schröder (bundesminister des innern), 1958-04-24:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Volksbefragungsaktion stellt uns vor grundlegende Fragen verfassungsrechtlicher und politischer Art. Die Schöpfer des Grundgesetzes haben ihre Entscheidung für eine nahezu reine Form der repräsentativen Demokratie aus wohlerwogenen politischen Gründen gefällt. Auch bei der heutigen Erörterung werden daher verfassungsrechtliche und politische Fragen ineinander übergehen. Die wichtigsten Argumente gegen den vorliegenden Gesetzentwurf der SPD sieht die Bundesregierung in Folgendem:
Abgesehen von den Sonderfällen von Gebietsveränderungen zwischen deutschen Ländern in den Artikeln 29 und 118 des Grundgesetzes kann in unserem Verfassungssystem das Volk seine Staatsgewalt nur in Wahlen ausüben. Durch sie wird periodisch die Zusammensetzung der Organe der Legislative und mittelbar auch der Organe der obersten Exekutive bestimmt. Dadurch erhält die Staatsführung die allgemeine Richtung. Der' Parlamentarische Rat hat seine Entscheidung für diese repräsentative und gegen eine unmittelbare Demokratie bewußt und in voller Kenntnis ihrer rechtlichen und politischen Tragweite getroffen. Für eine abweichende stillschweigende Staatspraxis ist daher kein Raum gelassen. Der Parlamentarische Rat ging davon aus, daß ein großer moderner Massenstaat nicht plebiszitär, sondern nur durch gewählte Vertreter der Gesamtheit geführt werden kann. Das neue Verfassungsgesetz sollte eben keine Prämie für Demagogen bieten.
Die Antragsteller meinen nun, daß eine rechtlich unverbindliche Befragung des Volkes trotzdem zulässig sei. Sie möchten ihr den Mantel einer harmlosen Meinungsforschung umhängen. Sie versuchen zu verdecken, daß die angestrebte Aktion mit der landläufigen Demoskopie höchstens den Namen gemeinsam hat. In unserm Verfassungssystem kann das Volk als Ganzes, und zwar von Organen und mit Mitteln des Staates, nicht unverbindlich befragt werden, dies um so weniger, je wichtiger die gestellte Frage ist. Nach dem Gesetzentwurf würde im Ergebnis die Befragung zum förmlichen Akt staatlicher Willensbildung und die erfragte Meinung des Volkes in ihrer politischen Auswirkung zum bindenden Gesetz. So hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden. Ich verweise auf das Südweststaat-Urteil vom 23. Oktober 1951. Der Volksbefragung des Art. 118 des Grundgesetzes - im übrigen der einzigen Stelle des Grundgesetzes, in der das Wort Volksbefragung vorkommt - hat das Bundesverfassungsgericht in diesem Urteil die rechtliche Bedeutung des förmlichen Volksentscheids zuerkannt.
Lassen Sie mich dies zusammenfassend sagen: Der Parlamentarische Rat hat das plebiszitäre Element in der Verfassung nicht etwa aus formalen Gründen, sondern aus grundlegenden rechtspolitischen Erwägungen ausgeschaltet.
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Er wollte alle im Grundgesetz nicht ausdrücklich zugelassenen plebiszitären Aktionen ausschließen.
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Das staatsrechtliche Schrifttum bestätigt fast lückenlos die hier vorgetragene Auffassung. - Herr Kollege Heiland, vielleicht lassen Sie einen Augenblick noch den Juristen das Wort; dann können Sie ihre Meinung vortragen.
Das gleiche gilt auch von der Rechtsprechung anläßlich der kommunistischen Befragungsaktion von 1951. Ich verweise auf zwei Urteile des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 17. November 1953. Dort wird festgestellt, daß die kommunistische Volksbefragung gegen die Remilitarisierung die verfassungsmäßige Ordnung des Bundes gefährde, weil Sie nach dem Willen ihrer Veranstalter eine unverbindliche Willenskundgebung des Volkes sei und die verfassungsmäßig berufenen Organe ausschalten oder ihre Entscheidungsfreiheit beeinträchtigen wolle.


