haack (bundesminister für raumordnung, bauwesen und städtebau), 1978-04-14:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Das Schwergewicht des Ihnen vorliegenden Entwurfs eines Gesetzes zur Förderung der Modernisierung von Wohnungen und Maßnahmen zur Einsparung von Heizenergie liegt auf dem Gebiet der Energiepolitik entsprechend dem Energieprogramm der Bundesregierung, das in seiner zweiten Fortschreibung vom 14. Dezember 1977 weiterentwickelt worden ist.
Anlaß für das Energieprogramm der Bundesregierung war, wie Sie alle wissen, die Ölkrise des Jahres 1973. Sie hat uns gezeigt, daß vor allem die Energieträger 01 und Erdgas nur in beschränktem Umfang zur Verfügung stehen und es deshalb immer schwieriger werden wird, die Nachfrage der Industrieländer zu befriedigen. Die überwiegend
konjunkturell bedingte derzeitige Überschußsituation auf dem Weltenergiemarkt darf uns nicht davon ablenken, daß das zentrale Problem der deutschen Energiepolitik, die Sicherheit der Energieversorgung, fortbesteht. Wirtschaftliches Wachstum ist unerläßlich, wenn es uns gelingen soll, die dringenden wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Aufgaben, vor die wir gestellt sind, zu lösen. Dieses Wirtschaftswachstum ist aber undenkbar ohne Zunahme unseres Energieverbrauchs. Die längerfristigen Risiken am Weltenergiemarkt für die importabhängige deutsche Volkswirtschaft müssen in diesem Zusammenhang gesehen werden. Vor allem am Weltölmarkt, von dem die Ölversorgung der Bundesrepublik Deutschland zur Zeit schon zu 95 °/o abhängig ist, muß angesichts der steigenden Nachfrage ab Mitte der 80er Jahre mit zunehmenden Spannungen gerechnet werden. Der weitaus größte Teil unseres Primärenergiebedarfs wird aber noch auf lange Zeit durch Erdölimporte gedeckt werden müssen.
Unsere zunehmende Abhängigkeit von Ölimporten hat aber für die Bundesrepublik Deutschland als hochindustrialisiertes Land mit unzureichenden Primärenergiereserven nicht nur wirtschaftliche, sondern auch politische Risiken, deren Konsequenzen uns alle noch in Erinnerung sind. Obwohl die Bundesrepublik Deutschland im internationalen Vergleich bereits einen hohen Ausnutzungsgrad der Energie erreicht hat, ist es deshalb unerläßlich, den Zuwachs des Energieverbrauchs so gering wie möglich zu halten und den Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Energieverbrauch aufzulockern. Das Verhältnis von Wirtschaftswachstum und Energieverbrauch ist aber vor allem durch rationellere Energieverwendung veränderbar. Unser Ziel muß es daher sein, eine möglichst konsequente Politik der Energieeinsparung zu betreiben, ohne daß daraus Gefahren für das wirtschaftliche Wachstum entstehen dürfen.
Deshalb sind Maßnahmen zur Energieeinsparung insbesondere dort sinnvoll und zweckmäßig, wo ein erhebliches Einsparpotential zur Verfügung steht und nicht nachteilige Strukturwirkungen entstehen. Dies ist gerade im Gebäudebereich der Fall. Rund 40 °/o des gesamten Energieverbrauchs der Bundesrepublik entfallen auf die Gebäudebeheizung. In der zweiten Fortschreibung des Energieprogramms hat daher die Bundesregierung die Not6620 

Wendigkeit energiesparender Maßnahmen im Gebäudebereich besonders betont. Für neu zu errichtende Gebäude hat sie hieraus durch die von ihr erarbeiteten Verordnungen zum Energieeinsparungsgesetz, insbesondere durch die bereits in Kraft getretene Wärmeschutzverordnung, die erforderlichen Konsequenzen gezogen.
