Sprung (NA), 1977-11-10:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Der Internationale Währungsfonds ({0}) ist aus den Erfahrungen der 30er Jahre geboren worden: dem Zusammenbruch des internationalen Handels, dem Abwertungswettlauf und den protektionistischen und diskriminierenden Praktiken im Handels- und Zahlungsverkehr zwischen den Ländern. Entsprechend wurden in Bretton Woods seine Aufgaben formuliert, nämlich die Ausweitung- und ein ausgewogenes Wachstum des internationalen Handels zu erleichtern und dadurch zu einem hohen Beschäftigungsgrad, zu wirtschaftlichem Wachstum und zur Stabilität der Währungspolitik beizutragen. Der IWF hat diese Aufgaben bis Ende der 60er Jahre in zufriedenstellender Weise gelöst.
Die Entwicklung zu Beginn der 70er Jahre, der Verfall des Systems fester Paritäten und der damit verbundene Übergang zu flexiblen Kursen, die Folge hoher - wenn auch unterschiedlich hoher - Inflationsraten in allen Ländern und schließlich die Ölpreiskrise des Jahres 1973 zwangen zu einer Reform der bisher geltenden Regelung, die auf der Konferenz von Jamaika Anfang 1976 nach einer Reihe von Vorkonferenzen beschlossen wurde. Die vorliegende Neufassung des IWF-Abkommens ist das Ergebnis dieser Beschlüsse.
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Ich will nicht auf die Einzelheiten der Neufassung eingehen; sie sind bekannt. Soweit sie es nicht sind, sind sie technischer Natur und können daher hier unerwähnt bleiben. Die wichtigsten sachlichen Änderungen nenne ich nur noch einmal stichwortartig. Es sind erstens die Legalisierung flexibler Wechselkurse, zweitens die Herstellung eines engeren Zusammenhanges als bisher zwischen der nationalen Wirtschafts- und Finanzpolitik und der Stabilität der Wechselkurse, drittens der Ausschluß des Goldes sowohl als Bezugsgröße für die Festlegung von Währungsparitäten .als auch als Reservemedium und Zahlungsmittel, viertens schließlich die Ausdehnung der Verwendungsmöglichkeiten der Sonderziehungsrechte mit dem Ziel, sie zum Hauptreservemedium werden zu lassen.
Diese Änderungen wurden nach den Erfahrungen der letzten Jahre notwendig. In allen Erörterungen und Diskussionen in den zuständigen Ausschüssen des Bundestages über die verschiedenen Etappen, auf denen diese Änderungen vereinbart wurden, hat auch die Opposition stets ihre grundsätzliche Zustimmung zum Ausdruck gebracht. Die Haltung der Bundesregierung auf den verschiedenen internationalen Konferenzen, ihr Einsatz für mehr Stabilität des Weltwährungssystems und die Vermeidung einer zu starken Aufblähung der internationalen Liquidität hat stets unsere Unterstützung gefunden. Hier gibt es einmal einen Bereich, in dem weitgehende Übereinstimmung zwischen Regierung und Opposition bestand und besteht.
Dennoch stellen sich Fragen, wenn man sich die derzeitige internationale Währungslage und die Neuregelungen im IWF-Abkommen ansieht, auch wenn es darauf vielleicht keine oder noch keine eindeutigen Antworten gibt. Zumindest zwingen sie dazu, äußerst aufmerksam die weitere Entwicklung zu beobachten und gegebenenfalls entsprechend zu reagieren. Es sind die folgenden Fragen, die sich stellen.
Erstens. Der Übergang zum System flexibler Wechselkurse hat die Position des IWF ganz offensichtlich nicht, wie man zunächst glauben mochte, geschwächt, sondern vielmehr gestärkt. Ich meine, das muß jeden mit Genugtuung erfüllen, der die Tätigkeit des IWF positiv beurteilt. Zu begrüßen ist, daß der Fonds inzwischen die Grundsätze und Verfahren für die Wechselkurspolitik der Mitgliedstaaten und die Überwachung dieser Politik bekanntgegeben hat. Der zweifellos wichtigste Grundsatz ist der Grundsatz A, der aus Art. IV des Abkommens abgeleitet wird, nämlich der Grundsatz, daß ein Mitglied Manipulationen der Wechselkurse oder des internationalen Währungssystems mit dem Ziel, eine wirksame Zahlungsbilanzanpassung zu verhindern oder einen unfairen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Mitgliedstaaten zu erlangen, vermeiden soll; also keine Beggar-my-neighbour-Policy wie in den 30er Jahren. Ein guter Grundsatz.
