Schmid (vizepräsident), 1955-03-24:
Das Wort zur Begründung des Entwurfs unter Lit. c hat der Abgeordnete Höcherl.
Höcherl ({0}), Antragsteller: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Nach dem maliziösen Vorgeplänkel und nach den sehr temperamentvollen Ausführungen des Herrn Bundeswirtschaftsministers - ich habe nicht die Absicht, den so laut und temperamentvoll hingeworfenen Fehdehandschuh in der gleichen Weise aufzunehmen, sondern ich werde so sachlich bleiben, wie es der Gegenstand verlangt - kann nun in die letzte Phase dieses sehr langwierigen und langjährigen und unheiligen Kartellkriegs eingetreten werden.
Man hatte ja oft den Eindruck, wenn man die Publizistik auf diesem Sektor beobachtete, als ob es überhaupt keine andere Frage in unserer Wirtschaftspolitik gäbe als eben diese leidige Kartellfrage. In Wirklichkeit sind die Dinge doch so, daß von diesem Kartellgesetz - mag es nun aussehen, wie es will - nur 25 % der ganzen wirtschaftlichen Vorgänge überhaupt erfaßt werden können.
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75 % sind nämlich schon längst - sei es durch gesetzliche oder gesetzlich geduldete Regeln - eingepackt in Vorschriften und feste Bestimmungen, Tarife und Preise. So ist die Situation.
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Einem großen Teil der Ausführungen des Herrn Bundeswirtschaftsministers muß ich mit allem Nachdruck entgegentreten.
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- Jawohl, jawohl, und zwar deswegen, weil dieser Kartellkrieg und diese Kartellschlacht wie eh und je alles in Deutschland, möchte ich sagen, weltanschaulich geführt wird. Es gibt keine sachliche pragmatische Auseinandersetzung, sondern man geht zurück bis in die letzten weltanschaulichen Wurzeln. Man reißt zwei Fronten auf und erklärt: Ich habe den Stein der Weisen, und der andere ist intellektuell, inferior oder er ist sogar vielleicht charakterlich defekt. So, in dieser Form, kann man solche Fragen, die rein praktische Fragen sind, nicht austragen.
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Ich möchte auf diese Ebene nicht hinabsteigen.
Auch uns, den Unterzeichnern dieses Antrags, liegt das Interesse an der angemessenen Versorgung der Verbraucherschaft durchaus am Herzen. Da gibt es keine Vorrechte: der eine mehr oder der andere weniger. Aber daraus abzuleiten „intellektuell" oder charakterliche Zensuren zu erteilen, das halte ich für vollständig unmöglich. Ich erkläre hier ausdrücklich im Namen aller Unterzeichner dieses Entwurfs: Wir standen und stehen hinter der mutigen und erfolgreichen Wirtschaftspolitik des Bundeswirtschaftsministers, und ich bin sogar der Meinung, daß wir auch in der Wettbewerbsfrage denselben Standpunkt vertreten, wenn wir den Dingen auf den Grund gehen.
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Wir wollen auch nichts anderes als einen Leistungswettbewerb und einen anständigen, einen lauteren Wettbewerb. Wir wollen aber die Augen vor der Wirklichkeit nicht verschließen.
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Wir wissen, daß in dem großen Teich des Wettbewerbs nicht nur der ehrbare und friedliche Karpfen, sondern auch Hechte und ganz gefährliche große Haie schwimmen.
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Da bin ich der Meinung, daß unsere Sympathie und unsere Hilfe diesen friedlichen Karpfen gehört, die Schutz brauchen.
Es ist ja doch nicht so, daß diese Dinge noch nicht ausprobiert worden wären. Wir haben doch ein klassisches Land mit Kartellverboten. Gehen Sie nach USA und sehen Sie sich bloß die letzten Zahlen an, wie mittelständische Unternehmen erdrückt werden! Nehmen Sie die Autoindustrie, nehmen Sie die Brotversorgung usw.; einwandfreies Zahlenmaterial!
Herr Professor Böhm, nun möchte ich Sie ansprechen. In einem wohl von Ihrer Seite inspirierten Artikel wurde erklärt: Das Kartellverbot - das klassische - begünstigt die ganz Großen, und es kann nur durch einen Kontrahierungszwang bekämpft werden. Sie geben also das eine zu, was uns ein echtes Anliegen ist.
