katzer (bundesminister für arbeit und sozialordnung), 1966-10-07:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Seit der Reform der sozialen Rentenversicherung im Jahre 1957 sind fast 10 Jahre verstrichen. Im Dezember geht der erste Deckungsabschnitt zu Ende. Aus diesem Anlaß legt die Bundesregierung Ihnen heute einen Gesetzentwurf zur Änderung des Deckungsverfahrens der Rentenversicherung vor. Dieser Entwurf baut auf den Grundsätzen der Rentenreform des Jahres 1957 auf. Er paßt sich aber auch, wie ich gleich noch im einzelnen ausführen werde, den Erfordernissen an, vor die uns die wirtschaftliche und konjunkturelle Entwicklung stellt.
Dieser Gesetzentwurf will einen Beitrag dazu leisten, Stabilität und Fortschritt in unserem Lande zu sichern.
Im einzelnen ist die Bundesregierung dabei von folgenden Grundsätzen ausgegangen:
1. Oberstes Ziel dieses Gesetzes ist die Erhaltung der Stabilität und Leistungsstärke der gesetzlichen Rentenversicherung.
2. Es wird sichergestellt, daß die Sozialrentner auch im Alter ihren im Arbeitsleben erworbenen Lebensstandard wahren und am wirtschaftlichen Wachstum beteiligt werden können.
3. Trotz der angespannten Haushaltslage ist die Bundesregierung der Auffassung, daß zur langfristigen Sicherung der finanziellen Grundlagen der Rentenversicherungen die Bundeszuschüsse erhalten bleiben müssen.
4. Trotz der Beibehaltung der Bundeszuschüsse läßt sich eine Beitragserhöhung nicht vermeiden. Ich darf in diesem Zusammenhang daran erinnern, daß die Finanzberechnungen, die der Rentenreform 1957 zugrunde lagen, davon ausgingen, daß die Beiträge zum Ende des ersten Deckungsabschnittes, also bereits zum 1. Januar 1967, auf 16 1/4 % erhöht werden müßten. Die günstige wirtschaftliche Entwicklung in den vergangenen Jahren hat wesentlich zu einer günstigeren finanziellen Entwicklung der Rentenversicherung beigetragen. So empfiehlt die Bundesregierung, die Beiträge erstmalig am 1. Januar 1968 von jetzt 14 auf 15 % und mit Wirkung vom 1. Januar 1970 auf 16 % zu erhöhen.
5. Die Beiträge sollen künftig alle vier Jahre für die folgenden vier Jahre, entsprechend den Ausgaben in diesem Zeitraum, festgelegt werden. Die nächste Überprüfung und Neufestsetzung der Beiträge muß demnach 1970 für die Jahre 1971 bis einschließlich 1974 erfolgen.
6. Das bisherige Abschnittsdeckungsverfahren wird aufgegeben. Ende 1966 dürfte die Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten ein Vermögen von etwa 27,6 Milliarden DM haben. In Zukunft soll die Rücklage etwa auf dieser Höhe gehalten werden.
7. Bei der Anlage ihres Vermögens soll die Rentenversicherung künftig soziale Zwecke mit Vorrang berücksichtigen.
8. Die Beiträge zur knappschaftlichen Rentenversicherung sollen nicht erhöht werden. Damit wird der schwierigen Lage im Bergbau Rechnung getragen.
Das sind kurz die wesentlichen Grundzüge des Entwurfs, den Ihnen die Bundesregierung heute vorlegt. Gestatten Sie mir, daß ich auf die damit angeschnittenen Fragen etwas tiefer eingehe. Denn ich bin der Meinung, daß es notwendig ist, daß Bundesregierung und Bundesparlament mit allem Nachdruck deutlich machen: Die soziale Rentenversicherung ist das Rückgrat unseres gesamten sozialen Sicherungssystems.
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Dieses System auch in Zukunft zu erhalten, ist unsere gemeinsame Aufgabe. Das neue System der Rentenversicherung hat sich seit der Reform vor 10 Jahren bewährt. Es hat den Versicherten aus der Nähe des Fürsorgeempfängers in die Nachbarschaft des Lohnempfängers gerückt und ihm die Teilhabe am wachsenden Volkseinkommen ermöglicht. Wenn es heute kein Altenproletariat mehr gibt, dann ist das das Ergebnis der Rentenreform des Jahres 1957, die untrennbar mit den Namen meiner Amtsvorgänger, den Herren Storch und Blank, verbunden ist.
