ehlers (präsident), 1954-02-26:
Herr Abgeordneter, die Aufmerksamkeit eines wesentlichen Teiles des Hauses haben Sie immer gehabt.
Dr. von Merkatz ({0}), Berichterstatter: Ich danke vielmals, Herr Präsident; aber ich weiß, daß es eine gewisse Zumutung ist, juristisch-technische Begriffe während einer ganzen halben Stunde über sich ergehen zu lassen. Ich nehme es deshalb keineswegs übel, wenn man sich in dieser Zeit mit etwas anderem beschäftigt.
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Aber das, was nun zu sagen ist, muß, glaube ich,
dem Hause besondere Aufmerksamkeit abnötigen.
Ich möchte an dieser Stelle ausdrücklich eine die Koalitionsparteien bindende Erklärung zum Protokoll der heutigen Sitzung abgeben. Die Koalitionsparteien, d. h. die Mehrheit auch des Ausschusses, sind sich darüber einig, daß folgende drei Problemkreise bei der Schaffung einer später auszuarbeitenden Wehrverfassung einer ausdrücklichen Regelung in der Verfassung bedürfen. Die Koalitionsparteien stimmen darin überein, daß die künftige Wehrverfassung eindeutig klarstellen muß, daß die Wehrverwaltung eine Bundesverwaltung sein muß, daß ferner die erforderliche Regelung des Oberbefehls gemäß der deutschen Verfassungstradition ausdrücklich im Grundgesetz erfolgen muß und daß außerdem die in der Drucksache 124 unter Ziffer 1 angesprochene Frage der landsmannschaftlichen Gliederung im Rahmen der Wehrverfassung eine verfassungsrechtliche Entscheidung finden muß. Unter landsmannschaftlicher Gliederung verstehen die Koalitionsparteien nicht etwa eine partikulare Zersplitterung der Wehrgewalt, sondern das Prinzip, daß einheitliche Verbände soweit möglich einheitlich nach Heimat und Stammeszugehörigkeit rekrutiert und geführt werden sollen, ohne daß hierbei an eine regionale Organisation gedacht ist,
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die unbedingt mit den Landesgrenzen zusammenfällt.
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- Das ist eine Berichterstattung, denn diese Feststellung
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ist im Ausschuß auch getroffen worden.
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- Jawohl!
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Diese Feststellungen sind wesentlich, - ({7})
Diese Feststellungen sind wesentlich, um das, was im Ausschuß beschlossen worden ist, in seiner tatsächlichen Tragweite zu verstehen.
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- Wenn Sie dagegen protestieren wollen, bitte ich, das nachher im Rahmen einer Erwiderung zu machen. Sie können mich tadeln. Ich fühle mich jedenfalls verpflichtet, diesen Willen der Mehrheit, der auch in den Beratungen des Ausschusses zum Ausdruck gekommen ist, hier dem Hause mitzuteilen, weil unsere Kollegen das wissen müssen.
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Hinsichtlich der Fragen, die mit einer nach Ländern gegliederten Auftragsverwaltung zusammenfallen, bleiben Entscheidungen des Gesetzgebers vorbehalten. Auf keinen Fall kann darunter verstanden werden, daß die Wehrgewalt unter Befehlshaber im Rahmen der Landesgrenzen aufgeteilt werden sollte.
Diese Bemerkungen gelten gewissermaßen im Vorgriff auf den zu den Fragen der Organisation der Wehrgewalt noch zu erstattenden Bericht. Gegenstand meines heutigen Berichts ist nicht die noch anhängige und noch zu beschließende vollständige Wehrverfassung, sondern sind ausschließlich die Bestimmungen, die außer Zweifel stellen, daß im Grundgesetz als einer vollständigen Verfassung selbstverständlich die Wehrhoheit des Bundes eingeschlossen ist und daher die in Art. 1 Ziffer 9 -- betreffend Art. 142 a des Grundgesetzes - des Entwurfs erwähnten Verträge in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz von den gesetzgebenden Körperschaften angenommen werden konnten.
