Esas No: 2021/2405
Karar No: 2024/4409
Karar Tarihi: 21.10.2024

Danıştay 12. Daire Başkanlığı         2021/2405 E.  ,  2024/4409 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas     No : 2021/2405
Karar	No : 2024/4409                                                                   
TEMYİZ EDEN (DAVACI)	: ...'u temsilen ... Sendikası	  
VEKİLİ	: Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI)	: ... Valiliği 
VEKİLLERİ	: Av. ..., Av. ...
İSTEMİN KONUSU	: ...  Bölge  İdare  Mahkemesi  ... İdari  Dava  Dairesinin 
... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ 	       :
Dava konusu istem: Manisa ili, Turgutlu ilçesi, ... 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesi kapsamında vekil ebe olarak görev yapan davacının, Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe/hemşire istihdamını düzenleyen 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı Genelgesi'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının 4. maddesi uyarınca, mesai saatlerine riayet etmemesi nedeniyle toplamda 100 ceza puanı ile cezalandırıldığından bahisle, sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin Manisa Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; davacının 02/12/2016, 06/12/2016, 08/12/2016, 12/12/2016, 13/12/2016, 15/12/2016, 16/12/2016, 22/12/2016 tarihlerinde özürsüz veya izinsiz olarak göreve geç gelmek, erken ayrılmak, görev mahallini terk etmek kuralına aykırı davrandığı; ayrıca 09/12/2016 tarihinde sabah göreve geç geldiği, akşam ise mesai bitmeden erken ayrıldığı; göreve geç gelmek ve erken ayrılmak fiillerinin köy muhtarı ve şahitler eşliğinde tutulan tutanaklar ile sabit olup, davacı tarafından belirtilen günlere ilişkin olarak hukuken kabul edilebilir bir mazeret öne sürülmediği; anılan ihtar puanlarına yönelik işlemlere karşı dava açmadığı; bu durum karşısında, 657 sayılı Kanunu'n 86. maddesi uyarınca vekaleten atandığı görevde, mesai saatlerine riayet etmeyen davacının takdir yetkisi kapsamında görevine son verilmesine hukuken bir engel olmadığı sonuç ve kanaatine varıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı  tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI         : Toplam ceza puanının hesaplanmasında aynı sözleşme dönemindeki puanların dikkate alınması gerektiği, ceza puanlarının bir kısmının 2016 yılına, bir kısmının ise 2017 yılına ilişkin olduğu, 2016 ve 2017 yılı ceza puanları toplanmak suretiyle 100 ceza puanına ulaşıldığı; ayrıca, göreve geç gelme ve erken ayrılma fiilleri için tek bir ceza verilmesi gerekirken, suçların içtima kuralına aykırı bir biçimde ayrı ayrı ceza verildiği; soruşturma açma ve ceza verme zamanaşımı sürelerine riayet edilmediği; görevine son verilmeden önce savunmasının alınmadığı, söz konusu işleme karşı başvurabileceği kanun yollarının gösterilmediği belirtilerek, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.   
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI      : Davacının mesai saatlerine riayet etmediğinin davacı tarafından da kabul edildiği; Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe/hemşire istihdamını düzenleyen 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı Genelgesi uyarınca, toplamda 100 ceza puanına ulaşması nedeniyle davacının sözleşmesinin feshedildiği; toplam ceza puanının hesaplanmasında aynı sözleşme dönemindeki puanların dikkate alınacağı yönünde bir düzenleme bulunmadığı; her bir disiplin cezasının ayrı ayrı hüküm ifade ettiği, suçların içtimaı kuralının disiplin hukukunda geçerli olmadığı; ceza puanlarına karşı yargı yoluna başvurulmadığı, davacının savunmasının alındığı, zamanaşımı sürelerine riayet edildiği, dava konusu işlemin usul kurallarına ve hukuka uygun olduğu belirtilerek, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ  : ...
 DÜŞÜNCESİ	: Temyiz isteminin kabulü ile usul ve yasaya aykırı olan Bölge  İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:	
	MADDİ OLAY : 
	Manisa ili, Turgutlu ilçesi, ... 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesi kapsamında vekil ebe olarak görev yapan davacının, Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe/hemşire istihdamını düzenleyen 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı Genelgesi'nin "D-Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının 4. maddesi uyarınca, mesai saatlerine riayet etmemesi nedeniyle toplamda 100 ceza puanı ile cezalandırıldığından bahisle, Manisa Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemiyle sözleşmesinin feshedilmesi üzerine, temyizen bakılan dava açılmıştır.
	Öte yandan, işbu dava açıldıktan sonra, Danıştay Onikinci Dairesinin 28/06/2021 tarih ve E:2020/3695 sayılı kararıyla, Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe/hemşire istihdamını düzenleyen 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı Genelgesi'nin "D-Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş ve bu karara karşı yapılan itiraz ise, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 21/03/2022 tarih ve YD İtiraz No:2022/117 sayılı kararıyla reddedilmiş; daha sonra söz konusu düzenleme, Danıştay Onikinci Dairesinin 16/05/2023 tarih ve E:2020/3695, K:2023/2552 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.
