blank (bundesminister für arbeit und sozialordnung), 1958-11-26:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der zweite Deutsche Bundestag hat mit der Verabschiedung des Kindergeldgesetzes erstmalig in der Bundesrepublik eine Materie geregelt, die als ein neuer Zweig der sozialen Sicherheit anzusehen ist, aber in engem Zusammenhang mit der Lohnfrage betrachtet werden muß. Die damals gefundene Regelung beruhte auf dem Gedanken, daß grundsätzlich der einzelne seine Familie aus seinem Arbeitseinkommen selbst unterhalten soll und die soziale Hilfe der Gemeinschaft erst einsetzen soll, wenn die Familienlast überdurchschnittlich groß wird.
Zu diesem Gedanken bekennt sich die Bundesregierung auch mit der vorliegenden Novelle, wie sie überhaupt dem Prinzip der Selbstverantwortung und der Eigenvorsorge in unserer Wirtschafts- und Sozialordnung eine hohe Bedeutung beimißt. Die Bundesregierung sieht es dementsprechend als Hauptaufgabe an, durch geeignete wirtschafts-, sozial- und steuerpolitische Maßnahmen auf einen Lebensstandard hinzuwirken, der den Unterhalt der Familie aus eigenen Kräften ermöglicht.
Die Entwicklung der Reallöhne und sonstigen Realeinkommen in den letzten Jahren spricht dafür, daß sich dieses Ziel, soweit es sich um Familien mit weniger als drei Kindern handelt, erreichen läßt. Der Durchschnitt der Stundenverdienste der Industriearbeiter einschließlich der Bergarbeiter hat

Bundesarbeitsminister Blank
sich von August 1954, dem Zeitpunkt der letzten Erhebung vor der Verabschiedung des Kindergeldgesetzes, bis zum August 1958 nominell um 36 %, real um 23 % erhöht. Infolge der Verkürzung der Arbeitszeit sind die Wochenverdienste allerdings geringer, nämlich nominell um 27 % und real um 15 % gestiegen. Die Entwicklung der Bruttolöhne in den anderen Wirtschaftszweigen einschließlich der Landwirtschaft und im öffentlichen Dienst ist ähnlich verlaufen.
Soweit die Familienlast überdurchschnittlich groß ist und eine Hilfe durch die Gemeinschaft geboten erscheint, soll wirksam geholfen werden. Aus diesem Grunde sieht der Entwurf eine Erhöhung des Kindergeldes von 30 DM auf 40 DM, also urn ein Drittel der derzeitigen Leistungen, vor. Gemessen an dem vor vier Jahren vom Deutschen Bundestag beschlossenen Kindergeld von 25 DM, das bis zum 30. September 1957 gegolten hat, bedeutet dies eine Steigerung um 60 %. Der Gesamtaufwand an Kindergeld im Jahr wird damit etwas über 3/4 Milliarden DM erreichen. Im einzelnen darf ich auf den finanziellen Teil der Begründung der Regierungsvorlage verweisen. Das Kindergeld muß im Zusammenhang mit anderen Maßnahmen gesehen werden, die ebenfalls einen Ausgleich der Familienlasten bewirken. Dazu gehören die Freibeträge bei der Lohnsteuer, die Aufwendungen der öffentlichen Hand für die Ausbildung der Jugend, der Familienwohnungsbau und die Leistungen für Familienangehörige in der Krankenversicherung bei gleichem Beitrag für Ledige und Kinderreiche.
Die Bundesregierung hat geprüft, ob - wie es auch aus Kreisen der Familienverbände vorgeschlagen wurde - an Stelle einer Erhöhung des Kindergeldes von 30 DM auf 4013M ein Kindergeld für die zweiten Kinder in Drei- und Mehrkinderfamilien eingeführt werden sollte. Bei einer solchen Regelung wäre aber allen Drei- und Mehrkinderfamilien ohne Rücksicht auf die Zahl der Kinder nur der gleiche zusätzliche Betrag, nämlich das Kindergeld für das zweite Kind, zugute gekommen, so daß den Großfamilien, die es am nötigsten haben, nicht entsprechend geholfen worden wäre.
