6. maddesinin beşinci, yedinci ve sekizinci fıkralarının, 14. maddesinin ikinci fıkrasının, 17. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarının, 31. maddesinin üçüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının, 33. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin, 34. maddesinin birinci fıkrasının, 42. maddesinin birinci, üçüncü, yedinci, dokuzuncu ve on üçüncü fıkralarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI	:	Dava konusu Yönerge ile getirilen düzenlemelerin Aile Hekimliği Kanunu'na ve aile hekimliği müessesesine aykırılık teşkil ettiği, aile hekimine görevi dışında ayrıca yükümlülükler yüklendiği, söz konusu raporların tek hekimle düzenlenmesinin imkânsız olduğu, birtakım maddelerin uygulanabilirliğinin mümkün olmadığı ve iş yükü olarak karmaşaya sebebiyet verdiği; Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan her türlü form, beyanname ibarelerinin Sağlık Uygulama Tebliği'nin 1.6. maddesine aykırı olduğu, bu şekilde resmi olmayan bir belgenin yeterli olmasının hekimin sorumluluğunu doğuracağı gibi bir takım sahtecilik ve dolandırıcılığa da sebebiyet verebileceği, kimlik belgeleri ile ilgili mevzuata aykırı olduğu; 6. maddesinin beşinci, yedinci ve sekizinci fıkralarının hekimin takdirine yönelik kısıtlayıcı hükümler içerdiği; hekimin sağlık raporu düzenleyebilmesi ve hangi sınıfın sağlık kriterlerine uygun olduğunun tespiti için sınıfını bilmesi gerektiği; Yönerge'de sevk işleminin sadece göz muayenesi açısından düzenlendiği, oysaki olası hatalı tıbbi uygulamaların ve kamu sağlığı güvencesi açısından bütün sevk işlemlerinin ayrıntılı şekilde Yönerge'de yer alması gerektiği, bu nedenle 14. maddesinin ikinci fıkrasının hukuka aykırı olduğu; Yönerge'nin 17. maddesinin birinci fıkrasının, kamu sağlığı ve hatalı tıbbi müdahale açısından sakıncalı bir düzenleme olduğu, burada söz konusu olan durumun tek hekim tarafından verilen sürücü raporlarının tehlike yaratması olduğu, zira tıbbi donanım ve araç gereçlerin neler olduğunun Yönerge'de izah edilmediği, oysaki Yönerge'nin sürücü belgesi almak için gerekli tüm sağlık koşullarının yerine getirilmesi ve uygunluğu halinde belgenin verilmesi gerektiği hususlarına ilişkin idarenin düzenleme görevinin olduğu, Yönerge'nin amacının, bilime ve genel sağlığa aykırı olarak sürücü belgesi vermeyi kolaylaştırmak olmadığı, bu nedenle daha önceki mevzuatta olduğu gibi, tek hekim değil kurul muayenesi ve kararının şart olduğu, aynı maddenin üçüncü fıkrasının ise, sürücü belgesi yönetmeliğine aykırı olduğu, zira bu Yönetmelikte muayene koşullarının ayrıntılı olarak düzenlendiği; Yönerge'nin 31. maddesinin üçüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının muğlak olduğu, hekime sorumluluk veren düzenlemeler olduğu, zira aile hekiminin dıştan bir muayene ile psikiyatrik yönden iyilik halini tespit edemeyeceği, ayrıca yivsiz ve diğer silahlar arasında bir ayrım olmadığı, maddede geçen “görme kabiliyeti” kavramının tıbbi bir karşılığının bulunmadığı, yönergenin, tıbbi ve bilimsel altyapıdan uzak ve kamu sağlığı gözetilmeden düzenlendiği, düzenlemelerin hekimle sürücü adayını karşı karşıya getiren ve hekimin ne yapması gerektiğini açıklamaktan uzak olduğu; Yönerge'nin 33. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine göre, Ek-5’de yer alan formun 6331 sayılı Kanun’a aykırı olduğu, duyu ve görme hususlarıyla ilgili sağlık teşhislerinin belirlenebilir olması ve mutlaka yapılması gerektiği, hekimin bu teşhislere ilişkin rapor olmadan Ek-5’teki hususlara dair kanaat bildiremeyeceği; özel sağlık hizmeti sunucuları olan özel hastanelerin 1. basamak sağlık kuruluşlarını kapsadığı, hükümet tabibinin vereceği bütün raporları vermeye yetkili olduğu, her türlü durum bildirir işe giriş raporlarını verebilme yetkisine sahip olduğu, bu nedenle 34. maddesinin birinci fıkrasının hukuka aykırı olduğu; dava konusu Yönerge'nin 42. maddesinin birinci fıkrasının kamu sağlığını tehdit eden ve tehlike yaratan bir hüküm olduğu, söz konusu tetkikler yapılmaksızın verilen raporların hekimin sorumluluğunu bir yönerge ile ortadan kaldıramadığı, hekimle ilgili cezai ve hukuki sorumluluk davası açıldığında bu Yönergenin hekimin yasal sorumluluğunun önüne geçemeyeceği, zira hekimin özen yükümlülüğünün mevzuatla düzenlendiği, bu Yönerge ile idare tarafından hekime yasal olmayan işlemler yapma görevi verildiği,  aynı zamanda Yönerge'nin 42. maddesinin yedinci fıkrasının da mevzuata aykırı olduğu, zira hekimin zorunlu olmayan ihtiyari bir rapor vermeye zorlanamayacağı, hekimin neye göre rapor vereceğini bilmesi gerektiği, bu maddede hekim ile rapor talebinde bulunan kişilerin karşı karşıya getirildiği ve hekime yönelik şiddetin önünün açıldığı, dava konusu düzenlemelerin sürücü ve askerlik mevzuatına aykırı olduğu, iptaline karar verilmesi gerekiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI :	Anayasanın 56. maddesi ile Devlete verilen sağlık hizmetlerini yürütme görevinin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 352. maddesi ile Sağlık Bakanlığına verildiği, 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un 13. maddesi ile tabiplere rapor düzenleme yetkisi verildiği, mezkur hüküm uyarınca mesleğini icraya yetkili olan tabiplerin, kişinin ayırt etme gücüne sahip olup olmadığının tespiti için doğru algılama, kavrama ve buna göre hareket etme konusundaki ruhsal yeteneklerini, zihinsel işlevlerini, fiziksel vaziyeti, zaman ve mekân oryantasyonları gibi bir dizi davranış