Esas No: 2019/1586
Karar No: 2024/3686
Karar Tarihi: 01.10.2024

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/1586 E.  ,  2024/3686 K.


"İçtihat Metni"
            T.C.
   D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas   No : 2019/1586
Karar  No : 2024/3686 
DAVACI	: ...Meslek Birliği	   
VEKİLİ	: Av. ...
 
DAVALI	: ... Kurulu 
VEKİLİ	: Av....
DAVANIN KONUSU:23/12/2018 tarih ve 30634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ... Yayın Lisansı ve Sıralama İhalesi Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin, henüz frekans planlaması yapılmadığından 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun'a aykırı olduğu ve uygulama imkanı bulunmadığından bahisle tamamı ile 12/3., 23/1., 28/5. ve 30/4. maddelerinin  iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmeliğin 6112 sayılı Kanun’un frekans planlamasıyla ilgili başta “Frekans planlaması ve tahsis” başlıklı 26. maddesi ve Geçici 4. maddesi olmak üzere ilgili hükümlerine aykırı olduğu, 
6112 sayılı Kanun'un 26. maddesinin birinci fıkrasında, "Üst Kurul, ... televizyon kanal ve radyo frekans planlamalarını yapar veya yaptırır. ..."; beşinci fıkrasında, “... radyo yayınları için frekans planları esas alınarak yapılacak sıralama ihalesi sonucuna göre medya hizmet sağlayıcı kuruluşlara radyo frekansı veya multipleks kapasitesi tahsis edilir. ..." kuralı yer almasına ve Geçici 4. maddesinin beşinci fıkrasında frekans planlamasının hangi süre içinde yapılacağı “Frekans planları ve uygulama takvimi bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl içinde hazırlanır.” şeklinde düzenlenmiş olmasına rağmen, 6112 sayılı Kanun kabul edildikten sonra henüz frekans planlarının hazırlanarak yayınlanmadığı, 6112 sayılı Kanun’un yayın tarihinden önce yapılmış çalışmaların, anılan Kanun’un amir hükümleri karşısında Yönetmelik gereği yapılacak ihalede geçerli olamayacağı, 6112 sayılı Kanun’da zorunlu “frekans planları” yapılmadan hazırlanan Yönetmeliğin sebep, konu ve amaç yönlerinden anılan Kanun'a aykırı olduğu, henüz Kanun gereği frekans planlaması yapılmadan, mevcut bulunmayan “frekans planlarının uygulanması” ve buna ilişkin lisans verilmesine yönelik sıralama ihalesi yapılabilmesinin hukuken mümkün bulunmadığı, ayrıca Yönetmeliğin 5/2, 11, 31/1 ve 33/2 gibi birçok maddesinin 6112 sayılı Kanun gereği yapılması gereken henüz yapılmamış olan frekans planlaması esas alınarak düzenlendiği, diğer maddelerin de 6112 sayılı Kanun gereği yapılması gereken frekans planına bağlı olduğu, 
Dolayısıyla, Yönetmeliğin 1. maddesinde belirtildiği gibi Yönetmeliğin  asıl uygulama alanının frekans planlamasının yapılmış olmasına bağlı olduğu, bu planın ise henüz yapılmadığı ve kesinleşmediği sabit olduğundan Yönetmeliğin aslen uygulanabilir bir hükmünün de bulunmadığı, 
Diğer taraftan; 
Yönetmeliğin 12. maddesinin üçüncü fıkrasında bölgesel lisans tipine ilişkin “coğrafi bölge” ifadesinin yer aldığı, aynı ifade 6112 sayılı Kanun’da da yer almakla beraber, ilgili mevzuat içinde “coğrafi bölge”nin hangi illeri kapsadığına, anılan tespitin hangi yasal düzenleme esas alınarak yapılacağına dair açıklama bulunmadığı, dolayısıyla ihalenin hangi iller esas alınarak yapılacağı belli bulunmadığından ihale yapılabilmesinin de olası olmadığı,
Yönetmeliğin 23. maddesinin birinci fıkrası ile ihale komisyonuna gerekçe göstermesine gerek bulunmaksızın ihaleyi iptal yetkisi tanındığı, ihale komisyonuna bu şekilde sınırsız bir yetkinin tanınmasının hukuken olası bulunmadığı, bu durumda, tüm ihalelerin ihale komisyonu tarafından keyfi olarak iptal edilebileceği, ayrıca bir ihalenin iptali durumunda bu ihaleye katılan ve dolayısıyla başka ihaleye katılamayan bir kuruluşun tüm yasal haklarını kaybedeceği, kaldı ki 6112 sayılı Kanun’da da böyle bir yetkinin bulunmadığı, 
Yönetmeliğin 28. maddesinin beşinci fıkrasında ... yayın lisansı alan kuruluşların en geç iki yıl içinde kendilerine tahsis edilen multipleks kapasitesi veya frekansların tümünden yayına geçmek zorunda olduğunun, aksi halde yayın lisansının verilmesi için Kanun'da aranan şartların ihlal edilmiş sayılacağının öngörüldüğü, 6112 sayılı Kanun gereği lisans alan kuruluşların, ancak tek verici şirketi üzerinden yayın yapabildiği, dolayısıyla lisans alsa da yayın yapamamasının ihtimal dahilinde olduğu,  bu durumda kendi kontrol alanı dışında bir şekilde yayın yapamayan bir yayıncı kuruluşun tüm yasal haklarının iptalinin hiçbir hukuki gerekçesinin bulunmadığı, Kanun'da bu zorunluluk getirilmiş ise de Yönetmelik’te yer alan şekilde bir müeyyidenin bulunmadığı, 
Yönetmeliğin 30. maddesinin dördüncü fıkrası ile belirli fiillere hapis ve idari para cezalarının getirildiği,  Anayasal olarak ceza maddelerinin kanunla konulması gerektiği, 
