Schäfer (NA), 1975-04-18:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Wir beraten heute hier im ersten Durchgang den Jahresbericht 1974 des Wehrbeauftragten, der entsprechend der gesetzlichen Bestimmung dem Hause erstattet wurde. Dieser Bericht wurde noch vom vierten Inhaber des Amtes des Wehrbeauftragten, Herrn Fritz-Rudolf Schultz, vorgelegt. Wir werden uns mit diesem Bericht sehr eingehend zu beschäftigen haben.
Mit dem neuen Wehrbeauftragten, Herrn Karl Wilhelm Berkhan, ist zum erstenmal ein Sozialdemokrat in dieses Amt berufen worden. Ich betone dies deshalb, weil es die sozialdemokratische Bundestagsfraktion war, die seinerzeit den Gedanken einer besonderen parlamentarischen Kontrollinstanz für die neuen deutschen Streitkräfte politisch und rechtlich durchsetzte. Ich erinnere dabei an die damalige Reise einer kleinen Delegation dieses Hauses unter Beteiligung unseres früheren Kollegen, des Abgeordneten Ernst Paul, nach Schweden, wo er während seiner Emigration sich aufgehalten hatte lind wo er das Institut des Ombudsmans kennengelernt hatte. Es ging damals darum, dieses für deutsche Verhältnisse ganz neue Instrument einer parlamentarischen Kontrolle daraufhin zu prüfen, inwieweit es bei einer zukünftigen Wehrverfassung Eingang finden kann.
Entscheidend war und ist wohl auch heute, daß alles das, was man unter Kommiß und Militarismus zu bezeichnen pflegt, in einer neuen deutschen Wehrmacht keinen Platz haben durfte. Darum zeichnete das Konzept der Wehrverfassung von 1956 eine doppelte Blickrichtung vor: Zum einen ging es

Dr. Schäfer ({0})
darum, die bewaffnete Macht in die rechtsstaatliche parlamentarische Ordnung des Grundgesetzes einzubeziehen, und zum anderen mußte auch im inneren militärischen Bereich den Soldaten der Schutz der Grundrechte gewährleistet werden. Die wehrverfassungsrechtlichen Vorstellungen der deutschen Sozialdemokratie sahen aus diesem Grunde die Einrichtung eines Wehrbeauftragten vor. Nur mit einer solchen Institution konnten nach unserer Auffassung die weitgespannten Zielvorstellungen der Wehrverfassung erfüllt werden.
Die Beziehungen zwischen Parlament und bewaffneter Macht sind in Deutschland nicht frei von Belastungen, Verzerrungen und auch von Ressentiments. Stets war die deutsche Armee der parlamentarischen Kontrolle nur schwer zugänglich gewesen. In der konstitutionellen Monarchie war die militärische Kommandogewalt parlamentarisch kaum faßbar, da sie unter dem Oberbefehl des Königs in parlamentsfernen militärischen Immediatbehörden ausgeübt wurde. Auf diese Weise konnte die Krone, was die Armee anbetrifft, bis 1918 nahezu absolutistisch regieren und kommandieren.
In dem mit der Einführung des konstitutionellen Systems in Preußen entbrennenden Kampf zwischen Krone und Parlament um die Macht im Staat spielte die Armee eine besondere Rolle. Der Krone ging es darum, Ansätze parlamentarischer Kontrolle im militärischen Bereich zu unterbinden, um sich die Armee als verläßliche Stütze ihrer Macht auch bei der innenpolitischen Auseinandersetzung erhalten zu können.
Auch in der Weimarer Zeit fanden Parlament und bewaffnete Macht, Reichstag und Reichswehr, nicht so zueinander, wie es im Interesse des Staates und der parlamentarischen Demokratie gelegen hätte. Das ist kein Vorwurf für die beiden, sondern das richtet sich an diejenigen, die die Verfassung gemacht haben und die - rein verfassungsrechtlich -dem Staatsoberhaupt, also dem Reichspräsidenten, die Kommandogewalt übergeben haben. Mit diesem Kommando war auch gleichzeitig die Planung im militärischen Bereich in oberster Instanz dem Parlament entzogen, und man erinnert sich an die Fehlentwicklungen, die nach 1919 damit verbunden waren. Seinen Einfluß konnte das Parlament nur durch die Kontrolle des Reichswehrministers geltend machen. Dieser wurde wiederum von der Generalität durch sogenannte unmittelbare Vortrags- und Entscheidungswege unmittelbar an das Staatsoberhaupt, unmittelbar an den Reichspräsidenten, mehr und mehr von der Entscheidung ausgeschlossen und nur auf die Administration beschränkt. Und auch - das muß man heute ebenfalls betonen - die in weiten Teilen des Offizierskorps unverändert vorhandene monarchische Einstellung hat eine Integration der Reichswehr nahezu unmöglich gemacht.
