vit (NA), 1973-10-18:
Herr Präsident! Werte Kolleginnen und Kollegen! Herr Kollege Susset, ich stimme mit Ihnen überein, daß die Fragen und Probleme der Umwelt rasch und selbstverständlich auch umfassend einer Lösung zugeführt werden müssen. Aus diesem Grunde ist eine einheitliche Regelung erforderlich. Dies bedeutet, daß dem Bund - und darauf kommt es an, Herr Susset - die konkurrierende Gesetzgebung zugestanden werden muß. Leider wird das von Ihnen und Ihrer Partei nicht mehr unterstützt, wie ich jetzt gehört habe bzw. wie man vernehmen konnte, obwohl Sie es in Ihr Berliner Programm und in das Wahlprogramm für die Bundestagswahl 1972 aufgenommen hatten.
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- Ich habe etwas vorliegen.
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- Ich kann Ihnen das einmal vorlesen, Herr Vogel. Berliner Programm der CDU von 1968:
Der Umweltschutz ist in Bund und Ländern einheitlich zu regeln.
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Wahlprogramm der CDU! Gut, Sie sprechen dann vom Wasserhaushalt,
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aber Umweltschutz gehört letztlich auch zu diesem großen Problem.
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Meine Damen, meine Herren! Die Bundesregierung hat in der Regierungserklärung von 1969 den Umweltschutz zu einem Schwerpunkt ihrer Arbeit erklärt. In ihrem Umweltprogramm vom 14. Oktober 1971, also vor fast genau zwei Jahren, hat sie die Eckwerte für ihre Umweltpolitik festgelegt. In dem darin enthaltenen Aktionsprogramm haben Natur und Landschaft einen besonders hohen Stellenwert, da die Landschaft als natürliche Umwelt die Lebens- und Wirtschaftsgrundlage des Menschen bildet.
Mehr denn je mußten wir in den vergangenen Jahren erkennen - erfreulicherweise ist das nunmehr auch in das Bewußtsein unserer Mitbürger eingedrungen -, daß die Landschaft und damit der Naturhaushalt durch zunehmende Industrialisierung und Besiedlung einem tiefgreifenden Wandel unterworfen ist. Ein Blick zurück in die Geschichte beweist, daß die Mannschaft von ihren frühen Anfängen bis zur totalen Industrialisierung ihre Daseinsgrundlagen selbstzerstörerisch gefährdet. Die Eingriffe des Menschen in den Naturhaushalt sind zu einer nicht mehr zu übersehenden Gefahr für ihn selbst geworden. Die Landschaft wird durch technische Vorgänge der Industriegesellschaft, ihrer Abwässer, Abgase und Abfälle mit nachteiligen Folgen für Menschen, Pflanzen- und Tierwelt zunehmend belastet.
Durch Zerschneidung von zusammenhängenden Landschaftsräumen und eine planlos anmutende Besiedlung nehmen Umweltschäden auch in den Gebieten zu, die bislang gering oder kaum belastet waren. Dies gilt in zunehmendem Maße auch für den ländlichen Siedlungsraum, in dem die agrarische Bewirtschaftung weiterhin vorherrschend ist.
Ökonomische Zwänge haben in der Landwirtschaft einen umfassenden Rationalisierungsprozeß in Gang gesetzt, der unter anderem bisher nicht gekannte Belastungen des Naturhaushaltes zur Folge hatte. Diese bestehen vor allem in der zunehmenden Anwendung von Düngemitteln, Unkrautbekämpfungs- 
und Wuchsstoffpräparaten. Die natürliche Reinigungskraft des Bodens reicht in vielen Fällen leider Gottes nicht mehr aus, um die Absorption der chemischen Abbauprodukte zu gewährleisten.
Schließlich stellen wir eine intensivere Nutzung der Landschaft durch zunehmende Freizeitgestaltung der Bevölkerung fest. Ein Ausgleich der daraus resultierenden Umweltbelastungen wird immer schwieriger. Der in diesem Zusammenhang in anderen Gesetzen vorgesehene Schutz der Landschaft, z. B. im Bundesbaugesetz oder in den Planungsgesetzen der Länder, ist nicht mehr ausreichend.
