Grünewald (NA), 1987-12-04:
Nein, das kann ich nicht bestätigen. Wir haben wohl immer unter dem Aspekt der notwendigen Mehrheitsfähigkeit im Bundesrat gehandelt, aber das heißt noch lange nicht: ergebnisorientiert. ({0})
Also, das Bundesverfassungsgericht hat durch sein Urteil vom 24. Juni 1986 den rechtlichen Handlungs- und Ermessensspielraum des Gesetzgebers darüber hinaus noch ganz wesentlich eingegrenzt. Darauf habe ich schon bei der ersten Lesung am 18. September in diesem Hause ebenso hingewiesen wie auf die herbe Enttäuschung, die damit insbesondere für jene Länder verbunden war, die das Kontrollverfahren angestrebt haben.
Die Bundesregierung und die Koalitionsfraktionen haben aus diesem Urteil nun die allein richtige Konsequenz gezogen und eine Lösung in sehr enger Anlehnung an die zwingenden Vorgaben sowie die Hinweise und Erwägungen der Verfassungsrichter gesucht und auch gefunden. Wir sind deshalb ganz sicher, daß unser Entwurf auch als Gesetz Bestandskraft haben wird. Wir sind auch sicher, daß er im Bundesrat
- und das ist besonders wichtig - mehrheitsfähig sein wird,
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ein Umstand, auf den wir - das habe ich Herrn Apel ja gerade schon gesagt - während der Beratungen selbstverständlich immer Rücksicht zu nehmen hatten. Wir sind der Bundesregierung und insbesondere Herrn Bundesfinanzminister Stoltenberg ausdrücklich ganz besonders dankbar, daß es ihnen in zweif ellos sehr schwierigen Verhandlungen mit den Bundesländern gelungen ist, einen mehrheitsfähigen Konsens herbeizuführen, einen Konsens, an den wir, wenn wir ehrlich sind, am 18. September hier in diesem Hause doch alle miteinander selbst noch gar nicht geglaubt hätten.
({2}) Freilich: Der Preis war hoch.
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Die Erhöhung der Bundesergänzungszuweisungen ab 1988 auf 2 % des Umsatzsteueraufkommens führt schon in 1988 zu Mehrbelastungen für den Bund von sage und schreibe 689 Millionen DM
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- mit steigender Tendenz in den Folgejahren. Mit diesem schmerzlichen Zugeständnis, meine Damen und Herren, hat der Bund dem bündischen Prinzip des Einstehens füreinander, das den gesamten bundesstaatlichen Finanzausgleich beherrscht, nun wirklich mehr als Rechnung getragen.
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Unter Berücksichtigung dieser großen Vorleistung
des Bundes, die ausnahmslos für alle Bundesländer zu
ganz wesentlichen Nachbesserungen führt, ist nach Auffassung der Koalitionsfraktionen für den zwar verständlichen und sicher auch friedenstiftenden Wunsch, den Nachteilsausgleich für die Länder Bremen und Nordrhein-Westfalen aus zusätzlichen Bundesmitteln zu leisten, nun wirklich kein Raum mehr. Sie mögen, meine werten Kolleginnen und Kollegen, daraus ersehen, daß uns bei dem außerordentlich schwierigen Entscheidungsfindungsprozeß über die zuvor erwähnten rechtlichen und politischen Einengungen hinaus auch ganz gravierende finanzielle Grenzen gesetzt waren.
Herr Präsident, meine sehr verehrten Damen und Herren, die Zeit läuft mir weg. Vom mehr Grundsätzlichen weg muß ich mich nun abrupt den Einzelanträgen wieder zuwenden dürfen, jenen Einzelanträgen, die den aktuellen Meinungsstreit in den wichtigen Punkten auch wiedergeben.
Meine Damen und Herren von der Opposition, ich bin wirklich ein wenig überrascht, daß Sie hier und heute im Plenum alle Änderungsanträge, die Sie in der letzten Sitzung des Finanzausschusses gestellt haben, ausnahmslos wiederholen.
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Sie wissen doch ganz genau, daß man Ihren Anträgen insgesamt, also in ihrer Kulmination, verantwortbar jedenfalls gar nicht zustimmen darf. Denn einmal unterstellt, man würde allen Ihren Anträgen mehrheitlich folgen, so würde das zu einem völlig anders strukturierten bundesstaatlichen Finanzausgleich führen,
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der in seinen finanziellen Auswirkungen weder auf der horizontalen noch auf der vertikalen Ebene, also der Ebene der Bundesergänzungszuweisungen, finanzierbar wäre. Auch wäre ein so veränderter Gesetzentwurf wegen der damit ganz zwangsläufig einhergehenden sehr differenzierten Verteilungswirkungen im Bundesrat keinesfalls mehrheitsfähig. Denn das unter nun allen denkbaren Aspekten wohlaustarierte Gesamtkonzept wäre dann ganz schlicht hinfällig. Bei dieser Gesamtbetrachtung - notabene Gesamtbetrachtung; ich bin ja vorsichtig geworden - muß ich deshalb auch meinen Vorwurf aus der letzten Finanzausschußsitzung wiederholen,
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nämlich den Vorwurf der mangelnden Ernstlichkeit. Der Feind des Bösen - um mit Bert Brecht zu sprechen ({9})
ist eben nicht das Gute, sondern das Gutgemeinte.
