Klein (NA), 1978-02-17:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Mehrere meiner Herren Vorredner haben bereits auf die Breite des Verfassungskonsenses hingewiesen, für die auch der Schlußbericht dieser Enquete-Komission ein

Dr. Klein ({0})
weiteres Zeugnis ablegt. Ich erwähne dies zum wiederholten Mal, weil ich glaube, daß darin ein Politikum von großer Bedeutung zu sehen ist. Denn diese Tatsache belegt eindrucksvoll, wie wenig Resonanz extreme verfassungsfeindliche Gruppierungen und Bestrebungen bei den in unserem Land politische Verantwortung tragenden Kräften haben. Diese Feststellung darf freilich nicht dahin mißverstanden werden, als sei damit etwas Wesentliches über die Gefährlichkeit dieser Bestrebungen ausgesagt, die sich mit Sicherheit nicht nur nach der Zahl ihrer Anhänger allein bemessen läßt.
Ich will dieses Thema nicht vertiefen. Aber es schien mir doch wichtig, und sei es nur an diesem einen Beispiel, die politische Dimension unserer heutigen Debatte aufzuzeigen. Denn so dankbar ich für die heute morgen mehrfach der Arbeit der Kommission zuteil gewordene Anerkennung bin, will es mir doch nicht so scheinen, als hätten alle Kollegen in diesem Hause diese politische Bedeutung voll realisiert.
Ich möchte mich mit drei Komplexen aus dem Bericht der Verfassungs-Enquete-Kommission befassen.
Gestatten Sie mir zunächst einige Bemerkungen zur Freiheit des Mandats. Die Kommission hält hier am rechtlichen Status quo fest. Jede Aufweichung des freien Mandats wird abgelehnt. Nachteilige Rechtsfolgen dürfen nach ihrer Auffassung an die Ausübung des Mandats nicht geknüpft werden, sei es auch, daß der Inhaber des Mandats aus seiner Fraktion austritt, aus ihr ausgeschlossen wird oder zu einer anderen Fraktion übertritt. Zu einem so klaren Bekenntnis bestand Veranlassung nach den Erfahrungen, die eine Reihe von Kollegen in diesem Hause in der 6. Legislaturperiode haben machen müssen, aber etwa auch im Hinblick auf die Vorgänge bei der Wahl des niedersächsischen Ministerpräsidenten am 6. Februar 1976. Die damals zum Teil aufgekommene Atmosphäre der Unfreiheit, die zwangsläufig auch einen Verlust an tatsächlicher Freiheit mit sich brachte, erforderte den größtmöglichen Schutz des freien Mandats. Dies ist auch weiterhin der Fall.
Die Kommission war sich im Prinzip in dieser Frage einig. Von Funktion und Bedeutung des freien Mandats in der repräsentativen parteienstaatlichen Demokratie gibt sie eine eindrucksvolle Darstellung. Ich will mich mit zwei knappen Zitaten - mit Erlaubnis der Frau Präsidentin - begnügen. An einer Stelle heißt es:
Im demokratisch legitimierten freien Mandat als dem Kernstück der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes wird der wesentliche Unterschied zwischen der freiheitlichen Demokratie und totalitären Herrschaftsformen deutlich.
Und an anderer Stelle heißt es:
Wenn sich die Kommission mit Nachdruck für die Beibehaltung des Artikels 38 GG in seiner jetzigen Fassung ausspricht, so ist dies darin begründet, daß das freie Mandat sowohl als Kernstück der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie unverzichtbar wie auch für die
Funktionsfähigkeit der innerparteilichen Demokratie von wesentlicher Bedeutung ist. Es schirmt die politischen Parteien gegen oligarchisierende Tendenzen immer wieder ab und begünstigt und fördert die Offenheit der Willensbildung in Partei und Fraktion.
Wir wissen, daß diese Intention mitunter nur unzureichend erreicht wird, aber sie wird doch jedenfalls in Teilen erreicht, und damit ist schon ein wesentliches Anliegen der Verfassung erfüllt.