Die Beratungen des Rechtsausschusses begannen mit eingehenden Referaten der Berichterstatter, in denen der gesamte Komplex, der zur Debatte steht, noch einmal dargestellt wurde. Ich darf es mir versagen, auf alle die Fragen noch einmal einzugehen, die bereits in den Diskussionen um die Vertragsgesetze im letzten Bundestag rechtlich gewürdigt worden sind, und mich in meinem Bericht auf die hier vorgeschlagenen drei Artikel beschränken.
Im Verlauf der Beratungen wurden in eingehenden grundsätzlichen Erörterungen die Begriffe „Verfassungsänderung", „Verfassungsergänzung" und „Verfassungsdurchbrechung" gegeneinander abgegrenzt. Dabei vertrat die Minderheit den Standpunkt, daß der ursprüngliche Verfassungsgeber andere Rechte habe als der heutige Verfassungsgeber, Art. 79 des Grundgesetzes - auch in Verbindung mit Art. 146 - gebe dem Bundestag und dem Bundesrat nur eine beschränkte verfassungsändernde Gewalt. Die Minderheit sieht den Sinn des Art. 79 darin, daß der Verfassungsgeber unbeschadet des nach Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes überhaupt unantastbaren Verfassungskerns zwar ausdrücklich die Befugnis habe, im Grundgesetz etwas zu ändern oder das Grundgesetz zu ergänzen; der Verfassungsgeber habe aber nicht die Befugnis, das Grundgesetz zu durchbrechen. Gerade

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Durchbrechungen sollten durch Art. 79 Abs. 1 ausgeschlossen werden. Es wurde weiter behauptet, daß Art. 79 Abs. 1 nicht nur ein formales Prinzip sei, wonach Änderungen zugleich Verfassungstextänderungen sein müßten; denn in diesem formalen Prinzip offenbare sich zugleich der materielle Gedanke, daß die zulässigen Änderungen keine Durchbrechungen sein dürften.
Demgegenüber vertrat die Mehrheit den Standpunkt, daß auch der verfassungsändernde Gesetzgeber nach Art. 79 Abs. 2 echtes Verfassungsrecht von der gleichen Dignität schaffe wie das Verfassungsrecht, das der ursprüngliche Verfassungsgesetzgeber gesetzt hat. Sie ist der Auffassung, daß auch der verfassungsändernde Gesetzgeber ebenso allgemeine Verfassungsgrundsätze im Wege einer Verfassungsänderung schaffen, abändern oder aufheben könne wie der ursprüngliche Verfassungsgeber. Nach dieser Auffassung kann der Verfassungsgesetzgeber Recht von der gleichen politischen Tragweite wie das ursprüngliche Verfassungsrecht schaffen. Dieses von ihm geschaffene Verfassungsrecht kann alle Teilgebiete der verfassungsmäßigen Ordnung erfassen: die Grundrechte und die Grundpflichten, die politischen Rechte und Pflichten des Bürgers, das Verhältnis von Bund und Ländern usw., das Verhältnis der Staatsorgane zueinander und vor allem auch das Verhältnis der Verfassungsrechtsordnung zu den untergeordneten und nebengeordneten Rechtskreisen, zum einfachen Gesetzesrecht wie zum Völkerrecht. Auch der verfassungsändernde Gesetzgeber kann genau so wie der ursprüngliche Verfassungsgeber Entscheidungen über den Fortbestand eines Rechtes treffen, das der Verfassung etwa widerspricht oder dessen Übereinstimmung mit der Verfassung zweifelhaft oder wenigstens zwischen den streitenden politischen Gruppen kontrovers ist. Auch der verfassungändernde Gesetzgeber sollte befugt sein, künftiges einfaches Gesetzesrecht zuzulassen, das die Verfassungsgrundsätze näher interpretieren soll oder das etwa verfassungsmäßige Rechte einschränken darf, wie es beispielsweise im Grundgesetz bei den gesetzlichen Einschränkungsmöglichkeiten für die Grundrechte geschehen ist.
Die Mehrheit war weiterhin der Auffassung, daß auch der verfassungändernde Gesetzgeber ebenso wie der ursprüngliche Verfassungsgeber zur authentischen Interpretation seiner Vorschriften befugt ist. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat in der Wahl seiner Formulierungen die gleiche Freiheit wie der ursprüngliche Verfassungsgesetzgeber.