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Damit will ich sagen, daß wir Ihnen die gute Absicht, die Sie mit Ihren Anträgen verbinden, gar nicht mal rundum absprechen. Nur, Sie haben die offenen Wünsche nahezu aller Länder ganz einfach aufgelesen,
und zwar ohne Rücksicht auf ihre Finanzierbarkeit, ihre Harmonisierbarkeit und ihre Konsensfähigkeit.
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- So ist es.
Aber auch jedem Antrag für sich allein betrachtet kann wegen der sehr unterschiedlichen Verteilungswirkungen keine Aussicht auf Erfolg zugesprochen werden.
Erstens. Der Antrag, die Einwohnerwertung für die Länder Hamburg und Bremen von 135 auf 145 heraufzusetzen, ist schon vom Volumen her gar nicht realisierbar. Im horizontalen - ich betone: im horizontalen - Länderfinanzausgleich würden durch ihn rund 350 Millionen DM umgeschichtet werden. Im übrigen sind die Bundesregierung, die Koalitionsfraktionen und - wieder ganz besonders wichtig - auch die Mehrheit der Bundesländer der Meinung, daß die Einwohnerwertung von 135 v. H., gemessen an der vom Ifo-Institut unter sehr sachkundiger Begleitung einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe ermittelten Bandbreite, sachgerecht ist. Die Bandbreite beträgt nämlich für die Hansestadt Hamburg 141. Die Mitte liegt bei 133. Wir liegen mit 135 zwei Punkte darüber. Die Bandbreite für die Hansestadt Bremen beträgt 127 bis 143. Treffsicher liegen wir in der Mitte
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mit 135.
In diesem Zusammenhang darf auch daran erinnert werden, daß in dem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht - das scheint schon vergessen worden zu sein - einige Länder die Einwohnerwertung für die Stadtstaaten sogar als zu hoch gerügt haben und das Gericht eine Korrektur anhand abstrakter objektivierbarer Kriterien, sei es nach oben oder sei es auch nach unten, ganz ausdrücklich nicht ausgeschlossen hat.
Zweitens. Der Antrag, der auf die Ablehnung des abgestuften Fehlbetragsmaßstabs zielt, kann ebenfalls nicht angenommen werden. Dieses Modell geht auf eine einstimmig beschlossene Prüfungsbitte des Bundesrats zurück. Es hat zum Ziel, den finanzschwächsten Ländern ganz besonders zu helfen, ein, wie ich meine, vernünftiges Ziel also, das dem Bundesstaatsprinzip in ganz besonderer Weise Rechnung trägt. Das Modell ist verfassungsrechtlich - darüber gibt es ja wohl keinen Streit - ganz bedenkenfrei und wird von der Mehrheit der Bundesländer getragen. Mit meinen Fraktionskollegen aus Nordrhein-Westfalen bedauere ich sehr - das bekenne ich hier ganz offen - , daß dieses Modell im Ergebnis ausschließlich zu Lasten von Nordrhein-Westfalen geht.
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- Man kann auch bedauern. Und ich sage Ihnen auch, warum wir das gemacht haben. Nur im Interesse einer ausgewogenen und mehrheitsfähigen Gesamtlösung und nicht, wie da behauptet wird, um unser

Land zu schädigen, haben wir pflichtgemäß, wenn auch zugegebenermaßen zähneknirschend
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unsere landesmannschaftliche Bindung zurückstellen müssen. - Herr Apel, das ist lieb von Ihnen. Sie brauchen den Poß nicht ruhigzustellen. Das macht mir überhaupt nichts aus.
