C Strauß (bundesminister der finanzen), 1968-05-08:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Heute ist es meine Aufgabe, zu Ihnen zur Begründung eines Gesetzes zu sprechen, das zu einem der wichtigsten Vorhaben dieser Legislaturperiode gehört und darüber hinaus einen besonderen Platz in der gesamten Arbeit dieses Parlaments in seiner nun bald zwanzigjährigen Geschichte einnehmen wird. Von der Verabschiedung dieses Gesetzes in der sachgerechtest möglichen Fassung wird zu einem gewissen Teil das Schicksal unseres Staates, seine politische Stabilität, sein wirtschaftlicher Fortschritt und das Wohlergehen seiner Bürger mitbestimmt werden.
Die Bundesregierung bringt den Entwurf eines Gesetzes zur Finanzreform ein, und damit stehen Sie vor der Aufgabe, über die Neuordnung unserer Finanzverfassung zu entscheiden. Ein solches Gesetzgebungswerk darf nicht nur als Regelung finanzpolitischer oder verfahrensmäßiger Fragen gesehen werden. Die geschichtliche Erfahrung beweist, daß es bei den großen finanzverfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen vielmehr in der Regel um Fragen der staatspolitischen Ordnung und damit um Verfassungsprobleme ersten Ranges geht. Die Finanzverfassung ist eine der tragenden Säulen des bundesstaatlichen Aufbaus. Sie bestimmt den finanziellen Bewegungsspielraum der Gebietskörperschaften und sichert die rechtlichen und materiellen Grundlagen für die Tätigkeit von Bund, Ländern und Gemeinden. Von der finanziellen Ordnung her beeinflußt sie Richtung und Möglichkeiten des politischen Handelns.
Unsere Finanzverfassung hat sich jetzt als nicht mehr ausreichend erwiesen. Der Blick des Verfassungsgebers war bei Erlaß des Grundgesetzes stark durch die Umstände der damaligen Zeit bestimmt. Der Verfassungsgeber dachte über die Ursachen des Untergangs der Weimarer Republik nach und stand noch zu unmittelbar unter dem Eindruck der gerade erst überwundenen nationalsozialistischen Diktatur und der Folgen des Krieges. Schon die Mitgestalter des Grundgesetzes hielten aber zum Teil die Vorschriften über das Finanzwesen, die in den Beratungen des Parlamentarischen Rates einer der umstrittensten Gegenstände waren, für die Entwicklung eines modernen Staatswesens für nicht vollgenügend. Sie waren aber in ihrer Entscheidung nicht frei. Die damaligen alliierten Militärregierungen nahmen, wie Ihnen allen bekannt ist, gerade auf die Gestaltung dieses Teils der Verfassung erheblichen Einfluß. Sie wurden unterstützt von diesen oder jenen politischen Kräften, die aus traditionellen Grundsätzen oder unter dem Schreck des Mißbrauchs der Zentralgewalt ihren erklärten Willen ausdrück9146 

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ten, die Entwicklung einer starken Zentralgewalt zu verhindern und die Länder möglichst zu stärken. Daß dies kein ausschließlich sachbezogenes und in der einseitigen Zielrichtung auf die Dauer auch kein haltbares Prinzip sein kann, ist offensichtlich, offensichtlich besonders in einer Zeit, in der die allgemeine Entwicklung unverkennbar nach größeren politischen Einheiten oder zumindest nach einheitlichen Regelungen lebenswichtiger Problemgebiete drängt.
Vor allem war der Wandel, der sich in Wirtschaft, Technik und Gesellschaft in den beiden letzten Jahrzehnten vollzogen hat, 1949 hinsichtlich der Schnelligkeit der Entwicklung und der Ergebnisse noch nicht zu übersehen. So bedarf es keiner weiteren Gründe, um verständlich zu machen, warum eine neue, zeitgemäße Ordnung unserer Finanzverfassung erforderlich ist. Wer heute an Vorschriften rührt, die das Bund-Länder-Verhältnis betreffen, wird leicht mit dem Verdacht belegt, ein verkappter oder auch offener Zentralist zu sein, ein Mann, der in dem bundesstaatlichen Aufbau unseres Staates nur ein Hemmnis für die Verfolgung staatlicher Zielsetzung und der angeblich gewünschten Machtkonzentration sieht. Ich bin in der glücklichen Lage, meine Heimat von Geburt und Politik aus in Bayern zu haben
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und dank des föderativen Gütesiegels dieses Landes gegen solche Verdächtigungen einigermaßen immun zu sein.
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- Man weiß nie, wie es kommt, Herr Kollege Möller. - Ich habe mir auch bei allen Vorschlägen, die zur Debatte standen, immer sehr wohl überlegt, ob sie für das Verhältnis zwischen Bund und Ländern angemessen und erforderlich sind, und kann mit voller Überzeugung sagen, daß der Gesetzentwurf in keinem Punkt Regelungen enthält, die die Staatsqualität der Länder auch nur im mindesten beeinträchtigen.
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Ich möchte hier auch ein deutliches Wort sagen. Man sollte einerseits die Bedeutung der Finanzverfassungsreform in ihrer ganzen Tragweite sehen und andererseits sich hüten, sie damit abzuwerten, daß man sie als eine Art Mini-Reform oder als einen nicht ausreichenden Kompromiß der Bund-LänderVerhandlungen darstellt.
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Wir mußten bei der Vorbereitung dieses Gesetzentwurfs einerseits das Ziel der sachgerechten Lösung verfolgen, andererseits konnten wir auch an der Überlegung der politischen Durchsetzbarkeit und der Erhaltung eines guten Klimas zwischen Bund und Ländern nicht achtlos vorbeigehen. Gerade bei der Vorbereitung dieses Gesetzentwurfs hat sich gezeigt, wie viele Faktorenelemente - um nicht mehr zu sagen - bei solchen Verhandlungen berücksichtigt werden müssen.
Die Idee des Föderalismus hat es, wenn ich an die Debatten der letzten Wochen und Tage denke, heute nicht leicht. Ich bin mir sehr wohl bewußt, daß sie in weiten Kreisen der Bevölkerung wenig Unterstützung findet. Ich kenne auch das häßliche Wort, das ich nicht teile, daß sie nur noch von dem Geist der Staatskanzleien der Länder getragen werde. Aber man muß diese Tatsache sehen und gerade auch im Hinblick auf sie klar und entschlossen handeln, nicht nur diese Kammer, sondern auch die andere Kammer des Parlaments.
Wir bekennen uns zum Grundsatz des föderativen Staatsaufbaus. Ich sehe in ihm eine wesentliche Sicherung dafür, daß allen in unserem Lande Freiheit, Mitverantwortung und Mitentscheidung gewährleistet werden. Ich sehe auch, daß die Mannigfaltigkeit der schöpferischen Kräfte und Fähigkeiten unseres Landes in Kultur und Wirtschaft in einem föderalistischen Staat besser zur Entfaltung kommen als in einem zentralistisch verwalteten Einheitsstaat. In Deutschland soll man auch in Zukunft nicht sagen können: Diese oder jene Großstadt ist Deutschland,
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und wer sie gesehen hat, hat Deutschland gesehen, wer sie nicht gesehen hat, hat Deutschland überhaupt nicht kennengelernt.
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Der Föderalismus ist kein künstliches Produkt. Er ist in verschiedenen Phasen der deutschen Geschichte gewachsen. Wir haben jetzt durch unser politisches Handeln zu beweisen, daß das erneute Bekenntnis zu dieser Staatsform im Jahre 1949 nicht nur Ausdruck einer Reaktion auf die Vergangenheit, auf den Zentralismus des NS-Regimes war, sondern daß diese Staatsform nach wie vor Bestand hat und ihre Funktionsfähigkeit beweisen kann.
Unser Bundesstaat wird aber nur dann bestehen und von der Überzeugung des Volkes getragen werden - wenn ich das anfügen darf, bei allem Respekt vor der Verfassung: die Überzeugung des Volkes ist weit wichtiger als die Bestandsgarantie des Art. 79 des Grundgesetzes -,
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er wird sich nur dann behaupten, wenn er sich als fähig erweist, die staatlichen Aufgaben überzeugend, sachgerecht und rational zu lösen. Das Bekenntnis zum Föderalismus muß daher notwendig auch das Bekenntnis zu seiner Weiterentwicklung einschließen. Die dynamische Kraft des staatlichen und gesellschaftlichen Lebens darf nicht durch Festhalten an unzeitgemäß werdenden Formen zum Schaden des Ganzen gehemmt werden.
Der Ruf nach einer Finanzreform ist seit langem laut. Bund und Länder haben sich mehrfach zu ihrer Notwendigkeit bekannt und mit der Einsetzung einer unabhängigen Sachverständigenkommission im März 1964 einen ersten Schritt zur Vorbereitung der Gesetzgebungsarbeiten getan. Die Sachverständigenkommission, die unter dem Namen ihres Vorsitzenden als Troeger-Kommission bekanntgeworden ist,


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hat ein umfassendes, sorgfältig ausgearbeitetes Gutachten vorgelegt. Es hat sich als wertvolle Grundlage für die Arbeiten an der Reform erwiesen. Ich unterziehe mich gern der Pflicht, auch hier heute und von dieser Stelle aus den Mitgliedern der Kommission dafür herzlichen Dank zu sagen.
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Seit dem März 1964, wo die Diskussion über die Verfassungsreform nicht begann, sondern mit der Einsetzung der Kommission bereits ein weiterer Schritt unternommen wurde, liegen nunmehr beinahe 50 Monate hinter uns. Ich wende mich deshalb gegen eine hei jeder politischen Entscheidung und bei jedem politischen Reformwerk lautstark werdende Argumentation, die Dinge seien nicht genügend überlegt, sie müßten noch einmal geprüft werden, sie dürften nicht durchgepeitscht werden, man sollte jetzt nicht übereilt, überhastet in große Entscheidungen hineingehen. Ich habe noch keine politische Entscheidung in diesem Hause erlebt, bei der nicht diejenigen, die entweder dagegen waren oder keinen Mut zur politischen Entscheidung hatten, mit diesem Argument das Zustandekommen jeder Entscheidung zu verzögern oder vielleicht überhaupt zu
verhindern versucht haben.
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Ich räume gern ein, meine sehr verehrten Damen und Herren - und ich habe das auch bei anderen Gelegenheiten bei der Vertretung von Regierungsvorlagen getan -, daß das, was hier vorliegt, nicht allein das Ergebnis unserer eigenen Überlegungen und Wünsche, sondern die Zusammenfassung der Verhandlungsergebnisse auf verschiedenen Ebenen ist. Ich räume auch gern ein, daß eine Regierungsvorlage nicht der Weisheit letzter Schluß ist, zu sein braucht oder sein kann. Denn wozu hätten wir ein so hochqualifiziertes Parlament, wenn es nicht bessere Arbeit zu leisten vermöchte als die Regierung?
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Dieses Parlament und der Bundesrat haben Zeit und Möglichkeit, bessere Vorschläge zu erarbeiten oder diese Vorschläge im Sinne noch besserer Lösungen umzugestalten. Sie werden das sicherlich unter dem Blickpunkt der Sachbezogenheit tun, sie werden es auch unter dem Blickpunkt der politischen Durchsetzbarkeit tun. Bloß ein Argument kann ich nicht mehr akzeptieren: daß wir auch das, jetzt, wo wir fünf Vierteljahre vor der nächsten Bundestagswahl stehen, wieder wegen angeblich mangelnder Vorbereitung, mangelnder Reife, noch nicht sorgfältig genug geführter Diskussion abermals aufschieben sollten.
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Dieses Parlament, das Parlament als Institution
überhaupt nimmt sich zunehmend Glaubwürdigkeit,
wenn es nicht zu politischen Entscheidungen kommt.
