Esas No: 2016/12861
Karar No: 2016/16434
Karar Tarihi: 06.06.2016

**22. Hukuk Dairesi         2016/12861 E.  ,  2016/16434 K.**

**"İçtihat Metni"**

MAHKEMESİ :İş Mahkemesi

DAVA : Davacı, davalı sendikanın yok hükmünde olduğunun tespitine karar verilmesini istemiştir.

Mahkeme, isteğin reddine karar vermiştir.

Hüküm süresi içinde davacı avukatı tarafından temyiz edilmiş olmakla, dava dosyası için Tetkik Hakimi ... tarafından düzenlenen rapor dinlendikten sonra dosya incelendi, gereği konuşulup düşünüldü:

Y A R G I T A Y K A R A R I

Davacı İsteminin Özeti:

Davacı, mevzuatta açıkça yasaklanmış olmasına rağmen 09.11.2012 tarihinde ... Valiliğine Emniyet-Sen “Emniyet Genel Müdürlüğü Bünyesinde Merkez ve Taşra Teşkilatlarında Tüm Çalışan Emniyet Hizmetleri Sınıfı ve Emniyet Teşkilatında Çalışan Diğer Tüm Hizmet Sınıflarına Dahil Personel Sendikası” adı altında sendika kurmak amacıyla emniyet hizmetleri sınıfında bulunan yedi polisin dilekçe verdiğini, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15. maddesinde düzenlenen emniyet teşkilatı personelinin sendika üyesi olamayacağı ve sendika kuramayacağı hükmü gereğince ilgili evrakın iade edildiğini, Emniyet-Sen adındaki oluşumun, 23-24 Şubat 2013 tarihlerinde ilk olağan genel kurul toplantısı adı altında toplantı yaptığını, başkan ve oluşturdukları kurullara üyeler seçildiğini, yönetim kurulu olarak seçildiği belirtilenlerin tamamının polislerden oluştuğunu, 07.05.2004 tarihinde 5170 sayılı kanunla Anayasanın 90. maddesinin son fıkrasına eklenen “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır” hükmünün, üst hukuk normu olarak kabul edildiğini, dava konusu edilen olayla ilgili olan milletlerarası antlaşmanın Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına ilişkin Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)'nun 87 sayılı Sözleşmesi olduğunu, söz konusu 87 sayılı ILO sözleşmesinin 9. maddesinin “Bu sözleşmede öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetlere ve polis mensuplarına ne ölçüde uygulanacağı ulusal mevzuatla belirlenir” hükmünü taşıdığını, bu hüküm doğrultusunda T.C. Anayasası'nın sendika kurma hakkını düzenleyen 51. maddesinin dördüncü fıkrasında, “İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir” kuralı getirildiğini, ayrıca, İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşmenin “Toplantı ve Dernek Kurma Özgürlüğü” başlığını taşıyan 11. maddesinin ikinci fıkrasının “Bu madde silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresi mensuplarınca yukarıda anılan hakların kullanılmasına meşru sınırlamalar getirilmesine engel değildir” hükmünü taşıdığını, 4688 sayılı Kanun'un “Kuruluş” başlığını taşıyan 4. maddesinde sendikaların hizmet kolu esasına göre Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla bir hizmet kolundaki çalışan kamu görevlileri tarafından kurulacağı, meslek veya işyeri esasına göre sendika kurulamayacağı emredici biçimde hükme bağlandıktan sonra, kamu sendikalarının kurulabileceği hizmet kollarının Kanun'un 5. maddesinde tadadi olarak belirtildiğini, kanunda tek tek sayılan 11 ayrı hizmet kolu arasında “Polis ve Emniyet Teşkilatı hizmetleri”nin bulunmadığını, kanun koyucunun, polisi ve emniyet teşkilatı mensuplarını kapsam dışında bıraktığını, yine aynı kanunun 15. maddesinin (j) bendinde de Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personelin sendika üyesi olamayacaklarının kesin ifadelerle hükme bağlandığını, 4688 sayılı Kanun'un emniyet hizmeti sınıfında olanları ve emniyet teşkilatında çalışanları, sendikalaşma hakkının kapsamı dışında tutması ve bu personelin sendikaya üye olmasını kesin olarak yasaklamış bulunması karşısında, sözü edilen personelin oluşturmaya çalıştıkları sendikalaşmanın hukuka aykırı olacağının kesin olduğunu, hem üst hukuk normlarının, hem de ulusal normların birbirini doğrulayan düzenlemeler içerdiğini, oluşturulmaya çalışılan sendikalaşma girişiminin hukuken ve kanunen yok hükmünde olduğunu ileri sürerek belirtilen mevzuata aykırı olan Emniyet Sen isimli oluşumun yok hükmünde olduğunun tespitine karar verilmesini talep etmiştir.

