Emde (NA), 1968-12-11:
Es ist interessant, welche akustischen Schwierigkeiten im Finanzausschuß bestanden haben müssen. Jedenfalls haben wir, Herr Kollege Schmidt, seit Jahren auf diesem Standpunkt gestanden. Wir haben uns auch bei der Beratung, die zwischen den Vertretern des Bundesrates und den Vertretern des Bundestages stattgefunden hat, über dieses Problem unterhalten. Sie wissen selbst, daß ich in einer Phase dieser Beratung gewissen Vorschlägen des Bundesrates zugestimmt, und dort das gleiche wie hier gesagt habe.
Lassen Sie uns aber zur Sache zurückkehren! Ich glaube, das ist ein Punkt unserer Beratungen, bei dem Polemik oder taktische Auseinandersetzungen hier im Hause wirklich zu nichts führen. Die Dinge sind zu ernst, als daß wir versuchen sollten, den einen oder anderen taktischen Schlenker für die Partei oder für sich selbst herauszuholen.
Ich habe gesagt: Die Regierungsmehrheit schlägt vor, 40 % der Gewerbesteuer den Gemeinden abzunehmen und in den großen Steuerverbund einzuführen. Dafür sollen die Gemeinden an der Einkommensteuer beteiligt werden, und zwar mit einem Anteil von 14 %, berechnet nach dem jeweiligen örtlichen Aufkommen. Das führt, wenn man sich die Zahlen klar vor Augen hält, zu einer Verbesserung der gemeindlichen Finanzmasse von einer runden Milliarde. Man sollte hier die Zahlen ehrlich auf den Tisch legen, um nachher von beiden Seiten aus die Möglichkeit zu haben, nüchtern zu diskutieren. Mit ,dieser Maßnahme ist also tatsächlich eine Verbesserung (der Finanzausstattung der Gemeinden verbunden.
Um es noch einmal deutlich zu machen: die Gemeinden führen von der bei ihnen erhobenen Gewerbesteuer 40 % in den großen Steuerverbund ab. Sie werden dafür an der Einkommensteuer beteiligt, und zwar nach örtlichem Aufkommen mit einem Schlüssel von 14 %. Das bedeutet, daß den Gemeinden per Saldo 1 Milliarde DM mehr zufließt. Diese Milliarde ist eine magische Zahl. Diese Milliarde ist in den letzten Wochen und Monaten immer wieder .verlangt worden. Es hieß, die Gemeinden müssen mindestens mit 1 Milliarde DM finanziell besser ausgestattet werden. Man könnte also annehmen, jetzt, wo die Milliarde da ist, ist das Problem der Gemeinden gelöst. Es ist durchaus nicht gelöst, auf keinen Fall mit dieser Methode.
Ich möchte weiter anführen, was den Gemeinden im Laufe der letzten Jahre noch an sonstigen zusätzlichen Erträgnissen auf Grund von Beschlüssen des Bundes oder der Länder zugeflossen ist. Die Finanzlage der Gemeinden ist einmal vom Jahre 1967 ab durch die Erhöhung der Mineralölsteuer um 3 Pf, die wir hier in diesem Hause behandelt haben, verbessert worden. Das bedeutet, daß die Gemeinden im Jahre 1969 wahrscheinlich eine Mehreinnahme von rund 800 Millionen DM haben werden. Die Gemeinden werden aus der Verschiebung des Beteiligungsverhältnisses zwischen Bund und Ländern auch einen Nutzen ziehen. Sie werden dadurch gewisse Mehreinnahmen bekommen, weil ihnen ja immer die runde Quote von 25 °/o der Einnahmen im Bundesgebiet zufließt. Man kann also davon ausgehen, daß den Gemeinden nach Saldierung aller Vor- und Nachteile ab 1970 rund 2 Milliarden DM mehr zur Verfügung stehen werden, als ihnen im Jahre 1966 zur Verfügung gestanden haben. Das ist eine eindrucksvolle Zahl. Meine Damen und Herren, diese eindrucksvolle Zahl darf uns aber, glaube ich, nicht über die tatsächliche Problematik hinwegtäuschen.