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Man soll auch eines ganz klar erkennen. Es gibt keine politische Reform - gleichgültig, auf welchem Gebiet -, bei der der Besitzstand für alle gewahrt wird und diejenigen, die den Besitzstand noch nicht
erreicht haben, den Verbesserungsschein erhalten und der Staatsbürger möglichst noch weniger Steuern zu zahlen hat.
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Wo immer Reformen unternommen werden, müssen sie in Privilegien und Besitzstände eingreifen. Wo immer Reformen unternommen werden, muß Neuland betreten werden, das zu betreten vielleicht manche noch nicht die Entschlossenheit oder die Lust haben. Bei jeder politischen Reform ist ein Stück Entscheidungsmut, ist ein Stück Entscheidungsfähigkeit erforderlich, sonst wird es niemals zu politischen Reformen kommen. Wer politischen Reformen ausweicht, wird den Kräften, die nach der Verfassung nicht legitimiert sind, Glaubwürdigkeit und Spielraum und Handlungsmöglichkeit geben, einem nicht entscheidungsfähigen politischen Establishment Reformen mit anderen Methoden aufzuzwingen.
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Ich möchte mich aber nicht weiter bei der Vorgeschichte der Gesetzesvorlage aufhalten. Wir alle wissen, daß darüber eingehende Beratungen mit den Ländern und auch mit den kommunalen Spitzenverbänden stattgefunden haben. Diese Besprechungen waren nützlich und notwendig, und zwar auch deswegen, weil es sich um Fragen handelt, die unmittelbar die Länder betreffen, um ein Gesetzeswerk, das ohne die Zustimmung des Bundesrates nicht zum Erfolg geführt werden kann.
Es ist das erklärte Ziel der Bundesregierung - und ich möchte hoffen, auch des Deutschen Bundestages -, daß die Reform in der bestmöglichen Weise noch in dieser Legislaturperiode verwirklicht wird. Unter Reform versteht man ja im allgemeinen nicht, etwas so lange aufzuschieben, bis die mit ihr zu lösenden Mißstände unheilbar geworden sind. Ich möchte keinen Zweifel daran lassen, daß wir unsere Zusage einhalten und diese Finanzreform 'schnell und zügig in die Tat umsetzen müssen. Nach allen bisherigen Erörterungen, bei denen fast sämtliche Argumente, Modelle und Varianten durchgesprochen worden sind, sehe ich auch keinen Grund, aus dem das nicht möglich sein sollte. Oft hat der Ruf nach der Finanzreform gleichsam den Klang einer Zauberformel erhalten. Er stellte sich zuweilen dann ein, wenn man nicht mehr weiterwußte. Sicher kann auch eine Neuordnung der Finanzverfassung nicht dazu führen, daß nun alles leichter und gewissermaßen ohne Opfer geht.
Noch einem Irrtum möchte ich entgegentreten. Reform wird manchmal hoffnungsfreudig dahin ausgelegt, daß jeder, bescheiden wie er eben ist, für sich mehr erwartet, hier der Bund, dort die Länder, dann wieder die kommunalen Gebietskörperschaften und nicht zuletzt der Steuerzahler, der glaubt, die Reform würde ihm endlich Steuern ersparen. Aber die Formel haben wir noch nicht gefunden, aus einer gegebenen Größe allein durch Aufteilung mehr machen zu können.
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Was diese Reform leisten kann und muß - in diesem Sinne soll aber dann aus vorhandenem Geld mehr gemacht werden als bisher -, ist eine klare und sachgemäße Aufteilung der Verantwortungen und der Einnahmequellen mit dem Ziel, daß von den vorhandenen Mitteln zum Wohle des Ganzen der bestmögliche Gebrauch gemacht werden kann. Mit der Reform soll die Finanzverfassung so weiterentwickelt werden, daß Bund, Länder und Gemeinden auch nach den Bedingungen des letzten Drittels des 20. Jahrhunderts die öffentlichen Aufgaben in zeitgemäßer Form erfüllen können.
Ein wesentlicher Schritt zu einer modernen Gestaltung unseres Finanzwesens in seiner immer stärker werdenden Wechselwirkung auf die Volkswirtschaft ist mit dem Stabilitätsgesetz und der dazu gehörenden Änderung des Art. 109 des Grundgesetzes bereits getan worden. Durch diese Änderung des Art. 109 des Grundgesetzes wurden zur Sicherung von Stabilität und Wachstum der Haushaltsautonomie der Länder, mittelbar auch der Gemeinden und bis zu einem gewissen Grade auch des Parlaments um des Gesamtwohles willen gewisse Grenzen oder Änderungen auferlegt. Schon bei dieser Anpassung der Verfassung an eine veränderte gesamtwirtschaftliche Entwicklung wurde klar, wie wichtig und für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung unentbehrlich ein konjunkturgerechtes und koordiniertes Verhalten der öffentlichen Haushalte ist. Starre und kaum abänderbare Verfassungsregeln über die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben und über die Zuordnung des Steueraufkommens gefährden das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und damit sowohl die Stabilität von Beschäftigung und Geldwert wie auch die Möglichkeiten weiteren wirtschaftlichen Wachstums. Verfassungsrechtliche Entzerrung und vor allem höhere Beweglichkeit und Anpassungsfähigkeit an die sich ständig ändernden wirtschaftlichen Verhältnisse und Gegebenheiten sind ein wichtiges Ziel der Finanzreform. Die wirtschaftliche Rezession in den Jahren 1966 und 1967 hat die Mängel unserer bisherigen Finanzverfassung in diesen Punkten besonders deutlich gemacht.
Als weiterer Schritt werden ein Gesetzentwurf zur Änderung der grundgesetzlichen Bestimmungen über das Haushaltswesen und die Gesetzentwürfe zur Neuregelung des Haushaltsrechts folgen. Das Haushaltsrecht soll auf die Bedürfnisse einer modernen Volkswirtschaft abgestellt und die Fakten der Finanzwirtschaft sollen klarer und durchsichtiger gestaltet werden.
Mit diesen Gesetzen wird unser Finanzwesen ein neues Gesicht erhalten. Ich möchte meinen, daß es dann zu den modernsten der Welt gehören wird. Ich hoffe, daß es uns erleichtern wird, die im Tagesgeschehen immer mit Schwierigkeiten belastete Finanzpolitik erfolgreicher zu handhaben.
Bei der Finanzreform in dem Ihnen heute vorliegenden Gesetzentwurf, der sich ja nur mit der Änderung des Grundgesetzes befaßt und zu dem in absehbarer Zeit noch eine Reihe von Ausführungsgesetzen vorgelegt werden - und zwar so, daß sie noch in dieser Legislaturperiode verabschiedet werden können -, handelt es sich nur um Vorschläge zur Änderung des Grundgesetzes, also um die Finanzverfassung. Es hat mehrfach in der Öffentlichkeit Kritik gefunden, daß noch nicht die einzelnen geplanten Regelungen ebenfalls vorgelegt werden. Wir können diese beabsichtigten Regelungen in Form der Ausführungsgesetze erst dann vorlegen, wenn die Grundlagen für die Ausarbeitung dieser Gesetze, nämlich die zukünftige Gestaltung der einschlägigen Artikel der Verfassung, sich einigermaßen abzeichnen, weil diese Gesetze sonst nicht auf festem Boden stehen.
Es gehört auch nicht zum Wesen einer Verfassung, daß sie Einzelregelungen bringt. Gerade wenn die Verfassung eine elastischere, anpassungsfähigere Handhabung ermöglichen soll, können die Einzelheiten der künftigen Finanzreform - nicht der Verfassungsreform, sondern der Finanzreform - nicht bereits in Grundgesetzregelungen zum Ausdruck gebracht werden. Damit würden wir genau gegen den Sinn handeln, den wir auch mit dieser Finanzverfassungsreform verbinden.
Wir werden also mehrere Durchführungsgesetze erhalten. Sie betreffen wesentliche Fragen, sie regeln Einzelheiten, haben aber keinen Verfassungsrang. Welche Gesetze sind das? Es sind Gesetze zur Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben, Gesetze zur Festlegung des Beteiligungsverhältnisses an den Gemeinschaftssteuern, Gesetze zum Länderfinanzausgleich, Gesetze zur Gemeindefinanzreform
- Regelungen für die Gewerbesteuer und zur Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer
- sowie zur Anpassung verschiedener Vorschriften des Finanzwesens - Stichwort: Finanzverwaltung
- erforderlich.
Es ist ein großes Programm, das aber bewältigt werden kann, wenn bei der Schaffung der Grundlagen, nämlich der Änderung der Verfassung, zügig vorangeschritten wird. Die Bundesregierung wird die Gesetzentwürfe einbringen, sobald die noch erforderlichen Vorarbeiten abgeschlossen sind und sich aus den Stellungnahmen des Bundestages zum Finanzreformgesetz die Richtung der Neuordnung der Finanzverfassung abzeichnet.
Ich möchte mich nun dem wesentlichen Inhalt des Finanzreformgesetzes zuwenden. Die Reform steht unter dem Gedanken, daß Verfassung und Verfassungsleben aus dem Geist eines kooperativen Föderalismus verstanden und weiter entwickelt werden müssen. Nicht mehr Mittel, nicht Besitzstände, nicht Streben nach Ausdehnung von Zuständigkeiten darf maßgebend sein, sondern allein die Suche nach einer sachgerechten Ordnung im Verhältnis zwischen Bund, Ländern und Gemeinden.
Ich komme zu einer Reihe von Einzelproblemen, erstens zu den Gemeinschaftsaufgaben. Kernbestand jeder bundesstaatlichen Ordnung ist die Abgrenzung der Aufgabenbereiche, die von eminenter staatspolitischer Bedeutung ist. Es ist weder Absicht noch Aufgabe dieses Gesetzgebungswerkes, an den Grundentscheidungen unserer Verfassung zur Aufgabenabgrenzung zu rütteln. Da sich aber - in der modernen Entwicklung mit wachsender Tendenz
- Aufgaben in Ausgaben ummünzen und diese


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wiederum zu der Frage führen, wer die Kosten zu tragen hat, muß eine grundlegende Finanzreform in gewissem Umfang auch auf die vorgelagerte Frage der Abgrenzung der Aufgaben zurückgreifen.
Eine trennscharfe Abgrenzung der Aufgabenbereiche von Bund und Ländern ist in dem gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Leben unserer Zeit mit seinen vielfältigen und sich vermehrenden überregionalen Verflechtungen nicht mehr auf allen Gebieten möglich. So muß diese Finanzreform eine verfassungsrechtliche Regelung für die gemeinschaftliche Erfüllung besonders gewichtiger Aufgaben durch Bund und Länder schaffen, weil das theoretische Trennprinzip, in chemischer Reinheit, schon durch die Gewalt der pragmatischen Entwicklung längst durchbrochen ist und wir eine verfassungsrechtliche Regelung brauchen, die die bisherige Praxis legalisiert und für die Zukunft Entwicklungs- und Entfaltungsmöglichkeiten schafft.
Der Gedanke der gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben durch Bund und Länder ist nicht in den Köpfen von Verfassungsjuristen entstanden, sondern aus der Dynamik der tatsächlichen Notwendigkeiten. Diesem Zwang folgend nehmen Bund und Länder bereits jetzt tatsächlich eine Reihe von Aufgaben gemeinschaftlich wahr. Ich nenne nur den sozialen Wohnungsbau, die Maßnahmen der Agrarstruktur und den Neubau und Ausbau wissenschaftlicher Hochschulen.
Diese gemeinsame Erfüllung von Aufgaben hat sich in bisher mehr oder minder zweckmäßigen Formen neben der Verfassung vollzogen. Diese Entwicklung müssen wir verfassungsrechtlich in den Griff bekommen und eine Regelung treffen, die den Umfang der beiderseitigen Verantwortung klärt und eine feste konstitutionelle Grundlage schafft, von der aus eine auf gemeinsamer Willensbildung beruhende neue fruchtbare Entwicklung möglich ist.