An dem bisherigen System des Kindergeldgesetzes, für das sich seinerzeit nach eingehenden Erörterungen die Mehrheit des Bundestages entschieden hat, ändert die Novelle nichts. Die Bundesregierung achtet durchaus die Gründe der Kreise, die heute wie damals einer staatlichen Lösung des Familienlastenausgleichs den Vorzug geben. Sie halt aber an der Selbstverwaltung fest, solange diese in der Lage ist, die ihr übertragenen Aufgaben zu erfüllen. Daß dies möglich ist, haben die Familienausgleichskassen in den letzten Jahren bewiesen. Der von ihnen geleisteten Arbeit spricht die Bundesregierung ihre Anerkennung aus. Daß es gelungen ist, wenn auch nach Auseinandersetzungen, die Frage des Spitzenausgleichs der unterschiedlichen Belastung bei den Familienausgleichskassen der verschiedenen Wirtschaftszweige auf freiwilliger Basis zu lösen und einen Eingriff des Gesetzgebers zu vermeiden, zeigt, wie lebendig der
Gedanke der Selbstverwaltung trotz aller Zweifel, die immer wieder aufgeworfen werden, ist.
Auch die Erwartungen, daß es gelingen werde, durch die Selbstverwaltung, die Angliederung der Familienausgleichskassen an die Berufsgenossenschaften und die Mitarbeit der Betriebe bei der Auszahlung des Kindergeldes die Verwaltungskosten niedrig zu halten, sind nicht enttäuscht worden. Im Durchschnitt aller Familienausgleichskassen betrugen 1957 die Verwaltungskosten 3,1 v. H. der Gesamtleistungen an Kindergeld, womit die Kosten sowohl der Beitragserhebung einschließlich der Beitreibung wie der Bearbeitung der Anträge und der Auszahlung des Kindergeldes gedeckt werden konnten.
Für die Beibehaltung des jetzigen Systems des Kindergeldgesetzes spricht auch der Umstand, daß alle anderen Staaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die Familienzulagen ebenfalls durch Beiträge und nicht durch Steuern finanzieren.
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- Von den Beteiligten aus der Wirtschaft, Herr
Kollege Atzenroth. Ich bin sicher, daß sie auch
weiterhin gern bereit sind, diese Beiträge zu zahlen.
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Der Entwurf ,siehteine Erhöhung das Kindergeldes vor für Berechtigte nach dem Kindergeldgesetz und dem Kindergeldergänzungsgesetz, ferner für die Bezieher von Arbeitslosengeld oder Unterstützung aus der Arbeitslosenhilfe sowie für Empfänger von Ausgleichsrente in der Kriegsopferversorgung. Von einer Erhöhung der Kinderzuschüsse in den Rentenversicherungen soll nach Auffassung der Bundesregierung, an der sie trotz eines gegenteiligen Vorschlages des Bundesrates festhält, abgesehen werden. In den Rentenversicherungen beträgt der Kinderzuschuß ein Zehntel der allgemeinen Bemessungsgrundlage. Infolge der Erhöhung dieser allgemeinen Bemessungsgrundlage werden für die Versicherungsfälle des Jahres 1959 und der folgenden Jahre die Kinderzuschüsse die Höhe des Kindergeldes überschreiten. Die Kinderzuschüsse zu den laufenden Renten werden allerdings nach dem Entwurf des Ersten Rentenanpassungsgesetzes zunächst noch urn ungefähr 2 DM unter dem Kindergeld nach dem Kindergeldgesetz liegen. Die Bundesregierung hält diesen Unterschied laber nicht für so erheblich, daß er einen Eingriff in die Systematik der Rentenversicherungs-Neuregelungsgesetze rechtfertigt. Hinzu kommt, daß die Kinderzuschüsse dort in Voller Höhe bereits vorn ersten Kind an gewährt werden.
