Baum (bundesminister des innern), 1982-04-30:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich sage hier ganz freimütig, Herr Kollege Miltner: Auch die Bundesregierung bedauert, daß die Aufforderung, die in dem Entschließungsantrag vom Parlament zur verfahrensrechtlichen Bereinigung des öffentlichen Bundesrechts ausgesprochen worden ist, nicht erfüllt worden ist, jedenfalls nicht so, wie es sich das Parlament bei der Beschlußfassung vorgestellt hatte und wie es das erwartet hatte. Das ist das Faktum. Ich bedauere dies in Respekt vor diesem Parlament, das diese Entschließung verabschiedet hat, und wegen der unbestrittenen Notwendigkeit der Aufgabe. Ich stimme mit Ihnen, Herr Miltner, voll darin überein, daß die Aufgabe wichtig ist; sonst hätten wir diesen Beschluß damals nicht gefaßt. Die Aufgabe heißt: einheitliche Kodifikation des Verwaltungsverfahrens im Bund.
Herr Kollege Miltner, es gibt natürlich auch einige Gründe dafür, daß das nicht so geschehen ist. Diese will ich Ihnen darlegen, ohne hier auszuweichen und ohne etwas zu bemänteln, Herr Kollege Schäuble. Die Fakten liegen j a auf dem Tisch.
Im übrigen ist es so, daß Sie meines Erachtens nicht den Eindruck erwecken können, als wäre diese Aufgabe ein Allheilmittel gegen die Auswüchse der Bürokratisierung. Dazu gehört eine Menge anderer Dinge, nicht nur das Verwaltungsverfahrensgesetz. Dazu gehört eine Selbstkritik des Parlaments im Hinblick auch auf andere Teile unserer Gesetzgebung. 'Wir sollten nicht so tun, als wäre nur diese Aufgabe zu erledigen, und damit sei all das beseitigt, was wir hier gemeinsam kritisieren und was ich auch vor den Beamten Anfang des Jahres kritisiert habe.
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Jetzt also dies alles auf den Punkt zu bringen, Herr Kollege Miltner, und zu sagen, nur dieser Auftrag müsse erfüllt sein, dann sei alles in Ordnung, das ist etwas übertrieben. Deshalb sollten wir uns hier in Nüchternheit begeben.
Ich halte die Aufforderung der Opposition, das Verhalten der Bundesregierung in der Weise zu mißbilligen, wie das ihr Antrag zum Ausdruck bringt, nicht für angemessen und möchte Ihnen einige Gründe dazu sagen.
Erstens. Es gab und gibt Gründe, die es bisher verhinderten, das Vorhaben so zu fördern, wie es seiner Bedeutung und seinem Umfang entsprechen würde. Bei der Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrensrechts des Bundes handelt es sich um eine außerordentlich komplexe Aufgabe. Sie haben darauf hingewiesen. Das gesamte, auch das materielle, öffentliche Recht, soweit es in den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes fällt, muß erhoben und überprüft werden. Tausende von Vorschriften, Hunderte von Gesetzen und Verordnungen müssen in diese Prüfung einbezogen werden. Änderungsvorschriften müssen erarbeitet und abgestimmt werden. Ich darf hier zitieren, was ein Kollege aus den Ländern, nämlich Herr Kollege Dr. Schnoor in Nordrhein-Westfalen, bei der Einbringung des Entwurfs eines Verwaltungsverfahrensrechts-Anpassungsgesetzes für Nordrhein-Westfalen im Febraur 1982 zu der Materie gesagt hat. Er hat ausgeführt, daß „die Rechtsbereinigung auf Bundesebene natürlich ungleich schwieriger ist. Einmal ist der Bestand bundesrechtlicher Gesetze wesentlich umfangreicher, zum anderen sind Materien betroffen, bei denen die Möglichkeiten verfahrens5918 

rechtlicher Bereinigung umstrittener sind als bei landesrechtlichen Regelungen".
Wir werden nämlich dann auch wieder zu einer politischen Diskussion kommen; denn in den Verfahrensregeln zeigen sich politische Optionen. Meine Kollegen, denken Sie doch nur an das aktuellste Beispiel, das Asylverfahrensrecht, das heute im Rechtsausschuß beraten wird. Je nachdem, wie man politisch zu der Sache steht, gestaltet man doch auch das Verfahren. Das heißt, alles, was hier zu machen ist, ist letztlich doch dann auch eine politische Aufgabe, nicht nur eine Aufgabe, die Sie einem Arbeitskreis von fähigen Beamten übertragen können. Ich weise nur auf die Schwierigkeiten hin, ohne das Ziel in Frage zu stellen. Ich betone das.
