funcke (vizepräsident), 1973-04-05:
Die Sitzung ist wieder eröffnet.
Wir fahren in der Beratung über den Haushalt fort. Das Wort hat der Herr Abgeordnete Dr. Möller.
Dr. h. c. Dr.-Ing. E. h. Möller: Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Herr Ministerpräsident Stoltenberg hat heute mittag als Mitglied des Bundesrates die Beziehungen zwischen Bund und Ländern und den ablehnenden Beschluß des Bundesrates vom 23. März zu den steuer- und anleihepolitischen Vorhaben der Bundesregierung behandelt. Wer die sich aus der Sicht des Herrn Stoltenberg ergebenden finanzwirtschaftlichen Konsequenzen richtig bewerten will, muß zunächst einmal an die Beantwortung der Frage gehen, was der Bund tatsächlich für die Länder tut. Erlauben Sie mir, hierzu einige Zahlen für das Jahr 1972 zu nennen.
Im Jahre 1972 hat der Bund Leistungen an die Länder im Gesamtumfang von 15,5 Milliarden DM erbracht, davon 5,6 Milliarden DM Zuweisungen für Investitionen der Länder und der Gemeinden. Das bedeutet, daß von den Länderausgaben jede sechste Mark aus Bundesmitteln finanziert worden ist. Die Schlußfolgerung ist zwingend: Die Mitwirkung des Bundes bei der Erfüllung von Länderaufgaben trägt erheblich zur Entlastung der Länderhaushalte bei, was eben auch bei Verhandlungen über einen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern gebührend beachtet werden muß.
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Lassen Sie mich beispielhaft einige wichtige Gesetze und Maßnahmen nennen, bei denen der Bund die Länder in ihrer Aufgabenerfüllung unterstützt. Der Bund leistete an die Länder im Jahre 1972 u. a. aus dem Wohngeldgesetz 600 Millionen DM, aus dem Wohnungsbauprämiengesetz 1 250 000 DM, aus dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz 1 360 000 DM. Ferner unterstützt der Bund Länder und Gemeinden im Rahmen des Städtebauförderungsgesetzes und des Krankenhausfinanzierungsgesetzes.
Bei diesen Gesetzen auf der verfassungsrechtlichen Grundlage des Art. 104 a des Grundgesetzes ist zu beachten, daß die Gesetze auch die Zustimmung des Bundesrates erhalten und die Länder also ihr Einverständnis zur Mitfinanzierung durch den Bund gegeben haben.
Außerdem hat der Bund für die drei Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91 a des Grundgesetzes im Jahre 1972 erhebliche Leistungen an die Länder erbracht, u. a. für Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes 1 200 000 DM, für den Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken 1 569 000 DM. Die Mitwirkung des Bundes in diesen Aufgabenbereichen, die auch schon vor der Finanzreform 1969 praktiziert worden ist, geschieht nicht allein wegen der hohen Kosten dieser Aufgaben. Vielmehr ist sie durch den Verfassungsgesetzgeber gewollt, damit die gesamtstaatlichen Belange zur Geltung gebracht werden können.
Neben diesen Gesetzen und Maßnahmen ist festzuhalten, daß der Bund aus zwingenden nationalen Gründen erhebliche Leistungen für Berlin erbringt. In diesem Fall darf ich auf die Nennung der Zahl verzichten.
Schließlich erhalten die finanzschwachen Länder vom Bund noch allgemeine Finanzzuweisungen, die sogenannten Ergänzungszuweisungen. Diese belaufen sich im Jahre 1972 und im Jahre 1973 auf jeweils 550 Millionen DM.
Ich möchte diesen Zahlen über die Leistungen des Bundes an die Länder im Hinblick auf die Ausführungen von Herrn Ministerpräsident Stoltenberg einige grundsätzliche Anmerkungen zum Bund-Länder-Verhältnis anschließen und dabei auch auf die Gemeinschaftsaufgaben und den Finanzausgleich eingehen. Beide verfassungsrechtlichen Institute sind seit einigen Monaten im Zusammenhang mit dem Kampf um die Steueranteile in die politische Diskussion geraten.
