lücke (bundesminister für wohnungswesen, städtebau und raumordnung), 1963-12-04:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Das Vorliegen eines interfraktionellen Initiativgesetzentwurfs für ein Bundesraumordnungs-Rahmengesetz und die Ausführungen meines verehrten Herrn Vorredners, des Herrn Kollegen Dr. Schmidt, zeigen, daß starke Kräfte in allen Fraktionen, die in diesem Hause vertreten sind, mit der Regierung in der Überzeugung übereinstimmen, daß die Raumordnungspolitik in der Bundesrepublik wirksam aktiviert werden muß und daß die dem Bund dabei gestellten Aufgaben auf der sicheren Grundlage eines Bundesgesetzes gelöst werden können. Es besteht darüber hinaus eine weitgehende Übereinstimmung zwischen den Initiatoren des interfraktionellen Gesetzentwurfs und der Bundesregierung in den grundsätzlichen sachlichen Fragen von politischem Gehalt.
Die drei Aufgabenbereiche, für die ich als Minister verantwortlich bin, sind in der Sache aufs engste miteinander verbunden, wie es in den Thesen „Vom Wohnungsbau zum Städtebau, vom Städtebau zur Raumordnung" zum Ausdruck kommt.
In ,den ersten Jahren nach dem Zusammenbruch lag unsere vordringlichste Aufgabe darin, unseren Menschen wieder ein Dach über dem Kopf zu schaffen. Nun ist der Augenblick gekommen, nachdem dieses Ziel weithin erreicht werden konnte, an die Lösung der großen Gemeinschaftsaufgaben der Erneuerung unserer Städte und Dörfer im Rahmen einer wirksamen Raumordnung heranzugehen. Gleichsam als Rechtsbasis für die hier gestellten großen, praktisch nie abreißenden Aufgaben der räumlichen Ordnung auf örtlicher Ebene konnten wir im Jahre 1960 das von Herrn Kollegen Dr. Schmidt erwähnte Bundesbaugesetz verabschieden. Sieht man von den Ergänzungen ab, die für die Sonderfälle der Sanierung und für die Stadt- und Dorferneuerung in dem in Vorbereitung befindlichen Städtebauförderungsgesetz bereits aufgeworfen sind, so hat das Bundesbaugesetz ,als das Grundgesetz der Ortsplanung seine Bewährungsprobe inzwischen bestanden. Nun schließt sich die nach der Sache, dem Raum und der Zeit weit ausgreifende Aufgabe der Raumordnung an. Das Raumordnungsgesetz, dessen Entwurf Ihnen die Bundesregierung in der Drucksache IV/ 1204 vorlegt, will dieser großen Aufgabe die rechtliche Grundlage schaffen.
Mit diesem Entwurf betreten wir Neuland. Den in dieser Situation vielleicht naheliegenden Versuch, die Begriffe der Raumordnung gesetzlich zu definieren, unternimmt der von der Bundesregierung vorgelegte Entwurf nicht. Der Entwurf geht davon aus, daß der im Grundgesetz verwandte Begriff „Raumordnung" in der Praxis inzwischen einen gesicherten Inhalt gewonnen hat. Die Arbeitsweise und die Gegenstände der Raumordnungspolitik weisen grundsätzliche Unterschiede auf, je nachdem, ob es sich um große oder kleinere Räume handelt. In der Raumordnung für kleinere Raumeinheiten liegt das Schwergewicht bei den konkreten lokalisierten Entscheidungen über die Art und Weise der Flächennutzung. Hauptbeispiele sind hier die Bauleitpläne der Gemeinden. Auch in der nächstgrößeren Kategorie der Regionalplanung ist der Plan noch das Instrument der Raumordnung.
Für die Raumordnungspolitik größerer Räume ist der Plan nicht mehr das gebotene Arbeitsmittel. Von Gewicht ,ist hier nicht mehr die Entscheidung über das konkrete lokalisierte Objekt. Im Maßstab großer Räume kommt . es auf die Beeinflussung der Raumstruktur an. Dieses heute oft gebrauchte Wort meint das Zusammenwirken aller maßgeblichen Voraussetzungen und Wirkungsfaktoren. Die Raumordnungspolitik des Bundes ist also keine Raumplanung. Sie zeigt nicht ein Wunschbild dessen auf, was in den einzelnen Teilräumen und Flächen zu geschehen hat. Die Raumordnungspolitik des Bundes hat vielmehr das Ziel einer gesunden Raumstruktur im Auge.