Bu çerçevede anılan maddelerin konu ve amaç yönlerinden 6112 sayılı Kanun'a ve ilgili mevzuata aykırılığı açık olduğundan iptali gerektiği, anılan maddelerin iptali tüm Yönetmeliğin uygulanmasını ilgilendirdiğinden tüm Yönetmeliğin iptali gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun'u yürürlükten kaldıran 6112 sayılı Kanun'un 03/03/2011 tarih ve 27863 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesiyle birlikte Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (Üst Kurul) tarafından ... sayısal yayına geçiş çalışmalarının başlatıldığı ve bu kapsamda ... Sayısal Televizyon (DVBT2) Ulusal Frekans Planı, ... FM Radyo Ulusal Frekans Planı, Analogtan Sayısala Geçiş Planı ile geçiş takviminin hazırlandığı, ikincil düzenlemelerin tamamlandığı, yeterlilik şartlarının belirlendiği ve 2013 yılında ihale şartnameleri hazırlanarak sıralama ihalelerine çıkıldığı,... tarihleri arasında Ulusal ... Sayısal TV Yayın Lisansı Sıralama İhalesinin, ... ve ... tarihleri arasında Bölgesel ... Sayısal TV Yayın Lisansı Sıralama İhalesinin ve... ve ... tarihleri arasında Yerel (T3) ... Sayısal TV Yayın Lisansı Sıralama İhalesinin gerçekleştirildiği,  ancak medya hizmet sağlayıcı kuruluşlarca ihalelerin, ... Sayısal Televizyon Yayın Lisansı Başvuru İlanınının ve Ulusal ... Yayın ve Sıralama İhalesi Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin bazı hükümlerinin iptali talebi ile açılan davalar sonucunda verilen iptal kararlarının bir bütün olarak değerlendirilmesi neticesinde iptal gerekçeleri dikkate alınmak suretiyle Yönetmelik'te değişiklikler yapılması zorunluluğunun hasıl olduğu, 6112 sayılı Kanun gereği Üst Kurulca sıralama ihalesi çalışmalarına yeniden başlanarak bu kapsamda ... sayısal televizyon yayın lisansı sıralama ihaleleri hakkında verilen mahkeme kararlarının gerekçeleri de dikkate alınarak dava konusu Yönetmeliğin 23/12/2018 tarih ve 30634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulduğu, dolayısıyla dava konusu Yönetmeliğin, 2013 yılında gerçekleştirilen ve mahkemelerce iptal edilen sıralama ihalelerinin 6112 sayılı Kanun gereği yeniden yapılabilmesi için 09/11/2012 tarih ve 28462 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ... Yayın ve Sıralama İhalesi Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin mahkeme kararlarının gerekçeleri de dikkate alınarak yeniden düzenlenmesinden ibaret olduğu ve üst hukuk normlarına aykırılık taşımadığı, 
Davacının frekans planlarının hazırlanmadığı yönündeki iddiasına ilişkin olarak, Üst Kurulca iptal edilen ihalelerden önce hazırlanmış olan frekans planlarının halihazırda yürürlükte ve cari olduğu, ... Sayısal Televizyon (DVBT2) Ulusal Frekans Planının ...tarih ve ..., ... tarih ve ...sayılı Üst Kurul kararları, ... Fm Radyo  Ulusal Frekans Planı ve Geçiş Dönemi Analog Uygulama Televizyon Uygulama Planının...tarih ve ... sayılı Üst Kurul kararı ile kabul edilerek onaylandığı, bu frekans planlamalarının güncel ve yürürlükte olduğu ve yapılacak olan ihalede esas alınacağı, dolayısıyla davacının planın olmadığı yönündeki iddiasının gerçeği yansıtmadığı, frekans planlamalarının Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce hazırlanması ve yayınlanması gerektiği şeklindeki iddianın hukuki dayanağı olmadığı, 
Yönetmeliğin 12. maddesinin üçüncü fıkrasının 6112 sayılı Kanun'a aykırılığı iddiasına ilişkin olarak, "coğrafi bölge" kavramı tanımının Üst Kurul mevzuatı çerçevesinde şüpheye mahal bırakmayacak ölçüde açık olduğu, Yönetmeliğin 12. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Kuruluşlar, bölgesel lisans tipinde bir coğrafi bölge için ve yerel lisans tipinde bir il için yapılacak ihalelere başvuruda bulunabilir.”, 6112 sayılı Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde yer alan "Bölgesel Yayın: Bir coğrafi bölge içindeki illerin toplam nüfusunun asgari yüzde yetmişine ve Üst Kurulca coğrafi bölge içinde belirlenen illere ulaştırılan yayın hizmeti" hükmü ve ayrıca şartnamelerde hangi coğrafi illerin hangi illeri kapsadığı hususunun ayrıca belirtileceği dikkate alındığında “coğrafi bölge" teriminin belirsizliğinden söz edilmesinin mümkün olmadığı, 
Yönetmeliğin 23. maddesinin birinci fıkrasının 6112 sayılı Kanun'a aykırılığı iddiasına ilişkin olarak, Üst Kurul kararlarında kararın gerekçe ve dayanağının bulunmasının zorunlu olduğu,  dolayısıyla iddia edildiği gibi sınırsız bir yetkinin söz konusu olmadığı, Üst Kurul'un her işleminin gerekçe ve dayanağını açıkladığı ve hatta kurumsal şeffaflığın gereği olarak kararlarını kamuoyu ile resmi internet sitesinde gerek duyuru olarak gerekse kararlar bölümünde paylaştığı, keyfi bir iptal yetkisinden bahsedilemeyeceği, 
Yönetmeliğin 28. maddesinin beşinci fıkrasının Kanun'a aykırılığı iddiasına ilişkin olarak, 6112 sayılı Kanun'un Geçici 4. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "Sıralama ihalesinde ... sayısal televizyon multipleks kapasitesi tahsisine hak kazanan kuruluşlardan bir bölümüne, ihaledeki sıraları ve analog kanal kapasitesi dikkate alınarak en fazla iki yıl süreyle ... sayısal yayının yanı sıra analog televizyon yayını yapmalarına da imkân tanınır.
