genscher (bundesminister des innern), 1971-11-05:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der Ihnen vorliegende Entwurf eines Gesetzes über das Meldewesen bezweckt die Modernisierung der Rechtsmaterie für einen Verwaltungszweig, der noch immer zu Unrecht weithin als polizeiliches Instrument gilt, in Wahrheit aber die Funktion eines Informationspools für eine Vielzahl von Verwaltungsaufgaben übernommen hat. Die Meldebehörden verfügen über alle wesentlichen personenbezogenen Angaben, die in der öffentlichen Verwaltung gebraucht werden. Die meldebehördliche Verwaltungstätigkeit mit diesem neuen Pflichtenkreis berührt in zunehmendem Maße die Belange aller Bürger.
Durch Erfüllung seiner Meldepflicht stellt der Bürger der öffentlichen Verwaltung die Grundinformationen über sich selbst zur Verfügung. Er erwartet von der Verwaltung die Befriedigung seiner Wünsche und Leistungsansprüche. Zugleich aber offenbart er damit seine persönlichen Verhältnisse und wird für die Verwaltung und für deren - mitunter auch belastende - Maßnahmen erreichbar.
Im Zuge der fortschreitenden Automation der Kommunikationsmittel bedarf deshalb diese Kontaktfunktion des Meldewesens zwischen Bürger und
öffentlicher Verwaltung heute mehr denn je einer zeitgemäßen Regelung. Das ist das Ziel des Ihnen heute vorliegenden Gesetzentwurfs. Wir wollen zugleich die Voraussetzungen für eine Verbesserung des Verwaltungshandelns schaffen, damit der Bürger rascher und zuverlässiger bedient werden kann.
Wenn der Bund erstmalig die ihm für das Meldewesen zustehende Rahmenkompetenz zur Gesetzgebung ausschöpfen will, so deshalb, weil bei der vorgesehenen Neuordnung über das hinausgegangen wird, was ein einzelnes Land zu tun vermag. Ich meine hier insbesondere die Einführung eines bundeseinheitlichen Personenkennzeichens, das jeder Einwohner der Bundesrepublik Deutschland erhalten soll. Diese Maßnahme ist das Kernstück des Gesetzes. Es hat jahrelanger Vorbereitung und schwieriger Verhandlungen mit den Ländern und mit den kommunalen Stellen bedurft, um Übereinstimmung über eine zweckmäßige Gestaltung des Personenkennzeichens und über das Vorgehen bei seiner Einführung zu erzielen. Inzwischen drängen uns Länder und Gemeinden auf eine baldige Einführung dieses für eine automatisierte Verwaltung unentbehrlichen Hilfsmittels.
Auch in breiten Kreisen der Bevölkerung - das kann man erfreulicherweise feststellen - hat sich allmählich ein Bewußtsein dafür gebildet, daß das Personenkennzeichen kein Nivellierungselement ist und daß der schon vielfach numerierte Mensch nichts an Persönlichkeit dadurch einbüßt, daß ihm ein einheitliches Geschäftszeichen zugewiesen wird, unter dem er mit der Verwaltung und vielleicht auch mit privatwirtschaftlichen Stellen seinen Geschäftsverkehr abwickeln kann.
Die Vereinheitlichung einer Vielzahl von Kennzeichen und Geschäftszeichen, unter denen der Bürger jetzt geführt wird, ist eines der mit dem Personenkennzeichen verfolgten Ziele. Das andere bedeutungsvollere Ziel liegt auf dem Gebiet der Automation. Die öffentliche Verwaltung ist in weiten Bereichen im Begriff, sich die Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung verstärkt nutzbar zu machen. Das geschieht vielfach nicht nur zur Arbeitserleichterung oder zur Verbesserung der Dienstleistungen. Die Zusammenballung der Menschen auf engem Raum, die wachsenden Ansprüche an die öffentliche Hand, deren Verpflichtung zur Daseinsvorsorge und die Differenzierung der Lebensverhältnisse, denen die Leistungsfähigkeit der

Verwaltung selbstverständlich Rechnung zu tragen hat, stellen die öffentliche Verwaltung vor immer neue, komplexere und kompliziertere Aufgaben. Der Fleiß der Gesetzgebungsorgane hat hieran wesentlichen Anteil.
Viele Verwaltungsaufgaben haben sich zu einem Mengen-, Zeit- und Personalproblem solchen Ausmaßes entwickelt, daß sie ohne Nutzung der modernen technischen Möglichkeiten nicht mehr zu bewältigen wären. Das mögen die Kritiker bedenken, die aus häufig unberechtigter Skepsis gegenüber den Errungenschaften des technischen Fortschritts zu der übereilten Schlußfolgerung gelangen, es sei besser, auf solche Instrumente zu verzichten. Dem widerspricht nicht nur der den Verwaltungsangehörigen sicherlich nicht zu bestreitende Wunsch, modernstes Arbeitsgerät zur Verfügung zu haben und darin der Privatwirtschaft nicht nachstehen zu müssen. Es ist vielmehr die schlichte Erwägung, der wachsenden Informationsflut nicht mehr Herr werden und damit den Anforderungen der Gesellschaft nicht mehr gerecht werden zu können, wenn nicht moderne Mittel wie die elektronische Datenverarbeitung zum Einsatz kommen.
