E Möller (NA), 1962-01-17:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! In der Regierungserklärung ist festgestellt worden, daß die Neuordnung der Finanzverfassung des Grundgesetzes einen außergewöhnlichen Rang besitzt und eine sorgfältige Vorbereitung erfordert. Der außergewöhnliche politische Rang ergibt sich vor allem aus der Tatsache, daß ohne diese Neuordnung weder eine systematische Abstimmung in der Aufgabenerfüllung von Bund, Ländern und Gemeinden möglich ist, noch viel weniger die Durchführung der Aufgaben - wobei es sich ja nicht nur um die Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs handelt - in der Rangfolge der Dringlichkeit und der Reihenfolge der Bedürfnisse gesichert werden kann.
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Meine Damen und Herren, dabei muß man noch zur Kenntnis nehmen, daß diese Neuordnung, soweit sie Änderungen des Grundgesetzes zur Folge hat, einer Zweidrittelmehrheit des Bundestages bedarf und daß die positive Mitwirkung der Länder, und zwar auch der sozialdemokratisch geführten Länder, erforderlich ist.
Ich bitte den Herrn Präsidenten, aus dem Informationsdienst „Wirtschafts- und Sozialpolitik", der meines Wissens der FDP nahe steht, einige Sätze des Artikels „Finanzpolitik - Dringlichkeitsliste 1962 zitieren zu dürfen. Sie lauten:
Die brennendsten und .am schwierigsten lösbaren Probleme des Jahres 1962 liegen in dem Finanzressort. So schwer es der neue Finanzminister einerseits mit der Übernahme des Erbes der letzten zwölf Jahre hat, so große Möglichkeiten bietet ihm jedoch die geänderte Situation. Innenpolitisch haben sich nach dem Ende der Ein-Parteien-Mehrheitsregierung diE Voraussetzungen für gemeinsame Gespräche über Grundfragen der Finanzpolitik auch mil der Opposition erhöht.
Diese Feststellung, meine Damen und Herren, ist interessant. Wenn man sie zur Kenntnis nimmt kann man nicht das Bedauern darüber unterdrücken daß zwei der vorangegangenen Adenauer-Regierun gen eine Finanz- und Steuerreform zwar versprochen haben, ohne allerdings ernsthafte Versuche zu unternehmen, sie zu realisieren.
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Dr. h. c. Dr.- Ing. E. h. Möller
 Sonst könnte es in der am 29. November 1961 abgegebenen neuen Regierungserklärung nicht heißen - ich zitiere wörtlich -:
Diese Neuordnung ... erfordert eine sorgfältige Vorbereitung.
Eine solche sorgfältige Vorbereitung hätten die beiden vorangegangenen Adenauer-Regierungen bereits durchführen können.
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Im übrigen ist der von dieser Regierung abgegebenen Erklärung die Ankündigung der Steuerreform zu entnehmen. Diese Ankündigung ist mit folgendem nach unserer Auffassung beachtlichem Schuldbekenntnis verbunden. In 'der Regierungserklärung heißt es:
Wir sollten uns aber bemühen,
- von uns aus die Frage: wem sagt man das? aus der allzu gelegentlichen Steuerflickarbeit herauszukommen, die Jahr um Jahr hier und dort Kleinigkeiten ändert und die unser Steuersystem als ganzes auf die Dauer eher verschlechtert als verbessert.
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Professor Eschenburg, der am 8. Januar dieses Jahres den Karl-Breuer-Preis des Bundes der Steuerzahler erhalten hat, ist in seinem Vortrag, den er bei dieser Gelegenheit hielt, noch etwas deutlicher geworden. Unser Steuerrecht hat nach seiner Ansicht wegen seiner Undurchsichtigkeit und Unübersichtlichkeit eine entdemokratisierende Wirkung. Er erklärte, unser gegenwärtiges Steuersystem sei unaussprechliches Chaos. Weitere Einzelreparaturen seien bedenklich; eine Finanzreform an Haupt und Gliedern sei notwendig. Die Forderung nach einer solchen Reform sei nicht nur eine Wahlkampfparole, sondern auch ein ernstes wissenschaftliches Problem. Wegen ihrer Interessengebundenheit seien aber gegenwärtig weder die Parteien noch das Parlament, noch die Regierung, noch die Ministerialbürokratie in ,der Lage, eine solche Gesamtreform auszuarbeiten. Dazu sei nur ein Gremium unabhängiger Sachverständiger fähig.