Tahsisi müteakip en geç iki yıllık süre sonunda analog ... televizyon yayınları ülke genelinde tümüyle sonlandırılır ve analog ... televizyon yayınları durdurulur. Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu da kendisine yapılan tahsisler çerçevesinde ve Üst Kurulca verilen süre içinde ... radyo ve televizyon yayınlarını eski kullandığı kanal ve frekanslardan tahsis edilen kanal, multipleks kapasitesi ve frekanslara taşır." hükmü gereği frekansların iki yıl içerisinde taşınmasının kanuni bir zorunluluk olduğu, bu hususta kuruluşlara herhangi bir serbesti tanınmadığı, bununla beraber taşıma sürecinde kuruluşların analog yayınlarının tamamen sonlandırılması gibi bir yaklaşımın da benimsenmediği, yayıncılığın bu süreçte devamı ile ifade ve haber alma özgürlüğünün güvence altına alındığı, öte yandan, Üst Kurulca uygulama planına bağlı olarak verici tesislerini kurma ve işletmenin 6112 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelik kapsamında yetki verilen Verici Tesis ve İşletim Şirketinin sorumluluğunda olduğu, dolayısıyla davacının iddia ettiği gibi “tek verici şirket üzerinden yayın yapılabilmesi" hususunun yayın yapılamaması gibi bir sonuç doğurmayacağı, 
Yönetmeliğin 30. maddesinin dördüncü fıkrasının Kanun'a aykırılığı iddiasına ilişkin olarak, her ne kadar bu hükmün Kanun'da yer almadığı iddia edilse de 6112 sayılı Kanun'un "Adli Yaptırımlar" başlıklı 33. maddesinin birinci fıkrasının aynı hükmü içerdiği, dolayısıyla bu iddianın da muteber olmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
 
DANIŞTAY SAVCISI ...'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; 23/12/2018 tarih ve 30634 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ... Yayın Lisansı ve Sıralama İhalesi Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin, henüz frekans planlaması yapılmadığından 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun'a aykırı olduğu ve uygulama imkanı bulunmadığından bahisle tamamı ile 12/3., 23/1., 28/5. ve 30/4. maddelerinin  iptali istemiyle açılmıştır.
6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın  Hizmetleri Hakkında Kanun'un  "Frekans planlaması ve tahsis" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrasında,  "Üst Kurul, millî frekans planında ... radyo ve televizyon yayınları için 5/11/2008 tarihli ve 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanununun 36 ncı maddesine göre Üst Kurula tahsis edilen frekans bantları çerçevesinde televizyon kanal ve radyo frekans planlamalarını yapar veya yaptırır. Frekans planlarında ulusal, bölgesel ve yerel ... yayın ağlarının sayıları ve türleri ile sayısal yayınlar için multipleks sayıları belirlenir." hükmü; 5. fıkrasında, "... radyo yayınları için frekans planları esas alınarak yapılacak sıralama ihalesi sonucuna göre medya hizmet sağlayıcı kuruluşlara radyo frekansı veya multipleks kapasitesi tahsis edilir. Sayısal televizyon frekans planı esas alınarak yapılacak sıralama ihalesi sonucuna göre medya hizmet sağlayıcı kuruluşlara multipleks kapasitesi tahsis edilir. Yapılan tahsiste sunulacak yayın hizmetinin kapsama alanı, yayın türü ve kapasitenin yer alacağı multipleks belirtilir. ... yayın lisansı alan kuruluşlar en geç iki yıl içinde kendilerine tahsis edilen kanal, multipleks kapasitesi veya frekansların tümünden yayına geçmek zorundadır." kuralı; 9. fıkrasında ise, "Frekans planlarının uygulanmasına, ... sayısal yayına geçiş ve sıralama ihalesine ilişkin usul ve esaslar Üst Kurul tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.   