Dies ist ein unausweichlicher Sachzwang, der allerdings weitere Konsequenzen nach sich zieht. Die elektronische Datenverarbeitung kann in den durch Massen- und Routineanfall gekennzeichneten Verwaltungsbereichen der Kommunalverwaltung, hier insonderheit im Einwohnermeldewesen, in der Steuerverwaltung, auf den Gebieten der sozialen Sicherung, der Statistik und bei den vielfältigen lebenswichtigen Planungsaufgaben nicht eingesetzt werden, wenn die verwaltungsrelevanten Tatbestände nicht automationsgerecht gestaltet sind. Die Maschine unterliegt anderen Gesetzmäßigkeiten als der Mensch. Sie braucht zur Bearbeitung personenbezogener Informationen einen numerischen Ordnungs- und Identifizierungsbegriff, damit Informationen, Bearbeitungsgänge und Ergebnisse eindeutig, unverwechselbar und unveränderlich der Person, die es angeht, zugeordnet werden können.
Ich möchte an dieser Stelle keinen Zweifel darüber lassen, daß die Funktion des Namens in der Realität der Gesellschaft dadurch nicht im geringsten verändert oder vermindert wird. Noch niemand hat seinen Namen dadurch verloren, daß das Finanzamt ihm eine Steuernummer zugewiesen hat; allenfalls hat er andere Verluste in Kauf nehmen müssen.
Bei der Einführung des Personenkennzeichens handelt es sich nicht darum, resignierend ein unerwünschtes Zugeständnis an den technischen Fortschritt zu machen, sondern es geht um ein wertfreies Mittel zur Anwendung eines unentbehrlich gewordenen technischen Systems. Was bisher nur durch den differenzierenden menschlichen Denkprozeß der Identifizierung möglich war, soll nunmehr auf einfache Weise durch Zuhilfenahme der Maschine und der Zahl nachvollzogen werden.
Daß hier keine Alternative besteht, mag daraus deutlich werden, daß alle diejenigen Bereiche, die bisher schon die elektronische Datenverarbeitung anwenden, sich zur Vergabe von Kennziffern gezwungen sahen. Ich erinnere an fast 15 Millionen Versicherungsnummern und wohl ebenso viele kommunale Personenkennziffern, an die rund 5 Millionen Kennziffern der Bundeswehr und an die ungezählten Personalnummern, die öffentliche und private Arbeitgeber ausgegeben haben. Die Folge dieser unterschiedlichen Systeme ist, daß die beteiligten Stellen einen Informationsverbund mittels ihrer Anlagen nicht zustande bringen, obwohl die technischen Möglichkeiten dazu vorhanden wären. Benachteiligt ist dabei nicht nur die öffentliche Verwaltung, der die Selbsthilfe im Wege des Datenaustausches versagt bleibt, sondern auch der Bürger selbst, der jeweils neuen, aber gleichartigen Auskunftspflichten und Behördenersuchen nachkommen muß.
Dieser Mangel ist in anderen Ländern schon früher erkannt worden. Die skandinavischen Länder und Israel haben schon 1948 mit der Vergabe von Personenkennzeichen begonnen, freilich ohne zunächst die elektronische Datenverarbeitung zu betreiben, aber in der klaren Erkenntnis der Rationalisierungsvorteile derartiger Systeme. Inzwischen haben auch noch andere Staaten Vorbereitungen mit dieser Zielrichtung aufgenommen, u. a. die Beneluxländer, die DDR, Japan, einige südamerikanische Staaten, die Schweiz, Spanien und Südkorea. Diese unvollständige Aufzählung mag zeigen, daß wir nicht etwa mit deutscher Gründlichkeit einen Alleingang unternehmen, sondern ebenso wie andere Staaten zeitgemäße und effektivere Formen der Verwaltungsarbeit finden wollen.
Diesem Ziel dienen auch die anderen Vorschriften des Gesetzentwurfs, insbesondere diejenigen, die Verpflichtungen, Möglichkeiten und Grenzen des Austausches von Daten innerhalb der Verwaltung zum Inhalt haben. Die Verwaltung soll sich ihre Informationen dort beschaffen, wo sie schon vorhanden sind, und nicht statt dessen den Bürger mit Auskunftpflichten und Behördenwegen belasten.
Eine fühlbare Erleichterung wird sich für den Bürger schon daraus ergeben, daß er sich - wie es der Entwurf vorsieht - bei einem Wohnungswechsel nicht mehr bei der Meldebehörde abzumelden braucht. Mit fortschreitender Automation in den verschiedenen Verwaltungsbereichen wird es möglich werden, allmählich auch noch weitere lästige Melde- und Auskunftspflichten bei anderen Stellen abzubauen.
