Esas No: 2020/6472
Karar No: 2024/2971
Karar Tarihi: 14.05.2024

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2020/6472 E.  ,  2024/2971 K.


"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE  
Esas  No : 2020/6472
Karar No : 2024/2971                                                                    
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR)	: 1-...    	  2- ...	  
		3- ...	     4- ...	  
		5- ...	     6- ...	  
		7- ...            8- ...  
		9- ...	     10- ...	  
VEKİLİ	: Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALILAR)	: 1- ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı 
VEKİLİ	: Av. ...
		2- ... Belediye Başkanlığı-...
VEKİLİ	: Av. ...
 
İSTEMİN	KONUSU	: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.          
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bursa İli, Osmangazi İlçesi, ...Mahallesi, ... mevkii, ... pafta, ... ada ... parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda 1/1000 ölçekli plan değişikliği teklifinin reddine ilişkin Osmangazi Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Müdürlüğünün ...tarih ve ... sayılı işleminin, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği teklifinin reddine ilişkin Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı Şehir Planlama Şube Müdürlüğünün  ... tarih ve ...sayılı işleminin, Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planının ve Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ...sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planının iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dava konusu işlemin davacılar tarafından imar planı değişikliği yapılması istemiyle yapılan başvuruların reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı  Şehir Planlama Şube Müdürlüğünün  işlemi ve ... tarih ve ... sayılı Osmangazi Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Müdürlüğü işlemlerine ilişkin kısmı yönünden; imar planı değişikliklerinin belediye meclisi kararıyla gerçekleşeceği, bu nedenle plan değişikliği talebiyle yapılan başvuruların Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı ... tarih ve ... sayılı ve Osmangazi Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Müdürlüğünün ... tarih ve ...sayılı işlemleri ile reddedilmesinde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline, Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı yönünden ise; dava konusu imar planı değişiklik talebinin reddine ilişkin işlemlerin yetkisiz organca tesis edildiği gerekçesiyle iptaline karar verildiğinden, söz konusu iptal kararının uygulanması bağlamında bu iptal kararı uyarınca  belediye meclisi tarafından  davacıların plan değişikliği talebi ile ilgili karar verilecek olması nedeniyle uyuşmazlığa konu nazım ve uygulama imar planlarının davacı parseli yönünden incelenmesi, yetkili merci tarafından plan değişikliği talebinin karara bağlanmasından sonra oluşacak idari işlemle birlikte mümkün olduğundan, bu aşamada  işin esasının incelemeyeceği sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle dava konusu işlemin bu kısmının incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; davalı Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından yapılan istinaf başvurusunun, uyuşmazlıkta davacılar tarafından plan değişikliği talebiyle yapılan başvuruda müellif tarafından hazırlanan bir plan teklifi olmadığı, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmadığı anlaşıldığından,  davacılar tarafından Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 31. maddesinde yer alan hükümlere uygun olmayan plan değişikliği başvurusunun reddine ilişkin Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı Şehir Planlama Şube Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılarak kabulüne, mahkeme kararının  Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemine ilişkin kısmı yönünden kaldırılmasına, davanın bu kısım yönünden reddine karar verilmiştir.   
 
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI      :Bölge İdare Mahkemesi kararının Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemine ilişkin kısmının hukuka uygun olmadığı, belediyece plan değişikliği teklifinin değerlendirilmesi gerektiği belirtilerek temyiz isteminin kabulüne karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.   
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI      : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY	TETKİK	HAKİMİ...'IN	DÜŞÜNCESİ	: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
 
