Esas No: 2020/2290
Karar No: 2024/457
Karar Tarihi: 04.03.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/2290 E.  ,  2024/457 K.


"İçtihat Metni"
         T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas     No : 2020/2290
Karar	No : 2024/457                                                                                
DAVACI	: ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı	  
VEKİLİ	: Av. ...
 
DAVALILAR	: 1- ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ	: 1. Hukuk Müş. Yrd. V. ...
		       2- ... Valiliği
VEKİLİ	: Av. ...
DAVANIN KONUSU	: İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 30/03/2020 tarih ve 6051 sayılı, "Yardım Toplama" konulu Genelgesi'nin ve bu Genelge dayanak alınarak tesis edilen İstanbul Valiliğinin ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI 	: İdarelerince yürütülen faaliyetlerin 2860 sayılı Yardım Toplama Kanunu kapsamında yardım kampanyası olmadığı, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu uyarınca şartsız bağış kabul etmenin belediye başkanının yetkilerinden biri olduğu, söz konusu kampanyanın da şartsız bağış kapsamında değerlendirilmesi gerektiği, buna bağlı olarak bağış yapılabilecek banka hesap bilgilerinin kamuoyu ile paylaşıldığı ve her bir bağışın belediye başkanının onayına sunulduğu, ayni olarak yapılan bağışlarda da her bir bağış için bağışçılardan ayrı ayrı bağış dilekçesi alındığı ve yine belediye başkanının onayına sunulduğu, 2860 sayılı Kanun'un 31. maddesi uyarınca ilgili kanunlar tarafından tanınmış olan bağış kabul yetkisinin mevzuat hükümleri gereği saklı olan hak ve ayrıcalıklardan olduğu, özel kanun niteliğindeki 5216 ve 5393 sayılı Kanun'lar uyarınca verilen bir yetkinin genel kanun niteliğindeki 2860 sayılı Kanun ile kısıtlanmasının hukuka uygun olmadığı, Genelge'nin sebep unsuru bakımından hukuka aykırı olduğu, İçişleri Bakanlığının belediyelerin bağış kabul etmesini sınırlayıcı bir idari vesayet yetkisinin bulunmadığı, 2860 sayılı Kanun'un 30. maddesi gereğince bu Kanun'un uygulanmasına yönelik usûl ve esasların yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken, bu hususların Bakanlık tarafından çıkarılan bir genelge ile düzenlenmesinin idari işlemi şekli yönden sakatladığı, işlemin konu ve amaç yönünden de hukuka aykırı olduğu, bu nedenle söz konusu Genelge'nin ve bu Genelge dayanak alınarak tesis edilen bireysel işlemin iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMASI	: İçişleri Bakanlığı tarafından, dava konusu Genelge’de hedeflenen hususun; 2860 sayılı Kanun kapsamında yapılan yardım toplama faaliyetlerine açıklık getirmek ve aykırı uygulamaların önüne geçebilmek olduğu, Kanun’un 3. maddesi uyarınca, kamu yararına uygun olarak muhtaç kişilere yardım sağlamak ve kamu hizmetlerinden bir veya birkaçını gerçekleştirmek veya destek olmak üzere gerçek kişiler, dernekler, kurumlar, vakıflar, spor kulüpleri, gazete ve dergilerin yardım toplayabileceği, Kanun’un 2. maddesinde ise bu Kanun kapsamı dışında olan yardımların belirlendiği, belediyelerin, tüzel kişiliğe sahip, kanunla görev ve sorumlulukları belirlenmiş ve karar organları olan birer kurum olduğu, bu nedenle de bu Kanun kapsamında bulunduğu, belediyelerin bağış alma yetkisine sahip olduğu; ancak yardım ile bağışın birbirinden farklı nitelikte bulunduğu, yetkili makamlarca verilen izin sürecinden sonra yardım yapacaklar açısından tek yönlü bir iradenin oluşması ile yardımda bulunma eyleminin tamamlandığı, bu eylemi gerçekleştirmek için yardım alacak kişi ya da kurum açısından idari bir işlem niteliğinde ikinci bir onay veya karara ihtiyaç duyulmadığı, belediye mevzuatı çerçevesinde bağışta ise şartsız bağışlar için belediye başkanı onayı, şartlı bağışlar için belediye meclisi kararı gerektiği ve anılan idari işlemlerin gerçekleşmesinin zorunlu olduğu, İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından başlatılan kampanyanın bağış niteliğinde olduğu belirtilmişse de kampanya açıklamasına bakıldığında belirlenen hesaplara yardım çağrısı yapıldığının anlaşıldığı, bu durumun belediye mevzuatındaki bağış işlemi ile bir ilgisinin bulunmadığı, bu kampanyanın yardım toplama faaliyeti olduğu ve 2860 sayılı Kanun’a tabi olması gerektiği, kampanyanın şartlı bağış olduğundan da söz edilemeyeceği, şartlı bağış için belediye meclisince bir karar verilmesi gerektiği, söz konusu Genelge’nin herhangi bir ilimizdeki kuruma yönelik olmadığı, yardım toplama faaliyetlerine ilişkin genel bir durum içerdiği, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
İstanbul Valiliği tarafından, İçişleri Bakanlığının savunma dilekçesinde yer alan aynı doğrultudaki ifadelere yer verilerek; İstanbul Büyükşehir Belediyesince başlatılan kampanyanın 2860 sayılı Kanun kapsamında bulunduğu, bu nedenle dava konusu Genelge'nin ve buna yönelik uygulama işleminin hukuka ve mevzuata uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ	: ...
DÜŞÜNCESİ	: Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI	:...
DÜŞÜNCESİ	:	Dava; İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 30/03/2020 tarih ve 6051 sayılı "Yardım Toplama" konulu Genelgesi'nin ve bu Genelge dayanak alınarak tesis edilen İstanbul Valiliğinin 31/03/2020 tarih ve 36170 sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 123. maddesinde, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır..."; "1. Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde, "Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır.
İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.
Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir."; "2. Mahalli idareler" başlıklı 127. maddesinde, "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
...
Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir..." hükümlerine yer verilmiştir.
Buradan da anlaşılacağı üzere; "yerinden yönetim ilkesi"nin Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilatına egemen olan bir anayasal ilke olduğu, Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilatının önce genel idare (devlet) ve yerinden yönetim kuruluşları olmak üzere ikiye ayrıldığı, Genel idarenin de kendi içinde merkez teşkilatı ve taşra teşkilatı olmak üzere ikiye ayrıldığı, Merkez teşkilatında Cumhurbaşkanlığı ve bakanlıklar, taşra teşkilatında da iller ve ilçelerin bulunduğu, yerinden yönetim kuruluşlarının ise hizmet ve yer yönünden olmak üzere ikiye ayrıldığı, yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarına yerel yönetimler (mahalli idareler) denildiği ve bunların, il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluştuğu görülmektedir.