Bei Vorlage des Troeger-Gutachtens im Jahre 1965 betrug die finanzielle Minderausstattung der Gemeinden bereits 3 Milliarden DM. Die Finanzlücke der Gemeinden dürfte sich durch die Zunahme der Aufgaben, durch die Verschlechterung des Verhältnisses von Einnahmen zu Ausgaben - die Einnahmen der Gemeinden sind nicht in dem Umfang gestiegen, wie die zwangsläufigen Ausgaben gewachsen sind - auf rund 4 Milliarden DM erhöht haben, so daß der Ausgleich von 2 Milliarden DM nichts weiter als eine Verbesserung bedeutet; er ist aber nicht geeignet, das Problem richtig zu lösen.
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. Meine Damen und Herren, so bedeutsam die Zahl 2 Milliarden DM sein mag - und ich habe hier alle möglichen Quoten zusammengezählt, um ein möglichst günstiges Bild zu erhalten -, sie löst nur die Hälfte des Problems. Der Mehrbedarf in der FinanzDr. Emde
ausstattung der Gemeinden ist damit nur zur Hälfte abgedeckt worden. Ich glaube, das muß man sich immer wieder vor Augen führen.
Teil 2: Verteilung der Finanzmasse unter den Gemeinden. Wir alle wissen, daß es in unserem Lande einige sehr reiche Gemeinden gibt, die immer als Beispiel angeführt werden, wenn man zu zeigen versucht, daß es den Gemeinden gut geht, und daß es eine große Anzahl sehr armer Gemeinden gibt, die immer herangezogen werden, wenn man beweisen will, daß es den Gemeinden schlecht geht. Wir haben uns soeben über die Globalzahlen unterhalten. Auf jeden Fall muß in Deutschland der Versuch gemacht werden, das Wohlstandsgefälle zwischen reichen und armen Gemeinden wenigstens bis zu einem gewissen Grade zu beseitigen. Es wird um so leichter sein, dieses Wohlstandsgefälle zu beseitigen, je weniger man hingeht und den Reichen etwas abnimmt, um das, was man ihnen abgenommen hat, an die Armen zu verteilen. Die beste Form der Beseitigung dieses Wohlstandsgefälles ist, die nicht gut ausgestatteten Gemeinden in ihrer Finanzausstattung so zu verbessern, daß sie auch wohlhabend werden. Es geht also darum, nicht Armut zu verteilen, sondern gemeindlichen Wohlstand zu schaffen. Ich weiß, wie schwierig das sein wird. Ich weiß, daß das ein Prozeß sein wird, der sich noch über mehrere Jahre hinzieht. Ich weiß aber auch, daß das, was hier an Ausgleichsmaßnahmen für die Gemeinden vorgesehen ist, auf keinen Fall einen Schritt auf dem Wege zur Lösung des Problems bedeutet. Wenn wir auf dem Wege der Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer bis zu einem gewissen Grade eine Beseitigung dieser Ungerechtigkeiten erreichen, so kommen wir an anderer Stelle doch wieder zu neuen Ungerechtigkeiten. Auch die Regierungskoalition muß, um solche Verbesserungen herbeiführen zu können, eine Fülle von seltsamen Konstruktionen einführen, die die Dinge auf jeden Fall äußerst schwierig und wenig praktikabel machen.
Es ist vorgesehen, die Beteiligung an der Einkommensteuer nach örtlichem Aufkommen zu berechnen. Es ist vorgesehen, den Gemeinden die Möglichkeit eines Hebesatzes zu geben und diesen Hebesatz - so steht es jedenfalls in den Vorlagen der Regierung, die uns bekanntgeworden sind - in der Progressionszone bis zu Einkommen von 160 000 DM zu staffeln.
