Schäfer (NA), 1977-12-15:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Wir sind uns sicher darüber einig, daß wir hier über das Verfahren der Mißständeuntersuchungen sprechen. Die Enquete für die Vorbereitung von Gesetzesvorhaben - die Gesetzesenquete - ist eine andere Sache. Wir sind uns sicher auch darüber einig, daß das Parlament eine Möglichkeit haben muß, eigenes Wissen als Grundlage für die Bewertung von Vorgängen selber zu erarbeiten.
So gesehen, dienen Untersuchungsausschüsse dazu, Mißstände aus allen Gebieten des öffentlichen Lebens zu prüfen und der Parlamentsdiskussion, also dem Plenum des Hauses, das Herr des Verfahrens ist, zugänglich zu machen.
Wichtig ist, daß zwischen Tatsachenfeststellung und politischer Bewertung von Tatsachen unterschieden werden muß. Hier liegt schon ein wesentlich gravierender Unterschied zwischen Ihrem Vortrag,


Dr. Schäfer ({0})
Herr Kollege Lenz, und meinem. Die Diskussion und die Bewertung hier durch das Haus müssen auf eigenen Feststellungen des Sachverhalts beruhen. Bei der Feststellung des Sachverhalts darf sich die Konfrontation zwischen Mehrheit und Minderheit nicht übertragen. Sie haben völlig recht: Die Mehrheit hat nicht die Garantie, die Wahrheit zu finden. Aber auch die Minderheit hat diese Garantie nicht, ebensowenig das Privileg, davon auszugehen, daß sie allein die Wahrheit findet. Ihre Überlegungen gehen letztlich dahin, das, was Sie vorgefunden haben und was unser aller Unbehagen erweckt, weiter zu einem reinen Kampfausschuß zu entwickeln. Ich habe mir soeben einige Ihrer Formulierungen mitgeschrieben, aus denen das deutlich hervorgeht. Ich brauche es nicht zu wiederholen; wir sind uns auch darüber einig. Sie sind der Auffassung, daß der Untersuchungsausschuß die Fortsetzung der politischen Auseinandersetzung mit anderen Mitteln ist.
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Wir sagen, daß es primär Aufgabe des Untersuchungsausschusses ist, die Wahrheit zu erforschen,
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zu suchen, was wahr ist, um dann auf Grund dieser Basis eine Bewertung vornehmen zu können.
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Darin unterscheiden wir uns wesentlich voneinander. Ihre eigenen Worte in Ihrer Vorlage sagen das auch sehr deutlich. Sie sagen: Ein solches parlamentarisches Untersuchungsverfahren ist kein gerichtsähnliches Verfahren, sondern - jetzt kommt es - dient der Aufklärung tatsächlicher Sachverhalte unter politischen Gesichtspunkten. Kennen Sie denn verschiedene Wahrheiten:
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eine Wahrheit unter politischen Gesichtspunkten und eine Wahrheit ohne politische Gesichtspunkte?
({5}) Das kann doch nicht Ihr Ernst sein.
Dann fahren Sie fort: In der Regel stehen auf der einen Seite diejenigen, die sich von der Aufklärung der gestellten Fragen einen politischen Vorteil versprechen, auf der anderen Seite stehen diejenigen, die davon einen politischen Nachteil befürchten müssen. Sie wechseln diese Positionen im Laufe des Untersuchungsverfahrens wegen einzelner Untersuchungsthemen möglicherweise mehrfach. Herr Kollege Lenz, so ist es leider geworden. Genau das ist der Grund, aus dem es geändert werden muß und nicht fixiert werden darf.
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Sie wollen das noch stärker fixieren. Sie wollen sich mit einer Fehlentwicklung abfinden und diese noch verfassungsrechtlich und gesetzlich fixieren. Das kann und darf nicht richtig sein. So sehen wir das nicht.