Die Mittel der Raumordnungspolitik müssen so 'gestaltet und so angesetzt werden, daß diese Politik gesunde Raumstrukturen schützen, schwache Raumstrukturen stärken und ungesunden Strukturentwicklungen entgegenwirken kann. Wegen dieses Schwerpunkts der Arbeitsmethode und der einzusetzenden Mittel kann man die RaumordnungspoliBundesminister Lücke
tik für größere Räume auch, wie es gelegentlich geschieht, als regionale Strukturpolitik bezeichnen.
Die Raumordnungspolitik ist denselben Grundsätzen verpflichtet, von denen die allgemeine Staatspolitik geleitet wird. Sie ist eines der Mittel, diese Grundsätze zu verwirklichen. Die Raumordnungspolitik bezieht ihre Bewertungsmaßstäbe und ihre Leitziele aus der verfassungsmäßigen Wertordnung selber. Solche in der Raumordnung zu verwirklichende Wertordnungen enthält unser Grundgesetz durchaus. Die sozialstaatliche Verpflichtung, der Schutz der Familie, die freie Entfaltung der Persönlichkeit, Schutz des Eigentums und seine soziale Verpflichtung, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse sind nur einige dieser verfassungsmäßigen gesellschaftspolitischen Grundwerte, die für die Raumordnung maßgebend sind.
Daraus, daß diese Grundvorstellungen, meine Damen und Herren, in der gegenwärtigen räumlichen Ordnung gefährdet sind, ja, in weiten Bereichen nicht verwirklicht sind, ergibt sich gerade die dringliche Notwendigkeit der Raumordnungspolitik in der Bundesrepublik. So möchte ich verstanden sein, wenn ich immer wieder beteuert habe - auch in den letzten zehn Jahren, von denen Herr Kollege Dr. Schmidt sprach -, daß Städtebau und Raumordnung angewandte Gesellschaftspolitik sind.
Ebenso wie die Raumordnungspolitik der materiellen Wertordnung unserer Verfassung unterworfen ist, werden von ihr die grundgesetzlichen Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen respektiert. Raumordnungspolitik, wie ich sie verstehe und betreibe, unterscheidet sich grundsätzlich von jeder Form der Planwirtschaft. Diese unterstellt, daß man oben klüger sei als unten, und versucht, der jeweils niedrigeren Ebene im einzelnen vorzuschreiben, was dort zu tun und zu lassen sei. Diesen Weg zu gehen widerspricht dem Geist und auch dem Wortlaut unserer Verfassung, die von der Eigenstaatlichkeit der Länder und der Autonomie der Gemeinden ausgeht.
Dem freiheitlichen Geist unserer Gesellschaftsordnung, dem Subsidiaritätsprinzip und dem System der sozialen Marktwirtschaft entspricht eine Raumordnungspolitik, wie ich sie zu verwirklichen versuche. Sie geht von folgenden grundsätzlichen Überlegungen aus.
Das von der Bundesregierung vorgelegte Raumordnungsgesetz ist ein Ordnungsgesetz und kein Ermächtigungsgesetz. Es enthält kein Wort, das die Bundesregierung ermächtigt oder beauftragt, eine Art Bundesraumordnungsplan zu entwerfen und durchsetzen. Dieses Gesetz soll aber wohl sicherstellen, daß der Wettbewerb der einzelnen Planungsträger um die Nutzung des Raumes so geordnet wird, daß langfristig das uns zur Verfügung stehende Gemeinschaftskapital, die öffentlichen Einrichtungen des Verkehrs, der Versorgung, der Gesundheitsfürsorge und der Erholung so genutzt werden, daß für die Allgemeinheit und für den einzelnen langfristig der größte Nutzen daraus erzielt wird. So gesehen ist der Regierungsvorschlag des
Raumordnungsgesetzes am ehesten mit den Gesetzen zur Ordnung des Wettbewerbs in der Wirtschaft zu vergleichen.
