klaus wolfgang müller (NA), 1999-04-23:
Das Scharmützel ist ja sehr interessant. Sehr geehrter Herr Präsident! Verehrte Kolleginnen und
Kollegen! Wir sind uns ja sicherlich alle einig darin, daß
es sich bei den neuen Ergänzungszuweisungen des Bundes nicht um irgendwelche Wohltaten handelt, sondern
um einen Rechtsanspruch, den die Bundesregierung jetzt
auch einlöst. Diesen Rechtsanspruch hat das Bundesverfassungsgericht in aller Deutlichkeit festgestellt. Für
Bremen und das Saarland wurden in der Entscheidung
im Mai 1992 auf Grund erheblicher Abweichungen wesentlicher Kennziffern von denen der Ländergesamtheit
eine extreme Haushaltsnotlage festgestellt. Das Urteil
besagt, daß bei solchen Haushaltsnotlagen einzelner
Länder, und zwar unter der Voraussetzung, daß sie sich
nicht selbst helfen können, die Solidargemeinschaft von
Bund und Ländern in die Pflicht eintritt, dem betroffenen Glied der bundesstaatlichen Gemeinschaft Hilfe zu
leisten.

Bremen und das Saarland haben bereits in den Jahren
1994 bis 1998 Bundesergänzungszuweisungen zur
Haushaltssanierung erhalten. In dieser Zeitspanne haben
sich die beiden Länder dazu verpflichtet, eigene Sanierungsleistungen zu erbringen. Wir haben bereits festgestellt - Bund und Länder haben dies einvernehmlich bestätigt -, daß sich beide Länder auch daran gehalten haben. Das Ausgabenwachstum ist sowohl im Saarland als
auch in Bremen deutlich unter den Empfehlungen des
Finanzplanungsrates für das allgemeine Ausgabenwachstum gehalten worden.

({0})

Die Finanzierungsspielräume aus den Sanierungshilfen
sind für wirtschaftskraftfördernde Investitionen oder zur
weiteren Begrenzung der Neuverschuldung genutzt
worden. Das begrüßen wir; das war sicherlich auch Sinn
und Zweck der Zuweisungen.

Insgesamt hat sich der Abstand Bremens und des
Saarlandes zu den anderen Ländern hinsichtlich ihrer
Verschuldung und der daraus folgenden Zinsbelastung
etwas verringert. Bremen und das Saarland sind gegenüber der wirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland
nicht weiter zurückgefallen, sondern haben zum Ende
des Sanierungszeitraums Anschluß an die allgemeine
durchschnittliche Wachstumsentwicklung gefunden.

Aber - das haben auch meine Vorrednerinnen und
Vorredner bestätigt - trotz des bisher Erreichten ist die
Haushaltssituation in Bremen und im Saarland noch
immer weitaus schlechter als in anderen Ländern, was
verschiedene Indikatoren - Pro-Kopf-Verschuldung,
Zins-Ausgaben-Quote, Zins-Steuer-Quote usw. - im
Bund-Länder-Bericht eindeutig belegen. Das heißt - die
Konsequenz wird heute wohl konsensual vom Haus getragen -, sie können sich aus ihrer Notlage nach wie vor
nicht aus eigener Kraft befreien. Deshalb ist es, um die
erreichten Sanierungsfortschritte zu sichern und den
dauerhaften Anschluß an die Ländergesamtheit zu erreiPeter Jacoby

chen, notwendig, weitere Sanierungshilfen zu gewähren.
Dies wurde, wie gesagt, konsensual festgestellt.

Um dies zu erreichen, sind natürlich trotzdem auch
eigene Anstrengungen der beiden Bundesländer notwendig. Für den Erfolg der Haushaltssanierung und entsprechend ihren verfassungsrechtlichen Kooperationspflichten sind weitere starke Anstrengungen Bremens und des Saarlandes zwingend notwendig. Die unterschiedliche Höhe der Sanierungshilfen spiegelt die
Zinsvorbelastungen in Bremen und dem Saarland wider.
Die Zinsbelastung des Bremer Haushalts ist spürbar höher und rechtfertigt deshalb entsprechend höhere Hilfen
je Einwohner.

