Esas No: 2022/9913
Karar No: 2024/6329
Karar Tarihi: 11.06.2024

**7. Ceza Dairesi         2022/9913 E.  ,  2024/6329 K.**

**"İçtihat Metni"**

MAHKEMESİ :Sulh Ceza Hâkimliği

SAYISI : 2018/2938 Değişik iş

KABAHAT : 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'na muhalefet

İNCELEME KONUSU KARAR : İtirazın reddi

TEBLİĞNAME GÖRÜŞÜ : İlgili kararın kanun yararına bozulması

5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'na (5403 sayılı Kanun) muhalefet eyleminden dolayı kabahatli ... Limited Şirketi hakkında İzmir Valiliği İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünün 05.01.2018 tarihli ve 56068 sayılı kararı ile uygulanan 106.478,00 Türk lirası idarî para cezasına yönelik anılan şirket vekilinin yaptığı başvurunun reddine dair Menemen Sulh Ceza Hâkimliğinin 15.11.2018 tarihli ve 2018/697 değişik iş sayılı kararına yönelik itirazın mercii Karşıyaka 2. Sulh Ceza Hâkimliğinin 26.12.2018 tarihli ve 2018/2938 değişik iş sayılı kararıyla reddine karar verildiği anlaşılmıştır.

Adalet Bakanlığının, 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu’nun (5271 sayılı Kanun) 309/1. maddesi uyarınca, 02.07.2022 tarihli evrakı ile kanun yararına bozma istemine istinaden düzenlenen, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının, 06.10.2022 tarihli ve KYB-2022/104381 sayılı Tebliğnamesi ile dava dosyası Daireye gönderilmekle, gereği düşünüldü:

I. İSTEM

Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının, 06.10.2022 tarihli ve KYB-2022/104381 sayılı kanun yararına bozma isteminin; “...Dosya kapsamına göre,

Kabahatli hakkında İzmir İli ... ... ... ada ... parsel sayılı taşınmazda tarım arazisinin kurum görüşü alınmadan tahrip edildiğinden bahisle verilen idarî para cezasına yapılan başvurunun reddine karar verilmiş ise de;

5403 sayılı Kanun'un 22. maddesinde yer alan, "Bu Kanunda yazılı olan idarî cezalar mahallî mülkî amir tarafından verilir." şeklinde düzenleme karşısında, kabahat eyleminin gerçekleştiği yer olan Menemen İlçesinin mülki idare amiri Menemen Kaymakamı olmasına karşın, anılan idarî para cezasının doğrudan İzmir Valiliği İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü tarafından Vali oluru ile verildiği gözetilmeden,

Kabule göre de;

İzmir İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü teknik personeli tarafından yapılan inceleme neticesinde kabahatliye ait "bağ ve tarla" vasıflı taşınmazda dolgu kazı ve yapı yapılmak suretiyle toprağın tarımsal özelliğini kaybettiğinin tespit edilmesi üzerine anılan Müdürlük tarafından 5403 sayılı Kanun'un 21/a maddesi uyarınca verilen idarî para cezasına karşı yapılan başvuru üzerine Menemen Sulh Ceza Hakimliğince; "bilirkişi raporları ile de sabit olduğu üzere taşınmazda dolgu faaliyetinin yapıldığı ve bu kazı-dolgu faaliyetlerinin tarım arazisini korumak veya ıslah etmeye yönelik olmadığı anlaşıldığından itiraz edenin üzerine atılı kabahati gerçekleştirdiği" gerekçesiyle vaki itirazın reddine karar verilmiş ise de, kabahatlinin taşınmaz üzerinde kazı-dolgu faaliyeti yapıldığını inkâr etmediği, ancak bu faaliyetin 13/03/2015 tarihinde taşınmaz kendileri tarafından edinilmeden önceki malik tarafından Menemen Belediyesi İmar ve Şehircilik Müdürlüğünün 13/02/2013 tarihli dolgu iznine dayanarak başlatıldığı, taşınmaz kendileri tarafından edinildikten sonra da 27/12/2016 tarihinde anılan dolgu iznini revize ettirdiklerini beyan ettiği, anılan dolgu faaliyetinin önceki tarihlerde başladığının dosya arasında mevcut 25/09/2018 tarihli ziraat bilirkişisi raporuyla "yapılan dolgu faaliyetinin yeni tarihli olmadığı, zeminin oturmasından dolayı bu durumun 3-4 yıllık bir zamanı aşkın olduğu" belirtilmek suretiyle doğrulandığı da nazara alındığında, Hakimlikçe Menemen Belediyesi tarafından önceki malike verildiği iddia edilen 13/02/2013 tarihli dolgu izni ile 27/12/2016 tarihli dolgu izni revizesinin bulunup bulunmadığı ilgili belediyeden sorulup, sonucuna göre bir karar verilmesi gerektiği gözetilmeden, itirazın kabulü yerine yazılı şekilde reddine karar verilmesinde isabet görülmemiştir...” yönündeki gerekçeye dayandığı anlaşılmıştır.