Yerel yönetimlerin, genel idare karşısında belli bir özerkliğe sahip, ama onun vesayetine tabi kamu tüzel kişileri olduğu, kendi kendilerini örgütlendirme yetkileri bulunmadığı gibi, özerk bir kural koyma yetkisine de sahip olmadıkları, ancak kanuna dayanarak ve kanuna aykırı olmamak koşuluyla düzenleyici işlem yapabildikleri, yani; idarenin kanuniliği ilkesine sıkı sıkıya bağlı olunması gerektiği, kuruluş, işleyiş ve yetkilerini belirleme yetkisinin, kendilerine değil, genel idarenin, yani devletin bir organı olan yasama organına ait olduğu, sonuç itibariyle; Yerel yönetimlerin, kişi topluluğundan oluşan ve konu itibarıyla genel yetkili, kamu tüzel kişiliğine sahip kamu idaresi oldukları ve kamu kurumu niteliğinde bulunmadıkları anlaşılmaktadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinde, "Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri şunlardır: ... g) Yetkili organların kararını almak şartıyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli tasarruflarda bulunmak. ..."; "Büyükşehir belediyesinin gelirleri" başlıklı 23. maddesinde, "Büyükşehir belediyesinin gelirleri şunlardır; ... n) Şartlı ve şartsız bağışlar ..."; 28. maddesinde, "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." hükümleri yer almıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinde, "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır: … i) Borç almak, bağış kabul etmek ..."; "Meclisin görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinde, "Belediye meclisinin görev ve yetkileri şunlardır: … g) Şartlı bağışları kabul etmek ..."; "Belediye başkanının görev ve yetkileri" başlıklı 38. maddesinde, "Belediye başkanının görev ve yetkileri şunlardır: … l) Şartsız bağışları kabul etmek ..."; "Belediyenin gelirleri" başlıklı 59. maddesinde, "Belediyenin gelirleri şunlardır: … g) Bağışlar ..."; "Belediyenin giderleri" başlıklı 60. maddesinde, "Belediyenin giderleri şunlardır: … r) Şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar ..." hükümlerine yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından koronavirüs hastalığı (Covid-19) ile mücadele sürecinde, İstanbul ilindeki ihtiyaç sahiplerine destek olmak amacıyla "Birlikte Başaracağız" adlı bir kampanya başlatıldığı,, nakdi yardım için belediyeye ait banka hesap numaraları ilan edildiği, İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün gereği yapılmak üzere 81 il valiliği ile Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma Genel Komutanlığına gönderilen ve dava konusu edilen, 30/03/2020 tarih ve 6051 sayılı "Yardım Toplama" konulu Genelgesi'nde, 2860 sayılı Yardım Toplama Kanunu hükümlerine atıf yapılarak, yardım toplayabilmek için yetkili makamdan izin alınması gerektiği, son günlerde bazı yerel yönetimler başta olmak üzere kurum, vakıf ve derneklerin 2860 sayılı Kanun’un açık hükümlerine rağmen herhangi bir izin almadan bazı hesapları ilan ederek yardım toplama faaliyetine giriştiklerinin görüldüğü, yasalarda yerel yönetimlerin 2860 sayılı Kanun’dan muaf olduklarına dair herhangi bir hüküm bulunmadığı, dolayısıyla belirli banka hesapları ilan edilerek vatandaşlardan yardım talep etmek gibi yardım toplama faaliyetlerine ilişkin tüm iş ve işlemlerin 2860 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak yapılmasının zorunlu olduğu, bu çerçevede olan kurum, dernek ve vakıfların ivedilikle uyarılarak, bu kapsamdaki faaliyetlerinin ve uygulamalarının 2860 sayılı Kanun hükümlerine uygun yürütülmesinin sağlanması; uyarılara rağmen mevzuata uygun faaliyet yürütmeyenlerle ilgili anılan Kanun’un 6. maddesi hükmü çerçevesinde gerekli işlemlerin yapılması gerektiği belirtilmiş olup bunun üzerine iptali istenilen; İstanbul Valiliğinin 31/03/2020 tarih ve 36170 sayılı "İzinsiz Yardım Toplama Kampanyası" konulu işlemi ile 2860 sayılı Kanun'a, dava konusu Genelge'ye ve vatandaşların bu süreçteki temel ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik çıkarılan mevcut Genelge'ye aykırı olduğu değerlendirilen yardım kampanyasından feragat edilmesi ve aynı yollarla kamuoyuna duyurulması; aksi takdirde ilgili hükümler kapsamında yasal yollara başvurulacağının bilinmesi gerektiği İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına bildirildiği, bunun üzerine de bu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, idarelerince yürütülen faaliyetin 2860 sayılı Yardım Toplama Kanunu kapsamında bir yardım kampanyası olmadığı, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerine uygun olarak şartsız bağış kabulü yapıldığı, şartsız bağış kabul etmenin belediye başkanının yetkilerinden biri olduğu, buna bağlı olarak bağış yapılabilecek banka hesap bilgilerinin kamuoyu ile paylaşıldığı ve her bir bağışın belediye başkanının onayına sunulduğu, ayni olarak yapılan bağışlarda da her bir bağış için bağışçılardan ayrı ayrı bağış dilekçesi alındığı ve yine belediye başkanının onayına sunulduğu, 2860 sayılı Kanun'un 31. maddesinde ilgili mevzuat hükümlerine göre tanınmış hak ve ayrıcalıkların saklı tutulduğu, 5216 ve 5393 sayılı Kanun'lar ile belediyelere bağış kabul etme yetkisi verildiğinden 2860 sayılı Kanun uyarınca izin alınmasına gerek bulunmadığı, özel kanun niteliğindeki 5216 ve 5393 sayılı Kanun'lar uyarınca verilen bir yetkinin genel kanun niteliğindeki 2860 sayılı Kanun ile kısıtlanmasının mümkün olmadığı, İçişleri Bakanlığının, 5216 ve 5393 sayılı Kanun hükümlerine göre bağış kabul etme işlemlerinin yasaklanmasına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı, 2860 sayılı Kanun'un 30. maddesinde, bu Kanun'un uygulanmasına yönelik usûl ve esasların yönetmelikle düzenleneceğinin öngörüldüğü, yönetmelik yerine genelge çıkarılması suretiyle tesis edilen işlemin şekil yönünden hukuka aykırı olduğu, dava konusu Genelge'nin konu ve amaç bakımından da hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek dava konusu işlemlerin iptali istenilmektedir.