Meinungsverschiedenheiten gab es innerhalb der Kommission nur über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer einfachgesetzlichen Festlegung des Mandatsverlusts als Folge des freiwilligen Aus- oder Ubertritts. Sie, Herr Kollege Schäfer, haben dazu ein Sondervotum abgegeben, ohne dieses Sondervotum allerdings ausmünden zu lassen in eine Empfehlung für eine entsprechende Novellierung des Wahlgesetzes. Alles in allem ist also ein erfreulich hohes Maß an Übereinstimmung zu konstatieren. Bei aller Anerkennung der Bindung des Abgeordneten an Partei und Fraktion vermag ich dennoch Ihrem Votum, Herr Kollege Schäfer, nicht zuzustimmen. Der Kernsatz Ihrer Argumentation, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes schütze nur die Art der Ausübung des Mandats, nicht aber die Voraussetzungen seines Erwerbs und seines Verlusts, kann mich nicht überzeugen. Ich glaube, Sie halten diesen Satz auch selbst nicht durch, wenn Sie dann in der weiteren Folge auch den Mandatsverlust als Folge des Partei- bzw. Fraktionsausschlusses nicht. als verfassungsrechtlich zulässig ansehen, was aber wohl in der Konsequenz Ihrer Auffassung liegen müßte. Im übrigen verkennen Sie, wie ich glaube, mit dieser Ihrer Kernthese die disziplinierenden Rückwirkungen eines für den Fall des Austritts drohenden Mandatsverlustes. Ihre diesbezüglichen Ausführungen sind deshalb in diesem Punkt, wie mir scheint, durch eine bei Ihrer Erfahrung eher verwunderliche Praxisferne gekennzeichnet.
Ich möchte 'die Gelegenheit nehmen, noch zwei Mißverständnisse auszuräumen, die in diesem Zusammenhang eine gewisse Popularität besitzen.
Die Wahl des Parlaments gibt nicht einer bestimmten Mehrheit ein auf Zeit unantastbares Mandat. Dieses Mandat, das der Wähler erteilt, hat das Parlament als ganzes inne. Und wie sich während. der Dauer der Legislaturperiode legitimerweise Meinungen bei den Wählern oder in den Parteien ändern können, so auch innerhalb des Parlaments. Die Gewissensfreiheit der Abgeordneten kennzeichnet ihre individuelle Verantwortung. Das heißt, bei Verschiebungen und Verwerfungen der öffentlichen Meinung muß der Abgeordnete zum Beispiel auch prüfen, ob ,die Ursache dafür in einer Änderung der Haltung seiner Partei oder Fraktion liegt, für die er im Wahlkampf geworben hat. So legitim es ist, wenn eine Partei innerhalb der Legislaturperiode ihre Politik ändert, so wenig hat sie Anspruch darauf, daß ihre Abgeordneten diese Änderung mitvollziehen.
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Wie der Partei so muß es auch dem Abgeordneten
unbenommen bleiben, sich an das dem Wähler vor


Dr. Klein ({2})
der Wahl gegebene Wort gebunden zu fühlen. Ich glaube, in der öffentlichen Diskussion wird diese mögliche Konstellation zu häufig übersehen.
Ich komme zum zweiten Punkt. Gewissen im Sinne des Art. 38 ist, wie mir scheint, nicht etwas, das der Abgeordnete nur bei besonders hehren Anlässen hervorholen dürfte, während er im übrigen gehalten ist, der Fraktions- und Parteilinie zu folgen. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 bedeutet vielmehr, daß sich der Abgeordnete für jede anstehende Entscheidung seine politische Überzeugung gewissenhaft zu bilden hat und dabei Weisungen und Aufträgen Dritter nicht unterworfen ist. Gewissen in diesem Sinne dürfe nicht als kleine Münze ausgegeben werden, lautet die These. Ich halte diese These für gefährlich; denn sie verschafft dem imperativen Mandat Raum. Die Legitimität nicht parteikonformen Verhaltens wird dadurch eng begrenzt. Aber das Gegenteil ist richtig: Das Handeln nach eigener begründeter und gegebenenfalls zu begründender politischer Überzeugung ist das Alltagsbrot des verantwortlichen Parlamentariers.
