rohde (bundesminister für bildung und wissenschaft), 1975-12-05:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Mit dem Entwurf eines Fernunterrichtsgesetzes will die Bundesregierung dazu beitragen, daß ein Schlußstrich unter die Diskussion über die Seriosität im deutschen Fernunterrichtswesen gezogen werden kann. Wenn das gelingt, dann ist auch die Voraussetzung dafür geschaffen, daß der Fernunterricht ausgeweitet werden kann und damit Impulse für die Entwicklung der Weiterbildung gegeben werden können.
Wer heute einen Fernunterrichtsvertrag abschließt, kauft oft die Katze im Sack. Er weiß oft wenig oder nichts über die Anforderungen, die an ihn gestellt werden; er weiß kaum etwas darüber, ob die geforderten eigenen großen Anstrengungen sinnvoll sind, ob nämlich der angebotene Kurs wirklich geeignet ist, die gewünschten Kenntnisse und Fähigkeiten zu vermitteln. Er hat vielfach unzureichende Kündigungsmöglichkeiten und fühlt sich häufig auch von Vertretern überrumpelt. Es geht also um Fragen des Vertragsrechtes, um Qualitätsprüfungen der Kurse und um Regelungen des Vertretereinsatzes und der Werbung.
Seit zehn Jahren gibt es eine Reihe von Regelungen zum Fernunterricht, z. B. steuerliche Anreize bei der Umsatz- und Gewerbesteuer sowie finanzielle Hilfen auf Grund des Arbeitsförderungsgesetzes und des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Ich erinnere ferner an das Berufsbildungsgesetz von 1969, nach dem das Bundesinstitut für Berufsbildungsforschung auf Antrag Gütesiegel für Berufsbildungskurse verleiht. Eine entsprechende Regelung für Fernlehrgänge haben die Länder durch Staatsvertrag getroffen.
Diese Maßnahmen können jedoch eine umfassende Regelung nicht ersetzen. Das zeigen die Erfahrungen von Bund und Ländern und auch die Erfahrungen der Betroffenen. Es kommt nicht von ungefähr, daß lediglich 170 Fernlehrgänge von insgesamt 1 400 Lehrgängen bisher ein Gütesiegel erhalten haben. Mit diesen 1 400 Fernlehrgängen werden heute etwa 250 000 Teilnehmer erreicht. Diese Zahl ist groß genug, um die vorgesehenen Regelungen zum Schutze jedes einzelnen als notwendig und dringlich erscheinen zu lassen. Auf der anderen Seite entspricht diese Teilnehmerzahl jedoch nur einem sehr kleinen Prozentsatz der Erwachsenen in unserem Lande. Vergleichbare Industrieländer wie z. B. die Niederlande oder Schweden weisen einen erheblich höheren Anteil der Fernunterrichtsteilnehmer an der erwachsenen Bevölkerung aus.
Es ist nicht von der Hand zu weisen, daß die Zweifel an der Zuverlässigkeit und der Qualität des Angebots bei uns die Entwicklung des Marktes behindern. Als ich mein Amt vor eineinhalb Jahren antratt, fand ich auf diesem Felde eine schwierige Situation vor: Die beiden amtlichen Prüfstellen -die Stelle des Bundes und die Länder - lagen wegen der Prüfungszuständigkeit für einen Teilbereich der Fernlehrgänge miteinander im Streit, weil die Formulierungen der beiden Rechtsgrundlagen nicht genau aufeinander abgestimmt waren. Manche von Ihnen wissen, daß dieser Streit oft groteske Formen angenommen hatte. Es ist damals zu einer befristeten Lösung zwischen Bund und Ländern gekommen. Die endgültige Lösung soll nun das Fernunterrichtsschutzgesetz bringen.
Wir stehen heute vor der Notwendigkeit, das Fernunterrichtswesen überregional zu regeln, auf der anderen Seite Verbraucherschutz auch auf diesem Gebiete durchzusetzen und schließlich nicht zuletzt im Bereich von zum Teil konkurrierenden Bundes- und Länderaktivitäten einen ausgewogenen und verfassungskonformen Ausgleich zu finden. Von diesen Notwendigkeiten geht der Ihnen vorgelegte Gesetzentwurf aus. Ich will zusammenfassend wenigstens die wichtigsten Regelungen darstellen.