Der Kernpunkt des Gesetzes - an der Stelle stimme
ich meinem Vorredner, dem Kollegen Jacoby, ausdrücklich zu - liegt darin, daß die Sanierungshilfen nach
sechs Jahren auslaufen und daß darüber hinaus keine
Sonderleistungen des Bundes mehr erfolgen werden.
Darauf verweisen auch die degressiv abnehmenden Beträge. Die beiden Länder müssen also in den nächsten
Jahren die Grundlage für solide Finanzen schaffen. Daran führt kein Weg vorbei, es sei denn - das wird sicher
niemand hier wollen -, Bremen und das Saarland würden im Jahre 2005 ihre Selbständigkeit aufgeben.

Die Regelungen - jetzt komme ich zu dem Teil, den
ich politisch etwas interessanter finde als die Scharmützel des Kollegen Jacoby zuvor - des Föderalen Konsolidierungsprogramms mit den neuen Ländern, die in
den Finanzausgleich einbezogen worden sind, laufen
2004 aus. 2004 ist noch weit entfernt, aber ich glaube,
daß es für die Politik manchmal gut ist, rechtzeitig Debatten anzustoßen, die in die Zukunft weisen.

({1})

Das bedeutet, daß wir eine Anschlußregelung finden
müssen, die die Aufbaumaßnahmen in den neuen Ländern auch weiterhin sicherstellt. Wir bekräftigen deshalb
das im Gesetz zur Umsetzung des FKP für den Zeitraum
bis zum Jahre 2004 festgelegte Finanzausgleichssystem.

Die notwendige Neuordnung der Finanzverfassung
muß jetzt aber zügig vorbereitet werden. Die Koalition
will deshalb laut Koalitionsvertrag

eine Enquete-Kommission beauftragen, die notwendige Neuordnung der Finanzverfassung ab dem
Jahr 2005 vorzubereiten. Die Belange der finanzschwächeren Länder und insbesondere der ostdeutschen Länder werden dabei ebenso besondere Berücksichtigung finden wie das Ziel, zu einem Finanzausgleichssystem zu kommen, das es für alle
Länder attraktiver macht, zusätzliche Einnahmen zu
erzielen.

({2})

Aus unserer Sicht ist in den Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern tatsächlich ein erheblicher
Korrekturbedarf vorhanden. Die föderale Umverteilung
ist undurchschaubar und komplex geworden. Dies betrifft nicht nur den Steuerverbund und dessen Regelungen, die wir überprüfen wollen.

Die Umverteilungen im Rahmen der Finanzverfassung sind durch eine Vielfalt von Regelungen gekennzeichnet, die die Transparenz und zugleich eine effiziente Mittelverwendung erschweren, aber auch die Entstehung dieser Mittel unter Umständen negativ tangieren. Finanzverantwortung ist kaum noch eindeutig zuzuordnen, und auch die Zuständigkeiten werden verwischt.
Die horizontale Umverteilung zwischen den Ländern,
der eigentliche Finanzausgleich, ist nur ein kleiner Teil
der umverteilenden Maßnahmen. Sie wird überlagert
und ergänzt durch eine Vielzahl von weiteren Umverteilungsinstrumenten.

Ein weiteres Problem liegt aus unserer Sicht in der
geringen Finanzautonomie der Länder. Die Ausgaben
der Länder und Gemeinden werden vielfach durch Bundesgesetze festgelegt und fremdbestimmt. Einsparmöglichkeiten sind deshalb begrenzt, und sie lohnen sich aus
Sicht der Länder vielfach nicht. So wird etwa bei der
Verteilung der Umsatzsteuer auch das Ausgabenzuwachsvolumen der Länder mit berücksichtigt. Dies
schafft natürlich Anreize, die Ausgaben auszuweiten.

Gleichzeitig werden dort Länderausgaben zusätzlich
angeregt, wo sie mit Bundeszuschüssen verknüpft sind.
Steuerquellen zu schaffen und auszuschöpfen lohnt sich
für die Länder kaum, wenn den finanzschwachen Ländern über den horizontalen Finanzausgleich ohnehin
99,5 Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft der
Bundesländer zusteht und gleichzeitig den finanzstarken
Ländern 60 bis 70 Prozent der den Durchschnitt übertreffenden Finanzkraft abgenommen wird.