2860 sayılı Yardım Toplama Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; yardım toplamaya yetkili kişi ve kuruluşları ve bunların hangi amaçla yardım toplayabileceklerini belirlemek, yardımın toplanmasına, kullanılmasına ve denetlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun; yardım toplamaya yetkili kişi ve kuruluşların, amaçlarına ve kamu yararına uygun olarak, yardım toplama faaliyetlerine ait esasları kapsar. Türk Silahlı Kuvvetlerinin kendi bünyesi içerisindeki yardım toplama faaliyetleri ile dernekler, sendikalar ve bunların üst kuruluşlarına, spor kulüplerine, mesleki kuruluşlara ve bağış kabulüne yetkili vakıflara kendi statülerine göre üyeleri ve diğer kişiler tarafından yapılacak bağış ve yardımlarla bunların öz kaynaklarından sağlayacakları gelirler, bu Kanunun kapsamı dışındadır." ; "Yardım toplayabilecek olanlar" başlıklı 3. maddesinde, "Kamu yararına uygun olarak, amaçlarını gerçekleştirmek, muhtaç kişilere yardım sağlamak ve kamu hizmetlerinden bir veya birkaçını gerçekleştirmek veya destek olmak üzere gerçek kişiler, dernekler, kurumlar, vakıflar, spor kulüpleri, gazete ve dergiler yardım toplayabilirler."; "Yardım toplama şekilleri" başlıklı 5. maddesinde, "Bu Kanuna göre; makbuzla, belirli yerlere kutu koyarak, bankalarda hesap açtırarak, yardım pulu çıkararak, eşya piyangosu düzenleyerek, kültürel gösteriler ve sergiler yoluyla, spor gösterileri, gezi ve eğlenceler düzenlemek veya bilgileri otomatik ya da elektronik olarak işleme tâbi tutmuş sistemler kullanmak suretiyle yardım toplanabilir."; "İzin alma zorunluğu" başlıklı 6. maddesinde, "Kişiler ve kuruluşlar, yetkili makamdan izin almadan yardım toplayamazlar. Ancak, kamu yararına çalışan dernek, kurum ve vakıflardan hangilerinin izin almadan yardım toplayabilecekleri, Cumhurbaşkanınca belirlenip ilan edilir. İzin alınmadan girişilen yardım toplama faaliyetleri güvenlik kuvvetlerince derhal menedilir ve sorumlular hakkında kovuşturma yapılır."; "İzin vermeye yetkili makamlar" başlıklı 7. maddesinde, "Yardım toplama faaliyeti bir ilin birden fazla ilçesini kapsıyorsa o ilin valisinden, bir ilçenin sınırları içinde ise o ilçenin kaymakamından izin alınır. Yardım toplama faaliyeti birden fazla ili kapsıyorsa yardım toplama faaliyetine girişecek gerçek veya tüzel kişilerin yerleşim yerinin bulunduğu ilin valisinden izin alınır ve izni veren valilik tarafından ilgili valiliklere ve İçişleri Bakanlığına bilgi verilir. Yardım toplama faaliyetleriyle ilgili işlemler dernekler birimlerince yürütülür."; "Saklı tutulan hükümler" başlıklı 31. maddesinde, "Mevzuat hükümlerine göre bazı derneklere, vakıflara, meslek kuruluşlarına ve kamu kuruluşlarına tanınmış hak ve ayrıcalıklar saklıdır." hükümlerine yer verilmiştir.
Söz konusu  bu maddede, "Mevzuat hükümlerine göre bazı derneklere, vakıflara, meslek  ve kamu kuruluşlarına tanınmış hak ve ayrıcalıklar saklıdır." denilmek suretiyle, özel kanunlarına göre bağış kabul etme veya izinsiz yardım toplama gibi hak ve ayrıcalıklara sahip olanların hak ve ayrıcalıklarının bu Kanuna (2860 Sayılı Kanuna) dayanılarak kısıtlanmasının önüne geçilmiştir. Bu madde hükmü var iken; belediyelerin 2860 sayılı Kanun'un 31. maddesi kapsamında olmadığı, bu nedenle izinsiz bağış kampanyası düzenleyemeyeceğini söylemek de genel kanun niteliğindeki 2860 sayılı Kanuna göre daha yeni tarihli olan ve özel kanun niteliğinde bulunan 5393 ve 5216 Sayılı Kanunların ilgili kuralları gereğince olanaklı değildir.
Anılan maddedeki "... kamu kuruluşlarına tanınmış hak ve ayrıcalıklar saklıdır."  ibaresinden, esasen bu Kanun kapsamında yer almayan kamu idarelerinin, diğer kanunlar uyarınca sahip oldukları yardım toplama veya bağış kabul etme gibi hak ve ayrıcalıklarının kullanımının; kendilerine bu kanunda yer verilmediğinden bahisle engellenemeyeceği de çok açıktır.
Nihayetinde, 2860 sayılı Kanun'un değinilen kurallarının bir bütün olarak incelenip, değerlendirilmesinden; bir kamu idaresi niteliğinde olan belediyelerin, bu Kanun kapsamında yer almadığı sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan; belediyeler için "yardım" ve "bağış" kavramlarının hukuki açıdan değerlendirilmesine gelince;  yardım toplama faaliyeti belirli bir sosyal projenin gerçekleşmesi amacıyla vatandaşlar tarafından yapılan katkının amaçla sınırlı olarak toplanmasına ve kullanılmasına aracılık edilmesidir. Bağış ise, bağış yapan ve bağışı kabul eden arasındaki bir sözleşme ilişkisi olup şartlı ya da şartsız olabileceği gibi konusu nakdi veya ayni de olabilir. Bağış, bağış yapılanın kabulü ile gerçekleşir. Kabulle birlikte mal varlığı kabul edenin  mülkiyetine geçer. Bağış şartsız ise, kabul eden istediği gibi tasarruf etme hakkına sahiptir. Yardım toplamada mal varlığı aracılık edenin mülkiyetine geçmezken, bağış, kabul edenin mal varlığı haline gelir. Özel hukuk kişileri genel hükümlere göre bağış ilişkisinin tarafı olabilirken kamu tüzel kişilerinin bağış kabul edebilmesi, ancak özel kanunlarında bağış kabul etme yetkisinin bulunmasına bağlıdır. Ayrıca gerçek kişiler şartsız bağış gelirlerini istedikleri gibi tasarruf edebilirken,  kamu tüzel kişileri, bağışlardan elde ettikleri gelirleri kanunlarında sayılan görevleri ifa için harcayabilirler.
Belediye mevzuatında;  "bağış" ile ilgili düzenlemeler bulunmaktadır. Bu bağlamda, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15., 18., 28., 38., 59. ve 60. maddeleri, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 18. ve 23. maddeleri ile 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 8. ve 20. maddelerinde, belediyelere yapılacak bağış ile ilgili ayrıntılı düzenleme yapılmıştır. 5393 sayılı Kanun'un 15/1-i maddesi gereğince belediyeler bağış almak yetkisine sahiptirler. Kanun'un 18/1-g maddesi gereğince şartlı bağışları kabul etmek Belediye Meclisi'nin, 38/1-l maddesi gereğince şartsız bağışları kabul etmek de Belediye başkanının görev ve yetkisindedir. Bu bağlamda, 59/1-g maddesi gereğince bağışlar, Belediyenin gelirleri, 60/1-r maddesi gereğine de şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar da Belediyenin giderleri arasındadır. Ayrıca doğal afetlerle ilgili çalışmalar yapmak, sosyal yardım ve destekte bulunmak 5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi gereğince büyükşehir belediyesinin, 5393 sayılı Kanun'un 53. maddesi gereğince de belediyelerin görevleri olarak belirtilmiş, öte yandan dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak "sosyal hizmet ve yardımlar" 5216 sayılı Kanun'un 24. maddesinde büyükşehir belediyelerinin, 5393 sayılı Kanun'un 60. maddesinde de belediyelerin giderleri arasında sayılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Kanunu'nun 28. maddesi gereğince, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve diğer ilgili kanunların 5216 sayılı Kanuna aykırı olmayan hükümleri büyükşehir belediyeleri hakkında da uygulanacağı, diğer taraftan, Büyükşehir Belediye Kanunu'nda da bağış ile ilgili kimi düzenlemelere yer verildiği,  yetkili organların kararını almak koşuluyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli tasarruflarda bulunmak büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında (m.18/1-g, 23/1-n) bulunduğu da açıktır.