Der Abschnitt über den Fernunterrichtsvertrag enthält Regelungen, die ein angemessenes Verhältnis von Leistung des Veranstalters und Gegenleistung des Fernunterrichtsteilnehmers sichern. Bestimmungen über die Vollständigkeit und Deutlichkeit des Vertragsinhalts, eine zumutbare Zahlungsverpflichtung des Teilnehmers, das Widerrufsrecht und teilnehmerfreundliche Kündigungsbestimmungen stehen im Mittelpunkt. Jeder soll also in Zukunft erkennen können, worauf er sich mit einem Fernlehrkurs einläßt, was er an Geld, Mühe und auch Zeit aufzuwenden hat, zu welchen Zielen der Kurs führt und wie er, ohne in Schwierigkeiten zu geraten, im Ernstfall wieder aussteigen kann.
Ein zweiter Punkt kommt hinzu. Während Gütesiegel bisher nur auf Antrag vergeben wurden, enthält der Abschnitt über die Veranstaltung von Fernunterricht eine Zulassungspflicht für alle entgeltlichen Fernlehrgänge, soweit sie nicht ausschließlich der Freizeitgestaltung oder der Unterhaltung dienen. Es geht dabei nicht um eine staatliche Gängelei hinsichtlich der Unterrichtsziele, sondern darum, festzustellen, ob das Angebot überhaupt geeignet ist, das Ziel zu erreichen, das der Kurs angibt und auf das der Teilnehmer sich nach der Information des Veranstalters ausrichtet. Es geht also, wenn man es technisch und fachlich ausdrücken will, um eine Ziel-Mittel-Kontrolle. Darüber hinaus geht es um verbindliche Vorschriften für das Informationsmaterial und um die Rolle der Vertreter. Zum anderen soll der Bürger in Zukunft nicht mit mehreren Behörden konfrontiert werden, deren Zuständigkeiten er im einzelnen gar nicht überblickt.
Die Bundesregierung geht davon aus, daß die Länder wiederum eine gemeinsame Zentralstelle errichten werden. Diese Zentralstelle der Länder soll die einheitliche Anlaufstelle werden und die Entgegennahme der Anträge, die Prüfung sowie die Zulassung übernehmen. Die Sachkunde des Bundesinstituts für Berufsbildungsforschung soll dabei auch in Zukunft genutzt werden. Ich sehe hierin eine wichtige Verbesserung für die Betroffenen. Für Teilnehmer und Institute wird durch diesen Gesetzentwurf eine Adresse in Sachen Fernunterricht geschaffen.
Bevor ich mich mit einigen Einwänden gegen den Gesetzentwurf auseinandersetze, möchte ich zuBundesminister Rohde
nächst für das Engagement von Mitgliedern aller Fraktionen dieses Hauses bei der Regelung des Fernunterrichts danken. Dies hat uns bei der Vorbereitung des Gesetzentwurfs geholfen, und ich hoffe, daß dadurch auch der weitere Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens erleichtert wird.
Die Einwände, die vorgetragen werden, gehen in drei Richtungen. Ich zitiere. Erstens: Der Gesetzentwurf regele nicht umfassend alle im Zusammenhang mit dem Fernunterricht bildungspolitisch zu stellenden Fragen. Zweitens: Der Gesetzentwurf enthalte Regelungen, die über den Kompetenzbereich des Bundes hinausgehen. Drittens: Der Gesetzentwurf sei einerseits zu perfektionistisch; andererseits solle der Schutz der Teilnehmer umfassender sein.
Wie so häufig in der Bildungspolitik, meine Damen und Herren, könnte man mit dem einen Einwand dem anderen begegnen und sich somit auf die Position zurückziehen, die Argumente höben sich eigentlich wechselseitig auf. Ich will dennoch versuchen, zu den Einwinden im einzelnen kurz Stellung zu nehmen.
Zunächst haben wir hinsichtlich der bildungspolitischen Reichweite des Gesetzentwurfs Kompetenzgrenzen im Bildungsbereich in Rechnung zu stellen. Wer über Unvollständigkeit in diesem Zusammenhang klagt, muß den Verfassungsgeber sehen und darauf auch verwiesen werden. Im Entwurf zum Fernunterrichtsschutzgesetz bringt der Bund seine Kompetenzen im bürgerlichen Recht, im Recht der Wirtschaft und in der beruflichen Bildung voll ein und schafft damit einen gesamtstaatlichen Rahmen. Weite Teile der inhaltlichen Festlegungen der Materie werden die Länder für ihren Bereich vornehmen müssen, und ich vertraue darauf, daß sie dies im Sinne des Gesetzes tun werden, weil es über das Ziel - das haben auch die Diskussionen der letzten Wochen gezeigt - weithin Einigkeit gibt.
Daß der Entwurf über das verfassungsrechtlich Mögliche hinausgehe, ist verschiedentlich in den Beratungen des Bundesrates vorgetragen worden. In der Ihnen vorliegenden Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates hat die Bundesregierung ihre Auffassungen dazu im einzelnen dargelegt. Lassen Sie mich zu dieser Auseinandersetzung an dieser Stelle noch einige Anmerkungen machen.