Aynı Yasanın Geçici 2. maddesinin 1. fıkrasında, bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulması gereken yönetmeliklerin, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren altı ay içinde Üst Kurulca hazırlanacağı ve Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulacağı, bu yönetmelikler yürürlüğe konuluncaya kadar mevcut düzenleyici işlemlerin bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edileceği; Geçici 4. maddesinin 5. fıkrasında da, frekans planları ve uygulama takviminin bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl içinde hazırlanacağı kurala bağlanmıştır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri çerçevesinde Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ... Yayın ve Sıralama İhalesi Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 09/11/2012 tarih ve 28462 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış, "... Sayısal Televizyon Frekans Planı" Radyo ve Televizyon Üst Kurulu'nun (RTÜK) 20/11/2012 tarih ve 16 sayılı kararı ile kabul edilmiş, RTÜK'ün ... tarih ve ... sayılı kararı ile anılan Planda revizyona gidilmiş, ... FM Radyo Frekans Planı" ve "Geçiş Dönemi Analog Televizyon Uygulama Planı" RTÜK'ün  ... tarih ve...sayılı kararı ile kabul edilmiş, Analogdan Sayısala Geçiş Planı ile Geçiş Takvimi hazırlanmış, ardından 2013 yılında ihale şartnameleri hazırlanarak, sıralama ihalelerine çıkılmış, 16-18 Nisan 2013 tarihleri arasında Ulusal ... Sayısal TV Yayın Lisansı Sıralama İhalesi, 29-30 Nisan 2013 ve 02-03 Mayıs 2013 tarihleri arasında Bölgesel ... Sayısal TV Yayın Lisansı Sıralama İhales ve 24-28 Haziran 2013 ve 01-02 Temmuz 2013 tarihleri arasında Yerel (T3) ... Sayısal TV Yayın Lisansı Sıralama İhalesi gerçekleştirilerek RTÜK tarafından onaylanan ihale sonuçları davalı Kurumun internet sitesinde ilan edilmiştir.
Söz konusu ihaleler ile ihale ilanlarının ve 09/11/2012 tarih ve 28462 sayılı Resmî  Gazete'de yayımlanan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ... Yayın ve Sıralama İhalesi Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeğin bazı maddelerinin iptali istemiyle açılan ve davalarda verilen iptal kararlarının (Örneğin, Danıştay Onüçüncü Dairesinin 13/05/2015 tarih ve E:2013/1014, K:2015/1795 sayılı kararı, anılan karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/09/2019 tarih ve E:2018/2977, K:2019/3711 sayılı kararıyla onanmıştır.) gereğinin yerine getirilmesi amacıyla  söz konusu iptal kararlarının gerekçeleri de dikkate alınmak suretiyle dava konusu Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ... Yayın Lisansı ve Sıralama İhalesi Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik  23/12/2018 tarih ve 30634 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış, anılan Yönetmeliğin 35. maddesi ile de önceki Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır.
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin henüz frekans planlaması yapılmadığından 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların, Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun'a aykırı olduğu ve uygulama imkânı bulunmadığından bahisle tamamının iptali istenilmekte ise de, yukarıda yer verildiği üzere frekans planlamalarına ilişkin RTÜK kararlarının alındığı ve yürürlükte olduğu dikkate alındığında, davacının bu iddiasında hukuki isabet bulunmamakta olup, Yönetmeliğin tamamının iptali istemi yerinde görülmemiştir.
Yönetmelik maddelerinin iptali istemine gelince; 
Yönetmeliğin "Sıralama ihalesi başvurusu" başlıklı 12. maddesinin 3. fıkrasında, "Kuruluşlar, bölgesel lisans tipinde bir coğrafi bölge için ve yerel lisans tipinde bir il için yapılacak ihalelere başvuruda bulunabilir." kuralına yer verilmiştir.
Davacı, madde hükmünde geçen "coğrafi bölge"nin hangi illeri kapsadığının belli olmadığından bahisle, ihalenin de hangi iller esas alınarak yapılacağının belli olmadığını, bu nedenle ihale yapılmasının mümkün olmadığını öne sürerek düzenlemenin iptalini istemektedir.6112 sayılı Yasanın 3. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde  "Bölgesel yayın"ın, "Bir coğrafi bölge içindeki illerin toplam nüfusunun asgari yüzde yetmişine ve Üst Kurulca coğrafi bölge içinde belirlenen illere ulaştırılan yayın hizmetini" ifade edeceği hükmü yer almaktadır. Öte yandan ihale şartnamelerinde hangi coğrafi bölgelerin hangi illeri kapsadığı ihale şartnamelerinde hangi coğrafi illerin hangi illeri kapsadığıhususu belirtilmektedir.	
Bu durumda, Ülkemizin yedi coğrafi bölgeye ayrıldığı ve hangi coğrafi bölgelerin hangi illeri kapsadığına ihale şartnamelerinde yer verildiği hususu dikkate alındığında, ortada bir belirsizlik bulunduğundan söz edilmesine olanak bulunmadığı gibi, bu kadar açık olan bir tanıma Yönetmelikte yer verilmemiş olmasının düzenlemenin  iptalini gerektirmediği tartışmasızdır.
Yönetmeliğin "Sıralama ihalesi kararının onayı veya iptal edilmesi" başlıklı 23. maddesinin 1. fıkrasında, "İhale komisyonu, sıralama ihalesi sonuçlarını beş iş günü içerisinde Üst Kurulun onayına sunar, Üst Kurul, en geç on gün içerisinde sıralama ihalesinin onaylanmasına ya da iptaline karar verir. Üst Kurulun kararı, Üst Kurulun internet sitesi dahil uygun yöntemlerle duyurulur." hükmü yer almaktadır.