özelliklerini saptayarak kişi hakkında sağlık raporu düzenlemeye yetkili oldukları, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 5. maddesinin üçüncü fıkrası ile Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 4. maddesinin birinci fıkrasında aile hekiminin görev, yetki ve sorumluluklarının sayıldığı, dava konusu Yönerge kapsamında aile hekimliklerinde düzenlenebilecek raporların Sağlık Yeteneği Yönetmeliği kapsamında askeri yoklama raporu, Sürücü Adayları ve Sürücülerde Aranacak Sağlık Şartları İle Muayenelerine Dair Yönetmelik kapsamında sürücü raporu ve genel tıbbi değerlendirme raporu olmak üzere üç farklı tür olarak belirlendiği, kişilere mevzuatta belirtilen sağlık raporlarını düzenleme yetki ve görevinin aile hekimliğinin bir unsuru olduğu, bu nedenle aile hekimlerinin bu görevi yerine getirmekle yükümlü olduğu ve tüm sağlık hizmetinde olduğu gibi üstüne düşen sorumluluğu tıp bilimlerinin gereklerine uygun şekilde yürütmesi gerektiği, aile hekimlerinin kendilerine başvuran hastaların muayenelerini yapacağı ve raporlarını düzenleyeceği, yapılacak muayene sonucunda uygun bir gerekçe ile üst merkeze kişilerin sevk edilmesinin mümkün olduğu, aile hekimlerinin 1219 sayılı Kanun ve Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğine göre,  kendine bağlı bireylere 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 5. maddesine göre ücretsiz şekilde rapor düzenleyebildikleri, diğer taraftan Bakanlığa, üniversitelere, diğer kamuya ve özel sektöre ait sağlık tesislerinin bir bütün olarak değerlendirilmek suretiyle yerleşim yerlerinin sağlık hizmet bölgesi yapılanması içerisindeki konumları ve hizmet verilen nüfusun, sağlık hizmetlerine olan ihtiyaç ve beklentileri dikkate alınarak sağlık tesislerinin görev ve sorumluluğunun belirlendiği, bu görev ve sorumluluklara göre sağlık tesislerinin yetkili olduğu alanların belirlendiği, sağlık raporları konusunda yetkilendirme yapılır iken hekimin hastayı yakından tanımasını sağlayacak sürekli takip durumunun olup olmadığı, hasta ile hekim arasında parasal ilişki durumu, sağlık tesisin teknik kapasitesi ve hekim kadro durumu, sağlık hizmetlerine olan ihtiyaç ve beklentiler, kamu yararı, sağlık tesislerinin esas hizmet alanı, denetim ve kontrol alt yapısı gibi unsurların göz önünde bulundurulduğu, sonuç olarak Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge’de aile hekimleri tarafından düzenlenmesi öngörülen raporlara dair açıklamalara yer verildiği, bu hükümlerin aile hekimlerinin görev alanında olan konular olduğu ve üst hukuk normlarına aykırılık teşkil etmediği, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ	: ...
DÜŞÜNCESİ	: Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI	: ...
DÜŞÜNCESİ	: Dava, Sağlık Bakanlığınca ... tarih ve ... sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe konulan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasının, 6. maddesinin beşinci, yedinci ve sekizinci fıkralarının, 14. maddesinin ikinci fıkrasının, 17. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarının, 31. maddesinin üçüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının, 33. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin, 34. maddesinin birinci fıkrasının, 42. maddesinin birinci, üçüncü, yedinci, dokuzuncu ve onüçüncü fıkralarının iptali istemiyle açılmıştır. 
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun  3. maddesinin a) bendinde; "Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir."  c) bendinde; "Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır. Gerek görüldüğünde özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifeleri sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanır.Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir.", e) bendinde; "Tesis edilecek eğitim,denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesi sağlanır.", i) bendinde; "Sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılır. Sağlık kurum ve kuruluşları coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlüdürler. Çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülkeye getirilmesi ve teşviki sağlanır." hükmü yer almıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü" başlıklı 355. maddesinin 1. fıkrasının a) bendinde; her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak, c) bendinde; kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek, hükmü, 508. maddesinde; Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir, hükmü getirilmiştir. 
Yukarıda yer verilen hükümlerle Sağlık bakanlığına verilen bu görev ve yetkilerin çıkaracağı düzenlemelerle uygulamaya geçirileceği kuşkusuzdur. 	
Sağlık raporlarının ne şekilde hangi sağlık hizmet sunucularında düzenleneceğinin açıklanması, rapor formatlarının belirlenmesi ve sağlık raporlarına itiraz süreçlerinin tanımlanması amacıyla yürürlüğe konulan ve resmi ve özel tüm sağlık hizmet sunucularını, özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri kapsayan dava konusu Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönergenin, "Kimlik tespiti" başlıklı 5. maddesinin 3. fıkrasında; kişilerce ibraz edilen her türlü form, beyanname, kimlik kartı, vergi kimlik kartı, sürücü belgesi, pasaport gibi bütün tanıtıcı belgeler, Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarası ve güncel fotoğraf bulunması halinde kimlik tespitinde kullanılır. Kimlik tespiti için kullanılacak belgelerde hiçbir şekilde silinti, kazıntı ve düzeltme yapılmamış olmalıdır." kuralı getirilmiştir. 
Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin "1.6-Kimlik tespiti" konulu maddesinde; "(1) Sağlık kurum ve kuruluşlarınca, kişilerin müracaatı aşamasında, acil hallerde ise acil halin sona ermesinden sonra, nüfus cüzdanı, sürücü belgesi, evlenme cüzdanı, pasaport veya verilmiş ise Kurum sağlık kartı belgelerinden biri ile kimlik tespiti ve biyometrik yöntemlerle kimlik doğrulaması yapılması zorunludur. Kimlik tespiti, biyometrik kayıt işlemi veya biyometrik kimlik doğrulama işlemini usulüne uygun yapmayan ve bu nedenle bir başka kişiye sağlık hizmeti sunulması nedeniyle Kurumun zarara uğramasına sebebiyet veren sağlık hizmeti sunucularından ödenen tutar geri alınır." 1.6.1-Biyometrik kimlik doğrulama işlemi "(1) Kimlik doğrulamada kullanılacak olan biyometrik sistem ve uygulamaya geçilecek sağlık hizmeti sunucuları, uygulama tarihi ile uygulamaya ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından belirlenir." kuralı ile kimlik tespitinin hangi belgeler ile yapılacağı belirlenmiş ve bu belgeler arasında ibraz edilen her türlü form, beyanname olarak adlandırılan bir belgeye yer verilmemiştir. Dolayısıyla kurumun zarara uğramasına sebebiyet verilmesi halinde hizmet sunucusundan alınacak olması, kimlik tespiti için gerekli olan belgelerin kuşkuya yer bırakmayacak şekilde ortaya konulmasını gerekli kılmaktadır. Belirsiz olarak kimlik tespitinde sunulacak belgenin, her türlü form ve beyanname olarak ifade edilmesinin, üst hukuk normunda yapılan düzenlemeyi aşar nitelikte bulunduğundan, 5. maddenin 3. fıkrasında yapılan düzenlemede hukuki isabet bulunmamıştır. 
Yönergenin; "Raporların düzenlenmesi, tasdiki ve rapor formatına ilişkin açıklamalar" başlıklı 6. maddesinin 5. fıkrasında; memurların hastalık raporlarının, 5510 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatında belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde kendilerini tedavi eden kurum tabipliği, aile hekimliği veya SGK ile sözleşmeli sağlık hizmeti sunucuları tarafından düzenlenmesi esastır. SGK ile sözleşmesi bulunmayan sağlık hizmeti sunucuları tarafından verilen ve istirahat süresi on günü geçmeyen raporlar, SGK ile sözleşmeli sağlık hizmeti sunucusu hekim tarafından, istirahat süresi on günü aşan raporlar ise SGK ile sözleşmeli sağlık hizmeti sunucusu sağlık kurulunca onandığı takdirde geçerli olur. 7. fıkrasında; Tek hekim raporu ile bir defada en çok on gün rapor verilebilir. Raporda kontrol muayenesi öngörülmüş ise kontrol muayenesi sonrasında tek hekim tarafından en çok on gün daha rapor verilebilir. Kontrol muayenesi sonrası hastalığın devam etmesi sebebiyle verilecek hastalık raporlarının on günü aşması durumunda bu raporun sağlık kurulunca verilmesi zorunludur. 8. fıkrasında da; Bir takvim yılı içinde tek hekim tarafından aynı kişiye verilecek raporların toplamı kırk günü geçemeyeceği,  kuralına yer verilmiştir. 
Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin "Sigortalılara verilecek olan istirahatlar" başlıklı  39. maddesinde; "(1) İstirahat raporlarının sözleşmeli ya da sözleşmesiz sağlık hizmet sunucularında Sağlık Bakanlığınca yetkilendirilen hekimlerce düzenlenmesi şarttır. (2) Ayaktan tedavilerde sigortalıya tek hekim raporu ile bir defada en çok 10 gün istirahat verilebilir. İstirahat sonrasında kontrol muayenesi raporda belirtilmiş ise toplam süre yirmi günü geçmemek kaydı ile istirahat uzatılabilir. Yirmi günü aşan istirahat raporları sağlık kurulunca verilir. Sağlık kurulunun ilk vereceği istirahat süresi sigortalının tedavi altına alındığı tarihten başlamak üzere altı ayı geçemez. Tedaviye devam edilmesi hâlinde malûllük hâlinin önlenebileceği veya önemli oranda azaltılabileceği sağlık kurulu raporu ile tespit edilirse bu süre uzatılır." hükmüne göre Sağlık Bakanlığınca yetkilendirilen hekimlerce sözleşmeli ya da sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularında tek hekim tarafından 10 güne kadar süreli sağlık raporlarının geçerli olduğu kabul edilmişken bu kez Yönergenin; sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularında tek hekim tarafından 10 gün süreye kadar düzenlenmiş olan sağlık raporunun SGK ile sözleşmeli sağlık hizmeti sunucusu hekim tarafından, istirahat süresi on günü aşan raporlar ise SGK ile sözleşmeli sağlık hizmeti sunucusu sağlık kurulunca onandığı takdirde geçerli olacağı yolundaki kuralı, Yönetmelik hükmü ile çelişmektedir. Yukarıda yer verilen Yönetmelik hükmünün değişiklik öncesi Yönerge hükmüne paralel düzenleme içermesine karşın (RG-3/5/2014-28989) değişikliği ile bu hüküm ortadan kaldırılmıştır. Bu halde Yönergenin 6. maddesinin 5.fıkrasi  ile yapılan düzenleme, Yönetmeliğin mevcut hükmü ile çelişmekte olup, hukuka uyarlık  bulunmadığı sonucuna varılmıştır. 
Yönergenin 6. maddesinin 7. ve 8. fıkrası hükmünün, üst hukuk normuna aykırılık taşımadığı, mevcut mevzuat hükümlerine paralel bir düzenleme olduğu görülmektedir. 
Yönergenin "Sürücü ve sürücü adayları sağlık raporları ikinci kısım" başlıklı 14. maddesinin 2. fıkrasında; "Hekimler tarafından raporda yer alan sürücü belgesi sınıf ve grupları kesinlikle belirtilmez." kuralı getirilmiştir. 
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 41. maddesinin 2. fıkrasının; sürücüler ile sürücü adaylarının hangi şartlarda ve hangi sınıf sürücü belgesi alabilecekleri ile bunların araç kullanma şartları, kullanılabilecek araçların niteliklerine ve sağlık şartlarına dair usul ve esasların İçişleri ve Sağlık Bakanlıklarınca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği yolundaki hükmü uyarınca Sürücü Adayları Ve Sürücülerde Aranacak Sağlık Şartları İle Muayenelerine Dair Yönetmeliğin 4. maddesinde, sürücü adaylarının ve sürücülerin sahip olmaları gereken sağlık şartlarına ve muayenelerine ilişkin genel esaslar düzenlenmiş, 1. fıkrasında; sürücü ve sürücü adaylarının muayenelerinin; Sağlık Bakanlığına ve üniversitelere bağlı sağlık tesisleri, aile sağlığı merkezleri ve Sağlık Bakanlığınca ruhsatlandırılan özel sağlık kuruluşlarında görevli tabip veya uzman tabip tarafından bu Yönetmelik hükümlerine göre yapılacağı ve sağlık raporunun  düzenleneceği belirtilmiş, 2. fıkrasında; tabip tarafından, sürücü veya sürücü adayının yapılan genel muayenesinde; değerlendirilecek hususlar sayılmak suretiyle sıralanmıştır.  Bu durumda hekimlerin kişinin sağlık durumunu ortaya koyması yeterli olup, hangi sınıf için belge alabileceği yolunda bir saptamada bulunamamasında hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır. 