Energieeinsparung ist jedoch nicht nur durch reglementierende Gesetzgebung möglich. Gerade im Gebäudebestand, in dem häufig nur die Mindestanforderungen der Energieeinsparung erfüllt sind, sind die Möglichkeiten, Energieeinsparungen durch gesetzliche Vorschriften zu erreichen, schon aus verfassungsrechtlichen Gründen begrenzt. Dort, wo Gebote nicht greifen können, müssen daher zum Zwecke der Energieeinsparung Anreize geschaffen werden, um entsprechende Investitionen anzuregen. Hierzu sind finanzielle Hilfen unerläßlich. Nur wenige Verbraucher werden Anlagen und Einrichtungen, die in Zeiten des Energieüberflusses und damit niedriger Energiepreise entstanden sind, zur Energieeinsparung verbessern, wenn ihnen hierbei nicht durch staatliche Förderungsmaßnahmen in fühlbarer Weise geholfen wird.
Es ist ja allgemein bekannt, daß Aufwendungen für energieeinsparende Investitionen im Altbaubereich gegenwärtig noch nicht durch die geringeren Ausgaben für Heizenergie ausgeglichen werden können. Die Bundesregierung hat daher mit Kabinettsbeschluß vom September 1977 den Ländern angeboten, ein gemeinsam finanziertes Programm zur Förderung heizenergiesparender Investitionen in Höhe von 4,35 Milliarden DM durchzuführen mit dem Ziel, über einen Investitionskostenzuschuß von 25 % ein Gesamtinvestitionsvolumen in der Größenordnung von ca. 15 Milliarden DM mitzufinanzieren. Neben der Energieeinsparung wollte die Bundesregierung damit im Ausbaugewerbe und in der Zulieferindustrie mittel- und längerfristig zusätzliche Auftragsvolumina schaffen, die Tendenzen zu einer Konjunkturbelebung unterstützen und damit auch die Lage am Arbeitsmarkt nachhaltig entspannen.
Bedauerlicherweise war es nicht möglich, dieses Programm zur Förderung der Einsparung von Heizenergie rasch und ohne Verzögerung durch eine Verwaltungsvereinbarung mit den Ländern zu verwirklichen, um es dann im weiteren Verlauf gemäß den Zielsetzungen der 2. Fortschreibung des Energieprogramms durch Novellierung des Wohnungsmodernisierungsgesetzes in ein längerfristiges Energieeinsparkonzept einzubetten.
Wie Sie alle wissen, ist die Verwaltungsvereinbarung an den Einwänden zweier Länder gescheitert, die auf Grund der Mischfinanzierung einen unzulässig starken Einfluß des Bundes auf die politische Gestaltungsfreiheit der Länder befürchteten.
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Diese Argumentation ist auch in einem Grundsatzartikel zu Fragen des Föderalismus und in diesem
Zusammenhang auch zu Fragen der Mischfinanzierung im „Rheinischen Merkur" in dieser Woche von Staatssekretär Herzog enthalten, der im Rahmen seiner kritischen Haltung zur Gemeinschaftsfinanzierung auf die Entstehungsgeschichte dieses Energieeinsparungsprogramms zu sprechen kommt und in diesem Zusammenhang ausführt:
Für die Länder bedeutete das Programm aber Kosten von über 2 Milliarden DM, die ihnen bei der Angespanntheit ihrer Haushalte an anderen Stellen gefehlt hätten. Vor allem wäre ihnen die politische Entscheidung darüber genommen worden, ob nicht vielleicht doch mit einem Teil des Geldes besser Krankenhäuser, Schulen oder Lehrstellen für arbeitslose Jugendliche geschaffen werden sollen. Scharf ausgedrückt: Bei dieser Art von Mischfinanzierung besteht immer die Gefahr, daß der Bund nur halb bezahlt, dafür ganz anschafft.
Der Begriff des Anschaffens ist mir in diesem Zusammenhang nicht erklärlich.
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Hier geht es doch offensichtlich um eine gemeinsame Zielsetzung. Ich jedenfalls hatte die Energieeinsparung bisher als gemeinsame Zielsetzung verstanden.
Mir ist die Polemik aber auch deshalb nicht verständlich, weil ja jetzt gerade die von der CDU und der CSU regierten Bundesländer, Herr Kollege Kohl, Steuererleichterungen vorschlagen - 
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- Wir haben doch von vornherein dieses Programm gewollt; es ist doch zunächst einmal am Widerstand von CDU-Bundesländern gescheitert. Und jetzt werden Steuererleichterungen vorgeschlagen, die ja schließlich auch die Länderhaushalte belasten, allerdings auch noch die Gemeindehaushalte. Das ist auch insofern sehr beachtlich.