Allerdings sollten vor allem die wichtigen Industrieländer diesem Grundsatz nicht nur feierlich zustimmen, sondern auch danach handeln. Gerade in einer Situation wie der jetzigen, d. h. bei hohen Arbeitslosenquoten in allen Industrieländern, ist die
Versuchung beträchtlich, das eigene Beschäftigungsproblem auf Kosten anderer Länder zu lösen. Beispiele gibt es dafür ja: Die einen reden ihren Wechselkurs gezielt herunter, die anderen halten ihn durch Intervention künstlich niedrig. Wenn in diesen Tagen die Neigung zum Protektionismus wächst - auch in einigen Industrieländern, und zwar nicht in den unwichtigsten -, dann auch aus diesem Grund. Eine strikte Überwachung der Wechselkurspolitik der Mitgliedstaaten durch den Fonds darf deshalb nicht nur eine papierene Feststellung im Abkommen bleiben.
Zweitens. Es ist zu begrüßen, daß die neuen Bestimmungen mehr als bisher einen engen Zusammenhang zwischen der nationalen Wirtschafts- und Finanzpolitik und der Stabilität des Weltwährungssystems herstellen. Es ist ja gerade die ungenügende Beachtung dieses Zusammenhanges gewesen, die zu dem Verfall der alten Bretton-Woods-Regelung, des Systems fester Paritäten, geführt hat. Insoweit ist man heute also unendlich klüger.
Aus diesem engen Zusammenhang folgt, daß natürlich auch bei der Kreditgewährung durch den Fonds darauf abzustellen ist und daß man das auch tut. Das heißt, Kredite in den höheren Tranchen werden mit entsprechenden wirtschaftspolitischen Auflagen versehen: Die kreditnehmenden Länder haben sich zu einer auf Stabilität ausgerichteten Wirtschafts-und Finanzpolitik zu verpflichten. Konditionierte Kreditgewährung heißt das neue Zauberwort dafür.
Es ist nur die Frage, ob das wirklich ausreicht. Wenn die kreditnehmenden Länder die Erfahrung machen - sie machen diese Erfahrung immer wieder, bisher haben sie sie wenigstens gemacht -, daß die Mißachtung der wirtschaftspolitischen Auflagen kaum oder gar keine Konsequenzen hat, dann ist der unbefriedigende Erfolg der wirtschaftspolitischen Auflagen kaum verwunderlich. Natürlich hat IWF keine Möglichkeiten, Sanktionen zu verhängen. Vielleicht könnte aber etwas mehr Öffentlichkeit, auch öffentliche Kritik bei Mißachtung der zugesagten wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen etwas bewirken. Jedenfalls, so meine ich, sollte man sich von der Konditionalität der Kredite nicht zuviel versprechen.
Drittens. Mit einem deutlichen Fragezeichen muß die Finanzierung der Kreditgewährung durch den Fonds versehen werden. Jede Quotenerhöhung, die erfolgt, bedeutet, da sie zu einem großen Teil mit Landeswährungen finanziert wird, zusätzliche Liqidität und wirkt damit inflationsfördernd bzw. vermehrt zumindest das Inflationspotential. Nun könnte man sich damit abfinden, wenn sich die Quotenerhöhungen im Rahmen hielten. Gerade davon kann aber keine Rede sein. Noch ist die 6. Quotenerhöhung nicht tatsächlich eingezahlt worden, die immerhin eine Aufstockung der IWF-Mittel von 33 % gebracht hat, da wird schon über die 7. Erhöhung gesprochen, und diese soll gleich 50 % betragen. Das Tempo, mit dem diese Ausweitung der Kreditmöglichkeiten des Fonds zunimmt, wird langsam beängstigend. Hinzu tritt, was die Vermehrung der internationalen Liquidität anlangt, das enorme amerikanische Zahlungsbilanzdefizit. Wer weiß, wie lange außerdem
eine Neuzuteilung von Sonderziehungsrechten noch verhindert werden kann? Wie bescheiden nehmen sich dagegen die Prozentsätze aus, mit denen im Inland Geldmengenpolitik betrieben wird: 8 % pro Jahr seit 1975, und 1 oder 2 % Abweichung sind bereits wegen der inflationsfördernden Wirkung eine kleine Katastrophe.