II. GEREKÇE

A.Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının kanun yararına bozma istemine dayanan ihbarname içeriğindeki hususlardan asıl neden yönünden;

Kanun yararına bozma müessesesinin uygulanmasında, 5271 sayılı Kanun'un 309/3. maddesindeki "Yargıtayın ceza dairesi ileri sürülen nedenleri yerinde görürse, karar veya hükmü kanun yararına bozar." şeklindeki düzenleme esas alınarak, kanun yararına bozma incelemesi, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının ihbarnamesindeki istem ve gerekçe ile sınırlı olduğu cihetle, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının ihbarnamesindeki talep yerinde görüldüğünden istemin kabulüne karar vermek gerekmiştir.

B.Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının kanun yararına bozma istemine dayanan ihbarname içeriğindeki hususlardan kabule göre bozulması talep edilen neden yönünden;

Bozma nedenine göre; kanun yararına bozma istemine dayanan ihbarname içeriğindeki hususlardan kabule göre bozulması talep edilen neden bakımından inceleme yapılması sonuca etkili olmayacağından bu husus inceleme dışında bırakılmıştır.

III. KARAR

1.Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının kanun yararına bozma istemine dayanan ihbarname içeriklerindeki hususlardan asıl neden yerinde görüldüğünden talebin KABULÜNE,

2.Karşıyaka 2. Sulh Ceza Hâkimliğinin 26.12.2018 tarihli ve 2018/2938 değişik iş sayılı kararının 5271 sayılı Kanun’un 309/3. maddesi gereği KANUN YARARINA BOZULMASINA,

5271 sayılı Kanun’un 309/4-d maddesi uyarınca, muteriz hakkında uygulanan idarî para cezasının kaldırılmasına, dosyanın Hâkimliğine gönderilmek üzere Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığına TEVDİİNE, bozma nedenine göre; kanun yararına bozma istemine dayanan ihbarname içeriğindeki hususlardan kabule göre bozulması talep edilen neden bakımından KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, oy çokluğuyla 11.06.2024 tarihinde karar verildi.

MUHALEFET ŞERHİ

Somut dosyada, 5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”nun kabahat teşkil eden 22. maddesi İzmir ili ... sınırları dahilinde ihlal edilmiş olup; Daire çoğunluğu ile şahsımız arasında çıkan hukuki uyuşmazlık, kabahat eyleminin müeyyidesi olan idarî para cezasının Menemen kaymakamının yanı sıra İzmir valisi tarafından da verilmesinin mümkün olup olmadığına ilişkindir.

Daire çoğunluğu 5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”nun 22. maddesinde, idarî para cezasının “mahalli mülki amir” tarafından verileceği hükmü mevcut olduğundan; bu madde gereğince ilçe sınırları dâhilinde işlenen bu kabahatin karşılığı olan idarî müeyyidenin/idarî para cezasının kabahat fiilinin işlendiği mahalin ilçe olması sebebiyle, ilçenin mülki amiri olan kaymakam tarafından verileceği; vali tarafından verilemeyeceği yönünde karar vermiştir.