Neben einem weiteren einschlägigen Urteil des Oberlandesgerichts Neustadt vom 2. April 1952 möchte ich vor allem das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 2. August 1954 gegen leitende Funktionäre des Hauptausschusses für Volksbefragung hervorheben. In diesem Urteil heißt es:
Die Veranstalter der Volksbefragung treten also mit dem Anspruch auf, nach dem Ergebnis der Volksbefragung die Entscheidung der verfassungsmäßig bestellten Organe beiseitezuschieben und als rechtlich unbeachtlich hinstellen zu dürfen. Es handelt sich dabei um eine typisch kommunistische Agitationsmethode, mit der bereits in der Weimarer Republik aus Anlaß des Abschlusses internationaler Verträge - Young-Plan und Dawes-Plan -- an dieser Stelle ist dem Gericht übrigens ein kleiner Irrtum unterlaufen -
operiert wurde. Das Volk wird gegen die verfassungsmäßig bestellten Organe des Volkswillens ausgespielt. Dabei soll mit der Berufung auf die Entscheidung des Volkes dieser Agitationsmethode der Anschein einer demokratischen Legitimation gegeben werden. In Wirklichkeit bedeutet sie die Unterhöhlung der staatlichen Ordnung, indem die wesentlichen Grundlagen der repräsentativen Demokratie und ihre Anerkennung durch das Volk angegriffen und erschüttert werden.
Diese klaren Feststellungen eines Urteils, das auch
der Abgeordnete Dr. Menzel bei Begründung des
1) Antrags zitiert hat, werden nicht etwa dadurch entwertet, daß an anderer Stelle des Urteils private Volksbefragungen ohne den Anspruch auf politisch verbindliche Willensäußerungen des Volkes als nicht strafbar behandelt werden.
Meine Damen und Herren! Es trifft sich ja sehr merkwürdig in der deutschen Geschichte, daß wir in der kurzer Zeit, die wir hier seit 1949 miteinander verbracht haben, immer wieder in einer geradezu gespenstischen Weise auf Debatten zurückgreifen können, die vor Jahren in diesem Hause stattgefunden haben.
So hat der Bundestag vor fast genau sieben Jahren, nämlich am 26. April 1951, sich mit einer Volksbefragungsaktion zu befassen gehabt. Wie lagen die Dinge damals? Es handelte sich um eine kommunistische und kommunistisch gesteuerte Aktion, teils hier, teils in der sogenannten DDR, gegen, wie man es nannte, „die Remilitarisierung Deutschlands und für den Abschluß eines Friedensvertrags mit Deutschland". Die Urheber dieser Aktion errichteten im Bundesgebiet den erwähnten Hauptausschuß für Volksbefragung, der über Landesausschüsse, Orts- und Betriebsausschüsse verfügte. Er sollte eine pseudoamtliche Grundlage für die Aktion im Bundesgebiet darstellen. Mein Amtsvorgänger hat vor, wie ich schon sagte, ziemlich genau sieben Jahren damals vor dem Hohen Hause folgendes ausgeführt:
Die SED-Politiker der Sowjetzone führen zur
Zeit den bisher massivsten Angriff gegen die
Bundesregierung. Alle Kräfte der politischen Organisationen des Kommunismus sind für die sogenannte Volksbefragung gegen die Remilitarisierung und den Abschluß eines Friedensvertrages 1951 planmäßig eingesetzt. Die Aktion ist seit längerer Zeit ... umfassend vorbereitet und zielt in Wirklichkeit auf einen Umsturz der verfassungsmäßigen Ordnung des Bundesgebietes ab.
Etwas später heißt es:
Die Aktion wird von kommunistischen Organisationen betrieben, die sich nach Möglichkeit auch nichtkommunistischer Persönlichkeiten Westdeutschlands als Aushängeschild bedienen oder zu bedienen versuchen. Vertreter der beiden großen christlichen Konfessionen, frühere Militärs, sind vor allem umworben.
Meine Damen und Herren, diese Debatte von 1951 ist heute gerade auch wegen der damaligen Haltung der SPD bemerkenswert. Der Abgeordnete Wehner wandte sich besonders scharf gegen die Volksbefragung und erklärte, daß die ganze Aktion und das, was sich in ihrem Kielwasser an rechtsextremistischen Organisationen bewege, die den aufgewühlten Sumpf zu benützen versuchten, un- gesetzlich sei.
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Er zitierte dann eine Äußerung D a h 1 e m s auf dem dritten Parteitag der SED, man müsse die Angst, die in der Bevölkerung Westdeutschlands vor einem neuen Kriege herrsche, bis zur Panik steigern,
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und fuhr dann fort - vielleicht hört auch der Abgeordnete Wehner einen Augenblick zu; es handelt sich hier um seine eigenen Ausführungen -:
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Sehen Sie: eine Regierung ist doch verpflichtet, Leute, die Panik kaltblütig organisieren, in die Schranken zurückzuweisen.