Wir haben aber auch in anderen, benachbarten europäischen Ländern Kartellgesetze, ohne daß ich mich auf den dogmatischen Gegensatz Mißbrauch und Verbot festlegen möchte. In Wirklichkeit handelt es sich, wenn man diesen Dingen auf den Grund geht, um rein rechtstechnische Vorgänge und sonst gar nichts anderes, um eine andere Methode, um eine bessere Methode, die wir hier vertreten wollen. Wir haben in den umliegenden Ländern Europas Mißbrauchsgesetzgebungen, wenn ich ein({8})
mal diese Formulierung gebrauchen darf. Nehmen Sie die Schweiz, nehmen Sie Belgien, nehmen Sie Österreich und nehmen Sie andere Länder; diese Länder haben ausgezeichnete Erfahrungen damit gemacht.
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Wir sind durchaus berechtigt zu lernen und dürfen nicht mit dogmatischen Sätzen anfangen, es besser wissen zu wollen, wenn die anderen uns bereits das Positive und das Negative vorgemacht haben.
Ich habe erklärt, daß wir grundsätzlich und zu allen Zeiten hinter der Wirtschaftspolitik stehen und auch in dieser Wettbewerbsfrage zu einer gemeinsamen Linie kommen werden, wenn wir diese Dinge gründlich durchdenken. Das, was wir hier vorgelegt haben, ist kein Verbots- und kein Mißbrauchsgesetzentwurf, sondern es ist gar nichts anderes als eine bessere juristische Lösung dieses gemeinsamen Problems.
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Ich will Ihnen zunächst sagen, warum uns der Regierungsentwurf nicht paßt: weil er viel zu kompliziert ist und weil er nicht gehandhabt werden kann. Er hat allein in seiner ursprünglichen Fassung 80 Paragraphen, wunderbar ziseliert, ausgefeilt, mit schwierigsten Tatbeständen. Diese Tatbestände werden dann einem Gericht vorgelegt, und daraus sind ganz schwierige und eingreifende Folgerungen abzuleiten, z. B. Nichtigkeit von Verträgen und Ordnungsstrafen bis zu einer Million DM. Die etwas wohlhabenderen Amerikaner, die ja eine Gesetzgebung haben, machen es etwas billiger. Sie geben sich mit 50 000 Dollar zufrieden. Wir sind großzügig bis zu einer Million gegangen, und solche Sanktionen werden aufgestellt für Gerichte, die über Tatbestände wie Krisenkartell usw. entscheiden sollen. Das ist der erste Grund.
Damit ist aber das Material für die Regierungsvorlage noch nicht erledigt. Wir haben an der Spitze der Regierungsvorlage ein stolzes Verbot und dann eine Serie von Ausnahmen in der Form von Erlaubnisvorbehalten, Verbotsvorbehalten usw. Außerdem hat der Bundesrat allein über 70 Änderungsvorschläge gebracht. Einem großen Teil davon hat die Regierung zugestimmt. Weitere Änderungsvorschläge liegen in der Luft. Es war bereits eine Debatte darüber. Jetzt stellen Sie sich vor: zu diesen 80 Paragraphen kommen nun all diese anderen Dinge noch hinzu und werden im Ausschuß ausgehandelt. Was haben Sie dann? Ein Gesetz, ein juristisches Monstrum, das niemand, vor allem niemals eine Kartellbehörde und erst recht kein Gericht anwenden kann.
So ist die Situation, und das wollen wir verhindern. Es ist doch nichts anderes als der ewige Perfektionismus. Wir bilden uns in unserer Gesetzgebung immer ein, es wären immer all diese schwierigen und komplizierten und in dauerndem Fluß befindlichen wirtschaftlichen Tatbestände gesetzlich einzufangen. Das ist doch von je und eh der Grundfehler unserer Gesetzgebungstechnik gewesen. Weil man das nicht kann, muß man daraus die Konsequenzen ziehen und sich unter Beibehaltung des Grundsatzes des Leistungswettbewerbs für eine juristische Methode entschließen, die praktikabel durchführbar ist, die im Endergebnis durchaus denselben Zweck erreicht, wie hier angestrebt wird.
Wenn Sie daran denken, daß diesem Kartellamt Aufgaben zugemutet werden, nicht nur diese vielen Erlaubnisverfahren durchzuführen mit diesen ungeheuren Nachweisen und Schwierigkeiten, sondern eine ganz generelle Aufsicht nicht nur über Kartelle, sondern auch marktbeherrschende Unternehmungen und viele andere Dinge wie Zusammenschlüsse und Bindungen der zweiten Hand und Handelsspannen, dann kann doch bei der Tendenz unserer Behörden, sich sogar über den gegebenen Aufgabenkreis hinaus zu entwickeln, nichts anderes als eine Mammutbehörde herauskommen, die wir verhindern wollen. Wir denken weiter. Wir denken etwas in die Zukunft. Es könnte einmal sein, daß eine solche Behörde in falsche Hände geriete. Dann wäre das sofort das adäquate Instrument, um die alte Schnüffelei in der Wirtschaft wieder durchzuführen.