Bu karara iştirak etmemekteyiz. Zira, ilçe sınırları dahilinde işlenen kabahatin karşılığı olan idarî müeyyidenin; idare hukukumuza göre ilin ve dolayısıyla bütün ilçelerinin mülki sınırları dahilinde genel ve geniş yetkili asıl mahalli mülki amirin il valisi olması, idare hukukumuzda valinin sahip

olduğu statü ve üstün yetkiler nedeniyle somut olayda idarî para cezasının kaymakamın (Menemen kaymakamının) yanı sıra evleviyetle vali (İzmir valisi) tarafından da verilebileceği görüşü ile bu muhalefet şerhini kaleme almış bulunmaktayız. Zaten idare hukukumuza göre, kaymakamlık bağımsız bir makam değil, kaim-i makamdır. İl merkezinde ve ile bağlı ilçelerde devletin gerçek kudretini kullanan validir. Kaim-i makam olan kaymakam, valinin ilçedeki uzantısı olup, valiye tamamen bağlıdır. Kaymakam, valinin mutlak gözetimi ve denetimi altında görev yapmaktadır. Valinin kaymakam üzerindeki hiyerarşik denetim yetkisi hem “hukukilik” hem de “yerindelik” denetimini içermektedir.

5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”nun “idarî cezalara itiraz ve para cezalarının tahsili” başlıklı 22. maddesi şöyledir:

“Madde 22 - ( Değişik:23/1/2008-5728/577 md.)

Bu Kanunda yazılı olan idarî cezalar mahalli mülki amir tarafından verilir.”

03.07.2005 kabul tarihli 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunun ilk kabul edildiği şekliyle “idarî cezalara itiraz ve para cezalarının tahsili” başlıklı 22. maddesinde şöyle idi: “Bu Kanunda yazılı olan idarî cezalar o yerin en büyük mülki amiri tarafından verilir”. 23.01.2008 tarihinde TBMM’de 5728 sayılı Kanunun kabulü ile gerçekleştirilen değişiklik ile “bu kanunda yazılı olan idarî cezalar mahallî mülkî amir tarafından verilir” hükmü ile değiştirilmiştir.

Kanaatimizce bu yasa değişikliği ile güdülen amaç, “idarî bütünlük” ilkesi ve “çok azı kapsar düsturu”ndan yola çıkılarak, 39 ilçesi bulunan İstanbul gibi büyük illerde, il valisinin bütün idarî para cezalarıyla tek başına uğraşmasının önüne geçmek, gerektiği durumlarda bu Kanundan kaynaklanan idarî para cezası kesme hususunda asıl ve geniş yetkili makam olarak valinin yetkisinin devam etmesi kaydıyla, yetkiyi alttaki kaymakama da kullandırmaktır. Bu maddedeki “mahalli mülki amir” kavramı ilçe söz konusu olduğunda hem kaymakamı hem de asıl ve geniş yetkili mülki amir olan ilçenin bağlı bulunduğu ilin valisini ifade etmektedir.

“Mahalli mülki amir” kavramına doğru anlamı vermek için, ilk olarak kavramın sözlük anlamı ile kavramın bileşenleri olan “mahalli” ve “mülki amir” kavramlarının sözlük anlamlarını incelemek gereklidir. Ardından idare hukukumuzda yer alan “mülki idarî taksimat” sistemimizi incelemek ve “mahalli mülki amir” kavramı ile yakından ilgili tanımları ele alıp irdelemek gereklidir.

Sıfat olan “mahalli” kelimesi; yerel, yöresel, belli bir yöreye özgü, belli bir yöre ile ilgili anlamına gelmektedir.

