Esas No: 2023/8725
Karar No: 2024/941
Karar Tarihi: 14.02.2024

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/8725 E.  ,  2024/941 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 DÖRDÜNCÜ DAİRE  
Esas     No : 2023/8725
Karar	No : 2024/941  
TEMYİZ EDEN (DAVACI)	: ...  Akaryakıt Petrol Ürünleri Pazarlama Turizm İnşaat ve Ticaret Limited Şirketi   
VEKİLİ	: Av. ... 
DAVALI	: ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı 
VEKİLİ	: Av. ... 
İSTEMİN KONUSU	:... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin  ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. 
YARGILAMA SÜRECİ	:
Dava konusu istem: Hatay ili, Kırıkhan ilçesi, ... Mevkiinde kain ...  parsel sayılı taşınmaz üzerinde bulunan davacı şirkete ait akaryakıt istasyonundaki akaryakıt ve LPG tanklarının uygulama imar planında belirtilen yapı yaklaşma sınırları ile karayolu yapı yaklaşma sınırları içerisinde kaldığından bahisle aykırılıkların imar ve karayolları mevzuatına uygun hale getirilmesi gerektiği aksi halde mevzuata uygun hale getirilinceye kadar faaliyetin durdurulacağına dair Hatay Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığının .. gün ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:...,  K:...  sayılı kararda; dava konusu akaryakıt tesisinin bulunduğu alandaki yeraltı akaryakıt ve LPG  tanklarının karayolundan en az 25 metre çekme mesafesi şartını taşımaması nedeniyle, aykırılıkların imar ve karayolları mevzuatına uygun hale getirilmesi gerektiği aksi halde mevzuata uygun hale getirilinceye kadar faaliyetin durdurulacağına dair işbu dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesinin 20/09/2022 tarihli kararı ile; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş, 27/10/2022 tarihli kararı ile; Bölge İdare Mahkemesi kararının kesin olduğu, dava konusu işleme karşı temyiz yolunun kapalı olduğundan bahisle davacının temyiz isteminin reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI	 : Kararın temyize kapalı olarak verilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı, somut tespit ve veriye dayanmaksızın, mahallinde keşif ve inceleme yapılmaksızın dosya üzerinden karar verildiği, istasyondaki tesislerin mesafelerinin mevzuata uygun olduğu, trafik güvenliğini tehlikeye sokan bir durum bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI	: Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
TETKİK HÂKİMİ	: ...
DÜŞÜNCESİ	: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Davacı tarafından 17/10/2022 tarihinde dosyaya sunulan dilekçe ile;...  Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin  ... tarih ve E:..., K:...  sayılı kararına karşı temyiz yoluna başvurulması üzerinde, ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesince, dava konusu işlemin İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. Maddesinde belirtilen temyize açık  işlemler arasında bulunmadığı gerekçesiyle temyiz talebinin reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.
2577 sayılı Kanun'un 46. Maddesinin (d) bendinde belli bir ticari faaliyetin icrasını süresiz veya otuz gün yahut daha uzun süreyle engelleyen işlemlere karşı açılan iptal davalarına karşı temyiz yolunun açık olduğu düzenlenmekte olup, dava konusu işlem "imar ve karayolları mevzuatına aykırılıklar giderilinceye kadar faaliyetin durdurulacağına" ilişkin bildirim işlemidir. Bahse konu işlem hakkında verilecek kararın faaliyetin devamına veya süresiz durdurulmasına sebep olacağı anlaşıldığından, Bölge İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:...  sayılı temyiz isteminin reddine ilişkin kararında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmış olup, anılan karar kaldırılarak davacının temyiz talebine ilişkin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	:
            3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 4. maddesinde, "3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
	a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
	b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
	c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak."; 6. maddesinde, "...Ruhsat verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, 4 üncü maddede belirtilen yönetmelikte öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde; verilmiş olan ruhsat, ilgili mevzuattaki hükümler çerçevesinde yetkili merci veya mülki idare amirince iptal edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ayrıca işlem yapılır." kuralına yer verilmiştir. 
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, sıhhî ve gayrisıhhî işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri kapsar." hükmü, "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinde uygulanacak esas ve usulleri düzenlemektir." hükmü;" İkinci ve üçüncü sınıf gayrisıhhî müesseseler" başlıklı 23. maddesinin 2. fıkrasında;" Yetkili idareler, ikinci ve üçüncü sınıf gayrisıhhî müesseseler için yapılacak beyan ve incelemelerde; insan sağlığına zarar verilmemesi, çevre kirliliğine yol açılmaması, yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemeleri esas alır." hükmü, 6. fıkrasında; "Ruhsat verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, ikinci fıkrada belirtilen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde, işyerine bir defaya mahsus olmak üzere onbeş günlük süre verilir. Verilen süre içinde noksanlık ve aykırılıklar giderilmediği takdirde verilmiş olan ruhsat, yetkili idare tarafından iptal edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ruhsat vermeye yetkili idareler tarafından ayrıca yasal işlem yapılır." hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde; idareler tarafından işyerlerinde yapılan denetimlerde aykırı beyan ve durumun tespit edilmesi durumunda bunların giderilmesi için işyerine 15 gün süre vereceği, verilen süre içinde tespit edilen noksanlık ve aykırılıkların giderilmemesi hâlinde işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edileceği, akabinde ruhsatı  iptal edilen işyerinin mühürlenebileceği, başka bir ifadeyle işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilmeksizin ruhsatlı bir işyerinin faaliyetten men edilemeyeceği açıktır.