Belediyeler, tabi oldukları 5216 ve 5393 sayılı Kanunlar gereğince doğal afetlerle ilgili çalışmalar yapmak, sosyal yardım ve destek sağlamakla görevli olduklarından, bu görevlerini yerine getirirken bağış/yardım yapılması çağrısında bulunabileceklerinden, yardım ve bağış kavramları belediyeler yönünden iç içe geçmiş ve bir birini tamamlayan kavramlar olmaktadır. Bağış kabul etme yetkisi bulunan belediyenin bu yolla elde ettiği geliri nerede harcayacağı konusunda elbette takdir yetkisi vardır.  Harcama kalemi ile ilgili iradesini bağış yapıldıktan sonra belirleyebileceği gibi, bağış yapmaya davet aşamasında da somutlaştırarak beyan edebilir. Harcama yerine ilişkin irade beyanı bağış yapmaya teşvik niteliğinde olup, Belediyenin bağış yoluyla elde ettiği gelirleri nerede harcayacağını önceden beyan etmesinden hareketle bu faaliyetin 2860 sayılı Kanun kapsamında bir yardım toplama niteliğine dönüştüğü ileri sürülemez.
Diğer taraftan belediyelere tanınan bağış kabul etme yetkisi; başka bir idarenin iznine bağlı olmadığı gibi, belirli bir amaç ve süre şartına bağlı olmaksızın sürekli kullanılabilen  genel bir yetkidir.
Bu durumda, özel kanun niteliğindeki 5216 ve 5393 sayılı kanunlardan kaynaklanan bağış kabul etme hak ve yetkisi kapsamında kabul ettikleri şartsız bağışların 2860 sayılı Kanun kapsamında "yardım toplama" faaliyeti olarak nitelendirilmesinde ve kamu idaresi olan belediyelerin "kurum" gibi değerlendirerek 2860 sayılı Kanun kapsamına dahil edilmesi suretiyle izin almadıkları gerekçesiyle bağış toplama yetkilerinin kısıtlanmasına ilişkin dava konusu Genelgede hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan  nedenlerle, dava konusu edilen İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 30/03/2020 tarih ve 6051 sayılı genelgesinin ve bu genelge esas alınarak tesis edilen İstanbul Valiliğinin ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali gerektiği düşünülmektedir.
 
TÜRK MİLLETİ ADINA
	Karar veren Danıştay  Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
	Davacı İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından, koronavirüs hastalığı (Covid-19) ile mücadele sürecinde, İstanbul ilindeki ihtiyaç sahiplerine destek olmak amacıyla "Birlikte Başaracağız" adlı bir kampanya başlatılmış, nakdi yardım için belediyeye ait banka hesap numaraları ilan edilmiştir.
İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün, gereği yapılmak üzere 81 il valiliği ile Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma Genel Komutanlığına gönderdiği 30/03/2020 tarih ve 6051 sayılı, "Yardım Toplama" konulu Genelgesi'nde, 2860 sayılı Yardım Toplama Kanunu hükümlerine atıf yapılarak, yardım toplayabilmek için yetkili makamdan izin alınması gerektiği, son günlerde bazı yerel yönetimler başta olmak üzere kurum, vakıf ve derneklerin 2860 sayılı Kanun’un açık hükümlerine rağmen herhangi bir izin almadan bazı hesapları ilan ederek yardım toplama faaliyetine giriştiklerinin görüldüğü, yasalarda yerel yönetimlerin 2860 sayılı Kanun’dan muaf olduklarına dair herhangi bir hüküm bulunmadığı, dolayısıyla belirli banka hesapları ilan edilerek vatandaşlardan yardım talep etmek gibi yardım toplama faaliyetlerine ilişkin tüm iş ve işlemlerin 2860 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak yapılmasının zorunlu olduğu, bu çerçevede olan kurum, dernek ve vakıfların ivedilikle uyarılarak, bu kapsamdaki faaliyetlerinin ve uygulamalarının 2860 sayılı Kanun hükümlerine uygun yürütülmesinin sağlanması; uyarılara rağmen mevzuata uygun faaliyet yürütmeyenlerle ilgili anılan Kanun’un 6. maddesi hükmü çerçevesinde gerekli işlemlerin yapılması gerektiği belirtilmiştir.
İstanbul Valiliğinin 31/03/2020 tarih ve 36170 sayılı, "İzinsiz Yardım Toplama Kampanyası" konulu işlemi ile de 2860 sayılı Kanun'a, dava konusu Genelge'ye ve vatandaşların bu süreçteki temel ihtiyaçlarının karşılanması sürecinin Vefa Koordinasyon Gurubu tarafından yönetileceğine yönelik yine İçişleri Bakanlığının bir başka Genelgesine aykırı olduğu değerlendirilen yardım kampanyasından feragat edilmesi, bu durumun aynı yollarla kamuoyuna duyurulması; aksi takdirde ilgili hükümler kapsamında yasal yollara başvurulacağının bilinmesi hususları İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına bildirilmiştir.
Bunun üzerine, anılan işlemlerin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE	:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın;
"1. İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği" başlıklı 123. maddesinde, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır...";
 "1. Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde, "Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır.
İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.
Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir."; 
"2. Mahalli idareler" başlıklı 127. maddesinde, "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
...
Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir..." hükümlerine yer verilmiştir.
2860 sayılı Yardım Toplama Kanunu'nun;
"Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; yardım toplamaya yetkili kişi ve kuruluşları ve bunların hangi amaçla yardım toplayabileceklerini belirlemek, yardımın toplanmasına, kullanılmasına ve denetlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; 
"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun; yardım toplamaya yetkili kişi ve kuruluşların, amaçlarına ve kamu yararına uygun olarak, yardım toplama faaliyetlerine ait esasları kapsar. 