Yine sıfat olan “mülki” kelimesinin iki anlamı vardır. Bunlardan birincisi “ülke yönetimine ilişkin olan” iken; ikinci anlamı“devlet yönetiminde asker sınıfı dışında kalan yetkililerdir”. İsim olan “amir” kelimesi bir işte, bir görevde buyurma yetkisi olan kimse anlamındadır.

“Mahalli mülki amir” kavramının içeriğini daha iyi anlayabilmek için bu kavram ile yakından ilişkili mevzuatı ve “mülki idarî taksimat” ile ilgili mevzuatı irdelemek gerekmektedir. Ülkemizde bu konu ile ilgili hukuki zemini oluşturan temel hükümler, Anayasamızda ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanununda yer almaktadır. Ayrıca 5302 sayılı “İl Özel İdaresi Kanunu”, 5393 sayılı “Belediye Kanunu”, 5216 sayılı “Büyükşehir Belediyesi Kanunu” ve 442 sayılı “Köy Kanunu da konuyla ilgili hükümler içermektedir.

Bu konu ile ilgili temel düzenlemelerin yer aldığı Anayasa hükümleri, 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 126 ve 127. maddeleridir. Ayrıca 5442 sayılı sayılı “İl İdaresi Kanunu”nun birinci¹, üçüncü², dördüncü³, dokuzuncu⁴, yirmiyedinci⁵ ve otuzbirinci⁶ maddelerinde de konuyla yakından ilişkili düzenlemeler mevcuttur. 26.05.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunun tanımlar başlıklı 3. maddesinde ise mahalli idarenin tanımı şöyle yapılmıştır.

Madde 3- Bu Kanunun uygulanmasında;

a) Mahallî idare: İl özel idaresi, belediye ve köyü,

… ifade eder.

Anayasamızın “idarenin kuruluşu” “merkezi idare” başlıklı 126/1. maddesine göre “Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. Bu Anayasa hükmünden devletin mülki taşra teşkilatı ile çıkarılacak temel sonuç şudur: Türkiye mülki idare olarak "illere" ayrılmıştır. Dolayısıyla Anayasada ismi belirtilen tek idarî birim il'dir. Anayasamızda alt kademe taksimat olarak ilçe kelimesi geçmemektedir⁷.

\_\_\_\_\_\_\_\_\_\_\_\_\_\_\_

1 Madde 1 – (Değişik: 12/5/1964-469/1 md.) Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından coğrafya durumuna, iktisadi şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere; iller ilçelere ve ilçeler de bucaklara bölünmüştür.

2 Madde 3 – (Değişik: 12/5/1964-469/1 md.)

İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.

İllerde genel idare teşkilatı il, ilçe ve bucak bölümlerine uygun olarak düzenlenir…

3 Madde 4 – İl genel idaresinin başı ve mercii validir. Bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre illerde lüzumu kadar teşkilat bulunur… Bu teşkilat valinin emri altındadır.

4 Madde 9 –  (Değişik birinci fıkra: 2/7/2018 – KHK/703/138 md.) Vali, ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idarî yürütme vasıtasıdır…

…E) İlin her yönden genel idare ve genel gidişini düzenlemek ve denetlemekten sorumludur.

5 İlçe İdaresi ve Teşkilatı

Madde 27 – İlçe genel idaresinin başı ve mercii kaymakamdır.

6 Kaymakamların hukuki durumları, görev ve yetkileri:

Madde 31 – A) …Kaymakam, valinin talimat ve emirlerini yürütmekle ödevlidir…

7 Her ne kadar Anayasamızın "geçici 19/d" maddesinde "ilçe" kavramı lafız olarak yer alsa da idarî birim olarak Anayasada ayrıca ve açıkça düzenlenmesi söz konusu değildir.