Wenn von der elektronischen Datenverarbeitung gesprochen wird, wird sogleich mit Recht der Ruf nach verstärktem Datenschutz laut. Ich halte wirksame Maßnahmen auf diesem Gebiet für unerläßlich. Ich wende mich aber dagegen, daß die elektronische Datenverarbeitung zum Prügelknaben für Versäumnisse der Vergangenheit gemacht wird. Schon bisher wurde in öffentlichen und privaten Bereichen eine Fülle personenbezogener Informationen gesammelt, bearbeitet und ausgetauscht - ob zu Recht oder zu Unrecht, entzog sich der öffentlichen Diskussion. Heute wird unter Hinweis auf die elektronische Datenverarbeitung nur allzu häufig besserer Datenschutz gerade unter Berufung auf solche Tatbestände gefordert, die schon bei Anwendung herkömmlicher


Arbeitsmethoden unzureichend geschützt sind und deren Schutzbedürftigkeit durch Automatisierungsvorhaben nicht gesteigert, sondern eher vermindert wird. Wir sollten nicht verkennen, daß die elektronische Datenverarbeitung in der Lage ist, durch ihre komplizierten und nur mit besonderem Sachverstand zu steuernden Funktionen Informationen besser und wirksamer gegen mißbräuchliche Benutzung zu sichern, als dies durch eine noch so sorgfältige Akten- und Karteiführung möglich ist.
Ich will dabei keineswegs leugnen, daß die elektronische Datenverarbeitung andere, bisher nicht bekannte Probleme des Datenschutzes aufwirft, die zum Anlaß genommen werden sollten, den Schutz der Privatsphäre des einzelnen umfassend und nicht nur im Bereich der Automation zu regeln.
Die mit Hilfe der elektronischen Datenverarbeitung erleichterten Möglichkeiten, Informationen in großen Mengen zu speichern, Speichersysteme miteinander zu verknüpfen, Daten in beliebiger Zusammenstellung zur Verfügung zu stellen und sie in kürzester Zeit - auch über Entfernungen hinweg - abzurufen und schließlich bei all dem menschliche Mitwirkung weitgehend entbehrlich zu machen, erfordert völlig neue Konzeptionen des Datenschutzes. Noch sind wir von der integrierten Datenverarbeitung, von der Zusammenfassung einzelner Automatisierungsvorhaben zu Verbundsystemen, von Datenbanken, die über die engen Grenzen einer Verwaltung oder eines Betriebes hinaus wirken, ziemlich weit entfernt. Dennoch drängt gerade hier die Problematik nach einer Lösung, und wir sind im Augenblick im Bundesministerium des Innern dabei, ein umfassendes Datenschutzgesetz vorzubereiten. Dabei soll nicht nur die Informationsverarbeitung in der öffentlichen Verwaltung einer Regelung zugeführt werden, sondern auch - das scheint mir in besonderem Maße wichtig zu sein - der sehr viel weniger transparente, nicht einer Dienstaufsicht und parlamentarischen Kontrolle unterstehende Bereich der privaten und privatwirtschaftlichen Datensammlung und Datenverarbeitung miteinbezogen werden.
Eine solche Regelung wird verbindliche Normen auch für den Bereich der Datenverarbeitung im Meldewesen setzen. Zunächst soll ein nach den bisherigen Erkenntnissen wirksamer Schutz schon durch den vorliegenden Entwurf eines Bundesmeldegesetzes geschaffen werden.
Der Entwurf enthält gleichsam als Generalvorschrift das Verbot der Weitergabe von Daten an andere Behörden, wenn diese die Daten nicht zur gesetzmäßigen Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben benötigen.
Weiterhin ist vorgesehen, daß jedermann Auskunft über die ihn betreffenden Daten verlangen kann. Außerdem werden die Führung von Abrufprotokollen und technische Vorkehrungen gegen einen unbefugten Abruf von Daten vorgeschrieben, Schutzmaßnahmen, die bei keiner Aktenführung möglich sind.
Differenzierte Regelungen über die Auskunfterteilung an Dritte, über Auskunftsperren und Strafvorschriften runden für den Bereich des Meldewesens
diesen ersten Schritt zu einem Datenschutzrecht des Bundes ab.
Die Rahmenkompetenz, auf die der Bund für dieses Rechtsgebiet angewiesen ist, läßt ein Mehr an Rechtsetzung nicht zu. Wir werden zu beobachten haben, wie sich diese Lösung in der Praxis bewährt, und wir werden Änderungsvorschläge vorlegen, wenn sich das als notwendig erweist.
Einige Bundesländer haben in jüngster Zeit EDV-Organisationsgesetze erlassen und damit die Grundlagen für den Aufbau der Datenverarbeitung und den Vollzug von Automationsaufgaben geschaffen. Jetzt kommt es darauf an, in einem zweiten Schritt den dafür geeigneten, aber auch darauf angewiesenen Fachbereichen der Verwaltung automationsgerechte Vorschriften an die Hand zu geben, um die Effizienz dieser neuen Arbeitsmethode zu sichern. Ich bitte Sie, für den Bereich des Meldewesens diesen Schritt zu tun. Ich bin überzeugt, meine Damen und Herren, daß damit über dieses engere Sachgebiet hinaus für die gesamte öffentliche Verwaltung ein Prozeß der Modernisierung und Rationalisierung eingeleitet wird, auf den der Bürger mit Recht einen Anspruch erhebt.
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