Schneider (NA), 1974-11-07:
Herr Kollege Henke, ich darf Ihnen mein Manuskript zeigen. Es ist erst entstanden, nachdem ich dort zugehört hatte.
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- Aber ich darf gleich darauf eingehen. Das Planspiel hat seinen Zweck in jeder Hinsicht und in vollem Umfang erfüllt. Es hat Positionen klarer gemacht. Ich will jetzt auf dieses Thema nicht näher eingehen. Sonst müßte ich nämlich darüber reden, ob die Feststellungen bezüglich der Eingangswerte zutreffend waren, wie die gemeindlichen Behörden erneuert, ergänzt, umgegliedert werden müssen, was es damit auf sich hat, wenn man sagt: die Gemeinden brauchen dann eigene Bewertungsämter, was es damit auf sich hat, daß die kommunalen Gutachterausschüsse ergänzt, organisatorisch umgegliedert werden müssen, insbesondere was es mit der Frage 50 % oder 100 % oder mit der Anrechnungsfähigkeit der Erschließungskostenbeiträge auf sich hat. Das sind aber Detailfragen, auf die ich hier im einzelnen nicht eingehen möchte. Ich persönlich wäre wirklich froh, wenn es ein Modell gäbe - ich sprach von einem brauchbaren Modell -, mit dem alles gelöst werden könnte. Denn selbst die im Regierungsentwurf vorgesehene Lösung ist nur grundsätzlicher Art. Die Lösung der Detailprobleme soll ja erst in einer Rechtsverordnung der Bundesregierung verankert werden, die mit Zustimmung des Bundesrates in Kraft gesetzt werden soll. Erst dort wird Letztes enthalten sein. Der Vorwurf also, daß wir mit unserem Widerstand vielleicht gar den Gemeinden Milliarden vorenthalten hätten - das klang im Hinterkopf so etwas durch -, stößt ins Leere.
Meine Damen und Herren! Im Zeichen der Gebiets- und Verwaltungsreform, der Raumordnungs- 
und Strukturpolitik, der Umweltschutzprogramme, der Novellierung des Bau- und Bodenrechts gewinnen die Gemeinden als Träger der bürgerschaftlichen Selbstverwaltung und als Zentren der Wirtschaft, der Kultur und des Verkehrs eine wachsende Bedeutung für die Gesamtheit unserer staatlichen Ordnung. Unsere heutige Aussprache über die Lage der Städte, Gemeinden und Kreise verfehlte daher ihren vollen politischen Zweck, vergäßen wir dabei auf den verfassungsrechtlichen Rang hinzuweisen, den die Gemeinden durch den Verfassungsgeber zugesprochen erhalten. Die bürgerschaftliche Selbstverwaltung gewinnt im förderalen Sozialstaat an wachsender Bedeutung; denn ein wesentlicher Teil sozialstaatlicher Wirklichkeit wird durch die gemeindlichen Einrichtungen des sozialen und kulturellen Gemeinbedarfs repräsentiert. Im Gegensatz zur staatlichen Verwaltung, die auch im Zeitalter einer sozialstaatlichen Verfassung ihren primären Ordnungscharakter nicht verloren hat, ist die gemeindliche Selbstverwaltung aufs engste mit den gesellschaftlichen Gruppierungen verbunden. Ich denke z. B. an die freien Träger der Jugend- und Sozialhilfe, an die Kultur- und Sportverbände. In der Gemeinde erfährt der Bürger am unmittelbarsten die Aufgaben und Gewaltenteilung der Demokratie; denn jeder Mensch ist zuerst Bürger seiner Gemeinde, ohne deren Gemeinschaftsdienste kein modernes Wohnen, Arbeiten und Erholen möglich wäre. Die Gemeinden sind unbestrittenermaßen Träger einer universalen Daseinsvorsorge, ohne die unsere arbeitsteilige Wirtschaftswelt nicht vorstellbar wäre.
({1}) Der Sozialstaat wird in den Gemeinden und ihren Gemeinschaftseinrichtungen am augenscheinlichsten sichtbar. Nirgendwo tritt dies greifbarer und tragischer in Erscheinung als in den Gemeinden an der Zonengrenze, wo man schon durch einen Blick über den Zaun feststellen kann, welches System hier und dort an der Macht ist.
Trotz der Allzuständigkeit der Gemeinden, trotz ihres Satzungsrechtes sind die Gemeinden der Exekutive zuzurechnen. Dieser Behauptung steht auch nicht die Tatsache entgegen, daß die Träger der gemeindlichen Gewalt aus freien demokratischen Wahlen hervorgehen. Solche Wahlen kennen wir auch bei anderen Selbstverwaltungskörperschaften, z. B. bei den Versicherungsträgern. Auch die öffentliche Bauleitplanung und Stadt- und Entwicklungsplanung vollziehen sich in den räumlichen Vorgaben des Raumordnungsprogrammes des Bundes, der Landesentwicklungspläne und der regionalen Planstrukturen. Die örtliche Gebietsplanung wächst immer stärker in gesamtstaatliche Planungsabhängigkeiten hinein.
