Esas No: 2022/2118
Karar No: 2024/5296
Karar Tarihi: 25.11.2024

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2022/2118 E.  ,  2024/5296 K.


"İçtihat Metni"
       T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas     No : 2022/2118
Karar	No : 2024/5296                                                                   
TEMYİZ EDEN (DAVALI)	: ... Başkanlığı	  
VEKİLİ	: Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI)                   : ... Dış Ticaret ve Sanayi Limited Şirketi
VEKİLİ	: Av.  ...
İSTEMİN_KONUSU	:	... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ	:
Dava konusu istem:  Davacı tarafından, işe giriş ve işten çıkış bildirgeleri ile aylık prim ve hizmet belgelerinin Kuruma verilmediğinden bahisle  5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 102. maddesi uyarınca  741.466,75 TL  idari para cezası uygulanmasına dair  İstanbul Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü Esenyurt Sosyal Güvenlik Merkezinin ... tarih ve ... sayılı  işlemine yapılan itirazın reddine ilişkin  ... tarih ve ... sayılı komisyon  kararının iptali  istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:...,  K:... sayılı kararıyla; ... tarih ve ... sayılı araştırma raporu uyarınca ... Pas. Sac Nakliyat İnş. Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti., ... Danışmanlık ve Personel Hizmetleri Ltd. Şti., ... Personel Yönetim ve Danışmanlık Hizm. Tic. Ltd. Şti., ... Reklam Matbaa San. ve Tic. Ltd. Şti., ... Metal Hırdavat İnş. San ve Tic. Ltd. Şti., ... Ahşap Dekorasyon İnş. Metal Nakl. San ve Tic. Ltd. Şti., ... Film Yapım Fotoğrafçılık Ltd. Şti. ünvanlı iş yerlerinde bildirilen hizmetlerin tümünün iptal edilerek davacının işyeri dosyasına aktarıldığı, bu nedenle de 206 kişinin  işe giriş, işten ayrılış ve  aylık prim hizmet belgelerinin verilmediğinden bahisle 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 102. maddesi uyarınca dava konusu işlemin tesis edildiği görülmüşse de;  davacı tarafından  14/03/2019 tarihli itiraz dilekçesinde hiçbir zaman için çalışması bulunmayan 106 kişi için de ceza uygulandığı belirtilmesine karşın, davalı idare tarafından bu konuda başkaca  bir inceleme ve araştırma yapılmadan dava konusu işlemin tesis edildiği, davalı idare tarafından,  çalışmadığı bildirilen kişilerin davacı şirkette çalıştırıldığının şüpheden uzak, somut bir şekilde, özellikle  davacı  şirketin temsilcileri ve davacı tarafından dinlenilmediği iddia edilen çalışanların ifadeleri de alınmak ve gerekirse çevre araştırması yapmak suretiyle tespit edilmesi gerekirken gerekli araştırma, inceleme  ve somut tespit yapılmadığı,  bu nedenle de işe giriş, işten ayrılış ve  aylık prim hizmet belgesinin verilmediğinden bahisle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca  741.466,75 TL   idari para cezası verilmesine dair işleme  yapılan itirazın reddine ilişkin komisyon kararında hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu ... İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı idare tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI	: Davalı idare tarafından, davacı şirket yetkilisinin beyanı ile bildirilmeyen sigortalı çalışmaların kabul edildiği, davacının sonradan düzenlenmesi mümkün olmayan belgelere dayanmadığı, davacıya ait iş yerinde bildirimsiz çalışmanın açık ve net olduğu, bu nedenle aksi ispatlanmayan denetim raporlarına göre tesis edilen işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.   
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI	: Davacı tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır. 
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ	: ...
