Esas No: 2023/9155
Karar No: 2024/1103
Karar Tarihi: 21.02.2024

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/9155 E.  ,  2024/1103 K.


"İçtihat Metni"
               T.C.
D A N I Ş T A Y
 DÖRDÜNCÜ DAİRE  
Esas     No : 2023/9155
Karar	No : 2024/1103                                                                   
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı  
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin    … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. 
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Antalya ili, Kemer İlçesi, … Mah. … Cad. No: … Kemer adresinde "unlu mamuller" ruhsatlı işyerinde, işyeri açma ve çalışma ruhsatına aykırı olarak ekmek imalatı yapıldığından bahisle, 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca işyerinin otuz gün süre ile yasaklanan faaaliyetten men edilmesi ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun  32. maddesi uyarınca 392,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin Kemer Belediye Encümenin … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
                İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…,  K:… sayılı kararda; işyerinin unlu mamuller işyeri açma ve çalıştırma ruhsatının olduğu, ruhsata aykırı olarak ekmek üretimi yaptığının tespit edilmesi üzerine otuz gün süre ile yasaklanan faaliyetten men edilmesine ilişkin işlemin tesis edildiği, asıl faaliyetten ayrılabilen bir faaliyet olduğundan, sadece bu faaliyetin yapılmasına engel olunması şeklinde tesis edilen işlemin mahiyeti gereği belli bir süre ile sınırlandırılmaması gerektiğinden, yalnızca otuz gün süre ile yasaklanan faaliyetten men edilmesi şeklinde tesis edilen işlemin davalı idarenin daha önceki uygulamaları da göz önünde bulundurulduğunda, işyerinin otuz gün süre ile tamamen faaliyetten men edilmesi şeklinde uygulanacağı anlaşılmakla, dava konusu Encümen kararının bu kısmında hukuka uygunluk  bulunmadığı; ilgililerin kanunun ya da kanunun verdiği yetkiye dayanarak hazırlanmış düzenleyici işlemlerin yasakladığı fiili işlemeleri halinde yetkili idare tarafından Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesine göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verilebileceğinden, 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesinin verdiği yetkiye istinaden tesis edilen idari para cezası verilmesine ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin işyerinin otuz gün süre ile yasaklanan faaliyetten men edilmesine ilişkin kısmının iptaline; dava konusu işlemin, davacıya 392,00 TL para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden ise, davanın reddine karar verilmiştir. 
               Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve taraflarca sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurularının reddine karar verilmiştir. 
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : İşyerinin ekmek fırını olarak faaliyet gösteremeyeceği, ruhsata aykırı üetimin devam ettiğinin tespit edildiği, azlık oyu gibi karar verilmesi gerektiği, zira zadece yasaklanan faaliyetin otuz gün süre ile menine karar verildiği, yerindelik denetimi yapıldığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI :  Cevap verilmemiştir.
TETKİK HÂKİMİ	: …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	:
1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun'un 1. maddesinde, belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesine göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verileceği, bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebileceği, belediye encümeni kararında belli bir fiilin muayyen bir süre zarfında yapılmasını da emredebileceği, emredilen fiilin ilgili kişi tarafından yapılmaması hâlinde, masrafları yüzde yirmi zammı ile birlikte tahsil edilmek üzere belediye tarafından yerine getirileceği, bu madde hükümlerinin ilgili kanunda ayrıca hüküm bulunmayan hâllerde uygulanacağı öngörülmüştür. 
	 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 6. maddesinde; "İşyeri Açma ve Çalışma  ruhsatı verilen işyerleri, 3 üncü maddede belirtilen merciler tarafından ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına ruhsatın veriliş tarihini izleyen bir ay içinde kontrol ettirilirler. Bu süre içinde kontrol ettirilmemesi halinde ilgili çalışma ruhsatı almış sayılır ve  kontrol görevini süresinde yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında  yasal hükümler uygulanır. Ruhsat  verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, 4 üncü maddede belirtilen yönetmelikte  öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde verilmiş olan ruhsat, ilgili mevzuat çerçevesinde yetkili merci veya mülki amirince  iptal  edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ayrıca işlem yapılır." kuralına yer verilmiştir.