Meine Damen und Herren, das bedeutet, daß wir in den Gemeinden - Sie können sich darauf verlassen, ich bin Sachverständiger, da ich selbst Hauptgemeindebeamter in einer mittleren Stadt bin - mit dem bestehenden Verwaltungsapparat nicht in der Lage sind, diese Aufgabe zu bewältigen. Jeder neue Hebesatz, der uns zudiktiert wird, jede neue Maßnahme der zusätzlichen Eintreibung von Steuern, auch wenn es nur in Verhandlungen mit den Finanzämtern erfolgt, bedeutet einen neuen Verwaltungsaufwand, der mit dem bestehenden Apparat nicht zu verkraften ist. Dann wird sich interessanterweise - wir erleben das ja immer wieder - folgende Rede ergeben. Da wird man sagen: „Wie könnt ihr in Bonn solche Gesetze machen, ohne zu bedenken, wie diese Gesetze sich draußen in der Praxis auswirken!" Spricht man aber hier an der Zentrale davon, welcher Verwaltungsaufwand aus diesem oder jenem Grunde entsteht, dann wird in der üblichen Weise gesagt: „Das mag uns hier nicht interessieren, das sollen die anderen machen; im übrigen haben wir ja eine politische Lösung gefunden, und die ist uns so viel wert, daß wir nicht über den zusätzlichen Verwaltungsaufwand reden." Meine Damen und Herren, das ist die unglücklichste Methode, Gesetze zu machen.
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Draußen müssen sie angewandt werden, draußen findet die Kritik statt, draußen stehen die Gemeinderäte auf und sagen den Verwaltungen: „Warum kommt immer neues Personal in die Verwaltungen hinein?" Nun, weil wir hier immer wieder neue komplizierte Gesetze machen, 'die dann draußen in der örtlichen Verwaltung mit dem vorhandenen Personal nicht durchgeführt werden können. Damit beteiligen wir uns selber an der Aufblähung der Verwaltungsapparate 'in unserem Land.
Wenn man hier aber auch noch mit neuen Hebesätzen kommt und diese unter Umständen noch mit der Erklärung verbindet, daß das der gemeindlichen Selbstverwaltung nütze, dann muß ich ein Wort zur gemeindlichen Selbstverwaltung und den Hebesätzen sagen. Es wird immer argumentiert: Die gemeindliche Selbstverwaltung steht in direktem Zusammenhang mit dem Recht, über die Höhe der eigenen Steuern zu bestimmen. Ich bestreite das. Denn heute müssen die Gemeinden fast überall an die obere Grenze ihrer steuerlichen Möglichkeiten gehen. Sie schöpfen alle Hebesatzmöglichkeiten bis zur äußersten Grenze aus. Tun sie das nicht, weil sie zufällig einmal etwas Geld haben oder eine Reserve haben, macht ihnen die jeweilige Aufsichtsbehörde, also das jeweilige Land - das gilt für Schleswig-Holstein wie für Bayern, das gilt für Nordrhein-Westfalen wie für Hessen -, wenn sie Landesmittel für irgendeine 'Sondermaßnahme bekommen, zur Auflage, zuerst ihre Hebesatzmöglichkeiten voll auszuschöpfen.
Die Freiheit, die Hebesätze zu bestimmen, ist also rein theoretisch, sie steht nur auf dem Papier. Wir können mit ,dieser Freiheit des Hebesatzes in der Gemeinde tatsächlich nichts anfangen. Meine Damen und Herren, ich bitte Sie um eines: Was auch immer wir beschließen - bleiben wir wenigstens intellektuell redlich und erkennen wir die Probleme an, die in unseren Beschlüssen liegen. Hebesätze - gut, das mag eine Möglichkeit sein, neues Geld für die Gemeinden hereinzuholen; das vergrößert aber nicht die parlamentarische Entscheidungsfähigkeit der Gemeindeparlamente, weil die Hebesätze sowieso bis zur letzten Grenze 'ausgenutzt sind.