Nach unserer Auffassung stimmt mindestens diese Schlußfolgerung. Deshalb hat die Sozialdemokratische Partei - ich bitte die Bundesregierung und die Koalition, davon Kenntnis zu nehmen - schon vor den Wahlen in ihrem Regierungsprogramm erklärt, daß eine von ihr geführte Bundesregierung unabhängige Sachverständige beauftragen werde, Vorschläge zur Finanzreform noch 1962 zu erarbeiten. Ich zitiere deswegen aus dieser Veröffentlichung der Sozialdemokratischen Partei vom April 1961, weil diese Tatsache anscheinend in Vergessenheit geraten ist. Die Konsequenz unseres Standpunktes, der in der Opposition nicht anders ist als in einer Regierungsverantwortung, haben Sie im Antrag auf Einsetzung einer Expertenkommission zur Vorbereitung der Finanzreform, Drucksache IV/ 68.
Es kann nun, meine Damen und Herren, die Frage gestellt werden: Warum hat sich ,die sozialdemokratische Bundestagsfraktion nicht mit der Erklärung der :Bundesregierung abgefunden, daß sie gewillt sei, eine Kommission erfahrener und unabhängiger Persönlichkeiten einzusetzen, die in angemessener Frist geeignete Vorschläge zur Verbesserung der Finanzverfassung unterbreiten soll? Wenn wir einen eigenen Antrag eingebracht haben, so ist dieser Entschluß nicht nur entstanden aus den schlechten Erfahrungen, die wir bisher mit den am Anfang einer Legislaturperiode bekundeten löblichen Absichten der Bundesregierung gerade auf diesem Gebiet machen mußten, sondern vielmehr auch von unserer Auffassung bestimmt, daß es darauf ankommt, von vornherein ,den richtigen Ausgangspunkt für 'den Versuch festzulegen, die so dringend 'gewordene grundlegende Neuordnung des Finanzwesens der Bundesrepublik in angemessener Frist zu erarbeiten. Der richtige Ausgangspunkt ist nun leider nicht eine einseitig von 'der Bundesregierung berufene Kommission. 'Das hängt auch zusammen mit den 'klimatischen Verhältnissen, in denen Bundesregierung und Länderregierungen leben müssen.
Die Frankfurter Allgemeine Zeitung 'hat am 29. Dezember 1961 in einem Leitartikel unter der Überschrift Die Klammer des Bundes ausgeführt, daß sich eine Regelung finden lasse, ohne daß darüber eine Staatskrise ausbrechen müsse. Ich darf mit Erlaubnis ides Herrn Präsidenten noch die folgenden Sätze zitieren, und zwar deswegen, weil Sie, meine Damen und Herren von der Koalition, wahrscheinlich lieber der FAZ als mir glauben. Die PAZ schreibt:
'Freilich, dazu sind 'Gespräche und Verhandlungen nötig, und daran hapert es leider. Gelegentlich reden Bund und Länder über eine strittige Sache erst dann gründlich miteinander, wenn sich ihre Vertreter vor den Schranken des 'Bundesverfassungsgerichts treffen. Briefe werden oft erst gewechselt, wenn es zu spät ist. Manches Schreiben, das vom Rhein an eine Landeskanzlei abgeht, ist von fast ,verletzender Kühle diktiert.
Soweit die FAZ.
Ich erinnere 'in diesem Zusamenhang an die vorweihnachtliche Attacke des Herrn Bundeskanzlers in Sachen Finanzreform. Nach dpa war es neben anderen Länderministern auch der Ministerpräsident des Landes Baden-Württemberg, Herr Kiesinger, der in einer Pressekonferenz den Vorwurf seines höchsten Parteifreundes, die Länder hätten 10 Milliarden DM gehortet, während der Bund nicht wisse, wie er seinen Verpflichtungen nachkommen könne, mit der Erklärung zurückgewiesen hat, das Land sei bereit, dem Bunde zu geben, was ,des Bundes ist; man müsse sich aber gegen unberechtigte Vorwürfe wehren. - So, meine Damen und Herren von der Koalition, kann man das schwierige Werk der Finanzreform nicht beginnen.