Yönergenin "Diğer hususlar" başlıklı 17. maddesinin; 1. fıkrasında; Sürücünün /sürücü adayının ilk muayenesi genel muayene yapmaya yönelik tıbbi donanım ve araç-gereçleri bulunduran uzman hekimler tarafından da yapılabilir. Bu durumda raporların ikinci kısmı veya sadece üçüncü kısmı doldurularak düzenlenen raporlarda pratisyen hekim/aile hekimi (aile hekimliği uzmanı dâhil) imzasının bulunması şartı aranmaz.
 Sürücü Adayları Ve Sürücülerde Aranacak Sağlık Şartları İle Muayenelerine Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasında; "Sürücü ve sürücü adaylarının muayeneleri; Sağlık Bakanlığına ve üniversitelere bağlı sağlık tesisleri, aile sağlığı merkezleri ve Sağlık Bakanlığınca ruhsatlandırılan özel sağlık kuruluşlarında görevli tabip veya uzman tabip tarafından bu Yönetmelik hükümlerine göre yapılır ve sağlık raporu düzenlenir. Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma Genel Komutanlığınca verilen eğitim sonrasında sürücü belgesi alacak personelin sağlık raporları kendi kurum tabipliklerince de verilebilir. Tabiplerce verilen sağlık raporlarında tabibin kaşe ve imzasının bulunması gerekir. Tabiplerce verilen raporların gerçeğe uygun olmadığının tespiti halinde bu raporlar geçersiz sayılır ve sorumlular hakkında Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulur. Bu tabipler bir daha sürücü adayları ve sürücüler için sağlık raporu veremez. Bu husus Emniyet Genel Müdürlüğüne bildirilir." kuralı, 3. fıkrasında; Pratisyen tabip tarafından, sürücü/sürücü adayının genel sağlık durumuna ilişkin yazılı beyanı alınarak ikinci fıkrada tanımlanan durumlarının olup olmadığı yönünde ilk muayenesi yapılır. Bu Yönetmeliğe göre sürücülüğe engel hali olmayanlara muayeneyi yapan tabip tarafından uygun rapor verilir. Yapılan muayene sonucunda, sürücülüğe engel hali tespit edilen veya ikinci fıkrada tanımlanan durumlardan bir veya birkaçının olması veya hakkında karar verilemeyen sürücü/sürücü adayının muayene bulguları ve sevke neden olan uzmanlık muayenesi hariç sürücü belgesi alabileceği sağlık raporunda belirtilir ve ilgili uzman tabip/tabiplere gönderilir. İlgili uzman tabip/tabipler tarafından sürücü/sürücü adayının muayenesi yapılarak sağlık raporu verilir. Bu durumda, ilk muayene sonucunu gösteren sağlık raporu ve uzman tabip/tabipler tarafından düzenlenecek sağlık raporu birlikte geçerlidir. Ancak kişinin özel tertibatlı araç kullanması gerektiği durumlarda ilgili uzman tabip/tabipler tarafından sekizinci fıkraya göre işlem yapılır." kuralı getirilmiştir.
Yukarıda yer verilen Yönetmelik ile; sürücü ve sürücü adaylarının muayenelerinin, Sağlık Bakanlığına ve üniversitelere bağlı sağlık tesisleri, aile sağlığı merkezleri ve Sağlık Bakanlığınca ruhsatlandırılan özel sağlık kuruluşlarında görevli tabip veya uzman tabip tarafından bu Yönetmelik hükümlerine göre yapılacağı ve sağlık raporu düzenleneceği yine Pratisyen tabip tarafından, sürücü/sürücü adayının genel sağlık durumuna ilişkin yazılı beyanı alınarak ikinci fıkrada tanımlanan durumlarının olup olmadığı yönünde ilk muayenesinin yapılacağı ve bu Yönetmeliğe göre sürücülüğe engel hali olmayanlara muayeneyi yapan tabip tarafından uygun rapor verileceği,  sürücülüğe engel hali tespit edilen veya karar verilemeyen durumlarda uzman hekim/hekimlere gönderileceği kuralı çerçevesinde değerlendirilerek yönerge hükmünün uygulanacağının kabulü ile  yine görme keskinliği konusunda kesin kararın verilememesi halinde uzman bir göz doktoruna sevk edilmesi gereği ve muayene esasları da dikkate alındığında Yönergenin 17. maddesinin 1.fıkrası ile yapılan düzenlemede mevzuata aykırılık bulunmamıştır. 
Yönergenin 17 maddesinin 3. fıkrasında; sürücü/sürücü adayının motorlu bir aracı kullanmak için gerekli olan yeterli görme keskinliğine sahip olduğundan emin olunması için uygun değerlendirme yapılacağı, kişilerin görme keskinliğinin yetersiz olduğuna ve/veya göze ait hastalığa dair şüphe söz konusu olduğunda, uzman hekim tarafından muayene edileceği, sürücü/sürücü adaylarından iki gözü de gören ve beyan formunda belirtilen renk körlüğü, gece körlüğü (tavukkarası), göz kapağında düşme, çift görme veya şaşılık, blefarospazm, katarakt, afaki veya progresif göz hastalığı bulunmayan kişilerin pratisyen hekim/aile hekimi tarafından görme keskinliği yönünden mezkûr hüküm kapsamında muayenesi yapılacağı, göz muayenesinde gözlükle görme keskinliğinin sağlanması halinde “gözlük kullanmak kaydıyla” sürücü belgesi alabileceğine dair sağlık raporu düzenleneceği, pratisyen hekim/aile hekimi tarafından kod tablosunda belirtilen kod numaralarından yalnızca gözlük (01.01), gözlük veya kontakt lensle (01.06) kod numaraları kullanılabileceği, mezkûr hüküm kapsamında görme keskinliğine karar verilememesi veya yukarıda belirtilen durum/durumların olması halinde sürücü/sürücü adayının, göz muayenesi yönünden değerlendirilmek üzere göz hastalıkları uzmanına sevk edileceği kurala bağlanmıştır.
