Klein (NA), 1978-09-28:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Die Initiative der Bundesregierung zur Novellierung des Staatshaftungsrechts ist im Prinzip zu begrüßen, die Reformbedürftigkeit des Staatshaftungsrechts, dessen Grundlagen im wesentlichen um die Jahrhundertwende abschließend ausgeformt worden sind, im Prinzip unbestritten. Die wesentlichen Mängel des geltenden Staatshaftungsrechts sind vom Herrn Bundesjustizminister hier bereits angesprochen worden. Lassen Sie sie mich kurz zusammenfassend wiederholen.
Es ist zum einen die zivilrechtliche Konstruktion dieses Staatshaftungsrechts nach dem Vorbild des bürgerlichen Deliktsrechts, was also bedeutet, daß der handelnde Beamte bei rechtswidrigem und schuldhaftem Verhalten unmittelbar haftet, daß der Staat die Schuld des handelnden Beamten lediglich übernimt und sich ein Rückgriffsrecht ihm gegenüber vorbehält. Im Rechtsstaat demgegenüber kann Grund der Staatshaftung lediglich die Wiederherstellung der durch staatliches, organschaftliches Handeln verletzten Gerechtigkeit sein. Auf Verschulden kann es im Prinzip nicht ankommen.
Ebenso rührt aus dem vergangenen Jahrhundert das sogenannte Subsidiaritätsprinzip, demzufolge bei fahrlässigem Handeln des Beamten die Staatshaftung nur in Anspruch genommen werden kann, wenn anderweitige Ersatzmöglichkeiten nicht bestehen - eine Regelung, die unter den Bedingungen des vergangenen Jahrhunderts als Beamtenprivileg sinnvoll gewesen sein mag, als Fiskalprivileg grundsätzlich nicht zu rechtfertigen ist.
Aus dem Staatsverständnis des vergangenen Jahrhunderts ergibt sich auch der Umstand, daß das Amtshaftungsrecht im engeren Sinne einen Anspruch auf Wiederherstellung des durch einen unrechtmäßigen Staatsakt gestörten Zustands nicht kennt. Freilich hat die Rechtsprechung durch die Ausbildung des Folgenbeseitigungsanspruchs diesem Übelstand abgeholfen, der allerdings auf einem anderen


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Rechtsweg verfolgt werden muß als der Anspruch auf Amtshaftung.
Für den durch unrechtmäßiges staatliches Handeln Geschädigten ist besonders verwirrend die Gemengelage mit den von der Rechtsprechung zum Zwecke der Lückenfüllung entwickelten Ansprüchen aus enteignungs- und aufopferungsgleichem Eingriff. Damit hat die Rechtsprechung auf dem Wege über das. Richterrecht bereits Sonderfälle, freilich Sonderfälle von großer Breitenwirkung, einer originären und verschuldungsunabhängigen Staatshaftung geschaffen.
Wenn das Stichwort „Aufopferung" fällt, Herr Bundesminister der Justiz, dann sollte man freilich nicht nur über die ganz gewiß positiv zu wertenden bayerischen Traditionen in unserer Rechtsordnung, sondern auch über die nicht minder positiven preußischen Traditionen unserer Rechtsordnung sprechen; denn der Aufopferungsanspruch findet ja heute noch seine Grundlage in einer Bestimmung des Preußischen Allgemeinen Landrechts aus dem Jahre 1794.
Was - Sie haben das erwähnt, Herr Bundesminister - die Rechtswegproblematik angeht, so ist es in der Tat nicht voll befriedigend, daß die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit staatlicher Akte normalerweise nicht durch die gleiche Gerichtsbarkeit getroffen wird wie die über die Höhe des Entschädigungsanspruchs.
Trotz dieser Mängel, die zu einem guten Teil dogmatischer Art sind, muß man wohl in Würdigung des geltenden Rechts und der Bemühungen der Rechtsprechung um das geltende Recht festhalten, daß der Rechtsschutz des Bürgers im Ergebnis auch nach geltendem Recht weitgehend gesichert ist, wobei ich absehe von den Privilegien mancher Hoheitsverwaltungen, deren Existenzberechtigung allerdings schon nach geltendem Recht als zweifelhaft angesehen werden kann und muß.
