even (NA), 1959-11-11:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der vorliegende Gesetzentwurf ist auf die Schaffung rechtlicher Handhaben gerichtet, die eine wirksame Bekämpfung der Luftverschmutzung und der Lärmentwicklung durch die Industrie ermöglichen sollen. Außerdem soll er die Rechtsstellung der durch fremde Einwirkungen geschädigten Eigentümer verbessern.
Der Antrag der Abgeordneten Dr. Schmidt ({0}), Ruhnke, Margulies, Dr. Elbrächter und Genossen ist am 25. April 1958 dem Ausschuß für Gesundheitswesen als federführendem Ausschuß und dem Wirtschaftsausschuß zur Mitberatung überwiesen worden. Entsprechend einem Beschluß des Ältestenrates vom 3. Juni 1958 haben der Ausschuß für Arbeit und der Rechtsausschuß - letzterer nur zu § 906 BGB - Stellungnahmen abgegeben. Eine Delegation des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hat an den Sitzungen des Gesundheitsausschusses .mitberatend teilgenommen.
Bereits der 2. Deutsche Bundestag hatte sich mit der Verunreinigung der Luft durch Industriebetriebe befaßt. Auf sein Ersuchen vom 11. Januar 1957 - Drucksache 2598 - hatte die Bundesregierung am 31. Juli 1957 - Drucksache 3757 - einen Bericht über den Umfang und die Folgen der LuftDr. Even ({1})
verschmutzung vorgelegt. Sie hatte darin Vorschläge unterbreitet, welche gesetzlichen Maßnahmen ergriffen werden müßten, um eine wirksamere Bekämpfung der Luftverunreinigungen zu ermöglichen. Die antragstellenden Abgeordneten, die aus allen Fraktionen des Hauses kommen und Mitglieder der Interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft sind, haben diese Vorschläge ihrem Initiativgesetzentwurf Drucksache 301 zugrunde gelegt. Er zielt auf die Anpassung der Gewerbeordnung an die neuzeitlichen Gegebenheiten sowie auf eine Änderung des Nachbarrechts im Rahmen des Bürgerlichen Gesetzbuches ab.
Der Gesundheitsausschuß hat zu den Problemen der Luftverschmutzung zahlreiche Sachverständige sowie Vertreter der betroffenen Kreise gehört. Er hat verschiedene Industriestädte im Ruhrgebiet besucht, mehrere Großbetriebe besichtigt und sich ein Bild von den Folgen der Luftverunreinigung auf Menschen, Tier- und Pflanzenwelt gemacht.
Aus diesen Untersuchungen ergab sich folgender Tatbestand. Die Verunreinigung der Luft hat vielenorts, vor allem in den Industriegebieten, einen Grad erreicht, dessen Ertragen der betroffenen Bevölkerung nicht mehr zugemutet werden kann. Nach einer Schätzung von Sachverständigen erzeugen die im Bundesgebiet für Feuerungszwecke verbrauchten Stein- und Braunkohlen jährlich 2000 Milliarden Kubikmeter Rauchgase. Hinzu tritt eine wachsende Menge von Rauch und Ruß bei der Verbrennung von Heizöl und anderen Kraftstoffen. Mindestens 2 Millionen Tonnen Staub rieseln jährlich auf das Bundesgebiet herab. Außerdem muß mit der gleichen Menge gasförmiger Verunreinigungen gerechnet werden; dabei handelt es sich vor allem um Kohlen-, Schwefel- und Stickstoffoxyde, um Schwefel- und Fluorwasserstoff sowie Ammoniakgase. Etwa drei Viertel der genannten Verschmutzungen entstehen im Ruhrgebiet.
Hauptquelle dieser Immissionen sind die Industriebetriebe. An der Spitze stehen die Eisen- und Stahlindustrie, die Kokereien, die chemische und die Zementindustrie sowie alle Betriebe, die Großkesselanlagen unterhalten. In gewissem Umfang wirken aber auch das Kleingewerbe, der Verkehr und die Haushaltungen mit. Da ständig neue Industrieanlagen errichtet oder bestehende vergrößert werden, würde sich die Luftverschmutzung ohne ein wirksames Eingreifen noch weiter verstärken.
