Esas No: 2020/2934
Karar No: 2024/1344
Karar Tarihi: 28.02.2024

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2020/2934 E.  ,  2024/1344 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 ALTINCI DAİRE  
Esas  No : 2020/2934
Karar No : 2024/1344        
TEMYİZ EDEN (DAVALI)          : ...  Büyükşehir Belediye Başkanlığı	  
VEKİLİ                                       : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI)          : ...
İSTEMİN KONUSU                    : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.          
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Aydın İli, Efeler İlçesi, ... Mahallesi, ...  Mevkii, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın bir kısmının konut alanı kullanımına ayrılması istemiyle davacı tarafından 28/12/2018 tarihinde yapılan başvurunun reddine ilişkin Aydın Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı Planlama Şube Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:...,  K:... sayılı kararda; uyuşmazlıkta, sadece bir dilekçe ile yapılan plan değişikliği talebinin karar mercilerine sunulamayacağı, yetkili kişi tarafından hazırlanan ve raporu da bulunan pafta ile birlikte ilgili idareye başvuru yapılması halinde değişiklik teklifinin karar mercilerince değerlendirilebileceği, oysa davacının tek dilekçe ile plan teklifinde bulunduğu görülmekle birlikte Planlama Şube Müdürlüğü tarafından Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 31. maddesi kapsamında eksik belgelerin tamamlanması amacıyla teklifin iadesine karar verilerek başvurunun reddi gerekirken, plan teklifi mevzuata uygun olarak yapılmamış olsa dahi işin esası hakkında bir değerlendirme yapılarak teklifin, planlar arası kademeli birliktelik ilkesine aykırılık teşkil ettiği belirtilerek esasen belediye meclisinin yetkisi dahilindeki bir konuda değerlendirme yapılmak suretiyle tesis edilen dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçelsiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.   
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu işlemin kesin ve yürütülebilir bir işlem olmadığı, bilgilendirme amaçlı bir işlem olduğu, davacı tarafından usulüne uygun plan değişikliği talebinde bulunulmadığı belirtilerek kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.   
 
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının değişik gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
	MADDİ OLAY :  Aydın İli, Efeler İlçesi, ... Mahallesi, ... Mevkii, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın maliki olan davacı tarafından 28/12/2018 tarihli dilekçeyle zeytinlik alanında kalan arazisinin bir kısmının imara açılarak konut alanı kullanımına ayrılması istemiyle başvuruda bulunulduğu, Aydın Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı Planlama Şube Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemi ile taşınmazın Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında ve Aydın Büyükşehir Belediye Başkanlığınca onaylanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planında tarım alanında yer aldığı, bu planlara göre tarım alanındaki arazilerin tarımsal amaç dışında kullanımının mümkün olmadığı belirtilerek reddi üzerine anılan işlemin  iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
3194 sayılı İmar Kanununun işlem tarihi itibarıyla yürürlükte olan şekliyle, "Planların Hazırlanması ve Yürürlüğe Konulması" başlıklı 8. maddesinde; "Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur...b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planı'ndan meydana gelir. Mevcut ise Bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren Belediye Başkanlığı’nca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edebilir. Belediye Başkanlığınca Belediye Meclisine gönderilen itirazlar ve planları Belediye Meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar. Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır. Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer. Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeş gün içerisinde inceleyerek kesin karara bağlar.  Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir." hükmüne yer verilmiştir  
                        Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Planların sunulması" başlıklı 31. maddesinde; " İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder.  Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. " kuralına yer verilmiştir. 
HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
Belirli ölçütlere göre hazırlanan imar planlarının, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı şekilde ve kanundaki usullere uygun olarak değiştirilmesi mümkündür. Bu değişikliklerin de ilgili idarelerin hangi organ ve mercilerince karara bağlanacağının kanunla belirlenmesi gerekir.
	Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerine göre imar planı, imar planı revizyonu ve imar planı değişlikliklerini onaylama yetkisi belediye meclisine ait olduğundan, belediyelere yapılan imar planı değişikliği tekliflerinin karara bağlanmak üzere belediye meclisine sunulması gerekmektedir.
	Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesi ile Anayasal güvenceye bağlanan hak arama hürriyeti, temel hak kategorisinde yer almasının yanında, diğer temel hak ve hürriyetlerin korunması ve kullanılmasında üstlendiği görev nedeniyle de hukukun temel ilkelerinden birini teşkil etmektedir.