Darum gilt es - mit Genehmigung der Frau Präsidentin darf ich aus dem Umweltprogramm der Bundesregierung zitieren -:
1. die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes wiederherzustellen, weiterzuentwickeln und die biologische Vielfalt der Landschaft zu erhalten;
2. regenerationsfähige Güter nachhaltig, nicht vermehrbare sparsam zu nutzen;
3. die Natur zu schonen, wo Eingriffe in den Naturhaushalt notwendig sind, und schädliche Folgen möglichst auszugleichen.
Viele Beispiele der jüngsten Vergangenheit machen deutlich, daß diese Ansprüche in Zielkonflikt mit cien Interessen eines optimalen Wirtschaftswachstums stehen. Dieser Widerspruch muß im Sinne eines vertretbaren Ausgleichs gelöst werden, wenn wir die Qualität des Lebens positiv verändern wollen. Die Qualität des Lebens verbessern - ein wahrhaft großes Ziel - zwingt zur Entwicklung konkreter Maßnahmen, die darin bestehen müssen, daß der Umweltschutz so entwickelt und verbessert wird, daß er den Konflikt zwischen den wachsenden Bedürfnissen der Bevölkerung und dem begrenzten Naturpotential zu lösen in der Lage ist.
Folgerichtig hat Bundeskanzler Brandt in seiner Regierungserklärung vom 18. Januar dieses Jahres angekündigt, daß das zweite Kabinett Brandt/Scheel alles daransetzen werde, sein Umweltprogramm zu verwirklichen und weiterzuentwickeln. Mit Recht hat es der Bundeskanzler als eine an uns alle gerichtete Herausforderung bezeichnet, mit den erkannten Gefahren fertig zu werden und unsere Aufmerksamkeit immer stärker darauf zu lenken, eine Schädigung der Umwelt, wo immer es geht, zu vermeiden.
Die Weiterentwicklung des Umweltprogramms sollte sich zunächst auf die Gesetze erstrecken, die wegen der Verkürzung der vergangenen Legislaturperiode nicht mehr verabschiedet werden konnten. Die zeitliche Verzögerung hat nicht nur der Sache unmittelbar geschadet, indem die vorgesehenen Maßnahmen zum Schutz von Natur und Landschaft mit mindestens zweijähriger Verspätung in Kraft treten werden; sie hatte auch eine vermehrte gesetzgeberische Eigeninitiative der Länder zur Folge. Die wünschenswerte bundeseinheitliche Regelung dieser Materie das wissen wir - wurde damit erschwert.
Mit dem Entwurf eines Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege der Bundesregierung kann ein umfassendes rechtliches Instrumentarium geschaffen werden, das die natürliche Umwelt durch Naturschutz und Pflege der Landschaft sichern hilft. Der Entwurf geht von der Erkenntnis aus - dem können wir sicher auf allen Seiten des Hauses uneingeschränkt zustimmen -, daß das geltende Naturschutzrecht den Anforderungen der modernen Industriegesellschaft nicht mehr standhält. Der herkömmliche Naturschutz war auf den Schutz der Tier- und Pflanzenarten unserer Landschaft beschränkt. Mittel zur Durchsetzung des Artenschutzes waren im wesentlichen Verbote und Gebote, deren Wirksamkeit durch Geldbußen erreicht werden sollte. Unsere Aufgabe ist es heute, mit den gesetzlichen Bestimmungen aktive Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen zu sichern und damit die Voraussetzungen optimaler, nachhaltiger Leistungsfähigkeit der Landschaft für den Menschen zu schaffen.
Unsere guten Absichten werden nicht von Erfolg gekrönt sein und unsere Bemühungen werden fehlschlagen, wenn nicht alle Beteiligten und besonders die betroffenen Grundstückseigentümer bereit sind,
lie geplanten gesetzlichen Maßnahmen zu unterstützen und ihnen auch zum Durchbruch zu verhelen
Wir als Gesetzgeber können unseren Beitrag lei-ten, indem wir das Verursacherprinzip durchsetzen und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums konkretisieren. Der Regierungsentwurf hat das Verursacherprinzip in den Vorschriften über Eingriffe in Natur und Landschaft festgeschrieben. In den Vorschriften über die Pflegepflicht und das Betretungsrecht von Wald und Flur sowie über die Enteignung und den Kostenersatz soll der Verfassungsgrundsatz der Sozialpflichtigkeit des Eigentums Eingang finden. Diese Vorschriften sind von besonderer Bedeutung und werden eine tiefgreifende gesellschaftspolitische Wirkung hinterlassen. Sie sind die Voraussetzung für eine Verwirklichung der Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege im praktischen Alltag, gerichtet an die Behördn und jedermann.