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Den sozialen und gesellschaftspolitischen Wandel, der seitdem eingetreten ist, kann nur der begreifen, der sich vergegenwärtigt, welchen Weg die deutsche Rentenversicherung seit ihren Anfängen am Ende des vorigen Jahrhunderts durchlaufen hat. Sie wurde einst als Arbeiterversicherung konzipiert. Zu ihr gehörten in den neunziger Jahren des vorigen Jahrhunderts nur 15 % der Bevölkerung. Heute sind es über 80 %. 1900 wurden eine halbe Million Renten gezahlt. Heute sind es in den 3 Zweigen der Rentenversicherung über acht Millionen, also das 16fache.
Noch eine Zahl lassen Sie mich nennen: Obwohl die Renten nach 1945 sechsmal durch Aufbesserungsgesetze angehoben worden waren, lagen 1956 die Renten der Arbeiterversicherung im Durchschnitt noch bei monatlich 90 DM, die der Angestelltenver3016 

sicherung bei 138 DM. Heute beträgt die Durchschnittsrente in der Arbeiterrentenversicherung 233 DM, in der Angestelltenversicherung 394 DM monatlich. Diese Zahlen kennzeichnen die soziale und materielle Bedeutung der Rentenreform.
Sehr viel höher noch ist, so möchte ich meinen, die gesellschaftspolitische, strukturelle Bedeutung der Rentenreform. Die alte Arbeiterversicherung sollte den Arbeitern ein Mindestmaß an Fürsorge geben. Damals ging der Gesetzgeber noch davon aus, daß den vermögenslosen Fabrikarbeitern für den Wegfall der Arbeitskraft zum Schutz gegen Not ein anderweitiges Auskommen geschaffen werden müsse. Unsere Zeit ist dagegen geprägt von einem gewandelten Streben nach wirtschaftlicher und sozialer Sicherheit. Dieses Sicherheitsbedürfnis der Menschen von heute unterscheidet sich erheblich von demjenigen früherer Generationen. Das rapide Anwachsen des Lebensstandards hat in breiten Schichten der Bevölkerung ein Gefühl der Furcht verstärkt, in einem etwaigen Krisenfall wieder alles verlieren zu können.
Die durch die beiden Weltkriege ausgelösten Wirtschaftskrisen und Währungszusammenbrüche haben außerdem deutlich gemacht, daß Eigentum, Besitz und angespartes Vermögen für sich allein keine soziale Sicherheit garantieren. Als krisenfest haben sich für das Gros unserer Bevölkerung Arbeit und berufliche Qualifikation erwiesen. Dem Arbeitseinkommen ist also heute völlig zu Recht die entscheidende Bedeutung für die Existenz und Alterssicherung beizumessen. In zunehmendem Maße bestimmen heute Arbeitsplatz und berufliche Stellung des einzelnen den Lebensstandard und den sozialen Status.
Auch wenn es heute unmodern geworden ist, von der Vergangenheit und von vergangenen Leistungen zu sprechen, so möchte ich doch in diesem Zusammenhang feststellen dürfen: Hier wird deutlich, nach welchen vorausschauenden gesellschaftspolitischen Vorstellungen vor 10 Jahren das Werk unserer Alterssicherung geformt worden ist.
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Ich will der parlamentarischen Behandlung der Sozialenquete nicht vorgreifen. Dennoch möchte ich in diesem Zusammenhang meine Genugtuung darüber ausdrücken, daß hier das System der Rentenreform grundlegend gerechtfertigt wird. Mit ihm wurde die Bemessung der Rentenversicherung umgestaltet, das Finanzierungssystem geändert und die dynamische und praktikable Formel entwickelt, um die Sicherung im Alter an den schnellen wirtschaftlichen Fortschritt laufend anzupassen.