           Dosyanın incelenmesinden; Antalya ili, Kemer İlçesi, Çamyuva Mahallesi, Gazi Mustafa Kemal Caddesi, No:39 adresindeki işyeri için 28/02/2019 tarihinde "unlu mamuller" ruhsatı düzenlendiği, işyerinin 17/09/2004 tarihli yapı kullanma izin belgesinin "dükkan" olarak alındığı, tapu kütüğünde "dükkan" olarak tescil edildiği, sırasıyla 18/12/2019, 25/12/2019 ve 09/03/2020 tarihlerinde yapılan denetimlerde işyerinde, işyeri açma ve çalıştırma ruhsatına aykırı olarak ekmek imalatı yapıldığının tespit edilerek her defasında faaliyetten men ve idari para cezasına yönelik olarak belediye encümen kararlarının tesis edildiği, en son 02/06/2020 tarihinde yapılan denetimde de ekmek üretiminin tespiti üzerine Belediye Encümenin dava konusu 03/06/2020 tarihli kararıyla 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca otuz gün süre ile yasaklanan faaaliyetten men edilmesi ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun  32. maddesi uyarınca 392,00 TL idari para cezası verildiği anlaşılmıştır.
 Uyuşmazlıkta, işyerinde ruhsata aykırı olarak ekmek üretimi yapıldığı sabit olup, dava konusu Encümen kararında işyerinin sadece yasaklanan faaliyetten men edildiği bir başka ifade ile ekmek üretiminin engellendiği görülmüştür.
Öte yandan, yasaklı faaliyetin meninin davacının lehine olacak şekilde belirli bir süre ile sınırlandırılmasının, işlemi sakatlamayacağı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, dava konusu Encümen kararının,  işyerinin otuz gün süre ile yasaklanan faaliyetten men edilmesine ilişkin kısmında hukuka aykırılık, aksi yöndeki Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir. 
KARAR SONUCU :
            Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin    … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının  BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 21/02/2024 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
(X) AZLIK OYU :
	1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun'un 1. maddesinde, belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesine göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verileceği, bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebileceği, belediye encümeni kararında belli bir fiilin muayyen bir süre zarfında yapılmasını da emredebileceği, emredilen fiilin ilgili kişi tarafından yapılmaması hâlinde, masrafları yüzde yirmi zammı ile birlikte tahsil edilmek üzere belediye tarafından yerine getirileceği, bu madde hükümlerinin ilgili kanunda ayrıca hüküm bulunmayan hâllerde uygulanacağı öngörülmüştür. 
	 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesine göre, Belediye sınırları içinde oturan, bulunan veya ilişiği olan her şahıs, belediyenin kanuna dayanan kararlarına, emirlerine, duyurularına uymakla yükümlüdür. Nitekim 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddenin (b) fıkrasına göre de "yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak" belediyenin yetki ve imtiyazları arasında yer almaktadır. Yine aynı Kanunun 34/e maddesinde Encümenin, kanunlarda öngörülen cezaları vermek görev ve yetkisi bulunmaktadır. Buna göre, 1608 sayılı Kanun; 5393 sayılı Belediye Kanunu ve belediyeye yetki tanıyan diğer kanunlar uyarınca çeşitli yetkilerle donatılıp görevler yüklenen belediye meclisi ve encümeninin, hizmetlerinde etkinliği, kamu hizmetinin yürütülmesine dair kararlarının uygulanmasını sağlayıcı hükümler içeren; ayrıca belediye kanun, nizam ve talimatnamelerinde belirtilen emir ve yasaklara uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirleyen bir kanundur. 1608 sayılı Kanunun son fıkrasında bahsi geçen ilgili Kanun ibaresinden ise, belediyenin yetki ve görevlerini belirleyen Belediye Kanunu dışında belediyeye yasak faaliyetin men'i konusunda yetki veren ilgili diğer kanunların anlaşılması gerekmektedir. O halde; belediye mevzuatında ve belediyeye yetki tanıyan diğer mevzuatta  yasaklayıcı hüküm bulunduğu halde bunlara uymayanlara verilecek ceza bu kanunlarda yer almamışsa 1608 sayılı Kanun uygulanacaktır.