Wir vermissen auch etwas anderes. Wir vermissen vor allen Dingen das Prinzip, was bei uns mit den Grenzen der Staatsmacht zusammenhängt, daß jeder zunächst jeden Tort und jedes Unrecht, das ihm geschieht, mit eigenen Kräften abwehren muß. Erst dort, wo seine Kraft nicht mehr ausreicht, darf der Staat eintreten. Das ist ein für alle Zeiten gültiger Grundsatz. Auch der ist hier verlassen. Der Staat wird mit all diesen Dingen ex officio befaßt. Es kann sich sogar jeder beim geringsten Anlaß den starken Polizeiarm des Kartellamts zur Leihe nehmen und weiß Gott welchen Mißbrauch damit treiben.
Nicht zuletzt, meine Damen und Herren, waren es verfassungsrechtliche Bedenken, die uns veranlaßten, eine andere Formulierung zu finden. Einmal wird durch diesen Entwurf das Recht der Koalitionsfreiheit beeinträchtigt. Denken Sie bitte daran, welche Erscheinungen und Komplexe wir auf diesem Gebiete der Koalitionsfreiheit haben, Dinge, die oft schon über die Grenzen der Staatsmacht hinausgehen. Hier auf einmal soll es nicht möglich sein, daß man sich z. B. verbindet, unter Aufsicht bleibt. Auf dem anderen Sektor wird Großes und Größtes geduldet und muß geduldet werden.
Ein weiterer verfassungsrechtlicher Grundsatz spielt hier eine Rolle. Es wird die Beweispflicht vollständig verlagert, und zwar wird demjenigen, der sich zunächst gar nicht etwas hat zuschulden kommen lassen, nachdem es ja nach der Regierungsvorlage eine ganze Serie von Ausnahmen und sogenannten erlaubnisfähigen, nach den Vorschlägen des Bundesrates unter Umständen sogar erlaubten Absprachen geben soll, die Beweispflicht auferlegt; er wird in diese ungünstige Situation geschoben.
Meine Damen und Herren, das ist nicht verfassungsmäßig, genausowenig wie es verfassungsmäßig ist, daß man so schwere Sanktionen, wie ich bereits vorgetragen habe, an unentwickelte, schwierige, kaum faßbare Tatbestandsformulierungen knüpft.
Vom Herrn Bundeswirtschaftsminister ist behauptet worden, es sei nicht möglich, durch Kartelle oder Absprachen, durch solche Vereinbarungen, dem Mittelstand einen geeigneten Schutz zu geben. Gehen Sie doch bitte nach Amerika. Dort sehen wir ja, wie die Entwicklungen sind.
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Was uns auch nicht gefällt, ist folgendes: daß bei den Kartellverfahren nach diesem Entwurf ein außerordentlich großer Kreis von Beiladungspflichtigen mit erfaßt werden kann, so 'daß diese Ver({12})
fahren einen umständlichen Charakter annehmen. Wir haben allen Grund zu Befürchtungen. Ich darf ein Zitat des Herrn Dr. Dresbach erwähnen, der ja bereits in einem anderen Zusammenhang angesprochen worden ist. Er hat kürzlich ein neues Schimpfwort Komplikateure eingeführt. Komplikateure wären wir, wenn wir diesen Gesetzentwurf der Regierung mit den noch zu erwartenden Änderungen und Sonderausnahmen einführen, die Gerichte damit belasten und uns hernach vielleicht beschweren wollten: Ja, das klappt nicht so; das ist nicht so, wie wir es erwartet haben.
Wenn Sie unseren Entwurf, den wir in Drucksache 1253 vorgelegt haben, gründlich und aufmerksam prüfen, merken Sie schon daraus, daß wir selbst die gefährlichste Sorte von Kartellen unter Verbot stellen bzw. ihnen den Rechtsschutz verweigern, daß es uns ein ernstes Anliegen ist, nicht theoretisch nach einer Formel zu verfahren, sondern eine praktische Lösung zu finden, dessen eingedenk, daß es tatsächlich gefährlichste Arten gibt, bei denen eine Sonderbehandlung und eine Verschiebung der Beweislast angebracht ist; das sind die Quotenkartelle, Gebietskartelle und die Syndikate. Das steht bereits in unserem § 3. Nicht eine Mißbrauchsgesetzgebung haben wir Ihnen vorgelegt, sondern einen praktischen Vorschlag mit Verbots- und Mißbrauchstatbeständen.