Niemand, dem das Wohl der uns anvertrauten Bürger am Herzen liegt, kann Zweifel daran haben, daß es auch in einem föderativ gegliederten Bundesstaat einer Raumordnungspolitik des Bundes bedarf, die an den Bedürfnissen des einzelnen Bürgers, seiner Familie und dem Gemeinwohl orientiert ist. Im modernen Zeitalter, in dein die Lebens-, Wirtschafts- und Verkehrsbeziehungen nicht mehr an den Grenzen der Gemeinden, an innerstaatlichen Bezirks- und Landesgrenzen haltmachen können, in dem der europäische Verbund schon wirtschaftliche und, wie wir hoffen, bald politische Realität ist, hat sich der Blick geweitet. Diese Entwicklung setzt ein Umdenken voraus. Das haben bereits im Jahre 1954 die Richter des Bundesverfassungsgerichts erkannt, als sie in dem Gutachten, von dem auch Dr. Schmidt sprach, über die bau- und planungsrechtlichen Kompetenzen des Bundes folgendes ausführten:
Raumordnung kann nicht an den Grenzen der Länder 'haltmachen. Erkennt man Raumordnung als eine notwendige Aufgabe des modernen Staates an, dann ist der größte zu ordnende und zu gestaltende Raum das gesamte Staatsgebiet.
Art. 75 Nr. 4 des Grundgesetzes gibt dem Bund das Recht der Rahmengesetzgebung für die Raumordnung. Auf dieses Recht gründen sich in gleicher Weise die Regierungsvorlage wie der Initiativgesetzentwurf zu einem Bundesraumordnungsrahmengesetz. Das Bundesverfassungsgericht räumte dem Bund eine darüber hinausgehende Vollkompetenz ein, doch ist ein Rahmengesetz durchaus als das Instrument für die raumpolitische Koordination zwischen idem Bund, den Ländern und den Gemeinden ausreichend und notwendig. Nur auf diesem Wege läßt sich erreichen und sicherstellen, daß die Raumordnung der Länder, die Bauleitpläne der Gemeinden und die Planungen der sonstigen öffentlichen Planungsträger nach denselben Grundsätzen ausgerichtet werden können.
In der Diskussion der letzten Jahre ist gelegentlich eingewendet worden, das Bundesraumordnungsrahmengesetz solle sich nur auf Organisations- und Verfahrensrecht beschränken. Zu Unrecht hat man sich dabei auf das Verhältnis zwischen den Ländern und den Gemeinden bezogen. Zwar ist richtig, daß die bisher erlassenen Landesplanungsgesetze nur Organisations- und Verfahrensrecht enthalten. In der Tat scheint Organisations- und Verfahrensrecht auf Landesebene auch auszureichen, die Anpassung der kommunalen Planungen und Maßnahmen an die Landesplanungspolitik der Länder zu sichern. Denn das Kommunalverfassungsrecht läßt es zu, kommunale Maßnahmen landesstaatlicher Genehmigung zu unterwerfen. In dem Maße, in dem von solchem Genehmigungsvorbehalt Gebrauch gemacht wird, kann die Synchronisierung zwischen kommunaler und landesstaatlicher Planung und Politik gesichert werden. Solches Verfahren kann aber auf das Verhältnis zwischen dem

Bund und den Ländern oder gar bis hin zu den Gemeinden nicht übernommen werden. Das läßt unser Grundgesetz nicht zu.
Als Alternative zu den gesetzlich fixierten materiellen Raumordnungsgrundsätzen ist von einigen Ländern eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dieses Inhalts angeregt worden. Die Bundesregierung ist, wie sie auch in ihrer Stellungnahme zu dem Votum des Bundesrats erklärt hat, der Überzeugung, daß dies keinen Erfolg verspricht. Warum reicht eine vertragliche Bindung nicht aus? Eine Vereinbarung könnte sachlich nicht ausreichen. Erstens: Durch eine Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Landesregierungen werden dritte Planungsträger, insonderheit die Gemeinden, nicht gebunden. Zweitens: Der Landesgesetzgeber ist an die vertraglichen Bestimmungen nicht gebunden. Drittens: Durch die Verkündigung materieller Ziele, wie idas im Wege der Rechtsetzung für zwei Länder bereits vorgesehen ist, könnte das Land sich selbst aus den vertraglichen Bindungen lösen.
