Troeger (staatsminister der finanzen des landes hessen, berichterstatter), 1955-03-24:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich habe die Ehre, dem Hohen Hause zu berichten über das Ergebnis der Verhandlungen im Vermittlungsausschuß wegen des sogenannten Finanzanpassungsgesetzes. Dieses Gesetz soll eine möglichst klare Abgrenzung der Lasten zwischen Bund und Ländern herbeiführen und damit die Voraussetzungen für eine sparsame und wirtschaftliche Gebarung schaffen. Im Hinblick auf dieses Ziel hat sich der Vermittlungsausschuß bei seinen Beratungen davon leiten lassen, erstens eine Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung anzustreben und zweitens gegenseitige Verrechnungen zwischen dem Bund und den Ländern abzubauen.
Die zwischen dem Bundestag und dem Bundesrat strittigen Fragen dieses Gesetzentwurfs hat das Bundesfinanzministerium in einer Ubersicht vom 9. Dezember 1954 zusammengestellt. Diese Übersicht war Grundlage und Leitfaden für die Beratungen sowohl im Unterausschuß, den der Vermittlungsausschuß eingesetzt hatte, als auch im Vermittlungsausschuß selbst. Ich darf mir deshalb erlauben, in der Reihenfolge dieser Ubersicht die strittigen Fragen und die Empfehlungen des Vermittlungsausschusses vorzutragen.
Zunächst handelt es sich um die §§ 1 und 2 des Gesetzentwurfs, nämlich um die Frage, ob der
Bund Zuschüsse zu den Verwaltungskosten der Länder überhaupt zahlen soll - das ist der § 1

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 - und inwieweit er solche Zuschüsse, insbesondere auf dem Gebiet der Steuerverwaltung zahlen soll. Aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung hält es der Vermittlungsausschuß für zweckmäßig, in Zukunft von einer wechselseitigen Beteiligung an den Verwaltungskosten Abstand zu nehmen. Er empfiehlt deshalb dem Hohen Hause, die bisherige Beitragsregelung auf dem Gebiet der Steuerverwaltung, und zwar einschließlich der Abgaben für den Lastenausgleich, mit dem Ablauf des Rechnungsjahrs 1954, also mit dem 31. März 1955, aufzuheben. Die Länder verlieren dadurch gegenüber dem bisherigen Zustand eine Forderung an den Bund in Höhe von vielleicht 450 Millionen DM jährlich. Sie erwarten, daß dieser Verlust durch eine Senkung des Bundesanteils an der Einkommen- und Körperschaftsteuer voll ausgeglichen wird. Entschließt man sich dazu, diese neue Regelung der Kosten auf dem Gebiet der Steuerverwaltung einzuführen, dann ist es nur logisch und sinnvoll, eine Kostenbeteiligung des Bundes in denjenigen Fällen, in denen die Verwaltung der Länder weisungsgebunden ist, nicht mehr zuzulassen, zumal sich im einzelnen kaum ermitteln läßt, ob und in weichem Umfang gerade durch die Weisungsbefugnisse des Bundes der Gesetzesvollzug in den Ländern verteuert wird. Der Vermittlungsausschuß empfiehlt deshalb einstimmig, den § 1 des Gesetzentwurfs ersatzlos zu streichen.
Aus diesen Änderungen der §§ 1 und 2 ergeben sich gewisse redaktionelle Änderungen an anderen Stellen des Gesetzes, über die ich wohl im einzelnen nicht zu berichten brauche.