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Er steht also rangmäßig und im Gewicht und im Umfang seiner Kompetenz nicht unter, sondern neben, zeitlich gesehen natürlich hinter dem ursprünglichen Verfassungsgesetzgeber.
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- Herr Kollege, ich habe wiederzugeben, was der Ausschuß gesagt hat. Ich bitte aber, nicht gegen den Berichterstatter zu polemisieren, sondern die Aussprache nachher stattfinden zu lassen. - Selbstverständlich soll seine Kompetenz nicht unbeschränkt sein. Er unterliegt denselben Schranken wie der ursprüngliche Verfassungsgesetzgeber.
Dem verfassungändernden Gesetzgeber haben aber auch häufig die Verfassungen selbst Schranken gezogen. Zunächst ergeben sich schon daraus Schranken, daß die Verfassungsänderung an erschwerte Bedingungen gebunden ist, im Grundgesetz z. B. an die Erschwerung des Art. 79 Abs. 2 Schließlich hat der ursprüngliche Verfassungsgesetzgeber dem verfassungändernden Gesetzgeber eine Schranke durch die Bestimmung eines gegen Verfassungsänderung gefeiten Verfassungskerns gesetzt.
Diese Schranken, die der Verfassungsgesetzgeber der späteren Verfassungsänderung gezogen hat, sind nach Auffassung der Mehrheit für die Verfassungsänderung nicht unüberschreitbar. Diese Schranken, die der Verfassungsgesetzgeber seinem Nachfolger in der Verfassungsänderung setzen will, können durch eine Verfassungsänderung überspielt werden, sie können - bis auf den unveränderlichen Kern der Verfassung - formal beseitigt werden. Durch die Formulierung des Art. 79 Abs. 1 des Grundgesetzes, der vom Parlamentarischen Rat seine jetzige Fassung aus den schlechten Erfahrungen, die man in der Weimarer Zeit mit der Praxis der verfassungdurchbrechenden Gesetze gemacht hat, erhalten hat, hat man die Möglichkeit ausschalten wollen, verfassungskräftige Nebengesetze zu erlassen. Aber die Bestimmung des Art. 79 Abs. 1, die das ganze Verfassungsrecht in der Verfassungsurkunde monopolisieren und zusammenfassen will, gehört nicht zu dem unantastbaren Minimum des Art. 79 Abs. 3. Der verfassungsändernde Gesetzgeber kann den Art. 79 Abs. 1 ändern. Er könnte aussprechen, daß Verfassungsdurchbrechung wieder zulässig sei; er könnte aussprechen, daß man auch verfassungskräftige Nebengesetze erlassen kann. Zulässig wäre eine Beseitigung der Bestimmung des Art. 79 Abs. 1; zulässig ist erst recht eine Modifizierung in den Fällen, wo sich die Bestimmung des Art. 79 Abs. 1 etwa als zu starr oder unpraktikabel erweist.
Weiterhin bedeutet Art. 79 Abs. 1 nach Auffassung der Mehrheit nicht - wie die Minderheit vorgetragen hat -, daß man, wenn es sich um ein umfangreiches Gesetzgebungswerk handelt, ausdrücklich bei jeder einzelnen Verfassungsbestimmung einen Vorbehalt oder eine Einschränkung vornehmen muß. Ob man eine derartige detaillierte Einschränkung bei einer Vielzahl von Bestimmungen vornimmt oder mit einem Generalvorbehalt zugunsten eines bestimmten Gesetzes eine Einschränkung festlegt, steht völlig im Ermessen des verfassungändernden Gesetzgebers.
Ehe ich nun zu den einzelnen Vorschriften komme, darf ich vorab eine gesetzestechnische Bemerkung machen. Die Ziffern in der rechten Spalte der Zusammenstellung werden nach der dritten Lesung natürlich in fortlaufende Ziffern 1 bis 3 umgewandelt. Das entspricht der Gesetzestechnik, wie wir sie im Haus immer angewandt haben.