Ich habe die Überlegungen der Bundesregierung über die notwendige Rechtsform so eingehend dargestellt, um Sie, meine sehr geehrten Damen und Herren, davon zu überzeugen, daß zwingende sachliche Gründe für den Weg der Gesetzgebung sprechen. Das wird die enge Zusammenarbeit mit den Ländern nicht behindern. Ich suche vielmehr im Grundsatz und in der laufenden Zusammenarbeit die Verbindung mit den Ländern, wo es eben nur möglich ist. Diese Absicht habe ich auch bei der Vorbereitung des Gesetzes verfolgt. Ich habe zu eingehenden, in vertrauensvoller Atmosphäre geführten Gesprächen alle Chefs der Landesregierungen und die für die Landesplanung federführenden Minister aufgesucht, um mit ihnen die gesetzgeberischen Absichten der Bundesregierung zu erörtern Wenn es trotz der in diesen Gesprächen erzielten Verständigung und, trotz der sehr verständnisvollen Beratungen in den fachlich maßgebenden Bundesratsausschüssen im ersten Durchgang zur negativen Stellungnahme des Bundesrats kam, so habe ich dennoch die Hoffnung, und sie ist begründet, daß es zu einer der Sache dienenden Lösung auf der Grundlage des Regierungsentwurfs kommt. Das wird um so leichter sein, als die Ablehnung nur mit einer knappen Mehrheit erfolgte. In einer Reihe von Punkten, die die Ablehnung begründeten, wurden inzwischen neue Lösungen gefunden.
Zu den von einigen Ländern betonten verfassungsrechtlichen Fragen habe ich die gutachtliche Stellungnahme eines namhaften Rechtsgelehrten erbeten, der als führender Experte auf dem Gebiet des Verfassungs- und Planungsrechts anerkannt ist. Dieses Gutachten, das in den letzten Tagen vorgelegt werden konnte, bestätigt die Absicht der Bundesregierung in vollem Umfang. Ich darf den an den Beratungen beteiligten Damen und Herren der Ausschüsse sowie allen Damen und Herren des Bundestages dieses Gutachten in den nächsten Tagen zur Verfügung stellen, damit sie auch die Diskussion über dieses Thema führen können.
Erlauben Sie mir, meine sehr verehrten Damen und Herren, jetzt kurz die Sachprobleme darzulegen, aus denen die Notwendigkeit der Raumordnungspolitik folgt. In der schriftlichen Begründung der Regierungsvorlage sind die strukturellen Probleme dargelegt worden. In dem ersten Raumordnungsbericht, den die Bundesregierung am 1. Oktober erstattet hat, habe ich den Sachverhalt in seinen Einzelheiten näher belegen und die Folgerungen schärfer präzisieren können. Ich darf Ihnen das Wesentliche mit knappen Zügen vergegenwärtigen.
Es sind der Raubbau an den natürlichen Hilfsquellen, die Unordnung in der regionalen Siedlungsstruktur und vor allem die Entwicklung in den großen Problemgebieten, die uns mit schweren Sorgen belasten. Die Schere zwischen den hinter der Entwicklung zurückgebliebenen Gebieten einerseits und den Verdichtungsgebieten andererseits hat sich in den letzten Jahren immer mehr geweitet. In unserem Lande hat sich in den letzten hundert Jahren ein ungewöhnlicher Konzentrationsprozeß vollzogen, der in den Nachkriegsjahren noch besonders verschärft worden ist. Die Folgen, die sich daraus ergeben, sind Ihnen allen gegenwärtig. Immer mehr Menschen wohnen in Städten und großen Gemeinden und in der drangvollen Enge der Verdichtungsgebiete. Während im Jahre 1871 noch drei Zehntel der Bevölkerung in den größeren Gemeinden lebten, sind es heute acht Zehntel. Beschränkt man die Betrachtung auf die Großstädte, d. h. auf Städte mit 100 000 Einwohnern, ist deren Bevölkerung in knapp hundert Jahren um das 30fache gewachsen. Im Jahre 1871 wohnte eine halbe Million in solchen Städten, heute sind es 16 Millionen.
Die Verdichtungsgebiete, in denen sich Menschen wie Arbeitsplätze konzentrieren, sind aber nicht auf die Städte beschränkt. Es haben sich mehrere große zusammenhängende Verdichtungsgebiete gebildet. Wenn man auch den dazu von Wissenschaftlern ausgearbeiteten Abgrenzungen im einzelnen nicht folgt, so geben deren Untersuchungen doch ein Bild über die Größenordnung. Auf einer Fläche, die ca. 13 v.H. des Bundesgebietes einnimmt, lebten im Jahre 1961 43 v. H. unserer Bevölkerung. Von den 23 Millionen Einwohnern, die 1961 in diesen Verdichtungsgebieten lebten, sind mehr als 4 Millionen seit 1950 hinzugekommen. Zu einem ganz bedeutenden Anteil ging der Wanderungsgewinn dieser Gebiete zu Lasten der hinter der allgemeinen Entwicklung zurückgebliebenen Gebiete. In diesen Gebieten, die den Gegenstand unserer besonderen Sorge bilden, sind beträchtliche Bevölkerungsabnahmen zu verzeichnen. Bevölkerungsabnahmen von mehr als 10 % sind hier nicht selten. Er gibt Kreise, in denen die Bevölkerungsabnahme mehr als 20 % beträgt.