Beim Thema Gemeinschaftsaufgaben muß vorweg ausdrücklich klargestellt werden, daß es sich dabei um Aufgaben der Länder handelt, bei denen der Bund planerisch mitwirkt und, was hier nach meiner Meinung die entscheidende Rolle spielt, in erheblichem Ausmaß die Länder bei ihren Aufgaben finanziell unterstützt. Das gilt für die Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91 a und 91 b des Grundgesetzes und auch für die Finanzhilfen nach Art. 104 a des Grundgesetzes und letztlich für die Geldleistungsgesetze, auf die sich ja auch Herr Stoltenberg bezogen hat. Es muß festgehalten werden, daß diese finanzielle Unterstützung seit der Finanzreform ganz erheblich zugenommen hat. Hier möchte ich besonders den Hochschulbereich hervorheben. Bei den Geldleistungsgesetzen muß man sich klarmachen, daß sie ohne die Finanzreform allein von den Ländern zu finanzieren gewesen wären. Als Beispiel nenne ich das Bundesausbildungsförderungsgesetz, weil es gerade in dem von den Ländern oft zitierten Bildungsbereich ebenso wie die Mitfinanzierung beim Hochschulbau eine beachtliche Entlastung der Länder bringt.
Die sich neuerdings ständig wiederholende Kritik an den auf der Finanzreform beruhenden finanziellen Hilfen des Bundes an die Länder erscheint mir persönlich rätselhaft. Das gilt besonders für die Behauptung, der Bund übe einen Angebotsdruck aus und enge die Entscheidungsfreiheit der Länder ein. Man kann nicht auf der einen Seite eine gesamtstaatliche, gemeinsame Planung befürworten und dann auf der anderen Seite ein faires Abstimmungsverfahren bei den Gemeinschaftsaufgaben, bei dem nur mit der Mehrheit der Länder ein Beschluß herbeigeführt werden kann, kritisieren.
Die Behauptung einiger Länder, durch die Mitfinanzierung des Bundes würden sie in ihrem finanziellen Spielraum eingeengt, ist am allerwenigsten überzeugend. Die Bindung der Ländermittel ist keine Folge der Mitfinanzierung durch den Bund, sondern sie ergibt sich aus der von Bund und Ländern gemeinsam erkannten Dringlichkeit und Bedeutung der jeweils vom Bund mitfinanzierten Aufgaben.

Oder, meine Damen und Herren, soll etwa bestritten werden, daß die im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben gesetzten Prioritäten richtig sind? Ich frage mich, ob die Kritiker etwa meinen, es sollten weniger Studienplätze geschaffen oder weniger Leistungen für die Verbesserung der Agrarstruktur erbracht werden. Hinsichtlich der Agrarstruktur mache ich darauf aufmerksam, daß die Länder bei der Aufstellung des Rahmenplanes 1973 wesentlich höhere Gesamtausgaben gefordert haben, als der Bund mitzufinanzieren in der Lage war. Bei dieser Sachlage kann man nun wirklich nicht mehr von einem Angebotsdruck des Bundes auf die Länder reden.
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Der Hinweis der Länder, der Bund löse mit geringen Mitteln - Beteiligung nur an den Investitionskosten, z. B. beim Hochschulbau - große Lasten bei den Ländern aus, nämlich die dauernden Folgelasten, wäre allenfalls dann diskutabel, wenn der Bund den Ländern solche Investitionen aufzwänge. Davon kann aber bei einer Einigkeit über die Prioritäten überhaupt keine Rede sein. Die Beschlüsse in den Planungsausschüssen sind nach den mir gegebenen Informationen regelmäßig einstimmig erfolgt.
Es muß auch einmal auf einen günstigen Nebeneffekt der Mitfinanzierung des Bundes hingewiesen werden. Man redet häufig von einem Finanzausgleich, der sich am Bedarf zu orientieren habe. Die Mitfinanzierung bestimmter Aufgaben durch den Bund führt zu einer Aufteilung der Mittel unter den Ländern, und zwar exakt nach dem Bedarf. Eine Verteilung der entsprechenden Mittel unter den Ländern nach dem Umsatzsteuerverteilungsmodus würde sich so auswirken, daß finanzschwache Länder erheblich verlieren und finanzstarke entsprechend gewinnen würden. Das waren sehr wichtige Gesprächsthemen bei der Erörterung der Finanzreform und bei den gefundenen Kompromissen im Vermittlungsausschuß.
