Esas No: 2019/1900
Karar No: 2024/1152
Karar Tarihi: 07.03.2024

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/1900 E.  ,  2024/1152 K.


"İçtihat Metni"
            T.C.
    D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas  No:2019/1900
Karar No:2024/1152
TEMYİZ EDEN (DAVACI)	: ...Ürünleri Turizm Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ	: Av. ...
 
KARŞI TARAF (DAVALI)	:... Kurumu 
VEKİLİ	: Av. ...
İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirkete ait LPG otogaz istasyonunda 03/11/2014 tarihinde yapılan denetimde, mevzuatta belirtilen nitelikleri haiz sorumlu müdür çalıştırılmadığının tespit edildiğinden bahisle 76.142,00-TL idarî para cezası verilmesine ve hâlihazırda 5307 sayılı Kanun’un 17. maddesinin birinci fıkrası uyarınca mevzuata aykırılık durumunun devam etmesi sebebiyle piyasa faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ...8 tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dava konusu işlemin LPG otogaz bayilik faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmının incelenmesinden; dava konusu cezaya esas alınan 03/11/2014 tarihli denetimde düzenlenen tutanakta, denetim tarihi itibarıyla istasyonda sorumlu müdür sözleşmesinin ibraz edilemediği tespitine yer verildiği, 15/12/2016 tarih ve 29919 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'ne eklenen  "LPG dolum tesisleri ve LPG otogaz istasyonları sorumlu müdür belgeleri" başlıklı 19/A maddesiyle birlikte ortaya çıkan yeni durum karşısında ... tarih ve E... sayılı yazı ile denetim tarihinden önceki bir tarihe ait geçerli bir sorumlu müdür belgesinin ve sorumlu müdür sertifikasının sunulmasına ilişkin talebin davacı şirket tarafından usulüne uygun bir şekilde yerine getirilemediği değerlendirmesine yer verilmek suretiyle 5307 sayılı Kanun’un 17. maddesinin birinci fıkrası uyarınca mevzuata aykırılık durumunun devam ettiğinden bahisle işlem tesis edildiği; 5307 sayılı Kanun’un 17. maddesinin birinci fıkrası uyarınca aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre durdurulabileceği hususunda Kurum tarafından ilgiliye ihbarda bulunulması gerektiği, ancak bu ihbara rağmen 15 günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulabileceği, oysa olayda aykırılıkların giderilmesi hususunda davalı idare tarafından herhangi bir ihbarda bulunulmadan denetim tarihinden önceki bir döneme ilişkin geçerli sorumlu müdür belgesinin ve sorumlu müdür sertifikasının ... tarih ve E.... sayılı yazı ile istenilmesi üzerine aykırılığın giderilmediğinden bahisle tesis edilen dava konusu Kurul kararının bayilik faaliyetinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına yönelik kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı;
Dava konusu işlemin 76.142,00-TL idarî para cezası verilmesine yönelik kısmı yönünden incelenmesinden; denetim tarihi ve dava konusu işlemin tesis tarihi itibarıyla ne 5307 sayılı Kanun'da ne de Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliği ve Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nde sorumlu müdür belgesine sahip olma şartının aranmadığı, mevzuattaki değişikliğin dava konusu cezaya sebep olan fiilin işlendiği ... tarihinden çok sonraki bir tarih olan ... tarihinde getirildiğinin görülmesi karşısında, fiil tarihinde Kanun koyucunun "sorumlu müdür belgesi bulundurulmaması" hâlini cezalandırılacak fiiller arasında görmediği sonucuna varıldığından, dava konusu Kurul kararında bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. 
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesi'nce; LPG otogaz bayilik lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirkete ait tesiste 03/11/2014 tarihi itibarıyla sorumlu müdür çalıştırıldığını tevsik etmek amacıyla davacı şirket tarafından sunulan 12/11/2013-12/11/2014 tarihlerini kapsayan sözleşmenin niteliği itibarıyla yazılı bir beyan olduğu, asgari sözleşme şekil şartlarını taşımadığı anlaşıldığından, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendi uyarınca 76.142,00-TL idarî para cezası verilmesine ve hâlihazırda 5307 sayılı Kanun’un 17. maddesinin birinci fıkrası uyarınca mevzuata aykırılık durumunun devam etmesi sebebiyle piyasa faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararında ise hukukî isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, sözleşmenin düzenlendiği tarihteki mevzuat kuralları dikkate alındığında, sorumlu müdür sözleşmesi bakımından herhangi bir şekil şartı aranmadığı, dolayısıyla adi yazılı olarak düzenlenen bir sözleşmenin geçerli kabul edilmesi gerektiği, ayrıca geçici durdurma işleminin tesis edilebilmesi için öncelikle ilgiliye 15 gün süre içerisinde aykırılıkların giderilmesi gerektiği yönünde ihbarda bulunulması gerektiği, bu kurala da riayet edilmeden tesis edilen işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI  : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY : 
Bayilik lisansı sahibi davacı şirkete ait LPG otogaz istasyonunda 03/11/2014 tarihinde yapılan denetimde, mevzuatta belirtilen nitelikleri haiz sorumlu müdür çalıştırılmadığının tespit edildiğinden bahisle 76.142,00-TL idarî para cezası verilmesine ve hâlihazırda 5307 sayılı Kanun’un 17. maddesinin birinci fıkrası uyarınca mevzuata aykırılık durumunun devam etmesi sebebiyle piyasa faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı alınmış, anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 16. maddesinde idarî para cezaları, "Yaptırımlar" başlıklı 17. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir. 
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 36. maddesi ile, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...)
Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür: 
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 17. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir. 
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-6 sayılı Kurul kararı ile, "İstasyonda sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılmaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.
 
HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 
1- Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararı, dava konusu işlemin davacının piyasa faaliyetinin otuz gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmı yönünden incelendiğinde;
Denetim tarihinde yürürlükte olan 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde, "Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, bu Kanun'a göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurum'un yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır. Ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az, yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur..." kuralına yer verilmiştir.
Dosyadaki bilgi ve belgeler incelendiğinde, davalı idare tarafından davacıya gönderilen ... tarih ve E... sayılı yazıda, davacının yazılı savunması ile birlikte mevzuata aykırılığın giderilip giderilmediği hususu da belirtilmek suretiyle denetim tarihinden önceki bir tarihe ait geçerli bir sorumlu müdür belgesinin, sorumlu müdür sertifikasının, sorumlu müdür sözleşmesinin ve varsa SGK dokümanlarının sunulması istenilmiştir.
5307 sayılı Kanun kapsamında aykırılıkların giderilmemesi hâlinde geçici durdurma yaptırımı uygulanacak ise, bu yaptırım uygulanmadan önce ihbar yapılması gerektiği, ancak davacıya gönderilen savunma istem yazısında geçici durdurma yaptırımına yönelik herhangi bir bilgilendirme yapılmadığı dikkate alındığında, ihbar yapılmadan geçici durdurma yaptırımı uygulanmasında hukuka uygunluk görülmemiştir.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının davacının piyasa faaliyetinin otuz gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmının iptali yolundaki Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun kabülü ile kararın kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
2- Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararı, dava konusu işlemin idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden incelendiğinde;
7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde idarî para cezaları, 17. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5307 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 17. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 17. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 16. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılmaması fiili nedeniyle ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun kabülü ile kararın kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının lehe kanun hükümleri dikkate alınarak yeniden bir karar verilmek üzere bozulması gerekmektedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılması ve davanın reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'nin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi  .... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 07/03/2024 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.