Der nächste Punkt der Auseinandersetzungen im Vermittlungsausschuß betraf den § 3 des Gesetzentwurfs, nämlich die Änderung der Bestimmungen im § 6 des Lastenausgleichsgesetzes. Der Bundestag hat soeben auf Grund der Vorschläge des Vermittlungsausschusses zum Finanzverfassungsgesetz beschlossen, daß die Vermögensteuer nicht auf den Bund übergehen, sondern bei den Ländern verbleiben soll. Mit diesem Beschluß steht materiell im Widerspruch der Vorschlag in § 3 des Finanzanpassungsgesetzes, wonach das Aufkommen aus der Vermögensteuer ungeschmälert bis zum 31. März 1979, also für die nächsten 25 Jahre, nicht den Ländern, sondern dem Lastenausgleichsfonds zukommen soll. Der Vermittlungsausschuß war sich dieses Widerspruchs vollkommen bewußt, ist aber trotzdem dazu gekommen, zunächst vorzuschlagen, den § 3 des Entwurfs für das Finanzanpassungsgesetz zu streichen, es daher bei der bisherigen Bestimmung zu belassen und es dem Vermittlungsausschuß anheimzugeben, in der Novelle zum Lastenausgleichsgesetz einen Ersatzdeckungsvorschlag zu entwickeln, der von beiden Häusern wäre. Es wird also zu § 3 die Streichung der vorgesehenen Änderungen im Finanzanpassungsgesetz empfohlen.
Der nächste Fragenkomplex betrifft die Pauschalierung der Kriegsfolgenhilfe. Da die beabsichtigte Pauschalierung auch vom Bundesrat grundsätzlich gebilligt wurde, waren die hier aufgetretenen Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat nur von geringerer Bedeutung. Sie betreffen im allgemeinen nur die technische Durchführung der Pauschalierung. Der Vermittlungsausschuß hat sich hier um eine klare und einfache Lösung in verschiedenen Fällen bemüht. Er empfiehlt Ihnen, wegen der Abgrenzung der zu pauschalierenden Aufwendungen dem Beschluß des Bundestages zu folgen und von der Einzelverrechnung der Aufwendungen für Grenzdurchgangslager sowie für die lagermäßige Unterbringung der Sowjetzonenflüchtlinge abzusehen. Der Vermittlungsausschuß empfiehlt Ihnen, wegen der Erhöhung des Grundbetrags für einzelne Fürsorgeleistungen auf 110% dem Beschluß des Bundestags zu folgen, nachdem sich der Vorschlag des Bundesrats als ein Redaktionsversehen herausgestellt hat. Der Vermittlungsausschuß empfiehlt, wegen der Sonderregelung für die Tbc-Hilfe den Vorschlag des Bundesrats in einer etwas geänderten Fassung zu akzeptieren. Der Vermittlungsausschuß empfiehlt, wegen der Abschlagszahlungen auf die Pauschbeträge dem Vorschlage des Bundesrats in einer etwas verbesserten Fassung zu folgen. Der Vermittlungsausschuß empfiehlt, wegen der Weiterleitung der Pauschbeträge durch die Länder den Vorschlag des Bundesrats anzunehmen. Schließlich empfiehlt der Vermittlungsausschuß, was die Revisionsklausel angeht, dem Vorschlag des Bundesrats nur insoweit zu folgen, als die Neufestsetzung der Pauschbeträge auf Veränderungen im Geltungsbereich des Gesetzes überhaupt abgestellt wird und nicht auch schon auf solche Veränderungen, die nur gewisse Verlagerungen in der Belastung von Land zu Land zur Folge haben.
Meine Damen und Herren, der nächste Punkt von besonderem Gewicht war bei den Beratungen im Vermittlungsausschuß die Behandlung und Bemessung der Interessenquoten. Der Bundestag hatte beschlossen, die Interessenquoten der Länder und Gemeinden für die Fürsorgeleistungen bei Sowjetzonenflüchtlingen und für die Leistungen nach dem Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz allgemein von 15 auf 25% zu erhöhen und die Interessenquote für die Leistungen nach dem Bundesergänzungsgesetz für die Entschädigung der Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung von 10 auf 25% zu erhöhen.