Mit diesen historischen Hypotheken in den Beziehungen zwischen Parlament und bewaffneter Macht mußte bei der Schaffung der Wehrverfassung unseres Grundgesetzes aufgeräumt werden. Ihr Ansatz war die Regelung des Oberbefehls und die Überweisung seiner verschiedenen Funktionen auf die nach dem Grundgesetz jeweils zuständigen Organe. Die Befehls- und Kommandogewalt wurde nach der Verfassung dem Bundesminister der Verteidigung zugeordnet. Damit ist zum ersten Mal in der deutschen Geschichte ein dem Parlament verantwortlicher Minister Inhaber der obersten Kommandobefugnisse. Die Ablösung der beim Staatsoberhaupt angesiedelten Kommandogewalt und die Übertragung auf den dem Parlament verantwortlichen Minister kann für die Entwicklung nicht hoch genug veranschlagt werden. Der Minister ist dem Parlament für den gesamten Geschäftsbereich verantwortlich.
Ich darf an zwei Bestimmungen erinnern, die gleichzeitig geschaffen wurden und die in dem Rahmen der Betrachtungen mit angeführt werden sollten. Es wurde Art. 45 a des Grundgesetzes geschaffen, der dem Ausschuß für Verteidigung generell die Rechte eines Untersuchungsausschusses verlieh, und es wurde Art. 87 a des Grundgesetzes geschaffen, der in seiner enormen Bedeutung häufig übersehen wird und der sagt, daß sich Organisation und Stärke der Streitkräfte aus dem Haushaltsplan, der vom Parlament jährlich zu beschließen ist, ergeben müssen.
Von besonderer Bedeutung - etwas ganz Neues - war, eine Regelung für den einzelnen Soldaten zu finden. Das Problem ergibt sich aus dem Spannungsverhältnis zwischen der grundgesetzlichen Garantie der Grundrechte und der befehlsunterworfenen Stellung des Soldaten. Das war Anlaß, im einzelnen zu gewährleisten, daß - unter Sicherung der Funktionsfähigkeit der Streitkräfte - die Grundrechte in ihrem Wesensgehalt erhalten bleiben müssen. Die für die Bundeswehr geltenden Grundzüge der Inneren Führung sind daher neben den festgelegten Grundrechten der Maßstab zur Überprüfung des Einzelfalls. Das allgemeine Petitionsrecht, wie wir es in Art. 17 des Grundgesetzes haben, konnte dafür nicht genügen. Der Bundestag mußte sich ein eigenes Inspektionsrecht geben. Ich darf heute daran erinnern, daß die Entwicklung dieses eigenen Inspektionsrechts in einigem Umfang in der zukünftigen Entwicklung der Rechte des Petitionsausschusses seine entsprechende Ausgestaltung erfährt. Es konnte nicht genügen, nur den einzelnen Beschwerden nachzugehen, es genügt auch nicht - so wie § 7 es sagt -, daß jeder Soldat das Recht hat, sich einzeln ohne Einhaltung des Dienstweges unmittelbar an den Wehrbeauftragten zu wenden; sondern hinzu kam die Aufgabe, allen Vorgängen und allen Umständen nach pflichtgemäßem Ermessen nachzugehen, die auf eine Verletzung der Grundrechte der Soldaten oder der Grundsätze der Inneren Führung schließen lassen können. Damit ist dem Wehrbeauftragten eine sehr umfassende Aufgabe überwiesen.
Das Amt des Wehrbeauftragten ist durch eine wechselvolle Geschichte gekennzeichnet, auch wenn sie noch nicht sehr lang ist. Sie ist durch verschiedene Ausdeutungen seines Verfassungsauftrages, durch Kompetenzstreitigkeiten mit dem Bundesminister der Verteidigung, durch behauptete oder tatsächliche - ich werde darauf nachher einzugehen haben - Vernachlässigungen seitens des Bundestages, aber auch durch persönliche Verstrickungen geprägt, die bekannt sind.