Nach dem hier vorliegenden Vorschlag der Bundesregierung sollen zu Gemeinschaftsaufgaben erklärt werden: der Ausbau und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen, die regionale Wirtschaftsförderung und die Förderung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.
Ich möchte Notwendigkeit und Bedeutung des Instituts der Gemeinschaftsaufgaben sowie den Inhalt der vorgeschlagenen Regelung am Ausbau und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen verdeutlichen.
Die Universitäten gehören in die Zuständigkeit der Länder. Die Einrichtung neuer Universitäten darf aber nicht allein von den Gegebenheiten und Möglichkeiten der jeweiligen Länder abhängig sein, sondern die Planung muß nach den Bedürfnissen in der ganzen Bundesrepublik ausgerichtet werden.
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Das gleiche gilt für den Ausbau bestehender Universitäten. Nur so kann diese für unsere Zukunftsentwicklung entscheidende Aufgabe mit den zur Verfügung stehenden, naturgemäß begrenzten Mitteln überhaupt gelöst werden. Kein Student fragt danach, ob es eine Universität Nordrhein-Westfalens, Niedersachsens oder Bayerns ist; entscheidend ist für ihn und für uns alle, daß genügend Universitäten mit möglichst gleichwertiger Leistungsfähigkeit, was Schwerpunktbildung für Lehre und Forschung nicht ausschließt, vorhanden und richtig über das Bundesgebiet verteilt sind.
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Es kann daher weder der Initiative noch der Finanzkraft allein des einzelnen Landes überlassen bleiben, vorhandene Hochschulen auszubauen oder neue zu schaffen. Es darf auch nicht an der finanziellen Schwäche eines Landes liegen, bei unabweisbarem Bedarf die Errichtung einer Hochschule aus finanziellen Gründen nicht vornehmen zu können, obwohl die sachliche Notwendigkeit gegeben ist. Dazu ist eine nach Schwerpunkten orientierte Gesamtplanung für das ganze Bundesgebiet und eine gemeinschaftliche Finanzierung erforderlich.
Das Institut der Gemeinschaftsaufgaben, wie es der Entwurf vorsieht, geht davon aus, daß die bestehenden Zuständigkeiten der Länder weitestgehend erhalten bleiben. Es soll keinem Zentralismus Vorschub leisten. Es soll auch jeder Aufblähung der Verwaltung - die Mischverwaltung und Doppelkontrolle - vermieden werden.
Zur Durchführung der Gemeinschaftsaufgabe, die durch ein Gesetz im einzelnen abzugrenzen ist, sollen gemeinsam von Bund und Ländern Pläne aufgestellt werden. In ihnen werden z. B. Zahl und Größe der neu zu schaffenden Hochschulen, Umfang des Ausbaues bestehender Hochschulen, Zahl der zu schaffenden Studienplätze, örtliche Verteilung, Finanzvolumen und Zeitplan des Ausbaues festzulegen sein. Die Planung der Baumaßnahme selbst und ihre Durchführung bleibt dagegen ausschließlich Sache des jeweiligen Landes. Die Finanzierung soll zu 50 v. H. vom Bund und zu 50 v. H. vom Sitzland aufgebracht werden. Dabei wird noch zu prüfen sein, ob ein Teil der Quote des Sitzlandes im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs ausgeglichen werden muß, damit etwa unzumutbare Belastungen einzelner Länder vermieden werden.
Das für den „Ausbau und Neubau der wissenschaftlichen Hochschulen" Gesagte gilt entsprechend für die beiden anderen Aufgabenbereiche „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" sowie „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes". Dazu nur einige ergänzende Bemerkungen: Wie Ausbau und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen ist die regionale Wirtschaftsstruktur nach der geltenden Verfassung Sache der Länder. Auch hier zeigt sich, daß diese Regelung nicht der politischen Wirklichkeit entspricht. In einem einheitlichen Wirtschaftsgebiet kann sich der Bund von der Verantwortung für schwächer entwickelte Gebiete nicht einfach unter Hinweis auf das Trennprinzip der Zuständigkeit frei machen; niemand wird ihm das abnehmen.
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Er kann nicht die Augen verschließen, wenn Unterschiede in der regionalen Wirtschaftsstruktur ein

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Gefälle in den Lebensverhältnissen zur Folge haben, daß - wie die letztvorliegenden Zahlen aus dem Jahre 1964 ergeben, deren Proporz sich sicherlich nicht geändert hat - das Bruttoinlandsprodukt je Kopf der Wirtschaftsbevölkerung in einzelnen Stadt- und Landkreisen zwischen 2800 und 18 500 DM liegt,
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und zwar bei einem Bundesdurchschnitt von rund 7100 DM. Die Verbesserung schwachstrukturierter Gebiete kann nicht dem zuständigen, in diesem Fall in der Regel finanzschwachen Land überlassen bleiben. Die Aufgabe muß vielmehr der gemeinsamen Verantwortung von Bund und Ländern zugewiesen werden. Sie verlangt einen zielstrebigen und geplanten Einsatz aller vorhandenen Kräfte. Das entspricht auch dem Sinn und dem Auftrag, dem Geist und dem Buchstaben des Grundgesetzes.
Für die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes gilt das gleiche. Sie ist eine Aufgabe, die über einen langen Zeitraum den Einsatz von erheblichen öffentlichen Mitteln erfordert, wenn das Ziel, die Lebensverhältnisse in der Landwirtschaft zu verbessern und eine gesunde leistungsfähige Landwirtschaftsstruktur zu erstellen, erreicht werden soll. Auch hier fordern gesamtstaatliche Belange und die Notwendigkeit, beschränkte Mittel rationell und nach Schwerpunkten einzusetzen, nach wie vor eine starke Mitwirkung des Bundes und eine gemeinsame Planung.
Die Gutachterkommission für die Finanzreform hatte vorgeschlagen, von einer Enumeration der Gemeinschaftsaufgaben in der Verfassung abzusehen und statt dessen eine allgemeine Bestimmung zu schaffen, nach der Bund und Länder bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben zusammenwirken, wenn sie für die Gesamtheit bedeutsam sind und einer langfristigen, gemeinsamen Planung bedürfen.
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Die Aufgaben im einzelnen sollten jeweils durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates festgeegt werden. Ich habe keinen Zweifel, daß dieses Problem, bei dem wir uns für den anderen Weg, auch aus guten Gründen, entschieden haben, einer gründlichen Erörterung in den zuständigen Ausschüssen unterzogen werden muß.
Es ist ohne weiteres zuzugeben, daß damit eine allgemeinere Regelung geschaffen würde, die es ermöglichte, den Kreis der Gemeinschaftsaufgaben nach neu auftretenden Bedürfnissen zu erweitern. Diesem Vorteil steht aber gegenüber, daß damit die Veränderung von Zuständigkeiten im Verhältnis zwischen Bund und Ländern dem einfachen Gesetzgeber überlassen würde. Das wäre verfassungspolitisch nicht unbedenklich. Da eine solche Regelung zudem, wie in beinahe einjährigen Gesprächen festgestellt, keine Aussicht haben würde, die Zustimmung des Bundesrates zu finden, hat sich die Bundesregierung für die Enumeration d e r Aufgabenbereiche entschlossen, die für eine gemeinschaftliche Erfüllung besonders wichtig erscheinen. Sie ist der Ansicht, daß zusammen mit den ergänzenden Vorschriften damit auch im Blick auf die zukünftige Entwicklung eine befridigende Lösung erreicht werden kann.
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Außer den drei erwähnten Gemeinschaftsaufgaben gewinnt für den Bund der große Bereich der allgemeinen Forschungsförderung mehr und mehr an Bedeutung. Soweit es sich nicht um Aufgaben der sogenannten Großforschung handelt, fehlen dem Bund in diesem Bereich verfassungsrechtlich fundierte Förderungskompetenzen, obwohl er sie de facto schon lange ausübt. Auch hier stimmen die verfassungsrechtlichen Gewichte nicht mehr.
Es würde den Gegebenheiten unserer Zeit nicht entsprechen, wenn der Bund im Bereich der Forschung untätig bleiben müßte. Die Lebensgrundlagen eines Volkes in der Zukunft werden weitgehend von den Anstrengungen der Wissenschaft und Forschung in der Gegenwart beeinflußt. Wenn wir verhindern wollen, daß die Bundesrepublik in der Wissenschaft und Forschung unter das Niveau der übrigen führenden Industriestaaten zurückfällt und in der Zukunft technisch und wirtschaftlich zu einem abhängigen Staat wird, können wir es in bestimmten Schwerpunkten nicht bei einem zufälligen Nebeneinander unvollkommen koordinierter Aktivitäten belassen. Wir können auch nicht die Lösung der für die Zukunft unseres Volkes entscheidenden Fragen nur den Organisationen der Wissenschaft und ihren Größen überlassen, die im Rahmen ihrer Möglichkeiten anerkennenswerte Anstrengungen unternehmen.
Es ist wohl allgemeine Überzeugung, daß die Förderung von Wissenschaft und Forschung zu einer der bedeutendsten Aufgaben eines modernen Staates schlechthin geworden ist. Die Finanzreform muß dem Bund die seiner politischen Verantwortung entsprechenden verfassungsrechtlichen Möglichkeiten an die Hand geben, die ihm bisher fehlen. Der Bund muß in die Lage versetzt werden, gemeinsam mit den Ländern koordinierend und planend Ziele zu setzen, Schwerpunkte zu bilden und einen rationellen, wenn nötig, konzentrierten Einsatz der Mittel zu gewährleisten.
Den besonderen Bedürfnissen in diesem Bereich kann nur ein bewegliches, den vielfältigen Arten der Wissenschaftsförderung angepaßtes Instrument entsprechen. Es soll mit Art. 91 b des Grundgesetzes der Regierungsvorlage geschaffen werden. Diese Vorschrift ermöglicht es, die bisher schon auf Vereinbarungsbasis geübte gemeinsame Förderung der Deutschen Forschungsgemeinschaft und der MaxPlanck-Gesellschaft fortzusetzen. Darüber hinaus ergibt sich die Möglichkeit, an den wissenschaftlichen Hochschulen Sonderforschungsbereiche zu bilden und zu fördern, in denen bestimmte Aufgaben schwerpunktmäßig wahrgenommen werden, z. B. für die Molekularforschung oder die Meeresforschung.
Als bedeutsame Regelung ist in diesem Zusammenhang auch der Vorschlag zu Art. 104 a Abs. 3 des Grundgesetzes zu sehen. Es handelt sich dabei um zwei Fragenbereiche.


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Einmal geht es darum, in Fortführung der Zielsetzungen des Stabilitätsgesetzes verfassungsrechtlich klarzustellen, daß der Bund zur Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts den Ländern für Investitionen der Länder und Gemeinden Finanzhilfen gewähren kann. Da das Schwergewicht der Investitionen bei den Ländern und Gemeinden liegt, wäre ohne diese Möglichkeit ein weites Wirkungsfeld für eine konjunkturbeeinflußende Tätigkeit des Bundes versperrt und die Wirkungskraft der Maßnahmen von vornherein vermindert. Die Notwendigkeit dieser Regelung kann man nicht besser als mit den Erfahrungen des letzten Jahres begründen.
Darüber hinaus besteht ein dringendes praktisches Bedürfnis, daß der Bund auch unabhängig von einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in bestimmten wichtigen Fällen Finanzhilfen für Investitionen der Länder und Gemeinden den Ländern gewähren kann. Diese Möglichkeit soll ebenfalls in Art. 104 a Abs. 3 des Grundgesetzes geschaffen werden. Die Mitwirkung der Länder ist dadurch gesichert, daß diese Maßnahmen nur auf Grund eines Gesetzes mit Zustimmung des Bundesrates oder auf Grund einer Verwaltungs vereinbarung durchgeführt werden können. Ein Anwendungsfall der Bestimmung sind die Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden. Auch in anderen Bereichen, wie z. B. im Wohnungsbau, kann sich die Notwendigkeit für eine finanzielle Mitwirkung des Bundes ergeben. Die neue Bestimmung schafft eine verfassungsrechtliche Grundlage, wo bisher häufig Unsicherheiten bestanden und allgemein als notwendig erkannte finanzielle Hilfen des Bundes verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten begegneten.