Es darf nicht übersehen werden, daß dem Entwurf auch im Zusammenhang mit der Neuordnung des Bodenrechts Bedeutung zukommt. In einer Industriegesellschaft, in der sich immer mehr Menschen und Investitionen auf engem Raum zusammendrängen und in der immer mehr großstädtische Bürger auf freien Zugang zur Natur angewiesen sind, kann die Verfügung über Grundstücke nicht ausschließlich der vorn Eigennutz geprägten Entscheidung bestimmter Eigentümergruppen überlassen bleiben. Was wir brauchen, ist ein Ausgleich zwischen den Ansprüchen der Gemeinschaft und den Interessen des einzelnen Eigentümers. Hier zeigt sich die enge Verbindung zwischen der zu erwartenden Neuordnung des Bodenrechts, besonders im Hinblick auf eventuell notwendig werdende Einschränkungen, die sich aus der Sozialpflichtigkeit des Grundeigentums ergeben.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich auf einige Einzelheiten hinweisen. Entscheidenden Anteil an der Sicherung der gesteckten Ziele soll eine bundeseinheitliche Landschaftsplanung in Form eines Landschaftsprogramms des Bundes, Landschaftsprogrammen der Länder, Landschaftsrahmenplänen für besondere Länderregionen und Landschaftsplänen für den örtlichen Bereich haben. Der Raumordnungsplan der Regierung, die Landes- und Gebietsentwicklungspläne und die Bauleitplanungen finden durch die Landschaftsplanung eine notwendige und bisher fehlende Ergänzung.
In § 9 des Entwurfs sind die Eingriffe in Natur und Landschaft beschrieben und geregelt. Die Vorschriften sollen die Verträglichkeit unvermeidbarer Eingriffe in Natur und Landschaft gewährleisten und für die Instandsetzung des Landschaftshaushaltes bei Eingriffen Sorge tragen. Der Bund soll im Zusammenhang mit den in § 42 aufgestellten „Allgemeinen Verwaltungsvorschriften" ermächtigt werden, im einzelnen zu regeln, wann eine wesentliche oder eine nachhaltige Beeinträchtigung des Landschaftshaushaltes geplant ist oder bereits vollzogen worden ist
Im Falle der Beschränkung des Bundes auf eine Rahmenkompetenz - die Probleme sind bereits erörtert und werden noch lange umstritten bleiVit
ben - müßte § 42 gestrichen werden. Für den Fall der Streichung ergibt sich die Notwendigkeit, Vorschriften für Einzelfälle zu beschließen. Die vollziehende Verwaltung verliert dadurch jede Beweglichkeit und Anpassungsfähigkeit an Situationen, die zum Eingriff zwingen. Dies ist einer objektiven Sachentscheidung, so meine ich jedenfalls, abträglich. Gerade im Bereich des Landschafts- und Naturschutzes würde der Bürger einfach kein Verständnis mehr haben für ein unterschiedliches Neben- oder oft auch - aus seiner Sicht - Gegeneinander der Planungen in benachbarten Regionen, die landschaftlich zusammengehören.
Zur Pflegepflicht, meine Damen und Herren, wie sie in § 12 bestimmt ist, muß folgendes gesagt werden. Das Grundgesetz Art. 14 Abs. 2 Satz 1 - stellt in schlichten, aber treffenden Worten fest: „Eigentum verpflichtet". Diese Sozialpflichtigkeit soll in § 12 eine Konkretisierung für den Bereich der Pflege der Grundstücke durch den Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten erfahren. Danach soll der Eigentümer grundsätzlich die Pflegekosten tragen, auch dann, wenn die Behörde im Falle der Unterlassung der notwendigen Pflege diese auf seine Kosten durchführen läßt.
Dies ist, wie Sie wissen, meine Damen und Herren, keine sensationelle Neuerung. Wir haben in den polizeirechtlichen Bestimmungen aller Länder den Eingriff der Ersatzvornahme, der nun auch in diesen Entwurf Eingang finden soll. Von der Heranziehung zu den Kosten soll abgesehen werden, wenn diese eine unzumutbare Härte bedeuten würde. Etwas anderes sieht allerdings der Oppositionsentwurf vor: Er begründet lediglich eine Duldungspflicht, wobei die Kosten der Pflege von der öffentlichen Hand getragen werden müssen. Das ist zwar in Ihrem Gesetzentwurf nicht ausdrücklich erwähnt, ergibt sich aber eindeutig aus dem Zusammenhang.
