Götz (NA), 1968-04-04:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich bin der Meinung, zwei Tatsachen rechtfertigen es, daß ich in Ergänzung zu dem Schriftlichen Bericht auf Drucksache V/2711 noch ganz kurz einige Bemerkungen mache. Es sind dies erstens die finanzielle Größenordnung dieses Einzelhaushalts und seine politische Bedeutung und zweitens die Tatsache, daß sich, wie wir oft feststellen können, die Kritik an den steigenden Staatsausgaben mit Vorliebe gegen die Ausgaben für die soziale Sicherheit richtet.
Es kommt ein dritter Grund hinzu, und dies ist folgender. Der Haushaltsausschuß mußte über die Regierungsvorlage hinaus in diesem Einzelplan Mehrausgaben in einer Größenordnung von 530 Millionen DM genehmigen. Ich meine, daß dieser Beschluß, der dem Haushaltsausschuß keineswegs leichtgefallen ist, hier einer Erklärung bedarf. In diesem Punkte entledige ich mich eines ausdrücklichen Auftrages des Haushaltsausschusses.
Zum ersten Grund einige kurze Bemerkungen. Ich sprach von der finanziellen Größenordnung dieses Einzelhaushalts. Der Einzelplan 11 ist der zweitgrößte Einzelhaushalt nach dem Verteidigungshaushalt im Rahmen des Gesamthaushalts des Bundes. Er hat in diesem Jahr ein Ausgabevolumen von 16,6 Milliarden DM. Ich würde ihn als den Sozialhaushalt im engeren Sinne bezeichnen, und zwar deswegen, weil in ihm nur die sozialen Leistungen enthalten sind, für die der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung die unmittelbare Verantwortung trägt. Die hier in diesem Einzelplan nicht nur sozial-und gesellschaftspolitisch, sondern auch finanziell bedeutsamen Ausgabenblöcke liegen in Kap. 11 13, Sozialversicherung, mit dem ansehnlichen Betrag von 10,5 Milliarden DM, im Kap. 11 10, Kriegsopferversorgung, mit 5,9 Milliarden DM und im Kap. 11 11, Arbeitslosenhilfe, mit dem Betrag von 52 Millionen DM. 98,2 °/o aller Ausgaben - das sind 16,3 Milliarden DM - beruhen auf gesetzlichen oder auf vertraglichen Verpflichtungen. Aber auch die gesetzlich oder vertraglich nicht gebundenen Leistungen, wie beispielsweise die Förderung der überregionalen Rehabilitationseinrichtungen oder die Kapitalabfindungen im Kriegsopferhaushalt oder die Förderung der Existenzgründung in den freien Berufen, um nur die wichtigsten zu nennen, verdienen Beachtung, zwar nicht wegen ihrer finanziellen Größenordnung, wohl aber, wie ich meine, wegen ihrer sozial-, gesellschafts- oder arbeitsmarktpolitischen Bedeutung.
Das Ausgabevolumen dieses Einzelhaushalts erfuhr trotz der Einschnitte durch das Finanzänderungsgesetz eine Ausweitung um 2,1 Milliarden DM oder 14,5%. Dies ist eigentlich der Gegenbeweis gegen die ständig zu hörende Behauptung, daß nunmehr in der Sozialpolitik, in der Entwicklung der sozialen Leistungen so etwas wie eine Stagnation eingetreten sei. Der Ausgabenzuwachs ist überwiegend auf das Ansteigen des Defizits in der knappschaftlichen Rentenversicherung zurückzuführen. Darauf werde ich noch zu sprechen kommen.
Wie hoch ist eigentlich der. Anteil des Sozialhaushalts am Gesamtvolumen des Bundeshaushalts? Er beläuft sich für das Jahr 1968 auf 20,7%; auch hier ist ein Ansteigen zu verzeichnen. Im Jahre 1967 betrug der Anteil am Gesamthaushalt nur 18,5 %, ohne Berücksichtigung der Minderausgaben. Aber zu den Sozialleistungen des Bundes zählen ja nicht nur die hier im Einzelplan 11 veranschlagten Leistungen. Zu den Leistungen für die soziale Sicherheit gehören beispielsweise ja auch die Aufwendungen für den Familienlastenausgleich, die Altershilfe für die Landwirtschaft, Wohngeld usw. Faßt man alle diese Aufwendungen zusammen, dann kommt man für das Jahr 1968 zu einem Sozialhaushalt im weiteren Sinne mit einem Umfang von 21,8 Milliarden DM gleich 27% des gesamten Bundeshaushalts.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, es ist nicht verwunderlich, daß in einer Phase des Übergangs von hohen Fortschrittsraten in der Wirtschaft zu geringeren Wachstumsraten die Probleme der sozialen Sicherheit und der Umfang des Sozialhaushalts immer mehr in den Mittelpunkt nicht nur der parlamentarischen, sondern auch der außerparlamentarischen Diskussion rücken.