In der Unfallversicherung sieht der im Bundesrat bereits beratene Entwurf eines UnfallversicherungsNeuregelungsgesetzes - Bundesrats-Drucksache 208 58 vor, daß die Kinderzulagen für dritte und weitere Kinder mindestens den Betrag des Kindergeldes erreichen. Im Hinblick darauf glaubt die Bundesregierung, bei der Kindergeldnovelle auf eine Anderung des Unfallzulagengesetzes, das eine Kinderzulage für die dritten und weiteren Kinder in der Unfallversicherung von 30 DM vorsieht, verzichten zu können. Der Bundesrat ist demgegenüber der Auffassung, es sei auch für eine kürzere ÜbergangsBundesarbeitsminister Blank
zeit nicht vertretbar, da in der Unfallversicherung für die dritten und weiteren Kinder geringere Kinderzulagen als das Kindergeld gezahlt werden. Man kann zweifeln, ob solche vorübergehenden Unterschiede ein so großer Nachteil sind, daß ,ein Gesetz wie das Unfallzulagengesetz, dessen Aufhebung in dem vorerwähnten Ergänzungsentwurf bereits vorgesehen ist, zuvor noch einmal geändert werden sollte. Vom Standpunkt der Gesetzestechnik erscheint dies unerfreulich; doch dieses Bedenken braucht nicht so schwer zu wiegen, daß ein Widerspruch gegen den Wunsch ,des Bundesrates ,auf eine Regelung für die Zwischenzeit erforderlich wäre.
Unverändert läßt die Novelle auch. die Kinderzuschläge des öffentlichen Dienstes, wo zur Zeit Kinderzuschläge je nach dem Alter der Kinder zwischen 30 und 40 DM gezahlt werden. Wenn diese danach auch bei den dritten und weiteren Kindern im Durchschnitt unter dem Kindergeld liegen, so ist doch zu berücksichtigen, daß die Kinderzuschläge im öffentlichen Dienst ebenso wie die Kinderzuschüsse in den Rentenversicherungen vorn ersten Kind an gewährt werden. Der Bundesrat hatte insoweit grundsätzlich auch keine Bedenken, aber er wünscht, daß eine kleine und nicht sehr bedeutende Lücke zwischen der Kinderzuschlagsregelung des öffentlichen Dienstes und der Kindergeldgesetzgebung geschlossen wird. Während das Kindergeld in der privaten Wirtschaft auch bei längerer Krankheit des Arbeitnehmers weiter zu zahlen ist, wird im öffentlichen Dienst bei längerer Dauer der Arbeitsunfähigkeit die Zahlung der Kinderzuschläge mit der Lohn- oder Gehaltszahlung eingestellt. Nachdem die Versuche, diese Lücke durch eine entsprechende Gestaltung der Tarifverträge zu schließen - was wohl sicher die beste Lösung gewesen wäre -,
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bisher zu keinem Erfolg geführt haben, sprechen in der Tat manche Gründe für eine gesetzliche Regelung im Sinne des Vorschlags des Bundesrates, obwohl ,damit eine weitere Komplizierung des Kindergeldgesetzes verbunden ist.
Der Bundesrat hat im übrigen zu diesem Gesetzentwurf folgende Entschließung gefaßt:
Die Bundesregierung wird gebeten, im weiteren Gang des Gesetzgebungsverfahrens zu prüfen, ob die Beitragserhebung nicht so gestaltet werden kann, daß lohnintensive Betriebe geringer belastet werden, als es bei einer Erhebung der Beiträge nach der Lohnsumme oder nach der Kopfzahl der Beschäftigten der Fall ist.
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Diese lockere Form der Entschließung darf uns aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß dieser Vorschlag wesentliche Grundsätze nicht nur des derzeitigen Systems des Kindergeldgesetzes, sondern auch der klassischen Zweige der Sozialen Sicherheit in Frage stellt. Auch in anderen Zweigen der Sozialen Sicherheit ist der Lohn bekanntlich die Beitragsbemessungsgrundlage, so daß auch hier lohnintensive Betriebe stärker belastet werden als andere.