Ein anderes Thema: Ausbildungsförderung. Die Bundesregierung hatte ursprünglich erwogen, auch die Ausbildungsförderung als Gemeinschaftsaufgabe vorzuschlagen. Eine nähere Prüfung und die Beratungen mit den Ländern haben jedoch ergeben, daß das angestrebte Ziel, die sowohl sachlich als auch regional stark zersplitterten Rechtsgrundlagen für die Ausbildungsförderung zu vereinheitlichen und die Unterschiede bei den Voraussetzungen für eine staatliche Hilfe zu beseitigen, besser durch eine Erweiterung der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes statt durch eine Gemeinschaftsaufgabe erreicht werden kann.
Hier ein Wort zu einem Problem, das im vorliegenden Verfassungswerk nicht angesprochen ist, aber zum Gesamtkomplex der Finanzreform gehört: die Flurbereinigung. im Zusammenhang mit der Aufgaben- und Lastenabgrenzung noch einige Bemerkungen dazu. Dieser Teil der Finanzreform betrifft keine Gesetzesänderung, ist aber eine Ergänzung der gesetzlichen Regelung der Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern. Unter dem Stichwort „Flurbereinigung" bemühen sich Bund und Länder, in dem Bereich der staatlichen Tätigkeiten, der nicht im Grundgesetz ausdrücklich geregelt ist, zu klären, welche der über den Bundeshaushalt finanzierten Maßnahmen in den Kompetenzbereich des Bundes
fallen und welche in den Bereich der Länder gehören.
Der Maßstab für die Prüfung ist der Grundsatz, daß der Bund auch kraft Natur der Sache oder kraft Sachzusammenhangs sogenannte ungeschriebene Zuständigkeiten haben kann. Bund und Länder wollen eine Verwaltungsvereinbarung schließen, die zu einer praktikablen Konkretisierung dieser allgemeinen Begriffe führt. Die Verwaltungsvereinbarung soll dazu dienen, eine klare Trennlinie zwischen Bundes- und Landeszuständigkeiten sowohl für die bereits im Haushaltsplan des Bundes vorhandenen Ansätze als auch für künftige zu ziehen.
Diese Arbeit wird neben den parlamentarischen Beratungen fortgesetzt. Durch den Abschluß der Verwaltungsvereinbarung kann in dem Bereich der ungeschriebenen Zuständigkeiten, in dem es viel Uberschneidungen und leidigen Tagesstreit gab, eine Klärung und Befriedung erreicht werden.
Jetzt komme ich zu einem der schwierigsten Probleme. Das ist die Lastenverteilung. Alle diese Regelungen dienen der besseren Abgrenzung und Zuordnung der staatlichen Verantwortung für Bund und Länder, damit auch zugleich der Klärung der Lastenverteilung. Sie muß unter dem allgemeinen
Grundsatz stehen, daß Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Dieser Grundsatz soll zusammen mit näheren Regelungen, die ich bei diesem Überblick nicht im einzelnen darlegen möchte, an den Anfang der Vorschriften über das Finanzwesen gestellt werden. Unübersichtliche Finanzierungsverantwortungen und unnütze Erstattungen zwischen den Gebietskörperschaften sollen damit beseitigt werden.
Ein weiterer Schwerpunkt der Reform ist die Neuverteilung der Steuereinnahmen. Die sachgerechte Aufteilung der Steuern auf Bund, Länder und Gemeinden ist ein zentrales Problem der Finanzverfassung. Ich möchte hier nur an die Erfahrungen unter der Reichsverfassung von 1871 mit dem nicht endenden Streit über Matrikularbeiträge der Länder, Franckensteinsche Klausel usw. und das Besteuerungsrecht des Reiches erinnern. Zu einem systematischen und sachgerechten Finanzausgleich zwischen Reich und Ländern ist es während der ganzen Geltungsdauer der Bismarckschen Verfassung nicht gekommen. Der Historiker mag urteilen, welchen nachteiligen Einfluß das auf die staatliche Entwicklung gehabt hat. Ich will hier nicht bei dem historischen Rückblick stehen bleiben. Auch wir kennen aus unmittelbarem Erleben die Bedeutung des vertikalen und horizontalen Finanz-Ausgleichs und denken mit gemischten Gefühlen jedes Jahr oder jedes
zweite Jahr an das Kampffeld der Auseinandersetzungen mit den Ländern über das Beteiligungsverhältnis.
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Um recht verstanden zu werden: Jedes politische Wirken muß dynamisch sein und darf sich vor notwendigen sachlichen Auseinandersetzungen nicht scheuen. Auch im Verhältnis zwischen Bund und Ländern muß es und wird es immer solche Ausein9152 Deutscher Bundestag - 5. Wahlperiode - 17i. Sitzung. Bonn, Mittwoch, den 8. Mai 1968
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andersetzungen geben. Sie sollten aber konstruktiv sein und nicht zu einem unnützen, sachliche Entscheidungen hemmenden Kräfteverschleiß und zur Kompromißtaktik führen. Dabei ist es notwendig, gerade bei der Steuerverteilung zu einem sachgerechten, dauerhaften und überschaubar gestalteten System zu gelangen. Es muß Auseinandersetzungen auf die Fälle beschränken, in denen mit Fug und Recht um die Priorität in der Erfüllung dieser oder jener Aufgabe und den dadurch bedingten Mehrbedarf bei Bund oder Ländern gestritten werden kann. Diesem Zweck dienen die vorgeschlagenen Änderungen des Art. 106 des Grundgesetzes.
Anders als in der Weimarer Verfassung sind die Steuern in unserem Grundgesetz selbst nach dem sogenannten Trennsystem jeweils voll entweder dem Bund oder den Ländern zugewiesen. Nur bei den wichtigen Steuern vom Einkommen, der Einkommen- und Körperschaftsteuer, sind Bund und Länder nach bestimmten Anteilen zugleich beteiligt. Diese Steuern dienen als bewegliches Element für den bundesstaatlichen Finanzausgleich. Hier setzt der Vorschlag der Vorlage ein. An dem Trennsystem soll im Grundsatz festgehalten werden. Eine gleichmäßigere Entwicklung der Finanzen bei Bund, Ländern und Gemeinden soll aber durch Erweiterung des Steuer verbundes auf die Umsatzsteuer - ohne Einfuhrumsatzsteuer -, die anders wächst als die Einkommen- und Körperschaftsteuer, erreicht werden. Hiermit wird die Verbundmasse auf ungefähr zwei Drittel des Gesamtsteueraufkommens erhöht und damit die Steuerentwicklung bei Bund und Ländern auf eine gemeinsame breite Basis gestellt.
Ein Anhaltspunkt in Zahlen: 1967 betrugen die Steuereinnahmen von Bund und Ländern - ohne Gemeinden - rund 99 Milliarden DM; davon würden 66,8 Milliarden DM - das sind 67,4 % - in den großen Steuerverbund eingehen.
Meine Damen und Herren, dieser Vorschlag erscheint in seiner sachlichen Folgerichtigkeit so einfach und überzeugend, dab er - wenn sich der Bund dazu entschließt, die Umsatzsteuer nicht mehr für sich allein in Anspruch zu nehmen eigentlich allgemeine Zustimmung finden sollte, nicht zuletzt deshalb, weil die Nichteinbeziehung der Umsatzsteuer von denen, die jetzt die Einbeziehung ablehnen, früher heftig getadelt worden ist.
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Die Länder haben ihn in der Tat auch zunächst begrüßt; der Bundesrat hat sich aber dann selbst gegen gewichtige Gründe, die aus seiner Mitte vorgetragen worden sind, dagegen ausgesprochen.
Ich möchte mich hier nicht mit allen Gesichtspunkten auseinandersetzen. Sie reichen von Vorteilsgesichtspunkten bis zu ideologischen oder pseudoideologischen Argumenten. Manches Argument ist vordergründig. Hier nur einige Gesichtspunkte.
Von den Ländern ist immer wieder beklagt worden, der Bund treibe Steuerpolitik auf ihre Kosten, wenn es um Senkung bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer ging, siehe Steueränderung 1964. Der Bund denke nur an sich, wenn eine Erhöhung der
Umsatzsteuer zur Debatte stand. Warum soll es bei diesem so oft beklagten Übelstand denn bleiben? In der Tat ist es eine wesentliche Nebenwirkung des Vorschlags, daß für solche Erwägungen und Befürchtungen dann kein Raum mehr wäre. Nach Einbeziehung der Umsatzsteuer in den Steuerverbund werden die steuerpolitischen Maßnahmen bei der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer auf die Einnahmeentwicklung im Bund-Länderverhältnis neutralisiert.
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Der Vorwurf, der Bund segne sich und denke nicht an die anderen, hat dann keine Grundlage mehr. Und damit ist eine sachgerechte Entscheidung gegeben, und es gibt keine überzeugenden Argumente, auf die man Rücksicht nehmen müßte, um diese fällige Reform zu verhindern.
Noch eine Erwägung unter dem Gesichtspunkt der Konjunkturpolitik: Die Einkommen- und Körperschaftsteuer ist unter den Steuern in erster Linie geeignet, als Instrument der Konjunkturpolitik eingesetzt zu werden. Im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz ist davon Abstand genommen worden, die Umsatzsteuer als Mittel der Konjunkturpolitik einzubeziehen. Das steuerpolitische Instrument ist in der Hauptsache auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer begrenzt worden. Im Stabilitätsgesetz ist vorgesehen, wie Sie wissen, daß zur Bekämpfung von Wirtschaftsabschwächungen zugelassen werden kann, die Kosten von privaten Investitionen bis zu 7,5 % von der Einkommen- und Körperschaftsteuer abzuziehen und die Einkommen- und Körperschaftsteuer um bis zu 10 % für ein Jahr zu senken. Wollen die Länder wirklich, daß diese Kosten der Konjunkturpolitik überwiegend zu ihr en Lasten gehen, oder wollen sie, daß dieses wichtige Instrument der Konjunkturpolitik durch die Art der Steuerverteilung nicht wirksam eingesetzt werden kann? Beide Argumente und Motive möchte ich den Ländern in Kenntnis ihrer Überlegungen nicht unterstellen. Aber sie können das doch nicht ernstlich beabsichtigen. Die Länder möchten sich offensichtlich mit einem größeren Anteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer ein stärkeres Wachstum ihrer Einnahmen sichern. So ist aber eine Stabilisierung in der Einnahmeentwicklung nicht möglich. Außerdem fürchten die Länder - einige geben das offen zu - um ihre Zuständigkeit für die Finanzverwaltung,
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wenn der Bund gegen Abgabe eines Teiles der Umsatzsteuer mehr als die Hälfte der Einkommen-und Körperschaftsteuer erhielte.
Sicher muß bei einem großen Steuerverbund der Anteil des Bundes nach den Verhältnissen der Aufgabenzuweisung über 50 % liegen. Die Bundesregierung strebt aber - ich habe das schon wiederholt betont - auch bei dieser Lage nicht die Einführung einer Bundesfinanzverwaltung an.
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Bundesminister Dr. h. c. Strauß
Wenn ich sie in der Hand hätte, wäre es ja keine Bundesfinanzverwaltung.
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Eine nicht ernsthaft gemeinte Bemerkung!
Es ist das Ziel der Reform, die Festsetzung des Beteiligungsverhältnisses von der Einnahmeseite her zu stabilisieren und damit zu einer Befriedung im Verhältnis zwischen Bund und Ländern zu gelangen. Dagegen ist es unmöglich, etwa jede Änderung des Beteiligungsverhältnisses für die Zukunft ganz auszuschließen. In der Erfüllung öffentlicher Aufgaben werden sich zwangsläufig immer Veränderungen ergeben. Ihnen muß die Einnahmeentwicklung folgen. Um eine Überbelastung der Steuerpflichtigen zu vermeiden, muß auch eine Verlagerung von Deckungsmitteln zwischen Bund und Ländern sowohl nach der einen wie nach der anderen Richtung hin noch möglich sein.