Davalı Cevabının Özeti:

Davalı vekili, müvekkili sendikanın 09.11.2012 tarihinde kanunda öngörülen şartları yerine getirerek belgeleri Valiliğe verdiğini, sendikaların önceden izin almaksızın kurulacağını, müvekkili sendikanın 12.11.2012 tarihinde tüzel kişilik kazandığını, süresinde açılmayan davanın reddi gerektiğini, ... ve uluslararası sözleşme hükümleri karşısında emniyet çalışanlarının sendika hakkını kullanmasına mani olmanın hiçbir hukuk ilkesi ile bağdaşmadığını savunarak davanın reddine karar verilmesini talep etmiştir.

Mahkeme Kararının Özeti:

Mahkemece, bir aylık hak düşürücü süre içerisinde açılmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Temyiz:

Kararı davacı temyiz etmiştir.

Gerekçe:

Dava, 4688 sayılı Kanun kapsamında kurulan davalı sendikanın yok hükmünde olduğunun tespiti istemine ilişkindir.

Anayasamızın 51. maddesinin birinci fıkrasında çalışanlar ve işverenlerin, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahip olduğu belirtilmiştir. Aynı maddenin üçüncü fıkrasında da, sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usullerin kanunda gösterileceği ifade edildikten sonra, dördüncü fıkrada ise işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırlarının gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.

Kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanacağı öngörülen 4688 sayılı Kanun'un birinci maddesinde düzenlenen Kanunun amaçları arasında, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetlerine dair usul ve esasları düzenlemek olduğu ifade edilmiştir.

Aynı Kanun'un dördüncü maddesinde ise, sendikaların hizmet kolu esasına göre, Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla bir hizmet kolundaki kamu işyerlerinde çalışan kamu görevlileri tarafından kurulacağı belirtilmiştir.

Kamu görevlileri sendikalarının kuruluş işlemleri de, Kanun'un altıncı maddesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Maddenin birinci fıkrasına göre “Sendika ve konfederasyonlar önceden izin almaksızın serbestçe kurulurlar.” 4688 sayılı Kanun'un, 11.04.2012 tarihinde yürürlüğe giren 6289 sayılı Kanun ile değişik üçüncü fıkrasına göre ise “Sendikanın kurucuları; sendika tüzüğü ve kamu görevlisi olduklarını gösterir belge ile sendikayı ilk genel kurula kadar sevk ve idare edeceklerin isimlerini kuruluş dilekçelerinin ekinde sendika merkezinin bulunacağı ilin valiliğine vermek zorundadırlar.” Maddenin beşinci fıkrasına göre de “Yukarıda anılan belge ve tüzüklerin ilgili valiliğe verilmesi ile sendika veya konfederasyon tüzel kişilik kazanır.”

Anayasamızda ve 4688 sayılı Kanun'da açıkça ifade edildiği üzere, sendikaların önceden izin almaksızın serbestçe kurulabileceği hususu tartışmasızdır. 87 sayılı İLO sözleşmesinin 2. maddesinde de, çalışanlar ve işverenlerin, önceden izin almaksızın istedikleri kuruluşları kurabileceği belirtilmiştir.