Für Wald und Flur soll in Zukunft ein Betretungsrecht gesetzmäßig verankert werden. Ich hoffe, daß wir uns hier in der politischen Zielsetzung alle einig sind. Es ist nicht auszuschließen, daß die Gegner dieser Auffassung verfassungsrechtliche Bedenken in Verbindung mit Art. 14 des Grundgesetzes geltend machen werden. Wenn auch der Gesetzentwurf die Duldung der Bindung des Eigentums im Sinne von Art. 14 des Grundgesetzes nicht ausdrücklich erwähnt, so ergibt sich dies aber unmittelbar aus § 30 über die sonstigen enteignenden Maßnahmen, da die Duldungspflicht dort nicht erwähnt worden ist.
Die Länder haben sehr unterschiedliche Enteignungsvorschriften erlassen. Nach Art. 74 Nr. 14 des Grundgesetzes stehen dein Bund jedoch die Gesetzgebungsbefugnisse für das Recht der Enteignung nur im Bereich der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung zu. Ohne die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz ist der Bund nicht berechtigt, Vorschriften über Enteignung für den Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu erlassen. Dies ist ein Argument, das wir bei der weiteren Diskussion über das Problem der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz oder Rahmengesetzgebungskompetenz nicht außer acht lassen dürfen. Eine zufriedenstellende Ordnung der natürlichen Umwelt kann ohne die Zulässigkeit der Einschränkung von Rechten, insbesondere des Eigentums, nicht verwirklicht werden.
Bereits das geltende Naturschutzrecht hat zu Enteignungen geführt. So sind z. B. die Nutzungsbeschränkungen, die dem Eigentümer durch die Unterstellung seines Grundstücks unter Naturschutz auferlegt werden, bei entsprechender Intensität des Eingriffs als Enteignung angesehen worden. Enteignungsregelungen müssen unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten getroffen werden; insbesondere müssen die Vorschriften eine angemessene Entschädigung gewährleisten.
Für die spätere praktische Wirksamkeit des Gesetzes sind die vom Bund in Aussicht genommenen erheblichen Finanzhilfen von besonderer Bedeutung. Der Bund verpflichtet sich in den §§ 32 ff., für Investionen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung auf dem Gebiete des Naturschutzes und der Landschaftspflege Finanzhilfen bis zu 50 % der zuwendungsfähigen Kosten zu leisten. Außerdem sind Kosten- und Steuerbefreiungen zur Förderung der Ziele des Gesetzes vorgesehen.
Ich möchte in meiner Stellungnahme zu dem Regierungsentwurf nicht den weiteren verfassungsrechtlichen Diskussionen vorgreifen. Mir geht es darum, für die sozialdemokratische Bundestagsfraktion zu erklären, daß wir der Bundesregierung für ihre Initiative dankbar sind, weiterhin eine aktive und konkrete Umweltschutzpolitik voranzutreiben. Die Bundesregierung hat mit dem vorgelegten Entwurf einen wichtigen Beitrag zur Verwirklichung dieses Zieles geleistet. Die Bundesregierung versichern wir unserer vollen Unterstützung im Fortgang der Verhandlungen und Diskussionen, denn Bekenntnisse zum Umwelt- und Naturschutz dürfen nicht Lippenbekenntnisse bleiben. Wer es mit dem Umwelt- und Naturschutz ernst meint, muß dem Bund auch die Kompetenzen an die Hand geben, die ihm ein wirksames Tätigwerden ermöglichen.
Deshalb unterstreichen wir all das, was Herr Minister Genscher im Zusammenhang mit dem Umweltprogramm der Bundesregierung immer wieder betont hat: Umweltschutz darf nicht zersplittert in der Hand der Länder liegen; Umweltschutz gehört, soll er wirksam sein, in die volle Kompetenz, in die Zuständigkeit des Bundes. Wollen wir Nägel mit Köpfen machen, müssen wir uns in diesem Hohen Hause selbst in den Stand versetzen, umfassende Gesetze zu verabschieden. Voraussetzung dafür ist, daß das Grundgesetz dort geändert wird, wo es uns an dieser zukünftigen wichtigen Arbeit hindert. Eine solche Lösung wäre auch die beste Regelung für notwendig werdende Abstimmungen im supranationalen Bereich, beispielsweise im EG-Bereich. Glückauf und Dankeschön für das Zuhören!
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