Der Gesetzentwurf geht von einem Verbundsystem aus, in das Bund und Länder ihre Verantwortlichkeiten und Kapazitäten einbringen. Der Entwurf enthält ein faires und großzügiges Angebot an die Länder. Er legt, was den Bund betrifft, die Zuständigkeiten nicht im Sinne einer „Erbhofideologie" bis zum äußersten aus. Es hätte immerhin nahegelegen, im Gesetzentwurf für die zentrale Aufgabe der Prüfung aller Fernlehrgänge eine verfassungsmäßig zulässige Bundesoberbehörde vorzusehen. Statt dessen hat die Bundesregierung vorgeschlagen, die Prüfung aller Lehrgänge, also auch der bisher im freiwilligen Verfahren vom Bund geprüften berufsbildenden Lehrgänge, den Ländern zu überlassen. Dabei war davon auszugehen, daß die Länder wiederum eine gemeinsame Stelle mit dieser Aufgabe betrauen wurden. Die Bundesstelle soll lediglich intern bei allen berufsbildenden Lehrgängen beteiligt werden.
Kooperativer Föderalismus ist - darin liegt der Sinn des Begriffes - eine Sache der Zusammenarbeit, nicht der Abgrenzung. Von diesem Gesichtspunkt haben wir uns auch in der Formulierung der Regelungen über das Zusammenwirken von Bund und Ländern leiten lassen. Die Öffentlichkeit will - das hat die Reaktion auf den Entwurf gezeigt - eine bessere Regelung des Fernunterrichts, und sie würden nach meiner Auffassung kein Verständnis dafür haben, wenn sie im Zuständigkeitsgerangel unterginge.
Der weitere Vorwurf, die Bestimmungen des Entwurfs seien zu bürokratisch, zu perfektionistisch, läßt den Verdacht aufkommen, die Kritiker hätten z. B. noch keinen Blick in das wesentlich verwikkeltere Abzahlungsgesetz geworfen. Je konsequenter der Gesetzgeber Umgehungsmöglichkeiten ausschließen möchte, um so detailliertere Regelungen muß er treffen. Die Regelungen richten sich im übrigen nicht an den schutzbedürftigen und -benötigenden Teilnehmer, sondern an die mit rechtskundigem Rat durchaus versehenen Fernunterrichtsveranstalter, so daß ich für die Praxis keine Schwierigkeiten sehe.
Gewichtig erscheint zunächst das Argument, durch die Zulassungspflicht würden Überarbeitungen und Weiterentwicklungen von Kursen behindert. Hierzu ist auf die Bestimmungen über Möglichkeiten der vorläufigen Zulassung hinzuweisen. Im Ausschuß wird Gelegenheit sein, darüber zu sprechen, ob diese Bestimmungen noch verbessert werden können.
Zweifellos sind mit jeder Verbraucherschutzregelung Pflichten für die Anbieter verbunden. Der vorliegende Gesetzentwurf richtet sich aber keineswegs gegen die Veranstalter von Fernunterricht. Es kann vielmehr erwartet und auch auf Grund der Erfahrungen in anderen Industrieländern erhofft werden, daß die stagnierenden Teilnehmerzahlen in die Höhe gehen, wenn das Vertrauen in den Fernunterrichtsmarkt für die Zukunft wächst. Einwände gegen den Umfang der Schutzfunktion der vorgeschlagenen Regelungen schließlich werden im wesentlichen darauf gestützt, daß Angebote, die ausschließlich der Unterhaltung oder der Freizeitgestaltung dienen, also sogenannte Hobby-Kurse sind, von der Zulassungspflicht ausgenommen sind. Wir haben uns hier, meine Damen und Herren, von dem Gedanken leiten lassen, daß die staatliche Regelungsbreite auf diesem Gebiet geringer sein kann als in den anderen Bereichen. Jedoch auch für diese Kurse gelten die Schutzbestimmungen zur Vertragsgestaltung sowie zum Einsatz von Werbung und Vertretern.
Der von der Bundesregierung heute vorgelegte Gesetzentwurf ist mit nur 25 Paragraphen erfreulich kurz. Dennoch ist er ein wichtiger Bestandteil der eingeleiteten Kurskorrektur zugunsten der beruflichen Bildung und Weiterbildung. Ich freue mich feststellen zu können, daß im Deutschen Bundestag

hiermit ein Gesetz eingebracht wird, dessen Zielsetzungen alle drei Fraktionen grundsätzlich zustimmen. Ich verbinde damit die Hoffnung, daß dadurch die Beratungen in den Ausschüssen wesentlich erleichtert werden.
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