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Im Gegenteil, ich möchte ein anderes sagen. Wir kommen doch jetzt in die Situation, daß wir, um mehr Geld hereinzuholen, im Wege einer stillen Steuererhöhung - die ja im Laufe des Jahres X oder Y kommen wird - die Gemeinden als Steuerbüttel gegenüber dem Bürger benutzen. Die Gemein11064 
den sind es dann, die die Steuern erhöhen müssen, die zu ,dem Bürger gehen und bei der Einkommensteuer sagen müssen: „So, jetzt erhöhen wir um diese oder jene Quote." Meine Damen und Herren, so können wir das doch nicht machen! Damit schaffen wir doch wieder ein neues Problem, eine neue Chance, an anderer Stelle unseres an sich schon komplizierten Steuerapparats mit Steuererhöhungsmöglichkeiten zu arbeiten. Ich sage Ihnen, die Dinge werden nicht einfacher, sie werden nicht besser, sie werden nicht praktikabel. Wir kommen zwar vielleicht hier im Moment über die Runde; vielleicht kann die Mehrheit erklären: „Nun seht doch mal, wie glorreich wir das gelöst haben!" Aber ich sage Ihnen vorher, in zwei oder drei Jahren werden wir erneut über diese Frage diskutieren, wird dieses Problem hier erneut auf dem Tisch liegen; und wir unten, die wir die Politik ausführen müssen, werden dann die Schläge von allen Seiten bekommen.
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Dann ein Drittes: die Gewerbesteuer. Kaum eine Steuer ist steuersystematisch so durchlöchert wie die Gewerbesteuer. Kaum eine Steuer unterliegt so der allgemeinen Kritik der Politik, der Verwaltung und der Wissenschaft wie die Gewerbesteuer. Es ist höchste Zeit, die Gewerbesteuer abzuschaffen oder umzubauen oder zu modernisieren, sie mit anderen Steuern zusammenzufassen; gleichgültig, was immer man machen möge. - Aber damit, daß man sagt: Wir nehmen 40 °/o der Gewerbesteuer in den großen Steuerverbund hinein, ändert man am System der Gewerbesteuer nicht das geringste.
Nun war in der alten Regierungsvorlage immerhin eine Bindung auf zwei Jahre gegeben; in der alten Regierungsvorlage stand, daß diese Abführung für die Jahre 1970 und 1971 gelten solle, - natürlich mit der Absicht der Regierung, daß dann ab 1972 diese 40 % Gewerbesteuer gestrichen, die Gewerbesteuer also in diesem Umfange gesenkt werden sollte und wir damit wenigstens über die Senkung der Gewerbesteuer zu einer Überholung dieses überholten und unsinnigen Steuerinstruments kämen. Diese zeitliche Begrenzung ist gestrichen. Unser Antrag, den Art. 106 Abs. 6 in der Fassung der Regierungsvorlage wiederherzustellen, hat zum Ziel, diese zeitliche Begrenzung auf die Jahre 1970 und 1971 wiedereinzuführen, weil wir damit einen heilsamen Druck ausüben wollen, dann spätestens zum Jahre 1972 an den Abbau oder die Reform der Gewerbesteuer heranzugehen. Ohne diesen Druck wird man das garantiert nicht tun. Wir wünschen, diesen Druck auszuüben, und beantragen darum insoweit die Wiederherstellung der Regierungsvorlage.
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Wir beantragen, dem Abs. 5 des Art. 106 folgende Fassung zu geben:
Die Gemeinden erhalten einen Anteil an dem Aufkommen der Gemeinschaftssteuern. Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz, .. .
damit beantragen wir etwas, was sich von der Vorlage der Regierung ganz entscheidend abhebt. Wir
möchten nämlich erreichen, daß wir zu einem möglichst großen Steuertopf kommen, an dem möglichst alle drei Ebenen unseres Landes beteiligt werden, und zwar nicht sektoral, sondern an dem Topf insgesamt. Wir wollen also auch den gleichen Betrag, den CDU und SPD hier vorgeschlagen haben, die
1 Milliarde mehr, mindestens den Gemeinden zuführen - wenn es nach uns ginge, würden wir ihnen
2 Milliarden zuführen -, wir wollen ihnen aber diesen Betrag nicht nur von der Einkommensteuer zuführen, sondern aus dem Gesamttopf der Gemeinschaftssteuern. Das bedeutet, daß wir uns über kurz oder lang zu der Frage äußern müssen: Nach welcher Methode wird das dann verteilt, nach welcher Methode wird das dann an die einzelne Gemeinde weitergeleitet?