İllerin kendi içerisinde alt kademeli birimlere ayrılacağı belirtilmiştir. Ancak kaç tane alt birim olacağı ve isimlerinin ne olacağı hususunda Anayasamızda bir bilgi verilmemiştir. İl idaresinin başındaki vali için yetki genişliği prensibi kabul edilmiş iken, ilçe idaresinin başındaki kaymakam için yetki genişliği ilkesi benimsenmemiştir. Dolayısıyla Anayasamıza göre “temel mahalli mülki birim”, ilçe değil, il’dir. İlçe, ilin sadece bir alt kademe taksimatıdır. Buradan varılması gereken sonuç, mevzuatımızda “mahalli mülki yönetim birimine/mahalli idareye/ mahalli idare bölümüne” atıfta bulunulduğunda nihai olarak anlaşılması gerekenin ilçe değil il olmasıdır. “Mahalli mülki amir” kavramına atıfta bulunulduğunda ilk planda anlaşılan kaymakam olsa da genel ve geniş yetkili asıl mahalli mülki amirin vali olduğu; kaymakamın, valinin ilçedeki kaim yetkili uzantısı olduğu gerçeği unutulmamalıdır.

Anayasamızın “mahalli idareler” başlıklı 127. maddesine göre ise “mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Görüleceği üzere, Anayasamızın bu maddesinde de bilinçli olarak temel idarî birim/taksimat olarak “ilçe ”terimine değil “il” terimine yer verilmiştir

1949 yılında yürürlüğe giren 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, ilin altındaki bölümleri ilçe ve bucak olarak saymıştır. Mahalli mülki amir, mülki idare bölümlerinin başında yer alan kişilerdir. 5442 sayılı İl İdaresi Kanununa göre;

• Vali, ilin (ilçeler dahil tüm ilin)

• Kaymakam, ilçenin ( bucaklar dahil tüm ilçenin)

• Bucak müdürü, ise bucak’ın

mülki idare amiridir.

5442 sayılı İl İdaresi Kanununun mantığına göre de asıl mahalli birim il’dir. İlçe ve bucak mahalli idare birimi ise de, bunlar ilin altında ve ile bağlı mahalli idare birimleridir. Fiili uygulaması çok sınırlı olan bucak teşkilatlanması öncelikli olarak 2012 yılında yürürlüğe konulan 6360 sayılı Kanun m.1/6 gereğince büyükşehirlerde, bilahare 2014 yılında yürürlüğe konulan 6552 Kanunun 129. maddesi gereğince tüm ülkede kaldırılmıştır.

5442 sayılı Kanun'un 4. maddesine göre vali, il idaresinin başı (mülki amiri) ve mercii (başvurulacak ve müracaat edilebilecek en üst makam) konumundadır. Vali, tüm ilçeleri de kapsar şekilde tüm il genelinde yürütme ile ilgili genel ve geniş yetkili idarî vasıtadır. Bu kapsamda ilçe sınırları dahilinde hem valinin hem de kaymakamın idarî para cezası verme yetkisi mevcuttur. Vali, yürütmenin taşradaki en büyük ve yetkili görevlisidir. Valiler taşra teşkilatının aslî unsurları ve il sisteminin başı konumundadır.

Somut dosyada idarî para cezasının dayanağını teşkil eden 5403 sayılı“Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”nda, Kanunu uygulama makamı bağlamında “kaymakam” kelimesine hiç yer verilmemesine rağmen, “vali” terimi 22 defa kullanılmıştır.

5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”nun kabahat teşkil eden 22. maddesinin ihlal edilmesi sebebiyle ilçe (İzmir/...) sınırları dahilinde işlenen kabahatin karşılığı olan idarî para cezasının; idare hukukumuza göre ilin ve dolayısıyla bütün ilçelerinin mülki sınırları dahilinde genel ve geniş yetkili asıl mahalli mülki amirin il valisi olması, idare hukukumuzda valinin sahip olduğu statü ve üstün yetkiler ile yukarıda izah ettiğimiz sebeplerden dolayı somut olayda kaymakamın yanı sıra evleviyetle vali (İzmir valisi) tarafından da verilebileceği görüşü ile bu muhalefet şerhini kaleme almış bulunmaktayız.11.06.2024