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Meine Damen und Herren, ich bedaure diese unglaubwürdige Argumentation. Eine Verwaltungsvereinbarung wäre gerade im letzten Jahr besonders geeignet gewesen, für dringende Probleme kurzfristig Lösungen zu schaffen. Außerdem hätte ein frühzeitiges gemeinsames Handeln von Bund und Ländern unserer gemeinsamen Verantwortung in diesem Bereich entsprochen.
Unbestreitbar ist, daß Energieeinsparungen und konjunkturelle Anreize in der derzeitigen schwierigen volkswirtschaftlichen Lage von zentraler Bedeutung sind. Zur Lösung der hier anstehenden Probleme sind wir daher alle aufgerufen. Sie können nur in einer gemeinsamen Anstrengung aller Beteiligten erreicht werden. Sonderinteressen einzelner Bundesländer oder parteipolitische Erwägungen sollten in einem Bereich, der für unsere gesamte Volkswirtschaft von so großer Bedeutung ist, den Weg zu gemeinsamem Handeln nicht blockieren.


Nachdem der Abschluß einer Verwaltungsvereinbarung leider nicht möglich war, ist die Bundesregierung sofort in die nach der Fortschreibung des Energieprogramms ohnehin als zweite Phase geplante Novellierung des Wohnungsmodernisierungsgesetzes eingetreten. Sie hat sich dabei streng an das gehalten, was in Zusammenarbeit mit den Ländern bereits erarbeitet worden war. Dieses gemeinsame Konzept, zu dem bis dahin von niemandem eine Alternative formuliert worden war, sah eine reine Programmförderung für energieeinsparende Investitionen vor. Der Gesetzentwurf läßt den Ländern - um das auch noch einmal im Blick auf die Argumentation von Herrn Herzog zu sagen - gerade die Freiheit, nur im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten auf die bereitgestellten Bundesmittel zurückzugreifen. In den Beratungen im Bundesrat, im federführenden Wohnungsausschuß, aber auch im Wirtschaftsausschuß ist der Bundesrat zunächst weiterhin vom System einer reinen Programmförderung ausgegangen.
Im Finanzausschuß ist dann in der letzten Phase der Erörterungen eine Förderung primär über Steuererleichterungen gefordert worden. Diese Forderung hat sich der Bundesrat dann am 17. März beim ersten Durchgang in seiner Mehrheit zu eigen gemacht,
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ohne jedoch auszuformulieren, in welchem Umfang und in welcher Form steuerliche Erleichterungen gewährt werden müssen. Die Bundesregierung konnte daher in ihre Gegenäußerung, die Ihnen in der Bundestagsdrucksache vorliegt, auch nur allgemein erklären, daß sie die Möglichkeit zusätzlicher steuerlicher Erleichterungen im weiteren Gesetzgebungsverfahren prüfen werde.
Neben der erstmals erhobenen Forderung nach steuerlichen Erleichterungen waren für die Bundesregierung jedoch zwei Punkte von zentraler Bedeutung. Auch der Bundesrat hält das von der Bundesregierung vorgeschlagene Fördervolumen von 4,35 Milliarden DM für angemessen. Die in früheren Verhandlungen zum Teil von Ländern erhobenen Bedenken, das Programmvolumen sei angesichts der verfügbaren Kapazitäten überhöht, werden offensichtlich nicht mehr aufrechterhalten. Damit haben wir für die kommenden Beratungen, wie mir scheint, eine gemeinsame Basis, von der wir ausgehen können.
Die Bundesländer halten unabhängig von der Frage der steuerlichen Förderung ein Programm auf gesetzlicher Grundlage für erforderlich, und zwar zumindest für den Bereich, in dem steuerliche Erleichterungen nicht oder nicht ausreichend wirken. Dies ist auf jeden Fall beim Bestand der gemeinnützigen Wohnungswirtschaft mit 3,2 Millionen Wohnungen und beim Bestand der Hauseigentümer mit niedrigerem Einkommen, den man sicherlich mit weiteren 6 bis 8 Millionen Wohnungen angeben kann, der Fall. Daneben handelt es sich um Investitionen, die steuerlich als Erhaltungsaufwand gelten und für die es keine steuerliche Förderung gibt. Bedenkt man die Größenordnung dieser Investitionen, für die auch der Bundesrat nach wie vor eine Programmförderung für erforderlich hält, dann wird deutlich, daß für zusätzliche steuerliche Erleichterungen nur ein begrenztes Volumen zur Verfügung steht, weil sonst bestimmte Eigentümer und bestimmte Investitionsarten benachteiligt würden. Wir alle gehen ja bei Programmförderung und Steuererleichterungen von dem vorgegebenen Finanzvolumen in Höhe der genannten 4,35 Milliarden DM aus.