Herr Ministerpräsident Stoltenberg hat recht, wenn er darauf hingewiesen hat, daß der Beschluß der Ministerpräsidenten der Länder vom 20. Dezember 1972 nach wie vor besteht. Ich mache aber darauf aufmerksam, daß dabei in Aussicht genommen wurde, neben einer linearen Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer auch wieder die Frage der verbesserten Finanzausstattung der finanzschwachen Länder in die Beratungen über die Steuerverteilung ab 1. Januar 1974 einzubeziehen. Ausgangspunkt für diese Beratungen ist das Ergebnis des Kompromisses über die Umsatzsteuerverteilung vom 28. Januar 1972, der den Ländern für die Jahre 1972 und 1973 eine Erhöhung ihres Anteils an der Umsatzsteuer von 30 auf 35 v. H. und zusätzlich den leistungsschwachen Ländern Ergänzungszuweisungen des Bundes in Höhe von 550 Millionen DM brachte.
Es ist bekannt, daß der Bund in der Schlußphase der Verhandlungen die Alternative hatte, entweder an die Ländergesamtheit 6 Punkte Umsatzsteuer oder aber nur 5 Punkte an die Ländergesamtheit und 1 Punkt in Form von Ergänzungszuweisungen gezielt an leistungsschwache Länder abzugeben. Zu den leistungsschwachen Ländern gehört auch der Freistaat Bayern.
Natürlich hätte die Verteilung von Finanzmitteln in Höhe eines Umsatzsteuerpunktes an die leistungsschwachen Länder auch horizontal, also unter den Ländern selbst, erfolgen können. Den Ländern erschien der Weg über die Ergänzungszuweisungen aber offensichtlich als eine für sie bessere Lösung. Der Bund ist dann auf diese Lösung eingegangen.
Offensichtlich, meine Damen und Herren, verleitet dieses Ergebnis nun einige Länderchefs zu Trugschlüssen, sowohl was den Adressaten als auch was das Maß für eine zusätzliche Verstärkung der Finanzkraft leistungsschwacher Länder angeht. Beispielsweise hat Ministerpräsident Dr. Stoltenberg, wenn Pressemitteilungen stimmen, für die Regelung ab 1. Januar 1974 einen Länderanteil von 40 v. H. an der Umsatzsteuer und eine Verdoppelung der Ergänzungszuweisungen auf 1,1 Milliarde DM verlangt. Ich möchte zu einer Verdoppelung der Ergänzungszuweisungen und dem dabei eintretenden Ausgleichseffekt unabhängig von der finanzwirtschaftlichen Frage folgendes bemerken.
Nach dem Verfassungsgebot des Art. 107 Abs. 2 GG ist der angemessene Finanzausgleich primär Aufgabe der Länder untereinander, d. h. wenn man unter den Ländern wie bei den Umsatzsteuerverhandlungen 1971/72 so einheitlich der Meinung ist, daß für die leistungsschwachen Länder finanziell Zusätzliches getan werden müsse, um einen besseren Anschluß an die finanzstarken Länder zu erreichen, dann sollte das nach der verfassungsrechtlichen Reihenfolge horizontal geschehen. Die vertikale Hilfe des Bundes zur Ergänzung des horizontalen Ausgleichs unter den Ländern beruht lediglich auf einer Kann-Vorschrift des Grundgesetzes, was man bei den Erörterungen leider oft übersieht.
Aus dem Grundgesetz ergeben sich auch Grenzen für den Finanzausgleich. Ich mache auf Probleme aufmerksam, die im Zusammenhang mit den Gesprächen und Beschlüssen über eine Neuregelung der Steuerverteilung ab 1. Januar 1974 auf uns zukommen. Die Fragen betreffen sowohl den horizontalen als auch den vertikalen Finanzausgleich. Von seiten der finanzstarken Länder wird schon seit Jahren mit Verfassungsklage für den Fall gedroht, daß die Steuereinkünfte der Länder noch weiter nivelliert werden, als es gegenwärtig der Fall ist. Der Finanzminister von Nordrhein-Westfalen hat anläßlich der Einbringung des Landeshaushalts für 1973 im Dezember vorigen Jahres erklärt, daß eine solche Nivellierung einen Eingriff in den Kernbereich der Staatlichkeit der Bundesländer darstellt.