Die Gemeinden gelten als das demokratische Fundament des Staates. Manche bezeichnen sie auch als die dritte Säule unserer staatlichen Baustruktur. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht hat im Verfassungsstaat des 19. Jahrhunderts den sozialen Aufstieg des deutschen Volkes erst möglich gemacht. Vor 125 Jahren hat die Reichsverfassung der Paulskirche, der wir die Grundlegung unserer demokratischen Ordnung und die Befreiung aus obrigkeitsstaatlicher Bevormundung verdanken, in § 185 erstmals die Verfassungsrechtliche Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung gebracht. In einigen Länderverfassungen, z. B. in Bayern und Württemberg, war das Recht der örtlichen Selbstverwaltung schon früher anerkannt worden.
Gemeindliche Selbstverwaltung einerseits und staatliche Gesetzgebungs- und Regierungskompetenz andererseits sind zwei wesentlich verschiedene Ebenen und haben unterschiedliche Rechtsinhalte. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht vollzieht sich im Rahmen der Rechts- und Fachaufsicht der Länder. Ungeachtet der Einbindung der Gemeinden in die Länder ist das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ein originäres Gemeinderecht. Es erhält aus der Einbindung in die Länder seine komplementäre Gewichtung und Bedeutung.
Die kommunalen Spitzenverbände können als Vereiniung des Privatrechts keine Verfassungsposition besitzen, wohl aber ist ihre fachliche und förmliche Anhörung bei der Gesetzgebung sinnvoll und hilfreich.
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Staatliches Handeln setzt in einem weiten Umfange leistungsstarke und funktionsfähige Städte, Gemeinden und Kreise voraus.
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Unsere bundesstaatliche Ordnung kennt also nur zwei staatliche Ebenen: den Bund und die Länder. Das entspricht im übrigen deutscher Verfassungstradition, wo es auch früher nur ein Verhältnis

zwischen Reich und Ländern gegeben hat. Die Theorie der dritten Säule findet in Art. 28 des Grundgesetzes keine verfassungsrechtliche Grundlage. Das Gemeinderecht gehört zur alleinigen Zuständigkeit der Länder, die Gemeinden gehören zur inneren Ordnung der Länder. Dem Bund ist ein direkter Zugriff auf den gemeindlichen Bereich verwehrt. Andererseits freilich darf nicht übersehen werden: ein politischer und rechtlicher bundesstaatlicher Bezug des kommunalen Bereichs ist durchaus gegeben.
Die gemeindliche Finanzaustattung war beim Inkrafttreten des Grundgesetzes in vollem Umfange Sache der Länder. In der ersten Fassung des Grundgesetzes war der finanzverfassungsrechtliche Teil so geartet, daß die Gemeinden dort nicht verankert gewesen sind. Erst durch die Änderung der Finanzverfassung vom 24. Dezember 1956 wurde die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit und Autonomie der Gemeinden durch eigene Finanzquellen finanzpolitisch gesichert. Der frühere Bundesfinanzminister Fritz Schäffer verdient dafür heute noch den Dank der Gemeinden, Städte und Kreise und gewiß auch dieses Hohen Hauses.
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Versuche, dem Bund das Recht zu geben, durch bundesgesetzliche Vorschriften die Aufteilung der Einkommensteuer auf die Gemeinden zu regeln und dadurch in den in die Länderhoheit fallenden kommunalen Finanzausgleich einzugreifen, scheiterten am Widerstand des Bundesrates. Die Länder sind gleichsam die verfassungsmäßig bestellten Schutzherren der Gemeinden. Nach Art. 106 des Grundgesetzes gelten Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden als Einnahmen und Ausgaben der Länder. Auch die Finanzhilfen des Bundes an die Gemeinden nach Art. 104 a Abs. 4 fließen über die Länder.
Vorhin wurden Vergleiche hinsichtlich der Leistungen der Länder an die Gemeinden angestellt. Ich hörte sogar das Wort von einem Nord-Süd-Gefälle. Hier darf ich sagen: Bei solcherlei Vergleichen muß man außerordentlich vorsichtig sein, vorsichtig sein deshalb, weil in vielen Ländern eine andere Art der Berechnung zugrunde gelegt werden muß. So führt beispielsweise der Freistaat Bayern schon seit 1961 das volle Aufkommen aus der Kraftfahrzeugsteuer auf Heller und Pfennig an seine Gemeinden ab.