Aber auch hier soll ein wesentlicher Schritt nach vorn getan werden. Es soll nicht mehr so sein, daß Bund und Länder getrennt und gegeneinander Rechnungen ihres Bedarfs aufmachen, Rechnungen, die dann nicht vergleichbar, die auch manchmal nicht transparent und erfüllbar sind, Unterlagen also, die nur bedingt eine Sachentscheidung vorzubereiten vermögen. Vielmehr soll hier auf der Grundlage der mehrjährigen Finanzplanung Wandel geschaffen werden.
Nach dem Vorschlag sollen die Ausgaben, die für die Festsetzung des Beteiligungsverhältnisses maßgebend sind, auf der Grundlage dieser Finanzplanungen ermittelt werden. Hierbei wird dem bereits pragmatisch eingerichteten, voraussichtlich im zukünftigen Haushaltsrecht zu verankernden Finanzplanungsrat, dem außer dem Bundesminister der Finanzen und dem Bundesminister für Wirtschaft die Länderfinanzminister und vier Vertreter der kommunalen Spitzenverbände angehören, eine entscheidende Rolle zufallen.
Meine Damen und Herren, die Aufgabe ist groß, an Schwierigkeiten und Hemmnissen fehlt es wahrlich nicht. Wir müssen aber zu einer aufeinander abgestimmten Finanzplanung für alle Gebietskörperschaften und ihre Einpassung in 'den möglichen finanziellen Rahmen kommen, soll unsere Finanz- und auch Wirtschaftspolitik sachgemäß, erfolgreich und wenigstens innerhalb gewisser Grenzen prognostizierbar sein. Ich begrüße es dankbar, daß alle Seiten, Bund, Länder und Gemeinden, mit Entschiedenheit an diese Aufgabe herangehen und sich an ihrer Lösung beteiligen. Ich wünsche unserem Staatswesen, daß sie gemäß ihrer Bedeutung von allen Beteiligten, obwohl es ein mühsames Geschäft ist, unverdrossen mit einem Höchstmaß an Gesamtverantwortung und Gemeinsinn gelöst wird.
Die Steuerverteilung im Verhältnis zwischen Bund und Ländern ist aber nur die eine Seite. Die andere, für das Funktionieren des Bundesstaates und die Lebensfähigkeit seiner Glieder genauso wichtige Aufgabe betrifft die Aufteilung der Steuern im Verhältnis der Länder untereinander. Das ist kein Problem, das der Sorge der Länderfinanzminister, der Länderkabinette und der Länderparlamente allein überlassen werden kann; es ist ein Problem von hohem bundespolitischem Rang, das in seiner ganzen Bedeutung den Bund und dieses Hohe Haus angeht.
Unter der Einwirkung der Besetzung haben die Väter des Grundgesetzes sich dahin entschieden, daß jedes Land seinen Anteil am Steueraufkommen nach Maßgabe des örtlichen Aufkommens erhalten soll. Unter dem örtlichen Aufkommen versteht man die Steuereinnahmen der Finanzbehörden des Landes, die aber in steigendem Maße von Umständen außerhalb des Landesgebiets beeinflußt werden. Inzwischen ist offensichtlich geworden, daß das örtliche Aufkommen infolge der wachsenden Verflechtung und Konzentration unserer Wirtschaft immer weniger ein geeigneter Maßstab für den Anteil des einzelnen Landes am Steueraufkommen wird.
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Im Bundesrat haben nun der Ministerpräsident und der Finanzminister eines Landes, nämlich Niedersachsens, mit großem Ernst dazu Erklärungen abgegeben. Sie zielen darauf ab, daß dieser Grundsatz der Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen ein Anachronismus sei und in unserem einheitlichen Wirtschaftsgebiet, in dem die Wirtschaft die Landesgrenzen nicht mehr einhalten kann, keine Berechtigung mehr habe. Dieses Hohe Haus wird der Frage bei seinen Beratungen nachgehen, Bund und Länder werden sich diesem Problem auch bei den parlamentarischen Beratungen, nicht nur bei den Vorgesprächen, zu stellen haben.
Die Bundesregierung hat in ihrem Gesetzentwurf keine Änderung des Grundsatzes der Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen vorgeschlagen; das darf ich hier ausdrücklich bemerken. Ich sage es ganz offen, daß sie sich dabei auch davon hat leiten lassen, daß ihr eine solche Verfassungsänderung nach der Haltung der überwiegenden Zahl der Länder nicht durchführbar erschien. Sie ist aber der Meinung, daß auf dem durch die geltende Verfassung bereits vorgezeichneten Wege eine Verbesserung in Richtung auf eine gleichmäßigere Finanzausstattung der Länder gefunden werden muß und kann. Dieser Weg ist der horizontale Finanzausgleich. Er ist die unerläßliche Ergänzung einer Verteilung der Steuern nach dem örtlichen Aufkommen. Die gegenwärtige Form des horizontalen Finanzausgleichs mit seiner toten Zone ist jedenfalls unbefriedigend. Hier muß Wandel erfolgen auf dem einen oder auf dem anderen Wege.
Die Bundesregierung hält es deshalb für erforderlich, daß der gegenwärtige Finanzausgleich verbessert und verfeinert wird, daß die noch bestehenden Unterschiede in der Steuerkraft der Länder verschwinden, wenn nach dem Auftrag des Grundgesetzes die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt und eine gleichmäßige Erfüllung der öffentlichen Aufgaben gewährleistet werden soll.
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Unsere Mitbürger nehmen es nicht mehr widerspruchslos hin, daß gleichartige öffentliche Aufgaben

Bundesminister Dr. h. c. Strauß
nur deshalb nicht gleichwertig und gleich erfolgreich erfüllt werden, weil der eine Aufgabenträger finanzschwächer ist als der andere.
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Unterschiedliche örtliche und regionale Steuerkraft allein rechtfertigen nicht mehr eine unterschiedliche Betreuung der Bevölkerung mit den Dienstleistungen der öffentlichen Hand.
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In einer modernen Industriegesellschaft wie der unseren müssen alle gleichartigen Aufgaben grundsätzlich auch gleichwertig erfüllt werden. Es geht nicht an, daß Schulen, Hochschulen und Krankenanstalten der steuerschwachen Länder weniger gut ausgestattet sind als die der steuerstärkeren Länder, wie das heute bereits gerade beim Krankenhauswesen an einigen Stellen der Bundesrepublik der Fall ist. Es geht nicht an, daß Landstraßen und Gemeindestraßen in einzelnen Teilen des Bundesgebietes schlechter ausgebaut sind als in anderen, und zwar nur deshalb, weil der Träger der Straßenbaulast steuerschwächer ist als der andere gleiche Aufgabenträger anderswo.
Um solche ungleichwertige Erfüllung gleichartiger und gleichwichtiger öffentlicher Aufgaben in Zukunft zu verringern, muß der Finanzausgleich zwischen den Ländern wesentlich verbessert werden. Dabei wird zu prüfen sein, ob eine Intensivierung nur des Steuerkraftausgleichs zwischen steuerstarken und steuerschwachen Ländern im Rahmen des horizontalen Länderfinanzausgleichs auf lange Sicht zur Erreichung dieses Zieles genügt.
Gegenwärtig liegen die Steuereinnahmen der leistungsschwachen Länder bei eigenen Steuereinnahmen in Höhe von rund 15 Milliarden DM um 3,1 Milliarden DM jährlich unter den Beträgen, die ihnen nach dem Durchschnitt des Steueraufkommens zustehen würden.
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Hierauf erhalten sie im Länderfinanzausgleich rund 1,8 Milliarden DM Ausgleichszuweisungen von den leistungsstärkeren Ländern. Sieht man von den Ergänzungszuweisungen ab, die der Bund in den letzten Jahren - zum Teil so, zum Teil so - gezahlt hat, so bleibt ein Betrag von 1,3 Milliarden DM, um den die leistungsschwächeren Länder unter dem Durchschnitt liegen. Da diesem Betrag ein gleich hoher Betrag bei den leistungsstarken Ländern über dem Durchschnitt gegenübersteht, ergibt sich somit eine Differenz von 2,6 Milliarden DM. Wenn diese Lücke auch nicht voll beseitigt werden kann, so muß sie doch erheblich verkleinert werden. Selbstverständlich kann es nicht das Ziel sein, die Steuerkraftunterschiede einzuebnen. Das wird auch von keinem Land erwartet.
Die Bundesregierung begrüßt es, daß sich auch der Bundesrat in einer Entschließung für die Verstärkung des Länderfinanzausgleichs ausgesprochen hat. Sie wird einen Gesetzentwurf dazu einbringen und hofft, daß diese Entschließung dann auch von den leistungsstarken Ländern mit ihrer Zustimmung zu höheren Ausgleichsbeträgen honoriert wird.
Die zunehmende Konzentration in der Wirtschaft und in der Lohnabrechnung führt zu Verzerrungen im regionalen Steueraufkommen und damit auch zu Verfälschungen in der Steuerkraft der einzelnen Länder. Um sie zu vermindern, ist die Bundesregierung bereit, die Wiedereinführung einer auf größere Beträge beschränkten Steuerzerlegung zu prüfen.
Meine Damen und Herren, ehe ich diesen Teil abschließe, möchte ich noch ein ganz kurzes Wort zur Steuerverwaltung sagen. Ich habe bereits gesagt und wiederhole es, daß wir nicht an die Einführung einer Bundesfinanzverwaltung denken. Die Vorschläge der Bundesregierung zur Änderung des Art. 108 des Grundgesetzes haben lediglich zum Ziel, eine verfassungsrechtlich saubere und sachgemäße Regelung für die Finanzverwaltung zu schaffen. Außerdem dürfen wir uns nicht Knüppel in den Weg legen, über die wir dann später im Zuge der technischen Entwicklung selber stolpern würden. Die fortschreitende Automatisierung in der Steuerverwaltung darf nicht durch verfassungsrechtliche Hemmnisse zum Nutzen für keinen und zum Schaden für alle behindert werden.
Ich bin der Meinung, daß man über die Vorschläge der Bundesregierung zu diesen Fragen sehr wohl sprechen und sich darüber auch verständigen kann. Man muß sich nur auf beiden Seiten frei halten von Emotionen oder Vorurteilen und muß sich ausschließlich von der Sache leiten lassen. Für mich ist es immer wieder ein erstaunliches Erlebnis, wie die Gestaltung der Finanzverwaltung zur Essenz im Glaubensbekenntnis sei es der einen, sei es der anderen Seite gemacht wird. Meine Damen und Herren, Kraft und Bestand unseres Bundesstaates hängen nicht davon ab, daß die Finanzverwaltung so und nicht anders ist, als sie zur Zeit ist. Gerade hier kann sich der kooperative Föderalismus bewähren.
Lassen Sie mich zum letzten Teil meiner Ausführungen kommen, dessen Gewicht, dessen Bedeutung und dessen kontroverseträchtige Substanz - wenn ich mich so ausdrücken darf - vielleicht stärker ist als die aller Probleme, die ich bisher angeschnitten habe: zur Gemeindefinanzreform. Neben der Neuordnung der Finanzverfassung im Verhältnis zwischen Bund und Ländern ist der Gemeindefinanzreform die Aufgabe gestellt, das Finanzsystem der Gemeinden zu verbessern. Die Gemeindefinanzreform ist ein wesentlicher Teil der Gesamtreform. Wir haben uns deshalb auch dagegen gewandt, daß sie von dem anderen abgetrennt wird, wenn das Gesteckte Ziel erreicht werden soll, nämlich die Grundlagen der finanziellen Ordnung unseres Staates für alle Gebietskörperschaften zu überprüfen und den Anforderungen der Zeit gemäß auszugestalten.