Die Folgen der Luftverunreinigung können für die menschliche Gesundheit schädlich sein, vor allem beim Zusammentreffen mit ungünstigen Witterungsverhältnissen. Wenn diese Frage von der medizinischen Wissenschaft auch noch nicht abschließend geklärt worden ist, so steht doch bereits fest, daß bestimmte Verunreinigungen der Luft zu Reizungen der Schleimhäute und Augen, zu Katarrhen und Allergien führen können. Neueste Untersuchungen des Gesundheitsamtes der Stadt Oberhausen und des Hygieneinstituts in Gelsenkirchen haben ergeben, daß Luftverschmutzungen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit geeignet sind, Gesundheitsschäden bei Menschen hervorzurufen.
Beim Vergleich zwischen Industriestadtkindern und Landkindern zeigten sich als Folge der Luftverschmutzung negative Beeinflussungen des Blutbildes, zahlreiche Rachitissymptome, Hemmungen im Größenwachstum sowie häufigere Augenentzündungen und Hauterkrankungen. Der größte Teil dieser Beeinträchtigungen der Gesundheit wurde nicht durch die unmittelbare Einwirkung der in der Luft enthaltenen Fremdkörper und Chemikalien hervorgerufen, vielmehr erweist sich vor allem die gewaltige Dunstglocke als schädlich, die ständig über den Industriegebieten lagert, da sie einen großen Teil des Sonnenscheins und der Frischluftzufuhr abschirmt.
Weiterhin bedeuten die Industrieimmissionen für den Menschen eine schwere Belästigung. Bauwerke und Landschaft werden mit einer Schmutzschicht überzogen, der sich der Mensch überall gegenübersieht. Seine Lebensfreude und sein allgemeines Wohlbefinden werden gemindert. Für Reinigung und Kleidung sind höhere Aufwendungen erforderlich, und oft ist er wegen der drohenden Verschmutzung in der farblichen und stofflichen Auswahl seiner Kleidung begrenzt. Geruchsbelästigungen treten häufig noch hinzu. Noch größere Schäden entstehen jedoch der Landwirtschaft und Forstwirtschaft, dem Hausbesitz und dem Gartenbau. Viele müssen fortwährend gegen die Schäden an ihrem Eigentum kämpfen, und manche werden sogar zur Aufgabe ihrer bisherigen Lebensgrundlage gezwungen.
Die gegenwärtigen gesetzlichen Handhaben reichen nicht aus, diesem unbefriedigenden Zustand abzuhelfen. Sicherlich wird niemand erwarten, daß in den Industriegebieten wieder eine Luftreinheit erreicht werden kann, wie sie vor der Industrialisierung bestanden hat. Dennoch wären weit wirksamere technische Maßnahmen gegen die Luftverschmutzung möglich, als sie zur Zeit angewendet werden. Obwohl zahlreiche Betriebe unter Aufwendung hoher Beträge bereits vieles zur Minderung der Verschmutzung geleistet haben, bleibt das Gesamtbild unbefriedigend. Für die meisten Immissionen sind Filteranlagen entwickelt worden, die ein Abfangen der Verunreinigung bis zu 99 v. H. ermöglichen; aber sie werden nur zum Teil benutzt. Bei einzelnen Verschmutzungen ist das Problem des Abscheidens technisch noch nicht gelöst; das gilt z. B. für anfallendes Schwefeldioxyd. Um das Bestmögliche zu erreichen, bedarf es schärferer gesetzlicher Handhaben, als sie bisher bestehen.
Der Gesetzentwurf der Antragsteller sieht zu diesem Zweck vor allem folgende Neuerungen vor: Die Gewerbeordnung wird dahin ergänzt, daß gewerbliche Anlagen, die bisher nicht der Genehmigungspflicht unterlagen, nunmehr erfaßt werden können. Auch nichtgewerbliche Betriebe, die im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen eingesetzt werden, wie z. B. Laboratorien oder Müllverbrennungsanlagen, werden der Gewerbeaufsicht unterworfen. Ebenso werden nunmehr neue Anlagen des Bergwesens, wie Zechenkraftwerke und Kokereien, erfaßt. Die Gewerbeaufsicht soll darüber hinaus berechtigt werden, auch nachträgliche Auflagen zu erteilen. Dadurch sollen die Unternehmer verpflichtet

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werden, die jeweils nach dem neuesten Stand der Technik geeigneten Schutzvorkehrungen zu treffen. Die Betriebe müssen die Überwachung ihrer gewerblichen Anlagen auf ihre Kosten dulden. Im Bürgerlichen Gesetzbuch soll der § 906 mit dem Ziel ergänzt werden, die Duldungspflicht gegenüber fremden Einwirkungen enger zu umgrenzen.