Ich sprach von der Kritik, die man nicht nur an den gesteigerten Staatsausgaben allgemein, sondern insbesondere an den Ausgaben für die sozialen Leistungen hören kann. Oft hört man die Bemerkung: Wie lange soll das noch so weitergehen? Oder: Bis hierher und nicht weiter! Lassen Sie mich dazu eine Bemerkung machen. Ich meine, wir sollten nicht übersehen, daß wir uns als sozialen Rechtsstaat empfinden und allein schon von da her im Sozialhaushalt besonders engagiert sein müssen. Es kommt meines Erachtens aber auch hinzu, daß es in einer dynamischen Industriegesellschaft in der Sozialpolitik einfach keine Stagnation, keinen Stillstand geben kann.
Aber lassen Sie mich auch etwas anderes hinzufügen. Ich meine, daß sich der soziale Fortschritt auch in das magische Dreieck - Vollbeschäftigung, Wachstum und Preisstabilität - einfügen muß. Mit anderen Worten, die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft darf nicht überfordert werden. Unter diesem Aspekt hat ja auch die mittelfristige Finanzplanung für die weitere Entwicklung der Sozialleistungen gewisse Maßstäbe gesetzt. Nun ist dieser Haushalt der erste zum Vollzug der mittelfristigen Finanzplanung. Hier möchte ich erwähnen und es nicht in Vergessenheit geraten lassen, daß auch der Einzelplan 11 einen sehr beachtlichen Beitrag zur Sanierung der Bundesfinanzen geleistet hat. Von den 15 Milliarden DM, die im Planungszeitraum bis Ende 1971 eingespart werden sollen, entfallen immerhin 9,3 Milliarden auf den Einzelplan 11, davon allein 1,3
Milliarden DM auf das Haushaltsjahr 1968. Das sind Beträge, die auf manche schockierend wirken mögen. Aber auch der Sozialhaushalt mußte aus Gründen, die nicht ständig wiederholt werden sollen, entsprechend seinem Anteil an dem gesamten Bundeshaushalt seinen Beitrag zur Konsolidierung der Bundesfinanzen leisten. Ich glaube, es gibt keinen verantwortungsbewußten Sozialpolitiker, für den Stabilität von Wirtschaft und Währung nicht oberstes soziales Erfordernis wäre.
Der dritte Grund für die Ergänzung meines Schriftlichen Berichtes liegt in der Tatsache, daß der Haushaltsausschuß über die Regierungsvorlage hinaus Mehrausgaben in einer Größenordnung von 530 Millionen genehmigen mußte, und zwar 400 Millionen bei der knappschaftlichen Rentenversicherung, 100 Millionen bei der Kriegsopferversorgung und 30 Millionen bei der Arbeitslosenhilfe. Dazu - das will ich ausdrücklich betonen - sah sich der Haushaltsausschuß auf Grund neuen Zahllenmaterials, das ihm sowohl vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung als auch vom Bundesministerium der Finanzen vorgelegt wurde, gezwungen. Diese Mehrausgaben wurden von vielen als überraschend empfunden, von anderen als peinlich. Für den Haushaltsausschuß war dies eine harte Nuß, das will ich hier zugeben. Aber ich muß auch hinzufügen: es führte kein Weg daran vorbei.
Wie kam es zu den Mehrausgaben? Ich glaube, daß sich gerade hier wie kaum in einem anderen Einzelplan konjunkturelle, strukturelle oder arbeitsmarktpolitische Veränderungen und Entwicklungen niederschlagen und bemerkbar machen. Die wirtschaftliche Rezession und die Strukturkrise im deutschen Steinkohlenbergbau hinterließen auch in diesem Einzelplan tiefe Furchen. Auf Grund der Defizithaftung des Bundes hat sich der Bundeszuschuß zur knappschaftlichen Rentenversicherung von 1 Milliarde DM im Jahre 1959 auf mehr als 3 Milliarden DM im Jahre 1968 erhöht. Natürlich lassen diese Zahlen aufhorchen. Das ist verständlich. Der Haushaltsausschuß hat sich mit diesem Problem auch befaßt. Er wird sich mit dieser Frage auch weiter eingehend befassen müssen.
Aber ich meine, es wäre falsch - und ich sage dies nicht ohne Grund -, die Ursache für das sprunghafte Ansteigen der Bundeszuschüsse etwa in einer Auswucherung der Sozialleistungen für die Bergleute zu sehen.