Mit der Forderung nach einer Gemeindefinanzreform werden zwei Erwartungen verknüpft: eine Verstärkung der Mittel und eine Verbesserung der Finanzstruktur der Gemeinden.
Die Forderungen, die sich auf die Verteilung von Geld richten - worauf manche jetzt das Problem der Gemeindefinanzreform reduzieren wollen -,


Bundesminister Dr. h. c. Strauß
haben stets das bekannte Generalthema, das auf jeden Fall und für jeden zum Schluß mehr herauskommen soll. Der Finanzminister soll hier gleichsam in einem magischen Viereck eine Lösung bieten, die keinen etwas kostet, aber doch zumindest einem wesentlich mehr einbringt. Der Bund sei nicht in der Lage, etwas zugunsten der Gemeinden zu tun. Dasselbe gelte auch für die Einnahmequellen der Länder. Die Gemeinden müßten finanziell besser gestellt werden. Die durch das bisherige gemeindliche Steuersystem begünstigten Gemeinden müßten eine Besitzstandsicherung erhalten, die davon benachteiligten brauchten einen Verbesserungsschein. Im übrigen dürfe der Steuerzahler auf keinen Fall höher belastet werden, sondern müsse eher noch entlastet werden. - Der Kanon verschiedener Stimmen ist ja auch heute noch aus der Lektüre der Morgenpresse zu uns gedrungen, wo man in völliger Verkennung der Bedeutung der ersten Lesung glaubt, durch magische Beschwörungen schon vor der ersten Behandlung dieses Themas im Parlament die Weichen so stellen zu können, wie sie der eigenen Interessenlage oder auch der eigenen Vorstellungswelt entsprechen. Es wird gesagt: Der Bund kann von seinem Steuerertrag natürlich auf nichts verzichten. Noch weniger sind die Länder dazu in der Lage. Der Steuerzahler darf nicht höher belastet werden. Die Gemeindefinanzmasse muß aber wesentlich verbessert werden. - Meine Damen und Herren, so kommen wir in der Lösung dieses Problems nicht weiter. Ich habe hier eine etwas vereinfachende Formel gebraucht, hinter der aber der ganze Ernst der Problematik steckt.
Die Finanzschwierigkeiten des Bundes und der Länder sind bekannt. Wir werden uns bei der Fortschreibung der Finanzplanung mit harten Problemen konfrontiert sehen. Wenn die Bundesregierung trotz dieser Lage erklärt, daß die Gemeindefinanzmasse im Rahmen der Finanzreform erhöht werden soll, so sollte das als entschiedener Schritt und als Festlegung einer Priorität anerkannt werden. Die Bundesregierung hat sich zu dieser Zusage entschlossen, um eine verstärkte Durchführung von zukunftsichernden Investitionen im Bereich der Gemeinden zu ermöglichen. Ich möchte hervorheben, daß sich auch der Bundesrat dieser grundsätzlichen Entscheidung angeschlossen hat.
Sie fragen nun - und verständlicherweise warten insbesondere die Gemeinden auf eine Erklärung hierzu -, um welchen Betrag eine Erhöhung erfolgen kann. Ich weiß, daß die Aussage hierzu konkretisiert werden muß. Ich werde auch dafür sorgen - nicht zuletzt im Rahmen der Arbeiten des Finanzplanungsrates und der weiteren Haushaltsgestaltung , daß so bald wie möglich Entscheidungen dazu getroffen werden. Das bedeutet die Umsetzung unserer Vorstellungen dazu in konkrete Vorschläge.
Die Frage nach einem angemessenen Anteil der Gemeinden am Gesamtsteueraufkommen läßt sich verantwortlich nicht isoliert, sondern nur auf Grund der Abwägung der Finanzbedürfnisse aller Gebietskörperschaften ermitteln und kann nicht unabhängig davon entschieden werden. Da die Vorarbeiten für die Fortschreibung der Finanzplanung und die Aufteilung der Steuereinnahmen noch nicht abgeschlossen sind, weil aus gutem Grunde die Länder nicht in der Lage waren, den ursprünglich für die Einreichung ihrer Unterlagen vereinbarten Termin einzuhalten, werden wir erst Anfang Juni uns im Finanzplanungsrat mit den grundsätzlichen Entscheidungen hierzu befassen können. Dieses Ergebnis muß leider abgewartet werden. Es geht hier nicht darum, nur einen Scheck auszuschreiben, sondern vor allem darum, daß dieser Scheck auch im Rahmen der bestehenden Möglichkeiten gedeckt werden kann. Eine Forderung - nach dem Städtetag: 4 Milliarden DM - läßt sich leicht aufstellen. Sie läßt sich nicht mehr ganz so leicht begründen, aber unendlich viel schwerer erfüllen. Man wird nach Lage der Dinge auch schon mit einem Teilergebnis zufrieden sein.
Eine nähere Aussage ist möglich, in welche Richtung die Erwägungen gehen. Nach dem Programm der Bundesregierung soll die Verstärkung der Gemeindefinanzmasse durch drei Maßnahmen verwirklicht werden.
Das erste ist die Förderung des Verkehrsausbaus in den Gemeinden, indem auch weiterhin die 3 Pf je Liter Mineralölsteuer den Gemeinden hauptsächlich für Zwecke des Verkehrsausbaus zur Verfügung gestellt werden. Bei den Verhandlungen über die Bildung dieser Regierung, an die ich erinnern darf, war darüber Übereinstimmung erzielt worden, daß im Vorgriff auf die Gemeindefinanzreform diese 3 Pf den Gemeinden für die genannten Zwecke zur Verfügung gestellt werden sollen. Ich wende mich deshalb heute gegen eine Argumentation, mit der gesagt wird, das sei schon geschehen, das sei schon selbstverständlich, das werde überhaupt nicht mehr als Teil der Verbesserung der gemeindlichen Finanzmasse anerkannt. Es gab damals keinen Zweifel ich glaube, es noch verbal in den Ohren zu haben - , daß die Teilnehmer Herr Kollege Hermsdorf, Herr Kollege Alex Möller und meine politischen Freunde - übereingestimmt haben, im Vorgriff auf die Gemeindefinanzreform, gewissermaßen in zeitlich vorgezogener Erfüllung eines Teiles derselben diese Maßnahmen zu treffen. Dafür erwarten wir zumindest die Einbeziehung dieser Summe, die im Jahre 1967 etwa 660 Millionen DM betragen hat und im Jahre 1972 etwa 950 Millionen DM umfassen wird, in die Gemeindefinanzreform. Dafür fehlt es noch an der erforderlichen verfassungsrechtlichen Grundlage. Die vorher erwähnte Änderung in Art. 104 a Abs. 3 Satz 3 des Grundgesetzes soll sie liefern.
Dagegen lehnt die Bundesregierung die von den Ländern geforderte verfassungsrechtliche Sonderregelung über einen Länderanteil an der Mineralölsteuer ab. Ich möchte hier vielleicht etwas ironisch sagen, daß mir die Einbeziehung der Umsatzsteuer in den Steuerverbund wesentlich systemgerechter zu sein scheint als die Einbeziehung der Mineralölsteuer neben der Einkommensteuer. Denn diese Sonderregelung würde einen Fremdkörper in der Steueraufteilung zwischen Bund und Ländern bilden und die Gefahr des Gießkannenprinzips heraufbeschwören. Es ist im übrigen ein Trugschluß, zu meinen, man könne so mehr Mittel für die Gemeinden

Bundesminister Dr. h. c. Strauß
gewinnen. Das Gesamtsteueraufkommen wird durch eine solche Maßnahme nicht verstärkt. Ein ganz kritischer Punkt!
Eine zweite Möglichkeit zur Verstärkung der Gemeindefinanzmasse sieht die Bundesregierung in voller Übereinstimmung mit dem Bundesrat in einer begrenzten Anhebung des Gesamtaufkommens aus der Grundsteuer, vor allem, wie wir denken, aus der Grundsteuer B.
Das Ergebnis der Einheitsbewertung wird zeigen, daß die bisherigen Werte erheblich hinter der tatsächlichen Entwicklung zurückgeblieben sind. Im Interesse eines ausgewogenen Gesamtsteuersystems muß geprüft werden, wieweit an dem zunächst vom Gesetzgeber in Aussicht genommenen Grundsatz der Steuerneutralität festgehalten werden kann. Selbstverständlich ist nicht daran gedacht, die zu erwartende verfassungsrechtlich zwingend erforderliche Erhöhung der Einheitswerte in proportionaler Weise in höhere Grundsteuern oder andere einschlägige Steuern umzusetzen. Vielmehr kann nur eine maßvolle Steuererhöhung in Aussicht genommen werden und nicht die z. B. auch von wissenschaftlicher Seite empfohlene Erhöhung um zweimal je 50 %.
Bei der Anhebung werden sich außerdem die unterschiedlichen Verhältnisse bei der Grundsteuer A für land- und forstwirtschaftlichen Besitz und der Grundsteuer B für sonstigen Grundbesitz auswirken. Die durchschnittliche Erhöhung der Einheitswerte wird bei der Grundsteuer A erheblich niedriger liegen als bei der Grundsteuer B. Aus diesem Grunde wird von der Bundesregierung eine Anhebung des Gesamtaufkommens aus der Grundsteuer A im Zusammenhang mit der Einführung der neuen Einheitswerte nicht angestrebt.
Das genaue Ausmaß der steuerlichen Konsequenzen, die sich aus der Neufestsetzung der Einheitswerte ergeben, kann erst im Jahre 1971 festgestellt werden, und erst vom Jahre 1972 an können die steuerlichen Konsequenzen, die Änderungen der einschlägigen Gesetze überhaupt erst wirksam werden, d. h. der Gesetzgeber des nächsten Bundestages wird sich mit der Frage im einzelnen zu befassen haben.
Ein weiteres damit im Zusammenhang stehendes Problem ist die Verlagerung von Deckungsmitteln des Bundes und der Länder an die Gemeinden. Die Verstärkung der Gemeindefinanzmasse muß vor allem durch eine Verlagerung von Deckungsmitteln aus dem staatlichen Sektor zu den Gemeinden, d. h. ohne Erhöhung der vorhandenen Steuersätze, finanziert werden. Diese Mittel, meine Damen und Herren, können nur aus den Steuermehreinnahmen entnommen werden, die bei der erstrebten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zu erwarten sind. Hier besteht die Schwierigkeit - ich muß es ganz deutlich sagen -, daß diesen Mehreinnahmen bei Bund und Ländern, wie bekannt, wachsende Mehrausgaben gegenüberstehen und daß die Finanzplaner aller Ebenen über diese Mehreinnahmen bereits im Rahmen ihrer mehrjährigen Überlegungen weitgehend Verfügungen getroffen oder Vorentscheidungen festgelegt haben.
Es gilt daher, bei Bund und Ländern die Finanzplanung so umzustellen, daß Mittel für die Verstärkung der Gemeindefinanzsmase frei gemacht werden, d, h. es müssen Einsparungen an den in Aussicht genommenen Leistungen in entsprechender Höhe beschlossen werden. Bund und Länder werden sich darüber zu verständigen haben, bevor die Bundesregierung dem Bundestag einen zahlmäßig begründeten Vorschlag vorlegen kann.
Der Hinweis auf den notwendigen Zusammenhang zwischen der Verstärkung der Gemeindefinanzmasse und der mehrjährigen Finanzplanung ist in der Öffentlichkeit - zum Teil jedenfalls - dahin mißverstanden worden, daß ein bestimmter Zeitpunkt für die Verbesserung der Gemeindefinanzmasse gar nicht in Aussicht genommen sei. Diese Vorstellung ist falsch. Ich möchte hier ausdrücklich feststellen, daß die Bundesregierung beabsichtigt, die Verstärkung der Gemeindefinanzmasse bereits mit dem Inkrafttreten der allgemeinen Finanzreform ab 1. Januar 1970 zu verwirklichen.