Nun legt die Regierung nicht nur den Entwurf eines neuen Staatshaftungsgesetzes vor, sondern auch den Entwurf einer Änderung des Grundgesetzes. Damit wird natürlich für die beabsichtigte Reform des Staatshaftungsgesetzes ein besonders hoher Erwartungshorizont geweckt. Dies, so meine ich, rechtfertigt eine besonders kritische Prüfung der vorgelegten Entwürfe daraufhin, ob die Vorlage den geweckten Erwartungen denn auch gerecht wird.
Ein weiterer von Ihnen, Herr Minister, auch bereits angesprochener Gesichtspunkt ist natürlich die Frage, ob das, was uns, glaube ich, übereinstimmend rechtspolitisch geboten erscheint, unter den gegebenen haushaltspolitischen Voraussetzungen denn auch realisierbar ist. Ich fürchte, Sie haben diese Frage etwas vorschnell bejaht.
Hier muß zunächst einmal in Betracht gezogen werden, daß die Hauptlast dieser Reform nicht der Bund, sondern die Länder und die Kommunen zu tragen haben, wobei auch die mittelbare Staatsverwaltung, die körperschaftliche Selbstverwaltung nicht ganz außer Betracht gelassen werden dürfen. Exakte Berechnungen über zusätzliche Kostenbelastungen durch die angestrebte Reform liegen bisher
nur in Teilen vor. Man mag füglich bezweifeln, ob sich die Konsequenzen einer solchen Gesetzgebung überhaupt auf Heller und Pfennig im voraus berechnen lassen. Jedenfalls sind Befürchtungen, die aus den Kreisen der Betroffenen an uns herangetragen werden, ganz gewiß nicht auf die leichte Schulter zu nehmen.
Im übrigen ist festzustellen, daß der Regierungsentwurf diesen haushaltspolitischen Bedenken, die natürlich auch schon im Stadium der Beratung der Referentenentwürfe geäußert worden sind, bis zu einem nicht geringen Grade bereits Rechnung trägt, wie ich meine, zum Schaden seiner Qualität unter rechtspolitischen Aspekten.
Deswegen halte ich die Frage für berechtigt, ob eine solche Reform, die bei näherem Zusehen - zum Teil, ich wiederhole das, aus durchaus verständlichen haushaltspolitischen Erwägungen - den Namen „Reform" nur bedingt verdient, den Aufwand einer Grundgesetzänderung und einer umfassenden gesetzlichen Neuregelung der Materie überhaupt rechtfertigt.
Die Bereitschaft der Opposition, die Bilanz der sozialliberalen Reformgesetzgebung nur in einem rein quantitativen Sinne zu vermehren, zumal wenn diese Reform einmal mehr im wesentlichen auf Kosten Dritter gehen soll, kann nicht vorausgesetzt werden. Wir werden uns an der Suche nach wirklich qualitativen und finanziell tragbaren Verbesserungen beteiligen, aber die vorgelegten Entwürfe kritisch prüfen. Für ein Gesetz, das an die Stelle der bisherigen, für den Laien zwar verwirrenden, für den Kenner aber immerhin durchschaubaren Rechtslage neue Verwirrung treten läßt, werden wir uns nicht begeistern können.
Immerhin ist festzustellen, daß trotz der gerügten rechtsdogmatischen und praktischen Mängel des Staatshaftungsrechts eine gefestigte, wenngleich komplizierte Rechtsprechung im großen und ganzen doch für eine zufriedenstellende Erfüllung der Bedürfnisse des sekundären Rechtsschutzes sorgt. Ich stehe nicht an, einige Vorzüge des Regierungsentwurfs ausdrücklich anzuerkennen, so die Einführung des Prinzips - zu unterstreichen ist allerdings „des Prinzips" - der unmittelbaren verschuldungsunabhängigen Staatshaftung, der Wegfall des Subsidiaritätsprinzips, gegen den sich allerdings der Bundesrat bereits gewandt hat, die Tatsache der Staatshaftung auch bei Versagen technischer Einrichtungen, wie der Herr Bundesminister das hier geschildert hat, und der Grundsatz der freien Wahl zwischen Schadensersatzanspruch und Wiederherstellungsanspruch.
Aber diesen Vorzügen stehen unbestreitbare Nachteile gegenüber, so wird das hochgelobte und in den Vordergrund gestellte und an sich richtige Prinzip der verschuldensunabhängigen Staatshaftung nicht nur aufgeweicht, sondern praktisch aufgehoben durch die Klausel, die in § 2 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzentwurfs enthalten ist, wonach Geldersatz entfällt, wenn die Pflichtverletzung auch bei Beachtung der bei der Ausübung vollziehender oder rechtsprechender Gewalt den Umständen nach ge8440 

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botenen Sorgfalt nicht hätte vermieden werden können. Was danach bleibt, ist die Umkehr der Beweislast. Sie fällt deshalb nicht sehr ins Gewicht, weil an den Nachweis des Verschuldens des Amtswalters seitens der Rechtsprechung schon bisher nur sehr bescheidene Anforderungen gestellt wurden.