Zweitens. Es ist richtig - wir haben darauf hingewiesen -, daß haushaltsbedingte Personalknappheit bei gleichzeitger Aufgabenvermehrung zu Engpässen geführt hat. Ich will die Aufgaben gar nicht aufführen. Ich weiß, daß das kein sehr angenehmes Argument ist. Aber ich muß doch sagen, auch im Interesse der Beamten in der zuständigen Abteilung: Die sehr starke Ausweitung des Aufgabenbereichs Ausländer- und Asylrecht hat hier zu Engpässen geführt. Daß wir kein zusätzliches Personal bekommen, brauche ich Ihnen an dieser Stelle nicht zu sagen. Im Gegenteil, es gibt ja jetzt schon im zweiten Jahr Personalverkürzungen.
Drittens. Ich habe dem Präsidenten des Deutschen Bundestages im Januar einen Brief geschrieben. Sie haben ihn zitiert, Herr Kollege Miltner. Ich habe aber vorher, also vor Ablauf der Frist, Mitte des letzten Jahres den Vorsitzenden des Innenausschusses über mein Dilemma in einem Schreiben an den Innenausschuß informiert. Ich gebe hier zu: vielleicht war das zu spät. Das hätte man vielleicht früher machen sollen. Aber ich habe immerhin vor Ablauf der Frist - nicht, wie Sie jetzt dargestellt haben, erst nach Ablauf - das Parlament informiert. Ich habe angeregt, der Ausschuß möge sich für einen zeitlichen Aufschub des Vorhabens, für einen Verzicht auf einen Bericht der Bundesregierung zum 1. Januar aussprechen.
Herr Kollege Dr. Wernitz hat dankenswerterweise die Schwierigkeiten anerkannt. Seine Anregung, noch zu prüfen, ob nicht externe personelle Kapazitäten genutzt werden könnten, habe ich aufgegriffen. Ich habe mit dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer Kontakt aufgenommen. Es ist jetzt vereinbart worden, daß dort ein Teil der Aufgaben übernommen werden wird. Dies habe ich dann dem Präsidenten des Deutschen Bundestages mitgeteilt.
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- Nun gut, aber ich habe ihm in seiner Eigenschaft als Vorsitzender des Innenausschusses in der Erwartung - ich weiß gar nicht, ob er das gemacht hat
- geschrieben, daß er natürlich auch die Obleute
unterrichtet. Ich habe ihn nicht in seiner Eigenschaft als Politiker einer Partei unterrichtet.
Viertens. Ich möchte den Vorwurf der Untätigkeit relativieren, Herr Kollege Miltner. Sie übersehen bei Ihrem Vorwurf, daß die Rechtsbereinigung schon jetzt fortlaufend stattfindet, zwar nur partiell, aber permanent. Sie setzte schon ein, als das Verwaltungsverfahrensgesetz noch in der parlamentarischen Beratung war. Ich erinnere an die Novellierung des Bundesfernstraßengesetzes und an das Abfallbeseitigungsgesetz. Bei jeder Änderung von Gesetzen und Rechtsverordnungen aus anderem Anlaß wird seitdem geprüft, ob den Zielen der Entschließung vom 15. Januar 1976 Rechnung getragen wird. Das heißt, jedesmal wenn wir eine Rechtsmaterie in diesem Parlament aufgreifen, wird geprüft, ob die Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes eingehalten worden sind. Insofern findet doch, ohne daß bisher das Gesamtprojekt bewegt wurde, eine permanente Angleichung an die Verfahrensregelung statt, wie das der Entschließungsantrag zum Ausdruck bringt. Entsprechendes gilt bei allen neuen Gesetzen und Verordnungen.
Lassen Sie mich in dem Zusammenhang noch einen weiteren Punkt erwähnen, der Sie ja, Herr Kollege Miltner, immer wieder interessiert hat. Das Zehnte Buch des Sozialgesetzbuches, das das Verwaltungsverfahren für die Sozialleistungsbereiche regelt, stimmt in weiten Passagen bereits mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz überein.