Der Vermittlungsausschuß hat sich mit diesen Fragen eingehend befaßt und ist zu dem Ergebnis gekommen, daß eine Interessenquote nicht höher als 20 % sein sollte. Es ist zum Ausdruck gebracht worden, daß bei 25% der Charakter der Interessenquote aufhört und der Charakter der Beitragszahlung beginnt, das Quantitative in das Qualitative umschlägt. Eine Interessenquote ist ferner nach der Auffassung des Vermittlungsausschusses nur dann gerechtfertigt, wenn bei dem Gesetzesvollzug den Ländern überhaupt ein Ermessensspielraum verblieben ist. Die Leistungen nach Abschnitt I des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes sind in ihrer Höhe absolut festgelegt. Hier gibt es bei dem Vollzug des Gesetzes kein Ermessen. Anders ist es bei den Entschädigungsleistungen nach Abschnitt II dieses Gesetzes, welche Kann-Leistungen sind. Hier sind Darlehen und Beihilfen vorgesehen. Der Vermittlungsausschuß ist aus diesen grundsätzlichen Überlegungen zu dem Ergebnis gekommen, daß bei dem Vollzug des Abschnitts I des Gesetzes betreffend die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener ein Raum für die Festsetzung einer Interessenquote überhaupt nicht besteht. Er ist im übrigen der Meinung, daß für den Abschnitt II des genannten Gesetzes die Interessenquote, wie in anderen Fällen auch, von 15 auf 20 % erhöht werden sollte. Er hat jedoch, was das Bundesergänzungsgesetz zur Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung angeht, einmütig den Beschluß gefaßt, es bei der bisherigen Regelung von 10 % Interessenquote zu belassen.

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Ein anderes Thema, das den Vermittlungsausschuß beschäftigen mußte, war die Abgrenzung der Befugnisse der Bundesbehörden gegenüber den Landesbehörden bei der Bewirtschaftung von Bundesmitteln durch die Länder selbst oder durch die Gemeinden. Es handelte sich hier um die Frage einer Neufassung von § 4 Abs. 2 des Ersten Überleitungsgesetzes. Der Bundesrat hatte grundsätzliche Einwendungen erhoben. Die Frage läßt sich in zwei Unterfragen teilen, nämlich die erste Frage nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften und die zweite Frage nach dem Weisungsrecht der obersten Bundesbehörden. Aus der Tatsache, daß die Länder und Gemeinden unmittelbar Mittel des Bundesetats zu bewirtschaften haben, läßt sich nach Auffassung des Vermittlungsausschusses die Forderung rechtfertigen, daß insoweit das Haushaltsrecht des Bundes anzuwenden ist. Wenn nun aber die gemeindlichen Dienststellen neben den kommunalen Haushaltsvorschriften, die anders lauten und zum Teil auch wesentlich anders als die Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung gefaßt sind, das Bundesaushaltsrecht anwenden müssen, ist nach Meinung des Vermittlungsausschusses die Gefahr gegeben, daß sich Erschwernisse und nicht Vereinfachungen in der Verwaltung selbst ergeben. Der Vermittlungsausschuß macht daher gegenüber der bisher vom Bundestag beschlossenen Fassung einen Kompromißvorschlag und empfiehlt, die Gesetzesbestimmung dahin zu ändern, daß die Bundesregierung ermächtigt wird, durch Rechtsverordnung für bestimmte Ausgabearten Sonderbestimmungen gegenüber dem Haushaltsrecht des Bundes einzuführen, d. h. in bestimmten Punkten im Interesse der Vereinfachung die Anwendung des kommunalen Haushaltsrechts ) zuzulassen.