Anders ist es übrigens wieder bei Eingriffen im Grundrechtsbereich. Hier gibt es eine verschuldensunabhängige Staatshaftung. Allerdings wird diese Ausnahme durch eine weitere Ausnahme, die die Regel dann wiederherstellt, durchbrochen, wenn es sich „lediglich" um eine Verletzung des Grundrechts der freien Entfaltung der Persönlichkeit handelt. Durch dieses System von Regel- und Ausnahmevorschriften wird die ganze Regelung außerordentlich kompliziert, für die künftige Rechtsanwendung schwer durchsichtig und schwierig.
Man fragt sich, wie dies mit dem in der Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates formulierten Grundanliegen vereinbar ist, mit diesem Gesetzentwurf ein klares, übersichtliches, in sich geschlossenes und einheitliches Staatshaftungssystem zu schaffen.
Ein weiterer Nachteil! Im Bereich der Verkehrssicherungspflicht finden die Grundsätze der Staatshaftung zwar Anwendung, es bleibt aber insoweit auch bei Grundrechtsverletzungen de facto bei der verschuldensabhängigen Haftung. Die sogenannten Bereichsausnahmen - ich kann das hier nicht länger ausführen - nehmen einen erheblichen Umfang ein, also der Bereich, wo in der öffentlichen Verwaltung nicht die Grundsätze der Staatshaftung, sondern die Grundsätze privatrechtlicher Haftung mit allen Entlastungsmöglichkeiten der Verwaltung zur Anwendung kommen. Ob die Vereinheitlichung des Rechtsweges tatsächlich einen erheblichen Vorteil gegenüber dem geltenden Recht bringt, ist füglich zu bezweifeln. Die kritischen Anmerkungen des Richterbundes sind der Aufmerksamkeit der mit der Beratung befaßten Ausschüsse zu empfehlen.
Eine Randbemerkung zum legislativen Unrecht, das natürlich ganz besondere Probleme aufwirft; aber von der Rechtsprechung nach geltendem Recht wird durchaus anerkannt, daß es im Prinzip möglicherweise einen Schadensersatzanspruch auslöst. Davon begegnet in den Entwürfen schlechterdings nichts, weder in dem zur Verfassungsänderung noch in dem zum einfachen Recht. Ich meine, daß u. a. hier eine der Schlechterstellungen des Bürgers begründet liegt, die der Entwurf mit sich bringt.
Ein Wort zur Einbeziehung der Tumultschäden. Auch hier ist eine Grundgesetzänderung erforderlich, um die notwendige Grundlage für ein Bundesgesetz zu schaffen. Der Bundesrat - dies nur zur Information - hat dies bereits abgelehnt. Zutreffend ist jedenfalls, wie ich meine, seine Erwägung, daß die Entschädigung für Tumultschäden keine Frage der Staatshaftung für begangenes Staatsunrecht ist, mithin also in einen anderen systematischen Zusammenhang gehört, was allerdings die grundsätzliche Verpflichtung des sozialen Rechtsstaates nicht ausschließt, dort Entschädigung zu leisten, wo er seiner Aufgabe, den öffentlichen Frieden zu gewährleisten,
nicht genügt hat und den Bürgern daraus ein Schaden entstanden ist.
Ich fasse zusammen. Die Reform des Staatshaftungsrechts ist zwar erwünscht, die Frage nach der finanziellen Machbarkeit einer vernünftigen Reform aber berechtigt. Angesichts einer stetig wachsenden Verschuldung der öffentlichen Haushalte sind kostspielige Reformen problematisch. Wenn sie sich als nicht durchführbar erweisen, könnte nähere Prüfung zu der Folgerung führen, es lieber beim geltenden Recht zu belassen oder sich auf Teilkorrekturen zu beschränken, statt ein neues Gesetz zu machen, das keinen wirklichen oder nur einen geringfügigen Fortschritt bringt, dafür aber für geraume Zeit neue Rechtsunsicherheit schafft. Das, meine Damen und Herren, werden wir jedenfalls nach den Erfahrungen der vergangenen Jahre nicht mitmachen.
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