Der Gesundheitsausschuß ist diesen Vorschlägen in Übereinstimmung mit den anderen beteiligten Ausschüssen gefolgt. Er hat jedoch neben einer Reihe von redaktionellen Änderungen vor allem zwei wesentliche Neuerungen beschlossen, einmal die Berufung eines ständigen Ausschusses zur Luftreinhaltung bei der Bundesregierung, zum andern eine weitergehende Reform des § 906 BGB. Im einzelnen sind die Beschlüsse des Gesundheitsausschusses durch folgende Überlegungen zustande gekommen.
Zu Art. 1 Nr. 1: Die Änderung in § 16 Abs. 1 Satz 2 der Gewerbeordnung - Hinweis auf das Erlaubnisverfahren - dient der Vereinfachung. Dadurch entfällt § 25 Abs. 4 des Entwurfs.
Der in § 16 Abs. 4 des Entwurfs enthaltene Gedanke ist aus rechtssystematischen Gründen als Abs. 3 beschlossen worden. Durch diese Vorschrift entfällt der erschöpfend aufzählende Katalog genehmigungspflichtiger Anlagen, der in der bisher geltenden Fassung des § 16 enthalten war. Statt dessen wird die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung zu bestimmen, welche Anlagen genehmigungspflichtig sind. Ferner hat sie mit Zustimmung des Bundesrates als Technische Anleitung allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die die Genehmigungsbehörden zu beachten haben. Dadurch soll gewährleistet werden, daß die rechtlichen Erfordernisse dem jeweils neuesten Stand der Technik angepaßt werden können, ohne daß ein zeitraubendes Gesetzgebungsverfahren neu in Gang gebracht werden muß.
Entgegen dem Entwurf der Antragsteller war der Gesundheitsausschuß in Übereinstimmung mit den beteiligten Ausschüssen der Auffassung, daß nicht ein einzelner oder zwei Bundesminister, sondern die Bundesregierung insgesamt zum Erlaß der Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften ermächtigt werden sollte. Der Grund ist darin zu suchen, daß bei den hier zu regelnden Fragen stets mehr ,als zwei Ministerien berührt werden dürften.
Die beteiligten Ausschüsse halten die hiernach zu treffenden Entscheidungen für so wesentlich, daß die Bundesregierung vor Erlaß der Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften einen Ausschuß zu hören hat, den sie zu ihrer ständigen Beratung berufen muß. In diesem ständigen Ausschuß sind alle von der Luftverschmutzung Betroffenen vertreten.
Der Gesundheitsausschuß ist davon ausgegangen, daß dieser unabhängige und ehrenamtlich arbeitende Ausschuß nicht identisch sein dürfe mit bereits bestehenden privaten Kommissionen zur Reinhaltung der Luft. Denn der Zweck des Ausschusses ist, sicherzustellen, daß sich die Bundesregierung unmittelbar durch die betroffenen Kreise ein Bild von den tatsächlichen Gegebenheiten und technischen Möglichkeiten machen kann.
In § 16 Abs. 4 Satz 1 - Abs. 3 des Entwurfs der Antragsteller - ist die Ausdehnung der Anzeigepflicht auf solche Anlagen beschlossen worden, bei denen die Genehmigungspflicht nach dem 30. Juni 1960 festgelegt wird. Die Änderung des Datums ergibt sich ,aus dem inzwischen eingetretenen Zeitablauf.
§ 16 Abs. 3 Satz 2 des Entwurfs der Antragsteller - Verwaltungsverfahren der Länder - wurde gestrichen, da er im Hinblick auf Art. 84 Abs. 1 des Grundgesetzes überflüssig ist.