 Uyuşmazlıkta davacı şirkete ait akaryakıt istasyonundaki akaryakıt ve LPG tanklarının uygulama imar planında belirtilen yapı yaklaşma sınırları ile karayolu yapı yaklaşma sınırları içerisinde kaldığından bahisle aykırılıkların imar ve karayolları mevzuatına uygun hale getirilmesi gerektiği aksi halde mevzuata uygun hale getirilinceye kadar faaliyetin durdurulacağına dair Hatay Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığının ...  gün ve ...  sayılı işlemi davacıya tebliğ edilmiş, dava devam ederken ...  tarih ve ... sayılı işlem ile de faaliyetin durdurulmasına karar verilmiştir.
Bakılan davada, dosya içinde davacının işyeri açma ve çalışma  ruhsatının iptal edildiğine dair bilgi ve belge bulunmadığından, işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilmeksizin işyerinin doğrudan mühürleneceğinin bildirilmesine ilişkin dava konusu  işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU	:
            Açıklanan nedenlerle;
1.	Temyiz isteminin kabulüne,
2.	Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin  ...  tarih ve E:... , K:...  sayılı temyiz isteminin reddine ilişkin kararının ve ... tarih ve E:... , K:...  sayılı kararının   BOZULMASINA,
	3. Kullanılmayan ... TL yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde davacıya iadesine,
4.	Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 14/02/2024 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
 
 (X) KARŞI OY :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesine göre; idari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlıdır. Hukuka uygunluk denetiminin bu sınırını, öncelikle dava konusu işlem ve davacının talebi belirlemektedir. Mahkeme, denetim alanını davacının talebinden bağımsız olarak genişletemeyeceği gibi, söz konusu işlemin dava konusu edilmemesi halinde ortaya çıkacak hukuki duruma nazaran davacı aleyhine bir sonuç doğuracak şekilde hüküm de kuramaz. "Aleyhe hüküm verme yasağı" olarak ifade edilen bu ilke, Anayasanın 36. maddesinde yer alan hak arama hürriyetini temin etmeye, diğer bir ifade ile ilgililerin, ihlal edildiğini düşündükleri haklarını korumak amacıyla herhangi bir endişe taşımaksızın dava açabilmelerini sağlamaya yönelik bir araç niteliği taşımaktadır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in "Faaliyetten geçici süreyle men ve idarî para cezası" başlıklı Ek 3. maddesi; "13 üncü maddenin birinci fıkrası, 21 inci maddenin ikinci fıkrası ve 23 üncü maddenin beşinci fıkrası uyarınca yapılacak ilk denetimden sonra yetkili idarelerce yapılacak denetimlerde, işletmecinin kusurlu fiili sebebiyle iş yerinde oluşmuş, mer’i mevzuata aykırılıkların ve noksanlıkların tespiti halinde, bu aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi için işletmeciye bir defaya mahsus onbeş günlük süre verilir. Verilen süre içinde tespit edilen aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmemesi halinde 1608 sayılı Kanunun 1 inci maddesi gereğince işletmeciye idari para cezası verilir. Ayrıca gayrisıhhî müesseselerde aykırılık ve noksanlıklar giderilinceye kadar, sıhhi müesseselerde ise yetkili idarenin öngördüğü ve onbeş günden fazla olmayan bir süre kadar faaliyetin menine karar verilir. Aykırılıkların ve noksanlıkların giderildiğinin tespiti halinde iş yeri hakkında verilmiş olan men kararı derhal kaldırılır. Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri bakımından 2559 sayılı Kanunun 6 ncı ve 8 inci madde hükümleri saklıdır." hükmünü ihtiva etmektedir.