Davacı, söz konusu madde hükmü ile, ihale komisyonuna gerekçe göstermesine gerek bulunmaksızın ihaleyi iptal yetkisi tanınmasının hukuka aykırı olduğunu iddia etmektedir.
Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in "Kararlarda bulunması gereken hususlar" başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde, gerekçe ve kararın dayanağı ile sonuç kısmının kararlarda bulunacağı kurala bağlanmıştır.
Buna göre, Üst Kurul kararlarında kararın gerekçe ve dayanağının bulunması zorunlu olduğundan ve ihaleyi iptal ya da onaylama yetkisinin  davacının iddiasının aksine Üst Kurulda bulunduğundan iptali istenilen madde hükmünde gerekçeden söz edilmemesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin "Tahsis ve yayın lisansı verilmesi" başlıklı 28. maddesinin 5. fıkrası, "... yayın lisansı alan kuruluşlar en geç iki yıl içinde kendilerine tahsis edilen multipleks kapasitesi veya frekansların tümünden yayına geçmek zorundadır. Aksi halde yayın lisansının verilmesi için Kanunda aranan şartlar ihlal edilmiş sayılır." hükmünü taşımaktadır.
6112 sayılı Yasanın Geçici 4. maddesinin 2. fıkrasında, "Sıralama ihalesinde ... sayısal televizyon multipleks kapasitesi tahsisine hak kazanan kuruluşlardan bir bölümüne, ihaledeki sıraları ve analog kanal kapasitesi dikkate alınarak en fazla iki yıl süreyle ... sayısal yayının yanı sıra analog televizyon yayını yapmalarına da imkân tanınır. Tahsisi müteakip en geç iki yıllık süre sonunda analog ... televizyon yayınları ülke genelinde tümüyle sonlandırılır ve analog ... televizyon yayınları durdurulur. Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu da kendisine yapılan tahsisler çerçevesinde ve Üst Kurulca verilen süre içinde ... radyo ve televizyon yayınlarını eski kullandığı kanal ve frekanslardan tahsis edilen kanal, multipleks kapasitesi ve frekanslara taşır." kuralı yer almaktadır. 
Görüldüğü üzere, frekansların iki yıl içerisinde taşınması Yasal bir zorunluluk olup, bu konuda herhangi bir serbesti tanınmamıştır.
Öte yandan, Üst Kurulca uygulama planına bağlı olarak verici tesislerini kurmak ve işletmek, 6112 sayılı Yasa ve ilgili yönetmelik kapsamında yetki verilen Verici Tesis  ve İşletim Şirketinin sorumluluğunda olduğundan, davacının iddia ettiği gibi tek verici şirket üzerinden yayın yapılabilmesi hususunun yayın yapılamaması gibi bir sonuç doğurmayacağı da açıktır.
6112 sayılı Yasa kapsamında adli ve idari yaptırımlar düzenlenmiş olup,  Yönetmeliğin iptali istenilen maddesinde geçen "Kanunda aranan şartların ihlali sayılacağı"  yolundaki ibarenin yaptırım niteliği taşıdığından söz edilmesine olanak bulunmamaktadır.
Ayrıca, freksansın kıt bir kamu kaynağı olduğu düşünüldüğünde, yayın lisansı alan kuruluşların iki yıl içinde yayına geçmelerinde kamu yararı bulunduğu da açıktır.
Yönetmeliğin "Yayın lisansının iptali, yaptırımlar" başlıklı 30. maddesinin 4. fıkrasında, "Üst Kuruldan yayın lisansı almadan veya yayınları Üst Kurul tarafından geçici olarak durdurulmasına ya da yayın lisansı iptal edilmesine rağmen yayın yapan gerçek kişiler ile tüzel kişilerin yönetim kurulu üyeleri ve genel müdürü, bir yıldan iki yıla kadar hapis ve bin günden beşbin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Tüzel kişiler hakkında ayrıca 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 60 ıncı maddesindeki güvenlik tedbirleri uygulanır. İzinsiz olarak faaliyetine devam eden yayın cihaz ve tesisleri Üst Kurulca mühürlenerek kapatılır." hükmü yer almaktadır. 
Davacı, cezai ve idari yaptırımlarla ilgili düzenlemenin Kanunla yapılması gerektiğinden bahisle Yönetmelik ile bu konuda düzenleme yapılmasının hukuka aykırı olduğunu ileri sürmekte ise de, iptali istenilen düzenlemenin 6112 sayılı Yasanın "Adli yaptırımlar" başlıklı 33. maddesinin 1. fıkrası ile aynı hükmü içerdiği dikkate alındığında, davacı iddiasında hukuki isabet görülmemiştir.  
Açıklanan  nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir. 
 
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun’un "Frekans planlaması ve tahsis" başlıklı 26. maddesinde, "(1) Üst Kurul, millî frekans planında ... radyo ve televizyon yayınları için 5/11/2008 tarihli ve 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanununun 36 ncı maddesine göre Üst Kurula tahsis edilen frekans bantları çerçevesinde televizyon kanal ve radyo frekans planlamalarını yapar veya yaptırır. Frekans planlarında ulusal, bölgesel ve yerel ... yayın ağlarının sayıları ve türleri ile sayısal yayınlar için multipleks sayıları belirlenir. ... 