Die Präambel erhielt vom Ausschuß eine etwas andere Fassung, um Sinn und Zweck dieser Grundgesetzänderung eindeutig klarzustellen. Ich darf mich hier auf meine Ausführungen zu Anfang meines Referates beziehen.
Mit der Fassung des Art. 73 Nr. 1, wie Sie Ihnen der Ausschuß vorschlägt, soll die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Verteidigung einschließlich der Wehrpflicht begründet werden. Nach Auffassung der Mehrheit des Ausschusses bleibt dabei die Frage der künftigen Gestaltung der Wehrverfassung offen; sie war der Ansicht,

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daß, wenn der Bundestag zur Beratung der Wehrverfassung kommt, im einzelnen zu prüfen sein wird, wie die dann notwendigen Einzelregelungen mit den Bestimmungen der Verfassung in Einklang zu bringen sind. Diese Frage jetzt schon zu entscheiden, hielt die Mehrheit nicht für ausgereift genug. Die Minderheit vertrat demgegenüber die Auffassung, daß die Begründung der Gesetzgebungskompetenz notwendigerweise auch eine Einzelregelung der damit zusammenhängenden Fragen schon jetzt erforderlich mache.
Nach Ziffer 3 hat Art. 1 in der Fassung des Ausschusses gegenüber der Vorlage den Zusatz erhalten: „die Verteidigung einschließlich der Wehrpflicht für Männer vom vollendeten achtzehnten Lebensjahr an", weil darin eine eindeutige Klarstellung dahin erfolgen sollte, daß eine Wehrpflicht für Frauen nicht in Frage kommt. Der Ausschuß hat damit Einwendungen Rechnung getragen, die bei der Debatte über den Art. 32 a, der vorher vom Ausschuß beraten worden war, von der Minderheit vorgebracht worden waren.
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Man war sich weiterhin darüber klar, daß der Begriff „Verteidigung" umfassend sei und alles decke, was zu einer Verteidigung notwendig sei. Daher wurde der im Entwurf vorgeschlagene Begriff „militärische Verteidigung" fallengelassen.
Nun zu Ziffer 4! In dem neu formulierten Satz 2, der dem Abs. 1 des Art. 79 angefügt werden soll, sieht die Mehrheit des Ausschusses eine Verfassungsverdeutlichung dahingehend, daß für den speziellen Fall von Vertragsgesetzen bestimmter Art wie Friedensverträgen, Vorfriedensverträgen, Besatzungsabbauverträgen, Verteidigungsverträgen ausgesprochen wird, daß die Bestimmungen solcher Gesetze mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
Unter Bezugnahme auf meine vorhin gemachten Ausführungen zu Art. 79 darf ich noch einmal betonen, daß die Mehrheit des Ausschusses diesen Satz 2 für verfassungsrechtlich zulässig hält, weil er nur das ausspricht, was bei vernünftiger Interpretation ohnedies dem Artikel zu entnehmen ist: daß dieser Satz gleichzeitig eine Sicherung des neu einzufügenden Art. 142 a bedeutet.
Ich komme jetzt zu Ziffer 5, bisher Ziffer 9. Gegen die Einfügung des Art. 142 a bestanden bei der Minderheit des Ausschusses erhebliche Bedenken; von ihr wurde geltend gemacht, daß mit der Einfügung dieses Artikels einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung vorgegriffen und damit gesetzgeberisch etwas entschieden werde, was erst einmal vom Bundesverfassungsgericht zu klären sei. Die Bestimmung erhalte damit den Charakter eines Urteils und sei damit nichts anderes als eine Einkleidung eines Richterspruchs in den Schein eines Gesetzes. Damit verstoße der Artikel gegen Art. 20 des Grundgesetzes, der durch Art. 79 Abs. 3 für unabänderbar erklärt worden sei. Bundestag und Bundesrat könnten sich weder mit einfacher noch mit Zweidrittelmehrheit zu Gerichten aufwerfen oder sich selbst als Gerichte einsetzen und rechtlich die Frage entscheiden, ob Verträge mit dem Grundgesetz vereinbar seien.