Dosyanın incelenmesinden;  davacı şirkete ait akaryakıt istasyonundaki akaryakıt ve LPG tanklarının yapı yaklaşma mesafesi içerisinde yer aldığı ve tehlike arz ettiği hususunun tespit edildiği, bunun üzerine Hatay Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığının ... gün ve ... sayılı işlemi ile akaryakıt ve LPG tanklarının uygulama imar planında belirtilen yapı yaklaşma sınırları ile karayolu yapı yaklaşma sınırları içerisinde kaldığından bahisle aykırılıkların imar ve karayolları mevzuatına uygun hale getirilmesi gerektiği aksi halde mevzuata uygun hale getirilinceye kadar faaliyetin durdurulacağına karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dairemizce verilen bozma kararında, işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilmeksizin ruhsatlı bir işyerinin faaliyetten men edilemeyeceği gerekçesine yer verilmiş ise de; faaliyetten men işleminin tesis edilebilmesi için idarelere öncelikle ruhsat iptali zorunluluğunun getirilmesi, davacılar yönünden aleyhe sonuçlar doğurarak, dava açmakla elde edilecek hukuki sonucu ortadan kaldırabilmektedir. İptal davalarının temel niteliği, haklarında tesis edilen işlemlerin hukuka aykırılığı nedeniyle menfaatleri ihlal edilenlerin, yargı yolu ile hak ve menfaatlerinin korunması, bu yolla hukuk güvenliği ve düzeninin sağlanmasında önemli bir güvence oluşturmasıdır. Bir başka ifade ile faaliyetten men kararı verilebilmesi için işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptalinin yargı kararı ile zorunlu hale getirilmesi, davacılar yönünden iptal davası ile elde edilmek istenen hukuki korumayı sağlamayacaktır. Zira, belirtilen yaklaşım ruhsat iptalini gerektirmesi nedeniyle, hukuka aykırı olarak tesis edilen faaliyetten men kararlarının hukuki denetiminin yapılarak doğrudan iptal edilememesi sonucunu doğurabilecektir.
Diğer taraftan, bu konuda açılan davalarda "ruhsat iptal edilmeden faaliyetten men kararı verilemeyeceği" gerekçesi ile iptal kararı verilse dahi, idarelerce mahkeme kararı uyarınca ayakta olan ruhsat iptal edileceğinden, davacıların önceki hukuki durumdan çok daha ağır sonuçları olan ruhsat iptali işlemini dava konusu etmek zorunda kalacağı, mahkemelerin de faaliyetten mene ilişkin ilk uyuşmazlıkta esas yönünden inceleyecekleri hususları, ruhsat iptaline ilişkin uyuşmazlıkta incelemek durumunda kalacağı, bu sonucun ise, yargılama sürecini uzatması nedeniyle, ne davacılar, ne idareler ve ne de usul ekonomisi yönünden pratikte hiçbir yarar sağlamayacağı açıktır.  Halbuki; ruhsatın iptal edilmemesi halinde, iptal sebebinin (yönetmelikte öngörülen aykırı beyan ya da durumların) ortadan kaldırılması durumunda, ilgilinin ilerleyen tarihlerde tekrar faaliyetine devam edebilmesi mümkün olacaktır. 
 Nitekim, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'e 09/06/2020 tarihinde eklenen Ek 3. madde ile aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi için işletmeciye bir defaya mahsus onbeş günlük süre verileceği, verilen süre içinde tespit edilen aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmemesi halinde, gayrisıhhî müesseselerde aykırılık ve noksanlıklar giderilinceye kadar, sıhhi müesseselerde ise yetkili idarenin öngördüğü ve onbeş günden fazla olmayan bir süre kadar faaliyetin menine karar verilebileceği yönünde düzenleme getirilerek,  aslolanın işyerinin faaliyetinin devamı olduğu kabul edilmiş ve doğrudan ruhsat iptali halinde oluşacak menfi durumların da önüne geçilmeye çalışılmıştır.
 Her ne kadar Ek 3. Madde 09/06/2020 tarihinde yürürlüğe girdiğinden olay ve işlem tarihi itibarıyla uygulama imkanı bulunmamakta ise de, ruhsat iptal edilmeksizin faaliyetin durdurulmasına ilişkin davalarda, ruhsat iptalinin ön şart olarak kabulü yerine, ruhsat iptalini gerektiren hukuki sebeplerin olayda mevcut olup olmadığı değerlendirilmek suretiyle faaliyetten men ya da faaliyetin durdurulması işlemi hakkında hüküm kurulmasının hukuka ve hakkaniyet ilkelerine daha uygun olacağı açıktır. Esasen, dava konusu işlemin de doğrudan faaliyetin durdurulmasına yönelik olmayıp, öncelikle otuz günlük süre tanınarak ve aksi halde "mevzuata uygun hale getirilinceye kadar" ifadesine yer verilerek, süreli olarak tesis edilmek suretiyle, idarece ruhsat iptalinin bu aşamada öngörülmediği anlaşılmaktadır.
Açıklanan sebeplerle, temyize konu İdare Dava Dairesi kararının belirtilen gerekçenin de eklenerek onanması gerektiği görüşüyle, aksi yönde verilen Daire kararına katılmıyoruz.