Esas No: 2023/8484
Karar No: 2024/1570
Karar Tarihi: 06.03.2024

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/8484 E.  ,  2024/1570 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 DÖRDÜNCÜ DAİRE  
Esas  No : 2023/8484
Karar No : 2024/1570                                                              
TEMYİZ EDEN TARAFLAR : 1- ... Petrol Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi               
 VEKİLİ: Av. ...
2- ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı   
VEKİLİ: Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdare Dava Dairesinin  ... tarih ve E:..., K:... sayılı  kararının temyizen incelenerek taraflarca aleyhlerine olan hüküm fıkralarının bozulması istenilmektedir. 
YARGILAMA SÜRECİ  :
Dava konusu istem:  ... İli,  ... İlçesi, ... Mahallesi, ... Çiftliği Mevkii, ... ada ... ve ... parsel sayılı taşınmazlar üzerindeki açık otopark faaliyetinde bulunan işyerinin Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun kararları uyarınca faaliyet göstermesinde sakınca olmadığına dair olumlu görüş alınmadan faaliyetten men edilmesine  ilişkin 09/11/2017 tarih ve 26169 sayılı Başkanlık Olur'una istinaden, ... ada ... parsel ve ... ada ... parsel sayılı taşınmaz üzerindeki işyerinin ise, ruhsatsız faaliyet gösterdiğinden bahisle faaliyetten men edilmesine ilişkin 23/11/2017 tarihinde yapılan mühürleme işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dava konusu faaliyetten men işleminin ... ada ... ve ... parsel sayılı taşınmazlardaki işyerlerine ilişkin kısmı yönünden,  Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu kararlarının herkesin uymasının gerekli olduğu kurallar olup, 2017 yılı içerisinde alınan bir dizi Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu kararlarıyla ... İli, ... İlçesi, ... Mahallesinde yer alan ... Mağaraları ve  Mağaraların üst kotunda yer alan kaya mezarları hakkında ... Gölü Çevresi Arkeolojik Sit alanına dair planın bütün olarak hazırlanması gerektiğine, mağaranın yer aldığı 1. derece arkeolojik sit alanının da dahi olduğu bütüncül bir plan çalışması yapılmasına karar verildiği ve davacı tarafından, otopark faaliyetinin devamında sakınca olup olmadığı hususunda Koruma Bölge Kurulundan olumlu görüş getirilemediği hususları hep birlikte değerlendirildiğinde, sözkonusu işyerlerinin faaliyetinin menine dair işlemin bu  kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı; dava konusu faaliyetten men işleminin ... ada ... parsel ve ... ada...... parsel sayılı taşınmazlar üzerindeki işyeri kısmı yönünden yapılan incelemede de; söz konusu taşınmazların davacı şirket tarafından işletildiğine ilişkin olarak 23/03/2017 tarihli ve 02/10/2017 tarihli tutanakların tanzim edilmesine rağmen işletmenin davacı şirketçe yapıldığına ilişkin herhangi görsel verinin yer almadığı görüldüğünden, işyerinin davacı tarafından işletildiğine dair somut tespit bulunmaksızın  davacı şirket muhatap kılınmak suretiyle davacı şirket adına tesis edilen işlemin bu kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle davanın kısmen iptal, kısmen reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; dava konusu faaliyetten men işleminin ... ada ... ve ... parsel sayılı taşınmazlardaki işyerlerine dair kısmı yönünden yapılan incelemede, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 13. maddesi uyarınca, işyerinin faaliyeti sırasında tespit olunan mevzuata aykırı unsurların giderilmesi amacıyla davacı şirkete yapılan bildirimden sonra verilen süre içerisinde eksikliklerin giderilmemesi durumunda önce ruhsatın iptali yoluna gidilmesi gerekirken ruhsatlı olarak faaliyet gösteren işyerinin ruhsatının iptal edilmeden faaliyetten men edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmediği; davalı idarenin istinaf başvurusuna ilişkin ise, dosyada yer alan uydu fotoğrafları ile idarece sunulan fotoğraflardan işyeri ruhsatı olmadığı görülen ... ada ... parsel ve ... ada ... parsel sayılı taşınmazlarda otopark faaliyetinde bulunulduğu, etrafta başka bir işyeri bulunmadığı dolayısıyla davacı şirketin bu parselleri de otopark amacıyla kullandığı açık olup bu parsellere yönelik işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunmaması nedeniyle davacı şirketin faaliyetten men edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle, istinaf başvurularının kabulüne, dava konusu işlemin kısmen iptaline kısmen reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDEN DAVACININ İDDİALARI : ... ada ... parsel ve ... ada ... parsel sayılı taşınmazların şirket ile hiçbir ilgisinin bulunmadığı, şirket ile ilgisi bulunmayan söz konusu parselde yer alan işyerine ilişkin olarak mühürleme işleminin yapıldığı ileri sürülerek  kararın aleyhe olan kısmının  bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
TEMYİZ EDEN DAVALININ İDDİALARI	: Yapılan iş ve işlemlerin hukuka uygun olduğu, Bölge İdare Mahkemesi kararının aleyhe olan kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVACININ SAVUNMASI	 : Cevap verilmemiştir.
