Esas No: 2023/11597
Karar No: 2024/1404
Karar Tarihi: 29.02.2024

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/11597 E.  ,  2024/1404 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 DÖRDÜNCÜ DAİRE  
Esas     No : 2023/11597
Karar	No : 2024/1404            
TEMYİZ EDEN (DAVACI): … Gıda Sanayi Anonim Şirketi	  
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI): … Bakanlığı 
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri …
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin  … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. 
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Karaman ili, Merkez İlçe, Organize Sanayi Bölgesi, ... Sokak, No:… adresinde faaliyet gösteren çay posası (atığı) kurutma ve peletleme tesisinin, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 11. maddesi ile 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendinde belirlenen esaslara aykırı olarak çay posası / atığı kurutma ve pelet atık geri kazanım, geri dönüşüm tesisini kurarak işlettiği ve ilgili mevzuatta öngörülen esaslar doğrultusunda ürün standardı, ürünün satışa uygunluğu ve piyasadaki denetimi ile ilgili izni ilgili kurumlardan almadan ve Bakanlık'tan lisans almadan faaliyette bulunduğundan bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendi ile aynı maddenin ikinci fıkrası uyarınca davacı şirket adına 265.497,00-TL idari para cezası verilmesine ve Çevre ve İzin Lisans Lisans Yönetmeliği'nin 15. maddesi uyarınca geçici faaliyet belgesi alınana kadar faaliyetin durdurulmasına ilişkin Karaman Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı idari yaptırım karar tutanağının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği'nde tarımdan kaynaklanan ve herhangi bir işleme tabi tutulmayan bitkisel atıkların biyokütle olarak tanımlandığı, davacı şirkete ait tesiste çay aroması elde edildikten sonra ortaya çıkan çay posasının herhangi bir işleme tabi tutulmadan kurutularak pelet imalatı yapıldığı ve üretilen peletin yakma kazanında yakılması sonucunda ısı elde edildiği, tesisin çay posasının herhangi bir işleme tabi tutulmadan kurutulması ve yakılması nedeniyle 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 11. maddesinde belirtilen atık ara depolama, geri kazanım ve bertaraf tesisi niteliğinde olmadığından çevre izin ve lisans belgesi almakla yükümlü bulunmadığı, bu nedenle davacı şirket hakkında ilgili kurumdan izin ve Bakanlıktan lisans alınmadığından bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 11. ve 20. maddeleri uyarınca 265.497,00 TL idari para cezası verilmesine ve tesisin geçici faaliyet belgesi alınana kadar faaliyetinin durdurulmasına ilişkin tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; uyuşmazlığın çözümünün çay posasının biyokütle mi, atık mı olduğu konusunda yapılacak değerlendirmenin sonucuna bağlı olduğu, çay posasının atık olarak nitelendirilmesi halinde, atığın geri kazanımı ve dönüşümü ile ilgili gerçekleştirilen işlemler için çevre izni ve lisansı ile geçici faaliyet belgesi alınarak faaliyette bulunulabileceği; davacı şirkete ait tesiste çay aroması imalatı yapıldıktan sonra geriye kalan çay posasının,  Atık Yönetimi Yönetmeliği'nin  EK-4 Atık Listesi kısmında, 02 03 koduyla,  "Çay ve Tütünün Hazırlanmasından ve İşlenmesinden ... Kaynaklanan Atıklar" ile 02 03 04 alt koduyla tüketime ya da işlenmeye uygun olmayan maddeler kapsamına girdiği; anılan kod kısmında atıf yapılan 1 numaralı dipnotta ise, bu atıkların TSE standartlarına uygun olduğunun akredite uygunluk değerlendirme kuruluşlarınca belgelenerek Bakanlığa sunulması halinde, Yönetmelik kapsamında atık olarak değerlendirilmeyip biyokütle olarak değerlendirileceği, ancak dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla davacı şirketin oluşan çay posası ile ilgili olarak belirtilen şekilde akredite uygunluk belgesini sunarak Bakanlıktan onay almadığı, dolayısıyla çay posasının mevcut durumda biyokütle olarak değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, atık niteliğinde bulunduğu değerlendirilmesi gerektiği; bu nedenle, atık niteliğinde bulunan çay posasının kurutularak pelet haline getirilmesi ve yakılarak ısı elde edilmesi suretiyle çevre izin ve lisansı ve geçici faaliyet belgesi alınmadan geri kazanım ve bertaraf tesisi niteliğinde faaliyette bulunulduğu anlaşıldığından, tespite konu faaliyet nedeniyle 2872 sayılı Kanun'un 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendi uyarınca idari para cezası ile verilmesine ve geçici faaliyet belgesi alınana kadar faaliyetin durdurulmasına ilişkin tesis olunan dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kabulüne, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın reddine karar verilmiştir. 