(4) Sıralama ihalesine, radyo ve televizyon yayın şirketi olarak kurulan, radyo ve televizyon yayıncılık alanında en az bir yıl faaliyette bulunan, ihale şartnamesinde belirtilen ön şartları yerine getiren ve Üst Kuruldan ihaleye girmek için yeterlilik belgesi alan medya hizmet sağlayıcı kuruluşlar katılabilir.
(5) ... radyo yayınları için frekans planları esas alınarak yapılacak sıralama ihalesi sonucuna göre medya hizmet sağlayıcı kuruluşlara radyo frekansı veya multipleks kapasitesi tahsis edilir. Sayısal televizyon frekans planı esas alınarak yapılacak sıralama ihalesi sonucuna göre medya hizmet sağlayıcı kuruluşlara multipleks kapasitesi tahsis edilir. Yapılan tahsiste sunulacak yayın hizmetinin kapsama alanı, yayın türü ve kapasitenin yer alacağı multipleks belirtilir. ... yayın lisansı alan kuruluşlar en geç iki yıl içinde kendilerine tahsis edilen kanal, multipleks kapasitesi veya frekansların tümünden yayına geçmek zorundadır. ...
(9) Frekans planlarının uygulanmasına, ... sayısal yayına geçiş ve sıralama ihalesine ilişkin usul ve esaslar Üst Kurul tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir."; "Yayın lisansı türleri, süresi ve devir" başlıklı 27. maddesinde, "(1) Medya hizmet sağlayıcı kuruluşlar, kablo, uydu, ... ve benzeri ortamlardan yayın yapabilmeleri için her bir yayın tekniği ve ortamına ilişkin Üst Kuruldan ayrı ayrı lisans almak zorundadır. Lisansın hangi yayın tekniği ve ortamına ilişkin verildiği lisans belgesinde açıkça belirtilir. Farklı yayın teknikleri ve ortamlarından aynı anda yayın yapmak isteyen kuruluşlar, her yayın tekniği ve ortamı için ayrı lisans almak ve eş zamanlı yayın yapmak zorundadır.
(2) Yayın lisans süresi on yıldır. Lisans süresi sonunda boşalan ... yayın kapasitesi Üst Kurulca yeniden ihale edilir.
(3) Üst Kurulun ... yayın lisansı verdiği bir kuruluş bu lisans haklarını devredemez. Yayın faaliyetine devam etmeme kararı alan kuruluş, lisansını Üst Kurula iade eder."; "Görev ve yetkiler" başlıklı 37. maddesinde "(1) Üst Kurulun görev ve yetkileri şunlardır:
	... 
b) Millî frekans planında ... radyo ve televizyon yayınları için 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu hükümlerine göre Üst Kurula tahsis edilen frekans bantları çerçevesinde televizyon kanal ve radyo frekans planlamalarını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak.
c) Medya hizmet sağlayıcı kuruluşların yayın lisansı talebinde bulunabilmeleri için gerekli idarî, malî ve teknik şartları belirlemek ve bu kuruluşlardan şartları sağlayanlara yayın lisansı vermek, denetlemek ve gerektiğinde iptal etmek.
	...
m) Görev alanına giren konularla ilgili ikincil düzenlemeleri yapmak."; "Kanal ve frekanslarla ilgili geçiş hükümleri" başlıklı Geçici 4. maddesinde, "(1) Üst Kurulca sıralama ihalesi yapılıp, ... yayın lisansları verilene kadar geçecek süre içerisinde, sadece 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanunun geçici 6 ncı maddesi uyarınca ... ortamda yayında olan radyo ve televizyon kuruluşları, Üst Kurulca yayın yapmalarına müsaade edilmiş olan yerleşim yerleri ile sınırlı olmak kaydıyla, yayınlarına devam ederler. Bu kuruluşlardan, 41 inci maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen kanal ve frekans yıllık kullanım bedeli, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren tahsil edilir. (…) veya ... yayın lisansları için sıralama ihalesinin yapılmasının ardından tahsise hak kazanmayan kuruluşların ... yayınları bir ay içinde Üst Kurulca durdurulur. Sıralama ihalesinde tahsise hak kazanan kuruluşların yayınları Üst Kurulca belirlenen takvimde, daha önce yayın yaptıkları kanal ve frekanslardan, tahsis edilen kanal, multipleks kapasitesi ve frekanslara taşınır.
(2) Sıralama ihalesinde ... sayısal televizyon multipleks kapasitesi tahsisine hak kazanan kuruluşlardan bir bölümüne, ihaledeki sıraları ve analog kanal kapasitesi dikkate alınarak en fazla iki yıl süreyle ... sayısal yayının yanı sıra analog televizyon yayını yapmalarına da imkân tanınır. Tahsisi müteakip en geç iki yıllık süre sonunda analog ... televizyon yayınları ülke genelinde tümüyle sonlandırılır ve analog ... televizyon yayınları durdurulur. Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu da kendisine yapılan tahsisler çerçevesinde ve Üst Kurulca verilen süre içinde ... radyo ve televizyon yayınlarını eski kullandığı kanal ve frekanslardan tahsis edilen kanal, multipleks kapasitesi ve frekanslara taşır.