Das entscheidende Kennzeichen und zugleich die Ursache der strukturellen Probleme dieser Gebiete liegt darin, daß es an ausreichenden wirtschaftlichen Grundlagen, vor allem an Erwerbsmöglichkeiten außerhalb der Landwirtschaft mangelt. Dem kommt deshalb so ganz besondere Bedeutung zu, weil sich in diesen Gebieten die Probleme des landwirtschaftlichen Strukturwandels besonders scharf zeigen. Seit 1950 verließen jährlich rund 150 000 VollarbeitsBundesminister Lücke
kräfte die Landwirtschaft. Solange es für diese Menschen auf dem Lande an anderen Arbeitsplätzen in zumutbarer Entfernung fehlt, sind sie zum Pendeln oder, wie es gelegentlich auch heißt, zum Fernpendeln oder gar zur Abwanderung gezwungen. So sind Pendlerentfernungen von 100 km relativ häufig. In den Abwanderungsgebieten sied es besonders die aktiven Teile der Bevölkerung, die ihre Heimat verlassen, so daß diese Gebiete mitunter gelegentlich schon als „Altenteilergebiete" bezeichnet werden.
Eine Folge der geringen Wirtschaftskraft und ein weiteres Kennzeichen der hinter der allgemeinen Entwicklung zurückbleibenden Gebiete ist ihr Rückstand in der Ausstattung mit Einrichtungen der Verkehrserschließung, der öffentlichen Versorgung, der Bildung und Kultur, der Gesundheitsförderung. Meine Damen und Herren, diese Problemgebiete haben eine bedauerlich große Ausdehnung. Die Bundesregierung hat in der Begründung ihres Entwurfs eines Raumordnungsgesetzes die Fläche dieser hinter der allgemeinen Entwicklung zurückgebliebenen Gebiete auf etwa 40 v. H. der Fläche des Bundesgebietes geschätzt. In diesen Gebieten leben acht Millionen Menschen, d. h. 15 % der Bevölkerung der Bundesrepublik.
Die Problematik der zuvor genannten Gebietskategorien wird besonders deutlich in den östlichen Gebieten der Bundesrepublik, in den sogenannten Zonenrandgebieten. Dort verstärkt sich die negative Erscheinung durch die gewaltsame Grenzziehung durch unser Vaterland, durch den Eisernen Vorhang. Diese doppelte Belastung liegt dazu in Räumen vor, die fast die Hälfte des Zonenrandgebietes mit knapp einem Drittel seiner Bevölkerung umfassen. Das Zonenrandgebiet besteht überwiegend aus land- und forstwirtschaftlichen Gebieten; doch finden sich innerhalb des Zonenrandgebietes auch industrialisierte Gebiete. Dieses Gebiet umfaßt insgesamt ein Fünftel der Fläche der Bundesrepublik. In dem Gebiet lebten 1961 rund 6,7 Millionen Einwohner. Die Auseinanderentwicklung in der räumlichen Struktur unseres Landes führt zu schweren Beeinträchtigungen der Lebens- und Existenzbedingungen in den betroffenen Regionen. Der hohen Wirtschafts- und Leistungskraft der sogenannten Konzentrationsgebiete steht eine besorgniserregende Wirtschaftsschwäche der zurückgebliebenen Gebiete gegenüber. Als 'Meßziffer steht uns für das Jahr 1957, bundeseinheitlich auf Kreisbasis berechnet, das sogenannte Bruttoinlandsprodukt zur Verfügung. Das ist eine Berechnung der wirtschaftlichen Leistung pro Kopf der Wirtschaftsbevölkerung. Orientiert man sich am Bundesdurchschnitt, der 4250 DM betrug, so wird die wirtschaftliche Schwäche der zurückgebliebenen Gebiete deutlich, wenn man hier dem Bruttoinlandsprodukt von rund 1500 DM begegnet. Dieser Zahl stehen in den Verdichtungsgebieten Werte von über 7000 DM gegenüber.