Drittens. Den Vorwurf evidenter Willkür bei der Berechnung der Bundesergänzungszuweisungen 1987 als Übergangsregelung habe ich schon zuvor energisch und entschieden zurückgewiesen. So bleibt mir nur festzustellen: Die Einrechnung der Förderabgaben nur mit den Schätzwerten für 1987 und nicht mit den vollen Ist-Einnahmen für die Jahre 1985 und 1986 ist in dieser Übergangssituation, nämlich der Situation des Übergangs vom bisherigen auf das neue Recht, nach den ausdrücklichen Vorgaben des Urteils sachgerecht und nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip - übrigens einem Rechtsgrundsatz von Verfassungsrang - auch zwingend geboten. Der Ansatz der gegenüber den Ist-Ergebnissen der Referenzjahre 1985 und 1986 veränderten Zuweisungen im Länderfinanzausgleich ist nach dem zuvor Dargelegten einfach ganz zwangsläufig. Die den Bundesländern bereits am 9. Juni 1987 bekannten Berechnungsunterlagen zum neuen Recht gehen von zutreffenden Zahlen aus und sind nun für alle Ausgleichsstufen auch ausgleichssystematisch völlig korrekt gerechnet worden.
Natürlich hätte man die Bundesergänzungszuweisungen 1987 auch nach anderen, ebenfalls verfassungskonformen Modellen berechnen können.
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- Ja, das ist unstreitig. - Die Mehrheit im Finanzausschuß hat deshalb auch gar keine Bedenken, wenn sich die Länder auf eine andere Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen 1987 einigen würden.
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Nur, aus den leidvollen Erfahrungen der letzten Wochen und Monate mit diesem Gesetz hege ich ganz erhebliche Zweifel, daß es zu einer solchen Einigung denn auch wirklich kommen könnte.
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Viertens. Der Nachteilsausgleich für das Land Nordrhein-Westfalen ist nun nach altem Recht und auf Grund tatsächlicher Zahlen rechts- und ermessensfehlerfrei errechnet und mit 75 Millionen DM ausgeworfen worden. Denn nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat das bisherige Finanzausgleichsgesetz trotz partieller Verfassungswidrigkeit Bestandskraft bis zum Jahresultimo 1986. Mit Sicht auf eben diese Schutzwirkung des Urteils hinsichtlich abgeschlossener Haushaltstatbestände beantwortet sich also die Frage, ob ein Land im Zeitraum von 1983 bis 1986 finanzschwach war, nach dem bis 1986 anwendbaren Finanzausgleichsgesetz.
Nach diesem alten Recht aber war Nordrhein-Westfalen eben nur im Jahre 1985 finanzschwach, und das genau nach der Definition, die auch für die übrigen Bezieher der Bundesergänzungszuweisungen gegolten hat. Gemäß dem Gleichbehandlungsgrundsatz und schließlich auch, weil die Verfassung eine nachträgliche Schadensersatzpflicht für die Folgen einer verfassungswidrigen Gesetzgebung eben nicht kennt, kann Nordrhein-Westfalen auch nur für dieses Jahr den Nachteilsausgleich beanspruchen. Wir müssen deshalb auch diesen Antrag der Opposition ablehnen.
Fünftens. Besonders eingehend und kontrovers haben wir uns im Finanzausschuß mit den Anträgen befaßt, welche die Haushaltsnotlagen des Saarlandes und des Landes Bremen betreffen. Auch diese Anträge, die auf eine Erhöhung der im Regierungsentwurf enthaltenen Vorabbeträge für die Haushaltsnotlage des Saarlandes sowie für die Anerkennung einer solchen Haushaltsnotlage für das Land Bremen zielen, stehen hier und heute erneut zur Entscheidung an.
Einvernehmen bestand und besteht ja auch wohl noch heute - man weiß das nie mehr so genau - darüber, daß die Berücksichtigung eines Haushaltsnotstandes nur ganz ausnahmsweise, sozusagen als Ultima ratio, erfolgen darf. Streitig hingegen ist, welche Bedeutung sonstigen Finanzhilfen und Finanzzuweisungen, die ein Land auf Grund eben dieses Gesetzes oder auch auf Grund anderer Gesetze erhält, bei dieser schwierigen Beurteilung zukommt, ob sich also beispielsweise das Land Bremen vorab erhaltene Abgeltungsbeträge für Hafenlasten, für die Kosten politischer Führung oder für den Nachteilsausgleich in diesem Zusammenhang anrechen lassen muß, weil, wie wir mehrheitlich meinen, die Gesamtwirkungen solcher Leistungen auf den Haushalt eines notleidenden Landes doch ganz einfach gar nicht geleugnet werden können.