Lassen Sie mich noch einmal daran erinnern, daß alle in diesem Hohen Hause vertretenen Parteien vor den Wahlen den Vorrang einer Finanz- und Steuerreform unterstrichen haben: die CDU/CSU

insbesondere durch den früheren Herrn Bundesfinanzminister Etzel auf dem Parteitag in Köln im April 1961 sowie auf dem Wirtschaftstag im Juli vorigen Jahres durch Herrn Dr. Binder in Frankfurt am Main, die FDP in den Thesen ihres Wirtschaftsprogramms als Ergebnis einer Wirtschaftstagung im Sommer 1961 in Stuttgart, ¡die SPD in dem von ihr im April 1961 vorgelegten Regierungsprogramm. Sachverständige, überparteiliche Organisationen, vom DGB und dem Deutschen Industrie- und Handelstag bis zum Bund der Steuerzahler, die OECD, alle vertreten den Standpunkt der Notwendigkeit einer Neuordnung unserer Finanz- und Steuerpolitik. Ebenso können Sie in der deutschen Presse und in der Fachpresse seit Monaten die Gründe nachlesen, die für eine sofortige Inangriffnahme des Reformwerks sprechen.
Halten wir fest: Der erste und wichtigste Interessent ist .der Steuerzahler und Staatsbürger. Wer weiß, daß die moderne Finanzpolitik nicht nur die Deckung des staatlichen Finanzbedarfs zum Ziel hat, sondern in der heutigen Gesellschaft auch andere wichtige Aufgaben, die nicht nur mit dem ökonomischen Bedarf und dem sozialen Bedarf abgegrenzt sind, erfüllen muß, der hat die Verpflichtung, alles zu tun, um durch einen einwandfreien, fairen Start sichern zu helfen, daß wir uns möglichst im Jahre 1963 mit den grundgesetzlichen und sonstigen Konsequenzen der Untersuchungen einer Expertenkommission beschäftigen, bei der nach unserer Vorstellung der Sachverstand ausschlaggebend sein muß.
Da die kommende Finanzverfassung gewährleisten soll - um mich einer Formulierung des Bundesfinanzministeriums zu bedienen -, daß das gesamte Steueraufkommen den Aufgabenträgern nach dem Gewicht ihrer Aufgaben zugewiesen wird und dabei von der Tatsache auszugehen ist, daß die Finanzbedürfnisse von Bund, Ländern und Gemeinden grundsätzlich gleichwertig sind, so ist diese Gleichwertigkeit auch und gerade bei der Berufung der Expertenkommission zu dokumentieren. Aus diesem Grunde beantragen wir, daß eine unabhängige Expertenkommission mit zehn Mitgliedern einzusetzen ist, von denen je drei von der Bundesregierung, .dem Bundesrat und den Gemeinden - diese vertreten durch die Bundesvereinigung kommunaler Spitzenverbände - benannt werden. Ein Vertreter des Statistischen Bundesamtes soll hinzutreten. Eine solche Kommission, bei der die drei Aufgabenträger sofort und gerecht zum Zuge kommen, hat die von uns gewünschten fairen Startmöglichkeiten. Daher appelliere ich dringend an Bundesregierung und Koalition, sich unseren Vorstellungen, die ausschließlich der Sache dienen, nicht zu verschließen.
Lassen Sie mich noch einige Bemerkungen machen zu dem Katalog, den unser Antrag für die Arbeit der Experten enthält. Es ist selbstverständlich, daß sich über jeden einzelnen Punkt, aber auch über eine Erweiterung in den Ausschußberatungen reden läßt. Da die beabsichtigte Finanzreform ihre endgültige Gestalt nur aus den Realitäten unserer zwingenden praktischen Erfahrungen gewinnen kann, ist aber eine klare Abgrenzung der Aufgaben erforderlich.