Ich glaube, nur wer selbst alt geworden ist, kann ermessen, was es bedeutet, die Umwelt mit all ihren neuen Freuden und Annehmlichkeiten an sich vorbeiwachsen zu sehen. Heute nimmt der, der sein Leben lang hart gearbeitet hat, an dem, was das Leben bietet, in hohem Maße teil. Hier stellen sich uns indes noch viele Probleme darüber müssen wir uns im klaren sein -, und das sind nicht nur Probleme materieller Art. Wir müssen neue Formen der Lebenshilfe für unsere älteren Mitbürger entwickeln, und wir brauchen ein neues Bewußtsein der Generationen füreinander.
Ich glaube deshalb, daß ich sagen kann: Diese soziale, gesellschaftliche und menschliche, von wissenschaftlichem Sachverstand geprüfte Bilanz unseres Systems der Alterssicherung kann für uns nur die eine Konsequenz haben: dieses Werk auch finanziell zu sichern, den sozialen und gesellschaftspolitischen Gehalt zu verbessern und das ganze System stärker in die Gegebenheiten einer neuen sozialwirtschaftlichen Entwicklung einzubetten.
Denn Grundlage einer stabilen Altersversorgung ist eine stabile und gesunde Wirtschaft. Hierzu kann die Rentenversicherung einen nicht unerheblichen Beitrag leisten, und ich bin dankbar, hier sagen zu können, daß sich die Versicherungsträger in hohem Maße bereit erklärt haben, diesen Beitrag zu leisten. Ich habe hier ein hohes Maß an Verständnis für ein neues sozialwirtschaftliches Bewußtsein gefunden.
Ich würde mich freuen und wir würden uns in vielen Fragen leichter tun, wenn wir in allen Bereichen das gleiche Verständnis finden würde.
Umgekehrt gilt aber auch, daß eine gesunde, stabile Wirtschaft nur möglich ist auf der Grundlage einer befriedigenden Lösung aller sozialen Anliegen und einer gesellschaftlichen Strukturpolitik, die dynamisch auf alle Veränderungen reagiert, die möglicherweise zu neuen sozialen Konflikten und unseligen Klassenspaltungen führen könnten. Das Beispiel der sozialen Rentenversicherung zeigt: Stabilität und sozialer Fortschritt sind ein Ganzes.
Lassen Sie mich in diesem Zusammenhang daran erinnern, daß die Rentner schön vor Jahren auf eine Rentenerhöhung verzichten mußten, die seither nicht nachgeholt werden konnte. Damit leisten die Rentner bis heute schon einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung der Stabilität.
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Auch das gehört mit zu dem Hintergrund, vor dem die entscheidenden Fragen der zukünftigen Finanzierung der Rentenversicherung gesehen werden müssen. Denn allein eine stabile und ausgeglichene finanzielle Basis versetzt die Rentenversicherung in die Lage, die ihr gestellten Aufgaben auch weiterhin zu bewältigen.
Dabei steht als besondere Schwierigkeit vor uns, die Belastungen auszugleichen, die uns aus dem ungünstigen Altersaufbau unserer Bevölkerung erwachsen. Wenn 1965 auf 100 Pflichtversicherte 41 Rentner entfielen, so werden es 1974 bereits 48 sein. Diese ungünstige Entwicklung ist im wesentlichen eine Folge der beiden Weltkriege und der dazwischenliegenden Zeit der allgemeinen Wirtschaftskrise. Wenn wir auch auf Grund der Zunahme der Geburtenzahlen hoffen, daß dieses Mißverhältnis keinen Dauerzustand darstellt, so sieht sich die Rentenversicherung doch in den nächsten 10 bis 15 Jahren vor zusätzliche finanzielle Probleme gestellt. Es ist das vordringliche Ziel dieses Gesetzentwurfes, die Voraussetzung zur Lösung dieser Probleme zu schaffen.


Der vorliegende Geestzentwurf geht dabei von folgenden zwei Grundvoraussetzungen aus:
1. Es bleibt bei den jährlichen vollen Anpassungen der Renten an die wirtschaftliche Entwicklung. Von diesem Grundsatz, der das Kernstück der Rentenreform ist, darf nicht abgegangen werden, wenn wir die Renten nicht verschlechtern wollen. Denn ein weiteres Absinken der Renten gegenüber dem Einkommen der erwerbstätigen Bevölkerung kann nur dann vermieden werden, wenn durch die jährlichen Rentenanpassungen die Renten der Lohnentwicklung folgen. Ein Sinken des Rentenniveaus würde die Renten sehr bald unter die Richtsätze der Sozialhilfe fallen lassen.