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- Leider, wenn es so ist, Herr Kollege Sieglerschmidt.
Das zweite Thema, dem ich mich kurz widmen möchte, sind die parlamentarischen Kontrollrechte. Auch hier fehlt es uns nicht an aktuellen Anlässen der Diskussion. Einmal mehr haben wir uns zur Zeit mit Untersuchungsausschüssen zu beschäftigen, wie ich es formulieren möchte. Enquete-Kommissionen tagen, die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste bildet den Gegenstand der Arbeit eines Unterausschusses des Rechtsausschusses. Mit Fragen des Petitionsausschusses haben wir uns vor einiger Zeit in diesem Hause befaßt. Seine Aktualität ist permanent, die Anregungen der Kommission sind hier sogar schon Bestandteil der geltenden Verfassung geworden.
Ich möchte zu den Enquete-Kommissionen einige ins einzelne gehende Bemerkungen machen. Enquete-Kommissionen sind geeignete Instrumente zur Unterstützung des Gesetzgebers bei der Vorbereitung schwieriger Gesetzesvorhaben. Sie sind allerdings auch geeignet, den Informationsvorsprung der Regierung ohne den organisatorisch und finanziell sehr viel aufwendigeren Weg der Errichtung einer eigenen Parlamentsbürokratie auszugleichen. Die Institutionalisierung dieser Enquete-Kommissionen auf, der Ebene der Verfassung, wie die Kommission sie empfiehlt, mag sinnvoll sein. Ob sie notwendig ist, mag dahinstehen. Problematisch erscheinen mir jedenfalls die von der Kommission gesteckten Grenzen des Enquete-Rechts, die wesentlich weiter als diejenigen des Petitionsausschusses, ja sogar wohl auch als diejenigen von Untersuchungsausschüssen gezogen sind. Das gilt besonders für die Auskunftsrechte gegenüber Privaten. Ich möchte vor der Einführung von Offenbarungspflichten Privater in bezug auf Gegenstände warnen, die dem Steuer-, Bank-, Geschäfts- oder Versicherungsgeheimnis unterfallen. Achterberg hat in einer Auseinandersetzung mit diesem Teil des Kommissionsberichts auf gewisse Widersprüche im Bericht selbst hingewiesen. Er schließt sich dieser von mir soeben ausgesprochenen Warnung an.
Lassen Sie mich ergänzend noch einen anderen Punkt erwähnen. Die Kommission hat sich, soweit ich sehe und auch soweit ich mich an die mündlichen Erörterungen erinnere, mit dem häufig, wie mir scheint, unbefriedigenden Umgang der Regierung, welcher Regierung auch immer, mit dem parlamentarischen Fragerecht in seinen unterschiedlichen Formen befaßt. Die verfassungsrechtliche Grundlage des Art. 43 Abs. 1, über die wir derzeit verfügen, ist schmal. Sie läßt beispielsweise im dunkeln, in welchem Umfang die Mitglieder der Regierung verpflichtet sind, dem Parlament auf seine Fragen zu antworten, ob diese Pflicht ihre Grenze etwa erst dort findet, wo stichhaltige Geheimhaltungsgründe eine Beantwortung ausschließen, oder schon da, wo es die Regierung für politisch opportun hält, nicht oder ausweichend zu antworten. Vor allem aber sind Auskunftsrechte - soweit vorhanden - solche des Parlaments als ganzem. Denn die Geschäftsordnung des Bundestages, die die Einbringung von Anfragen auch durch eine Minderheit gestattet, kann die Regierung nicht zur Auskunftserteilung verpflichten. Es handelt sich also nicht um verfassungsrechtlich gewährleistete Rechte der Opposition, auf die im parlamentarischen Regierungssystem - wie die Dinge nun einmal liegen - die ganze Last der öffentlichen Kontrolle der Regierung fällt. Ich meine, auch diese Überlegungen sollten bei den Beratungen des Hauses ihre Berücksichtigung finden.