Auch das Konnexitätsprinzip blieb unbeachtet: Aufgaben wurden in der Vergangenheit - die Verantwortungsträger dafür sitzen rechts von mir - auf untere Ebenen verlagert, ohne daß für einen Kostenausgleich gesorgt worden wäre. Ich erinnere nur an die Regelungen
beim Rechtsanspruch auf Kindergartenplätze sowie an
die Verpflichtungen aus dem Bundesnaturschutzgesetz.

({3})

- Das haben wir wunderbar gegenfinanziert.

({4})

Die Kommission von Bund und Ländern, die jetzt entsprechend dem Beschluß der Länder und einer Vereinbarung zwischen dem Bundeskanzler und den Regierungschefs der Länder - eingesetzt wird, muß diese Probleme angehen. Diese Reform wird vom Bund und von
den Ländern in einem kooperativen Verfahren vorbereitet werden, damit hier im Bundestag im kommenden
Jahr ein diesbezügliches parlamentarisches Verfahren
möglich ist. Die Arbeitsgruppe - bestückt aus Experten
der Bundesregierung und der Länderregierungen - wird
ihre Tätigkeit Ende dieses Jahres abschließen. Über die
Ergebnisse wollen die Regierungschefs der Länder Anfang nächsten Jahres beraten. Die Regierungsarbeitsgruppe wird nach ihrer Konstituierung in diesem Frühjahr die Arbeit aufnehmen und für uns bis zum JahresKlaus Wolfgang Müller ({5})


ende eine Vorlage schaffen. Ich glaube, daß wir dann
eine spannende Debatte erleben werden.

Aus unserer Sicht ist dabei das gesamte System der
Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen auf den Prüfstand
zu stellen, damit nicht wiederum - wie schon beim FKP
- Lösungen gefunden werden, die sich für wirtschaftliche oder gesellschaftliche Entwicklungen als nachteilig
erweisen.

Ich möchte vier Punkte nennen, die nach unserer
Sicht Bestandteil dieser Debatte sein sollten, damit man
hier tatsächlich zu einer Neuregelung kommen kann:

Der erste Punkt ist die Verbesserung des Verhältnisses von Ausgaben und Aufgaben. Wir brauchen
eine bessere Abgrenzung der Ausgaben der EU, des
Bundes, der Länder und der Gemeinden im Hinblick auf
Zuständigkeiten und Vollzug.

Der zweite Punkt ist die Neujustierung der Steuereinnahmen und der Mittelzuteilung. Die eigenverantwortlichen Entscheidungsspielräume von Bund, Ländern
und Gemeinden auf steuerlichem Gebiet sollten gestärkt
werden. Dabei sollen die Vorteile eines einheitlichen
Steuergebietes weitgehend gesichert, administrative
Verwerfungen verhindert und die Notwendigkeit von
Ausgleichsmechanismen zur Sicherung und Herstellung
vergleichbarer Lebensverhältnisse nicht grundsätzlich in
Frage gestellt werden. Zu prüfen ist deshalb, inwieweit
die Länder - um deren Eigenverantwortung zu stärken ihre Steuereinnahmen mitgestalten können. Ich glaube,
daß es für unsere Kolleginnen und Kollegen in den Länderparlamenten oft eine quälende Situation ist, die notwendigen Mittel für Aufgaben, die nötig sind, und für
Projekte, die sie politisch befürworten, nicht selbständig
beschließen zu können.

Der dritte Punkt ist: Der horizontale Finanzausgleich sollte auf eine neue Grundlage gestellt werden.
Auch das System des horizontalen Finanzausgleichs besitzt Regelungen, die zu einer straffen Nivellierung und
gleichzeitig zu ungünstigen Anreizen bei den Ländern
führen. Zusätzliche Mehreinnahmen werden in hohem
Maße abgeschöpft. Ebenso werden die Bemühungen,
eigene Steuerquellen auszuschöpfen, im Finanzausgleich
nicht honoriert. Umgekehrt gibt es keinen Sparanreiz für
die Nehmerländer. Notwendig sind Anreize, die Steuerbasis zu pflegen und sie steuer- und wirtschaftspolitisch
sinnvoll auszuschöpfen. Erforderlich ist im Rahmen des
bundesstaatlichen Solidaritätsprinzips ein angemessener
Ausgleich der Finanzkraft. Er sollte transparent und einfach sein.