Zu Art. 1 Nr. 2: § 25 Abs. 2 ist gegenüber dem Entwurf der Antragsteller redaktionell überarbeitet warden. Ferner hat der Gesundheitsausschuß folgende Ergänzungen beschlossen. In Satz 1 ist die Aufzählung der Einwirkungen um Wärme, Energie, Strahlen und Schwingungen vervollständigt worden. Soweit Spezialvorschriften bestehen oder erlassen werden, sollen diese hierdurch nicht berührt werden. Durch die Einfügung der Worte in Satz 2 „für die Besitzer oder die Bewohner der benachbarten Grundstücke" sollen die Aufsichtsbehörden angehalten werden, die Lage dieses Personenkreises besonders ernsthaft zu berücksichtigen. Die Verwendung der Worte „zu befürchten sind" bedeutet eine Verschärfung. Nach Abs. 3 der beschlossenen Fassung kann die Aufsichtsbehörde von sich aus anordnen, daß die erforderlichen Feststellungen durch den Einbau geeigneter Meßgeräte laufend getroffen werden. Gewährleisten fest eingebaute Meßgeräte in nachweislich einwandfreier Weise die erforderlichen Feststellungen, so sollen gemäß Satz 4 Anordnungen nach den Absätzen 1 und 2 nicht getroffen werden. Satz 5 bestimmt nunmehr, daß die Ergebnisse der Aufsichtsbehörde auf Verlangen mitzuteilen sind. Durch die Neufassung des Satzes 7 wird festgestellt, daß der Unternehmer für außerhalb seines Betriebsgeländes vorgenommene Feststellungen auch insoweit kostenpflichtig ist, als er Auflagen nicht eingehalten hat.
Gemäß § 25 Abs. 3 Satz 1, der nachträgliche Anordnungen ermöglicht, sind die Besitzer oder Bewohner der benachbarten Grundstücke - ebenso wie nach Abs. 2 - besonders zu berücksichtigen. Die im Entwurf der Antragsteller vorgesehene Kann-Vorschrift ist in eine Soll-Vorschrift umgewandelt worden. Damit ist klargestellt, daß die technischen Aufsichtsbehörden bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen innerdienstlich verpflichtet sind, nachträgliche Anordnungen zu treffen. Der Ausdruck „nachträglich" trat an die Stelle des Wortes „zusätzlich", da auch diejenigen Fälle umfaßt werden sollen, in denen überhaupt noch keine Anordnungen erlassen worden waren. Die Anordnungen müssen nach dem jeweiligen Stand der Technik erfüllbar und für Anlagen dieser Art wirtschaftlich vertretbar sein. Durch die Einfügung der Worte „für Anlagen dieser Art" soll nach dem Willen des Gesundheitsausschusses verdeutlicht werden, daß die Frage der wirtschaftlichen Vertretbarkeit nicht vom subjektiven VerDr. Even ({3})
mögen des betreffenden Betriebes her, sondern nach einem objektiven Maßstab geprüft werden muß. Demnach hat für die wirtschaftliche Vertretbarkeit als Maßstab ein gesundes Durchschnittsunternehmen der jeweiligen Betriebsart zu gelten. Daher können sich sogenannte Grenzkostenbetriebe, die durch den Einbau kostspieliger Filter möglicherweise wirtschaftlich fühlbar beeinträchtigt werden, nicht auf die genannte Begrenzung berufen. Andererseits hat es der Gesundheitsausschuß als zu weitgehend erachtet, auf das Erfordernis der wirtschaftlichen Vertretbarkeit völlig zu verzichten. Eine derartige Regelung müßte zahlreiche Betriebe ruinieren und würde nicht nur für deren Eigentümer, sondern auch für Tausende Arbeitnehmer verhängnisvolle Folgen haben. Im Satz 4 hat der Gesundheitsausschuß die Muß-Vorschrift in eine Soll-Bestimmung umgewandelt, da für Einzelfälle Anordnungen nicht ausgeschlossen werden sollen, die über den Rahmen der Technischen Anleitung hinausgehen.
