lücke (bundesminister des innern), 1967-06-29:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Die Aufgabe, das Grundgesetz um eine Vorsorgeregelung für den Notstandsfall zu ergänzen, hat den Bundestag schon in den vorhergehenden Legislaturperioden beschäftigt. An der Konzeption, die Ihnen heute vorliegt, haben alle parlamentarischen Kräfte in diesem Hohen Hause ihren Anteil. Manche Anregungen auch von Gruppen außerhalb des Parlaments, mit denen politische Gespräche geführt wurden, haben ihren Niederschlag in diesem Entwurf gefunden.
Die Notwendigkeit einer grundgesetzlichen Vorsorge für Notstandsfälle ist in diesem Haus unbestritten. Die wesentlichen Gesichtspunkte sind: Es gibt keine Gewähr dafür, daß der Bundesrepublik Notstandssituationen erspart bleiben. Es ist unbestritten, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes für Notstandsfälle nicht ausreichen. Ohne eine ausreichende grundgesetzliche Vorsorge für Notstandsfälle werden die alliierten Sicherheitsvorbehalte nach dem Deutschlandvertrag nicht abgelöst.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, der größte Wunsch des deutschen Volkes und seiner Regierung ist die Sicherung des Friedens. Alle Bundesregierungen der Bundesrepublik Deutschland haben seit 1949 den Friedenswillen des deutschen Volkes immer wieder und nachdrücklich betont. Sie haben damit die einmütige Auffassung des deutschen Volkes zum Ausdruck gebracht. Die Bundesregierung hat erklärt, daß sie jede Gewaltanwendung zur Lösung politischer Probleme einschließlich der widerrechtlichen und unnatürlichen Teilung unseres Vaterlandes ablehnt. Die Bundesregierung wird diese Politik um Frieden und Entspannung auch weiterhin fortsetzen.
Jedoch, meine Damen und Herren, liegt die Bestimmung über Frieden und Entspannung in der Welt und in Europa nicht allein in dem Vermögen der Bundesregierung. Sollte es uns nicht erspart


bleiben, uns gegen eine Bedrohung von außen zur Wehr setzen zu müssen, dann würden die geltenden Grundgesetzbestimmungen nicht ausreichen, das Erforderliche zu tun. Diese Feststellung treffen, heißt nicht, den Schöpfern des Grundgesetzes ein Versäumnis zur Last zu legen. Damals, 1949, war die Situation eine andere. Gewiß, die Berlinkrise war damals vorangegangen. Über die andauernde Bedrohung der politischen Situation unseres Landes konnte kein Zweifel bestehen; er hat auch nicht bestanden. Tatsächlich hat der Parlamentarische Rat auch die Aufnahme einer Notstandsbestimmung in Form einer Generalklausel in das Grundgesetz erwogen. Aus zwei Gründen nahm er damals wohl davon Abstand.
Erstens. Die Überwindung der Berlinblockade hatte erwiesen, daß unsere äußere Sicherheit damals ausschließlich in den Händen der drei Westmächte lag und liegen konnte. Dadurch erschien eine eigene Notstandsvorsorge nicht dringlich.
Zweitens, der Parlamentarische Rat, der seine große Aufgabe in relativ kurzer Zeit erfüllt hat, erörterte als Notstandsregelung nur eine sehr umfassende Generalklausel. Daß er damals zögerte, eine solche Generalklausel in das Grundgesetz einzufügen, ist begreiflich.
Nur einige Außenseiter behaupten heute, daß die jetzigen Bestimmungen unseres Grundgesetzes ausreichen würden, allen Notstandssituationen zu begegnen. Kenner des parlamentarischen Lebens können eine solche Behauptung schwer wagen.
Über die alliierten Sicherheitsvorbehalte haben wir in diesem Hohen Hause am 18. Januar dieses Jahres eingehend debattiert. Ich habe damals schon darauf hingewiesen, daß nach Art. 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrages die Alliierten bei Ausübung ihrer Vorbehaltsrechte nicht an das Grundgesetz und die sonstige Rechtsordnung der Bundesrepublik gebunden sind, unbeschadet der Schranken, die sich aus den allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts ergeben. Ich habe damals auf die Frage des Herrn Abgeordneten Genscher, wie die Bundesregierung sicherstelle, daß die Alliierten bei Ausübung ihrer Befugnisse hier in unserem Lande sich in die deutsche Rechtsordnung einfügten, geantwortet, das werde nur - ich wiederhole: das werde nur - durch die baldige Verabschiedung einer praktikablen deutschen Notstandsverfassung möglich sein, einer Notstandsverfassung, die den Fragenkreis der alliierten Sicherheitsvorbehalte endgültig und restlos ablöst.
Die Bundesregierung steht wegen der Frage der Ablösung in Kontakten mit den drei Westmächten. Diese Kontakte geben ihr die Zuversicht, daß die Verabschiedung der beiden Ihnen vorliegenden Gesetzentwürfe die vollständige Ablösung der alliierten Sicherheitsvorbehalte bewirken würde. Die Bundesregierung wird, sobald dieses Gesetzgebungsverfahren zu einer abschließenden Feststellung des Gesetzesinhaltes in der zweiten Lesung geführt hat, die drei Mächte bitten, sich über die Eignung der dann beschlossenen Regelungen für die Ablösung der Sicherheitsvorbehalte verbindlich zu äußern.