Herr Minister, hier stellen sich Fragen. Ist die These wirklich richtig, daß wir bei einer weniger expansiven Ausweitung der internationalen Liquidität einen Kollaps des Welthandels riskieren würden, oder sind wir angesichts anhaltender Zahlungsbilanzungleichgewichte trotz floatender Kurse und abgeklungener Preissteigerungen auf den Weltrohstoffmärkten nicht auf dem falschen Weg, wenn das System der Zahlungsbilanzhilfen immer weiter ausgebaut wird? Besteht nicht, so muß man fragen, die Gefahr, daß das Netz von Zahlungsbilanzhilfen, das inzwischen gespannt ist, die kreditnehmenden Staaten eher daran hindert, auf jeden Fall sie nicht wirklich zwingt, ihre Wirtschafts- und Finanzpolitik stabilitätsgerecht zu gestalten? Was ist Ursache, was ist Wirkung? Sicherlich standen am Anfang Zahlungsbilanzdefizite, die durch internationale Kreditgewährung finanziert wurden. Aber haben nicht die relativ leichte Finanzierung der Defizite und der ständig fortgesetzte weitere Ausbau der internationalen Kreditgewährung dazu geführt, daß die währungsschwachen Länder in die Lage versetzt wurden, sich den Notwendigkeiten des Marktes zu entziehen? Der Zwang, straffe und wirkungsvolle Maßnahmen zu ergreifen, um die Zahlungsbilanz wieder ins Gleichgewicht zu bringen, hat gefehlt. Niemand wird die Verdienste des IWF bestreiten wollen. Besteht nicht die Gefahr, daß, je länger Leistungsbilanzüberschüsse und -defizite bestehenbleiben, sie um so mehr strukturellen Charakter mit entsprechenden Rückwirkungen auf die Produktionsstruktur in den betreffenden Ländern erhalten, die immer stärker verzerrt wird? Produktionszweige können sich weiter halten, die ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit bereits verloren haben. Das ist die Folge. Auf der anderen Seite werden Produktionszweige von den internationalen Märkten verdrängt, die durchaus noch wettbewerbsfähig wären.
Viertens. Die Bereitschaft, die internationalen Kreditmöglichkeiten weiter zu erhöhen, hat sicherlich auch mit der Sorge der Überschußländer zu tun, damit einen Beitrag zur Erhaltung der Exportmöglichkeiten zu leisten. Aus Sorge um die Erhaltung der Exportkonjunktur werden Kredite gewährt, die dem eigentlichen Ziel, dem Abbau von Zahlungsbilanzungleichgewichten, entgegengerichtet sind. Wir kennen alle die Konsequenzen einer solchen Entwicklung: Die außenwirtschaftliche Anpassung wird weiter hinausgezögert und damit zu einem schwieriger zu lösenden Problem. Am Ende stehen drastische und rigerose Maßnahmen, von denen dann sowohl Defizitländer als auch Überschußländer betroffen sind. Oft bestehen diese Maßnahmen dann auch noch in teilweise protektionistischen Eingriffen, also genau dem, was wir mit der Kreditgewährung um jeden Preis verhindern wollten.
Fünftens. Die Bundesregierung hat sich bemüht - das muß gesagt werden -, den Forderungen nach einer noch stärkeren Quotenerhöhung, nach Schaffung von noch mehr inflatorisch wirkender internationaler Liquidität entgegenzutreten. Sie hat dies getan, weil sie die Gefahr der Entwicklung sieht und fürchtet, daß der IWF seine Rolle als Flurwärter der Stabilität, wie es einmal Herr Klasen ausgedrückt hat, immer weniger zu spielen vermag. Vielleicht fürchtet sie auch - und das würde sie dann nicht zu Unrecht tun -, daß der Fonds Gefahr läuft, in die Rolle eines Entwicklungshilfeinstituts hineinzurutschen. Sie hat mit ihren Befürchtungen allerdings kaum, auch nicht bei den anderen Industriestaaten, Unterstützung gefunden. Dies zumindest kann man über die letzte IWF-Tagung Ende September hören und lesen.
Der Bundesregierung und ihrer Argumentation ist auf dieser Tagung entgegengehalten worden, daß zu geringe Quoten und damit zu geringe Kreditgewährungsmöglichkeiten des Fonds die kreditsuchenden Länder, Defizitländer, davon abhalten könnten, sich dem mühevollen Prüfungsprozeß durch den Fonds und den wirtschaftspolitischen Auflagen des Fonds zu unterziehen. Anstatt Fondskredite nachzufragen, so wurde gesagt, würden die Defizitländer auf Kredite von privaten Banken ausweichen. Die privaten Banken aber würden keine unbequeme Fragen stellen wie der IWF. Eine solche Entwicklung, so wurde gesagt, würde den wirtschaftspolitischen Anpassungsprozeß in den Defizitländern nur verzögern. Erst dann, wenn es zu spät sei, wenn die privaten Banken das private Kreditrisiko scheuten, kämen diese Länder zum IWF.