§ 25 Abs. 4 ist entsprechend der Neufassung des § 16 Abs. 1 Satz 2 gestrichen worden. Statt dessen wurde ,ein Hinweis auf die allgemeinen Befugnisse der Aufsichtsbehörden eingefügt.
Zu Art. 1 Nr. 3: Die Änderung des § 147, der Strafbestimmungen enthält, wurde redaktionell der vom Gesundheitsausschuß beschlossenen Fassung angeglichen.
Zu Art. 2: Der Gesundheitsausschuß hat in Übereinstimmung mit den beteiligten Ausschüssen eine weiter gehende Neufassung des § 906 BGB beschlossen. Die neue Fassung, die den § 906 in drei Absätze gliedert und bis auf eine Wendung wörtlich mit der Formulierung des Rechtsausschusses übereinstimmt, sieht folgendes vor. Die Duldungspflicht, die ein Eigentümer gegenüber fremden Immissionen - auch nicht gewerblicher Art hat, wird eingeschränkt. Der betroffene Eigentümer braucht - abgesehen vom Fall einer unwesentlichen Beeinträchtigung - nur noch solche Einwirkungen zu dulden, die sowohl ortsüblich als auch nicht durch Maßnahmen zu verhindern sind, die Benutzern dieser Art wirtschaftlich zugemutet werden können. Hiernach muß also der störende Eigentümer alles für einen gesunden Durchschnittsbetrieb seines Erwerbszweiges Zumutbare getan haben, um die Immissionen zu verhindern. Andernfalls verhält er sich rechtswidrig und ist bei Verschulden schadensersatzpflichtig. Der störende Eigentümer ist sowohl hinsichtlich der Ortsüblichkeit als auch hinsichtlich der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit beweispflichtig.
Die teilweise anderslautende Ausdruckweise gegenüber § 25 Abs. 3 Satz 3 der Gewerbeordnung soll keinen sachlichen Unterschied begründen. Das Merkmal der „technischen Erfüllbarkeit" erschien im § 906 entbehrlich, da es selbstverständlich ist und eine technische Unmöglichkeit nicht als wirtschaftlich zumutbar angesehen werden kann. Das Wort „zumutbar" wurde an Stelle von „vertretbar" in den § 906 aufgenommen, weil das bürgerlich Recht den Begriff „Vertretbarkeit" in einem anderen Sinne verwendet.
Hat ,ein Eigentümer unter den genannten Voraussetzungen eine Einwirkung zu dulden, so soll ihm gegen den Störer ein Ausgleichsanspruch für eingetretene Schäden zustehen. Dieser Ausgleichsanspruch wird unter Fortentwicklung der höchstrichterlichen Rechtsprechung geschaffen, die in äußersten Härtefällen, nämlich bei drohender Existenzvernichtung, dem betroffenen Eigentümer auf der Grundlage des nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnisses einen solchen Anspruch zubilligt. Nunmehr soll der Eigentümer ,einen angemessenen Ausgleich in Geld verlangen können, wenn er über das zumutbare Maß hinaus beeinträchtigt wird. Das Wort „angemessen" wird dabei nicht als Einschränkung verwendet, sondern im Sinne von „gerecht". Entscheidend für den Gesichtspunkt der Zumutbarkeit ist die Abwägung der sich aus dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis ergebenden Vor- und Nachteile. Die vom Rechtsausschuß vorgeschlagene Wendung „aus den örtlichen Verhältnissen" erschien dem Gesundheitsausschuß zu unbestimmt. Denn einmal könnten dann dem Schädiger nachteilige örtliche Verhältnisse angelastet werden, zu denen er in keiner Beziehung steht. Andererseits müßte sich der Geschädigte unter Umständen örtliche Vorteile entgegenhalten lassen, die mit dem Störer nicht ursächlich zusammenhängen. Es erschien daher zur Ausschaltung von Auslegungsschwierigkeiten zweckmäßiger, hier den in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Begriff des nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnisses zu verwenden. Daß auch dieser Begriff noch nicht völlig eindeutig ist, ergibt sich aus dem später zu behandelnden interfraktionellen Änderungsantrag zu § 906 BGB, auf den ich bereits jetzt hinweise.