Drittens einige Bemerkungen zu dem Thema Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive, zu dem bereits Herr Kollege Wendig Stellung genommen hat. Der Grundgedanke der Kommission war, dieses Haus von Routinearbeit, wie die Kommission sagt, zu entlasten. - Dabei sehe ich einmal von dem, wie ich glaube, nicht realisierbaren Vorschlag zu Art. 80 Abs. 2 zur Reduzierung der Zustimmungsrechte des Bundesrates ab. - Mir scheint die Tauglichkeit des dazu gemachten Vorschlags, die bekannte Trias von Inhalt, Zweck und Ausmaß auf den Zweck zu reduzieren, zweifelhaft zu sein. Wir stehen doch der Tatsache gegenüber, daß die Rechtsprechung in den letzten Jahren den Gesetzesvorbehalt kontinuierlich ausgedehnt und damit die Befassungspflichten dieses Parlaments, des Parlaments überhaupt, wesentlich ausgedehnt hat über den dem konstitutionellen Staatsrecht entstammenden, überkommenen Eingriffsvorbehalt hinaus.
Die jüngsten Ergebnisse dieser verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gehen - auf eine etwas vergröbernde Formel gebracht - dahin: Was für den Bürger wesentlich ist, muß auf der höchsten politischen Ebene, von der unmittelbaren Repräsentanz des souveränen Volkes, muß also vom Parlament entschieden werden.
Die Form des Gesetzes hat also nicht mehr nur die klassische Funktion der Gewährleistung von Rechtssicherheit für den Bürger, sondern auch die demokratische Funktion der Ver-Öffentlichung von Entscheidungen. Sie garantiert durch das dem Zustandekommen des Gesetzes vorgeschaltete Verfah5780 

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ren die Transparenz des politischen Entscheidungsprozesses.
Wie soll der Gefahr der Überlastung der Parlamente und damit der Gefahr der Politikunfähigkeit der Parlamente in dieser Situation begegnet werden? Mir will scheinen, daß erfolgversprechender als die Vorschläge der Kommission Erwägungen sind, die dahin gehen, der Gesetzgeber möge sich mehr als üblich - vielleicht befinde ich mich in einem gewissen Gegensatz zu Ihnen, Herr Kollege Wendig - auf Rahmenregelungen beschränken, sich dafür aber bezüglich der von der Exekutive zu erlassenden Voraussetzungen ein Mitwirkungsrecht vorbehalten.
Dafür gibt es mehrere Variationsmöglichkeiten, die auch schon zum Teil bei der Gesetzgebung dieses Hauses praktiziert worden sind. Ich erinnere etwa an die Möglichkeit des Zustimmungsvorbehaltes und auch des Vetovorbehaltes. Beide haben in § 51 des Einkommensteuergesetzes in der Fassung des Stabilitätsgesetzes ihren Niederschlag gefunden.
Eine weitere Variante wäre der sogenannte Rückholvorbehalt, die Einräumung des- Rechtes an eine Minderheit - wie immer man sie begrenzt -, das Parlament mit einer solchen Normsetzung durch die Exekutive zu befassen. Ich hege keine verfassungsrechtlichen Bedenken, etwa unter dem Gesichtspunkt des Gewaltenteilungsprinzips, gegen eine solche Lösung. Auch könnte ich mir vorstellen, daß sich das Bundesverfassungsgericht angesichts solcher Parlamentsvorbehalte zu einer etwas restriktiveren Behandlung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 veranlaßt sehen könnte.
Ich muß nun allerdings daran erinnern, daß der Bundestag ja vor nicht allzu langer Zeit einmal einen Anlauf in dieser Richtung unternommen hat, und zwar mit dem Versuch einer Novellierung des Straßenverkehrsgesetzes.
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Der Versuch ist inzwischen erneut auf dem Wege. Aber der damalige Anlauf ist kläglich und, 'wie ich glaube, in einer für dieses Haus blamablen Weise gescheitert. Hier hat sich, so scheint mir, die Schwäche des Parlaments gegenüber der vereinigten Kraft der Bürokratie in Bund und Ländern in einer bedenklichen Weise manifestiert. Ich glaube, hier ließe sich mehr Demokratie wagen, meine sehr verehrten Damen und Herren, indem das Parlament mehr Selbstbewußtsein zeigte.
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