Es liegt auf der Hand, wie sich solche Unterschiede auf die wirtschaftliche Existenzgrundlage jedes einzelnen, jeder Familie und der Gemeinden auswirken. In der damit auf das engste verknüpften geringen finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden in diesen Gebieten liegt zugleich auch eine
der Ursachen für die mangelhafte Ausstattung mit notwendigen kommunalen Diensten und für die Unterentwicklung der gesamten Infrastruktur. In den Verdichtungsgebieten auf der anderen Seite verursacht die Überlastung der Verkehrseinrichtungen den Verkehrsteilnehmern übermäßige Kosten und ungewöhnliche Zeitverluste; die anhaltende Zunahme der Bevölkerung und der Arbeitsplätze zwingt die Gemeinden in den überlasteten Verdichtungsräumen zu immer weitergehenden Erschließungs-, Verkehrs- und Versorgungsinvestitionen, statt daß sie die seit langem notwendigen Maßnahmen zur Stadterneuerung und zur Ordnung der Verkehrsverhältnisse durchführen können. Die Höhe der Grundstückspreise in diesen Gebieten erschwert es meist - macht es sogar unmöglich -, in diesen Verdichtungsräumen Familien- und Eigenheimpolitik durchzuführen.
Die meist über eine große Anzahl benachbarter Gemeinden sich immer weiter in das Land erstrekkenden Verdichtungsgebiete stellen die örtliche und die Regionalplanung vor das noch immer ungelöste Problem, wie hier in den durch vielfache kommunale Grenzen durchschnittenen Gebieten eine ordnende und vorausschauende planmäßige Gestaltung erreicht werden kann. Eine gegenseitige Ergänzung und Zusammenarbeit im nachbarlichen Verbund wird zur Zeit vor allem auch durch das bestehende Gemeindefinanzsystem erschwert. Das Übergewicht der Gewerbesteuer und die gegenwärtigen Regelungen des Gewerbesteuerausgleichs bewirken keinen ausreichenden Ausgleich der Interessen und Aufgaben der Wohngemeinden und der Betriebsgemeinden.
Diese bis in die jüngste Vergangenheit nur im städtischen Bereich gesehene Problematik stellt sich jetzt in zunehmendem Maße auch bei der Umstrukturierung der ländlichen Räume. Auch bei der notwendigen Förderung zentraler Orte in den ländlichen Räumen wird eine gemeindenachbarliche Verständigung zwischen den Mittelpunktgemeinden und den übrigen Gemeinden unerläßlich notwendig werden, um hier zu einer vernünftigen Aufgabenteilung und zu einem gerechten Vorteils- und Lastenausgleich zu gelangen. Damit sind wiederum als einige der Kernfragen der räumlichen Ordnung das vom Kollegen Dr. Schmidt erwähnte Kommunalfinanz-, das Kommunalsteuer- und das Finanzausgleichssystem angesprochen.
In Stadt und Land werden mit der zunehmenden Verdichtung der Besiedlung und mit den steigenden zivilisatorischen Ansprüchen der Raum und seine natürlichen Hilfsquellen immer mehr beansprucht. Für solche baulichen und andere technische Verwendungszwecke sind letztlich jährlich zirka 260 km freier Landschaft eingesetzt worden; das entspricht in zwei Jahren der Fläche des Bodensees. Dadurch, daß diese Flächenumwidmungen zum nicht geringen Teil ohne sorgsame Planung und ohne hinreichende Berücksichtigung der Landschaftspflege durchgeführt worden sind und gelegentlich werden mußten, ist der Verlust an schutzwürdiger Landschaft, an landwirtschaftlichen Produktionsflächen und an den Grundlagen natürlicher Hilfs4552 

quellen weit größer als notwendig. Die planlose Ortserweiterung und die Zersiedlung der Landschaft sind weithin sichtbare Beispiele. Nur dem Einzelinteresse und dem Augenblickserfolg dienende Nutzungen gefährden die natürlichen Kräfte des Raumes und der Stoffe, die er bietet: Bodenfruchtbarkeit, Klima, Quell- und Grundwasser, die Landschaft als Erholungs- und Siedlungsraum sind darüber hinaus gefährdet.
Meine Damen und Herren, ich komme nun kurz zur Bewertung der gegenwärtigen räumlichen Entwicklung. Die von mir dargelegten Tatsachen und Entwicklungstendenzen sind sowohl wirtschaftspolitisch wie gesellschaftspolitisch bedenklich. Alle Teilgebiete des Staates und die darin lebenden Menschen müssen in die Lage versetzt werden, ihren Beitrag zur Steigerung der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung und zur Förderung des allgemeinen Wohls zu leisten. Die sittliche Würde des Menschen und seine freie Entfaltungsmöglichkeit werden von dem Zustand der räumlichen Ordnung, wie sie besteht, weithin gehemmt.