Unter den gegebenen Voraussetzungen konnte es also nur darum gehen, die bestehenden steuerlichen Erleichterungen dort zu ergänzen und auszuweiten, wo es unter energiepolitischen Gesichtspunkten dringlich oder vertretbar war.
Die inzwischen deutlich gewordenen Vorstellungen der CDU/CSU-Fraktion scheinen mir den vorgegebenen Rahmen zu erweitern. Die CDU/CSU schlägt vor - soweit es bisher aus einer Presseerklärung von Herrn Jahn sichtbar war -, den steuerlichen Abschreibungssatz der begünstigten Maßnahmen zu erhöhen, und sie befürwortet eine Einbeziehung aller zum Betriebsvermögen gehörenden Räume sowie eine zeitliche Ausweitung. Nach unseren Schätzungen würden die dadurch entstehenden Steuerausfälle weit mehr als die Hälfte des Programmvolumens ausmachen.
Auf Grund des nach der Gegenäußerung eingetretenen Klärungsprozesses auf seiten der CDU/CSU-Fraktion und auch der von CDU und CSU regierten Länder des Bundesrates hat die Bundesregierung durch Kabinettsentscheidung vom 12. April ihre Bereitschaft erklärt, Steuererleichterungen dort vorzuschlagen, wo die geltenden steuerrechtlichen Einzelregelungen nicht überzeugend oder ausreichend sind und Möglichkeiten zu einer sinnvollen Ergänzung bestehen. Den Bundestagsausschuß für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau habe ich sofort vorgestern, noch am gleichen Tag also, von dieser Entscheidung der Bundesregierung unterrichtet.
Im Eigenheimbereich können Energieeinsparinvestitionen grundsätzlich nur dann erhöht abgeschrieben werden, wenn es sich um Herstellungsaufwand handelt. Dem hat der Bundesminister der Finanzen bereits durch einen Erlaß vom 28. Februar 1978 Rechnung getragen, in dem den Finanzbehörden empfohlen wird, Energieeinsparinvestitionen im Eigenheimbereich ungeachtet ihres Charakters als Erhaltungs- oder Herstellungsaufwand grundsätzlich als Herstellungsaufwand und dadurch als steuerlich absetzbar zu behandeln. Dieser Empfehlung sind die Finanzminister und Senatoren der Länder durch entsprechende Erlasse gefolgt. Sie mögen daraus erkennen, daß die Bundesregierung bestehende Ungleichheiten in der steuerlichen Behandlung von Energieeinsparinvestitionen abgebaut hat.
Vor diesem Hintergrund hält die Bundesregierung in Übereinstimmung mit den Ländervorstellungen folgende ergänzende steuerliche Regelungen und Erleichterungen für möglich. Der Katalog der schon bisher als Energieeinsparinvestitionen besonders begünstigten Maßnahmen wird in Anlehnung an den Katalog unseres Gesetzentwurfs erweitert. Diese Erweiterung betrifft im wesentlichen den Einbau von Wärmepumpen und Solaranlagen und die Umstellung auf Fernwärmeversorgung.

Die Jahrgangsgrenze wird für erhöht absetzungsfähige Energieeinsparinvestitionen vom 1. Januar 1957 auf den 1. Januar 1978 verlegt. Mit der Verlegung der Jahrgangsgrenze wäre dann auch berücksichtigt, daß sich erst in den letzten Jahren energiesparende Bauweisen durchgesetzt haben und deshalb für die Jahrgangsgrenze 1957 bei Energiesparmaßnahmen keine überzeugende Begründung mehr gegeben werden kann.
Die Vergünstigung wird schließlich auf Wohngebäude, die zum Betriebsvermögen gehören, ausgedehnt, die damit hinsichtlich aller Aufwendungen für begünstigte Herstellungskosten den übrigen Wohngebäuden gleichgestellt werden. .