Türk Silahlı Kuvvetlerinin kendi bünyesi içerisindeki yardım toplama faaliyetleri ile dernekler, sendikalar ve bunların üst kuruluşlarına, spor kulüplerine, mesleki kuruluşlara ve bağış kabulüne yetkili vakıflara kendi statülerine göre üyeleri ve diğer kişiler tarafından yapılacak bağış ve yardımlarla bunların öz kaynaklarından sağlayacakları gelirler, bu Kanunun kapsamı dışındadır."; 
"Yardım toplayabilecek olanlar" başlıklı 3. maddesinde, "Kamu yararına uygun olarak, amaçlarını gerçekleştirmek, muhtaç kişilere yardım sağlamak ve kamu hizmetlerinden bir veya birkaçını gerçekleştirmek veya destek olmak üzere gerçek kişiler, dernekler, kurumlar, vakıflar, spor kulüpleri, gazete ve dergiler yardım toplayabilirler.";
 "Yardım toplama şekilleri" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Kanuna göre; makbuzla, belirli yerlere kutu koyarak, bankalarda hesap açtırarak, yardım pulu çıkararak, eşya piyangosu düzenleyerek, kültürel gösteriler ve sergiler yoluyla, spor gösterileri, gezi ve eğlenceler düzenlemek veya bilgileri otomatik ya da elektronik olarak işleme tâbi tutmuş sistemler kullanmak suretiyle yardım toplanabilir."; 
"İzin alma zorunluğu" başlıklı 6. maddesinde, "Kişiler ve kuruluşlar, yetkili makamdan izin almadan yardım toplayamazlar. Ancak, kamu yararına çalışan dernek, kurum ve vakıflardan hangilerinin izin almadan yardım toplayabilecekleri, Cumhurbaşkanınca belirlenip ilan edilir. 
İzin alınmadan girişilen yardım toplama faaliyetleri güvenlik kuvvetlerince derhal menedilir ve sorumlular hakkında kovuşturma yapılır."; 
"İzin vermeye yetkili makamlar" başlıklı 7. maddesinde, "Yardım toplama faaliyeti bir ilin birden fazla ilçesini kapsıyorsa o ilin valisinden, bir ilçenin sınırları içinde ise o ilçenin kaymakamından izin alınır. Yardım toplama faaliyeti birden fazla ili kapsıyorsa yardım toplama faaliyetine girişecek gerçek veya tüzel kişilerin yerleşim yerinin bulunduğu ilin valisinden izin alınır ve izni veren valilik tarafından ilgili valiliklere ve İçişleri Bakanlığına bilgi verilir. Yardım toplama faaliyetleriyle ilgili işlemler dernekler birimlerince yürütülür."; 
"Yönetmelik" başlıklı 30. maddesinde, "Bu Kanunun 5, 8 ve 23 üncü maddelerinde öngörülen hususları ve Kanunun uygulamasına ilişkin esas ve usulleri belirleyen yönetmelik, İçişleri ve Maliye bakanlıklarınca Kanunun yayımı tarihinden itibaren altı ay içerisinde hazırlanarak Resmi Gazetede yayımlanır."
"Saklı tutulan hükümler" başlıklı 31. maddesinde, "Mevzuat hükümlerine göre bazı derneklere, vakıflara, meslek kuruluşlarına ve kamu kuruluşlarına tanınmış hak ve ayrıcalıklar saklıdır." hükümlerine yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun;
 "Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinde, "Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri şunlardır: ... g) Yetkili organların kararını almak şartıyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli tasarruflarda bulunmak. ..."; 
"Büyükşehir belediyesinin gelirleri" başlıklı 23. maddesinde, "Büyükşehir belediyesinin gelirleri şunlardır; ... n) Şartlı ve şartsız bağışlar ..."; 
Büyükşehir belediyesinin giderleri" balıklı 24. maddesinde, "Büyükşehir belediyesinin giderleri şunlardır: ... j) Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar..."
28. maddesinde, "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." hükümleri yer almıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun;
 "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinde, "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır: … i) Borç almak, bağış kabul etmek ..."; 
"Meclisin görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinde, "Belediye meclisinin görev ve yetkileri şunlardır: … g) Şartlı bağışları kabul etmek ..."; 
"Belediye başkanının görev ve yetkileri" başlıklı 38. maddesinde, "Belediye başkanının görev ve yetkileri şunlardır: ... l) Şartsız bağışları kabul etmek ..."; 
"Belediyenin gelirleri" başlıklı 59. maddesinde, "Belediyenin gelirleri şunlardır: … g) Bağışlar ..."; 
"Belediyenin giderleri" başlıklı 60. maddesinde, "Belediyenin giderleri şunlardır: … i) Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar ... r) Şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar ..." hükümlerine yer verilmiştir.
Dava Konusu Genelgenin İncelenmesi:
Belediyeler, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası uyarınca kuruluş esasları kanunla belirtilen, karar organları kanunda gösterilen, kamu tüzel kişiliğine sahip yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Kanunların kendilerine verdiği görev ve yetkiler ile donatılmışlardır. Merkezi idare ise, mahalli idareler üzerinde belli hususlarda, kanunda belirtilen esas ve usûller çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
2860 sayılı Yardım Toplama Kanunu'nun amacı; yardım toplamaya yetkili kişi ve kuruluşları belirlemek ve yardım toplamanın usûl ve esaslarını düzenlemektir. Anılan Kanun'da, kamu yararına uygun olarak amaçlarını gerçekleştirmek, muhtaç kişilere yardım sağlamak ve kamu hizmetlerinin bir veya birkaçını gerçekleştirmek veya destek olmak üzere gerçek kişilere, derneklere, kurumlara, vakıflara, spor kulüplerine, gazetelere ve dergilere, (Cumhurbaşkanınca izin almadan yardım toplayabileceğine karar verilenler hariç, yetkili makamdan izin almak kaydıyla) yardım toplayabilme hakkı verilmiştir. 
Anılan Kanun'da yer alan "kurum" ifadesinin, kamu tüzel kişiliğine sahip bir kamu idaresi olan belediyeleri de kapsadığı, belediyelerin ve belediye faaliyetlerinin Kanun'un 2. maddesinin 2. fıkrasıyla Kanun'dan istisna tutulan kuruluş ve faaliyetler arasında yer almadığı, ayrıca belediyelerin Kanun'un 6. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanınca izin almadan yardım toplayabileceğine karar verilen kurum ve kuruluşlardan da olmadığı açıktır. 
Aynı Kanun'un 31. maddesinde yer alan "Mevzuat hükümlerine göre bazı derneklere, vakıflara, meslek kuruluşlarına ve kamu kuruluşlarına tanınmış hak ve ayrıcalıklar saklıdır." hükmü uyarınca, belediyelerin görev ve yetkilerinin düzenlendiği kendi mevzuatı uyarınca yardım toplama yetkisinin bulunup bulunmadığına gelince;
Ankara Büyükşehir Belediyesinin de tabi olduğu belediyelere ilişkin mevzuatta, "bağış kabul etme" ile ilgili düzenlemeler bulunmaktadır.
