schrader (bundesminister des innern), 1955-12-07:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Bundesregierung bittet, an ihrer Vorlage und damit an den Ausschußbeschlüssen festzuhalten und die Änderungen unter Ziffer 2 und 3 abzulehnen. Ich darf das kurz begründen.
Die Überlegungen, die zur Fassung dieser Vorlage geführt haben, gehen darauf hinaus, daß eine sinnvolle Neugliederung des Bundesgebiets, wenn auch nicht unbedingt uno actu, so doch wenigstens nach einer einheitlichen Konzeption erfolgen muß.

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Würde man der Auffassung folgen, daß das Neugliederungsgegesetz, wenn es bei dem nach Art. 29 Abs. 3 des Grundgesetzes durchgeführten lokalen Volksentscheid in einem Gebietsteil abgelehnt worden ist, nach seiner erneuten Verabschiedung durch den Bundestag nur hinsichtlich des den Streitpunkt enthaltenden Teils der Annahme durch Volksentscheid im gesamten Bundesgebiet bedarf, so könnte die Ablehnung einzelner Teile des Gesetzes die Zerreißung der einheitlichen Konzeption zur Folge haben und unter Umständen zu unmöglichen Ergebnissen führen. Denkbar wäre z. B., daß der in dem Neugliederungsgesetz vorgesehenen Aufteilung der verschiedenen Gebietsteile eines Landes auf andere Länder nur hinsichtlich eines Gebietsteiles nicht zugestimmt wird. In diesem Falle wäre aus dem gesamten Gebietsbestand des Landes ein vielleicht nur unbedeutender Gebietsteil übriggeblieben, der allein gar nicht lebensfähig ist und niemals die Funktion eines Landes erfüllen kann.
Ich habe - Herr Kollege Furler, Sie sehen mich so freundlich an - ein schönes Beispiel dafür vorbereitet. Aber ich möchte das Beispiel eigentlich nicht vortragen, um nicht Neugliederungsspekulationen einen allzu weiten Spielraum zu geben. Das Beispiel könnte vielleicht in die Irre führen. Aber ich glaube, es unterstreicht das, was ich gerade ausgeführt habe.
Die Regierungsvorlage vermeidet diese aufgezeigten Schwierigkeiten. Nach ihr muß, wenn aus den Bestimmungen über einen zusammenhängenden Raum eine einen Teil eines Landes betreffende Bestimmung abgelehnt worden ist, das ganze Neugliederungsgesetz zum Volksentscheid im gesamten Bundesgebiet gebracht werden. Andererseits sollen aber Fragen, die in keinem Zusammenhang miteinander stehen, wie etwa Bremerhaven, Ulm-NeuUlm getrennt zum Volksentscheid gestellt werden können. Es ist zuzugeben, daß der Wortlaut des Grundgesetzes für die Auffassung des Rechtsausschusses zu sprechen scheint. Es ist jedoch ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, der auch hier zu beachten ist, daß der Sachzusammenhang, der sich logischerweise ergibt, berücksichtigt werden darf. Das „insoweit" in Art. 29 Abs. 4 Satz 2 des Grundgesetzes will nicht etwas Unvernünftiges, sondern will alle Fragen dem Volksentscheid unterstellen, die in einem untrennbaren organischen Zusammenhang stehen.
Dem dritten Änderungsvorschlag unter Ziffer 3 möchte ich folgendes entgegenhalten. Der Wortlaut des Grundgesetzes, der von den Verfechtern des Änderungsvorschlages in erster Linie herangezogen wird, läßt keinesfalls nur die von diesen vertretene Auslegung zu, daß in den Gebietsteilen, in denen ein Volksbegehren zustande gekommen ist, auch dann ein Volksentscheid durchgeführt werden muß, wenn ein Gesetz über die Neugliederung -- gleich aus welchen Gründen - nicht zustande kommt. Die Worte „in jedem Falle" in dem unselbständigen Satz 2 des Art. 29 Abs. 3 des Grundgesetzes beziehen sich auf den vorhergehenden Satz 1: Nach Annahme des Gesetzes ist in jedem Gebiete, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, ein Volksentscheid durchzuführen. „In jedem Falle" bedeutet also: auch dann, wenn das Gesetz keine Änderung der Landeszugehörigkeit vorsieht.
Die Einführung eines Volksentscheids über eine einzelne Frage, nicht über ein Gesetz, wie er hier gefordert wird, begegnet nicht unerheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Neugliederung des Bundesgebiets kann nach Art. 29 des Grundgesetzes nur durch ein Bundesgesetz erfolgen, das, um wirksam zu werden, der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung im Wege des Volksentscheids bedarf. Über die Notwendigkeit der Verbindung des Volksentscheids mit einem Bundesgesetz weist nicht nur der Abs. 1 des Art. 29 des Grundgesetzes hin, in dem es ausdrücklich heißt: „Das Bundesgebiet ist . . . durch Bundesgesetz neu zu gliedern", sondern auch die Absätze 2, 3 und 4 des Art. 29. Denn auch hier wird stets von dem Neugliederungsgesetz gesprochen.
Wenn ein Volksentscheid durchgeführt wird, ohne daß damit über ein Gesetz oder den Teil eines Gesetzes abgestimmt wird, dann steht dieser Volksentscheid zwar im Raume, es liegt aber keine für einen Neugliederungsakt irgendwie relevante Handlung der betroffenen Bevölkerung vor. Ein solcher Volksentscheid stellt gleichsam nur eine Wiederholung des Volksbegehrens in anderer Form dar. Einen solchen Volksentscheid aber gar mit konstitutiver Wirkung derart, daß mit dem Zustandekommen des Volksentscheids die Neugliederung vollzogen ist, einzuführen, erscheint mit dem Grundgesetz auf keinen Fall vereinbar.
Das Grundgesetz kennt einen Volksentscheid nur im Rahmen des Art. 29. Bei diesem Volksentscheid wird das Volk aber nicht an Stelle des Parlaments als Gesetzgeber tätig, sondern es erteilt lediglich einem Gesetzesbefehl des Parlaments seine Sanktion. Ein Volksentscheid, bei dem das Volk an Stelle des Parlaments den Gesetzesbefehl erteilt, ist im Grundgesetz nicht vorgesehen und daher unzulässig.
Es ist richtig, daß nach dem Regierungsentwurf dann, wenn ein Neugliederungsgesetz nicht zustande kommt, ein Volksentscheid überhaupt nicht durchgeführt werden kann. Das mag als Lücke empfunden werden. Diese Lücke liegt aber schon im Grundgesetz und kann nicht durch einfaches Bundesgesetz, sondern nur im Wege einer Ergänzung des Grundgesetzes geschlossen werden. Der einfache Gesetzgeber ist durch Art. 29 Abs. 6 des Grundgesetzes lediglich zur Regelung des Verfahrens ermächtigt. Die hier beantragte Änderung kann aber nicht mehr als eine Regelung des Verfahrens angesehen werden, sondern stellt, wie bereits dargelegt, eine Ergänzung des Grundgesetzes dar.
Ich bedauere, daß diese Ausführungen etwas länger waren, hoffe aber, sie werden zur Ablehnung der Änderungsanträge unter Ziff. 2 und 3 führen.