4688 sayılı Kanun'un altıncı maddesinin yedinci ve sekizinci fıkralarına göre de “Tüzüğün veya bu Maddede sayılan belgelerin içerdikleri bilgilerin kanuna aykırılığının tespit edilmesi ya da bu Kanunda öngörülen kuruluş koşullarının gerçekleşmediğinin anlaşılması halinde, ilgili valilik eksikliklerin bir ay içinde tamamlanmasını ister. Tamamlanmadığı takdirde sendika veya konfederasyonun faaliyetinin durdurulması için ilgili valilik bir ay içinde iş mahkemesine başvurur. Mahkeme, kanuna aykırılığın veya eksikliğin giderilmesi için altmış günü aşmayan bir süre verir. Verilen süre sonunda tüzük ve belgeler kanuna uygun hale getirilmemişse, mahkeme sendika veya konfederasyonun kapatılmasına karar verir.” Bu noktada, maddenin ilk halinde dava açma süresi öngörülmediği halde, 6289 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik sonrasında, bir aylık süre sınırlaması getirildiğini de belirtmek gerekir.

Bu genel açıklamalar ışığında davacının temyiz itirazlarının değerlendirilmesi gerekmektedir.

Dosya içeriğinden, davalı sendika kurucuları tarafından, kuruluş evrakının 09.11.2012 tarihinde davacı Valiliğe sunulduğu, ancak davacı Valilik tarafından dilekçe ve eklerinin reddedilerek teslim alınmadığı ve buna ilişkin tutanak düzenlendiği, daha sonra kuruluş evrakının posta aracılığı ile gönderildiği ve 12.11.2012 tarihinde Valiliğe ulaştığı, bilahare de 07.05.2013 tarihinde eldeki davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Somut olayda, sendika kurucularının tamamının emniyet hizmetleri sınıfına dahil polis memuru olarak görev yaptığı anlaşılmıştır. Sendika tüzüğünün 6. maddesine göre de “Sendikaya, bu tüzüğün 2. maddesinde belirlenen kurum ve kuruluşlarda çalışan emniyet genel müdürlüğü bünyesinde, merkez ve taşra teşkilatlarında tüm çalışan emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğer tüm hizmet sınıflarına dahil personel büro hizmet dallarında çalışan kamu görevlileri üye olabilirler.”

Anayasamızın 90. maddesinin son fıkrasına göre ise “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi sebebiyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” Bu itibarla, ülkemiz tarafından onaylanan Uluslararası Sözleşme hükümlerinin ortaya konulması zaruridir.

İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi'nin 11. maddesinin birinci fıkrasına göre ise “Herkes barışçı amaçlarla toplantılar yapmak, dernek kurmak, ayrıca çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurmak ve bunlara katılmak haklarına sahiptir.” Aynı maddenin ikinci fıkrasına göre ise “Bu hakların kullanılması, yasayla öngörülen ve demokratik bir toplum içinde ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli olanlar dışındaki sınırlamalara tabi tutulamaz. Bu madde, silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresi mensuplarınca yukarda anılan haklarını kullanılmasına meşru sınırlamalar getirilmesine engel değildir.”

Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre de “Herkese kendi ekonomik ve sosyal menfaatlerini korumak ve geliştirmek için sendika kurma ve sadece sendikanın kendi kurallarına tabi olarak kendi seçtiği bir sendikaya katılma hakkı tanınır. Bu hakkın kullanılması ulusal güvenliği veya kamu düzenini veya başkalarının hak ve özgürlüklerini korumak için demokratik bir toplumda gerekli olan ve hukuken öngörülen sınırlamalardan başka sınırlara tabi tutulamaz.” Aynı maddenin ikinci fıkrasında ise “Bu madde, silahlı kuvvetler veya polis mensuplarının veya Devlet idaresinde görevli olanların bu hakları kullanmalarına hukuken öngörülen sınırlamalar koymalarını engellemez” düzenlemesi yer almaktadır.

Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin 22. maddesinin birinci fıkrasına göre ise “Herkes başkalarıyla bir araya gelerek örgütlenme özgürlüğü hakkına sahiptir; bu hak, kendi menfaatlerini korumak için sendika kurma ve sendikaya katılma hakkını da içerir.” Aynı maddenin ikinci fıkrasına göre de “Bu hakkın kullanılmasına ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin, kamu düzeninin, genel sağlık veya ahlâkın, başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla, hukuken öngörülmüş ve demokratik bir toplumda gerekli olan sınırlamaların dışında başka hiç bir sınırlama konamaz. Bu madde, silahlı kuvvetler ve polis teşkilatı mensuplarının bu hakkı kullanmaları üzerine hukuki kısıtlamalar konulmasını engellemez.”