Meine Damen und Herren, diese grundsätzlichen Ausführungen über die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern bzw. über die hohen finanziellen Leistungen des Bundes an die Länder wollte ich im Hinblick auf die Ausführungen des Herrn Ministerpräsidenten Dr. Stoltenberg doch gemacht haben, weil unabhängig davon nun ja noch die Belastung durch den Steuerverbund hinzutritt. Wenn man z. B. über einen höheren Anteil der Länder an der Mehrwertsteuer spricht, etwa von einer Erhöhung von
35 auf 40 vom Hundert zum 1. Januar 1974 - wobei man wissen muß, daß ein Prozentpunkt etwa 500 Millionen DM ausmacht, also diese 5 % 2 1/2 Milliarden DM darstellen -, dann sind diese zusätzlich geforderten 2 1/2 Milliarden DM auch unter dem Gesichtspunkt zu betrachten, den ich soeben erörtert habe, nämlich was der Bund zusätzlich an Finanzleistungen für die Länder erbringt.
Nun, die sozialdemokratische Bundestagsfraktion hat es sehr begrüßt, daß heute ein Ministerpräsident eines Landes als Mitglied des Bundesrates die Meinung des Bundesrates zu den vom Bund vorgelegten Stabilitätsgesetzentwürfen vertreten hat, daß wir sozusagen aus erster Hand erfahren haben, welche Überlegungen die Mehrheit des Bundesrates - oder manchmal eine starke Mehrheit des Bundesrates - veranlaßt haben, Bedenken gegen einige von der Bundesregierung vorgelegte Gesetzentwürfe zu erheben. Wir würden es begrüßen, wenn sich bei diesen und anderen Gelegenheiten die Länderchefs oder die Finanzminister, je nachdem, was für ein Thema gerade zur Behandlung ansteht, insoweit an den Beratungen des Bundestages beteiligten, als wir die gegenteiligen Auffassungen der Länder dann aus erster Hand hier vorgetragen bekämen. Das ist jedenfalls eindrucksvoller, vielleicht sogar wirkungsvoller, als wenn man sich das Protokoll des Bundesrates ansieht.
Ich habe Ihre beachtliche Rede - ich meine nicht die heute, sondern Ihre beachtliche Rede, die Sie im Bundesrat zu diesem Thema gehalten haben - sehr aufmerksam gelesen und festgestellt, daß da der Ministerpräsident eines Landes gesprochen hat - und wenn man nicht wüßte, daß Sie es waren, hätte man nicht sagen können, daß Sie der CDU angehören -, während Sie heute hier bei Ihren Ausführungen doch Wert darauf gelegt haben, die Harmonie zwischen Ihrer parteipolitischen Auffassung und der der Opposition deutlich erkennbar zu machen.
Sie haben sich mit der Mineralölsteuer beschäftigt. Darauf wird noch ein Kollege meiner Fraktion eingehen. Aber ich meine, man sollte das, was hier von der Bundesregierung vorgeschlagen worden ist, nun wirklich nicht mit dem Kraftfahrzeugsteuergesetz in Verbindung bringen. Die Reform des Kraftfahrzeugsteuergesetzes bejaht selbstverständlich auch die sozialdemokratische Bundestagsfraktion, schon wegen der notwendigen Vereinfachung, die eine solche Reform für die Finanzverwaltung bringt, aber auch für die Steuerzahler. Nur besteht hier kein unmittelbarer Zusammenhang.
Sie sprachen dann von der Breitenwirkung, die bei einer Mineralölsteuererhöhung eintritt. Da bin ich etwas vorbelastet. Ich könnte nur für meine Person sagen, daß ich nicht gerade ein begeisterter Anhänger der Kilometerpauschale bin und nach meinen Steuervorstellungen die Kilometerpauschale durch eine Entfernungspauschale hätte abgelöst werden sollen. Insoweit bin ich in diesem Punkte also etwas vorbelastet, was ich zugebe. Aber im Zusammenhang mit Tarifverhandlungen hat nach meiner Meinung, Herr Ministerpräsident Stoltenberg, diese Mineralölsteuer nun wirklich nichts zu tun.
Sie haben auch die Stabilitätsabgabe behandelt. Ich darf zwei von Ihnen in diesem Zusammenhang gestellte Fragen beantworten. Erste Antwort: Die Stabilitätsabgabe stellt eine befristete Maßnahme dar, so wie das im Gesetz genau fixiert ist.
Zweite Antwort: Sie bedeutet nach unserer Auffassung keinen Vorgriff auf die Steuerreform. Im übrigen verweise ich auf die Seite 1209 der 25. Sitzung des Deutschen Bundestags, wo sich der Bundesfinanzminister zu diesem Thema sehr eindeutig geäußert hat.