Andererseits haben sowohl der Gesundheitsausschuß als auch der Rechtsausschuß die Einführung einer Schadensersatzpflicht an Stelle des vorgesehenen Ausgleichsanspruchs abgelehnt. Denn bei Bestehen eines Schadensersatzanspruches im Sinne des BGB wäre es nicht möglich, die Vorteile anzurechnen, die der Geschädigte seinerseits aus dem Vorhandensein des störenden Industriebetriebes ziehen kann. Beispiele: eine Gastwirtschaft liegt vor dem Werkstor des störenden Betriebs und zieht aus dieser günstigen Lage Nutzen. Oder: ein Gemüsebauer beliefert die Werksküche des schädigenden Unternehmens. Es wird jedoch darauf hingewiesen, daß die der Luftreinhaltung dienenden Vorschriften der Gewerbeordnung als Schutzgesetz im Sinne des § 823 Abs. 2 BGB anzusehen sind und durch diese Vorschrift Schadensersatzansprüche begründet sein können.
Ebenso ist auch der Gedanke verworfen worden, eine gesamtschuldnerische Haftung mehrerer Verursacher in den Fällen einer bestehenden Duldungspflicht zu begründen. Liegt keine Duldungspflicht vor, verhalten sich also mehrere Einwirkende rechtswidrig und tragen sie schuldhaft zum Schaden eines Eigentümers bei, so kann ohnehin eine gesamtschuldnerische Haftung gegeben sein. Sie aber auf alle Fälle rechtmäßigen Einwirkens auszudehnen, würde zu unabsehbaren Folgen führen.
Gesundheits- und Rechtsausschuß haben nicht verkannt, daß es für Geschädigte in diesen Sonder4856 

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fällen zu prozessualen Schwierigkeiten kommen kann. Durch die Einführung einer gesamtschuldnerischen Haftung würden aber noch größere Ungerechtigkeiten in Kauf genommen werden müssen, weil dann der nächstbeste Industriebetrieb, der vielleicht mit nur 0,5 v. H. an der Verursachung des Schadens beteiligt ist, für den gesamten Schaden haftbar gemacht werden könnte. Diese Rechtsfolge haben die genannten Ausschüsse nicht für vertretbar gehalten.
Zu den Artikeln 3 und 4! Die Ausschußfassung der Artikel 3 und 4 enthält nur redaktionelle sowie durch den inzwischen eingetretenen Zeitablauf notwendig gewordene Änderungen.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich abschließend folgendes betonen. Der Gesundheitsausschuß hat nahezu alle Beschlüsse einstimmig gefaßt; nur in wenigen Fällen gab es vereinzelte Gegenstimmen oder Stimmenthaltungen. Er ist der Auffassung, daß der vorliegende Entwurf die notwendigen rechtlichen Handhaben schafft, um nunmehr wirksam gegen die industrielle Luftverschmutzung und Lärmentwicklung einschreiten zu können.
In den Ausschußberatungen wurde auch die Frage erörtert, ob zur Bekämpfung der Verunreinigung und des Lärms im Straßenverkehr Gesetzesänderungen erforderlich sind. Dieses Problem soll im Gesundheitsausschuß noch weiter erörtert werden. Vor allem wurde betont, daß die Planung der Länder und Gemeinden noch mehr als bisher auf die Folgen weiterer Industrieballungen Rücksicht nehmen müsse. Die Durchgrünung unserer Städte und Siedlungen ist im Interesse der Volksgesundheit und des Wohlbefindens aller ein dringendes Gebot. Niemals darf außer acht gelassen werden, daß auch in der modernen Industriegesellschaft stets der Mensch im Mittelpunkt zu stehen hat.
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Es gilt, gegen die bedrohlichen Schattenseiten der technischen Entwicklung vorzugehen. Es gilt, dem Menschen gesunde Umweltbedingungen zu schaffen, damit er seine Persönlichkeit und seine Familie innerhalb der Gemeinschaft frei entfalten kann.
Von diesen Überlegungen haben sich die beteiligten Ausschüsse leiten lassen. Der Gesundheitsausschuß bittet Sie, entsprechend seinen Anträgen zu beschließen.
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