Bu bağlamda, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15., 18., 28., 38., 59. ve 60. maddeleri, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 18. ve 23. maddeleri ile 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 8. ve 20. maddelerinde, bağış kabul etme ile ilgili ayrıntılı düzenleme yapılmıştır. 5393 sayılı Kanun'un 15/1-i maddesi gereğince belediyeler bağış almak yetkisine sahiptirler. Kanun'un 18/1-g maddesi gereğince şartlı bağışları kabul etmek Belediye Meclisinin, 38/1-l maddesi gereğince şartsız bağışları kabul etmek de Belediye başkanının görev ve yetkisindedir. 59/1-g maddesi gereğince bağışlar, Belediyenin gelirleri, 60/1-r maddesi gereğince de şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar da Belediyenin giderleri arasındadır. Ayrıca doğal afetlerle ilgili çalışmalar yapmak, sosyal yardım ve destekte bulunmak, 5216 sayılı Kanun'un 7. maddesinde büyükşehir belediyelerinin, 5393 sayılı Kanun'un 53. maddesinde de belediyelerin görevleri arasında sayılmış; öte yandan dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak "sosyal hizmet ve yardımlar" 5216 sayılı Kanun'un 24. maddesinde büyükşehir belediyelerinin, 5393 sayılı Kanun'un 60. maddesinde de belediyelerin giderleri arasında olduğu belirtilmiştir.
Diğer taraftan, 5216 sayılı Büyükşehir Kanunu'nun 28. maddesi gereğince, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve diğer ilgili kanunların 5216 sayılı Kanun'a aykırı olmayan hükümleri büyükşehir belediyeleri hakkında da uygulanacaktır. Bu kapsamda, 5393 sayılı Kanun'daki bağış ile ilgili düzenlemeler büyükşehir belediyelerine de uygulanacaktır. Kaldı ki, Büyükşehir Belediye Kanunu'nda da bağış kabul etme ile ilgili kimi düzenlemelere yer verilmiştir. Bu bağlamda, yetkili organların kararını almak koşuluyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli tasarruflarda bulunmak büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkilerindendir.
Günlük dilde yardım ve bağış sözcükleri zaman zaman birbirinin yerine kullanılmakta ise de; "yardım toplama" ve "bağış kabul etme" kavramları hukuken farklı niteliktedir.
Yardım toplamada, yardım toplayanın talebi ve hareketliliği söz konusudur. Yardım toplayan; makbuzla, belirli yerlere kutu koyarak, bankalarda hesap açtırarak, yardım pulu çıkararak, eşya piyangosu düzenleyerek, kültürel gösteriler ve sergiler yoluyla, spor gösterileri, gezi ve eğlenceler düzenlemek veya bilgileri otomatik ya da elektronik olarak işleme tâbi tutmuş sistemler kullanmak suretiyle kişilerden yardım yapmasını talep eder. Bağışta ise; bağış kabul edenin bir talebi yoktur, hareketsizdir ve bağışlayanın iradesi kendiliğinden oluşur.
Bağış, 6098 sayılı Borçlar Kanunu'nun 285 ila 298. maddelerinde düzenlenen bir sözleşme ilişkisidir. Tarafların iradelerini karşılıklı ve birbirine uygun olarak açıklamalarıyla kurulmaktadır. Bu nedenle, belediyelere ilişkin mevzuatta, bağışın geçerli olabilmesi için sadece bağışlayanın iradesi yeterli görülmemiş; şartlı bağışlarda belediye meclisinin, şartsız bağışlarda ise belediye başkanının bağışın kabulüne ilişkin iradesi aranmıştır. Bağışta, bağışlanan mal varlığının mülkiyeti bağışı kabul edene geçer. Yardım toplama ise, bir sosyal yardım projesine aracılık edilmesi faaliyetidir. Toplanan yardımlar yardım toplayanın mülkiyetine geçmez.
Yine, bağış şartlı ya da şartsız olabilir. Şartlı bağışta, bağışlayan yapılan bağışın hangi amaçta kullanılacağı hususunda bir şart ortaya koyar. Bu durumda, yapılan bağışın başka bir amaçta kullanılması mümkün değildir. Şartsız bağışta, yapılan bağışın hangi amaçta kullanılacağı hususunda bir belirleme yapılmaz, bu konu bağış kabul edenin iradesine bırakılır. Yardım toplamada ise, böyle bir ayrım söz konusu değildir. Yardımın hangi amaçla toplandığı hususu yardım toplayan tarafından önceden belirlenir. Yardım yapacak kişi yardımını bu amaca yönelik olarak yapar. Yaptığı yardımın farklı bir amaçta kullanılmasını istemek ya da yardım toplayanın iradesine bırakmak gibi bir tercih hakkı bulunmamaktadır.
Ayrıca, 2860 sayılı Kanun'un "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde yer alan "Türk Silahlı Kuvvetlerinin kendi bünyesi içerisindeki yardım toplama faaliyetleri ile dernekler, sendikalar ve bunların üst kuruluşlarına, spor kulüplerine, mesleki kuruluşlara ve bağış kabulüne yetkili vakıflara kendi statülerine göre üyeleri ve diğer kişiler tarafından yapılacak bağış ve yardımlarla bunların öz kaynaklarından sağlayacakları gelirler, bu Kanunun kapsamı dışındadır." şeklindeki düzenlemede bağış ve yardım kavramları birlikte kullanılmıştır. Kanun koyucu tarafından, hukuken aynı nitelikte olan iki kavramın birlikte kullanılmayacağı açıktır. Aksi düşünce, kanun koyucunun aynı anlama gelen iki kavramı yan yana kullanmak suretiyle kelime tekrarı yaptığı anlamına gelmektedir. Dolayısıyla, bağış ve yardım toplama kavramlarının hukuken farklı nitelikte olduğu hususu 2860 sayılı Kanun'da da açıkça kabul edilmiştir.
2860 sayılı Kanun'da belirtilen yardım toplama şekilleri arasında "bankalarda hesap açtırmak" da bulunmaktadır. Bankalarda hesap açtırmak suretiyle yapılan yardım toplama faaliyetinde, açılacak hesabın kime ait olacağı konusunda mevzuatta açık bir hüküm bulunmamaktadır. Belirli bir kişiye yönelik olarak başlatılan yardım toplama kampanyalarında, bankalarda açılacak hesabın bu kişi adına açılması mümkündür. Ancak, dava konusu olayda olduğu gibi, bir ilde yaşayan ihtiyaç sahibi kişilerin tamamına yönelik olarak başlatılan yardım toplama kampanyalarında, ihtiyaç sahibi kişilerin kimlikleri ve sayıları önceden bilinmemektedir. Kaldı ki, her ihtiyaç sahibi adına ayrı ayrı hesap açılması da hayatın olağan akışına pek uygun değildir. Bu nedenle, böylesi yardım toplama kampanyalarında  yardım toplayan adına açılan banka hesapları kullanılmaktadır. Yardım toplayan adına açılan banka hesaplarının kullanılması, yapılan yardımların yardım toplayanın mülkiyetine geçtiği anlamına gelmez. Bu durumda da, yardım toplayan aracı konumundadır, kampanyaya katılanlar yardım toplayana değil, ihtiyaç sahiplerine yardım yapmaktadır.