Der vierte Punkt: Wir würden gern die Kommunalfinanzen einbeziehen. Bund und Ländern muß es verfassungsrechtlich untersagt sein, weiter öffentliche Aufgaben auf die Kommunen zu verlagern, ohne daß diesen
die dafür notwendigen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden.

Dieses erfordert zum einen eine Grundgesetzänderung und zum anderen die Anpassung der Länderverfassungen bzw. deren strikte Handhabung. In der Finanzverfassung des Grundgesetzes müßte geregelt werden,

daß der Bund dann die Ausgaben für Leistungen zu tragen hat, wenn die Länder und Kommunen Maßnahmen
des Bundes ausführen, bei denen sie kein nennenswertes
Ausführungsermessen haben, das Volumen der Ausgaben also durch das Bundesgesetz vorgegeben ist.

Auch im Verhältnis von Ländern zu Kommunen muß
das Konnexitätsprinzip in gleicher Weise zur Geltung
kommen. In den Ländern, die eine entsprechende Regelung bereits vorsehen, bedarf es ihrer strikten Anwendung.

Der Niedersächsische Staatsgerichtshof hat dazu
Vorgaben formuliert, die die Gesetzgeber in Niedersachsen wie in anderen Ländern mit vergleichbarer Regelung
künftig zu berücksichtigen haben. Die Länder sind danach verpflichtet, für die den Kommunen übertragenen
Aufgaben eine detaillierte Aufgaben- und Kostenanalyse
vorzunehmen, um auf dieser Grundlage über die Kostenerstattung zu entscheiden.

Die von mir vorgetragenen Vorschläge sind sicherlich
sehr weitreichender Natur und dazu gedacht, eine lebhafte Debatte anzustoßen. Ich will auch nicht die Probleme vernachlässigen, die bei einer Reform auftreten
könnten. Ein Ja zum Pluralismus und zu Anreizen ist
keine Befürwortung eines ungehemmten Wettbewerbs
zwischen den Bundesländern. Aber, um zu zitieren:

Der Konsens über die Notwendigkeit einer Reform
des Föderalismus ist sehr viel größer als gemeinhin
angenommen.

({6})

Dies hat Hans Eichel gesagt, als er seine Ansprache als
Bundesratspräsident am 6. November 1998 gehalten hat.
Ich stimme mit ihm absolut überein und möchte gern
einen weiteren Passus aus seiner Rede zitieren. Zu den
Aufgaben der bereits erwähnten Kommission zählte
Hans Eichel damals

nicht nur die Erweiterung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder, sondern auch die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern. Ziel dieser
Kommission sollte es sein, einen Vorschlag zu unterbreiten, der die Eigenstaatlichkeit der Länder
stärkt, Aufgaben- und Ausgabenverantwortung zusammenführt und die Finanzbeziehungen zwischen
Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern in
einer die verschiedenen Interessen soweit wie
möglich berücksichtigenden … und gleichermaßen
vertretbaren Weise neu ordnet.

Auch dieser Aussage wie den meisten Ausführungen in
seiner sehr bemerkenswerten Rede, die ich jedem zum
Nachlesen empfehlen möchte, möchte ich mich anschließen.

Ich hoffe, daß wir nach dieser Debatte heute das
„Pflichtprogramm“ für Bremen und das Saarland und
die erwähnten statistischen Änderungen beschließen
werden und daß wir in den kommenden Monaten eine
spannende Debatte darüber erleben, welche Reform des
Föderalismus aus unserer Sicht notwendig ist. Ich bin
sicher, daß wir dazu viele Vorschläge aus Hans Eichels

Klaus Wolfgang Müller ({7})

Rede und aus Vorarbeiten aufnehmen werden. Ich bin
auf die Debattenbeiträge in diesem Haus gespannt.

Vielen Dank.

({8})