Dann hat dieses Hohe Haus bei der abschließenden dritten Lesung die Gewißheit, daß das eine Ziel der Notstandsverfassung, die Ablösung der alliierten Vorbehalte, wirklich erreicht wird.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, die Aufgabe der Notstandsverfassung läßt sich in fünf Sätzen zusammenfassen:
1. Unser Staat muß auch in der Stunde der Not ein Rechtsstaat bleiben.
2. Was erforderlich und noch möglich ist, um die Gefahr abzuwehren, muß rasch genug geschehen können, um noch wirksam zu sein.
3. Staatliche Machtausübung muß auch im Notstand kontrolliert bleiben, parlamentarisch und gerichtlich.
4. Die Notstandsvollmachten müssen alsbald nach Beendigung der Notlage enden und den normalen Verfassungsregelungen wieder den Platz einräumen.
5. Die Notstandsverfassung richtet sich gegen keine Gruppen oder Minderheiten unseres Volkes.
Man kann die Aufgabe der Notstandsgesetzgebung zusammenfassend so definieren: eine freiheitliche demokratische und rechtsstaatliche Ordnung zu gewährleisten, die auch in Not- und Krisenzeiten funktioniert.
Der Notstand, meine Damen und Herren, ist weder die Stunde der Exekutive noch die Stunde des Parlaments. Der Notstand ist die Stunde der Bewährung des ganzen Volkes. Daher werde ich mißtrauisch, wenn dem Regierungsentwurf von den Gegnern einer Notstandsregelung vorgeworfen wird, er sei zu ausführlich. Hier muß ich fragen: Was ist denn zu ausführlich? Die kürzeste Regelung wäre sicherlich eine Generalklausel. Jedoch gerade hier schrecken die Spuren der jüngeren deutschen Vergangenheit

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und nicht zuletzt das Modell einer Notstandsnorm, die die Machthaber jenseits der Mauer in ihrem Verteidigungsgesetz vom 21. Dezember 1961 dekretiert haben. Den Text können Sie in der Begründung der Regierungsvorlage nachlesen.
Nun zu den wichtigsten Einzelfragen.
Ein zentrales Problem war und ist, dem Parlament die oberste Entscheidungsgewalt in jeder möglichen Notstandssituation zu sichern. Das Notstandsrecht ausländischer Demokratien ergibt folgendes Bild: In einer Reihe von Ländern kann das Parlament im Notstand mehr oder weniger umfassende Generalvollmachten auf die Regierung übertragen, so z. B. in Belgien, in Italien und den Vereinigten Staaten. In anderen Ländern wachsen solche Vollmachten der Regierung in Notstandssituationen unmittelbar zu. Die parlamentarische Kontrolle stellt sich hier in der Befugnis des Parlaments dar, die Maßnahmen der Regierung wieder aufzuheben, so z. B. in England, in Kanada, in den Niederlanden und in Norwegen.

Welche Lösung sieht dieser Regierungsentwurf vor? Bei uns wird die Entscheidung darüber, ob ein Zustand der äußeren Gefahr gegeben ist, ausschließlich in parlamentarischer Zuständigkeit liegen, also nicht in der Zuständigkeit der Regierung. Das gilt für den Beginn des Zustandes äußerer Gefahr, und das gilt für seine Beendigung. Art. 115 Abs. 2 beginnt:
Der Bundestag kann mit Zustimmung des Bundesrates jederzeit
- ich wiederhole: jederzeit !durch einen vom Bundespräsidenten zu verkündenden Beschluß den Zustand äußerer Gefahr für beendet erklären.
Unter welchen Voraussetzungen kann nun das Parlament den Zustand äußerer Gefahr feststellen? Art. 115 a Abs. 1 nennt hier die Alternative: daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff droht. In der Notstandsverfassung wird vorgesehen, daß die parlamentarische Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr auf Antrag der Bundesregierung erfolgen muß. Sie bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.
Über den Anfang und die Beendigung des Zustandes äußerer Gefahr entscheidet das Parlament. Es bleibt so Herr des Notstandes, soweit das Rechtsnormen überhaupt gewährleisten können.
Hier stellt sich nun die Frage, was geschehen muß, wenn die Ereignisse dazu führen sollten, daß das Parlament nicht mehr zusammentreten kann. Wer soll dann die Gesetzgebungsbefugnis ausüben?
Die Antwort des Regierungsentwurfs auf diese Frage ist der Gemeinsame Ausschuß. Schon der Regierungsentwurf von 1962 enthielt den Ansatz zu einer solchen Lösung. Dieser wurde dann im Entwurf des Rechtsausschusses von 1965 zum Vorläufer der jetzigen Regelung weiterentwickelt. Diese Lösung ist damals von Vertretern aller Fraktionen dieses Hohen Hauses als ein Kernstück, als unabdingbarer Bestandteil der Notstandsverfassung gewürdigt worden.