Olayda, koronavirüs hastalığı (Covid-19) ile mücadele sürecinde İstanbul ilinde yaşayan ihtiyaç sahibi kesimlere ve yaşlı vatandaşlara daha fazla maddi ve manevi destek sağlamak, sağlık çalışanları ve hastalarla dayanışma içinde olmak amacıyla davacı Belediye tarafından "Birlikte Başaracağız" adlı bir kampanya başlatıldığı ve bu kampanyaya katılmak isteyen vatandaşların Belediye tarafından açılan banka hesaplarına yönlendirildiği görülmektedir. Yukarıda da ifade edildiği gibi, kampanyada davacı Belediyeye ait banka hesaplarının kullanılması tamamen zorunluluktan kaynaklanmaktadır. Amacın, davacı Belediyeye gelir sağlamak olmadığı, ihtiyaç sahibi kesimlere ve yaşlı vatandaşlara yardım toplamak olduğu açıktır.
Bu itibarla, koronavirüs hastalığı (Covid-19) ile mücadele sürecinde, İstanbul ilindeki ihtiyaç sahiplerine ve  yaşlı vatandaşlara destek olmak amacıyla banka hesap numaraları ilan edilerek yapılan yardım çağrılarının "yardım toplama" faaliyeti kapsamında olduğu, belediyelere ilişkin mevzuatta belediyenin gelirleri arasında sayılan "bağış kabul etme" olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, davacı tarafından, yürütülen faaliyetin 2860 sayılı Kanun kapsamında bir yardım kampanyası olmadığı, 5216 sayılı Kanun ile 5393 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak şartsız bağış kabulü yapıldığı, şartsız bağış kabul etmenin belediye başkanının yetkilerinden biri olduğu ve adı geçen Kanun'lar uyarınca izin alınmasına gerek bulunmadığı ileri sürülmekte ise de, 2860 sayılı Kanun'da "yardım toplama", 5216 ve 5393 sayılı Kanun'larda "bağış kabul etme" hususunun düzenlendiği göz önüne alındığında; kendi mevzuatı uyarınca bağış adı altında yardım toplama yetkisi bulunmayan davacı Belediyenin, dava konusu Genelge ile 2860 sayılı Kanun kapsamında kabul edilerek  -izne tabi olsa dahi- yardım toplama yetkisi bulunduğunun kabul edilmesi suretiyle lehine bir düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, davacının, belediyelerin 2860 sayılı Kanun kapsamında olmadığı yönündeki iddiasının dava konusu işlemi sakatlamayacağı sonucuna varılmıştır.
Buna göre, kendi mevzuatı uyarınca yardım toplama yetkisine sahip olmayan belediyelerin, yardım toplama faaliyetleri 2860 sayılı Kanun kapsamında olduğundan yetkili makamdan izin almak koşulu ile bu Kanun uyarınca yardım toplama yetkisine sahip olduğunda duraksama bulunmamaktadır. 
Bu durumda, kendi mevzuatı uyarınca yardım toplama yetkisi bulunmayan davacının 2860 sayılı Kanun kapsamında kabul edilerek bu Kanun uyarınca izin almaksızın yardım toplamasının mümkün olmadığı yönünde tesis edilen İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 30/03/2020 tarih ve 6051 sayılı "Yardım Toplama" konulu Genelgesi'nde ve bu Genelge dayanak alınarak tesis edilen İstanbul Valiliğinin... tarih ve ... sayılı işleminde hukuka aykırılık bulunmamıştır.
KARAR SONUCU																			:
            Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca... TL  vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 04/03/2024 tarihinde oy çokluğuyla  karar verildi.
 
(X)-KARŞI OY :
Dava; İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 30/03/2020 tarih ve 6051 sayılı, "Yardım Toplama" konulu Genelgesi'nin ve bu Genelge dayanak alınarak tesis edilen İstanbul Valiliğinin ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 123. maddesi, idarenin "kuruluş ve görevleriyle" bütün olduğunu belirtirken, aynı zamanda bu bütünlük içindeki yapılanmanın merkezden ve yerinden yönetim esaslarına dayanmasını öngörmektedir. Böylece Anayasa, üniter devlet yapısı içinde merkezden ve yerinden yönetim esaslarına dayalı karma bir yapıyı benimsemiştir. Nitekim Anayasa'nın "1. Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde, "Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırılır.
İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.
Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir." kuralına; "2. Mahalli idareler" başlıklı 127. maddesinde de, "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
....
Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir..." kuralına yer verilmiştir.
Yardım toplamaya yetkili kişi ve kuruluşları ve bunların hangi amaçla yardım toplayabileceklerini belirlemek, yardım toplanmasına, kullanılmasına ve denetlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla yürürlüğe konulan 2860 sayılı Yardım Toplama Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun; yardım toplamaya yetkili kişi ve kuruluşların, amaçlarına ve kamu yararına uygun olarak, yardım toplama faaliyetlerine ait esasları kapsar.
 Türk Silahlı Kuvvetlerinin kendi bünyesi içerisindeki yardım toplama faaliyetleri ile dernekler, sendikalar ve bunların üst kuruluşlarına, spor kulüplerine, mesleki kuruluşlara ve bağış kabulüne yetkili vakıflara kendi statülerine göre üyeleri ve diğer kişiler tarafından yapılacak bağış ve yardımlarla bunların öz kaynaklarından sağlayacakları gelirler, bu Kanunun kapsamı dışındadır"; "Yardım toplayabilecek olanlar" başlıklı 3. maddesinde, "Kamu yararına uygun olarak, amaçlarını gerçekleştirmek, muhtaç kişilere yardım sağlamak ve kamu hizmetlerinden bir veya birkaçını gerçekleştirmek veya destek olmak üzere gerçek kişiler, dernekler, kurumlar, vakıflar, spor kulüpleri, gazete ve dergiler yardım toplayabilirler."
hükümlerine yer verildikten sonra, "İzin alma zorunluğu" başlıklı 6. maddesinde, "Kişiler ve kuruluşlar, yetkili makamdan izin almadan yardım toplayamazlar. Ancak, kamu yararına çalışan dernek, kurum ve vakıflardan hangilerinin izin almadan yardım toplayabilecekleri, Cumhurbaşkanınca belirlenip ilan edilir.
 İzin alınmadan girişilen yardım toplama faaliyetleri güvenlik kuvvetlerince derhal menedilir ve sorumlular hakkında kovuşturma yapılır." denilmiştir. Kanun'un, "Saklı tutulan hükümler" başlıklı 31. maddesinde de, "Mevzuat hükümlerine göre bazı derneklere, vakıflara, meslek kuruluşlarına ve kamu kuruluşlarına tanınmış hak ve ayrıcalıklar saklıdır." denilerek, kamu kuruluşlarına bu konuda ilgili kanunlarında tanınmış hak ve ayrıcalıkların geçerli olduğu özellikle vurgulanmış; bir başka ifadeyle özel kanunlarına göre bağış kabul etme veya izinsiz yardım toplama gibi hak ve ayrıcalıklara sahip olanların hak ve ayrıcalıklarının bu Kanuna dayanılarak kısıtlanmasının önüne geçilmiştir.  