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararının usul ve hukuka aykırı olduğu; idari yaptırım kararına konu çay posasının atık niteliğinde olmadığı, biyokütle olarak kabul edilmesi gerektiği, bu bağlamda uyuşmazlık konusu tesisin geçici faaliyet belgesi veya çevre izin ve lisans belgesi alınarak işletilmesi zorunlu tesis niteliğinde değerlendirilmeyeceği, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi, İzin ve Denetim Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı ve … tarihli ve … sayılı yazılarında da bu yönde tespit ve değerlendirmelerde bulunulduğu ileri sürülmektedir.   
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının, Dairemiz kararında belirtilen gerekçe doğrultusunda bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca duruşma istemi yerinde görülmeyerek işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : 
Karaman İli, Merkez İlçe, Organize Sanayi Bölgesi, ... Sokak, No:… adresinde faaliyet gösteren çay posası (atığı) kurutma ve peletleme tesisinin bir aydır faaliyet gösterdiği, söz konusu tesis ile ilgili alınmış "ÇED muaf", "ÇED gerekli değildir" veya "ÇED olumlu" belgesi;  "işyeri açma ve çalışma belgesi" ve Çevre Kanunu'na göre alınması gereken "geçici faaliyet belgesi" veya "çevre izin ve lisans belgesi"nin olmadığından ibraz edilemediği hususu, davalı idare elemanlarınca düzenlenen 13/05/2022 tarihli çevre denetim tutanağı ile tespit edilmiştir.
Anılan tutanak dayanak alınarak, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 11. maddesi ile 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendinde belirlenen esaslara aykırı olarak çay posası / atığı kurutma ve pelet atık geri kazanım, geri dönüşüm tesisini kurarak işlettiği ve ilgili mevzuatta öngörülen esaslar doğrultusunda ürün standardı, ürünün satışa uygunluğu ve piyasadaki denetimi ile ilgili izni ilgili kurumlardan almadan ve Bakanlık'tan lisans almadan faaliyette bulunduğundan bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendi ile aynı maddenin ikinci fıkrası uyarınca davacı şirket adına 265.497,00-TL idari para cezası verilmesine ve Çevre ve İzin Lisans Lisans Yönetmeliği'nin 15. maddesi uyarınca geçici faaliyet belgesi alınana kadar faaliyetin durdurulmasına ilişkin Karaman Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı idari yaptırım kararı tesis edilmiştir.	
Bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun "Kirletme yasağı" başlıklı 8. maddesinde; "Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır. Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler." hükmü; "İzin alma, arıtma ve bertaraf etme yükümlülüğü" başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasında; "Üretim, tüketim ve hizmet faaliyetleri sonucunda oluşan atıklarını alıcı ortamlara doğrudan veya dolaylı vermeleri uygun görülmeyen tesis ve işletmeler ile yerleşim birimleri atıklarını yönetmeliklerde belirlenen standart ve yöntemlere uygun olarak arıtmak ve bertaraf etmekle veya ettirmekle ve öngörülen izinleri almakla yükümlüdürler." hükmü; dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 20. maddesinin 1. fıkrasının  (r) bendinde "Bu Kanunda ve yönetmeliklerde öngörülen usûl ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık toplayan, taşıyan, geçici ve ara depolama yapan, geri kazanan, geri dönüşüm sağlayan, tekrar kullanan veya bertaraf edenlere 24.000 Türk Lirası, ithal edenlere 60.000 Türk lirası idarî para cezası verilir." hükmüne; aynı maddenin ikinci fıkrasında ise, "Bu maddenin (ı) bendinin (1), (2), (3) ve (4) numaralı alt bentleri ile (k), (l), (r), (s), (t), (u), (v) ve (y) bentlerinde öngörülen idarî para cezaları kurum, kuruluş ve işletmelere üç katı olarak verilir." hükmüne yer verilmiştir.
10/09/2014 tarih ve 29115 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği'nin 4. maddesinde; Çevre İzni: Çevre Kanunu uyarınca alınması gereken; hava emisyonu, çevresel gürültü, atıksu deşarjı ve derin deniz deşarjı konularından en az birini içeren izin, Geçici Faaliyet Belgesi (GFB): İşletmelerin faaliyette bulunabilmeleri için çevre izni ve lisansı öncesi verilen belge şeklinde tanımlanmış; aynı Yönetmelik'in 5. maddesinde ise; bu Yönetmelik kapsamında çevre iznine veya çevre izin ve lisansına tabi işletmelerin, çevresel etkilerine göre EK-1 ve EK-2 listelerinde sınıflandırıldığı, bu işletmelerin faaliyette bulunabilmeleri için öncelikle geçici faaliyet belgesi almak ve geçici faaliyet belgesi alan işletmelerin belge tarihinden itibaren 1 yıl içerisinde çevre izin veya çevre izin ve lisans belgesi almak zorunda oldukları düzenlenmiştir.