Der relativ höheren Belastung der lohnintensiven Betriebe mit Beiträgen steht allerdings gegenüber, daß den Arbeitnehmern dieser Betriebe auch entsprechend mehr Leistungen aus den verschiedenen Zweigen der Sozialen Sicherheit einschließlich des Kindesgeldes zufließen. Trotzdem ist die Sorge uni die Lage der lohnintensiven Betriebe berechtigt,
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da die Spanne zwischen den Lohnanteilen in den verschiedenen Wirtschaftszweigen infolge der unterschiedlichen technischen Entwicklung nicht nur in der Vergangenheit immer größer geworden ist, sondern sich infolge der Automatisierung voraussichtlich noch weiter verstärken wird. Schon jede Lohnerhöhung, jede Verbesserung der allgemeinen Arbeitsbedingungen - ob es sich nun um Urlaub, um Arbeitszeitverkürzung, um Lohnfortzahlung im Krankheitsfalle handelt - bringt für die lohnintensiven Betriebe sehr viel größere Belastungen als für kapitalintensive Betriebe. Das Problem der lohnintensiven Betriebe in der modernen, strukturell veränderten Wirtschaft bedarf gerade im Hinblick auf die Belastung mit lohnbezogenen Sozialabgaben dringend einer grundsätzlichen Untersuchung.
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Die ersten Schritte hierzu sind eingeleitet. Ein wissenschaftliches Gutachten über „die wirtschaftlichen Auswirkungen der gesetzlichen Sozialabgaben auf lohnintensive Klein- und Mittelbetriebe" läßt die Bundesregierung ausarbeiten. Sobald das Gutachten vorliegt, wird sich ein interministerieller Arbeitskreis mit diesem Problem befassen. Solche Untersuchungen werfen aber sehr schwierige Fragen auf und müssen naturgemäß längere Zeit in Anspruch nehmen. Die Verstärkung der Hilfe für kinderreiche Familien erscheint aber so wichtig und dringend, daß die Verabschiedung des Entwurfes nicht von der Durchführung dieser Untersuchungen abhängig gemacht werden kann.
Dies gilt um so mehr, als sich die Mehrbelastung durch die Novelle in engen Grenzen hält. Ich darf auf den eingehenden finanziellen Teil der Regierungsvorlage verweisen. Die Belastung der Lohnsumme wird, wenn man die Lohnsumme des Jahres 1958 zugrunde legt, im Durchschnitt aller Familienausgleichskassen 1,1 % nicht überschreiten und sich bei steigender Lohnsumme in den nächsten Jahren entsprechend ermäßigen. Sie liegt also nur ganz gering über dem Satz von 1 %, mit dem bei Einführung des Kindergeldes allgemein gerechnet worden war und der im ersten Jahr der Kindergeldgesetzgebung durchschnittlich auch als Beitrag erhoben worden ist, wenn auch zugegeben werden muß, daß inzwischen auf Grund der gestiegenen Lohnsummen die Beiträge etwas gesenkt werden konnten. Dabei ist zu berücksichtigen - und bei den Berechnungen der Belastungen bereits einkalkuliert -, daß die Kindergeldgesetzgebung durch Beitragsbefreiungsvorschriften der Lage der wirtschaftlich schwachen Beitragspflichtigen des Mittelstandes im Rahmen des Möglichen Rechnung zu tragen sucht. Auf Grund der Novelle 1957 sind mit Wirkung vom 1. Januar 1958 an die Unternehmer von der Beitragspflicht für ihre Arbeitnehmer befreit, wenn die Lohnsumme im

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Jahre 6000 DM nicht übersteigt. Der Entwurf sieht vor, daß - neben einer gewissen Erhöhung der Freigrenze in der Landwirtschaft - die Selbständigen in der gewerblichen Wirtschaft und in den freien Berufen künftig von der Beitragspflicht für die eigene Person befreit sein werden, wenn ihr Jahreseinkommen 6000 DM - bisher 4800 DM - nicht übersteigt. Damit werden annähernd 3/4 der Selbständigen, die ja durchweg zum Mittelstand gehören, keine Beiträge für die eigene Person mehr zu zahlen haben.
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