 Sürücü Adayları Ve Sürücülerde Aranacak Sağlık Şartları İle Muayenelerine Dair Yönetmeliğin 4.maddesinin 2. fıkrasında; tabip tarafından, sürücü veya sürücü adayının yapılan genel muayenesinde; o) Görme derecelerinin 5 inci maddenin ikinci fıkrasına uygun, ö) Görme alanının uygun, p) Renk körlüğü (Herhangi bir koşul aranmadan sürücü olabilirler.), r) Gece körlüğü (tavuk karası), gün içinde yapılan yolculuklar ile sınırlı (gün doğumundan bir saat sonra, gün batımından bir saat önce), s) Derinlik duyusunun normal, ş) Pitozis-hemipitozis, t) Diplopi ve şaşılığı, u) Blefarospazm, katarakt, afaki, progresif göz hastalığı, ü) Monoküler görme (snellen eşeli ile görme derecelerinin 5 inci maddenin ikinci fıkrasına uygun) olup olmadığı yönünde değerlendirmesinin yapılacağı belirlenmiş 3.fıkrasında; pratisyen tabip tarafından, sürücü/sürücü adayının genel sağlık durumuna ilişkin yazılı beyanı alınarak ikinci fıkrada tanımlanan durumlarının olup olmadığı yönünde ilk muayenesinin yapılacağı, bu Yönetmeliğe göre sürücülüğe engel hali olmayanlara muayeneyi yapan tabip tarafından uygun rapor verileceği, yapılan muayene sonucunda, sürücülüğe engel hali tespit edilen veya ikinci fıkrada tanımlanan durumlardan bir veya birkaçının olması veya hakkında karar verilemeyen sürücü/sürücü adayının muayene bulguları ve sevke neden olan uzmanlık muayenesi hariç sürücü belgesi alabileceğinin sağlık raporunda belirtileceği ve ilgili uzman tabip/tabiplere gönderileceği, ilgili uzman tabip/tabipler tarafından sürücü/sürücü adayının muayenesinin yapılarak sağlık raporu verileceği, bu durumda, ilk muayene sonucunu gösteren sağlık raporu ve uzman tabip/tabipler tarafından düzenlenecek sağlık raporunun birlikte geçerli olacağı, ancak kişinin özel tertibatlı araç kullanması gerektiği durumlarda ilgili uzman tabip/tabipler tarafından sekizinci fıkraya göre işlem yapılacağı, düzenlenmiş, "Göz muayenesine ilişkin esaslar" başlıklı 5. maddesinde de; (1) sürücü/sürücü adayının motorlu bir aracı kullanmak için gerekli olan yeterli görme keskinliğine sahip olduklarından emin olunması için uygun değerlendirilmenin yapılacağı, kişilerin görme keskinliğinin yetersiz olduğuna ve/veya göze ait bir hastalığa dair bir şüphe söz konusu olduğunda, uzman tabip tarafından muayene edileceği kurala bağlanmıştır. 
Pratisyen ve aile hekimi tarafından sürücü/ sürücü adayı için göz keskinliği yönünden muayene yapılabilmesinin ön şartı sayılan göz hastalıklarının bulunmaması olarak belirlenmiştir. Ancak bu hastalıkların bulunup bulunmadığının tespiti ise yine bu alanda bir uzmanlığı gerektirmektedir. Bu hastalıkların bulunmadığının tespiti için de bir uzmanın incelemesine gerek duyulmakta ise bu hastalıkların olmaması halinde pratisyen ya da uzman hekiminin görme keskinliği konusunda belirlenen kod numaraları ile sınırlı olarak gözlük ve konkakt lensle görme haline göre bir rapor düzenlenebileceğine göre uzmanı tarafından yapılacak bir tespit sonrasında ya da pratisyen ve aile hekimince yapılacak inceleme sonrasında uzmanı tarafından yapılacak bir incelemeye istinaden sürücünün ya da adayın durumunun kesin olarak ortaya koyulması mümkün olacağından, yapılan düzenlemenin doğru ve kesin tanı ve işlemlerin kolaylaştırılması ve çabuklaştırılması amacı ile bağdaşmadığı  görülmektedir. Sürücü adayı ya da sürücünün beyanı raporun geçerliliği için esas alınamayacağından, göz hastalığı bulunmadığının kesin olarak ortaya konulması uzmanın incelemesini gerekli kılmaktadır. Göz hastalığı bulunmayan kişilerin pratisyen hekim/aile hekimi tarafından görme keskinliği yönünden mezkûr hüküm kapsamında muayenesi yapılacağı, ibaresinde kamu yararı ve amaca uygunluk bulunmamaktadır. 
Dava konusu düzenlemenin, "Yivsiz av tüfeği ruhsatı almak isteyenlerin muayenelerine ilişkin genel esaslar" başlıklı 31. maddesinin; 3. fıkrasında; yivsiz av tüfeği kullanımı sırasında atış yapılan hedefin görülebilmesi için görme kabiliyetinin olması gerektiği, 5. fıkrasında; psikiyatrik yönden iyilik halinde olmadığı değerlendirilenlerin ilgili uzmana sevk edileceği, 6. fıkrasında; şuur durumunu etkileyen, vücutta aşırı düşkünlük yapmış herhangi bir dâhili hastalığı olanlara silah bulundurma ve taşıma ruhsatının verilmeyeceği, kuralı yer almıştır. 
Yivsiz av tüfeği ruhsatının verilebilmesi için aranan sağlık raporu için gözün görme kabiliyetinin olması gereği belirtilmekle birlikte görme kabiliyetinin varlığının ortaya konulabilmesi için hangi kıstaslara ya da ölçütlere göre yapılacak değerlendirme sonucunda görme kabiliyetinin var olduğunun raporlanacağının tartışmadan uzak bir şekilde açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Yine kişinin şuur durumunu etkileyen, vücutta aşırı düşkünlük yapmış herhangi bir dâhili hastalığı olduğunun hangi uzman ya da uzmanlarca  pratisyen veya aile hekimi tarafından mı tespit edileceğinin ortaya konulması gerekmekte olup, bu nedenle anılan maddenin 3. ve 6. fıkrası  hükmünde hukuki isabet bulunmamıştır. 