Was die zweite, hiermit in Zusammenhang stehende Frage betrifft, nämlich das Weisungsrecht der obersten Bundesbehörden gegenüber den Landesbehörden, so mußte die grundsätzliche Frage erörtert werden, inwieweit ein Weisungsrecht nach den geltenden Bestimmungen des Grundgesetzes überhaupt möglich ist, außer daß es von der Bundesregierung im Wege einer Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates ausgeübt wird. Den obersten Bundesbehörden sollten nach den Beschlüssen des Bundestags in der wirtschaftlichen Verwaltung der Bundesmittel generell Weisungsbefugnisse gegenüber den obersten Landesbehörden eingeräumt werden. Der Bundesrat hatte, wie ich schon sagte, Bedenken wegen der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit eines solchen Weisungsrechtes. Der Vermittlungsausschuß hat sich unter Zurückstellung der, verfassungsrechtlichen Bedenken auf einen Kompromißvorschlag geeinigt, wonach ein solches Weisungsrecht zulässig sein soll in Angelegenheiten von grundsätzlicher oder von erheblicher finanzieller Bedeutung. Die Formel, die man hier gefunden hat und die der Vermittlungsausschuß dem Bundestag und dem Bundesrat vorschlägt, soll die einzig maßgebende Formel für das Problem Bundesverwaltung-Länderverwaltung in bezug auf das Weisungsrecht sein, soll für alle Rechtsgebiete gelten, weshalb ähnliche oder abweichende Formulierungen an anderer Stelle zuletzt im Vermittlungsausschuß abgelehnt worden sind. Insofern hat diese Kompromißformel eine ganz grundsätzliche Bedeutung.
Ich komme nunmehr zu der Frage der Kriegsopferversorgung. Bundestag und Bundesrat sind sich darin einig, daß die Kosten der Versorgungsverwaltung künftig nicht mehr vom Bunde erstattet, sondern ausschließlich von den Ländern getragen werden sollen. Diese Regelung entspricht der Forderung nach Verwaltungsvereinfachung und nach einem Abbau des wechselseitigen Verrechnungsverkehrs. Die andere Möglichkeit einer Lösung wäre, daß hier eine bundeseigene Verwaltung entstünde, was von verschiedenen Seiten angestrebt wird, was aber der Vermittlungsausschuß abgelehnt hat. Die Folge des Vorschlags, den Ihnen der Vermittlungsausschuß macht, ist die, daß die Länder hiermit eine Last von wahrscheinlich 180 bis 200 Millionen DM jährlich übernehmen, eine Last, um die der Bundesetat erleichtert wird. Die Länder erwarten daher, daß ihnen diese Last bei der Festsetzung des Bundesanteils an der Einkommen- und Körperschaftsteuer im Rechnungsjahr 1955 in vollem Umfang ausgeglichen wird.
Trotz der prinzipiellen Einigung gab es gewisse Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat, weshalb ich noch über einige Unterfragen berichten muß.
Erstens muß ich berichten über die Verwaltung der sogenannten überregionalen Aufgaben in der Kriegsopferversorgung, also derjenigen Aufgaben, die sich nicht auf ein Land radizieren lassen. Denken Sie an Heilanstalten im Ausland, an die Führung des Krankenbuchlagers und ähnliches. Der Bundestag wollte zur Betreuung dieser Angelegenheiten, die über den Bereich der einzelnen Länder hinausgehen, eine . neue Bundesoberbehörde errichten. Der Vermittlungsausschuß ist zu dem Ergebnis gekommen, daß man eine neue Behörde nicht errichten sollte, zumal man sie nach den bisherigen Erfahrungen gar nicht braucht und zumal man sie um so weniger braucht, wenn die Länder bereit sind, auch die Kosten für diese eigentlichen Bundesaufgaben in vollem Umfang zu tragen. Es handelt sich um Kosten in der Größenordnung von vielleicht insgesamt 2 bis 3 Millionen DM. Der Vermittlungsausschuß ist daher zu dem Ergebnis gekommen, von der Einrichtung einer Bundesoberbehörde für die Kriegsopferversorgung und von einer Sonderregelung für die Dienststellen mit überregionalem Aufgabengebiet abzusehen, so daß die Verwaltung und die Kostenpflicht auch insoweit hundertprozentig Angelegenheit der Länder sein sollen.