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Das Protokoll vermerkte damals: „Anhaltender lebhafter Beifall bei der SPD, in der Mitte und rechts", und der Herr Abgeordnete Wehner hatte damals den Vorzug, seine Rede schließen zu können unter anhaltendem stürmischen Beifall des ganzen Hauses mit Ausnahme der äußersten Rechten, die es damals noch gab, und der Kommunisten, die es ebenfalls noch gab.
Meine Damen und Herren, Sie werden verstehen, daß ich darauf verzichte, Unterschiede und Ahnlichkeiten zwischen damals und heute auszumalen. Aber die Rechtsextremisten haben sich auch bei dieser Aktion schon wieder eingefunden, wofür ich hier einen sehr interessanten Beleg mitgebracht habe. Die Worte des Urteils des Bundesgerichtshofs vom 2. August 1954 treffen auch auf die heutige Situation zu, als wären sie dafür gesprochen. Ich wiederhole sie nochmals:
Das Volk wird gegen die verfassungsmäßig
bestellten Organe des Volkswillens ausge1432 

spielt. Dabei soll mit der Berufung auf die Entscheidung des Volkes dieser Agitationsmethode der Anschein einer demokratischen Legitimation gegeben werden. In Wirklichkeit bedeutet sie die Unterhöhlung der staatlichen Ordnung, indem die wesentlichen Grundlagen der repräsentativen Demokratie und ihre Anerkennung durch das Volk angegriffen und erschüttert werden.
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- Ich glaube, das sind nicht alte Methoden von mir, sondern das sind leider Tatsachen, die Sie schaffen. Ich glaube, daß ein Weitergehen auf diesem Wege verhängnisvoll wäre.
Die Volksbefragungsaktion soll sich nach dem Willen ihrer Urheber nicht auf den Bund beschränken, sondern auch auf Länder und Gemeinden übergreifen. Politisch bilden diese Aktionen in den Ländern und Gemeinden mit der Aktion im Bund eine Einheit. Was hier von den Gefahren für die Demokratie gesagt wurde, gilt daher auch für die Länder und Gemeinden. Rechtlich handelt es sich bei solchen Aktionen um einen Übergriff in den ausschließlichen Kompetenzbereich des Bundes. Die Bundesregierung darf und will solche Aktionen in Ländern und Gemeinden nicht hinnehmen.
Der Bundeskanzler hat bereits am 15. April an die Regierungschefs der Bundesländer folgendes Schreiben gerichtet:
In der Kabinettssitzung vom 14. April bekräftigte die Bundesregierung noch einmal ihre bisherige Politik, daß die Atomwaffen bei allen Völkern durch eine kontrollierte Abrüstung abgeschafft werden müssen. Das ist das einzig aussichtsreiche Mittel, den Atomtod aus der Welt zu schaffen. Diesen Standpunkt wird sie auch auf der Gipfelkonferenz mit allem Nachdruck zur Geltung bringen. Einseitige Vorleistungen auf dem Gebiet der Abrüstung sind geeignet, die Bestrebungen, den Atomtod aus der Welt zu schaffen, erfolglos zu machen. Nach einer sorgfältigen rechtlichen Prüfung stellte die Bundesregierung fest, daß die Verwirklichung der Absicht parlamentarischer Fraktionen, Volksbefragungen zur Atomfrage zu veranlassen, gegen das Grundgesetz verstößt.
Ich beehre mich, Sie von dieser Entschließung der Bundesregierung in Kenntnis zu setzen.
Namens der Bundesregierung fordere ich auch von dieser Stelle alle Länder, die sich mit dem Gedanken tragen, Volksbefragungen im Sinne des Gesetzentwurfs der SPD durchzuführen, oder die schon entsprechende Beschlüsse gefaßt haben, auf, davon Abstand zu nehmen. Ich fordere sie ferner auf, die gegebenen kommunalaufsichtlichen Mittel zu gebrauchen, um Gemeinden ihres Landes an verfassungswidrigem Handeln zu hindern. Die Bundesregierung wird alle verfassungsrechtlichen Möglichkeiten ausschöpfen, wenn ihr Hinweis auf die
Verfassungslage und ihr Appell an die Bundestreue unbeachtet bleiben.
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Lassen Sie mich mit einigen wenigen Bemerkungen abschließen.