Am Anfang der Ermittlungen steht die Übersicht über die öffentlichen Haushalte aller Gebietskörperschaften. Eine weitere Stufe der Vorbereitungen wäre die Festlegung des ,Standes der jetzigen Aufgabenverteilung zwischen dem Bund und den Ländern sowie zwischen den einzelnen Ländern und ihren Gemeinden bzw. den Gemeindeverbänden. Dabei werden sich dann ganz von selbst die Abweichungen der tatsächlichen Finanzierung von der im Grundgesetz vorgesehenen Aufgabenverteilung ergeben.
Zur weiteren Tätigkeit der Expertenkommission sollte nach unserer Auffassung die Ausarbeitung einer Ubersicht über den Finanzausgleich zwischen den öffentlichen Haushalten durch die Überlassung von Einnahmen, durch Zweckzuweisungen und allgemeine Finanzzuweisungen gehören.
Der Finanzausgleich hat bekanntlich zur Korrektur der Steuerschere nicht ausgereicht. Er ist vielleicht ein Mittel, einen Spitzenbedarf zu decken, ist aber nicht geeignet - und meines Erachtens auch nicht dazu geschaffen -, grundsätzliche Mängel der Finanzordnung nachträglich zu beheben. Die Problematik der Zuweisung im Finanzausgleich liegt vor allem darin, geeignete, am tatsächlich gegebenen Finanzbedarf bemessene Schlüssel zu finden. Hier wären durch die Kommission genaue Angaben über die im einzelnen zugewiesenen Finanzmittel und geeignete bedarfsabhängige Verteilungsquoten zu erarbeiten.
Für den Fall, daß wir, was zu erwarten sein dürfte, über die geplante Finanzreform zu einem umfassenden Steuerverbund kommen werden, ergeben sich für den künftigen Finanzausgleich völlig neue Aspekte. Bei im wesentlichen gleichbleibendem Finanzbedarf, der eine Veränderung des Quotenschlüssels überflüssig macht, brauchte dieser kaum mehr als ein Spitzenausgleich zu sein.
Die 'Expertenkommission muß den Stand der gegenseitigen Besteuerung der Gebietskörperschaften untersuchen und darstellen. Gebietskörperschaften sind im Prinzip von einer Besteuerung ausgenommen, weil ihre Einnahmen in .der Regel Einnahmen auf Grund hoheitlicher Tätigkeit und dazu bestimmt sind, die Ausgaben für hoheitliche Aufgaben zu decken. Die Gebietskörperschaften nehmen aber nicht nur öffentliche Aufgaben wahr, sondern beteiligen sich auch am allgemeinen Wirtschaftsverkehr, wobei sie erwerbswirtschaftliche Unternehmen betreiben, die mit privaten Unternehmen im Wettbewerb stehen. Sie werden deshalb - mit Ausnahme ,der im Gesetz festgelegten Befreiungen - normal besteuert.
Im Ergebnis besteuern sich die verschiedenen Gebietskörperschaften gegenseitig. Zum Beispiel besteuert der Bund erwerbswirtschaftliche Betriebe der Länder und der Kommunen. Die Länder besteuern wie auch der Bund über die Einkommen- und Körperschaftsteuer eigene Erwerbsunternehmen und solche der Gemeinden und Gemeindeverbände. Die Gemeinden schließlich besteuern Erwerbsunternehmen des Bundes und der Länder mit den Realsteuern. 'Diese Andeutung einer sehr starken gegen-

Dr. h. c. Dr. -Ing. E. h. Möller
seitigen Steuerverflechtung stellt klar, daß die Größenordnungen der so hin- und hergeschobenen Steuern ermittelt werden müssen.