Yardım toplama faaliyeti, belirli bir sosyal projenin gerçekleşmesi amacıyla vatandaşlar tarafından yapılan katkının amaçla sınırlı olarak toplanmasına ve kullanılmasına aracılık edilmesidir. Bu aracılık faaliyeti genellikle gerçek kişiler ve  sivil toplum kuruluşu olarak nitelenen özel hukuk tüzel kişileri eliyle yapılmaktadır.  
Bu sebepledir ki; kanun koyucu,  2860 sayılı Kanunu çıkarmakla esasen gerçek kişiler veya özel hukuk tüzel kişileri aracılığıyla gerçekleştirilen yardım toplama faaliyetini  düzenlemek  istemiştir. Nitekim yardım toplama yetkisine sahip olanların belirlendiği "Yardım toplayabilecek olanlar" başlıklı 3. maddesinde "kurumlar" ibaresi dışındakilerin tamamı özel hukuk kişileridir. 
 2860 sayılı Kanun'un gerek genel gerekse madde gerekçelerinin incelenmesinden, "Kurum" ifadesinin, maddede sayılan özel hukuk tüzel kişilerinin amaçlarına benzer faaliyetler yürüten, belirli bir kamu hizmetinin gerçekleşmesine destek olmak üzere kurulmuş Türk Hava Kurumu ve benzeri kurumları ifade etmek için kullanıldığı açıkça anlaşılmaktadır.
Öte yandan, belediyelere ilişkin mevzuatta, "bağış" ile ilgili düzenlemeler bulunmaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15., 18., 28., 38., 59. ve 60. maddeleri, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 18. ve 23. maddeleri ile 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 8. ve 20. maddelerinde, bağış kabul etme ile ilgili ayrıntılı düzenleme yapılmıştır. 5393 sayılı Kanun'un 15/1-i maddesi gereğince belediyeler bağış almak yetkisine sahiptirler. Kanun'un 18/1-g maddesi gereğince şartlı bağışları kabul etmek Belediye Meclisinin, 38/1-l maddesi gereğince şartsız bağışları kabul etmek de Belediye başkanının görev ve yetkisindedir. 59/1-g maddesi gereğince bağışlar, Belediyenin gelirleri, 60/1-r maddesi gereğince de şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar da Belediyenin giderleri arasındadır. Ayrıca doğal afetlerle ilgili çalışmalar yapmak, sosyal yardım ve destekte bulunmak, 5216 sayılı Kanun'un 7. maddesinde büyükşehir belediyelerinin, 5393 sayılı Kanun'un 53. maddesinde de belediyelerin görevleri arasında sayılmış; öte yandan dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak "sosyal hizmet ve yardımlar" 5216 sayılı Kanun'un 24. maddesinde büyükşehir belediyelerinin, 5393 sayılı Kanun'un 60. maddesinde de belediyelerin giderleri arasında olduğu belirtilmiştir.
Ayrıca, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 28. maddesi gereğince, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve diğer ilgili kanunların 5216 sayılı Kanuna aykırı olmayan hükümleri büyükşehir belediyeleri hakkında da uygulanacaktır. Bu kapsamda, 5393 sayılı Kanun'daki bağış ile ilgili düzenlemeler büyükşehir belediyelerine de uygulanacaktır. Kaldı ki, Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nda da bağış ile ilgili kimi düzenlemelere yer verilmiştir. Bu bağlamda, yetkili organların kararını almak koşuluyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli tasarruflarda bulunmak büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkilerindendir. 
Belirtmek gerekir ki, bağış alma yetkisi, bağış toplamayı da içermektedir. Diğer bir ifadeyle, bağış toplayanın hareketsiz kalması durumunda yapılan karşılıksız ödeme bağış olacağı gibi, bağış toplayanın çağrısıyla yapılan karşılıksız ödeme de bağış olarak nitelendirilmek durumundadır.
Dolayısıyla, tabi oldukları 5216 ve 5393 sayılı Kanunlar gereğince doğal afetlerle ilgili çalışmalar yapmak, sosyal yardım ve destek sağlamak belediyelerin görevleri arasında olduğundan, belediyeler bu görevlerini yerine getirirken bağış/yardım yapılması çağrısında bulunabilirler. Bu bağlamda yardım ve bağış kavramları belediyeler yönünden iç içe geçmiş ve birbirini tamamlayan kavramlardır. Bağış kabul etme yetkisi bulunan belediyenin bu yolla elde ettiği geliri nerede harcayacağı konusunda elbette takdir yetkisi vardır.  Harcama kalemi ile ilgili iradesini bağış yapıldıktan sonra belirleyebileceği gibi, bağış yapmaya davet aşamasında da somutlaştırarak beyan edebilir.  Harcama yerine ilişkin irade beyanı bağış yapmaya teşvik niteliğinde olup, Belediyenin bağış yoluyla elde ettiği gelirleri nerede harcayacağını önceden beyan etmesinden hareketle bu faaliyetin 2860 sayılı Kanun kapsamında bir yardım toplama niteliğine dönüştüğü ileri sürülemez.
Diğer taraftan, belediyelere kendi mevzuatıyla tanınan bağış kabul etme yetkisi, başka bir idarenin iznine bağlı olmadığı gibi, belirli bir amaç ve süre şartına bağlı olmaksızın sürekli kullanılabilen  genel bir yetkidir.
Kaldı ki, belediyelerin 2860 sayılı Kanun'un 31. maddesi kapsamında olmadığını, bu nedenle izinsiz bağış kampanyası düzenleyemeyeceğini söylemek de genel kanun niteliğindeki 2860 sayılı Kanuna göre daha yeni tarihli olan ve özel kanun niteliğinde bulunan 5393 ve 5216 sayılı kanunların ilgili kuralları gereğince olanaklı değildir.
Bu durumda, 2860 sayılı Kanun'un değinilen kurallarının bir bütün olarak incelenip değerlendirilmesinden; bir kamu idaresi niteliğinde olan belediyelerin, bu Kanun kapsamında yer almadığı sonucuna varılmaktadır. 
Bu itibarla, özel kanun niteliğindeki 5216 ve 5393 sayılı kanunlardan kaynaklanan bağış kabul etme hak ve yetkisi kapsamında kabul ettikleri şartsız bağışların 2860 sayılı Kanun kapsamında "yardım toplama" faaliyeti olarak nitelendirilmesi ve kamu idaresi olan belediyelerin "kurum" gibi değerlendirerek 2860 sayılı Kanun kapsamına dahil edilmesi suretiyle izin almadıkları gerekçesiyle bağış toplama yetkilerinin kısıtlanmasına ilişkin dava konusu Genelge'de ve bu Genelge dayanak alınarak tesis edilen İstanbul Valiliğinin ... tarih ve ... sayılı işleminde hukuka uyarlık bulunmadığından dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla, aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.