Der Streit wird natürlich nahezu unversöhnlich, wenn die Ursachen des Haushaltsnotstandes hinterfragt werden. Sie müssen hinterfragt werden, ob das der jeweiligen Landesregierung nun genehm ist oder nicht. Auch das Bundesverfassungsgericht bestätigt in seinem bereits mehrfach zitierten Urteil den Grundsatz - der übrigens für alle anderen Finanzausgleichsgesetze in gleicher Weise gilt - , daß Vorteile einer autonomen Finanzpolitik nicht einfach wegnivelliert und daß Nachteile einer verfehlten Finanzpolitik nicht einfach auf andere überwälzt werden können. Solch gewichtige Fragen nach richtigem oder falschem politischen Handeln in der Vergangenheit können naturgemäß politisch nicht konsensfähig sein. Wen wundert es dann, daß schon das ehrliche und aufrichtige Zugeständnis eines redlichen Finanzministers - ich betone: eines redlichen Finanzministers - , seinem Lande drohe eine Überschuldung vergleichbar der der hochverschuldeten Länder Brasilien, Mexiko oder Polen, und zwar auch aus hausgemachten Gründen, auf Grund einer verfehlten eigenen Landespolitik, Turbulenzen von nahezu historischer Dimension auslöst?
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Einvernehmlich konnte der Finanzausschuß im Bericht deshalb nur eine Minimalforderung nach einer Änderung des § 11 a Abs. 3 spätestens für das Haushaltsjahr 1989 formulieren. Für diesen Zeitpunkt werden Bundesregierung und Bundesrat gebeten, auf der Grundlage der sich dann ergebenden Gesamthaus3270 
haltssituation die Gleichbehandlung der Länder Saarland und Bremen sicherzustellen. Die weitergehenden Anträge der SPD-Fraktion hat die Ausschußmehrheit abgelehnt. So werden die Koalitionsfraktionen auch heute verfahren.
Sechstens. Letztendlich ist noch auf den Antrag betreffend die Kosten politischer Führung für das Land Rheinland-Pfalz hinzuweisen. Trotz der auch vom Rechtsausschuß ganz ausdrücklich attestierten Verfassungskonformität des Vorschlages im Gesetzentwurf hat sich die Ausschußmehrheit sehr, sehr schwergetan, den Erhöhungsantrag ganz oder auch nur teilweise abzulehnen. Wie schon im Finanzausschuß empfehlen die Koalitionsfraktionen aber auch heute, an dem vorgelegten Lösungspaket insgesamt festzuhalten, um den mühsam errungenen Kompromiß nicht zu gefährden. Einer bilateralen Lösung zwischen den Ländern Rheinland-Pfalz und SchleswigHolstein - das sage ich an die Adresse der Vertreter des Landes Rheinland-Pfalz - hätten wir uns gar nicht versperrt, und zwar deshalb nicht, weil sie ohne Gefährdung für das Gesamtkonzept gewesen wäre und nicht zu einer zusätzlichen Belastung der anderen Länder geführt hätte. Nur, damit war und ist das Land Schleswig-Holstein aus wiederum sehr verständlichen Gründen nicht einverstanden. Weil das Bundesverfassungsgericht bei seinen Aussagen zum Nivellierungsverbot ausschließlich auf die ausgleichspflichtigen Länder, nicht aber auf die Nehmerländer abgestellt hat - und nur deshalb - , müssen wir auch diesen Änderungsantrag ablehnen.
Herr Präsident, meine Damen und Herren, von Beginn an waren die Ausgleichsverhandlungen mit den leider stetig anwachsenden Kohlelasten des Landes Nordrhein-Westfalen befrachtet. Einmal ganz abgesehen davon, daß die Folgen dieser uns alle bedrükkenden Entwicklung zum ganz überwiegenden Teil, nämlich zu zwei Dritteln, ohnehin vom Bund übernommen werden müssen, bestand sehr bald Einvernehmen darüber, daß dieses Problem schon vom Volumen her in den hier in Rede stehenden Gesetzesvorhaben nicht lösbar war und auch nicht lösbar ist. Dieses Thema hat auch aus Gründen der Systematik des Finanzausgleichs mit dem bundesstaatlichen Finanzausgleich allenfalls nur mittelbar zu tun. Das Thema Kohlelasten muß also außerhalb dieses Gesetzes angegangen und einer hoffentlich befriedigenden Lösung zugeführt werden. Nur vor diesem inzwischen offenbar auch einvernehmlichen Hintergrund versteht sich auch der Entschließungsantrag der SPD, über den ja gleich noch gesondert zu sprechen sein wird.
Herr Präsident, meine sehr verehrten Damen und Herren, es war wie in der letzten Lesung ein außerordentlich dornenreicher Weg, den dieses Gesetzesvorhaben bis zur Stunde genommen hat. Bitte lassen Sie uns nun gemeinsam das ersehnte Ziel erreichen, indem wir der mehrheitlichen Empfehlung des Finanzausschusses folgen und den Gesetzentwurf in der Ihnen vorliegenden Fassung annehmen und alle - alle! - Änderungsanträge ablehnen.
Zum Schluß noch ein Wort. Mit Sicht auf die zweifellos sehr, sehr wenig unterhaltsame Gesamtmaterie darf ich mich für Ihre freundliche Aufmerksamkeit ganz besonders herzlich bedanken.
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