2. Der vorliegende Gesetzentwurf geht weiter davon aus, daß die allgemeinen Bundeszuschüsse unverändert beibehalten werden. Die Bundesregierung geht dabei von der Auffassung aus, daß es sich hier nicht um staatliche Subventionen, sondern um die Erstattung von Kosten handelt, die der sozialen Rentenversicherung entstehen und die nicht allein der Versichertengemeinschaft aufgebürdet werden können.
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Denn die deutsche Rentenversicherung muß für eine Reihe von Kriegsfolgelasten aufkommen, die an sich von der Allgemeinheit getragen werden müßten. So entstehen ihr durch die Berücksichtigung der Zeiten des Wehr- und Kriegsdienstes sowie der Kriegsgefangenschaft jährliche Mehraufwendungen von fast 2 Milliarden DM. Weitere rund 1,2 Milliarden DM bringt sie für Rentenleistungen aus Anlaß von Kriegsbeschädigung oder Kriegstod auf. Das sind also Kriegsfolgelasten von 3,2 Milliarden DM. Bei einem Bundeszuschuß von 6,4 Milliarden DM in diesem Jahr verbleiben also weitere 3,2 Milliarden DM als Anteil des Bundes an anderen Leistungen der Rentenversicherung, die nicht der Alterssicherung dienen, sondern Leistungen bei Frühinvalidität darstellen. Ich möchte dabei hinzufügen, daß durch diesen Betrag nicht die Geburtenausfälle gedeckt sind, die durch die beiden Weltkriege hervorgerufen wurden.
Wenn man also über die Bundeszuschüsse zur sozialen Rentenversicherung spricht - und es liegt mir sehr daran, dies hier im Hause klar auszusprechen und auch der deutschen Öffentlichkeit darüber Klarheit zu verschaffen -, dann muß man davon ausgehen, daß die Ausgaben für die Altersrenten in vollem Umfange durch Beiträge der Versicherten und deren Arbeitgeber gedeckt sind.
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Hierzu werden keine Zuschüsse geleistet. Es scheint mir wichtig, das festzuhalten, weil es in der Diskussion in der Öffentlichkeit bisher zum Teil anders gesehen worden ist.
Von den Gesamtausgaben der Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten entfallen in diesem Jahr 19,1 Milliarden DM auf die reinen Altersrenten. Diese werden voll aus Beiträgen der Versicherten finanziert. 8,7 Milliarden DM - eine Zahl, über die wir miteinander noch, glaube ich, sehr viel nachdenken müssen - entfallen auf Leistungen bei
Frühinvalidität, 1,5 Milliarden DM werden für Rehabilitationsmaßnahmen und je 1 Milliarde DM für die Rentnerkrankenversicherung und für sonstige Kosten aufgebracht.
Ferner muß hier berücksichtigt werden, daß der Anteil des Bundeszuschusses an den Gesamtausgaben ständig sinkt. Denn nach den Rentengesetzen richtet er sich lediglich nach der jeweiligen Steigerung der allgemeinen Bemessungsgrundlage. Das bedeutet für 1967 eine Zunahme von rund 500 Millionen DM - also auf 6,9 Milliarden DM - gegenüber 1966. In den zehn Jahren seit der Rentenreform ist der Bundeszuschuß an die Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten von 3,4 Milliarden DM 1957 auf 6,4 Milliarden DM in diesem Jahr gestiegen. Weit stärker gewachsen sind jedoch die Ausgaben der Rentenversicherungen, nämlich von 12,4 Milliarden DM im Jahre 1957 auf 31,3 Milliarden DM im Jahre 1966. Dabei sank der Anteil des Bundeszuschusses an den Gesamtausgaben in dem gleichen Zeitraum von 27,5 % auf 20,2 %.