Bemerkenswert und bezeichnend ist, daß in der modernsten ausländischen Notstandsverfassung, der schwedischen, unabhängig von unseren Überlegungen - auch zeitlich - eine ähnliche Lösung entwickelt worden ist. Ich meine die sogenannte Kriegsdelegation des Reichstages, die in Schweden durch Gesetz vom 26. März 1965 geschaffen worden ist.
Die Einrichtung des Gemeinsamen Ausschusses ist bereits über das Stadium theoretischer Überlegungen hinaus gereift. Die Konzeption hat ihre erste praktische Bewährungsprobe bereits bestanden. Der NATO-Stabsrahmenübung „Fallex 66" lag als Übungsgrundlage in rechtlicher Hinsicht ein Notstandsverfassungsrecht zugrunde, das den Gemeinsamen Ausschuß im wesentlichen in der Gestalt enthielt, wie er auch im jetzigen Regierungsentwurf vorgesehen ist. An der Übung vom vergangenen Herbst haben neben Vertretern der Bundesregierung erstmals Vertreter aller Fraktionen dieses Hauses teilgenommen. Das Urteil über die Einrichtung des Gemeinsamen Ausschusses war einmütig positiv.
Erlauben Sie mir, daß ich wegen der grundsätzlichen Bedeutung des Gemeinsamen Ausschusses auf die Befugnisse und die Zusammensetzung näher eingehe. Seine wichtigste Funktion ist, als Notparlament tätig zu werden, wenn im Zustand äußerer Gefahr der Bundestag nicht mehr zusammentreten kann, also ausfällt. Der Gemeinsame Ausschuß tritt dann an die Stelle von Bundestag und Bundesrat und nimmt deren Rechte einheitlich wahr. Dabei handelt es sich vor allem um das Recht der Gesetzgebung und der parlamentarischen Kontrolle. Der Gemeinsame Ausschuß verkörpert die Gewähr für die Aufrechterhaltung der Gewaltenteilung auch in der äußersten Notstandssituation. Schließlich kann der Gemeinsame Ausschuß an Stelle des Bundestages die Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr treffen, wenn, wie es im Entwurf heißt - ich zitiere -,
die Lage unabweisbar ein sofortiges Handeln erfordert und einen rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen oder er nicht beschlußfähig ist.
Ich darf abermals betonen: der Gemeinsame Ausschuß tritt an die Stelle des Bundestages nur im Zustand äußerer Gefahr und nur dann, wenn der Bundestag selbst nicht zusammentreten kann oder beschlußunfähig ist. Ob diese Voraussetzung gegeben ist, muß der Gemeinsame Ausschuß mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder feststellen.
Unter keinen Umständen ist der Gemeinsame Ausschuß in der Lage, etwas gegen den Willen des Bundestages .zu tun. Der Bundestag kann jederzeit den Zustand äußerer Gefahr für beendet erklären und im übrigen jederzeit alle Gesetze und sonstigen Maßnahmen des Gemeinsamen Ausschusses aufheben.
Schließlich möchte ich, noch darauf hinweisen, daß der Gemeinsame Ausschuß keine verfassungsändernden Gesetze erlassen kann und daß der Bundestag während des Zustandes äußerer Gefahr nicht aufgelöst werden kann.
Der neue Regierungsentwurf verzichtet auf zwei vorsorglich vorgesehene Regelungen, die noch der Entwurf des Rechtsausschusses von 1965 für den Fall vorsah, daß auch der Gemeinsame Ausschuß einmal nicht beschlußfähig sein könnte. Der neue Entwurf sieht nicht vor, daß bei Ausfall auch des Gemeinsamen Ausschusses die Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr durch den Herrn Bundespräsidenten mit Gegenzeichnung durch den Herrn Bundeskanzler erfolgen kann. ,Er sieht weiter kein Notverordnungsrecht der Bundesregierung vor.
Diese Beschränkung ist nicht ohne Kritik geblieben. Ich glaube jedoch nicht, daß man deshalb die Konzeption der Regierungsvorlage als unpraktikabel bezeichnen könnte. Was das nicht mehr vorgesehene Notverordnungsrecht der Bundesregierung beBundesminister Lücke
trifft, erwartet die Bundesregierung vom Parlament, daß es von der im Regierungsentwurf vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch macht, auch solche Rechtsnormen, die nur im Zustand der äußeren Gefahr angewendet werden dürfen, vorsorglich schon im Frieden zu erlassen. Der Entwurf sieht vor, daß sich der Gemeinsame Ausschuß bereits in Friedenszeiten konstituiert, damit er im Ernstfall jederzeit aktionsfähig ist.
Entsprechend der Grundkonzeption hat der Gemeinsame Ausschuß außerhalb des Zustandes der äußeren Gefahr keine Rechte, die sonst dem Bundestag zustünden. Der Entwurf verbrieft dem Gemeinsamen Ausschuß ein Recht der Information über die Planungen der Bundesregierung für den Zustand der äußeren Gefahr, ferner ein Recht der Mitwirkung bei bestimmten Akten der Bundesregierung, die in einer Zeit erhöhter internationaler Spannung der Verstärkung der Verteidigungsanstrengungen dienen.