	İLGİLİ MEVZUAT:
	657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Vekalet görevi ve aylık verilmesinin şartları” başlıklı 86. maddesinin birinci fıkrasında, “Memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilir."; üçüncü fıkrasında, "Ancak, ilkokul öğretmenliği (Yaz tatili hariç), tabiplik, diş tabipliği, eczacılık, köy ve beldelerdeki ebelik ve hemşirelik, mühendis ve mimarlık, veterinerlik, vaizlik, Kur’an kursu öğreticiliği, imam-hatiplik ve müezzin-kayyımlığa ait boş kadrolara Maliye Bakanlığının izni (mahallî idarelerde izin şartı aranmaz) ile, açıktan vekil atanabilir."; sekizinci fıkrasında, "Açıktan vekil olarak atananlara, bir yılda yirmi günü geçmemek üzere çalıştıkları her ay için iki gün yıllık izin verilir. Bu iznin kullanımında, bir sonraki yıla devredilme hâli dışında Devlet memurları için öngörülen hükümler uygulanır.”, 174. maddesinde, "Vekalet aylıklarının ödenebilmesi için görevin fiilen yapılması şarttır."  ve 175. maddesinin dördüncü fıkrasında, “Açıktan vekil olarak atananlar bu Kanunla memurlara tanınan sosyal haklardan da yararlanırlar...” kuralları  yer almıştır.
Öte yandan; 657 sayılı Kanun’da, açıktan vekil olarak atananların disiplin suç ve cezaları ile görevlerine son verilmesi hususlarında herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Dava konusu işlemin dayanağını oluşturan Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun vekil ebe/hemşire istihdamını düzenleyen 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı Genelgesi'nin “D - Uygulanacak Cezalar” başlıklı kısmında;
“Memuriyet kadrolarına geçici bir süre için açıktan vekil olarak atanmış olanlar hakkında, sürekli görev yapmak üzere atanan asli Devlet memurları için 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen disiplin cezaları uygulanmayacak olup, ilgili mevzuatta kendilerine verilen görevlerin yerine getirilmesinde ihmal ve kusuru görülenlerin söz konusu ihmal ve kusurun ağırlık derecesi dikkate alınmak suretiyle görevlerine son verilebilecektir.
Bu kapsamda;
1)	Vekil ebe/hemşire olarak görev yapanların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda düzenlenmiş olan disiplin cezaları ile tecziye edilmesinin mümkün olmaması nedeniyle; Ek-1 sayılı cetvelde belirtilen fiilleri işleyenlere (bu cetvelde sayılmayan fiiller için ağırlık derecesi bu cetveldeki fiiller ile karşılaştırılarak), vekil ebe/hemşirenin görev yapmakta olduğu sağlık biriminin bağlı bulunduğu Toplum Sağlığı Merkezi Başkanı tarafından, konu hakkında yazılı savunması istenilerek, savunmasının değerlendirilmesi sonucunda yeterli görülmediği takdirde fiiline karşılık gelen ceza puanı verilecektir.
2)	Savunmasını vermesi için ilgiliye yedi gün süre verilir ve ceza verilmesi halinde ilgiliye yazılı olarak bildirim yapılır.
3)	İlgili vekil ebe/hemşire Toplum Sağlığı Merkezi Başkanı tarafından verilen ceza puanına karşı, tebliğ tarihinden itibaren yedi gün içinde Halk Sağlığı Müdürüne itirazda bulunabilir. Halk Sağlığı Müdürü tarafından itirazın reddi halinde ceza kesinleşir.
4)	Verilen ceza puanlarının toplamı yüz puana ulaşması halinde personelin görevine son verilir.
5)	Vekil ebe/hemşirenin mazeretsiz olarak beş gün kesintisiz olarak görevine gelmediğinin tespit edilmesi halinde istifa etmiş sayılarak görevine son verilir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
	HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
	Vekâlet; kamu hizmeti yürütmekte iken bu görevinden sürekli (istifa, emeklilik gibi) veya geçici (izin, hastalık gibi) olarak ayrılanların yerine, kamu hizmetlerinde aksamaya yol açılmaması amacıyla, anılan göreve ilişkin yetkileri kullanmak üzere kamu personelinin (istisnai olarak da kamu personeli olmayanların açıktan atanmak suretiyle) geçici olarak görevlendirilmesi şeklinde tanımlanabilir.	
	657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesinde, vekalet görevi ve aylık verilmesinin şartları düzenlenmiş; 174. ve 175. maddelerinde de, vekâlet aylığı ödenebilmesi için gerekli koşullar belirlenmiştir.