Yönergenin, "Raporların düzenlenmesine ve formatına ilişkin açıklamalar" başlıklı 33. maddesinin; 1. fıkrası; "Bu Yönerge’de; özel rapor formatı belirtilen durumlar dışında tüm raporların düzenlenmesinde aşağıdaki kriterlere uyulur. Sağlık Bakanlığına bağlı hastaneler, üniversite hastaneleri, diğer kamu kurumlarına ait sağlık kurum ve kuruluşları ile Sağlık Bakanlığınca ruhsatlandırılmış özel hastaneler, özel tıp merkezleri ve birinci basamak sağlık hizmet sunucuları";
 d) bendinde; "Durum Bildirir Tek Hekim Sağlık Raporlarını Ek-5’ de yer alan rapor formatına, uygun olarak düzenler." kuralı yer almıştır.  
Tek hekim sağlık raporları, sporcu, okul kayıt, spor salonuna kayıt, yurda kayıt, yivsiz silah, akli meleke, işe giriş gibi birçok farklı amaçla talep edilen raporun tek başlık altında toplanarak, bir format belirlendiği, davalı idarece, farklı kuruluşlar için farklı raporlar talep edilmesi halinde denetim ve kontrol sağlanmasının imkansız olacağı belirtilmiş, elektronik sistemde her durum için farklı modül oluşturulması, güncellenmesi ve çalışır durumda tutulmasının ciddi kamu kaynağı gerektireceğinden bahisle söz konusu düzenlemenin yapıldığı açıklanmış, Ek-5 Rapor formatına uygun olarak düzenlenecek sağlık raporlarında, "Hastalığın bulunmadığını bildirir hekim kanaat raporudur" kutucuğu ile "Tanı ve bulgular kısmında yer alan hastalıkların bulunduğunu bildirir hekim kanaat raporudur." kutucuğunun işaretlenmesi halinde kişinin o iş ya da mesleği yapıp yapamayacağının Kurumca karara bağlanmasının sağlandığı, "İleri tetkik için üst basamak sağlık kuruluşunda değerlendirilmesi uygundur." ibaresinin işaretlenmesi halinde kişinin üst merkeze sevk edileceği davalı idarece ifade edilmiştir. 
Madde kapsamında sayılan sağlık hizmeti sunucuları tarafından düzenlenecek olan tek hekim sağlık raporlarının, aynı formatta elektronik sistemde takibin kolaylaştırılması adına  yapılan düzenlemede mevzuata aykırılık görülmemiştir. 
Yönergenin, 34. maddesinin; 1. fıkrasında; "Özel sağlık hizmet sunucuları tedavi ettiği hastaların; istirahat/iş göremezlik raporlarını, tedavilerinde kullanılan ilaç, tıbbi cihaz ve malzeme kullanımına yönelik sağlık raporları ile sürücü/sürücü adayı sağlık raporlarını düzenleyebilirler." kuralı yer almıştır., 
Özel sağlık hizmeti sunucularında yetkilendirilen hekimler tarafından sağlık raporlarının düzenlenebileceği, sürücü ve sürücü adaylarının muayenelerinin, Sağlık Bakanlığına ve üniversitelere bağlı sağlık tesisleri, aile sağlığı merkezleri ve Sağlık Bakanlığınca ruhsatlandırılan özel sağlık kuruluşlarında görevli tabip veya uzman tabip tarafından yapılacağı açık olmakla, Yönergenin bütün olarak değerlendirilmesi sonucu özel sağlık hizmeti sunanlar yönünden genel ifadelerle bu madde hükmünde yapılan düzenlemede hukuka aykırılık  bulunmamıştır. 
Aile Hekimliği Kanunu'nun 5. maddesinin son fıkrasında; "İlgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce düzenlenmesi öngörülen her türlü rapor, sevk evrakı, reçete ve sair belgeler, aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde aile hekimleri tarafından düzenlenir." hükmüne göre anılan Yönerge kuralı, Yasa hükmünün uygulanmasına engel nitelik taşımamaktadır. 
Dava konusu Yönergenin, "Ortak hükümler" başlıklı 42. maddesinin; 1. fıkrasında; "Başvuru sahibi tarafından beyan edilmeyen ya da hekimin fiziki muayenesi sırasında belirti ve bulgusuna rastlanmayan çeşitli hastalık ve rahatsızlıkların saptanması için ileri laboratuvar, görüntüleme tetkiklerinin yapılması gerekli değildir. Muayene tarihinde başvuru sahiplerinin haricen sağlam bulunmaları, tam sağlıklı olduklarını göstermez ve raporun düzenlenmesi sonrasında saptanabilecek hastalık ve rahatsızlıkların raporun düzenlendiği tarihte ortaya çıktığının kanıtı sayılamaz. Ayrıca, kişilerin beyan ettiği ya da fizik muayene ile saptanan hastalık veya rahatsızlıkların ileri tetkik ve tedavi gerektirmesi durumunda kişiler ilgili sağlık kurum/kuruluşlarına yönlendirilir." 3. fıkrasında; "Yönerge’de özel düzenlemesi bulunduğu belirtilen raporlar dışında birinci basamak sağlık tesislerinde Yönerge eki Ek-5 Durum Bildirir Tek Hekim Sağlık Raporu Formatı dışında başka bir formatta rapor düzenlenemez. Birinci basamak sağlık tesislerinde düzenlenen raporlar hekimlerce aksine bir tarih belirtilmediği durumlarda 1 (bir) yıl boyunca geçerlidir. Bu süre içinde farklı nedenle ile tekrar rapor düzenlenmesine gerek yoktur. Rapor formatında belirtilen ifadeler dışında başvuruya özel ifade istenemez." 7.fıkrasında; "Sporcu lisansı için sağlık raporu almak üzere başvuran kişiler Gençlik ve Spor Bakanlığı birimlerinden aldıkları sevk belgesi ile sağlık hizmet sunucularına başvurur. Sporcu lisansı dışında sosyal faaliyet amaçlı spor faaliyeti için sağlık raporu alınması zorunlu değildir. Kişilerden alınacak beyan formu ile spor faaliyetlerine katılım sağlanabilir.", 9. fıkrasında da; "50’den az çalışanı bulunan ve az tehlikeli işyerlerinde çalışacak olan kişilerin işe giriş raporları, iş yeri hekimliği belgesi aranmaksızın aile hekimleri ve kamu sağlık hizmet sunucularında görevli tüm hekimlerce düzenlenebilir. İşe giriş raporu almak isteyen kişiler 50’den az çalışanı bulunan ve az tehlikeli işyerlerinde çalışacaklarına dair bir belgeyi başvuru yaptıkları hekime ibraz etmek zorundadır.",  13. fıkrasında ise; "Tüm sağlık hizmet sunucuları eklerde yer verilen rapor formatlarının içerik ve şekil şartlarına aynen uymak zorundadır. Rapor formatlarında istenilen bilgiler eksiksiz doldurulacaktır.