Meine Damen und Herren, wie Sie wissen, schaffen steuerliche Vergünstigungen Rechtsansprüche. Der Umfang der steuerlichen Mindereinnahmen hängt von der Inanspruchnahme der steuerlichen Vergünstigungen ab und läßt sich somit nicht wirksam begrenzen. Auch eine noch so gründliche Schätzung läßt deshalb ein gewisses Haushaltsrisiko offen. Steuerliche Erleichterungen und Programmförderung müssen deshalb in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden. Die Bundesregierung ist nicht der Ansicht, daß eine Kumulation von steuerlicher und Programmförderung der geeignete Weg wäre. Sie gibt vielmehr einer Optionslösung den Vorzug, wonach zwischen einer Programmförderung und steuerlicher Vergünstigung, soweit diese in Betracht kommt, frei gewählt werden kann. Diese Wahlmöglichkeit trägt gerade den individuellen Interessen der Eigentümer Rechnung. Die Option hat ferner den Vorzug, daß sie die im Einzelfall schwierige Prüfung der Einkommensverhältnisse vermeidet, wie sie etwa bei einer Einkommensbegrenzung erforderlich wäre. Sie schließt andererseits die Nachteile einer kumulativen Förderung aus. Denn ein Zusammentreffen von steuerlicher Vergünstigung und Programmförderung würde bei Eigentümern mit höheren Steuersätzen dazu führen, daß häufig mehr als 50% der Investitionskosten aus öffentlichen Mitteln gedeckt würden.
Die Option sollte nach Auffassung der Bundesregierung für den gesamten Anwendungsbereich des Gesetzes, also für allgemeine Modernisierungsmaßnahmen wie Energieeinsparinvestitionen, gelten, weil eine scharfe Trennung zwischen den Maßnahmen, die den Gebrauchswert erhöhen, und solchen, die Energie einsparen, vielfach nicht möglich ist. Ergebnis dieser Optionslösung würde es sein, daß sich die Programmförderung auf Modernisierungs- und Energieeinsparungsinvestitionen solcher Eigentümer konzentrieren wird, die keine oder nur geringe Steuerbelastungen haben, weil hier die erhöhten Absetzungen keine ausreichenden Anreize bewirken. Dies wären vor allem Eigentümer mit geringem Einkommen sowie juristische Personen, die nicht steuerpflichtig oder überhaupt steuerfrei sind. Zum Ausgleich der Mindereinnahmen aus den zusätzlichen Steuervergünstigungen muß natürlich das Programmvolumen entsprechend verringert werden.
Meine Damen und Herren, die Bundesregierung ist sich auch der Tatsache bewußt, daß ergänzende mietrechtliche Regelungen notwendig sind, um Hindernisse, die energieeinsparenden Investitionen des Vermieters entgegenstehen, abzubauen. Eine entsprechende Prüfung der bestehenden Vorschrift wurde bereits in der zweiten Fortschreibung des Energieprogramms für die erste Jahreshälfte 1978 angekündigt.
Nach monatelangen Beratungen und Verhandlungen haben sich damit, wie ich meine, die Positionen von Bund und Ländern zur Förderung energieeinsparender Investitionen im Gebäudebereich einander angenähert. Nunmehr sollte es bei der gegebenen Grundübereinstimmung möglich sein, zu einer für alle tragbaren Lösung der noch offenen Fragen zu kommen.
Energieeinsparung ist nicht nur eine Angelegenheit des Bundes, sondern auch eine Angelegenheit der Länder; diese sind aufgerufen, in bundespolitischen, aber gerade bei der Energieeinsparung auch in internationalen Bezügen zu denken und zu handeln.
Ich appelliere daher an die Länder und auch an die CDU/CSU-Fraktion dieses Hauses, sich dieser Verantwortung bewußt zu sein und nicht durch Maximalforderungen, die in der derzeitigen Situation haushaltsmäßig auch nicht zu verkraften wären, den sich abzeichnenden vernünftigen Kompromiß zu verzögern.
Die Bürger dieses Landes können nach dem Hickhack der letzten Monate meiner Auffassung nach erwarten, daß das weitere Gesetzgebungsverfahren nunmehr zügig vorankommt und noch vor der Sommerpause abgeschlossen wird.
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Ich danke Ihnen, bitte Sie um zügige Beratung und biete die Hilfe der Bundesregierung dazu an.
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