Nun, ich habe Ihre Ausführungen auf Seite 79 des Protokolls des Bundesrats vom 23. März 1973 in der Mittagspause noch einmal sehr aufmerksam durchgesehen. Mir fiel in dieser Ihrer Rede der einleitende Satz auf, den Sie heute nicht wiederholt haben, nämlich der Satz mit der beachtlichen Feststellung:
Die konjunkturpolitischen Wirkungen der sogenannten Stabilitätsabgabe sind schwer abschätzbar.
Das ist eine Abschwächung dessen, was Sie dann unter Bezugnahme auf Äußerungen verschiedener Institute und Persönlichkeiten zur Stabilitätsabgabe gesagt haben.
Aber das Wesentliche - Herr Kollege Stoltenberg, das können Sie sicherlich nicht bestreiten - besteht doch darin, daß Sie keine Hemmungen haben, bei einer solchen Einkommensbegrenzung 2,4 Milliarden DM zu kassieren, wenn Sie an der Kasse beteiligt sind. Das ist doch der Dreh- und Angelpunkt, um den es sich handelt,
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Sie sagen ausdrücklich - es ist eine Entschließung des Bundesrats , daß Sie eine Umgestaltung der Abgabe in einen Zuschlag zur Einkommen- und Körperschaftsteuer erwarten und außerdem die Stilllegung des Ertrages - das erfolgt ja -, und zwar nach den Grundsätzen des Stabilitätsgesetzes, verlangen.
Diese Grundsätze des Stabilitätsgesetzes sind in der Vorlage der Bundesregierung mit Absicht nicht enthalten. Man muß sich darüber einmal ruhig und objektiv unterhalten. Es ist bekannt, daß diese Regierung und die sie tragenden Parteien unter gar keinen Umständen Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes dadurch beseitigen wollen, daß sie ein Loch schließen, um ein anderes aufzureißen, oder anders gesagt: Wir wollen zu einer vernünftigen Preisstabilität nicht wieder über den Weg einer Rezession zurückkehren. Der Weg einer Rezession, der Versuch, Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes über Arbeitslosigkeit zu verhindern, ist für uns nicht diskutabel.
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Wenn das so ist - und wenn Sie das bitte als unsere objektive Meinung entgegennehmen wollen -, dann müssen Sie zugeben, daß überhaupt keine Möglichkeit besteht, die Konjunkturausgleichsrücklage bei der Bundesbank abzurufen. Denn die Voraussetzung, nämlich der Beginn einer Rezession

und die Mobilisierung der Ausgleichsrücklage, um die dann abflauende Wirtschaft mit neuen Impulsen zu versehen, tritt nicht ein, Herr Stoltenberg. Daß Ihre Freunde eine andere Meinung vertreten, respektiere ich. Das haben wir ja einmal durchexerzieren müssen. Das ist nicht gutgegangen.
Nach meiner Meinung ist ,das Problem der Sicherheit der wirtschaftlichen Stabilität eine Frage, die entscheidend die politische und gesellschaftliche Stabilität beeinflußt. Nach meiner Meinung ist es einfach unerläßlich, die Stabilität - von der wirtschaftlichen bis zur politischen - in vollem Umfang und ohne Abstriche aufrechtzuerhalten, wenn wir die Position in den Auseinandersetzungen der Weltmächte weiter einnehmen wollen, die wir jetzt Gott sei Dank haben.
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Deswegen - das sage ich einmal als meine persönliche Meinung; Wir haben darüber in der Fraktion noch nicht gesprochen - müßte man sich bei einer geeigneten Gelegenheit einmal überlegen: Was ist mit den 2 1/2 Milliarden DM, die der Bund dort liegen hat, Vernünftiges anzufangen, ohne den Konjunkturablauf negativ zu beeinflussen? Wenn man das so sieht, müssen Sie uns das Recht der Logik auch bei politischer Vernunft zubilligen, nämlich daß wir das Unglück nicht noch erweitern und vergrößern, indem Wir diese Stabilitätsabgabe in Höhe von 2,4 Milliarden DM nun auch bei der Bundesbank nach den Grundsätzen des Stabilitätsgesetzes anlegen, wie es der Beschluß des Bundesrates verlangt.