(3) Bu madde uyarınca Üst Kurulca yayınları durdurulan kuruluşların yayınlarına izinsiz olarak devam etmeleri durumunda bu kuruluşlar hakkında, 33 üncü maddenin birinci fıkrası uyarınca işlem yapılır.
(4) ... yayın lisanslarının verilmesinin ardından mevcut verici tesisleri özel medya hizmet sağlayıcılar tarafından kaldırılır veya tarafların mutabık kalacakları bir bedel karşılığında verici tesis ve işletim şirketine devredilir. Verici tesis ve işletim şirketi tarafından devralınmayan verici tesisleri Üst Kurulca yapılacak uyarının ardından üç ay içinde kaldırılır. Verilen süre içinde kaldırılmayan ve faaliyetine devam eden verici tesisleri Üst Kurulca mühürlenerek kapatılır.
(5) Frekans planları ve uygulama takvimi bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl içinde hazırlanır. ..." kuralına yer verilmiştir. 
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarelerin genel olarak düzenleyici işlem yapabilme yetkisi, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idareler tarafından düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. 
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, ilgili bulundukları sektörde düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Kamu hizmetlerinin değişen koşullara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacı, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkanını tanımakta olup, diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idari otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tabi sektörün dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Bu kapsamda Üst Kurulca 6112 sayılı Kanun’un 26, 27, 37, 42 ve Geçici 4. maddelerine dayanılarak Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ... Yayın Lisansı ve Sıralama İhalesi Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hazırlanmış ve 23/12/2018 tarih ve 30634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuş; radyo ve televizyon kuruluşları alanında faaliyet göstermek üzere kurulmuş olan davacı meslek birliği tarafından söz konusu  Yönetmeliğin, henüz frekans planlaması yapılmadığından 6112 sayılı Kanun'a aykırı olduğu ve uygulama imkanı bulunmadığından bahisle tamamı ile 12/3., 23/1., 28/5. ve 30/4. maddelerinin  iptali istemiyle işbu dava açılmıştır. 
Davacı öncelikle henüz frekans planlaması yapılmadığından bahisle Yönetmeliğin tamamının iptalini talep etmiştir. 
3984 sayılı Kanun'u yürürlükten kaldıran 6112 sayılı Kanun'un 03/03/2011 tarih ve 27863 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesiyle birlikte Üst Kurul tarafından başlatılan  ... sayısal yayına geçiş çalışmaları kapsamında ... Sayısal Televizyon (DVBT2) Ulusal Frekans Planının...tarih ve..., ... tarih ve ... sayılı Üst Kurul kararları, ... Fm Radyo  Ulusal Frekans Planı ve Geçiş Dönemi Analog Uygulama Televizyon Uygulama Planının ise ...... tarih ve ... sayılı Üst Kurul kararı ile kabul edilerek onaylandığı, bu frekans planlamalarının güncel ve yürürlükte olduğu, dolayısıyla söz konusu frekans planlarının  ilgili yargı kararları dikkate alınmak suretiyle hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte yürürlükte olduğu, yeniden frekans planlaması yapılmasını gerektirir bir yasal düzenleme olmadığı hususları birlikte  dikkate alındığında davacının bu iddiası yönünden dava konusu Yönetmelikte herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı,  
Diğer taraftan;
Davacının "Yönetmeliğin 'Sıralama ihalesi başvurusu' başlıklı 12. maddesinin üçüncü fıkrasında bölgesel lisans tipine ilişkin yer verilen “coğrafi bölge” ifadesinin hangi illeri kapsadığına, anılan tespitin hangi yasal düzenleme esas alınarak yapılacağına dair açıklama bulunmadığından bahisle Kanun'a aykırı olduğu" iddiasına ilişkin olarak; mezkur maddede "Kuruluşlar, bölgesel lisans tipinde bir coğrafi bölge için ve yerel lisans tipinde bir il için yapılacak ihalelere başvuruda bulunabilir." kuralının yer aldığı, 6112 sayılı Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde "Bölgesel yayın" kavramının "Bir coğrafi bölge içindeki illerin toplam nüfusunun asgari yüzde yetmişine ve Üst Kurulca coğrafi bölge içinde belirlenen illere ulaştırılan yayın hizmeti" şeklinde tanımlanmış olması, ülkemizin yedi coğrafi bölgeye ayrılması ve hangi coğrafi bölgelerin hangi illeri kapsadığına ilişkin herhangi bir tereddüt bulunmaması, kaldı ki her ne kadar iptal edilmiş olsalar da idarece düzenlenen ihalelere ait şartnamelerde hangi coğrafi bölgelerin hangi illeri kapsadığının belirtilmiş olduğu hususları bir arada değerlendirildiğinde, Yönetmeliğin 12. maddesinin üçüncü fıkrasında yer verilen “coğrafi bölge” tanımının 6112 sayılı Kanun'a aykırılık içermediği, 