DÜŞÜNCESİ	: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay  Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE	:
	MADDİ OLAY : 
	... Pas. Sac Nakliyat İnş. Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti. ünvanlı iş yerinin sahte iş yeri olup olmadığının araştırılmasının talep edilmesi üzerine Sosyal Güvenlik Denetmeni tarafından söz konusu iş yerinden sigortalı ve işveren olarak bildirilen kişilerin alınan ifadeleri, kurum kayıtlarının incelenmesi ve diğer kurumlardan elde edilen bilgilerin değerlendirilmesi sonucu düzenlenen ... tarih ve ... sayılı İnceleme Raporunda; "... sicil numaralı ... Pas. Sac Nakliyat İnş. Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti. ünvanlı iş yerinin sahte iş yeri olduğu, bu iş yerinden yapılan tüm sigortalı bildirimlerin iptal edilerek ... sicil numaralı  ... Dış Ticaret ve Sanayi Ltd. Şti. ünvanlı iş yerine aktarılması ve aynı zamanda, ... Pas. Sac Nakliyat İnş. Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti. ünvanlı iş yeri sigortalılarının; ... Danışmanlık ve Personel Hizmetleri Ltd. Şti., ... Personel Yönetim ve Danışmanlık Hizm. Tic. Ltd. Şti., ... Reklam Matbaa San. ve Tic. Ltd. Şti., Bsk Metal Hırdavat İnş. San. ve Tic. Ltd. Şti., ... Ahşap Dekorasyon İnşaat Metal Nakliyat San. ve Tic. Ltd. Şti., ... Metal Hırdavat İnşaat Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi, ... Film Yapım Fotoğrafçılık Limited Şirketi ünvanlı iş yeri  dosyalarından bildirilen hizmetlerinin iptal edilerek ... Dış Ticaret ve Sanayi Ltd. Şti. ünvanlı iş yeri dosyasına aktarılması gerektiği" tespit edilmiş, İstanbul Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü  Esenyurt Sosyal Güvenlik Merkezinin ... tarih ve ... sayılı  işlemiyle; iş yerinde çalıştığı tespit edilen sigortalıların sigortalı işe giriş bildirgesinin yasal süre içinde verilmemesi nedeniyle 5510 sayılı Kanun'un 8. maddesi ve 102. maddesinin 1. fıkrasının a-2 bendi gereği her bir sigortalı için asgari ücretin 2 katı tutarında,  aylık prim ve hizmet belgesinin yasal süre içinde Kuruma verilmemesi nedeniyle 5510 sayılı Kanun'un 86. maddesi ve 102. maddesinin 1. fıkrasının c/4 bendi gereği her bir fiil için asgari ücretin iki katı tutarında,  sigortalılar ile ilgili olarak 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesinin j bendi uyarınca işten ayrılış bildirgesinin kuruma yasal süre içerisinde verilmemesi nedeniyle  aylık asgari ücretin onda biri tutarında olmak üzere, toplam  741.466,75 TL idari para cezası tahakkuk ettirilmiş, idari para cezasının 28/02/2019 tarihinde tebliği üzerine, davacı tarafından 14/03/2019 tarihli dilekçeyle yapılan itirazın ... tarih ve ... sayılı Komisyon kararı ile reddedilmesi üzerine anılan komisyon kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
	İLGİLİ MEVZUAT:
	5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sigortalı bildirimi ve tescili" başlıklı 8. maddesinde, "İşverenler, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sigortalı bildirimi ve tescili" başlıklı 8. maddesinde, "İşverenler, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı sayılan kişileri, 7 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen sigortalılık başlangıç tarihinden önce, sigortalı işe giriş bildirgesi ile Kuruma bildirmekle yükümlüdür." hükmüne; "Sigortalılığın sona ermesi" başlıklı 9. maddesinde, "Kısa ve uzun vadeli sigorta kolları bakımından sigortalılık a) 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamındaki sigortalıların, hizmet akdinin sona erdiği tarihten,... itibaren sona erer... Birinci fıkranın (a), (c) ve (d) bentlerine göre sigortalılığı sona erenlerin durumları işverenleri tarafından,... en geç on güne içinde Kuruma bildirilir." hükmüne; "Prim belgeleri ve iş yeri kayıtları" başlıklı 86. maddesinde, "Bu Kanunun 4 üncü ve 5 inci maddesine tabi sigortalılar ile sosyal güvenlik destek primine tabi sigortalılar için işverenlerce Kuruma verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin şekli, içeriği, ekleri, ilgili olduğu dönemi, verilme süresi ve diğer hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle belirlenir... Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarınca, fiilen yapılan denetimler sonucunda veya işyeri kayıtlarından yapılan tespitlerden ya da kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatı gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler neticesinde veya kamu kurum ve kuruluşları ile bankalar tarafından düzenlenen belge veya alınan bilgilerden çalıştığı anlaşılan sigortalılara ait olup, bu Kanun uyarınca Kuruma verilmesi gereken belgelerin yapılan tebligata rağmen bir ay içinde verilmemesi veya noksan verilmesi halinde, bu belgeler Kurumca re’sen düzenlenir ve muhteviyatı sigorta primleri Kurumca tespit edilerek işverene tebliğ edilir. İşveren, bu maddeye göre tebliğ edilen prim borcuna karşı tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde, ilgili Kurum ünitesine itiraz edebilir. İtiraz, takibi durdurur. İtirazın reddi halinde, işveren kararın tebliğ tarihinden itibaren bir ay içerisinde yetkili iş mahkemesine başvurabilir. Yetkili mahkemeye başvurulması, prim borcunun takip ve tahsilini durdurmaz... Bu maddede belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde, 102 nci maddeye göre işlem yapılır." hükmüne; "Kurumca verilecek idari para cezaları" başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 2 numaralı alt bendinde, "8 inci maddenin birinci fıkrasında belirtilen bildirgenin verilmediğinin, mahkeme kararından veya Kurumun denetim ve kontrolle görevli memurlarınca yapılan tespitlerden ya da diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarının kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemelerden veya bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden anlaşılması halinde bildirgeyi vermekle yükümlü olanlar hakkında her bir sigortalı için asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır." hükmüne; (c) bendinde, “86 ncı maddesinin birinci fıkrası uyarınca verilmesi gereken belgeleri, Kurumca belirlenen şekilde ve usûlde vermeyenler ya da Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler veya belirlenen süre içinde vermeyenlere her bir fiil için;.... 4) Belgenin mahkeme kararı, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarınca yapılan tespitler veya diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler neticesinde ya da bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden, hizmetleri veya kazançları Kuruma bildirilmediği veya eksik bildirildiği anlaşılan sigortalılarla ilgili olması halinde, belgenin asıl veya ek nitelikte olup olmadığı, işverence düzenlenip düzenlenmediği dikkate alınmaksızın, aylık asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır.” hükmüne; j) bendinde "9 uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre sigortalılığı sona erenlere ilişkin bildirim ile 506 sayılı Kanunun geçici 20 nci maddesinde yer alan sandıklara, sandık iştirakçiliğinin başlama veya sona ermesine ilişkin bildirimi, süresi içinde ya da Kurumca belirlenen şekle ve usule uygun olarak yapmayanlar veya Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler hakkında, bir takvim ayında işlenen bu fiillerden dolayı tutmakla yükümlü bulunulan defter ve belgelerin ibraz edilmemesi nedeniyle verilmesi gereken ceza tutarını aşmamak kaydıyla her bir sigortalı veya sandık iştirakçisi için asgari ücretin onda biri tutarında idari para cezası uygulanır." hükmüne; 59. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin işlemlerin denetimi, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurları eliyle yürütülür." hükmüne yer verilmiştir.
	HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
	Dosyanın incelenmesinden, Kurum denetim elemanı tarafından dava dışı ... Pas. Sac Nakliyat İnş. Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti. 'ye ait iş yerinin  sahte iş yeri olup olmadığı ve bu iş yerinden yapılan sigortalı bildirimlerin gerçekte fiili çalışmaya dayanıp dayanmadığı hakkında yapılan inceleme ve araştırmada bildirimi yapılan kişilerin ifadelerine başvurulmuş olup, alınan beyanlarda; söz konusu iş yerinin adresi olan ... adresinde değil ... adresinde çalıştıklarını, iş yerinin uydu imalatı üzerine ve beyanı alınan ... ile ... isimli kişilerin işverenleri olduğunu, dava dışı ... Pas. Sac Nakliyat İnş. Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti.'ni ve bildirimlerinin yapıldığı diğer iş yerlerini tanımadıklarını, sigorta bildirimlerinin başka yerlerden yapıldığını bilmediklerini ifade ettikleri, ...'nın ise beyanında ...'dan bildirilen çalışanlarının bundan sonra ortağı olduğu davacı şirket tarafından sigorta bildirimlerinin yapılacağını ifade ettiği, davalı idarenin işlemine dayanak alınan inceleme raporunda yer verilen toplam 21 kişiden 20 kişinin beyanının bu yönde olduğu, ... isimli çalışanın ise kendisinin Zeytinburnu adresinde ...'da çalıştığını ancak diğer çalışanların iş yeri olarak belirttikleri Bakırcılar-Pirinçciler Beylikdüzü adresinde işveren ...'ın ikinci bir yerinin bulunduğunu ve uydu imalatı yaptığını kendisinin Beylikdüzü adresinde çalışmadığını ifade ettiği görülmektedir.
             5510 sayılı Kanun hükümlerine göre ceza verilebilmesi için cezaya esas alınan fiil ve olayların somut, kesin ve hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde davalı idarece tespiti gerekli ve zorunludur. Bu tespitler, çalışanların şikayet ve itirazlarına, işverene ait kayıt ve defterlere, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerine istinaden yapılabilecek ve aksi sabit oluncaya kadar bu tespitlere itibar edilebilecektir.
Sigortalı sayılabilme fiili çalışma olgusuna bağlı olup salt işe giriş bildirimi yapılmış olmakla hizmet akdi ile işe alınan kişinin eylemli bir çalışması bulunmadığı durumlarda 5510 sayılı Kanun'un 4. ve 7. maddelerinin birlikte incelemesi anlamında kişinin sigortalı çalışmasının bulunduğu sonucuna gidilemeyecektir. 
Diğer taraftan, muvazaa taraflar arasında gerçek sözleşmenin saklanmak amacıyla başka bir sözleşmenin yapılması demek olup, muvazaa iddiasının üçüncü kişiler nezdinde  her türlü delil ile ispatlanabileceği ortadadır. 
Davalı idarenin denetmeni tarafından yapılan inceleme ve tespit ile davacıya ait iş yeri çalışanlarının dava dışı iş yerlerinden bildirimlerinin yapıldığı, Gelir İdaresi Başkanlığı kayıtlarında bildirimlerin yapıldığı ...'ın 31/03/2013 tarihinde kayıtlı adresinde faaliyetinin bulunmaması nedeniyle re'sen terkin edildiği halde bu tarihten sonra da anılan şirket üzerinden uzun bir süre sigortalı bildiriminin yapıldığı, kaldı ki çalışanların beyanlarından bu iş yerinin bulunduğu adreste hiç çalışmadıklarının açıkça ortaya konulduğu, ... isimli çalışan Beylikdüzü adresinde ...'ın uydu imalatı yapılan ikinci bir iş yerinin bulunduğunu ifade etmiş ise de Beylikdüzü adresinde ... ünvanlı şirkete ait iş yerinin faaliyette bulunmadığı, davacının 106 kişinin hiç çalışmadığına ilişkin iddiasını ise açık ve duraksamaya yol açmadan kanıtlayacak bir bilgi ve belgenin de dosyada bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda dava konusu İdari para cezasının uygulanmasına neden olan 106 kişinin davacı şirkette fiilen çalışıp çalışmadığının davalı idareden ayrıca araştırılıp; bu kişiler yönünden tekrar değerlendirme yapılarak bir karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır. 
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yönündeki ... İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU	:
            Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin KABULÜNE,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 25/11/2024 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.