Wir haben gesagt: „Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf." Denn wir gehen davon aus, daß die verfassungsrechtlichen Repräsentanten der Vertretung der Gemeinden im Verhältnis zum Bund die Länder sind. Wir möchten nicht übermäßige Direktverhältnisse zwischen Bund und Gemeinden konstruieren, sondern da wir hier zu entfernt von der lokalen Problematik der Gemeinden sind, halten auch wir es für richtig, daß die Länder im Verhältnis zu den Gemeinden gegenüber dem Bund die Rechte der Gemeinden vertreten. Ich glaube, das ist - ich sehe leider den Kollegen Niederalt nicht - auch ein Stück echten konstruktiven Föderalismus. Ich bedaure, daß ich das heute morgen in meiner Rede nicht dargestellt habe oder wegen der Zeitbeschränkung nicht darstellen konnte. Ich glaube, der Vorwurf des Kollegen Niederalt: Ihr wollt ja hier zum mindesten durch eure Handlungen den Föderalismus zerstören, würde in diesem Bereich entkräftet. Denn wir sind der Meinung, daß im Rahmen des konstruktiven Föderalismus das Verhältnis Bund-Länder auch das Verhältnis Länder-Gemeinden einschließen muß.
Ich bin mir klar darüber, daß wir mit der Reihe von Vorschlägen, die wir hier gemacht haben, eine Diskussion auslösen, die, wenn sie nicht heute hier stattfindet, doch im Laufe der nächsten Monate und Jahre an anderen Stellen stattfinden wird. Wir werden von dieser Diskussion nicht mehr herunterkommen, und ich glaube, es ist gut, daß diese Diskussion weitergeführt wird. Denn was heute hier von der Mehrheit beschlossen werden wird', ist nichts anderes als ein Stück auf dem Wege einer gesunden und vernünftigen Gemeindefinanzreform.
Ich glaube, alle Beteiligten, auch diejenigen, die nachher die Mehrheit bilden werden, werden ein ungutes Gefühl haben, wenn sie an die Menge des Geldes denken, das man den Gemeinden zuführt; es ist zuwenig. Sie werden ein ungutes Gefühl haben, wenn sie daran denken, ob die Gerechtigkeit zwischen den Gemeinden im Sinne einer sinnvollen Verteilung der Steuermasse herbeigeführt wird. Sie werden ein ungutes Gefühl haben, wenn sie daran denken, daß die Gewerbesteuer in ihrem kuriosen alten Zustand weiter bestehenbleibt. Sie werden ein ungutes Gefühl haben, wenn sie daran denken, welcher Verwaltungsmehraufwand entsteht, und wann wir am Ende zu einer versteckten oder

später nachfolgenden Steuererhöhung kommen werden. Niemand von ihnen wird mit einem ruhigen Gewissen zustimmen können. In Wirklichkeit hätten wir heute oder morgen oder bei der mittelfristigen Finanzplanung des Bundes die Finanzmasse für die Gemeinden nicht nur um die 1 Milliarde, die jetzt darin steht, sondern um 2 Miliarden erhöhen müssen.
Meine Damen und Herren, wenn jemand fragt, wo das Geld herkommen soll, oder wenn jemand erklärt: Reden Sie nicht von mehr Geld, wenn Sie nicht sagen, wo das Geld herkommt!, dann möchte ich sagen, ob wir in diesem Hause vor einigen Wochen gefragt haben, wo das Geld herkommt, als der Verteidigungsminister 2,5 Milliarden DM mehr in der mittelfristigen Finanzplanung für die Verteidigung verlangte. Ich will damit nicht die Notwendigkeit in Frage stellen. Das wird an einer anderen Stelle zu diskutieren sein. Aber, Herr Kollege Althammer, dann muß man auch dort fragen: Wo kommt das Geld her? Ich bin der Meinung, wenn wir kein Geld für die Maßnahme A haben, müssen wir auch bei der Maßnahme B und bei der Maßnahme C, wenn dort mehr Geld von der Regierung verlangt wird, fragen: Sehen Sie die Möglichkeit, haben Sie das Geld, wie wollen Sie das bezahlen?