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Das ist nicht der Fall. Wie in keinem anderen Bereich wurden gerade bei der knappschaftlichen Rentenversicherung durch das Finanzänderungsgesetz die Leistungen an die Bergleute gekürzt. Man sollte also hier nicht Ursache und Wirkung verwechseln. Herr Bundesminister Katzer hat ja bereits bei der Kohlendebatte, im März 1966 war es, glaube ich, sehr deutlich auf ,die kommende Entwicklung hingewiesen. Die Entwicklung des Bundeszuschusses steht nun einmal in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Tempo und mit dem Ausmaß des Anpassungs- und Gesundungsprozesses im deutschen Steinkohlenbergbau. Und man sollte nicht übersehen, daß dieser Prozeß durch die wirtschaftliche Rezession und ihre Auswirkungen auf die Einnahmen und Ausgaben der Knappschaft noch verschärft wurde.
Natürlich hat die Bundesregierung bei der Aufstellung des Haushalts 1968 diesen Umständen Rechnung getragen. Aber die 'Entwicklung des Jahres 1967 hat eben nun einmal alle Berechnungen und alle Schätzungen überholt. Die Folge davon war, daß der Haushaltsausschuß auf Grund des neuen Materials, das uns vorgelegt wurde, den Zuschuß an die knappschaftliche Rentenversicherung von 2,7 Milliarden DM um 400 Millionen DM auf 3,1 Milliarden DM erhöhen mußte. Meine Damen und Herren, 'es wäre aber falsch, zu sagen, .daß dadurch die durch das Finanzänderungsgesetz vorgenommenen Einsparungen in Höhe von 400 Millionen DM für das Jahr 1969 nur Scheineinsparungen gewesen und auf diese Weise jetzt wieder kaschiert worden seien. Richtig ist, .daß 'der Ansatz ohne diese Einsparungen nicht nur um 400 Millionen DM, sondern um 870 Millionen DM höher läge, als in der Regierungsvorlage vorgesehen.
Natürlich spielte im Haushaltsausschuß auch die Frage eine Rolle: Wodurch sind denn die Schätzungen, die man vorgenommen hat, so schnell überholt worden? Dafür gibt ,es eine einfache Antwort. Zum einen ist die Strukturkrise zu nennen, zum anderen die allgemeine wirtschaftliche Abschwächung. Beides hat sich auf die Finanzlage der Knappschaft eben wesentlich ungünstiger ausgewirkt, als man voraussehen konnte. Beide Faktoren wirkten kumulativ. Sie führten auf .der einen Seite zu einem enormen Rückgang der Beitragseinnahm,en und auf der anderen Seite zu einem starken Ansteigen der Ausgaben, vor allem weil .die freigesetzten Bergleute in stärkerem Maße als angenommen - und dies ist auch wieder eine Folge der Arbeitsmarktlage - in die Rente und in die Knappschaftsausgleichsleistung gingen. Das wird deutlich, wenn ich Ihnen zwei Zahlen nenne. Noch im Jahre 1966 entfielen bei der Ruhr- und bei der Saarknappschaft auf eine Beitragseinnahme von einer Mark zwei D-Mark Rentenausgaben. Dieses Verhältnis hat sich enorm verschlechtert. In den 'ersten elf Monaten des vergangenen Jahres kamen bereits auf eine D-Mark Beitragseinnahme vier D-Mark als Rentenausgabe.
Ich muß zu diesem Kapitel eine zweite Frage anschneiden, die auch im Haushaltsausschuß gestellt wurde. Es ist die Frage, ob dadurch Einsparungen an anderer Stelle des Bundeshaushalts möglich werden. Meine Damen und Herren, die Antwort darauf kann nur unter Einbeziehung des Sozialplans für die Kohle und des Bergbaugesetzes, das meines Wissens zur Zeit im sozialpolitischen Ausschuß beraten wird, gegeben werden. Zu einem wenn auch nicht übergroßen Teil werden die Mehrausgaben in der knappschaftlichen Rentenversicherung, die durch die vermehrten Rentenausgaben bedingt sind, im Rahmen des Sozialplans zu Einsparungen führen. Aber der Umfang läßt sich heute natürlich noch nicht quantifizieren.
Ich sprach davon, daß sich der Haushaltsausschuß noch mit dem Problem der Knappschaft wird beschäfDr. Götz
tigen müssen. Im Entwurf des Finanzänderungsgesetzes hatte die Bundesregierung eine Beschränkung der Defizithaftung des Bundes vorgesehen gehabt. Der Sozialpolitische und der Haushaltsausschuß haben diesen Vorschlag nicht übernommen. Sie waren der Meinung, daß diese Frage im Rahmen des Dritten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes, spätestens aber im Zusammenhang mit dem neuen Organisationsgesetz für die Bundesknappschaft gelöst werden sollte. Ich bin der Meinung, daß dies nun wirklich baldmöglichst geschehen muß. Es muß ein Weg zu einer befriedigenden Lösung gefunden werden. Über eine Heranziehung des Wanderungsgewinns der Rentenversicherungen kann man sprechen. Diese Heranziehung des Wanderungsgewinns bietet sich aus mancherlei Gründen an. Aber ich glaube, man muß auch hier im Blick auf die Finanzlage der Rentenversicherungen die Grenzen sehen, und man darf nicht nur den falschen Schuldner zur Kasse bitten.