Uluslararası Çalışma Örgütü'nün 87 sayılı Sözleşmesi'nin 2. maddesine göre “Çalışanlar ve işverenler herhangi bir ayırım yapılmaksızın önceden izin almadan istedikleri kuruluşları kurmak ve yalnız bu kuruluşların tüzüklerine uymak koşulu ile bunlara üye olmak hakkına sahiptirler.” Aynı sözleşmenin 9. maddesine göre ise “Bu sözleşmede öngörülün güvencelerin silahlı kuvvetlere ve polis mensuplarına ne ölçüde uygulanacağı ulusal mevzuatla belirlenir.”

4688 sayılı Kanun'un “Sendika üyesi olamayacaklar” başlıklı 15. maddesinin (j) bendinin dava tarihinde yürürlükte bulunan metnine göre “Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel”in sendika üyesi olamayacakları ve sendika kuramayacakları hususu belirtilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 36. maddesine göre ise, emniyet hizmetleri sınıfı, özel kanunlarına göre çarşı ve mahalle bekçisi, polis, komiser muavini, komiser, başkomiser, emniyet müfettişi, polis müfettişi, emniyet amiri, emniyet müdürü ve emniyet müdürü sıfatını kazanmış emniyet mensubu memurları kapsamaktadır.

Somut olayda, mahkemece, yargılama aşamasında 4688 sayılı Kanun'un 15. maddesinin (j) bendinin ...'ya aykırı olduğu gerekçesiyle ... Mahkemesi'ne başvurulmuştur. ... Mahkemesinin 29.01.2014 tarih, 2013/130 esas, 2014/18 karar sayılı ilâmı ile anılan bentte yer alan “ve emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel…” ibaresinin ...'ya aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. Bununla birlikte “Emniyet hizmetleri sınıfı” ibaresi yönünden ise, özetle, itiraz konusu kuralda, emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının sendika kurmasının yasaklanmasının, iç güvenlik hizmetlerine hâkim olması gereken disiplin ve hiyerarşik düzenin korunması amacına dayandığının anlaşıldığı, disiplin ve hiyerarşinin korunması ve dolayısıyla kamu düzeninin sağlanması amacıyla emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının sendika kurma hakkının sınırlandırılmasında, ...’nın 51. maddesinde belirtilen özel sınırlama sebeplerine bağlı kalındığı ve sınırlandırmanın meşru bir amaca dayandığı hususunda tereddüt bulunmadığı, sendikalaşma olgusunun, kamu kesiminde var olması gereken disiplin ve hiyerarşik düzeni etkileme potansiyeline sahip olduğunun aşikâr olduğu, sıkı bir disiplin ve hiyerarşik düzen gerektiren kimi mesleklerde disiplinin bozulmasının, kamu düzenini tehdit edici boyutlara ulaşabileceğinden bu gibi durumlarda, kamusal yarara üstünlük tanınarak ilgili meslekle sınırlı olarak sendikalaşmanın yasaklanmasının gerekli hâle gelebileceği, diğer bir ifadeyle, demokratik toplum düzeninin sürdürülmesindeki üstün kamusal yararın, sendikacılığın disiplini etkileme potansiyelini, disiplin esasına dayanan meslekler yönünden ihmal edilebilir olmaktan çıkarıp, bu mesleklerde sendikacılığın yasaklanmasına haklı bir temel oluşturabileceğini, iç güvenlik hizmetinin aksamasının, kamu düzeni yönünden telafisi güç ve imkânsız zararların doğmasına yol açabileceği, demokratik toplum düzeninin varlığını sürdürebilmesinin önkoşulu olan iç güvenlik hizmetlerinin aksamadan ve sağlıklı bir şekilde yerine getirilmesinin temini bakımından bu hizmetin asli unsuru olan emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının sendika kurmasının yasaklanmasının, kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında başvurabileceği tedbirler arasında olduğu gerekçesiyle “Emniyet hizmetleri sınıfı” ibaresinin ...'ya aykırı olmadığına ve itirazın reddine karar verilmiştir.

Bütün bu açıklamalar ışığında, gerek ulusal gerekse uluslararası mevzuat hükümleri karşısında “Emniyet hizmetleri sınıfı”na dahil kamu görevlilerinin sendika üyesi ve kurucusu olamayacakları tartışmasızdır.