Dr. Schäfer ({1})
Das Amt des Wehrbeauftragten, seine Einrichtung und sein Verfassungsauftrag werden heute nicht mehr in Frage gestellt. Der Verteidigungsminister des Jahres 1970, der heutige Bundeskanzler, hat bei der Einsetzung des vierten Wehrbeauftragten im März 1970 vor diesem Hohen Hause die Einrichtung des Wehrbeauftragten als eine schlechthin unverzichtbare Institution bezeichnet, und die Frau Präsidentin hat bei der Einsetzung des fünften Wehrbeauftragten daran erinnert.
Überblickt man die Entwicklung des Amtes, so wird man nach den Jahren des Aufbaues und der Suche nach einer richtigen Konzeption etwa seit dem Ende der 60er Jahre eine Phase der Konsolidierung konstatieren müssen, in der sich der Verfassungsauftrag des Wehrbeauftragten verfestigt und zunehmend anerkannt wird. Der Verfassungsauftrag umfaßt ich darf das noch einmal formulieren - neben dem Schutz der Grundrechte der Soldaten auch den Schutz der Grundsätze der Inneren Führung. Das Reformkonzept der Inneren Führung stand von Anfang an im Mittelpunkt der Diskussionen und Auseinandersetzung um die Bundeswehr. Die Innere Führung mußte die Spannung zwischen freier Ausübung der Grundrechte und Funktionssicherung der Streitkräfte aushalten, zwischen praxisbezogener schen rechtlicher Normierung und nicht kodifizierbaren Bewußtseins- und Verhaltensweisen.
Gerade das letztere ist entscheidend. Die Durchführung der Aufgaben im Bereich des Bundesministers der Verteidigung ist an sehr viele Einzelpersönlichkeiten geknüpft, an ihr Verhalten, an alle die Vorgesetzten, gleich welchen Ranges, und jeder dieser Vorgesetzten kann mit seinem Verhalten die Grundrechte verletzen. Ohne daß die Institution des Wehrbeauftragten bestünde, könnten daraus keine Folgerungen gezogen werden. Genau das ist der entscheidende Punkt beim Wehrbeauftragten: Es ist die Kontrolle von verschiedenen Seiten, die Kontrolle auch von unten her, die Kontrolle durch den Betroffenen, der sich zu Wort melden kann und der damit eine Überprüfung des Verhaltens durch den Wehrbeauftragten veranlaßt.
Nun, der Wehrbeauftragte versteht sich nicht nur, wie manchmal gesagt wird, als Klagemauer der Soldaten, sondern auch als Sachwalter der Streitkräfte gegenüber Parlament und Öffentlichkeit. Damit kommt man zu einer sehr schwierigen Frage, die es zu prüfen gilt. Zahlenmäßig fallen nicht so sehr die Eingaben ins Gewicht, die sich auf Verletzung der Grundrechte, auf Verletzung der Grundsätze der Inneren Führung stützen, als vielmehr diejenigen, die sich auf den sozialen Bereich beziehen: Fragen der Unterbringung, der Fürsorge für die Familie, der Vermittlung einer Wohnung. Hier kommt der Wehrbeauftragte schon in eine etwas schwierige Situation. Denn er kann ja eine solche Eingabe nicht einfach hinnehmen, er kann nicht nur als Bittsteller bei den entsprechenden Referenten des Ministeriums auftreten, sondern muß insoweit auch ein Sachwalter sein.
Dieser große Bereich des Fürsorgewesens ist aus der Entwicklung entstanden und ist, streng genommen, durch Art. 45 b des Grundgesetzes und durch die Formulierung des Gesetzes über den Wehrbeauftragten in dieser Weise eigentlich nicht abgedeckt. Der Vorschlag, das Gesetz über den Wehrbeauftragten zu novellieren, ist daher sehr ernst zu nehmen. Ich weiß, daß sich der Verteidigungsausschuß mit diesen Fragen im letzten Jahr befaßt hat. Ich bin aber auch froh, daß er noch nicht zu einer abschließenden Regelung gekommen ist und auch noch nicht abschließende Vorschläge vorgelegt hat.
({2})
Noch nicht Vorschläge an das Plenum gemacht hat, Herr Wörner.
({3})
Er hat also noch keine Vorschläge an das Plenum gemacht,
({4})
aber ich meine, Herr Wörner - ich schließe aus
Ihrem Zwischenruf, daß wir da gleicher Meinung
sind -, daß die Zeit für eine Novellierung reif ist.
({5})
und daß es gut ist, wenn wir jetzt darangehen, diese Fragen zu klären und eine Novellierung vorzunehmen.