"  kuralları getirilmiştir.
Yönergenin 42. maddesi hükmü ile yapılan düzenlemeye göre, durum bildirir tek hekim sağlık raporu kişiye teşhis koymak veya tedavi etmek için hazırlanan bir rapor olmamakla birlikte genel tıbbi muayene, sağlık kayıtlarının incelenmesi ve kişinin beyanı üzerine düzenlenen bir durum bildirir rapor olup, çok ayrıntılı alt incelemeler sonranda saptanabilecek bir hastalık nedeniyle  hekimin sorumluluğuna gidilemeyeceği gibi mevcut halde haricen yapılacak bir incelemeyle görülebilecek bir durumu yansıtmayan bir raporun düzenlenmesi halinde meydana gelebilecek olumsuz durumlar nedeniyle bir sorumluluğun doğabileceği de kuşkusuzdur. Ayrıca kişinin beyan ettiği ya da fizik muayene ile saptanan hastalık veya rahatsızlıkların incelenmesi için bir sağlık kurumu ya da kuruluşuna yönlendirmeye engel bir hal bulunmamaktadır. Kadı ki davalı idarece detaylı incelemeyi gerektiren raporların bu incelemeyi yapabilecek merkezlerden düzenlenebildiğini, e-rapor sisteminde yetkilendirme yapıldığı belirtilmektedir.  
6331 sayılı Kanunun 15. maddesinin 3. fıkrasında; bu Kanun kapsamında alınması gereken sağlık raporlarının işyeri hekiminden alınacağı, 50’den az çalışanı bulunan ve az tehlikeli işyerleri için ise kamu  sağlık hizmeti sunucuları veya aile hekimlerinden de alınabileceği, raporlara itirazların Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen hakem hastanelere yapılacağı, verilen kararların kesin olduğu hükmüne göre Yönergede yapılan düzenlemede isabetsizlik görülmemiştir. 
   3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanunu'nun, "Sporcu lisansı" başlıklı 22. maddesinde; sporcuların yarışmalara katılabilmeleri için lisans almalarının şart olduğu, spor yapmaya ve musabakalara katılmaya elverişliliği sağlık raporu ile tevsik edilmeyenlere lisans verilmeyeceği, gerçek şahısların, bir kulüp adına veya ferdi olarak lisans alabilecekleri, hükme bağlanmış, Sporcu Lisans, Tescil, Vize ve Transfer Yönetmeliğinin 6. maddesinde de; sporcu lisansı sahibi olabilmek için;(...), spor yapmaya ve yarışmalara katılmaya elverişliliğini sağlık raporu ile tevsik etmek, ilgili federasyon tarafından spor dalının fiziksel efor gerektirmediği yönünde karar alınması halinde, spor yapmaya ve yarışmalara katılmaya elverişliliğini yazılı beyanla belgelemek, koşullarının öngörüldüğü  dikkate alındığında, sporcu lisansı dışında sosyal faaliyet amaçlı spor faaliyeti için sağlık raporu alınması zorunluluğunun getirilmemesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yine, kişiler adına farklı nedenlerle düzenlenen raporlarda yer alan bilgilerin farklı anlamlara ve yeni sorgulamalara yol açmaması için denetimin sağlanabilmesine yönelik tek formata bağlanmasında mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan  nedenlerle, dava konusu Yönergenin 5.maddesinin 3. fıkrası, 6. maddesinin  5. fıkrası, 17. maddesinin 3. fıkrası, 31. maddesinin 3. ve 6. fıkralarının iptali, davanın; Yönergenin 6. maddesinin 7. ve 8. fıkraları, 14. maddesinin 2. fıkrası, 17. maddesinin 1. fıkrası, 31. maddesinin 5. fıkrası, 33. maddesinin 1/d bendi, 34. maddesinin 1. fıkrası ve  42. maddesinin 1., 3., 7., 9. ve 13. fıkralarına yönelik kısmının reddi  gerektiği, düşünülmektedir. 
TÜRK MİLLETİ ADINA
	Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
 
İNCELEME VE GEREKÇE            :
MADDİ OLAY :
Davacı tarafından, Sağlık Bakanlığınca ... tarih ve ... sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe konulan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasının, 6. maddesinin beşinci, yedinci ve sekizinci fıkralarının, 14. maddesinin ikinci fıkrasının, 17. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarının, 31. maddesinin üçüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının, 33. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin, 34. maddesinin birinci fıkrasının, 42. maddesinin birinci, üçüncü, yedinci, dokuzuncu ve on üçüncü fıkralarının Aile Hekimliği Kanunu'na aykırı olduğu, bilimsel olarak da aile hekimliği müessesine aykırılık teşkil ettiği iddia edilerek iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü bulunmaktadır.
	07/05/1987 tarih ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmüne yer verilmiştir.
	10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak" Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmış; yine aynı Kararname'nin "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde; "Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almıştır.