Zusammengesetzt ist der Gemeinsame Ausschuß zu zwei Dritteln aus Abgeordneten des Bundestages, zu einem Drittel aus Mitgliedern des Bundesrates, wobei jedes Land durch ein von ihm bestelltes Mitglied des Bundesrates vertreten wird. In dieser Zusammensetzung nimmt der Gemeinsame Ausschuß, wenn der Bundestag im Zustand der. äußeren Gefahr nicht mehr handlungsfähig sein sollte, alle Rechte von Bundestag und Bundesrat einheitlich wahr. Die Vertreter des Bundesrates haben also das gleiche Stimmrecht wie die Abgeordneten des Bundestages im Gemeinsamen Ausschuß. Umgekehrt stimmen die Abgeordneten des Bundestages im Gemeinsamen Ausschuß mit, wenn über eine rechtlich gebotene Zustimmung durch den Bundesrat beschlossen werden muß. Auf diese Weise genügt der Entwurf der Notstandsverfassung der föderativen Grundnorm des Artikels 50 des Grundgesetzes, wonach die Länder durch den Bundesrat bei der Gesetzgebung und bei der Verwaltung des Bundes mitwirken.
Der Entwurf der Notstandsverfassung sieht vor, daß der Bundestag seine Vertreter im Gemeinsamen Ausschuß mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder bestimmt. Diese Bestimmung ist auf Kritik gestoßen. Bedenken sind von verschiedenen Seiten vorgetragen worden. Ich nehme diese Frage ernst. Sollte eine bessere Lösung gefunden werden, wird die Bundesregierung ihre Zustimmung nicht versagen.
Ich komme nun zu einem weiteren Komplex der Notstandsverfassung, der ein besonderes Interesse in der Öffentlichkeit findet, den Grundrechtsbeschränkungen. Sie werden festgestellt haben, daß der Regierungsentwurf in diesem Punkt hinter die Vorschläge früherer Entwürfe zurückgegangen ist. Beschränkungen, die über das nach geltendem Verfassungsrecht Zulässige hinausgehen, werden nur noch für die folgenden Grundrechte vorgeschlagen:
1. Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis ({1}),
2. Berufsfreiheit ({2}), 3. Enteignungsregelung nach Art. 14 Abs. 3 und 4. Frist zur Vorführung vor den Richter bei Freiheitsentziehungen ({3}).
Daneben tritt nur als die einzige für Fälle des inneren Notstandes vorgesehene erweiterte Grundrechtsbeschränkung eine Beschränkung der Freizügigkeit. Auch hierzu einige Bemerkungen.
Eines der schwierigsten Probleme der Notstandsverfassung ist die Deckung des Arbeitskräftebedarfs für den Zustand äußerer Gefahr. Es liegt auf der Hand, daß dann für viele verteidigungswichtige Bereiche ein gesteigerter Bedarf an Arbeitskräften und Dienstleistenden entsteht. Eine große Zahl von Wehrpflichtigen wird zum Wehrdienst einberufen werden müssen. Auch im öffentlichen Dienst und besonders im Bereich der Zivilverteidigung wird eine Aufgabenvermehrung und damit ein gesteigerter Kräftebedarf eintreten. Das gleiche gilt für gewisse Bereiche der Privatwirtschaft. Auf Grund von Schätzungen glaubt die Bundesregierung, daß bei einer Umstellung der normalen Friedens- auf die Verteidigungswirtschaft insgesamt das vorhandene Arbeitskräftepotential ausreichen würde. Beträchtliche Umschichtungen auf dem Arbeitsmarkt werden sich nicht vermeiden lassen. Nach dem Willen der Bundesregierung soll in erster Linie der freie Arbeitsmarkt die Aufgabe dieser Umstrukturierung übernehmen.
Auf der Grundlage der Freiwilligkeit jedoch werden die aufkommenden Probleme nicht zu lösen sein. Kein Land der Welt wird darauf verzichten können, im Verteidigungsfall die Aufrechterhaltung verteidigungswichtiger Funktionen notfalls gesetzlich sicherzustellen. Diese Notwendigkeit wird von keiner Seite mehr grundsätzlich bestritten.
Die geltende Fassung des Art. 12 garantiert ohne Unterschied zwischen normalen Zeiten und Zeiten eines äußeren Notstands jedermann die Freiheit, Beruf und Arbeitsplatz zu wählen und zu wechseln. Sie läßt eine öffentliche Dienstleistungspflicht nur im Rahmen des Herkommens, einem in seiner Auslegung umstrittenen Begriff, zu. Daher ist eine Einschränkung des Art. 12 im Rahmen der Vorsorge für äußere Notstände unerläßlich.
Eine solche Regelung muß drei Fragenkreise ansprechen. Erstens: Gegenüber welchem Personenkreis und für welche Aufgabengebiete sollen solche Verpflichtungen zulässig sein? Zweitens: Von welchem Zeitpunkt ab sollen Arbeits- und Dienstleistungen gefordert werden können? Drittens: Welchen Status sollen die Verpflichteten haben?
Vorweg möchte ich erklären, daß die Bundesregierung so bald wie möglich ein Ausführungsgesetz zu Art. 12 vorlegen wird.