İdari faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sırasında güçsüz durumda olan bireylerin hak ve menfaatlerinin korunması demokratik yönetimin gereğidir. Ülkemizde; bireylerin, en yoğun hak ve menfaat ihlalleri yaşadıkları konulardan biri olan idare ile ilişkiler alanında cereyan eden sorunlar karşısında yeni sayılabilecek bazı haklara sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu hakların doğumunda meşruiyetin en temel kaynağı, bireyin idare karşısında güçsüz oluşudur. Bu dezavantajlı durumun, bireye ancak bazı hakların verilmesi ile giderilebileceği realitesi göz önünde bulundurulduğunda, idare karşısında, yeni bireysel hakların doğmasının yanı sıra mevcut hakların kapsam bakımından re’sen genişlemeleri de meşru bir zemine dayanmaktadır. İdari faaliyetlerin, iyi idare ilkeleri olarak adlandırılan birtakım ilkeler doğrultusunda gerçekleşmesi, hukuk devleti olgusuna da önemli kazanımlar sağlayabilme potansiyeline sahiptir. (Zeyrek, İlker Birey- İdare İlişkisi Bağlamında İyi İdare Hakkı ve Türk Pozitif Hukukunda Görünümü, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Temmuz-Ağustos 2021,  syf.295-297).
 Bireylerin idarelere yaptıkları başvuruları hızlandırmak ve başvuru usullerini kolaylaştırmak  iyi idare hakkının gereğidir. İyi idare hakkının sağlanması durumunda  hak arama özgürlüğüne ilişkin engellerin bir kısmının da  ortadan kalkacağı açıktır.
          İptal davasının öze ilişkin koşulları arasında idari işlemin yetki yönünden hukuka uyarlılığı da yer almaktadır. İdare hukukunda “yetki”, idareye  Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.  
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili maddesinde, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların idarelerin karar merciilerine sunulmayacağı düzenlenmiş ise de,  bu düzenlemenin Kanunda yer almayan idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olduğu, ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini kaldırmadığı kuşkusuzdur. 
Aksi bir yorumda, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyonda olması gereken iç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten, hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması sonucunu doğuracağı, ayrıca belirtilen şartların yerine getirilmesinin, imar plan değişikliği talebinde bulunanlardan beklenmesi durumunda bu tekliflerin sadece bu nedenle ilgili idare mercilerine sunulmamasının bireyler üzerine aşırı bir külfet yükleneceği açıktır. 
Bu itibarla, Anayasal kural karşısında normlar hiyerarşisi gereğince kanunda yer almayan ancak yönetmelikle  plan değişikliği tekliflerinin ilgili karar merciine sunulmaması  yetkisi veren bu kuralın, Kanunda yer alan ilgili idare meclisinin karar alma yetkisini kaldırdığı sonucuna ulaşılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır. Yargısal incelemenin, doğrudan yasanın tanımladığı kurallara uygunluğu yönünden gerçekleştirilmesi, bu itibarla da, imar planı değişikliği tekliflerinin ilgili idare mercilerince değerlendirilip, karara bağlanması gerektiği kuşkusuzdur.
Dosyanın incelenmesinden; davacı tarafından tarım alanı kullanımında kalan taşınmazın bir kısmının konut alanına dönüştürülmesinin talep edildiği, Aydın Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı Planlama Şube Müdürlüğünün işlemi ile taşınmazın Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında ve Aydın Büyükşehir Belediye Başkanlığınca onaylanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planında tarım alanında yer aldığı, bu planlara göre tarım alanındaki arazilerin tarımsal amaç dışında kullanımının mümkün olmadığı belirtilerek reddedildiği görülmüştür.
Bu durumda; imar planı değişikliğinin yapılması için öncelikle böyle bir değişiklik isteminin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygunluğunun bulunup bulunmadığının yasal koşullar çerçevesinde yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince tespit edilmesi gerekmekte olup, davacının mülkiyetindeki taşınmaza yönelik imar planı değişikliğiyle ilgili talebin bu yönlerden uygun olup olmadığının karar verme yetkisini haiz belediye meclisince değerlendirilerek karara bağlanması gerekirken, bu usul izlenmeden belediye meclisine sunulmaksızın İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı Planlama Şube Müdürlüğü tarafından başvurunun reddedilmesine ilişkin işlemde yetki yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında sonucu itibarıyla isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
            Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine,  28/02/2024 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.