Esas No: 2023/590
Karar No: 2024/964
Karar Tarihi: 27.02.2024

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2023/590 E.  ,  2024/964 K.


"İçtihat Metni"
            T.C.
    D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas  No:2023/590
Karar No:2024/964
TEMYİZ EDEN (DAVACI)	: ... Elektrik Üretim A.Ş. 	  
VEKİLİ	: Av. ...
 
KARŞI TARAF (DAVALILAR)	: 1- ... Valiliği 
 VEKİLİ	: Av. ...
	  2- Yumu...rtalık Kaymakamlığı  
İSTEMİN KONUSU	: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ	:
	Dava konusu istem: Adana ili, Yumurtalık ilçesi, ... (...) Mahallesi sınırları içerisinde bulunan, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki 92.450 m² yüzölçümlü taşınmaz ile 45.727.200,00 m³ deniz suyuna ilişkin, söz konusu bölgede yer alan Hunutlu Termik Santrali ile ilgili olarak "iskele, soğutma suyu alma ve derin deşarj yapı ve tesislerin yapılması" amacıyla, kullanma izni verilmesine yönelik Yumurtalık Kaymakamlığı ile davacı şirket arasında imzalanan Kullanma İzni Sözleşmesi kapsamında davacı şirket tarafından ödenen 1.265.616,76-TL tutarındaki kullanım bedelinin, fazladan ödendiği ileri sürülen 802.510,20-TL'lik kısmının iade edilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine dair ... tarih ve ... sayılı Adana Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü işleminin iptali ve 802.510,20-TL tutarındaki kullanım izni bedelinin iadesine karar verilmesi istenilmiştir.
	İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; 14/02/2019 tarihli Kullanma İzni Sözleşmesi'nin "Kullanma İzni Bedeli" başlıklı 5. maddesinin (A) bölümünde; "İlk yıl kullanma izni bedeli, İskele yeri; 3.273.642,90-TL, Su kullanım bedeli; 22.349,60-TL olmak üzere toplam; 3.295.992,60-TL üzerinden, ikinci ve daha sonraki yıllar kullanma izni bedelleri ise, Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi oranının, tarımsal amaçlı sözleşmelerde ise Tarım Ürünleri Üretici Fiyat Endeksi oranının bir önceki yıl kullanım bedeli ile çarpımı suretiyle bulunacak miktarın önceki yıl kullanım bedellerine ilavesi suretiyle arttırılarak tescil edilecektir. (...)" kuralına yer verildiği, bununla birlikte iskele sahasının 10/07/2020 tarih ve 2730 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı ile önce "Özel Güvenlik Bölgesi" ilan edildiği, daha sonra 05/01/2021 tarih ve 3369 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı ile "Özel Endüstri Bölgesi" ilan edildiği, bunun üzerine davacı tarafından, "Özel Endüstri Bölgesi" alanının daraltılması nedeniyle kullanım izni bedelinin ödenmemesi gerektiği ileri sürülerek ihtirazi kayıt ile 1.265.616,76-TL ödeme yapıldığı, 27/10/2021 tarihinde ise davalı idare tarafından, kullanım alanının düşmesi nedeniyle 422.628,00-TL bedelin davacıya iade edildiği, davacı tarafından, ihtirazi kayıtla ödenen 1.265.616,76-TL'nin, fazladan yapıldığından bahisle idarece geri ödenen 422.628,00-TL'ye ek olarak 802.510,20-TL'lik kısmının da iade edilmesi istemiyle yapılan başvurunun dava konusu işlem ile reddedildiği;
	Uyuşmazlığın, taraflar arasında imzalanan Kullanma İzni Sözleşmesi'nin uygulanmasından kaynaklandığı, sözleşmenin imzalanmasından önceki aşamaya, başka bir ifadeyle, idarenin kamu gücüyle işlem tesis ettiği aşamaya ilişkin olmadığı, sözleşmenin imzalanmasından sonra sözleşme hükümlerinin uygulanmasından kaynaklanan "iskele, soğutma suyu alma ve derin deşarj yapı ve tesisleri kullanma izni bedeline" ilişkin uyuşmazlığın görüm ve çözümünde, adlî yargı yerinin görevli olduğu sonucuna varılmıştır.
	Belirtilen gerekçelerle davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.
	Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, taraflar arasında imzalanan Kullanım İzni Sözleşmesi'nin özel hukuk sözleşmesi değil idarî sözleşme olduğu, sözleşmenin şartlarının Cumhurbaşkanlığı Kararı ile kamu gücü kullanılarak tek taraflı olarak değiştirildiği, kullanım izni bedelinin fazladan ödenen kısmının sözleşmenin tadil edildiği tarihten itibaren değil Cumhurbaşkanı Kararı'ndan itibaren hesaplanarak iade edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFLARIN SAVUNMALARI: Davalı Adana Valiliği tarafından, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
	Davalı Yumurtalık Kaymakamlığı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
	Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
	Bölge idare mahkemesi kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
	Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
	Açıklanan nedenlerle; 
	1. Davacının temyiz isteminin reddine,
	2. Davanın görev yönünden reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan Bölge İdare Mahkemesi kararının ONANMASINA, 
	3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
	4. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine, 