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Sie haben mit Recht auf einige Dinge hingewiesen; I ich kann mich deshalb kurz fassen. Seit den fünfziger Jahren hat man sich damit beschäftigt, weil man ein allgemeines Unwohlsein hatte. Sie haben den früheren Fraktionsvorsitzenden Helmut Schmidt zitiert, der das Verfahren ganz richtig beschreibt und damit deutlich macht, daß es nicht so bleiben darf, sondern daß man einmal an die tatsächliche Analyse gehen soll. Man hat in den fünfziger Jahren Vorschläge von den Präsidenten der deutschen Landtage gehabt. Der 45. Juristentag hat sich damit befaßt. Damals hat unser Kollege Ehmke als Berichterstatter deutlich darauf hingewiesen, daß der Minderheit eine solche Stellung gegeben werden müsse, als wenn sie die Mehrheit wäre. Das ist richtig, damit sind wir einverstanden. Das zeigt schon, wie pervers die Situation gestaltet werden muß, wenn man von dem Bestehenden ausgeht.
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- Sie werden mich gleich verstehen. Es ist richtig, daß ein Viertel des Parlaments das Verfahren einleiten kann; das ist notwendig. Ich bin auch der Meinung, daß es richtig ist, daß diese Minderheit in der Lage sein muß, Beweisanträge durchzusetzen, damit nicht, wie das jetzt Ihre Parteifreunde in Schleswig-Holstein tun, jeder Beweisantrag der Opposition mit Mehrheit abgelehnt werden kann.
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Sie sind mit mir sicher darin einig, daß das so nicht in Ordnung ist. Es muß vielmehr Sache der Minderheit sein, das Verfahren in Gang zu bringen und zu halten. Es am Schluß zu bewerten ist Sache der Mehrheit.
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- Entschuldigen Sie, darüber entscheidet dieses Haus und stimmt darüber ab, und die Sachentscheidung hat am Schluß die Mehrheit. Die Mehrheit hat die Legitimation und entscheidet - nicht im Ausschuß - im Plenum. Wir werden uns gleich verstehen.
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- Das ist genau der Punkt; aber Sie werden sehen, daß es noch einen viel triftigeren Grund gibt. Das werde ich Ihnen gleich vorzutragen haben.
Es gab dann auf dem Juristentag Vorschläge von Gustav Heinemann, die später der 1. Untersuchungsausschuß auch aufgegriffen hat. Sie gingen davon aus, daß die Notwendigkeit bestehe, eine Voruntersuchung durchzuführen und das Verfahren vorzubereiten. Denn - so steht es in dem Bericht des 1. Untersuchungsausschusses der 7. Wahlperiode
- in keinem Verfahren - „Verfahren" jetzt ganz neutral gesagt - ist die Stellung des Bürgers so schlecht abgestützt wie im Untersuchungsverfahren. Jeder Bürger kann nämlich in die Situation gebracht werden - ob beweiserheblich oder nicht -, vor dem Untersuchungsausschuß aussagen zu müssen, nur weil die Begleitmusik in der Öffentlichkeit entspre4826 

Dr. Schäfer ({12})
chend ist oder weil einzelne Abgeordnete - da greife ich einen Gedanken des Kollegen Hirsch auf - glauben, sich über Untersuchungsausschüsse profilieren zu können. Hirsch hat ganz recht, wenn er sagt, in Untersuchungsausschüsse sollten Kollegen, die Gefahr laufen, vorhandenes Ansehen einzubüßen, nicht aber solche, die sich dort erst ein Profil schaffen wollen. Das ist ein sehr wichtiger Gesichtspunkt.
Die Problematik konzentriert sich immer wieder - auch jetzt bei Ihnen - auf einige Punkte. Mit den IPA-Regeln wurde eine Lösung versucht. Wir haben diese Regeln ja zugrunde gelegt. Wir waren sehr souverän und haben uns sozusagen eine eigene Geschäftsordnung gemacht. Das war in Ordnung so, denn es hat uns geholfen. Es war aber nicht ausreichend.
Es sind praktisch immer die gleichen Fragen. Die Minderheit - ich sagte es schon - kann das Verfahren in Gang setzen. Zwar kann die Mehrheit Herrschaft ausüben, aber eine Minderheitsherrschaft kann noch schlimmer sein, weil sie nicht einmal korrigiert werden kann. Sie sagen jetzt: Zwei Leute können einen Beweisantrag stellen. Wenn Sie von diesem Verfahren ausgehen, gut.