Was die Frage des Personenkreises anbelangt, so geht der neue Entwurf andere Wege als seine Vorgänger. Er macht einen Unterschied zwischen der rechtlichen Möglichkeit, erstens jemanden in seinem Beruf oder an seinem Arbeitsplatz, den er auch vorher innehatte, festzuhalten, und zweitens der Möglichkeit einer Heranziehung zu einer vorher nicht ausgeübten Tätigkeit. Diese letztere Form der Inanspruchnahme beschränkt der Entwurf auf Wehrpflichtige, mithin auf Männer. An ihrem Arbeitsplatz festgehalten werden können dagegen alle Bürger, also Frauen und Männer.

Die Entscheidung der Bundesregierung, die Verpflichtung in neu zu begründende Arbeits- und zivile Dienstverhältnisse auf Wehrpflichtige zu beschränken, ist zum Teil auf recht skeptisches Echo gestoßen. Die Bundesregierung ist sich bewußt, daß in einem Zustand äußerer Gefahr die Mithilfe von Frauen auch in Funktionen benötigt wird, die diese Frauen vorher nicht innehatten, z. B. im Bereich des Gesundheitswesens. Es wird bei den Ausschußberatungen sicherlich ausreichend Gelegenheit sein, diese außerordentlich schwierige Frage weiter eingehend zu erörtern.
Soweit die gesetzlich geforderten Tätigkeiten in Arbeitsverhältnissen erbracht werden, bleibt auch die Koalitionsfreiheit der Arbeitnehmer in dem allgemein geltenden verfassungsrechtlichen Rahmen einschließlch der Tarifautonomie und der Streikfreiheit erhalten.
Inn Rahmen des Art. 12 noch ein Wort zur Streikfreiheit im Zustand äußerer Gefahr. Der Regierungsentwurf schlägt weder vor, die Streikfreiheit im Zustand äußerer Gefahr ausdrücklich verfassungsrechtlich zu garantieren, noch hat er einen Vorschlag aus der Beratung der Notstandsverfassung im vergangenen Bundestag aufgegriffen, zu bestimmen, daß die Streikfreiheit während des Zustandes äußerer Gefahr suspendiert wird. Ich glaube, daß der Regierungsentwurf damit eine vernünftige Mitte innehält.
Ich möchte zunächst darauf hinweisen, daß Art. 9 Abs. 3 des Grundgesetzes im Kern auch die Tarifautonomie und Streikfreiheit als gewährleistet ansieht.
Zu diesem Thema eine persönliche Bemerkung. Ich kenne die Einstellung des deutschen Arbeiters aus eigener Anschauung gut genug, sowohl sein Gefühl für seinen Wert wie seine Einsatzbereitschaft. Einer Einzelregelung in der Verfassung, wann in einer Stunde der Not bei einer Bedrohung der Existenz unseres Volkes Lohnstreiks angemessen sind und wann nicht, bedarf es meines Erachtens wirklich nicht.
Ein Wort zur Einschränkung des Art. 14 Abs. 3 des Grundgesetzes. Dort heißt es, daß jede Enteignungsregelung zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung abschließend bestimmen muß. Demgegenüber soll es nach dem Entwurf möglich sein, sich auf eine vorläufige Regelung der Entschädigung zu beschränken. Ich glaube, die Notwendigkeit und Angemessenheit dieses Vorschlags bedarf keiner weiteren Rechtfertigung.
Weiter habe ich hier die Regelung zu erwähnen, wonach die Fristen für die Vorführung vor den Richter bei Freiheitsentziehungen für die Dauer des Zustandes äußerer Gefahr abweichend von Art. 104 des Grundgesetzes gesetzlich verlängert werden darf, jedoch nur bis zu einer Gesamtdauer von vier Tagen. Nach der geltenden und für Normalzeiten sicher angemessenen Regelung ist jeder Festgenommene in Freiheit zu setzen, wenn er nicht spätestens am Tage nach der Festnahme einem Richter vorgeführt werden kann. Daß sich diese Frist als zu knapp erweisen kann, wenn kriegerische Ereignisse Verkehrsverbindungen unterbrechen oder zum Ausfall von Gerichten führen, liegt auf der Hand. Nach meiner Überzeugung kann die im Entwurf vorgeschlagene Lösung, wonach eine richterliche Entscheidung binnen vier Tagen nach der Festnahme garantiert wird, was die Rechtsstaatlichkeit anbelangt, jeden internationalen Vergleich bestehen.
Meine sehr verehrten Damen und Herren! Lassen Sie mich nun auf die erweiterten Grundrechtsbeschränkungen eingehen, die der vorliegende Regierungsentwurf abweichend von dem Entwurf des Rechtsausschusses der vergangenen Legislaturperiode nicht mehr vorsieht.
Der Entwurf verzichtet auf eine erweiterte Einschränkbarkeit des Grundrechts der Versammlungsfreiheit in bezug auf Versammlungen in geschlossenen Räumen. Er sieht ferner nicht mehr eine erweiterte Einschränkung des Vereinigungsgrundrechts durch Bildung privatrechtlicher Zusammenschlüsse und durch Erweiterung der Tatbestände für Vereinigungsverbote vor. Diese Beschränkung des Regierungsentwurfs ist die Frucht der Erfahrungen aus der NATO-Stabsrahmenübung „Fallex 1966". Die Bundesregierung hat die Überzeugung gewonnen, daß solche Einschränkungen nicht zwingend geboten sind.