	Anılan Kanun'da memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilmesi öngörülmüş; ayrıca, ilkokul öğretmenliği, tabiplik, diş tabipliği, eczacılık, köy ve beldelerdeki ebelik ve hemşirelik, mühendis ve mimarlık, veterinerlik, vaizlik, Kur’an kursu öğreticiliği, imam-hatiplik ve müezzin-kayyımlığa ait boş memur kadrolarına da Hazine  ve Maliye Bakanlığının izni ile açıktan vekil atanabilmesine imkan sağlanmış; açıktan vekil olarak atananların mali ve sosyal hakları açıkça düzenlenmiş; ancak açıktan vekil olarak atananların disiplin suç ve cezaları ile görevlerine son verilmesi hallerine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
	Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumu tarafından; sağlık hizmetlerinin önem ve önceliği dikkate alınarak, hizmet sunumunda aksamaya yol açılmaması ve hizmetin devamlılığının sağlanabilmesini teminen 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 86. Maddesi hükümleri uyarınca köy ve beldelerdeki sağlık birimlerine açıktan istihdam edilen vekil ebe/hemşrie personelin açıktan atamaları, nakilleri, izinleri ve bu personele uygulanacak cezalara hakkında uygulama birliğinin sağlanması amacıyla,  20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı Genelge yürürlüğe konulmuştur.
	Anılan Genelge'nin “D-Uygulanacak Cezalar” başlıklı kısmının 1. maddesinde, açıktan vekil olarak atanmış olanların, Genelge ekindeki Ek-1 sayılı Cetvelde belirtilen fiilleri işleyenlere, fiilene karşılık gelen ceza puanının verilmesi öngörülmüş; 4. maddesinde de, ceza puanlarının toplamı 100 puana ulaşması halinde personelin görevine son verileceği kurala bağlanmıştır.
Bununla birlikte; söz konusu Genelge'nin “D-Uygulanacak Cezalar” kısmının iptali istemiyle açılan davada; Danıştay Onikinci Dairesinin 16/05/2023 tarih ve E:2020/3695, K:2023/2552 sayılı kararıyla; "...Sağlık hizmeti, Anayasa'nın 56. maddesinde belirtildiği üzere, Devlet (Sağlık Bakanlığı) tarafından düzenlendiğinden, bu hizmetin verildiği kamuya ait sağlık birimlerinde ihtiyaç duyulan boş kadrolara, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesi uyarınca açıktan vekil olarak atanacaklarca yürütülen hizmetin de kamu hizmeti olduğu kuşkusuzdur. Dolayısıyla, bu kapsamda açıktan vekil ebe/hemşire olarak atanmış olanların yürüttükleri sağlık hizmeti gereği "diğer kamu görevlisi" olarak kabul edilmesi gerektiği açıktır.  
	Bu itibarla, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen ve "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına giren disiplin işlemlerinin nasıl düzenlenmesi gerektiğinin belirlenmesi gerekmektedir. 
	Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.
	Yukarıda belirtilen Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.
	Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise, idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler bulunmakla birlikte, adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu nedenle yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.
	Buna karşın, "suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin 14/01/2015 tarih ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde düzenlemesi gerekmektedir. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin karşılığı olan sonuçlarını öngörülebilmesi gerekir.
	Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.
	Bu nedenle disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında yönetmelik, Genelge ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı görülmektedir.
	Dava konusu Genelgenin "D - Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş disiplin cezalarını düzenlediği anlaşıldığından, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açıktır...." gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava dosyasındaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; Manisa ili, Turgutlu ilçesi, ... 657 sayılı Kanun'un 86. maddesi kapsamında vekil ebe olarak görev yapan davacının; mesai saatlerine riayet etmemesi nedeniyle toplamda 100 ceza puanı ile cezalandırıldığından bahisle,
 Manisa Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemiyle sözleşmesinin feshedildiği; görevine son verilmesine gerekçe olarak da, Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe/hemşire istihdamını düzenleyen 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı Genelgesi'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının 4. maddesinde yer alan "Verilen ceza puanlarının toplamı yüz puana ulaşması halinde personelin görevine son verilir." şeklindeki düzenlemenin gösterildiği; dolayısıyla dava konusu işlemin, davacının işlediği iddia edilen disipline aykırı eylemleri esas alınarak ve Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının 4. maddesine dayanılarak tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Buna göre, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda açıktan vekil olarak atananların disiplin suç ve cezaları ile görevine son verilmesi hallerine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği; Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı Genelgesi'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmında da vekil ebe/hemşirelerin disiplin cezalarının düzenlendiği; her ne kadar anılan Genelge'de "verilen ceza puanlarının toplamı yüz puana ulaşması halinde" personelin görevine son verileceği belirtilmiş ise de, söz konusu düzenlemenin yargı kararıyla iptal edildiği, iptal edilen bu düzenlemeye dayanılarak da davacının görevine son verildiği dikkate alındığında; yargı kararıyla iptal edilen düzenlemeye istinaden tesis edilen ve hukuki dayanağı kalmayan dava konusu işlemde üst hukuk normlarına ve hukuka uygunluk; davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
            Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, kesin olarak, 21/10/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.