 
HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı bir biçimde çevreyi kirletmek yasak olup, işletmeler faaliyette bulunabilmek için yönetmeliklerde öngörülen izinleri almakla yükümlüdürler. Bu bakımdan, Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği kapsamında çevreye kirletici etkisi yüksek düzeyde olan işletmeler (Ek-1 Listesi) ile çevreye kirletici etkisi olan işletmelerin (Ek-2 Listesi), faaliyete başlayabilmesi için öncelikle geçici faaliyet belgesini almaları gerekmekte olup, söz konusu belgeyi almadan faaliyete başlayanlara 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun ilgili hükümlerine göre idari yaptırım uygulanabileceği açıktır. Ayrıca işletmelerin geçici faaliyet belgesi düzenlenene kadar faaliyette bulunmamaları esastır.
Uyuşmazlıkta; davalı idare elemanlarınca düzenlenen 13/05/2022 tarihli çevre denetim tutanağında, davacı şirket tarafından işletilen çay posası/atığı kurutma ve peletleme tesisinde, faaliyete başlanmadan 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği'nin 5. maddesi uyarınca alınması zorunlu olan çevre izin ve lisans belgesi veya geçici faaliyet belgesi bulunmadan faaliyette bulunulduğu tespit edilmiş ve dava konusu işlemde anılan belgeler bulunmadan faaliyette bulunulması sebebine dayalı olarak işlem tesis edilmiş ise de; davacı tarafından verilen ve 07/04/2022 tarihinde Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kaydına giren temyiz dilekçesinde, idari yaptırım kararına konu çay posasının "atık" niteliğinde olmadığı, "biyokütle" olarak değerlendirilmesi gerektiği; kaldı ki Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi, İzin ve Denetim Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı ve … tarihli ve … sayılı yazılarında da bu yönde tespit ve değerlendirmelerde bulunulduğu belirtilmekte olup; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi, İzin ve Denetim Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazısında da, çay lifi gibi tarımdan kaynaklanan ve herhangi bir işleme tabi tutulmamış bitkisel atıkların, Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği'nin 4. maddesi kapsamında biyokütle olarak değerlendirildiği, bu kapsamda herhangi bir işleme tabi tutulmayarak yalnızca kurutulup pelet haline getirilen çay lifinin söz konusu tesiste proses amaçlı olarak kullanılan ve ısıl gücü ile türüne bağlı olarak Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği EK-5-A'da yer alan hüküm ve esasları sağlayan yakma tesisinde yakıt olarak kullanılabileceği belirtilmiş; davacının başvurusu üzerine, "pelet haline getirilen çay lifinin biyokütle olarak kullanılmasının uygun bulunduğu" ve bu doğrultuda uyuşmazlık konusu faaaliyet için Çevre izin ve Lisans Yönetmeliği kapsamında davacı şirketin lisans yükümlülüğünün bulunmadığı hususunun davacı şirkete bildirildiği görülmektedir.
	Bu durumda, dava konusu işlemin tesis edilmesinden sonra davacı şirketin faaliyeti ile davacı tarafından Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yapılan başvuru üzerine verilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi, İzin ve Denetim Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazısında, "pelet haline getirilen çay lifinin biyokütle olarak kullanılmasının uygun bulunduğu" ve bu doğrultuda uyuşmazlık konusu faaliyet için Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği kapsamında davacı şirketin lisans yükümlülüğünün bulunmadığı hususunun davacı şirkete bildirildiği görülmektedir.  	
	Bu itibarla; 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendi uyarınca idari para cezasına yönelik işlem tesis edilebilmesi için, usûl ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak toplanan, taşınan, geçici ve ara depolama yapılan, geri kazanılan, geri dönüşüm sağlanan, tekrar kullanılan veya bertaraf edilen maddenin "atık" olmasının ön koşul niteliğinde olduğu ve yukarıda yer verilen açıklamalar doğrultusunda, dava konusu faaliyette kullanılan çay posasının "atık" olarak değil, "biyokütle" olarak değerlendirilmesi gerektiğinden, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendi ile aynı maddenin ikinci fıkrası uyarınca davacı şirket adına 265.497,00-TL idari para cezası verilmesine ve Çevre ve İzin Lisans Lisans Yönetmeliği'nin 15. maddesi uyarınca geçici faaliyet belgesi alınana kadar faaliyetin durdurulmasına ilişkin Karaman Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı idari yaptırım kararında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen nedenlerle; dava konusu işlemde hukuka uyarlık; dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın reddi yolunda verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararında ise hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin  … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının  BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 29/02/2024 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.