Dabei werden der Bericht des Wehrbeauftragten, wie er uns jetzt vorliegt, und insbesondere auch das, was er auf den ersten Seiten gesagt hat, uns, insbesondere dem Verteidigungsausschuß, aber auch dem Parlament im ganzen zu gewissenhafter Prüfung Anlaß sein. Man kann es nicht einfach überschlagen, wenn ein Wehrbeauftragter nach fünf Jahren in dieser Form seine Sorgen über die Entwicklung des Instituts des Wehrbeauftragten ausdrückt.
Lassen Sie mich denn auch ein paar Bemerkungen dazu machen. Es wird die Frage aufgeworfen, ob denn ein Wehrbeauftragter, der mindestens die Stimmen der Mehrheit dieses Hauses erhalten muß, einen Minister der Koalition kontrollieren könne. Ich glaube, daß die Fragestellung so nicht richtig ist. Das Amt des Wehrbeauftragten ist so ausgestaltet, daß sein Inhaber weisungsfrei ist. Das Amt des Wehrbeauftragten ist nicht mit der Legislaturperiode verbunden, sondern geht auf fünf Jahre, und die Arbeit und die Prüfungen, die er macht, sind für alle Verantwortlichen nützlich, für den letztlich parlamentarisch verantwortlichen Minister der Verteidigung ebenso wie für das Parlament, das seine Kontrollfunktion und vielleicht darüber hinaus, wie ich vorhin andeutete, auch seine Fürsorgepflicht deutlich machen muß. Ich habe vorhin den neuen Wehrbeauftragten gefragt, ob es denn symptomatisch sei, daß er hier an einem angesetzten kleinen Tisch sitzt. Vielleicht ist es symptomatisch, daß er auf der Bundesratsbank noch einen kleinen Katzentisch angesetzt bekam und eigentlich gar nicht auf der richtigen Bank, auf dem richtigen Stuhl sitzt.
Ich will damit nur andeuten, daß wir Grund haben, vom Bundestag im ganzen aus zu prüfen, ob wir

Dr. Schäfer ({6})
unser eigenes Hilfsorgan richtig ausgestattet haben und richtig behandeln im Sinne dessen, wie wir den Auftrag von vornherein gedacht haben und wie wir ihn durchgeführt sehen wollen. Wir haben vor bald zehn Jahren dem Wehrbeauftragten hier ein Rederecht im Bundestag eingeräumt. Er ist immerhin der erste nicht zu den Abgeordneten und nicht zur Regierung bzw. zum Bundesrat Gehörende, der hier ein Rederecht hat, aber kein Rederecht von sich aus, sondern nur eines auf Anforderung. Diese Ausgestaltung des Rederechts war schon Vorbild für einige andere Vorschläge, z. B. dem Präsidenten des Rechnungshofes ein ähnliches Recht oder eine ähnliche Pflicht hier einzuräumen. Man wird es prüfen müssen.
Man wird - ich habe das vor einigen Jahren in einer Abhandlung geschrieben - auch prüfen müssen, ob der Bundestag sich seines eigenen Instrumentes nicht stärker bedienen sollte - das Weisungsrecht, Auftragserteilung , aber ich stelle hier nur die Frage, weil ich meine, daß die Kollegen im Verteidigungsausschuß aus ihrer laufenden Arbeit diese Frage richtig beantworten können. Was wir vom Plenum hier erwarten müssen, ist, daß unsere Kollegen im Verteidigungsausschuß sich nicht nur mit den Sachfragen des Berichts befassen, sondern auch mit den ersten Seiten des Berichts - sie haben es schon getan; ich weiß, Herr Rommerskirchen -, und daß konkrete Vorschläge an das Plenum kommen, damit wir dieses Instrument, so umstritten es am Anfang gewesen ist, so unterschiedlich die Unterstützung für dieses Instrument war, so ausgestalten und so für unsere Arbeit nützlich machen, wie wir es von Anfang an gedacht haben, wie es notwendig ist, um die Stellung des Menschen, der als Soldat seine Pflicht in diesem Staat tut, im höchstmöglichen Maße zu sichern, die Grundrechte zu sichern und den Grundsätzen der Inneren Führung, die diesem Ziele dienen, Geltung zu verschaffen.
({7})
Ich hoffe sehr, daß wir gerade jetzt uns mit dieser Frage nicht zu befassen, sondern daß wir auch zu Beschlüssen kommen.
({8})