	5. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 27/02/2024 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.  
(X) KARŞI OY :
   2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları ile tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idarî dava türleri arasında sayılmıştır.
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.", "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; tarihî ve bediî değeri olan taşınmazlar hariç olmak üzere, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsar.", "Ön izin verilmesi ve süre" başlıklı 75. maddesinde, "Ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin yerine getirilmesi hâlinde, Yönetmeliğin 12 nci maddesinin beşinci fıkrası uyarınca tespit edilecek bedel üzerinden Yönetmeliğin eki İrtifak Hakkına İlişkin Resmi Senede Yazılacak Hükümleri (Ek-14) içerecek şekilde resmi senet düzenlenmesi suretiyle irtifak hakkı tesis edilir veya Yönetmeliğin eki Kullanma İzni Sözleşmesinin (Ek-16) düzenlenmesi suretiyle kullanma izni verilir. ...", "İrtifak hakkı kurulması, kullanma izni verilmesi ve inşaat süresi" başlıklı 76. maddesinin ikinci fıkrasında, "Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde ilgili mevzuatı uyarınca yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılması amacıyla, en fazla kırkdokuz yıla kadar kullanma izni verilebilir.", "İrtifak hakkı kurulması veya kullanma izni ihale usulü" başlıklı 78. maddesinde, "İrtifak hakkı kurulması veya kullanma izni verilmesi ihalesi, Kanunun 51 inci maddesinin (g) bendi uyarınca pazarlık usulü ile yapılır." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Doktrinde ve yargı kararlarında, idarî sözleşmeler, taraflarından en az birisi bir kamu tüzel kişisi olan ve bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin ve/veya özel hukuku aşan birtakım hükümler içeren sözleşmeler olarak tanımlanmaktadır. Bu çerçevede, bir kamu hizmetinin kurulması ve/veya işletilmesi için yapılan idarî sözleşmeler, gerek hizmetin yürütülmesini sağlamak için hizmeti yapanlara kamu gücüne dayanan kimi yetkiler tanıması, gerekse idarenin, hizmetin düzenli ve istikrarlı biçimde yürütülmesini sağlamak için denetim ve gözetim yetkisine sahip olması yönlerinden özel hukuk sözleşmelerinden ayrılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin 19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik uyarınca pazarlık usûlü ile yapılan ihale neticesinde davacı şirket ile Yumurtalık Kaymakamlığı arasında 14/02/2019 tarihinde Kullanma İzni Sözleşmesi imzalandığı, 06/01/2021 tarih ve 31356 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 05/01/2021 tarihli Cumhurbaşkanı Kararı ile "Özel Endüstri Bölgesi" alanının değiştirildiği, söz konusu karar nedeniyle 14/10/2021 tarihinde Kullanma İzni Sözleşmesi tadil edilerek kullanım alanının düşürüldüğü, bu nedenle önceden ödenilen 422.628,00-TL kullanım bedelinin iade edildiği, davacı şirket tarafından, iade edilecek kullanım bedeli miktarının hesabında kullanılan alanın fiilen değiştiği Cumhurbaşkanlığı Kararı tarihinin esas alınmadığı gerektiğinden bahisle 802.510,20-TL'nin daha iade edilmesi talebiyle yapılan başvurunun reddedildiği, bunun üzerine, başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile 802.510,20-TL'nin iadesine karar verilmesi istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Kullanma İzni Sözleşmesi, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 95. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde belirtildiği üzere Yönetmelik ekinde yer almakta olup, davacı şirket açısından, dava konusu faaliyetinin yürütülebilmesi bakımından bu anlaşmanın imzalanması zorunludur. Anlaşma maddelerinde ne idarenin ne de davacı şirketin değişiklik yapma imkânı bulunmadığından, anlaşma özel hukuku aşan bir rejime tâbidir.
Başka bir anlatımla, Yönetmelikte düzenlenen esaslı unsurları üzerinde tarafların müzakere edemedikleri Kullanma İzni Sözleşmesi'nin, devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan yerlerde kullanma izni sahibi olmak isteyenler bakımından imzalanmasından kaçınılamayacak zorunlu unsur niteliğinde olması ve sözleşme serbestisinin söz konusu olmaması nedeniyle özel hukuk hükümlerine tâbi anlaşma olmayıp kamu hukukuna tâbi idarî sözleşme olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik uyarınca imzalanan idarî sözleşmeden kaynaklanan bedel uyuşmazlığına ilişkin olduğu, dolayısıyla fazladan ödendiği iddia edilen bedelin iadesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile bu bedelin iadesine karar verilmesi istemiyle açılan davada yapılacak yargısal denetimde idarî yargının görevli olduğu anlaşıldığından, Bölge İdare Mahkemesi kararına yönelik temyiz isteminin kabulü ile kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.