Der Entwurf sieht weiter die Möglichkeit einer erweiterten Beschränkung des Grundrechts der Freiheit der Berichterstattung im Zustand der äußeren Gefahr nicht mehr vor.
Zum Komplex der Grundrechtsbeschränkungen gehört auch die Erwägung der Sicherungen, die der Gesetzentwurf als Vorsorge gegen einen Mißbrauch der Notstandsvollmachten vorsieht. Diese Sicherungen sind:
1. Alle Grundrechtseinschränkungen bedürfen einer gesetzlichen, also parlamentarischen Ermächtigung. Die gelegentlich aufgestellte Behauptung ist nicht richtig, daß mit Verabschiedung der Notstandsverfassung selbst im Zustand äußerer Gefahr die Exekutive von sich aus ohne weiteres Grundrechte einschränken dürfte.
2. Von den erwähnten Besonderheiten im Rahmen des Art. 12 abgesehen, ist die erweiterte Grundrechtsbeschränkung nur während des Zustandes äußerer Gefahr zulässig. Sie tritt insoweit mit Aufhebung des Zustands äußerer Gefahr automatisch außer Kraft.
3. Der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel gilt für alle diese Grundrechtseinschränkungen.
4. Unangetastet bleiben die allgemeinen verfassungsrechtlichen Gebote, daß Grundrechte nicht völlig aufgehoben oder in ihrem Wesensgehalt berührt werden dürfen und daß die Menschenwürde unantastbar bleibt.
5. Aufrechterhalten bleibt die allgemeine Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes, wonach der gerichtliche Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt voll gewährleistet bleibt.


6. Die verfassungsmäßige Stellung und die Erfüllung der verfassungsmäßigen Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts und seiner Richter dürfen und werden nicht beeinträchtigt werden.
7. Der Bundestag kann mit Zustimmung des Bundesrates jederzeit Gesetze und sonstige Maßnahmen des Gemeinsamen Ausschusses und der Bundesregierung aufheben und den Zustand äußerer Gefahr für beendet erklären.
Im Hinblick auf dieses vielfältige System der Sicherungen widerlegt sich die Behauptung von selbst, die Notstandsverfassung stelle ein Ermächtigungsgesetz zur legalen Einführung der Diktatur dar.
Was sieht nun der Regierungsentwurf für die Fälle von inneren Notständen und Katastrophennotständen vor? Für innere Notstände enthält das geltende Verfassungsrecht bereits eine Vorsorgebestimmung, nämlich Art. 91. Hier betritt der Regierungsentwurf also nicht rechtliches Neuland, sondern ergänzt die vorhandene Bestimmung lediglich in einigen Punkten. Nicht geändert werden vor allem die Voraussetzungen, die Art. 91 für den Fall eines inneren Notstandes aufstellt, nämlich eine drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes. Der Regierungsentwurf ergänzt diese Voraussetzungen um die Fälle einer Naturkatastrophe und eines besonders schweren Unglücksfalles. Abweichend vom Rechtsausschuß-Entwurf von 1965 vereinigt er die Regelungen für den inneren Notstand und für den Katastrophennotstand in einer Bestimmung. Unberührt läßt der Regierungsentwurf auch das in der geltenden Fassung des Art. 91 enthaltene Prinzip, daß die Bekämpfung der Gefahren aus inneren Notständen und aus Katastrophennotständen in erster Linie Aufgabe der Länder ist. Eine Zuständigkeit des Bundes ist nur gegeben, wenn das betroffene Land mit der Gefahr nicht fertig werden kann oder nicht bereit ist, dagegen vorzugehen. Die erweiterten Vollmachten, die der Regierungsentwurf über die geltende Fassung des Art. 91 hinaus neu schafft, bestehen im wesentlichen in der Möglichkeit, Bundesgrenzschutz und Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei als Polizeikräfte einzusetzen. In jedem Falle können die Streitkräfte nur als Polizeikräfte eingesetzt werden. Das bedeutet, daß sie bei ihrem Einsatz an die Maßstäbe des Polizeirechts gebunden sind.
Darüber hinaus sieht der Regierungsentwurf, beschränkt auf die Fälle von Naturkatastrophen und Unglücksfällen, die Möglichkeit einer erweiterten Beschränkbarkeit des Grundrechts der Freizügigkeit vor. Er zieht hiermit die Konsequenzen aus den Erfahrungen der furchtbaren norddeutschen Flutkatastrophe im Jahre 1962, bei der das Fehlen einer solchen rechtlichen Möglichkeit sich als hinderlich erwiesen hat.
Der neue Regierungsentwurf hat im Rahmen der Regelung des Art. 91 die schon im Entwurf des Rechtsausschusses von 1965 enthaltene Bestimmung übernommen, wonach die im inneren Notstand und im Katastrophennotstand gewährten Sondervollmachten keine Anwendung auf Arbeitskämpfe finden, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Art. 9 Abs. 3, das sind die Koalitionen, geführt werden.