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Wir haben mit Erfolg darauf geachtet, daß es hier zu einer ganz starken Harmonisierung zwischen diesen beiden allgemeinen Verfahrensgesetzen gekommen ist, wie das ja auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsverfahrensgesetz und Abgabenordnung bereits der Fall ist. Möglicherweise wird dieser ständige Prozeß der Rechtsbereinigung und Rechtsvereinheitlichung nicht so deutlich wahrgenommen, weil eben dabei andere gesetzgeberische Motive im Vordergrund stehen.
Fünftens. In diesem Zusammenhang möchte ich noch einmal darauf hinweisen, daß es eben politische Entscheidungen sind. Es gibt eben Fälle - und das geschieht zur Zeit gerade beim Asylverfahrensgesetz -, wo wir alle aus berechtigten sachlichen Gründen von den Regeln, die wir 1976 festgelegt haben, abweichen. Wir weichen bewußt beim Asylverfahrensgesetz davon ab und tun das, weil wir bewußt eine andere politische Richtung einschlagen, eine andere politische Entscheidung treffen wollen. Insofern können Sie auch nicht sagen, daß wir alles über einen Kamm scheren könnten. Diesen Gestaltungsraum müssen wir uns alle hier im Parlament erhalten.
Wir blicken jetzt in die Zukunft. Bei realistischer Betrachtungsweise wird es der Bundesregierung bis zum Ende dieser Legislaturperiode möglich sein, einen wirklich aussagekräftigen Bericht vorzulegen. Wir hätten Ihnen ja einen Bericht machen können, den Sie wahrscheinlich dann nicht als ausreichend anerkannt hätten. Der Bericht setzt Vorarbeiten vorBundesminister Baum
aus. Er wird dann einen Überblick auf die zu regelnde Materie enthalten, eine Darlegung des Standes der Lösungsansätze, die erarbeitet werden müssen, und einen konkreten Ausblick auf das weitere Vorgehen. Ich meine, daß hier Gründlichkeit erforderlich ist und daß angesichts der häufigen Verknüpfung von Verfahrensfragen mit materiellen Problemen diese Gründlichkeit auch beachtet werden muß.
Das Gesetzgebungsverfahren könnte dann Schritt für Schritt im Laufe der zweiten Hälfte der 80er Jahre erfolgen, soweit es nicht durch Aufgreifen der Materie bei der laufenden Gesetzgebungsarbeit ohnehin geschieht. Dabei wird es angesichts des Umfangs und der Unterschiedlichkeit der Materie keinen umfassenden Gesetzentwurf geben können, der alles auf einmal regelt. Es wird vielmehr Teilschritte für einzelne Sachgebiete nach Geschäftsbereichen geben. Ich werde auch die anderen Bundesressorts an ihre Verantwortung in bezug auf den Beschluß von 1976 erinnern und hier ein klares Vorgehen mit ihnen vereinbaren.
Dem Parlament wird dann jeweils zur Entscheidung vorgelegt werden, was entscheidungsreif ist. Bei alledem wird auch zu berücksichtigen sein, daß politische Erwägungen im Einzelfall Vorrang vor einer Verfahrensbereinigung haben können. Gerade unter diesem Aspekt beabsichtige ich, den für meinen Bereich zuständigen Innenausschuß bei der Beratung darüber, welche Gesetzgebungsbereiche hier in Betracht kommen und wie die Regelungen dann stattfinden sollen, frühzeitig zu beteiligen.
Ich habe am Anfang gesagt: es ist gar kein Zweifel, hier ist eine Entscheidung des Parlaments nicht so ausgefüllt worden, wie das Parlament es sich vorgestellt hat. Ich haben Ihnen einige Gründe genannt. Ich räume aber ein, daß auch auf seiten der Bundesregierung Anlaß besteht, diese Entwicklung zu bedauern.
Ich kann nur sagen, daß ich in Zukunft, Herr Kollege Miltner, dem Parlament regelmäßig berichten werde über den Stand der Dinge, damit Sie sich über die Sache selbst ein Bild machen können. Dies hätte - auch das räume ich ein - in den letzten Jahren früher geschehen können, als es erfolgt ist; im letzten Jahr war es wohl zu spät, als ich den Vorsitzenden des Innenausschusses informiert habe. Aber ich möchte auf der anderen Seite in Erinnerung rufen, daß es eine Aufgabe ist, die nicht so ohne weiteres zu lösen ist. Ich möche Sie bitten, auch zu respektieren, daß der damalige Beschluß vielleicht nicht ganz im Bewußtsein der Schwierigkeiten gefaßt worden ist.
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