Öte yandan, 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 6. maddesinde; "İşyeri Açma ve Çalışma  ruhsatı verilen işyerleri, 3 üncü maddede belirtilen merciler tarafından ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına ruhsatın veriliş tarihini izleyen bir ay içinde kontrol ettirilirler. Bu süre içinde kontrol ettirilmemesi halinde ilgili çalışma ruhsatı almış sayılır ve  kontrol görevini süresinde yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında  yasal hükümler uygulanır. Ruhsat  verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, 4 üncü maddede belirtilen yönetmelikte  öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde verilmiş olan ruhsat, ilgili mevzuat çerçevesinde yetkili merci veya mülki amirince  iptal  edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ayrıca işlem yapılır." kuralına yer verilmiştir.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 23. maddesinde, "İkinci ve üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese açmak isteyen gerçek ve tüzel kişiler; işin özelliğine göre bu maddenin ikinci fıkrasında belirtilen kriterlere uygun olarak işyerini düzenledikten sonra bu Yönetmeliğin eki Örnek 2’de yer alan başvuru formunu doldurarak yetkili idareye ibraz eder.
	Yetkili idareler, ikinci ve üçüncü sınıf gayrisıhhî müesseseler için yapılacak beyan ve incelemelerde; insan sağlığına zarar verilmemesi, çevre kirliliğine yol açılmaması, yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemeleri esas alır.
	Başvurunun öngörülen kriterlere uygun olarak doldurulduğunun tespiti halinde, başkaca bir işleme gerek kalmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı beş gün içinde düzenlenerek ilgiliye verilir. İlgili, bu belgeye dayanarak işyeri açabilir.
	Beyana göre tanzim edilen ruhsat müktesep hak doğurmaz.
	İkinci ve üçüncü sınıf işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri, yetkili idare tarafından bir ay içinde kontrol edilir. Bu süre içinde kontrol edilmemesi halinde, ilgili, çalışma ruhsatı almış sayılır ve kontrol görevini süresinde yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında yetkili idareler tarafından yasal hükümler uygulanır.
	Ruhsat verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, ikinci fıkrada belirtilen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde, işyerine bir defaya mahsus olmak üzere onbeş günlük süre verilir. Verilen süre içinde noksanlık ve aykırılıklar giderilmediği takdirde verilmiş olan ruhsat, yetkili idare tarafından iptal edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ruhsat vermeye yetkili idareler tarafından ayrıca yasal işlem yapılır.
	..." düzenlemesi yer almıştır. 
Buna göre, gerek işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan faaliyet gösterenler açısından gerekse işyeri açma ve çalışma ruhsatı alındıktan sonra yapılan denetimler sonucunda yönetmelikte öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti üzerine ilgili mevzuatta öngörülen usul çerçevesinde ruhsatsız ya da ruhsata aykırı faaliyette bulunan işyerleri ile ilgili olarak yukarıda bahsolunan 3572 sayılı Yasa ve bu Yasa uyarınca çıkarılan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümlerinde hangi idari yaptırımların uygulanacağı açıkça düzenlenmiş olduğundan, anılan Yönetmelik'in uygulanma imkanı bulunan hallerde, 1608 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanma imkanı bulunmamaktadır.
Dava konusu uyuşmazlıkta, işyeri açma ve çalıştırma ruhsatına aykırı olarak ekmek imalatı yapıldığının tespiti üzerine Belediye Encümenince 3572 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca düzenlenen yönetmelik hükümlerine göre işlem tesis edilmesi gerekirken, dava konusu 03/06/2020 tarihli Encümen kararının, 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca otuz gün süre ile yasaklanan faaaliyetten men edilmesine ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
	Açıklanan nedenlerle, temyize konu İdare  Dava Dairesi kararının dava konusu işlemin davacının ticaret ve sanattan men edilmesine ilişkin kısmının belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği görüşü ile aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.