Sie haben aber immer die gleichen Fragen, die Fragen der Aktenvorlage, des Zutritts der Regierung, die Frage der Vereidigung. Sie haben die Schwierigkeit der Unterscheidung, haben keinen Angeklagten, keinen Betroffenen. Niemand darf das Zeugnis verweigern, es sei denn, er belastet sich selbst. Hinterher aber kann er als Angeklagter vor Gericht stehen. Nicht immer richtet sich die Untersuchung auf einen Sachverhalt, vielmehr ist sie häufig getarnt und richtet sich ganz speziell gegen Mitglieder dieses Hauses oder gegen politisch Verantwortliche. Diese aber haben nicht die Möglichkeit, die sonst besteht, wenn gegen jemanden eine Untersuchung geführt wird, sich entsprechend zu verhalten, das Zeugnis, die Aussage zu verweigern usw. Nein, sie stehen unter dem Druck eines späteren Gerichtsverfahrens.
Meine Damen und Herren, das zeigt, daß Sie bei den Symptomen stehengeblieben sind. Alles, was bis jetzt geschehen ist, ist so zu kennzeichnen. Man hat sich sozusagen damit abgefunden und versucht jetzt eine Regelung, nach der nicht die Mehrheit, sondern die Minderheit die Mehrheit ist. Ein Kollege hat bei den Beratungen sogar gesagt, die Untersuchung sei primär Sache der Opposition, und die Opposition solle auch den Bericht fertigen. Meine Damen und Herren, das ist eine völlige Verkennung der Lage. Das Untersuchungsbedürfnis liegt nicht allein bei den Abgeordneten der Opposition, sondern es liegt bei diesem Hause. Das Kontroll- und Untersuchungsbedürfnis liegt im gleichen Maße bei denjenigen, die als Regierungsfraktionen die Regierung tragen.
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Sie haben genau das gleiche Interesse, die Wahrheit
zu erforschen; denn nichts ist so stark wie die
Wahrheit. Deshalb haben alle gleichermaßen das Recht und die Pflicht der Kontrolle.
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Die Regierungsfraktionen kontrollieren die Regierung schon, in einem Zeitpunkt, in dem die Opposition dazu gar nicht in der Lage ist. Die Regierungskoalition kontrolliert und beeinflußt die Regierung schon in einem sehr viel früheren Stadium.
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Sie kontrolliert auch, ob die Regierung die gewünschte Politik dann auch tatsächlich durchführt. Die Möglichkeiten der Opposition - das gilt generell, nicht nur für Sie - aber setzen erst ein, wenn die Maßnahmen in einem bestimmten Stadium angelangt sind.
Nein, Meine Damen und Herren, das sind nur Symptome. Der Kern steckt tiefer; daß muß man hier einmal offen aussprechen, und deshalb muß man auch neue Wege finden. Der Kern steckt tiefer: Man muß bis zur preußischen Verfassung von 1850, die Sie richtig zitiert haben, zurückgehen, die als erste das Untersuchungsrecht gibt. Man muß sich dabei darüber klar sein, daß damals das Parlament im ganzen der Regierung gegenüberstand und daß das Parlament in ganzen die Untersuchung gegen die Regierung bzw. die Verwaltung, die dem Monarchen unterstand, geführt hat.
Das ist nicht in die Bismarck-Verfassung aufgenommen worden, ist dann aber in die Weimarer Verfassung aufgenommen worden. Mit der Weimarer Verfassung gibt es nun zum erstenmal eine parlamentarische Demokratie, aber keine so konsequente parlamentarische Demokratie, wie wir sie heute haben, denn der Reichskanzler bedurfte zur Übernahme seines Amtes nicht der Zustimmung des Reichstages, sondern die Berufung durch den Reichspräsidenten allein reichte aus, während heute der Kanzler grundsätzlich - es gibt eine Ausnahme, aber sie ist noch nie eingetreten - der Wahl durch die Mehrheit dieses Hauses bedarf.