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Es wird zu prüfen sein, ob bereits im Zusammenhang mit der Festsetzung des Verhältnisses der Beteiligung an der Einkommen- und Körperschaftsteuer ab 1. Januar 1969 die Gemeindefinanzmasse verstärkt werden kann. Dabei wird es entscheidend darauf ankommen, zu welcher Verständigung man mit den Ländern gelangen kann und in welchem Umfang es möglich ist, unter Berücksichtigung der unabweisbaren Verpflichtungen von Bund und Ländern Mittel hierfür frei zu machen. Die Beratungen des Finanzplanungsrats müssen dafür in naher Zukunft die Grundlagen erbringen.
Die gesamte Problematik der Verstärkung der Gemeindefinanzmasse gehört zwar zum Thema der Gemeindefinanzreform, aber nicht zu dem Thema, das bei der Beratung des vorliegenden Gesetzentwurfs im Vordergrund steht. Gegenstand, der heute zur Diskussion steht, ist der andere Teil der Gemeindefinanzreform, nämlich die Änderung der Finanzstruktur. Dabei möchte ich betonen, daß nicht von einer Gemeindefinanzreform gesprochen werden könnte, wenn man sich, wie es zum Teil vorgeschlagen wird, auf die Zuweisung von mehr Mitteln aus den Haushalten anderer Gebietskörperschaften beschränkt und die Änderung des Gemeindefinanzsystems, über die schon seit einem Jahrzehnt gut und gern gesprochen wird, weil noch nicht ausgereift, ad calendas graecas vertagt. Ein solches Vorgehen wäre nämlich das Eingeständnis, daß man eine Reform entweder nicht will oder nicht die Courage hat, die damit verbundenen Entscheidungen zu treffen.
Der Ausgangspunkt für die Reform unter diesem Aspekt ist die Erkenntnis, daß eine starke eigenverantwortliche Selbstverwaltung der Gemeinden gemäß Art. 28 des Grundgesetzes erhalten und gefördert werden muß. Hieraus ergeben sich Anforderungen auf dem Gebiet der Finanzausstattung, die von dem gegenwärtigen Finanzsystem nicht in dem möglichen Maße erfüllt werden.


Bundesminister Dr. h. c. Strauß
Meine Damen und Herren, zur Gemeindefinanzreform gibt es bereits eine halbe Bibliothek von Vorschlägen. Es fehlt selbstverständlich nicht an Stimmen der Kritik. Die einen möchten die Gewerbesteuer zunächst überhaupt nicht anrühren, vielleicht zum Teil dieselben, die früher ihre Abschaffung oder Verminderung verlangt haben, die anderen fordern einen zügigen, radikalen Abbau der gesamten Gewerbesteuer. Die einen wollen eine Verdoppelung der Grundsteuer, die anderen wollen überhaupt keine Änderung der Grundsteuer, wieder andere treten für eine gleichmäßige Senkung dieser Steuer mit der Gewerbesteuer ein. Die einen sehen das Heil in der Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer, die anderen halten eine Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer auf letzter Stufe, eine Art Einzelhandelsumsatzsteuer, für richtig. Die einen glauben, es sei allein zeitgemäß, die Gemeinden über Finanzzuweisungen an den gemeinschaftlichen Steuern zu beteiligen, andere fordern eine eigene Gemeindeeinkommensteuer mit eigenem Hebesatzrecht, nicht nur Hebesatzrecht für einen Teil der Einkommensteuer, sondern eine Gemeindeeinkommensteuer mit eigenem System, eigener Steuererklärung, eigener Veranlagung. Andere fordern eine eigene Gemeindepersonensteuer, zu der uns die politische Diskussion schon früher häßliche epitheta ornantia gebracht hat, „Negersteuer", „Kopfsteuer", „Hundesteuer" usw. Ich erinnere nur daran, daß diese Überlegungen zum Teil das Problem des Verwaltungsaufwands ignorieren oder nicht ausreichend berücksichtigen.
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Ich könnte aus der halben Bibliothek die Reihe der einen und der anderen noch eine Weile fortsetzen. Aber ich fürchte, dabei Ihr Interesse zu verlieren. Wir werden uns im Verlauf der Diskussion noch mit verschiedenen Vorschlägen zu befassen haben. Entnehmen Sie aber dieser kleinen Aufzählung die Mannigfaltigkeit der Vorstellungen und Wünsche, die Härte der Konfrontation der Interessen und die Notwendigkeit, einen sachgemäßen Ausgleich zu finden!
Ich bin der Meinung, daß der Vorschlag der Bundesregierung ein ausgewogenes und realisierbares System auf einer Mittellinie zwischen den Extremen der verschiedenen Forderungen der einen und der anderen Seite darstellt. Ich möchte Ihnen jetzt in wenigen Sätzen dieses Konzept darlegen.
Das gegenwärtige Steuersystem der Gemeinden leidet unter dem Übergewicht der Gewerbesteuer, die im Durchschnitt 80 % der eigenen Steuereinnahmen der Gemeinden ausmacht. Ein weiterer Mangel besteht darin, daß die Gemeinden seit der Beseitigung der Bürgersteuer nicht mehr an der Einkommensteuer ihrer Einwohner beteiligt sind. In beiden Punkten soll der Vorschlag der Bundesregierung Wandel schaffen.
Die Gewerbesteuer wird zu 77 % ihres Ertrages von einem kleinen Prozentsatz, etwa 5 %, der Steuerpflichtigen aufgebracht und führt daher zu erheblichen Steuerkraftunterschieden zwischen den Gemeinden. Die Masse der Gemeinden ist viel zu
sehr auf Finanzzuweisungen angewiesen, die eine ausreichende Entfaltung einer eigenverantwortlichen Selbstverwaltung verhindern. Dieser Zustand darf nicht hingenommen werden, weil mit der Arbeitskraft der Bürger in vielen Fällen eine durchaus angemessene örtliche Steuerkraft vorhanden ist und weil die Zahl der Bürger und die Größe ihrer Familien auch für den Umfang der öffentlichen Dienstleistungen der Gemeinden und der damit verbundenen Kosten nicht ohne Auswirkung sind.
Hinzu kommt, daß die Gemeinden durch das Gewicht der Gewerbesteuer in einem, wie wir letztes Jahr dramatisch kennengelernt haben, zu starkem Maße den Auswirkungen der Konjunkturentwicklung ausgesetzt sind. Gerade das verhindert eine langfristige Planung und die Erfüllung der vordringlichen Investitionsaufgaben in einer vernünftigen Reihenfolge.
Die Notwendigkeit einer Reform kann nicht einfach mit dem Hinweis auf die Finanzzuweisungen der Länder abgetan werden. Es geht darum, den Gemeinden, auch denen, die zufällig keine ertragstarke Industrie in ihren Mauern haben, eigene Steuereinnahmen in höherem Maße zu erschließen, als es bisher mit starken Ausschlägen gegenüber der Mittellinie und auch unten der Fall war.
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Auch bei ihnen muß wenigstens eine Mindestbasis für eine eigenverantwortliche Finanzwirtschaft geschaffen werden.
Die Bundesregierung hält darüber hinaus eine Senkung der Gewerbesteuer auch aus allgemeinen steuersystematischen und finanzpolitischen Gründen für erforderlich. Die Gewerbesteuer stellt eine Sonderbelastung des Gewerbes in der Bundesrepublik dar. Für sie gibt es in den meisten übrigen Industriestaaten keine Parallele, jedenfalls keine in dieser Höhe. Sie wird mit der fortschreitenden Harmonisierung der Wettbewerbsverhältnisse im Gemeinsamen Markt in dieser Höhe auf die Dauer ohnehin nicht aufrechterhalten werden können.
Die Bundesregierung schlägt daher vor, die Gewerbesteuer zu senken und dafür die Gemeinden am örtlichen Aufkommen aus der Einkommensteuer zu beteiligen. Das Ausmaß der Gewerbesteuersenkung -- danach werde ich so oft gefragt - kann endgültig erst festgelegt werden, wenn die zur Zeit noch laufenden statistischen Untersuchungen über die Auswirkungen auf die einzelnen Gemeinden abgeschlossen sind. Das wird demnächst der Fall sein. Das verhindert aber nicht die Entscheidung im Grundsatz. Das kann die Prozente bestimmen. Die
Senkung wird so zu bemessen sein, daß sich keine unzumutbaren Auswirkungen für einzelne Gruppen ergeben. Nach den Vorstellungen der Bundesregierung sind etwa 40 % Richtpunkt für die Senkung der Gewerbesteuer. Eine völlige Beseitigung - das ist von verschiedenen Seiten, von wirtschaftlicher und wissenschaftlicher Seite, gefordert worden - der Gewerbesteuer hält die Bundesregierung schon deshalb nicht für möglich, weil sich in dem erforderlichen Umfang kein tragbarer Ausgleich für den entstehenden Einnahmeausfall von 11 Milliarden DM

Bundesminister Dr. h. c. Strauß
finden läßt. Eine Umwälzung von 11 Milliarden DM Steuerertrag bei völliger Beseitigung der Gewerbesteuer auf einen Schlag ist eine aus sachlichen wie politischen Gründen nicht zu lösende Aufgabe. Im übrigen wäre ein solcher Schritt auch im Hinblick auf die starken Änderungen in der Finanzstruktur der einzelnen Gemeinden nicht zu vertreten. Es muß auch Wert darauf gelegt werden, daß über die Gewerbesteuer - ich sage das entgegen manchen Bedenken - ein besonderes Band zwischen Gewerbebetrieb und Gemeinde erhalten bleibt.
Die entscheidende Änderung des Gemeindefinanzsystems liegt in der Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer ihrer Einwohner. Damit steht das gemeindliche Finanzsystem auf drei Grundlagen: Beteiligung an der Einkommensteuer, die beiden Realsteuern, Gewerbe- und Grundsteuer. Auf diese Weise wird ein ausgewogenes und hinreichend stabiles System geschaffen, das weniger konjunkturempfindlich ist und das die Unterschiede von Betriebsstättengemeinde und Wohnstättengemeinde leichter auszugleichen vermag.
Die Beteiligung an der Einkommensteuer soll zunächst auf die Steuerleistungen aus dem proportionalen Sockel beschränkt werden. Um aber den Wünschen der Großstädte entgegenzukommen, ist vorgesehen, ab 1971 die Beteiligung der Gemeinden bis zu Einkommensbeträgen von 16 000 DM jährlich für Ledige und 32 000 DM für zusammen veranlagte Einkommen -- hier verstanden als zu versteuerndes Einkommen, nicht Bruttoeinkünfte zu erhöhen. Nach dieser Ausweitung werden die Gemeinden praktisch an der Aufkommensentwicklung der gesamten Lohnsteuer beteiligt sein. Die vorgeschlagenen Grenzen, nach langen Verhandlungen festgelegt, erscheinen als ein tragbarer Kompromiß zwischen der Forderung nach einer möglichst gleichmäßigen Streuung der Steuereinnahmen und der Forderung, die Gemeinden auch an dem Steuerzuwachs im Progressionsbereich zu beteiligen. Würde man die Gemeinden an dem vollen Progressionstarif oder neben der Einkommensteuer an der Körperschaftsteuer beteiligen, so würden damit neue erhebliche Steuerkraftunterschiede geschaffen, und das Ziel, das mit der Senkung der Gewerbesteuer erreicht werden soll, würde total verfehlt werden.
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Die Beteiligung der Gemeinden muß entgegen dem Vorschlag des Bundesrates durch Bundesgesetz geregelt werden; denn hier handelt es sich um eine echte Steuerbeteiligung, die regionale Differenzierungen nicht zuläßt. Der Gemeindefinanzausgleich wird dadurch nicht berührt, so daß die insoweit vorgebrachten Bedenken des Bundesrates wohl ausgeräumt werden können.