Wir haben in der bisherigen Praxis erkennen können, wie sich in einem Zeitraum von drei Legislaturperioden die durci die Verfassung gesetzte Finanzordnung in eine Unordnung des Finanzwesens verwandelt hat. Für die Sachverständigen ist es daher eine wichtige Aufgabe, zu ermitteln, wie sich das Ausmaß des durch Gesetz festgelegten sowie des sonstigen voraussehbaren Bedarfs der öffentlichen Haushalte, insbesondere der Investitionsbedarf, in den nächsten zehn Jahren voraussichtlich entwickeln wird. Dieser Teil der Untersuchung erfordert eine besondere Sorgfalt, weil er die Legislative in die Lage versetzen sollte, bei der Neugestaltung der Finanzbeziehungen die künftige Entwicklung zu berücksichtigen.
Die Privatwirtschaft kennt eine Finanz- und Wirtschaftsplanung. Die moderne Volkswirtschaft wäre ohne vorausschauende Disposition der Wirtschaftsträger nicht denkbar. Im gleichen Maß muß auch von der öffentlichen Hand eine Vorausplanung von Bedarf und Deckung erwartet werden. Wenn in der Finanzwirtschaft der Gebietskörperschaften im Gegensatz zu privatwirtschaftlichen Unternehmungen die Einnahmen nach den Ausgaben bestimmt werden, so sollte doch eine Vorausplanung über die Entwicklung gerade dieser Bedarfsseite und der daraus notwendigen Einnahmegestaltung für einen längeren Zeitraum erfolgen. Der Ausgleich braucht
3) nicht unbedingt im Zeitraum einer Rechnungsperiode herbeigeführt zu werden. Wenn man auf dem Standpunkt steht, daß die Finanzpolitik einen wesentlichen Beitrag zu einer antizyklischen Wirtschaftspolitik zu leisten hat, so läßt sich diese Einflußnahme ohnehin nur in längeren Zeitabschnitten, d. h. nur bei zusammengefaßten Rechnungsperioden verwirklichen.
Die Expertenkommission muß nicht zuletzt den Stand und die Art der Schulden und des Schuldendienstes ermitteln, da gerade in diesem Punkt sehr voneinander abweichende Darstellungen vorliegen.
Schließlich hat die Kommission noch eine Übersicht über die derzeitige Steuerverteilung - unter Berücksichtigung der Konjunkturempfindlichkeit der einzelnen Steuern - zu geben.
Das in Angriff zu nehmende Reformwerk muß uns dazu bringen, einen großen Steuerverbund zu schaffen, zu dem die drei Finanzträger in angemessener Weise beisteuern, an dem sie auch in angemessener Weise zu beteiligen sind. Ein Steuerverbund setzt natürlich voraus, daß alle großen Steuern und vor allem ausreichend krisenunempfindliche Steuern in die Verbundmasse einbezogen werden.
Nach sorgfältiger Prüfung der staatsrechtlichen Gegebenheiten ist abschließend eine Rangfolge der Aufgaben festzulegen, die Bund, Länder und Gemeinden zu erfüllen haben. Hierbei sind die Auswirkungen des Art. 120 GG zu berücksichtigen. Die Aufgaben sollten künftig grundsätzlich jenen Trägern zugewiesen werden, die für ihre Erfüllung die beste Gewähr bieten. Die Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit und die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Gebietskörperschaften müßte hierbei ein wichtiges Gebot sein. Aus Charakter und Umfang aller Aufgaben und ihrer Dringlichkeit ergeben sich dann ganz von selbst die Maßstäbe für den Finanzbedarf der drei Anspruchsberechtigten.
Dabei ist zu beachten, daß bei der Neuordnung nicht die augenblickliche Vermögenslage von Bund, Ländern und Gemeinden und nicht die jetzige Steuerentwicklung wegweisend sind. Vielmehr sollte ein Denken in größeren Zeiträumen anger strebt werden, das die Möglichkeit der Verwertung unserer bisherigen Erfahrungen in vollem Umfang einschließt. Das Gespräch zwischen den Beteiligten wäre unter Erfüllung solcher Voraussetzungen bei der Festlegung des Anteils sicher erleichtert.
Die sozialdemokratische Bundestagsfraktion ist bereit, mit ihren Freunden in den Ländern alles zu tun, um eine Neuordnung unserer Finanzverfassung zu erreichen, die auf allen drei Ebenen die Bewältigung der uns gestellten Aufgaben finanz- und steuerpolitisch sichert.
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