Nur unter der Voraussetzung, daß das System der „Bundeszuschüsse" - besser: der Erstattungen - beibehalten wird, ist das vorgesehene Finanzierungssystem der Rentenversicherung funktionsfähig. Eine Verminderung der Zuschüsse würde eine drastische zusätzliche Erhöhung der Beitragssätze erzwingen. Um auch hier einen Anhaltspunkt für die Größenordnung der finanziellen Auswirkung zu geben: 1 % Beitragserhöhung bedeutet für die Versicherten und ihre Arbeitgeber jeweils jährlich eine Belastung von je 1 Milliarde DM. Als Ersatz für die Bundeszuschüsse, zu denen der Bund verpflichtet ist, käme das einer beträchtlichen Steuererhöhung gleich. Unter diesen Voraussetzungen sieht der vorliegende Gesetzentwurf der Bundesregierung vor, die Belastungen, die der Rentenversicherung in den kommenden Jahren vor allem aus dem ungünstigen Altersaufbau entstehen, durch drei Maßnahmen aufzufangen: 1. die Herabsetzung der vorgeschriebenen Rücklage; 2. den Verzicht auf die Festsetzung eines einheitlichen Beitrages für einen 10-Jahresabschnitt;
3. eine Änderung der Beitragssätze.
Lassen Sie mich zum ersten Punkt - Herabsetzung der vorgeschriebenen Rücklage - sagen. Nach der bisherigen Vorschrift mußte eine Rücklage gebildet werden, die der Jahresausgabe zu Lasten der Versicherungsträger im letzten Jahr eines 10jährigen Deckungsabschnittes entspricht. Würde dieses Verfahren beibehalten, so würde sich das Rücklagesoll im nächsten 10jährigen Deckungsabschnitt schon auf rund 50 Milliarden DM verdoppeln, weil die Ausgaben wegen der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung und der Zunahme der Zahl der Rentner beständig steigen. Das würde bedeuten, daß die Beitragssätze sich zu einem Zeitpunkt beträchtlich erhöhen müßten, in dem die Belastung der Rentenversicherung ohnehin zunimmt und schon zu Beitragserhöhungen zwingt. Auch wenn man daran festhält, daß die Rentenversicherung in gewissem Umfange über ein Vermögen verfügen muß, so erscheint es dennoch nicht sinnvoll, sie mit den Rentenausgaben parallel wachsen zu lassen. Die Bundes3018 

regierung schlägt deshalb vor, daß für die Berechnung des Beitragssatzes diejenige Rücklage maßgebend sein soll, die auf der Höhe des tatsächlich vorhandenen Vermögens festgehalten werden wird.
Zur Verkürzung der jährlichen Deckungsabschnitte, die dieser Gesetzentwurf vorschlägt, darf ich folgendes sagen: Nach den bisherigen Deckungsvorschriften für die Rentenversicherung sollten die Beiträge so berechnet werden, daß sie in einem Deckungsabschnitt von zehn Jahren einheitlich gelten. Das mochte damals richtig sein, als noch nicht so erkennbar war wie heute, wie schnell und wie schnellebig in den einzelnen Phasen die wirtschaftliche Entwicklung sein würde. Bei der künftigen Zunahme der Belastung der Rentenversicherung würde jedoch heute eine Beitragsfestsetzung für zehn Jahre zu einem vor allen Dingen auch wirtschaftlich unerwünschten Ergebnis führen. Der Beitragssatz muß dann nämlich in den ersten Jahren des Deckungsabschnittes höher liegen als der erforderliche Beitragssatz; in den letzten Jahren liegt er dagegen darunter. Das hat zur Folge, daß im Laufe von zehn Jahren die Rentenversicherung etwa fünf Jahre lang ihr Vermögen aufstockt und in den nächsten fünf Jahren wieder abbaut. Neben den ungünstigen volkswirtschaftlichen Auswirkungen dieser Vermögensentwicklung würden dabei in den nächsten überschaubaren Jahren mehr Beiträge von den Versicherten und den Arbeitgebern erhoben, als erforderlich ist, wobei gerade umgekehrt eine höhere Belastung der Löhne und Gehälter bei angestiegenem Wohlstand in späteren Jahren leichter zu ertragen wäre. Der Gesetzentwurf geht daher zu einem jährlichen Deckungsabschnitt über, wobei die Beitragssätze jeweils vier Jahre im voraus festgesetzt werden sollen. Ich darf hier hinzufügen, daß das auch den Vorstellungen der Sozialenquete-Kommission entspricht.