Bu noktada, davacının, davalı sendikanın yok hükmünde olduğunun tespiti talebinin ve bu çerçevede dava süresinin değerlendirilmesi gerekmektedir.

Bir hukuki işlem konusu (içeriği) itibariyle olduğu gibi meydana gelişi bakımından da emredici hukuk kurallarına aykırı bulunabilir. Meydana gelişe ilişkin olan emredici hukuk kuralları hukuki işlemin unsurlarını oluşturan, onun mevcudiyeti şartlarını belirleyen kurucu-şekli nitelikte hükümlerdir ve bu özellikleriyle konuya (içeriğe) ilişkin olan maddi nitelikteki hükümlerden ayrılırlar. Öze ilişkin emredici hükümlere aykırılık halinde hukuki işlem şeklen mevcut ve meydana gelmiş olmakla beraber konusu bakımından amaçlanan hüküm ve sonuçları başlangıçtan itibaren hiç kimseye karşı doğurmaz. Kurucu-şekli nitelikteki emredici hukuk kurallarına aykırılık halinde ise kurucu unsurların, örneğin irade beyanının veya kanuni şeklin eksikliği sebebiyle hukuki işlem şeklen meydana gelememektedir. İşte bu değişik özellikler göz önüne alınmak suretiyle öze ilişkin emredici hükümlere aykırılık halinde mutlak butlandan ve hukuki işlemin şekli unsurlarını tespit eden emredici hukuk kurallarına aykırılık sebebiyle hukuki işlemin mevcudiyet kazanamaması halinde ise hukuki işlemin yokluğundan söz edilmektedir. Yok hükmünde olan işlemler, baştan beri hüküm ifade etmezler ve bunların yok hükmünde olduğunun tespiti için açılacak davalarda hak düşürücü süre içinde açılmış olmaları zorunlu değildir. Yokluk halinde, hukuki işlem bir veya daha fazla unsurunun yokluğu nedeniyle şeklen dahi olsa mevcudiyet (varlık) kazanamamaktadır. Hukuken yok olan bir işleme hiçbir hukuki sonuç bağlanabilmesi mümkün değildir.

Öncelikle belirtmek gerekir ki, Dairemizin, 2015/8020 esas, 2015/15117 karar sayılı ilâmı ile, benzer nitelikli davada, mahkemece süresinde açılmayan davanın reddi üzerine, 4688 sayılı Kanun'un altıncı maddesinin yedinci fıkrasında öngörülen dava açma süresinin hak düşümü süresi olarak kabul edilmesi gerektiği gerekçesiyle onama kararı verilmiş ise de, ... Mahkemesi'nin yukarıda belirtilen kararı da dikkate alınarak konunun Dairemizce yeniden değerlendirilmesi neticesinde, anılan içtihadın değiştirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

İnceleme konusu davada, davalı sendikanın, sendika üyesi ve kurucusu olamayacağı sabit olan emniyet hizmetleri sınıfına dahil polis memurları tarafından kurulduğu anlaşılmakla, 4688 sayılı Kanun'da öngörülen kuruluş koşulları gerçekleşmediğinden, davalı sendikanın yok hükmünde olduğunun tespitine karar verilmesi gerekmektedir. Diğer taraftan kurucuların tamamı yasak kapsamında olduğundan, bu eksiklik giderilemez niteliktedir ve bu anlamda 4688 sayılı Kanun'un 6. maddesi gereğince süre verilmesi de gerekmez. Ayrıca, yukarıda ayrıntılı olarak izah edildiği üzere somut olayda yok hükmünde olan bir hukuki işlem söz konusu olduğundan, bu nitelikteki davaların süreye bağlı olmadığının da kabulü gerekmektedir.

Açıklanan maddi ve hukuki olgular karşısında, mahkemece, davalı sendikanın yok hükmünde olduğunun tespitine karar verilmesi gerekirken, yazılı şekilde hüküm tesisi hatalı olup bozmayı gerektirmiştir.

Sonuç:

Temyiz olunan kararın, yukarıda yazılı sebeplerle BOZULMASINA, 06.06.2016 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.