Davacının, "Yönetmeliğin 'Sıralama ihalesi kararının onayı veya iptal edilmesi' başlıklı 23. maddesinin birinci fıkrası ile ihale komisyonuna gerekçe göstermesine gerek bulunmaksızın ihaleyi iptal yetkisi tanınmasının hukuka aykırı olduğu" iddiasına ilişkin olarak;	mezkur maddede, "İhale komisyonu, sıralama ihalesi sonuçlarını beş iş günü içerisinde Üst Kurulun onayına sunar, Üst Kurul, en geç on gün içerisinde sıralama ihalesinin onaylanmasına ya da iptaline karar verir. Üst Kurulun kararı, Üst Kurulun internet sitesi dahil uygun yöntemlerle duyurulur." kuralının yer aldığı, 
Söz konusu kuralın, 6112 sayılı Kanun ile Üst Kurula verilen yetkinin kapsam ve sınırlarının açıkça belirlenmiş olması, 16/12/2011 tarih ve  28144 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in "Kararlarda bulunması gereken hususlar" başlıklı 11. maddesinin birinci fıkrasında, "Kararlar aşağıdaki hususları ihtiva eder: ... d) Gerekçe ve kararın dayanağı ile sonuç kısmı, ..." ifadeleri ile de Üst Kurul kararlarının gerekçesiz verilemeyeceğinin kurala bağlanmış olması karşısında Üst Kurul'un sıralama ihalesinin onaylanmasına ya da iptaline ilişkin kararının Kanun ile belirlenen sınırlar dahilinde gerekçe ve dayanak içerecek şekilde verilmesi zorunlu olduğundan söz konusu maddenin 6112 sayılı Kanun'a aykırılık içermediği, 
Davacının, "Yönetmeliğin 'Tahsis ve yayın lisansı verilmesi' başlıklı 28. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen ... yayın lisansı alan kuruluşların en geç iki yıl içinde kendilerine tahsis edilen multipleks kapasitesi veya frekansların tümünden yayına geçme zorunluluğunun Kanun'a aykırı olduğu" iddiasına ilişkin olarak; mezkur fıkrada, "... yayın lisansı alan kuruluşlar en geç iki yıl içinde kendilerine tahsis edilen multipleks kapasitesi veya frekansların tümünden yayına geçmek zorundadır. Aksi halde yayın lisansının verilmesi için Kanunda aranan şartlar ihlal edilmiş sayılır." kuralının yer aldığı, söz konusu kuralın 6112 sayılı Kanun'un Geçici 4. maddesinin ikinci fıkrasında, "Sıralama ihalesinde ... sayısal televizyon multipleks kapasitesi tahsisine hak kazanan kuruluşlardan bir bölümüne, ihaledeki sıraları ve analog kanal kapasitesi dikkate alınarak en fazla iki yıl süreyle ... sayısal yayının yanı sıra analog televizyon yayını yapmalarına da imkân tanınır. Tahsisi müteakip en geç iki yıllık süre sonunda analog ... televizyon yayınları ülke genelinde tümüyle sonlandırılır ve analog ... televizyon yayınları durdurulur. Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu da kendisine yapılan tahsisler çerçevesinde ve Üst Kurulca verilen süre içinde ... radyo ve televizyon yayınlarını eski kullandığı kanal ve frekanslardan tahsis edilen kanal, multipleks kapasitesi ve frekanslara taşır." şeklinde düzenlenen kanuni zorunluluktan kaynaklandığı dikkate alındığında  söz konusu kuralın 6112 sayılı Kanun'a aykırılık içermediği, 
Davacının, "Yönetmeliğin 'Yayın lisansının iptali, yaptırımlar' başlıklı 30. maddesinin dördüncü fıkrası ile hapis ve idari para cezası öngörülmesinin Anayasa'ya aykırı olduğu" iddiasına ilişkin olarak;  mezkur fıkrada, "Üst Kuruldan yayın lisansı almadan veya yayınları Üst Kurul tarafından geçici olarak durdurulmasına ya da yayın lisansı iptal edilmesine rağmen yayın yapan gerçek kişiler ile tüzel kişilerin yönetim kurulu üyeleri ve genel müdürü, bir yıldan iki yıla kadar hapis ve bin günden beşbin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Tüzel kişiler hakkında ayrıca 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 60 ıncı maddesindeki güvenlik tedbirleri uygulanır. İzinsiz olarak faaliyetine devam eden yayın cihaz ve tesisleri Üst Kurulca mühürlenerek kapatılır." kuralının yer aldığı, söz konusu kuralın  6112 sayılı Kanun'un "Adlî yaptırımlar" başlıklı 33. maddesinin birinci fıkrasında, "Üst Kuruldan yayın lisansı almadan veya yayınları Üst Kurul tarafından geçici olarak durdurulmasına ya da yayın lisansı iptal edilmesine rağmen yayın yapan gerçek kişiler ile tüzel kişilerin yönetim kurulu üyeleri ve genel müdürü, bir yıldan iki yıla kadar hapis ve bin günden beşbin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılır. Tüzel kişiler hakkında ayrıca 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 60 ıncı maddesindeki güvenlik tedbirleri uygulanır. İzinsiz olarak faaliyetine devam eden yayın cihaz ve tesisleri Üst Kurulca mühürlenerek kapatılır." şeklindeki kural ile aynı hükmü içerdiği dikkate alındığında, Kanun ile düzenlenen yaptırımın tekrarından ibaret olan davaya konu kuralın 6112 sayılı Kanun'a ve söz konusu cezalar kanunla düzenlendiğinden Anayasa'ya aykırılık içermediği sonucuna varılmıştır. 
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 01/10/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.