Das muß man festhalten. Das bedeutet - ich will es ganz deutlich sagen, und wir müssen es ganz offen ansprechen, denn das ist in der parlamentarischen Demokratie dieser Prägung immer so -, daß Parlamentsmehrheit und Regierung politisch zur gleichen Gruppierung gehören und daß ihnen die Opposition gegenübersteht. Dann, wenn man das jetzige Verfahren mit einem Parlamentsausschuß durchführen will, bedeutet das, daß die die Regierung tragenden Fraktionen in einem solchen Ausschuß die Mehrheit haben, womit die ganze Problematik auftaucht, daß man, wenn man Wahrheitssuche betreiben will, Mehrheit und Minderheit umdrehen muß, also der Minderheit die Stellung geben muß, die sie hätte, wenn sie Mehrheit wäre, und all das, was Sie ganz richtig beschrieben haben.
Aber damit geben wir uns nicht zufrieden. Man muß vielmehr fragen: Ist denn dieses Instrument in der jetzigen staatspolitischen Entwicklung noch das richtige? Da lassen Sie uns einmal über die Grenzen


Dr. Schäfer ({16}) 
blicken; es gibt ja andere Staaten. Herr Lenz, ich bedaure außerordentlich, daß ich das, was ich Ihnen jetzt vorzutragen habe, bei unseren Beratungen noch nicht gewußt habe, ich habe das jetzt erst festgestellt.
Im System am nächsten ist uns England. England ist ja als Demokratie älter als wir, und das englische Parlament hat mehr Erfahrungen als wir. In England hat man 1921 erkannt, daß man so keine Untersuchungen führen kann. In England wurde 1921 ein Gesetz verabschiedet, mit dem man die Untersuchung tribunals of inquiry übertrug, selbständigen, vom Parlament mit drei bis fünf Richtern oder Anwälten besetzten gerichtsähnlichen Gremien. Sie bekommen den exakten Auftrag, diesen oder jenen Tatbestand zu untersuchen. Da gibt es keine Mehrheit, da gibt es keine Minderheit. Sie führen in eigener Zuständigkeit Amtsermittlungen; sie führen, so würde ich, auf unsere Verhältnisse übertragen, sagen, die Ermittlungen nach den Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung durch, und sie berichten dann dem Unterhaus über das Ergebnis ihrer Feststellungen.
Und nun vergleichen Sie einmal, was sich da bei uns tut! Wir haben alles noch in Erinnerung: die öffentliche Begleitmusik,
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die öffentliche Beeinflussung der Untersuchungen, der Versuch, sich zu profilieren, diese merkwürdige Art der Besetzung des Untersuchungsausschusses mit der doppelten Zahl von Mitgliedern, wobei jeder hineingeht und herausgeht, wie es ihm paßt, wobei jeder mitredet oder nicht mitredet, wie es ihm paßt. Das ist doch unerträglich, daß ist doch kein Verfahren, das Sie, Herr Lenz, nun festlegen und fixieren wollen!
Wenn schon, dann muß man dem englischen Beispiel folgen. Ich sagte schon, ich bedaure, daß ich es gar nicht gekannt hatte; das habe ich erst jetzt bei der Vorbereitung der heutigen Aussprache festgestellt. Dazu gibt es von unserem Wissenschaftlichen Dienst eine sehr gute Ausarbeitung, die Sie sich einmal geben lassen müssen.
Es ist auch nicht uninteressant, daß die Vereinigten Staaten, die ein ganz anderes System haben, in dem Präsident plus Regierung dem Parlament mehr gegenüberstehen als bei uns, ebenfalls die Möglichkeit der Sachuntersuchung - im Staat New York ganz besonders - durch Commissioners haben, durch Beauftragte, durch Selbständige, nicht durch das Parlament.
Meine Damen und Herren, das zeigt, daß wir, wenn wir ernsthaft eine Neuregelung suchen, tiefer greifen müssen, uns nicht an den Symptomen orientieren dürfen, nicht das festigen dürfen, was heute besteht. Die Vorschläge, wie sie in Ihren beiden Gesetzentwürfen, die auf der Grundlage der Enquete-Kommission beruhen, vorgelegt wurden, würden das aber tun.
Wir werden in Bälde einiges dazu beizutragen haben, in Diskussionen eine Regelung zu finden, die
geeignet ist, die Probleme zu lösen. Es darf nicht eine Regelung sein, die die bestehenden Verhältnisse verhärtet und verschlechtert.
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