Die von mir geschilderte Situation in den großräumigen Problemgebieten, die Mängel in der regionalen Siedlungsstruktur und die Überbeanspruchung der natürlichen Hilfsquellen lassen sich nicht isoliert beurteilen. Die strukturellen Mängel sind in ihrer Ursache, ihrem Zustand und in ihrer weiteren Entwicklung eng miteinander verbunden. Dies beruht in erster Linie darauf, daß in ,der Vergangenheit die starke Bevölkerungskonzentration in den Verdichtungsgebieten zu Lasten der beiden anderen Problemgebiete ging.
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Das gilt auch für die starken Unterschiede in der industriellen und gewerblichen Entwicklung, in dem wirtschaftlichen Leistungsgefälle, in der eigenständigen kommunalen Ausstattung und der sonstigen Infrastruktur. All dies fördert die Zunahme der Bevölkerung in den überlasteten Verdichtungszonen und hemmt die Industrialisierung und die Entwicklung der Bevölkerung in den hinter der allgemeinen Entwicklung zurückgebliebenen Gebieten.
Ein wichtiges Element, das alle Problemgebiete miteinander und sie zugleich mit den Zwischenzonen verbindet, liegt in den Strukturwandlungen in der Landwirtschaft. Bislang ist ein großer Teil der aus der Landwirtschaft Ausgeschiedenen nur im Wege der Abwanderung in die überlasteten Verdichtungsgebiete in das außerlandwirtschaftliche Erwerbsleben eingegliedert worden.
Die Menschen, die die zurückbleibenden Gebiete aus Mangel an ausreichenden Erwerbsmöglichkeiten und wegen des ungenügenden Leistungsstandes der öffentlichen Einrichtungen verlassen, ziehen größtenteils - das hat sich herausgestellt - in die Verdichtungsgebiete und fördern dort die Überlastungserscheinungen.
Die von mir aufgezeigten Raumordnungsprobleme werden sich nur dann lösen lassen, wenn alle Maßnahmen auf ein Ziel ausgerichtet werden und bestimmte Grundsätze allgemein beachtet werden. Die Bundesregierung hat im vorigen Jahr solche Grundsätze für ihren eigenen Bereich aufgestellt. Sie bilden zugleich den Kern des Ihnen vorgelegten Gesetzentwurfes.
Unter den Grundsätzen der Raumordnung ist der wichtigste, daß die allgemeinen sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse sowie die kulturellen Einrichtungen in den zurückgebliebenen Gebieten verbessert werden müssen. In den Gebieten mit einer übermäßigen Verdichtung von Bevölkerung und Arbeitsstätten sollen der Gesundung und Strukturverbesserung dienende Maßnahmen ergriffen werden. Hier wie in allen problematischen Gebieten sollen die positiven und fördernden Maßnahmen den Vorrang genießen. Die Raumordnungsgrundsätze zielen darauf ab, daß alle Maßnahmen vermieden werden, die zur Verschärfung der räumlichen Problematik führen; das gilt besonders für die Maßnahmen, die zu einer Übersetzung schon verdichteter Gebiete führen. Ebenso müssen alle Maßnahmen vermieden werden, die eine weitere Schwächung der bereits zurückgebliebenen Gebiete verursachen.
In den Raumordnungsgrundsätzen wird dem Schutz der natürlichen Hilfsquellen besonderes Gewicht beigemessen. Die landwirtschaftlichen Nutzflächen mit günstigen landwirtschaftlichen Lebens- und Produktionsbedingungen sollen der Landwirtschaft erhalten und nicht mehr als notwendig für andere Nutzung vorgesehen werden. Den Wald, die Landwirtschaft, die Erholungsgebiete und den Wasserschutz nennen die Raumordnungsgrundsätze als besonders schutzwürdige Güter. Diese in der Regierungsvorlage festgelegten Grundsätze sind Gegenstand vielfältiger Diskussionen gewesen. Sie haben - zu meiner besonderen Genugtuung - die Richtigkeit und Notwendigkeit bestätigt.