Darüber hinaus sei aber auch Art. 142 a formal nicht zulässig, weil Art. 79 Abs. 1 entgegenstehe. Dieser schreibe vor, daß Änderungen oder Ergänzungen des Grundgesetzes nur in der Weise zulässig seien, daß eine echte Änderung des Wortlauts vorgenommen werde, und zwar auch bei 1 einer Abänderung allgemeiner Art. Aber nicht nur formal, sondern auch materiell sei Art. 142 a unzulässig, weil er die Vertragsgesetze verfassungsmäßig machen wolle, die in vielen Einzelbestimmungen gegen den unabänderlichen Verfassungskern des Art. 79 Abs. 3 verstießen.
Demgegenüber wurde von der Mehrheit als Ziel des neu einzufügenden Art. 142 a bezeichnet, einen Verfassungsstreit, der das Verfassungsleben der Bundesrepublik auf das schwerste bedroht hat, dadurch zu beenden, daß er eine authentische Verfassungsinterpretation gibt. Die authentische Verfassungsinterpretation sei die legitime Aufgabe des Verfassungsgesetzgebers und des verfassungändernden Gesetzgebers. Das Grundgesetz habe mit dieser Aufgabe für den normalen Verlauf der Dinge das Bundesverfassungsgericht betraut, indem es die Entscheidung über die abstrakte Normenkontrolle, die ja im wesentlichen Verfassungsinterpretation enthält, dem Bundesverfassungsgericht zugewiesen habe. Das Bundesverfassungsgericht sei aber der Legatar einer höheren Macht, nämlich des verfassungändernden Gesetzgebers selbst, der die Aufgabe der Verfassungsinterpretation jederzeit wieder an sich ziehen könne, indem er selbst darüber befinde, ob ein Gesetz, dessen Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz streitig sei, als mit diesem vereinbar anzusehen sei oder nicht. Theoretisch könnte die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts auf diesem Gebiet durch den verfassungändernden Gesetzgeber abgeschafft werden. Vor allem aber könne der verfassungändernde Gesetzgeber jederzeit selbst darüber entscheiden, ob er ein bestimmtes Gesetz als mit der Verfassung vereinbar anerkennen wolle oder nicht. Das sei die typische Aufgabe der authentischen Verfassungsinterpretation. Damit würde zugleich der frühere Gesetzgebungsakt des Bundestages, über dessen Verfassungsmäßigkeit Streit war, als rechtsgültig anerkannt und für den Fall, daß ihm Mängel angehaftet hätten, geheilt.
Die Mehrheit war weiterhin der Auffassung, daß neben dem Sonderfall der Vertragsgesetze, wo es sich um ein werdendes, noch nicht publiziertes, noch nicht ratifiziertes Vertragswerk handle, noch ein drittes Element in dem Art. 142 a liegt, nämlich die Ermächtigung an die zur Publikation und Ratifikation zuständige Stelle, diese Publikation und Ratifikation vorzunehmen. In einer authentischen Verfassungsinterpretation liegt zugegebenermaßen ein rückwirkendes Element, und zwar der Natur der Verfassungsinterpretation nach. Aus diesem Grunde könne .auf den ausdrücklichen Ausspruch der Rückwirkung in Art. 2 verzichtet werden, da sie unabdingbar mit dieser Aufgabe der Verfassungsinterpretation verbunden sei.
In diesem Zusammenhang wurde von der Mehrheit des Ausschusses ausdrücklich zur Klarstellung betont: Das Bundesverfassungsgericht ist ein höchstes Verfassungsorgan des Bundes. Es steht aber nicht völlig unabhängig dem verfassungändernden Gesetzgeber gegenüber. Der verfassungändernde Gesetzgeber kann vielmehr jederzeit in legitimer Weise - wie er es im vorliegenden Fall tut - diese Aufgabe an sich ziehen, und ein solches Verfahren sei vom rechtsstaatlichen Standpunkt aus durchaus in Ordnung.
Damit habe ich meinen Bericht beendet. Namens des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht habe ich die Ehre, Sie um Zustimmung zu

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dem Entwurf eines Gesetzes zur Erläuterung des Grundgesetzes in der Fassung des Rechtsausschusses zu bitten.
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