... tarih ve ... sayılı Makam Olur’u ile yürürlüğe konulan dava konusu Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin ‘’Amaç’’ başlıklı 1. maddesinde, ‘’Bu yönergenin amacı; sağlık raporlarının ne şekilde hangi sağlık hizmet sunucularında düzenleneceğinin açıklanması, rapor formatlarının belirlenmesi ve sağlık raporlarına itiraz süreçlerinin tanımlanmasıdır.’’ hükmüne; ‘‘Kapsam’’ başlıklı 2. maddesinde, ‘‘Bu yönerge; resmi ve özel tüm sağlık hizmet sunucularını, özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri kapsamaktadır.’’ hükmüne; ‘’Dayanak’’ başlıklı 3. maddesinde, ‘’Bu yönerge;7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu, 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355 inci ve 508 inci maddeleri, 24/11/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu 5’inci maddesi ile 10/9/1982 tarihli ve 8/5319 nolu Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliği hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.’’ hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır.
	Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
Dava konusu Yönerge hükümleri ile, sağlık raporlarının hangi sağlık hizmet sunucularınca düzenleneceği ile rapor düzenleme usul ve esasları belirlenmiştir. Belirtilen bu alanda düzenleme yapma yetki ve görevi 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi hükmü ile, davalı idareye bırakılmıştır. Bununla birlikte, aynı Kanun maddesine göre, söz konusu yetki uyarınca yapılacak düzenlemelerin Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi gerekmektedir.
Bu durumda, sağlık raporlarının hangi sağlık kuruluşlarınca düzenleneceği ile rapor düzenleme usul ve esaslarının belirlenmesine ilişkin düzenlemelerin davalı idare tarafından çıkarılacak "Yönetmelik" ile belirlenmesi gerekirken, Sağlık Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe konulan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin dava konusu madde hükümleri ile düzenlenmesinde dayanağı üst hukuk normlarına ve hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/07/2022 tarih ve YD İtiraz No:2022/368 sayılı kararı da aynı yöndedir.
KARAR SONUCU:
            Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönergenin 5. maddesinin üçüncü fıkrasının, 6. maddesinin beşinci, yedinci ve sekizinci fıkralarının, 14. maddesinin ikinci fıkrasının, 17. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarının, 31. maddesinin üçüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının, 33. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin, 34. maddesinin birinci fıkrasının, 42. maddesinin birinci, üçüncü, yedinci, dokuzuncu ve on üçüncü fıkralarının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 31/10/2024 tarihinde oy çokluğuyla  karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Davacı tarafından, Sağlık Bakanlığınca ... tarih ve ... sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe konulan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 5. maddesinin üçüncü fıkrasının, 6. maddesinin beşinci, yedinci ve sekizinci fıkralarının, 14. maddesinin ikinci fıkrasının, 17. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarının, 31. maddesinin üçüncü, beşinci ve altıncı fıkralarının, 33. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin, 34. maddesinin birinci fıkrasının, 42. maddesinin birinci, üçüncü, yedinci, dokuzuncu ve on üçüncü fıkralarının  Aile Hekimliği Kanununa aykırı olduğu, bilimsel olarak da aile hekimliği müessesine aykırılık teşkil ettiği iddia edilerek iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
Anayasa’nın 56. maddesinde, Devletin; herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlardan yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği düzenlenmiştir. 
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık  hizmetleri  ile  ilgili  temel  esasları  belirlemek  olduğu; 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve  kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişileri ve gerçek kişileri kapsadığı; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının  yurt sathında  eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; 9. maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin birinci fıkrasının  (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek; (l) bendinde ise, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. 
Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
 ... tarih ve ... sayılı Makam Olur’u ile yürürlüğe konulan Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin ‘’Amaç’’ başlıklı 1. maddesinde, ‘’Bu yönergenin amacı; sağlık raporlarının ne şekilde hangi sağlık hizmet sunucularında düzenleneceğinin açıklanması, rapor formatlarının belirlenmesi ve sağlık raporlarına itiraz süreçlerinin tanımlanmasıdır.’’ hükmüne, ‘‘Kapsam’’ başlıklı 2. maddesinde, ‘‘Bu yönerge; resmi ve özel tüm sağlık hizmet sunucularını, özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri kapsamaktadır.’’ hükmüne; ‘’Dayanak’’ başlıklı 3. maddesinde, ‘’Bu yönerge;7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu, 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355 inci ve 508 inci maddeleri, 24/11/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu 5’inci maddesi ile 10/9/1982 tarihli ve 8/5319 nolu Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliği hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.’’ hükmüne yer verilmiştir.
 Yukarıda yer verilen düzenlemeler birlikte ele alındığında, Sağlık Bakanlığının, sağlık kurum ve kuruluşlarını yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde planlamaya, sağlık hizmetinin bu plan çerçevesinde yürütülmesini sağlamaya, sağlık hizmet sunucularının hizmet standartlarını belirlemeye, değişen koşullara göre bunları değiştirmeye, bu hizmetler ile sunucuları sınıflandırmaya yetkili olduğu açıktır. 
Dava konusu Yönerge ile, anılan mevzuat hükümleriyle Sağlık Bakanlığına verilen yetki çerçevesinde, sağlık raporlarının ne şekilde hangi sağlık hizmet sunucularında düzenleneceğinin açıklanması, rapor formatlarının belirlenmesi ve sağlık raporlarına itiraz süreçlerinin tanımlanmasına ilişkin düzenlemeler yapıldığı görülmekte olup, anılan Yönerge ile düzenleme yapılan hususların 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yönetmelikle düzenleme yapılması öngörülen hususlardan olmadığı açıktır.
Bu kapsamda yapılan değerlendirmede, sağlık hizmeti sunucularınca verilecek olan sağlık raporlarının düzenleme usul ve esaslarının belirlenmesine ilişkin olarak düzenleme yapma yetkisi bulunan davalı idarece, bu husustaki  düzenlemelerin Yönetmelikle yapılması gerektiğine ilişkin amir bir kanun hükmü bulunmadığından, belirtilen konularda Yönerge ile düzenleme yapılmasında şekil unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmamakta olup Yönerge ile getirilen dava konusu kurallarda üst hukuk normlarına aykırılık da bulunmadığından davanın reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır. 
Bu nedenle, davaya konu Yönerge maddelerine ilişkin olarak uyuşmazlığın esası yönünden inceleme yapılıp davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla dava konusu düzenlemelerin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle iptali yolunda verilen aksi yöndeki Daire kararına katılmıyorum.