Im Zusammenhang mit der Regelung der Raumordnung in den Ländern spielt der Anspruch der kommunalen und wirtschaftlichen Selbstverwaltung eine große Rolle, bei der Aufstellung von Plänen aller überörtlichen Stufen beteiligt zu werden. Soweit mir bekannt, wird dieser Anspruch von der Mehrzahl der Landesgesetze bereits berücksichitgt. Ich selber habe die Absicht, mich in dem mir obliegenden Geschäftsbereich auch künftig durch den schon bei meinem Ministerium bestehenden Beirat für Städtebau und Raumordnung, in dem auch Sachverständige der Gemeinden und der Wirtschaft vertreten sind, beraten zu lassen.
Man hört gelegentlich die Ansicht, daß alle Maßnahmen auf dem Gebiet der Raumordnung schon recht spät, ja zu spät kämen; es sei schon besser, solche Bemühungen gar nicht erst zu beginnen. Dem liegt unausgesprochen die Feststellung zugrunde, daß mit diesem Jahre die Entwicklung der räumlichen Ordnung und Struktur unseres Vaterlandes am Ende sei. Diese Zuspitzung zeigt die Unrichtigkeit dieser Behauptung. Wem sage ich das hier? Wir befinden uns in einem ungewöhnlichen Umstellungsprozeß unserer wirtschaftlichen, sozialen wie auch gesellschaftlichen Verhältnisse. Die größte und in diesem Zusammenhang wichtigste Umstellung vollzieht sich in der Landwirtschaft mit all den damit für unser Vaterland verbundenen Problemen.


Auch in der Zukunft werden weitere Arbeitskräfte aus der Landwirtschaft ausscheiden. Mit elementarer Macht wird der Anspruch sich Geltung verschaffen, auch auf dem Lande, auch in kleineren Dörfern und Gemeinden zivilisatorische und kulturelle Ansprüche erfüllt zu sehen. Umgekehrt wünschen immer mehr Menschen an Stelle der Großstadt- und Stadtwohnung die Wohnruhe in der Landschaft, in kleineren und mittleren Gemeinden. Stadt- und Dorferneuerung zu fördern, wird deshalb eine der wichtigsten Aufgaben der nächsten Jahrzehnte bleiben. So kann nur ein Tor daran glauben, daß Raumordnungspolitik zu spät komme. Wem es zu spät erscheinen sollte, der kann nur zur Eile mahnen.
Während noch vor einem halben Jahr heißer Streit über die Grundsatzfragen der Raumordnungspolitik verbreitet schien, kann heute zunehmende Übereinstimmung nicht nur im Grundsätzlichen, sondern auch im Detail festgestellt werden. Die Beratungen in den Bundesratsfachausschüssen haben die Verständigung in Grundsatzfragen gefördert. Die großen Wirtschaftsorganisationen der Landwirtschaft, der Wohnungswirtschaft, der gewerblichen Wirtschaft haben schon früh ihre grundsätzliche Billigung der raumordnungspolitischen Absichten der Bundesregierung zum Ausdruck gebracht. Ihnen hat sich nun vor wenigen Wochen auch die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände mit einem positiven Votum für die Raumordnungsgesetzgebung angeschlossen. Schließlich hat sich auch die Opposition nicht nur durch ihre Mitwirkung bei dem hier vorliegenden Initiativgesetzentwurf, sondern auch bei allen anderen Erklärungen verantwortlicher Politiker zur Notwendigkeit der Raumordnungspolitik bekannt, ja sie jahrelang aktiv gefördert.
All dies rechtfertigt meine Hoffnung, daß sich ein Weg gemeinsamer Willensbildung öffnet. Mein Appell an alle verantwortungsbewußten Politiker im Bund, in den Ländern und in den Gemeinden geht dahin, die Stunde der Verständigung zu nutzen und den Entschluß zu gemeinsamem Handeln zu fassen. Denn davon, ob wir jetzt handeln, wird entscheidend abhängen, ob es gelingt, in Stadt und Land eine Gesellschaftsordnung zu erhalten, die unseren Vorstellungen entspricht. Gewiß ist diese Aufgabe groß. Sie weist in die Zukunft. Hier sind schnelle Erfolge nicht zu erwarten, vor allem keine Erfolge in Legislaturperioden. Um so mehr bitte ich, daß wir, Bundestag und Bundesrat, hier im Interesse unseres Vaterlandes zusammenstehen und brauchbare bundesrechtliche Grundlagen für die Raumordnung schaffen. Ich darf Sie bitten, die beiden Entwürfe vorrangig in den Ausschüssen zu behandeln und ihnen Ihre Unterstützung zu gewähren.
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