Neben Fragen der Steuerverteilung, des Finanzausgleichs und der Finanzverwaltung hat das Grundgesetz die gemeindliche Ebene auch in die Investitionshilfe des Bundes und in seine Kompetenzen zur Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einbezogen. Man betrachte insbesondere die Bedeutung der Gemeinden nach dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft aus dem Jahre 1967! Mit Blick auf die Lage auf dem Sektor Bauwirtschaft wird die Bedeutung der Gemeinden zur Wiederbelebung der Baukonjunktur ganz drastisch deutlich.
Die Gemeinden vollziehen den weitaus größten Teil der Bundesgesetze. Nach Art. 84 und 85 des
Grundgesetzes hat der Bund auch bestimmte Ingerenzrechte gegenüber dem kommunalen Bereich. So ist dem Bund die Entscheidung gegeben, ob die Gemeinden ein Bundesgesetz in Selbstverwaltung oder als Auftragsangelegenheit vollziehen. Auch können durch Bundeskompetenz in Art. 84 Abs. 1 des Grundgesetzes die Einrichtungen der Behörden und das Verwaltungsverfahren in den Ländern - und damit auch in den Gemeinden - bundesrechtlich vorgeformt werden.
Der Bund hat auch das Recht, Rahmensvorschriften für die im öffentlichen Dienst der Gemeinden stehenden Personen zu erlassen; das ist in Art. 75 Nr. 1 des Grundgesetzes geregelt. Darüber hinaus gibt es noch weitere Verfassungsrechte des Bundes, in die Gemeindebereiche direkt einzugreifen.
Trotz allem ergibt der verfassungsrechtliche Befund: Das Grundgesetz hat die gemeindliche Selbstverwaltung in die bundesstaatliche Ordnung einbezogen und dafür verfassungsrechtliche Garantien eingebaut. Insbesondere sichert die Finanzverfassung des Grundgesetzes das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein zweigliedriger Bundesstaat. Eine Durchföderalisierung des Staatsaufbaus bis zur gemeindlichen Ebene ist mit unserer geltenden bundesstaatlichen Verfassungsordnung unvereinbar. Unser Staatsföderalismus ist ein Bund-Länder-Föderalismus, nicht aber ein Bund-Länder-Gemeinde-Föderalismus.
Ich habe mich mit den Forderungen der kommunalen Spitzenverbände gründlich befaßt. In ihren Vorschlägen wird die bisherige föderative Struktur des Bundes als entwicklungsfähig und verbesserungsbedürftig gekennzeichnet. Dem trete ich ohne Einschränkung bei. Die Forderungen bestehen im wesentlichen konkret darin, den Gemeinden eine Mitwirkungsmöglichkeit im Planungsverfahren und in der Gesetzgebung einzuräumen. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat darüber hinaus eine kommunale Repräsentation im Bundesrat gefordert.
Ich will darauf im einzelnen nicht näher eingehen. Ich darf mich in diesem Zusammenhang auf die Ausführungen beziehen, die heute morgen mein Kollege Dr. Jahn hier gemacht hat.
Freilich, meine Damen und Herren: Den Gemeinden kann nicht dadurch geholfen werden, daß wir im Bundesrat eine eigene Gemeindebank schaffen, sondern nur dadurch, daß wir unsere staatliche Gesamtordnung im Zuge der Verfassungsreform in ihrer föderalen Struktur von Widersprüchlichkeit befreien und sachgerecht fortentwickeln.
Die bisherigen Beratungsergebnisse in der Enquete-Kommission Verfassungsreform, der ich angehöre, sind freilich nicht allzu ermutigend. Herr Kollege Dr. Wendig - er ist leider nicht mehr hier - hat vorhin einen äußerst bedenklichen Satz ausgesprochen. Er hat nämlich gesagt: Man kann nicht mehr Geld für die Gemeinden fordern, aber dem Bund keine Kompetenz geben.
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Das ist die Politik und der Grundsatz: Wer zahlt, schafft an. Anders ausgedrückt: Das ist eine Dotationspolitik auf den Gipfel getrieben.
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Einer solchen Meinung, Herr Kollege Wendig müßte ich mit allen meinen Freunden entschieden entgegentreten. In diese Richtung darf auf keinen Fall die Verfassungsreform gehen, mit der sich heute die genannte Enquete-Kommission zu befassen hat. Reformmaßnahmen müssen in erster Linie darauf abzielen, die verfassungsrechtliche Kompetenz der Länder im Geiste eines kooperativen Föderalismus zu stärken. Wer sich zentralistischen Tendenzen bei künftigen Verfassungsänderungen widersetzt, nimmt zugleich die Rolle eines Anwalts für mehr gemeindliche Selbstverwaltung wahr. Das sollte man bedenken.
Die echten Föderalisten sind zugleich auch die zuverlässigsten Freunde der Städte, Gemeinden und Kreise. Sehen Sie in uns die echten Föderalisten. Sie sind gut beraten, wenn Sie gleichzeitig annehmen, daß sich in der Fraktion der CDU/CSU die besten Anwälte für die Städte, Gemeinden und Kreise befinden.
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