Die Bundesregierung ist davon überzeugt, daß der Beschluß des Hohen Hauses, die Bundeswehr verteidigungskräftig auszurüsten, eine klare Mehrheit im deutschen Volke hinter sich hat. Die heutige Haltung der Bundesregierung weicht in keinem Punkte von dem ab, was die Regierungskoalition als den Inhalt ihrer Politik vor den SeptemberWahlen dem Volk dargelegt hat.
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Die Opposition hat ihren Wahlkampf gegen uns bereits überwiegend mit der antiatomaren Propaganda geführt. Sie wird sich sicher noch an ihre eigenen Plakate und Aufrufe erinnern.
Es ist auch keineswegs so, als ob die Diskussion der lebenswichtigen Fragen der Nation für vier Jahre auf Eis gelegt wäre. Wir haben noch in diesem Jahre eine ganze Reihe von Landtagswahlen vor uns, in denen die Fragen, um die wir hier ringen, ob wir es wünschen oder nicht, eine große Rolle spielen werden. Es gibt also genügend legale Möglichkeiten für die Bevölkerung, ihre politischen Ansichten und Absichten direkt oder indirekt zur Geltung zu bringen.
Für die Bundesregierung geht es in der heutigen Debatte in erster Linie um den Schutz der Verfassung, einer Verfassung, die geschaffen worden ist, um Fehlentwicklungen auszuschließen, die eine andere demokratische Verfassung nicht zu verhindern vermochte. Wir sind daher entschlossen, alles zu tun, diese Verfassung zu schützen, und wir wehren uns gegen eine Demontage der Verfassung durch die Hintertüre.
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Ich bin sicher, meine Damen und Herren, daß wir auch in diesem Bestreben eine breite Mehrheit unseres Volkes auf unserer Seite haben werden.
Erlauben Sie mir an dieser Stelle, zwei ganz kurze Anmerkungen zu Ausführungen von Herrn Abgeordneten Dr. Menzel zu machen. Er hat etwas wiederholt, was vorher schon von anderer Seite der Opposition gesagt worden war. Er hat nämlich von kommandierten Beamtengutachten gesprochen. Meine Damen und Herren, das mag die Vorstellung sein, die Herr Dr. Menzel von einer demokratisch verfaßten Bundesregierung hat.
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Diese Vorstellung deckt sich nicht mit den Tatsachen. Das Gutachten des Innenministeriums ist z. B. entstanden während meiner Abwesenheit und während sich der zuständige Staatssekretär auf einer Konferenz der Innenminister befand, und wir haben das Gutachten, das ich Ihnen gern zeigen werde, bekommen, als es fix und fertig war.
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- Ja, also, Herr Kollege Dr. Greve, das möchte ich hoffen, daß mein Geist im Innenministerium anwesend ist. Das hoffe ich in der Tat.
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Nun aber ein zweiter Punkt, den ich eigentlich für etwas bedauerlicher halte. Herr Kollege Dr. Menzel, Sie haben hier staatsrechtliche Ausführungen gemacht. Sie sind Jurist wie ich. Zur Qualität juristischer Ausführungen gehört die Korrektheit der Zitate. Ich bedauere, daß ich Ihnen die Korrektheit der Zitate nicht zubilligen kann. Sie haben einen Aufsatz eines Beamten der Bundesregierung zitiert. Sie haben ihn in den Rang eines leitenden Beamten, wenn ich nicht irre, im Innenministerium, versetzt. In Wirklichkeit handelt es sich um einen Regierungsrat- ich lasse seinen Namen einmal weg -, der in Ihren Augen doch wohl nicht als ein leitender Beamter angesehen werden dürfte. Im übrigen befindet er sich nicht im Innenministerium, sondern ist - wenn Sie seinen Verbleib kennen wollen - derzeit persönlicher Referent des Herrn Bundesministers für Familien- und Jugendfragen.
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- Ach, entschuldigen Sie, Herr Kollege Wuermeling, ich sage das nicht etwa, um Sie damit zu belasten.
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- Ich zitiere gar nicht. - Ich habe mich nur in der
derzeitigen Verwendungsstelle geirrt. Aber Herr Kollege Menzel hätte die Chance gehabt, folgendes zu zitieren: daß der Aufsatz „Staatsnotstand und rechtliche Bindung" lautet, daß er am 1. März 1958 erschienen ist, von dem genannten Regierungsrat stammt; und, meine Damen und Herren, das eigentlich Spaßige an der Sache ist, daß es sich bei dem „Deutschen Verwaltungsblatt" um ein Organ handelt, unter dessen Herausgebern Herr Dr. Walter Menzel, Innenminister a. D., Düsseldorf, figuriert.
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