Die Bundesregierung hält in Übereinstimmung mit den Ländern Anpassungsmaßnahmen im gemeindlichen Finanzausgleich im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten der Reform des Gemeindesteuersystems für erforderlich. Hier handelt es sich darum, Übergangsschwierigkeiten für einzelne betroffene Gemeinden durch zeitlich begrenzte Maßnahmen zu vermeiden. Außerdem werden die Bemessungsgrundlagen für die Schlüsselzuweisungen umzustellen sein, um der geänderten Struktur der Gemeindesteuereinnahmen angemessen Rechnung zu tragen. Diese Maßnahmen müssen von Bund und Ländern auf Grund ihrer Zuständigkeit für den gemeindlichen Finanzausgleich allein geregelt werden Der Anteil der Gemeinden an der Einkommensteuer ihrer Bürger wird auf Grund der Ergebnisse der Einkommens- und Lohnsteuerstatistik schlüsselmäßig festgesetzt werden. Auf diese Weise wird erreicht, daß die Arbeitgeber keinen zusätzlichen Arbeitsaufwand bei der Abführung der Lohnsteuer haben und der Verwaltungsmehraufwand bei den Finanzämtern auf ein Minimum begrenzt wird.
Die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer wirft die Frage auf, ob den Gemeinden gemäß dem Vorschlag der Gutachterkommission und anderer Stellen das Recht eingeräumt werden soll, die Höhe ihres Anteils an der Einkommensteuer mit Auswirkungen gegenüber dem Steuerpflichtigen zu beeinflussen. Es ist die Frage nach der Einführung beweglicher Hebesätze. Selbst wenn den Gemeinden das Hebesatzrecht eingeräumt werden sollte, und zwar so schnell wie möglich, könnte für die ersten Jahre nach dem Inkrafttreten der Gemeindefinanzreform nur eine feste Beteiligung erwogen werden. Die Anpassung der Zuweisungen aus dem Gemeindefinanzausgleich an die veränderte Steuerkraft der einzelnen Gemeinden muß zunächst vollzogen sein, bevor den Gemeinden die Möglichkeit gegeben werden könnte, die Höhe der Steuerbelastung ihrer Bürger durch gemeindliche Hebesätze zu verändern. Erst wenn eine angemessene Finanzausstattung aller Gemeinden unter Zugrundelegung fester Beteiligungssätze gewährleistet ist, können die Hebesätze ihre Funktion im Rahmen einer eigenverantwortlichen Selbstverwaltung erfüllen, ohne daß die steuerschwachen Gemeinden gezwungen wären, zur Deckung ihrer notwendigen Finanzbedürfnisse von vornherein den höchstzulässigen Hebesatz anzuwenden. Da die Einführung von Hebesätzen danach frühestens ab 1972 in Betracht kommen kann, soll die Entscheidung zurückgestellt werden, damit die steuerrechtlichen und steuertechnischen Fragen, die damit verbunden sind, noch weiter geprüft und insbesondere die Fortschritte in der Automatisierung der Steuerverwaltung bei der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfs berücksichtigt werden können.
Bei der Bedeutung, die einem Hebesatzrecht der Gemeinden für eine eigenverantwortliche Finanzwirtschaft im Gemeindebereich zukommt, hält die Bundesregierung es aber für geboten, im Zuge der gegenwärtigen Verfassungsreform die erforderlichen grundgesetzlichen Vorschriften zu schaffen, um zu einem späteren Zeitpunkt ein Hebesatzrecht durch einfaches Bundesgesetz einführen zu können, während die Einführung des Hebesatzrechtes nach unserer Auffassung nicht im einzelnen in der Verfassung geklärt werden könnte und sollte. Der vorliegende Gesetzentwurf sieht deshalb die Ermächtigung des Bundesgesetzgebers vor, aber nicht die Einzelheiten der Regelung.
Eine Senkung der Gewerbesteuer um 40 % führt zu Einbußen in den Einnahmen der Gemeinden in

Bundesminister Dr. h. c. Strauß
Höhe von etwa 5 Milliarden DM. Ein entsprechender Teil der Einkommensteuer wird dann in die Gemeindehaushalte abfließen. Ein solcher Steuerausfall ist angesichts der Finanzbedürfnisse der öffentlichen Hand nicht tragbar. Somit läßt sich die Gewerbesteuersenkung, wenn die Periode der Umlage, für die die Jahre 1971/72 vorgesehen sind, beendet ist, nur bei entsprechender Erhöhung anderer Steuern ermöglichen. In Betracht kommen wegen des Ausmaßes nur die großen allgemeinen Steuern: Umsatzsteuer oder Einkommen- und Körperschaftsteuer bzw. beide.
Ich bin gar nicht traurig darüber, daß diese Entscheidung noch aufgeschoben wird. Dieser Aufschub ist nicht ein Mangel an Entscheidungsfähigkeit oder ein Mangel an Vorausschau, sondern die Periode bis zum Jahre 1972 wird uns wertvolle Erkenntnisse über die Richtung und die wesentlichen Einzelheiten der Steuerharmonisierung innerhalb der EWG bringen. Sich heute schon festzulegen, wie der ausfallende Teil der Gewerbesteuer genau ausgeglichen werden soll, ist erstens aus der Sache heraus noch nicht notwendig. Zweitens braucht niemand besondere Befürchtungen zu haben, und drittens müssen wir, wenn Änderungen des Steuerrechts im Zusammenhang damit erforderlich sind, sie in Richtung der europäischen Steuerharmonisierung vornehmen und nicht nur als eine interne Maßnahme.
Bei dem Gewicht der Ausgleichsmaßnahmen ist die Bundesregierung der Meinung, daß die Entscheidung über die Form des Ausgleichs im Zusammenhang mit der Reform der direkten Steuern getroffen werden sollte, die in Aussicht genommen ist, aber in dieser Legislaturperiode nicht mehr vorgelegt werden kann und soll. Die Festsetzung der Entscheidung über die steuerlichen Ausgleichsmaßnahmen auf einen späteren Zeitpunkt hat zugleich den Vorteil, daß die Entwicklung des Umsatzsteueraufkommens nach dem Übergang zur Mehrwertsteuer und die weitere Entwicklung der Steuerharmonisierung in der EWG abgewartet werden können.
Die Bundesregierung schlägt vor, die Gewerbesteuersenkung im Grundsatz zu beschließen und ab 1971 in Kraft zu setzen. Die notwendige Reform des Gemeindesteuersystems soll aber nicht bis zu diesem Zeitpunkt hinausgeschoben werden. Demgemäß schlägt die Bundesregierung eine Zwischenregelung vor. Die Gemeinden sollen für 1970 und 1971 eine Umlage in Höhe von 40 % der Gewerbesteuer an Bund und Länder abführen und bereits im Jahre 1970 an der Einkommensteuer ihrer Einwohner in dem vorgesehenen Umfang beteiligt werden. Für die Gemeinden wird damit das gleiche Ergebnis erzielt, als wenn die Gewerbesteuer bereits ab 1. Januar 1970 gesenkt würde. Für die Steuerzahler ergeben sich die Konsequenzen ab 1. Januar 1972.
Ich habe damit die wesentlichen Gesichtspunkte der Konzeption der Bundesregierung dargelegt. Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich bitte Sie, uns zu glauben, daß wir alle übrigen Vorschläge eingehend geprüft haben. Wir sind aber zu dem Ergebnis gekommen, daß sie entweder nicht durchsetzbar sind, weil sich bei kaum einem politischen Reformwerk die Interessen so hart im Raume treffen wie bei diesem, die Extreme so weit voneinander entfernt sind wie bei diesem, oder daß die gemachten Vorschläge keine überzeugendere Lösung für die gesetzten Ziele bieten.
Die grundsätzliche Zustimmung des Bundesrates haben wir sehr begrüßt, obwohl Unterschiede in Einzelfragen bestehen. Wir hoffen, daß auf der Basis des vorliegenden Gesetzentwurfs auch für die Gemeindefinanzreform eine Lösung gefunden werden kann, die im Bundesrat die erforderliche Mehrheit finden wird. Auch die kommunalen Spitzenverbände haben der Grundkonzeption zugestimmt, wenn auch ihre Wünsche im einzelnen selbstverständlich weiter gehen und bei Besprechungen mit ihnen, sei es einzeln, sei es im Viererkreis, die in ihren Entschließungen des letzten Jahres erzielte Übereinstimmung über 40 % Senkung der Gewerbesteuer nicht haltbar war, weil die einen auf 30 % Senkung und die anderen auf 50 % Senkung hinausgingen. Ich möchte bei dieser Gelegenheit auf die positive Mitarbeit auch der kommunalen Spitzenverbände an den Fragen der gesamten Gemeindefinanzreform mit Anerkennung und Dank hinweisen.
Abschließend darf ich hervorheben, daß der vorliegende Gesetzentwurf noch nicht eine Entscheidung aller Einzelheiten erfordert. Er bedingt die grundsätzlichen Entscheidungen, ob die Gewerbesteuer gesenkt, ob die Gemeinden wieder an der Einkommensteuer ihrer Bürger in angemessenem Umfang beteiligt werden sollen und ob die Möglichkeit zur Einführung beweglicher Hebesätze ab 1972 geschaffen werden soll.
Die Bundesregierung wird die Gesetzentwürfe mit den weiteren Einzelheiten der Gemeindefinanzreform nach Abschluß der laufenden statistischen Erhebungen beschleunigt ausarbeiten und vorlegen. Dieses Hohe Haus kann über die Gesamtkonzeption der Bundesregierung zur Gemeindefinanzreform dann abschließend entscheiden.
Meine Damen und Herren, wir stehen mit diesem Reformwerk vor einer nicht nur in der Finanzgeschichte wesentlichen, sondern sogar vielleicht vor einer geschichtlichen Entscheidung, mit der wir die Kraft und die Anpassungsfähigkeit des föderativen Systems zu beweisen haben. Wir dürfen nicht handeln „ut aliquid fieri videatur", mit Wasser kochen, wenn doch etwas Wein verlangt wird.
Treffen wir klare, der Bedeutung der Aufgabe gemäße Entscheidungen! Beweisen wir die Funktionsfähigkeit und Glaubwürdigkeit einer föderalistisch organisierten parlamentarischen Demokratie, eines föderativ organisierten Staates. Durch Zaudern
und Zögern, durch unnötige Bedenken und Rücksichtnahmen auf welche Kreise auch immer können wir, wie wir an anderen Beispielen erlebt haben, die Herausforderung der Stunde nur versäumen, ihr aber nicht rechtzeitig und wirksam begegnen.
Diese Reform darf aber auch nicht zerstückelt und zerredet werden, wie es schon manchmal der Fall zu sein schien. Sie darf auch nicht um eines augenblicklichen Effektes willen in der einen oder anderen Weise diskreditiert werden.

Bundesminister Dr. h. c. Strauß
Bund, Länder und Gemeinden sind Träger unserer staatlichen Ordnung. Sie sind Teile des Ganzen. Sie sind dem Ganzen verpflichtet. Unsere Aufgabe ist es, eine Finanzverfassung zu schaffen, die ihnen die Grundlage bietet, die Möglichkeit verschafft, die öffentlichen Aufgaben zum Wohle der Bürger, zum Wohle der Gesamtheit auf der Grundlage einer zeitgemäßen Finanzordnung erfüllen zu können. Wenn wir das bei Abschluß unserer Arbeiten als glaubhaften und überzeugenden Beweis unserer Entscheidungen auf den Tisch legen, wird dieses Parlament in dieser Legislaturperiode eine Aufgabe gelöst haben, die für den weiteren Bestand unserer staatlichen Ordnung, für den Erfolg der Bundesrepublik im Kampf um ihre Selbstbehauptung und für den Wohlstand und das Wohlergehen der Bürger auch in der nächsten Generation von lebenswichtiger Bedeutung sein wird.
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