MADDİ OLAY :  Bursa İli, Osmangazi İlçesi, ... Mahallesi, ... mevkii, ... pafta,... ada ... parsel sayılı taşınmazın kapsayan alanda 1/1000 ölçekli plan değişikliği teklifinin reddine ilişkin Osmangazi Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği teklifinin reddine ilişkin Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin, Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planının ve Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planının iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz.
" hükmüne, 40.maddesinde de, "Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlal edilen herkes, yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkanının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir." hükmüne ve 123. maddesinde ise, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun, "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde, "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama imar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi, onbeş gün içinde incelenerek kesin karara bağlar." hükmü yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanununun "Meclisin görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrasında, belediyenin imar plânlarını görüşmek ve onaylamak, belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 14.maddesinin son fıkrasında, "Büyükşehir kapsamındaki ilçe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar plânına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir. Üç ay içinde büyükşehir belediye meclisinde görüşülmeyen kararlar onaylanmış sayılır." hükmü yer almaktadır.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Planların Sunulması" başlıklı 31. maddesinde, "İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder. Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. " düzenlemesine yer verilmiştir. 
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Belirli ölçütlere göre hazırlanan imar planlarının, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı şekilde ve kanundaki usullere uygun olarak değiştirilmesi mümkündür. Bu değişikliklerin de ilgili idarelerin hangi organ ve mercilerince karara bağlanacağının kanunla belirlenmesi gerekir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerine göre imar planı, imar planı revizyonu ve imar planı değişlikliklerini onaylama yetkisi belediye meclisine ait olduğundan, belediyelere yapılan imar planı değişikliği tekliflerinin karara bağlanmak üzere belediye meclisine sunulması gerekmektedir.
Kanunda  plan değişiklikliği taleplerinin değerlendirilmesine ilişkin yetkili merciler belirlenmiş olmakla beraber Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğine getirilen ve yukarıda da bahsedilen ayrıksı düzenleme dolayısıyla; ilgili mercilere sunulan plan değişikliği teklifinde plan paftası ve plan raporunun bulunması gerektiği, bu nitelikteki plan teklifinin plan kademesine, planlama esaslarına, yapılan analiz çalışmaları ve kararlara, kent bütününe ve çevresine etkisi gibi yönlerden değerlendirileceği,  plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların, idarelerin karar mercilerine sunulamayacağının düzenlendiği görülmektedir.
Bu aşamada tartışılması gereken husus, karar almaya yetkili olduğu kanunla belirlenen bir organın karar alma yetkisinin ve karar süreçlerinin, idarenin iç işleyişine yönelik olarak yönetmeliklerde yer verilen düzenlemelerden ne şekilde etkileneceğine ilişkindir.
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesi ile Anayasal güvenceye bağlanan hak arama hürriyeti, temel hak kategorisinde yer almasının yanında, diğer temel hak ve hürriyetlerin korunması ve kullanılmasında üstlendiği görev nedeniyle de hukukun temel ilkelerinden birini teşkil etmektedir.
İdari faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sırasında güçsüz durumda olan bireylerin hak ve menfaatlerinin korunması demokratik yönetimin gereğidir. Ülkemizde; bireylerin, en yoğun hak ve menfaat ihlalleri yaşadıkları konulardan biri olan idare ile ilişkiler alanında cereyan eden sorunlar karşısında yeni sayılabilecek bazı haklara sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu hakların doğumunda meşruiyetin en temel kaynağı, bireyin idare karşısında güçsüz oluşudur. Bu dezavantajlı durumun, bireye ancak bazı hakların verilmesi ile giderilebileceği realitesi göz önünde bulundurulduğunda, idare karşısında, yeni bireysel hakların doğmasının yanı sıra mevcut hakların kapsam bakımından re’sen genişlemeleri de meşru bir zemine dayanmaktadır. İdari faaliyetlerin, iyi idare ilkeleri olarak adlandırılan birtakım ilkeler doğrultusunda gerçekleşmesi, hukuk devleti olgusuna da önemli kazanımlar sağlayabilme potansiyeline sahiptir. (Zeyrek, İlker Birey- İdare İlişkisi Bağlamında İyi İdare Hakkı ve Türk Pozitif Hukukunda Görünümü, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Temmuz-Ağustos 2021,  syf.295-297).
 Bireylerin idarelere yaptıkları başvuruları hızlandırmak ve başvuru usullerini kolaylaştırmak  iyi idare hakkının gereğidir. İyi idare hakkının sağlanması durumunda  hak arama özgürlüğüne ilişkin engellerin bir kısmının da  ortadan kalkacağı açıktır.
İptal davasının öze ilişkin koşulları arasında idari işlemin yetki yönünden hukuka uyarlılığı da yer almaktadır. İdare hukukunda “yetki”, idareye  Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.  
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili maddesinde, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların idarelerin karar merciilerine sunulmayacağı düzenlenmiş ise de, Yönetmelik hükmüyle getirilen bu kuralın ilgili idareye Kanunla verilen yetkiyi kısıtlayıcı nitelikte ve idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olması sebebiyle ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini kaldırmadığı kuşkusuzdur. 
Aksi bir yorumda, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyonda olması gereken iç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten, hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması sonucunu doğuracağı, ayrıca belirtilen şartların yerine getirilmesinin, imar plan değişikliği talebinde bulunanlardan beklenmesi durumunda bu tekliflerin sadece bu nedenle ilgili idare mercilerine sunulmamasının bireyler üzerine aşırı bir külfet yükleneceği açıktır. 
Bu itibarla, Anayasal kural karşısında normlar hiyerarşisi gereğince kanunda yer almayan ancak yönetmelikle plan değişikliği tekliflerinin ilgili karar merciine sunulmaması  yetkisi veren bu kuralın, Kanunda yer alan ilgili idare meclisinin karar alma yetkisini kaldırdığı sonucuna ulaşılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu kapsamda, imar planlarının ve değişikliklerinin yapılması ve yürürlüğe girmesinin belediye meclisi kararıyla gerçekleşeceği ve bu planlara veya plan değişikliklerine yapılacak itirazların da belediye meclisi tarafından görüşülerek karara bağlanacağı açıktır.
 İmar planı değişikliğinin yapılması için öncelikle değerlendirilmesi gereken, böyle bir değişiklik isteminin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygunluğunun bulunup bulunmadığıdır.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığın özelinde değerlendirme yapıldığında ise davacıların mülkiyetindeki taşınmaza yönelik imar planı değişikliğiyle ilgili talebin, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı yönünden uygun olup olmadığı konusunda yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince bu konuda karar verme yetkisine haiz belediye meclisince değerlendirilerek karara bağlanması gerekirken, bu usul izlenmeden belediye meclisine sunulmaksızın Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı Şehir Planlama Şube Müdürlüğünce reddedilmesine ilişkin işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.  
Bu itibarla, dava konusu Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali gerektiğinden aksi yöndeki temyize konu Bölge İdare  Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
            Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacıların temyiz isteminin kabulüne,
2. Yukarıda belirtilen gerekçeyle davanın kısmen incelenmeksizin reddi kısmen dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararının iptale ilişkin kısmına karşı davalı Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararın Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemine ilişkin kısmı yönünden kaldırılarak anılan bu kısım yönünden davanın reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararının  BOZULMASINA,
3.Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine  gönderilmesine, 14/05/2024 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.