Meine Damen und Herren, auf diese Argumentation hin ist .eine kritische Frage unausweichlich: Wird damit nicht nur versucht, die privaten Banken aus einer schwierigen Lage zu befreien, in die sie sich selbst hineinmanövriert haben, und zwar dadurch hineinmanövriert haben, daß sie den Großteil des Recycling der Öldollars übernommen haben und damit auch die Finanzierung von Zahlungsbilanzdefiziten und daß sie dabei bei einer Reihe von Ländern die Risikogrenzen überschritten und nun um die Rückzahlung ihrer Kredite bangen? Allerdings waren sie in der Regel auch gar nicht in der Lage, ihr Risiko voll zu erkennen, weil nirgendwo zu erfahren war, wieviel Kredite ein Land schon aufgenommen hat. Es fehlt, und zwar immer noch, das, was wir seit langem fordern, nämlich eine Evidenzzentrale.
Meine Damen und Herren, sind von der Erreichung bzw. der Überschreitung der Risikogrenzen nicht gerade amerikanische Banken betroffen, und erklärt sich von daher die Haltung des amerikanischen Zentralbankpräsidenten, wenn er fordert, daß das Verhältnis zwischen offizieller und privater Finanzierung der Zahlungsbilanzdefizite wieder ins Lot gebracht werden müsse, weil die Banken weder die Fähigkeit noch die Verantwortung hätten, das Kreditrisiko bestimmter Länder zu überprüfen oder diese Länder durch Forderungen, durch wirtschaftspolitische Auflagen auf einen Stabilitätspfad zurückzubringen? Kann es- die Aufgabe des IWF sein,

so muß hier rückgefragt werden, wenn sich die privaten Banken in einigen Ländern in einer Zeit allgemeiner Überliquidität mit ihrer Kreditgewährung zu weit zum Fenster hinausgelehnt haben, sie von ihrem nun zu großen Kreditrisiko zu befreien? Meine Damen und Herren, ich meine, damit wird vom IWF vielleicht doch ein bißchen zu viel verlangt. Wenn dieser Gesichtspunkt einer der Gründe für die vorgesehene Quotenerhöhung von 50 % ist, so ist sie zu hoch, auch wenn ein größerer Anteil in den höheren Kredittranchen untergebracht werden soll, wie es die Bundesregierung, der Bundesfininzminister für die Bundesrepublik gefordert hat, also in jenen Kredittranchen, deren Inanspruchnahme mit wirtschaftspolitischen Auflagen verbunden ist.
Meine Damen und Herren, ich fasse zusammen. Der IWF hat eine nicht überschätzbare Bedeutung für die internationalen Wirtschafts- und Währungsbeziehungen. Ohne ihn sähe der internationale Handels- und Zahlungsverkehr anders aus, ohne ihn gäbe es ihn so, wie er heute ist, nicht. Die weitgehende Freiheit der internationalen Wirtschafts-und Währungsbeziehungen ist weitestgehend auch das Verdienst des Internationalen Währungsfonds. Dennoch ist die weitere Entwicklung nicht ohne Gefahren. Dem Fonds ist es zwar gelungen, die Probleme im großen und ganzen zu meistern, die sich aus der Entwicklung der letzten Jahre, der Inflation, den Rohstoffpreiserhöhungen und insbesondere der Explosion der Ölpreise, ergaben. Ob dies auch für die Zukunft gelingt, hängt davon ab, ob eine weitere Politisierung des Fonds zu verhindern ist. Hilfe durch den Fonds muß in erster Linie Hilfe zur Selbsthilfe sein. Die Konditionalität der Kreditgewährung ist dafür grundsätzlich der richtige Weg. Auch die Sonderfazilitäten zur Behebung struktureller Probleme und ihre gezielte Verwendung sind geeignet, den internationalen Handels- und Zahlungsverkehr von Beschränkungen freizuhalten.
Sorge bereiten muß jedoch das Tempo - ich wiederhole etwas, was ich vorhin schon gesagt habe -, mit dem die verfügbare internationale Liquidität zunimmt. Anlaß zur Sorge müssen aber auch die in diesen Tagen und Wochen deutlich erkennbaren anhaltenden Bestrebungen geben, den Zahlungsbilanzproblemen mit zunehmenden protektionistischen Praktiken mit neuen Handelsbeschränkungen, zu begegnen. Hier heißt es, so meine ich, höllisch aufpassen.
Die Ausschüsse des Bundestages begrüßen daher den Art. 8 des vorliegenden Gesetzentwurfs, der vorsieht, daß die Bundesregierung Bundestag und Bundesrat über Vorgänge von besonderer Bedeutung unterichtet, die sich bei der Anwendung des Übereinkommens ergeben. Sie gehen dabei davon aus, daß die Unterrichtung rechtzeitig erfolgt, also bevor Entscheidungen auf internationaler Ebene getroffen werden.
Meine Damen und Herren, die CDU/CSU-Fraktion stimmt dem vorliegenden Gesetzentwurf zu.
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