Lassen Sie mich drittens zur Frage der Beitragserhöhung folgende ergänzende Feststellungen treffen: Durch die Beibehaltung der Bundeszuschüsse, die Herabsetzung des Rücklagesolls und die Verkürzung des Deckungsabschnitts ist es möglich, die künftige Beitragserhöhung in wirtschaftlich vertretbaren Grenzen zu halten. Wie ich bereits erwähnter wurde schon in den Gesetzentwürfen zur Rentenreform 1957 vorausgesagt, daß der Beitragssatz im Jahre 1967 auf 16,25 % der Entgelte steigen müsse. Dank der bisher günstigen finanziellen Entwicklung ist eine Erhöhung in dem damals angekündigten Umfang auch zur Zeit noch nicht erforderlich. Zudem ermöglicht es der jährliche Deckungsabschnitt, den Beitragssatz von Jahr zu Jahr am unmittelbar erforderlichen Bedarf zu orientieren und so den Anstieg von 14 auf 16 % fließender zu gestalten.
Diese jährliche Stufung der Beiträge hat auch wirtschaftlich ihre Vorteile; denn auf diese Weise werden Sprünge in der Belastung der Entgelte vermieden, so daß die angestiegenen Arbeitskosten leichter aufgefangen werden können. Allerdings - das möchte ich deutlich aussprechen - kann mit der Entscheidung über die Beitragserhöhung auch nicht länger zugewartet werden, da der Prozeß der zunehmenden Altersbelastung unserer Bevölkerung bereits begonnen hat, ja schon in ein Stadium getreten ist, in dem sich die Auswirkungen dieser Entwicklung deutlich abzeichnen.
Der Gesetzgeber trägt die Verantwortung für die künftige Stabilität der Rentenversicherung. Er muß daher auch 'beizeiten die gebotenen Maßnahmen zu ihrer Sicherung treffen. Der Gesetzentwurf schlägt daher eine Anhebung der Beitragssätze für 1968 und 1970 um jeweils 1 % der Entgelte vor. In Anbetracht der Finanzlage der Rentenversicherung und unter Berücksichtigung der konjunkturpolitischen Seite ist dies der spätestmögliche Zeitpunkt, bis zu dem mit der Erhöhung der Beitragssätze gewartet werden kann.
In den Gutachten zum 9. Rentenanpassungsgesetz, dessen Beratung heute noch nicht ansteht, hat der Sozialbeirat bereits eine Anhebung um ein halbes Prozent für 1967 und dann anschließend eine stärkere Anhebung für die kommenden Jahre empfohlen. In dem vorjährigen Gutachten hatte er sogar eine Erhöhung des Beitragssatzes auf 15 % bereits ab 1966 für erforderlich gehalten. Für diese Vorschläge des Sozialbeirates habe ich durchaus Verständnis. Wenn sich die Bundesregierung auch in dem vorliegenden Gesetzentwurf noch nicht zu einer so frühen und starken Anhebung der Beitragssätze entschließen konnte, so wird man nicht umhin können, sich mit diesen Vorschlägen auseinanderzusetzen.
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Die Vorschläge des Sozialbeirates lassen jedenfalls erkennen, daß die Beitragserhöhung spätestens zu dem von der Bundesregierung vorgeschlagenen Zeitpunkt vorgenommen werden muß. Andernfalls würde das Rücklagevermögen der Rentenversicherung in unvertretbarem Maße abgebaut.
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Schon in den nächsten 4 Jahren würde ein beachtlicher Teil des Vermögens aufgezehrt werden müssen. Alber ein solcher Entsparungsprozeß wäre volkswirtschaftlich unerwünscht, da er eine weitere Schwächung des ohnehin angespannten allgemeinen Kapitalmarktes zur Folge haben würde.
Ich darf deshalb abschließend feststellen: Die vorgeschlagenen Beitragserhöhungen liegen also nicht allein im Interesse der Rentenversicherung, im Interesse ihrer Stabilität und dem wachsenden Fortschritt für unsere alten Menschen; sie tragen auch - und das möchte ich noch einmal mit Nachdruck unterstreichen - mit zu der dringend erforderlichen Stabilität unserer gesamten Volkswirtschaft bei. Um dieses doppelte Ziel zu erreichen, darf ich Sie bitten, dem vorliegenden Gesetzentwurf der Bundesregierung Ihre Zustimmung zu geben.
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