DAVALININ SAVUNMASI	 : Cevap verilmemiştir.
TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ	: Temyiz istemlerinin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	:
Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2.Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının ONANMASINA, 
3.Temyiz giderlerinin istemde bulunanlar üzerinde bırakılmasına,
4.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin İdare Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın anılan İdare Mahkemesine gönderilmesine, 06/03/2024 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
 
(X) KARŞI OY : 
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesine göre; idari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlıdır. Hukuka uygunluk denetiminin bu sınırını, öncelikle dava konusu işlem ve davacının talebi belirlemektedir. Mahkeme, denetim alanını davacının talebinden bağımsız olarak genişletemeyeceği gibi, söz konusu işlemin dava konusu edilmemesi halinde ortaya çıkacak hukuki duruma nazaran davacı aleyhine bir sonuç doğuracak şekilde hüküm de kuramaz. "Aleyhe hüküm verme yasağı" olarak ifade edilen bu ilke, Anayasanın 36. maddesinde yer alan hak arama hürriyetini temin etmeye, diğer bir ifade ile ilgililerin, ihlal edildiğini düşündükleri haklarını korumak amacıyla herhangi bir endişe taşımaksızın dava açabilmelerini sağlamaya yönelik bir araç niteliği taşımaktadır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in "Faaliyetten geçici süreyle men ve idarî para cezası" başlıklı Ek 3. maddesi; "13 üncü maddenin birinci fıkrası, 21 inci maddenin ikinci fıkrası ve 23 üncü maddenin beşinci fıkrası uyarınca yapılacak ilk denetimden sonra yetkili idarelerce yapılacak denetimlerde, işletmecinin kusurlu fiili sebebiyle iş yerinde oluşmuş, mer’i mevzuata aykırılıkların ve noksanlıkların tespiti halinde, bu aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi için işletmeciye bir defaya mahsus onbeş günlük süre verilir. Verilen süre içinde tespit edilen aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmemesi halinde 1608 sayılı Kanunun 1 inci maddesi gereğince işletmeciye idari para cezası verilir. Ayrıca gayrisıhhî müesseselerde aykırılık ve noksanlıklar giderilinceye kadar, sıhhi müesseselerde ise yetkili idarenin öngördüğü ve onbeş günden fazla olmayan bir süre kadar faaliyetin menine karar verilir. Aykırılıkların ve noksanlıkların giderildiğinin tespiti halinde iş yeri hakkında verilmiş olan men kararı derhal kaldırılır. Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri bakımından 2559 sayılı Kanunun 6 ncı ve 8 inci madde hükümleri saklıdır." hükmünü ihtiva etmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; 2017 yılı içerisinde alınan Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu kararları ile ... İli, ... İlçesi, ... Mahallesinde yer alan ... Mağaraları ve Mağaraların üst kotunda yer alan kaya mezarları hakkında ... Gölü Çevresi Arkeolojik Sit alanına dair planın  bütün olarak hazırlanması gerektiğine, mağaranın da yer aldığı 1. derece arkeolojik sit alanının da dahil olduğu bütüncül bir plan çalışması yapılmasına karar verildiği, bu kararlar doğrultusunda ... Mağarası kuzeyinde yer alan otopark ve hurdalık faaliyetinde bulunan işyerlerinin kaldırılmasının istenildiği, 23/03/2017 tarihinde yapılan denetimde, ... ada ... parsel ve ... ada ... parsel sayılı taşınmazlarda ruhsatsız şekilde otopark faaliyetinde bulunulduğu, otopark faaliyet konulu işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ... ada ... ve ... parsellere ilişkin ise ruhsatta belirtilen parsellerin dışında da faaliyette bulunulduğunun tespit edildiği, Ruhsat ve Denetim Müdürlüğüne yazılan 10/04/2017 tarihli yazıyla, on beş gün içerisinde söz konusu parsellerde açık otopark olarak faaliyeti gösterilmesinde sakınca olmadığına dair Kültür ve Turizm Bakanlığı ... Numaralı Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulundan olumlu görüş alınması, aksi takdirde ruhsatların iptal edilerek faaliyetten men kararı verileceğine ilişkin davacıya bildirimin yapıldığı, bu bildirime rağmen olumlu görüş alınarak davalı idareye bildirimde bulunulmadığından ve ... ada ... parsel ve ... ada ... parsel sayılı taşınmazlarda ise ruhsatsız şekilde otopark işletildiğinden bahisle dava konusu faaliyetten men işleminin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Faaliyetten men işleminin tesis edilebilmesi için idarelere öncelikle ruhsat iptali zorunluluğunun getirilmesi, davacılar yönünden aleyhe sonuçlar doğurarak, dava açmakla elde edilecek hukuki sonucu ortadan kaldırabilmektedir. İptal davalarının temel niteliği, haklarında tesis edilen işlemlerin hukuka aykırılığı nedeniyle menfaatleri ihlal edilenlerin, yargı yolu ile hak ve menfaatlerinin korunması, bu yolla hukuk güvenliği ve düzeninin sağlanmasında önemli bir güvence oluşturmasıdır. Bir başka ifade ile faaliyetten men kararı verilebilmesi için işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptalinin yargı kararı ile zorunlu hale getirilmesi, davacılar yönünden iptal davası ile elde edilmek istenen hukuki korumayı sağlamayacaktır. Zira, belirtilen yaklaşım ruhsat iptalini gerektirmesi nedeniyle, hukuka aykırı olarak tesis edilen faaliyetten men kararlarının hukuki denetiminin yapılarak doğrudan ve sadece bu işlemin iptal edilememesi sonucunu doğurabilecektir.
Diğer taraftan, bu konuda açılan davalarda "ruhsat iptal edilmeden faaliyetten men kararı verilemeyeceği" gerekçesi ile iptal kararı verilse dahi, idarelerce mahkeme kararı uyarınca ayakta olan ruhsat iptal edileceğinden, davacıların önceki hukuki durumdan çok daha ağır sonuçları olan ruhsat iptali işlemini dava konusu etmek zorunda kalacağı, mahkemelerin de faaliyetten mene ilişkin ilk uyuşmazlıkta esas yönünden inceleyecekleri hususları, ruhsat iptaline ilişkin uyuşmazlıkta incelemek durumunda kalacağı, bu sonucun ise, yargılama sürecini uzatması nedeniyle, ne davacılar, ne idareler ve ne de usul ekonomisi yönünden pratikte hiçbir yarar sağlamayacağı açıktır. Halbuki; ruhsatın iptal edilmemesi halinde, iptal sebebinin (yönetmelikte öngörülen aykırı beyan ya da durumların) ortadan kaldırılması durumunda, ilgilinin ilerleyen tarihlerde tekrar faaliyetine devam edebilmesi mümkün olacaktır.
Nitekim, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'e 09/06/2020 tarihinde eklenen Ek 3. madde ile aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi için işletmeciye bir defaya mahsus onbeş günlük süre verileceği, verilen süre içinde tespit edilen aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmemesi halinde, gayrisıhhî müesseselerde aykırılık ve noksanlıklar giderilinceye kadar, sıhhi müesseselerde ise yetkili idarenin öngördüğü ve onbeş günden fazla olmayan bir süre kadar faaliyetin menine karar verilebileceği yönünde düzenleme getirilerek, aslolanın işyerinin faaliyetinin devamı olduğu kabul edilmiş ve doğrudan ruhsat iptali halinde oluşacak menfi durumların da önüne geçilmeye çalışılmıştır.
 Her ne kadar Ek 3. madde 09/06/2020 tarihinde yürürlüğe girdiğinden olay ve işlem tarihi itibarıyla uygulama imkanı bulunmamakta ise de, ruhsat iptal edilmeksizin faaliyetin durdurulmasına ilişkin davalarda, ruhsat iptalinin ön şart olarak kabulü yerine, ruhsat iptalini gerektiren hukuki sebeplerin olayda mevcut olup olmadığı değerlendirilmek suretiyle faaliyetten men ya da faaliyetin durdurulması işlemi hakkında hüküm kurulmasının hukuka ve hakkaniyet ilkelerine daha uygun olacağı açık olduğundan, dava konusu faaliyetten men işleminin ... ada...... ve ... parsel sayılı taşınmazlardaki işyerine dair kısmı yönünden iptale ilişkin  verilen Mahkeme kararının belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği görüşü ile aynen onanması yönündeki Dairemiz kararına katılmıyoruz.