Diese Bestimmung ist neuerdings von gegensätzlichen Standpunkten aus kritisiert worden. Einerseits ist behauptet worden, sie gewährleiste den Gewerkschaften ein Recht zum bewaffneten Aufstand und zur Gefährdung der Freiheit und der Demokratie.
Ich weigere mich, unseren Gewerkschaften eine solche Einstellung zu unterstellen. Ich wiederhole an dieser Stelle noch einmal ausdrücklich, daß ich keinen Entwurf einer Notstandsverfassung vorlegen würde, der gegen die deutschen Gewerkschaften und gegen die deutsche Arbeitnehmerschaft gerichtet wäre.
An dieser Stelle noch ein Wort zur weiteren Behandlung der bereits verabschiedeten Vorsorge- und Sicherstellungsgesetze, der sogenannten einfachen Notstandsgesetze. Zu diesem Komplex liegt eine Absichtserklärung der Bundesregierung vor. Sie läßt sich wie folgt zusammenfassen:
1. Die Bundesregierung wird den gesetzgebenden Körperschaften Vorschläge zur Einschränkung der im Schutzbaugesetz vorgesehenen Verpflichtungen unterbreiten. Dadurch sollen die finanziellen Lasten für bauliche Schutzmaßnahmen im Rahmen des Zivilschutzes sowohl für die Bürger als auch für die öffentliche Hand in tragbaren Grenzen gehalten werden.
2. Die Bundesregierung wird den gesetzgebenden Körperschaften Änderungsvorschläge zu den Sicherstellungsgesetzen unterbreiten.
3. Die Bundesregierung wird ferner Vorschläge zur angemessenen Beschränkung und Vereinfachung des Selbstschutzgesetzes vorlegen.
4. Die Bundesregierung wird die bisherige Konzeption für die Aufstellung des Zivilschutzkorps, für die Aufenthaltsregelung und die Sicherstellung von Arbeitsleistungen im Verteidigungsfall im gleichen Sinne überarbeiten.
5. Diese Vorlagen sollen und werden so rechtzeitig angefertigt werden, daß die Änderung der einfachen Notstandsgesetze in diesem Sinne vor oder spätestens gleichzeitig mit der Verabschiedung der Notstandsverfassung erfolgen kann.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, ein Wort des Dankes und der Anerkennung gebührt all den Frauen und Männern, die sich als freiwillige Helfer und Mitarbeiter im Bereich des Zivilschutzes zur Verfügung gestellt haben.
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Das sind .die 45 000 Helfer und ehrenamtliche Mitarbeiter des Bundesluftschutzverbandes, die 88 000 ehrenamtlichen Helfer im Luftschutzhilfsdienst, die 42 000 freiwilligen Helfer des Technischen Hilfswerkes, die 62 000 Frauen und Mädchen, die sich als Schwesternhelferinnen haben ausbilden lassen, die 1000 freiwilligen Mitarbeiter im Warn- und

Alarmdienst, die 514 000 Frauen und Männer, die an einer Grundausbildung im Selbstschutz teilgenommen haben, und nicht zuletzt die über 2,8 Millionen Mitbürger, die sich in Erster Hilfe haben ausbilden lassen.
Meine Damen und Herren, eine Vorsorge für die Stunde der Not - und das will diese Vorlage schließlich sein - kann nur erfolgreich sein, wenn neben die rechtlichen Bestimmungen die uneigennützige Hilfe unserer Bürger tritt. In diesen Zahlen wird eindrucksvoll deutlich, daß unser Volk bereit ist, Opfer für das Gemeinwohl zu bringen, wenn ihm klargemacht wird, daß diese Opfer notwendig und sinnvoll sind.
Meine Damen und Herren, ich komme jetzt zu den im Regierungsentwurf vorgesehenen Einschränkungen des Art. 10 des Grundgesetzes und dem Ausführungsgesetz. Die Bundesregierung hat für die Ergänzung des Art. 10 keinen besonderen Entwurf vorgelegt. Sie hat vielmehr die Regelung in den Entwurf der Notstandsverfassung einbezogen. Der Grund dafür ist, daß die Verabschiedung dieser Grundgesetzänderung und des dazugehörigen Ausführungsgesetzes Voraussetzung für die vollständige Ablösung der alliierten Sicherheitsvorbehalte ist.
Über die Notwendigkeit einer deutschen rechtlichen Regelung, die eine Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherheit des Bundes oder eines Landes ermöglicht, bestand unter den Fraktionen des letzten Deutschen Bundestages keine Meinungsverschiedenheit.
Der Regierungsentwurf der letzten Legislaturperiode hatte dafür die sogenannte Richterlösung vorgeschlagen. Danach sollte der Ausschluß des Rechtsweges davon abhängig sein, daß die Beschränkung durch einen Richter angeordnet oder bestätigt wurde. Dieser Vorschlag hat sich als undurchführbar erwiesen. Deshalb schlägt die Bundesregierung in der Vorlage die politische Lösung vor.