Eine zweite Frage ist die des Ersatzes der Heilbehandlungskosten. Die Verpflichtung des Bundes, die Kosten für die Heilbehandlung von Kriegsopfern in Versorgungskuranstalten, Versorgungsheilstätten und Versorgungskrankenhäusern zu tragen, ergibt sich aus dem Bundesversorgungsgesetz, betrifft aber nach der bisherigen gesetzlichen Regelung lediglich unmittelbar das Verhältnis des Bundes zu den betroffenen einzelnen Personen, also zu den Kriegsversehrten selbst. Es fehlt eine gleichgeschaltete Regelung im Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern, welche ja allein, wie ich soeben vorgetragen habe, die Verwaltung durchführen und nunmehr auch hundertprozentig zahlen, so daß insoweit Einzelanweisungen der Bundesinstanzen nicht möglich sind. Aus Gründen der Klarheit hatte deshalb der Bundesrat empfohlen, man sollte die Verpflichtungen, die der Bund gegenüber den einzelnen Versehrten hat, auch in das Rechtsverhältnis Bund-Länder einbauen. Dieser Anregung ist der Vermittlungsausschuß gefolgt und hat deshalb den § 1 Abs. 1 Ziffer 8 des Ersten Überleitungsgesetzes

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entsprechend geändert oder, besser ausgedrückt, einen solchen Vorschlag gemacht.
Was die Mitwirkung des Bundes bei der Organisation der Landesversorgungsverwaltung angeht, ist festzustellen, daß die bisherigen Bestimmungen aufgehoben werden mußten, nachdem es nur eine Landesverwaltung auf dem Gebiete der Kriegsopferversorgung in Zukunft geben soll und diese Landesverwaltung von den Ländern voll bezahlt wird. Folgerichtig empfiehlt der Vermittlungsausschuß, die §§ 1 und 2 des Gesetzes über die Errichtung der Verwaltungsbehörden der Kriegsopferversorgung vom 12. März 1951 entsprechend zu ändern, d. h. also das Weisungsrecht des Bundes auf die generelle Formel zu beschränken, die ich vorhin zu § 4 Abs. 2 vorgetragen habe.
Es gab dabei noch eine kleine Frage, wer die im Gang befindlichen Bauten bezahlt. Die Frage bedarf keiner gesetzlichen Regelung. Zwischen den Bundesinstanzen und den betroffenen Länderinstanzen ist ein Einvernehmen erzielt worden.
Ich darf noch einmal auf die Bestimmungen zum Bundesergänzungsgesetz für die Entschädigung der Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung zurückkommen. Ich habe schon vorgetragen, daß der Vermittlungsausschuß empfiehlt, es bei der bisherigen Regelung zu belassen. Das ist nicht ohne gewisse Bedenken möglich, weil der jetzige § 77 des Bundesergänzungsgesetzes befristet ist. Der Vermittlungsausschuß ging jedoch von der Überlegung aus, daß in Kürze eine Novelle zum Bundesergänzungsgesetz zu erwarten ist und daß es dann Zeit wäre, die Frage der Kostentragung überhaupt und des Verhältnisses des Bundes zu den Ländern wegen der Aufbringung der Kosten zu regeln. Man solle es tun, wenn man erstens das Maß der Belastung gerade auf Grund der Novelle kennt und zweitens inzwischen einige Erfahrungen mit dem Bundesergänzungsgesetz gesammelt hat. Deshalb wird also empfohlen, die entsprechenden Vorschriften zur Änderung des § 77 zu streichen.
Es bleiben dann noch zwei Empfehlungen des Vermittlungsausschusses übrig, über die ich zu berichten habe. Das Gesetz soll erstens am Tage nach seiner Verkündung in Kraft treten und erstmals für das Rechnungsjahr 1955 zur Anwendung gebracht werden; zweitens empfiehlt der Vermittlungsausschuß, diesen Gesetzentwurf nicht als „Finanzanpassungsgesetz" herausgehen zu lassen, sondern als „Gesetz zur Regelung finanzieller Beziehungen zwischen Bund und Ländern ({3})".
Ich darf noch hinzufügen, daß die von mir vorgetragenen Vorschläge des Vermittlungsausschusses in den meisten Fällen einstimmig, in einigen Fällen mit sehr großer Stimmenmehrheit beschlossen wurden. Der Vermittlungsausschuß ist der Auffassung, es solle einheitlich über das Gesetz abgestimmt werden, weil es als Ganzes der Vereinfachung und Verbilligung der Beziehungen zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiete der Aufgabenverteilung und Lastentragung dient.
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