Unser Entwurf - Sie brauchen ihn bloß nach der Anzahl der Paragraphen zu beurteilen - hat 34 Paragraphen. 80 hat der andere jetzt schon, und wenn das alles noch dazukommt, was zu erwarten ist, werden wir weit über die Hundertzahl hinauskommen. Das allein wäre schon ein Anlaß, unseren kürzeren Entwurf zu nehmen.
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-- Wie gesagt, der Regierungsentwurf ist noch nicht fertig, es sind noch nicht alle Änderungsanträge da, es kommen noch einige dazu.
Wir haben außerdem ganz entschieden Wert darauf gelegt, daß die Kartellbindungen, die wir grundsätzlich auch nicht haben wollen, sondern nur dort zulassen, wo sie wirtschaftlich notwendig sind, hinsichtlich des inneren und äußeren Organisationszwangs auf das äußerste beschränkt werden. Wir haben uns in unseren Ausarbeitungen den Sachverstand und die Erfahrungen des Professors Isay zunutze gemacht, eines Mannes, der jahrzehntelang im Kartellrecht steht und der in den zwanziger Jahren bereits auf Grund der alten Kartellverordnung eine ganze Reihe von Verfahren, von Schiedsverfahren erlebt hat, der auch als Anwalt gearbeitet hat, der vielleicht heute mit die größte Erfahrung auf diesem Gebiet hat. Wir haben deshalb auch eine Vorschrift eingebaut, daß bei Kartellverfahren, soweit sie notwendig sind, grundsätzlich zunächst einmal Einigungsstellen einzuschalten sind. Das hat sich bei uns bereits nach der alten Kartellverordnung bewährt, und es hat sich auch in anderen Ländern bewährt. Das wären die wesentlichsten materiellen Bestandteile.
Im Verfahren sind wir einen neuen Weg gegangen, und zwar haben wir nicht den Bundesgerichtshof, sondern den Verwaltungsgerichtshof, das oberste Verwaltungsgericht, eingeschaltet, weil wir der Meinung sind - wir befinden uns in Übereinstimmung mit maßgebenden Verwaltungsrechtswissenschaftlern und Rechtsgelehrten -, daß diese Entscheidungen nicht in der Kompetenz des Bundesgerichtshofs, sondern in der Kompetenz des für öffentlich-rechtliche Überlegungen bestimmten Verwaltungsgerichtshofes stehen sollten. Die private Abwehr sollen die Landgerichte und die ordentlichen Gerichte haben, aber die ordnungspolitischen gerichtlichen Entscheidungen, die hier notwendig sind, sollen in die Hände des Bundesverwaltungsgerichts gelegt werden.
Mit diesen wenigen Ausführungen möchte ich Sie mit dem Inhalt unseres Entwurfs bekanntgemacht haben. Ich darf hier noch einmal versichern: uns liegt genau so am Leistungswettbewerb, an der angemessenen Versorgung des Verbrauchers, die ein ständiger Bestandteil unseres Maßstabs für die Mißbrauchsbeobachtung und Mißbrauchskontrolle ist.
Außerdem noch eines. Vertrauen wir nicht allzu-stark bloß auf die Vorschriften, Herr Bundeswirtschaftsminister! Viel wichtiger als die Fassung, die herauskommt, wird vielleicht die Entscheidung sein, die Sie treffen, wenn Sie den ersten Präsidenten des Kartellamtes bestimmen. Wir haben doch heute das rigoroseste Kartellverbot, das zwar nicht inländischer, sondern besatzungsrechtlicher Herkunft ist. Bitte, meine Damen und Herren, machen Sie die Augen auf! Wo sind denn die energischen Eingriffe gegen die Großunternehmungen usw., gegen mißbräuchliches Vorgehen? Ich habe sie nicht erlebt. Man hat einige an den Marterpfahl gebunden, vielleicht sogar die Falschen. Aber ich vermisse diese Energie, die hier in Worten vorgetragen worden ist, in der Praxis.
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Durch den ersten Kartellamtspräsidenten, wenn er, richtig ausgewählt ist, wenn er fachkundig ist und die entsprechende Energie hat, werden Sie vielleicht Ihrem Gedanken und unserem gemeinsamen Gedanken des Leistungswettbewerbs den größten Dienst erweisen, und damit möchte ich schließen.
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