In dem Entwurf eines Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses ist dementsprechend vorgesehen, daß der für die Anordnung zuständige Bundesminister einer besonders ausgestalteten parlamentarischen Kontrolle unterliegt. Er muß in Abständen von höchstens einem halben Jahr einem parlamentarischen Gremium, das aus fünf vom Bundestag bestimmten Abgeordneten besteht, über die Durchführung des Gesetzes berichten. Neben dieser periodischen Berichterstattung muß der Minister monatlich einer von diesem Gremium bestellten dreiköpfigen parlamentarischen Kommission über aktuelle Beschränkungsmaßnahmen berichten. Diese Kommission entscheidet von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden über die Zulässigkeit der Beschränkungsmaßnahmen. Sie hat das letzte Wort. Anordnungen, die sie für unzulässig erklärt, muß die Exekutive unverzüglich aufheben.
Das Gesetz sieht die Ermächtigung zu sogenannten strategischen Überwachungsmaßnahmen vor.
Von diesen darf nur Gebrauch gemacht werden, um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf unseren Staat rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen. In solchen Situationen sind Überwachungsmaßnahmen strategischer Art notwendig und müssen in Kauf genommen werden. Die jüngste Geschichte hat bestätigt, daß in solchen Lagen im Interesse größtmöglicher Verteidigungsbereitschaft nicht darauf verzichtet werden kann, alle Erkenntnismöglichkeiten auszuschöpfen.
Auch diese Sicherheitsvorsorge und die Art ihrer Anwendung ist eine Voraussetzung für den Fortfall der alliierten Vorbehaltsrechte.
Ob es möglich ist, die Vorschrift noch weitergehend zu konkretisieren, ohne den Zweck der Vorschrift zu gefährden, sollte im weiteren Gesetzgebungsverfahren geprüft werden. Die Bundesregierung ist bereit, bei dieser Prüfung mitzuwirken.
Meine sehr verehrten Damen und Herren! Mit diesem Überblick hoffe ich Ihnen deutlich gemacht zu haben, daß die Bundesregierung bemüht war, eine Lösung zu finden, die der öffentlichen Sicherheit und dem Schutz der Persönlichkeitsrechte in gleicher Weise gerecht wird. Bei allen Tatbeständen hat sie sich von dem Grundsatz leiten lassen, daß das Mittel zum angestrebten Zweck in einem angemessenen Verhältnis stehen muß.
Lassen Sie mich noch eine Bemerkung machen. Die Grundgesetzergänzung muß zwischen zwei Zielen einen vertretbaren Ausgleich finden, die bis zu einem gewissen Grade miteinander im Widerstreit stehen. Auf der einen Seite steht die Notwendigkeit einer raschen Effektivität des staatlichen Handelns in der Abwehr der Gefahr - hier ist immer Eile geboten -, auf der anderen Seite steht das Ziel ausreichender Sicherheit für die Erhaltung der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und - in größtmöglichem Umfang - der Freiheitssphäre der Bürger unseres Vaterlandes. Von dem einen oder anderen Blickpunkt aus mag diese oder jene Regelung nicht optimal erscheinen. Sicher werden im Laufe der Bundestagsberatungen zu Einzelheiten noch Verbesserungen gefunden werden. Die Bundesregierung wird solche Bemühungen unterstützen.
Für die nun einsetzende parlamentarische Beratung wünscht die Bundesregierung eine breite öffentliche Diskussion. Sie stimmt mit .den Fraktionen des Hohen Hauses darin überein, daß im Rahmen öffentlich geführter Ausschußberatungen auch Gegner und Kritiker, aber auch Befürworter dieser Gesetze zu Worte kommen sollen, die nicht Mitglieder des Deutschen Bundestags sind. Meine Damen und Herren, wir haben nichts zu verbergen. Daher lege ich größten Wert darauf, daß alle Fragen sachlich und gründlich erörtert werden. Das aber soll hier im Deutschen Bundestag geschehen, in seinen Fraktionen und seinen Ausschüssen. Hier ist der Ort, an dem die Entscheidung über derartig bedeutende Fragen, über Grundgesetzänderungen und Gesetze getroffen wird, - hier und im Bundesrat, nirgendwo anders.
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Es ist Vorsorge für eine breitangelegte Öffentlichkeitsarbeit getroffen, um deren Unterstützung ich auch Sie bitte.
Die Bundesregierung wünscht, daß, soweit das überhaupt möglich ist, jedermann in unserem Lande über die geplanten Vorsorgemaßnahmen unterrichtet wird; denn jedermann in diesem Lande wird davon betroffen. Darin liegt doch wohl die Stärke unserer Demokratie, daß sie auch schwierige Fragen eingehend diskutiert. Wer wollte leugnen, daß diese Vorlage eine der schwierigsten Fragen behandelt, die es in einer parlamentarischen Demokratie zu lösen gilt. Ich danke in diesem Zusammenhang Rundfunk, Fernsehen und Presse, die sich bei den vorbereitenden Gesprächen bereit erklärt haben, uns bei dieser notwendig breit angelegten Diskussion zu unterstützen.
Meine Bitte an Sie, meine sehr verehrten Damen und Herren des Deutschen Bundestages, geht dahin, daß Sie die Beratungen zügig durchführen mit dem Ziel, daß die Vorlage mit den dazu gehörigen Gesetzen im nächsten Jahr verabschiedet werden kann.
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