100 Millionen DM müssen im Kriegsopferhaushalt dazugelegt werden. Dort ist die Sache eine andere. Die zusätzliche Genehmigung von 100 Millionen DM war erforderlich auf Grund einer Sondererhebung bei den Landesversorgungsämtern vom 1. Oktober 1967, deren Auswertung erst Ende Dezember vorgenommen werden konnte. Erst zu diesem Zeitpunkt lagen Zahlen vor über die Berechtigten in den Gruppen Schadensausgleich, Berufsschadensausgleich und Ausgleichsrenten.
Ich glaube, die Ursachen für die Erhöhung der Ansätze in dem Kapitel 11 11, Arbeitslosenhilfe, nicht weiter begründen zu brauchen. Sie sind im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß die Zahl der Empfänger der originären Arbeitslosenhilfe in diesem Jahr nur in geringem Umfang abnehmen wird, weil es sich hier um einen schwer vermittelbaren Personenkreis handelt.
Lassen Sie mich noch ganz kurz zu zwei anderen Ansätzen Stellung nehmen. Zu dem einen deswegen, weil hier ein Abänderungsantrag der Koalition vorliegt. Im Regierungsentwurf war im Kapitel 11 02 von der Regierung ein neuer Titel 585 vorgesehen mit der Zweckbestimmung: Förderung von gesellschaftspolitischen Maßnahmen für ältere Menschen. Ich darf daran erinnern, daß sich dieses Hohe Haus bei vielen Gelegenheiten mit den Problemen unserer älteren Mitbürger beschäftigt hat. Im Februar 1964 lag dem Hohen Hause eine Große Anfrage der CDU/CSU-Fraktion vor, auch ein Antrag der SPD zu diesem Problem, und dieses Haus hat sich mit der Situation der alten Menschen beschäftigt. Hier handelt es sich um ein sozial- und ein gesellschaftspolitisches Problem, das immer drängender wird. Der Anteil der älteren Menchen an der Gesamtbevölkerung steigt. Es ist nicht damit getan, daß wir durch die Sozialreform den älteren Menschen eine größere finanzielle Selbständigkeit gegeben haben. Ich glaube, es müssen auch alle Möglichkeiten ausgeschöpft werden, um ihnen das Gefühl zu nehmen, allein dazustehen, sozial deklassiert zu sein, nicht auf dem richtigen Platz zu sein.
Die Bundesregierung wollte mit diesem Titel und dem Ansatz von 6 Millionen DM eine eigene Initiative entwickeln, und zwar auf dem Gebiet der Altenbegegnungsstätten, der Altentagesstätten, der Altenwerkstätten usw. Ich will das nicht im einzelnen hier weiter ausbreiten. Es wird dazu dann wohl noch einiges bei der Begründung des Abänderungsantrages gesagt werden. Es ist richtig, daß auf diesem Gebiet die Verbände der freien Wohlfahrtspflege, die Gemeinden, die Länder vieles tun und vieles beispielhaft tun. Das ist richtig. Aber ebenso richtig ist, daß ihre Finanzkraft doch recht verschieden und ihre Initiative sehr unterschiedlich ist. Die Bundesregierung wollte hier mit den 6 Millionen DM, ähnlich wie bei der Rehabilitation, eine Starthilfe geben, eine Initialzündung, sich an Einrichtungen, die Modellcharakter haben und von überregionaler Bedeutung sind, beteiligen. Der Haushaltsausschuß hat durchaus den Wert und die Bedeutung dieser Aktivität des Bundes anerkannt. Das kam schon dadurch zum Ausdruck, daß wir uns im Haushaltsausschuß überlegt haben, eventuell einen Leertitel einzufügen. Das kam dadurch zum Ausdruck, daß wir die Mittel genehmigt haben für einen Beirat, der sich mit den Problemen der älteren Menschen beschäftigen soll. Wenn wir aber trotzdem den Titel abgelehnt haben, so eigentlich nur aus der Überlegung, daß die Abgrenzung zu den Aktivitäten der Länder und der Gemeinden noch nicht klar ist, und zum anderen, weil wir der Auffassung waren, daß der Bund nicht vor der Finanzreform freiwillig auf dem Gebiet der Alterssicherung neue Ausgaben und neue Belastungen übernehmen sollte. Wir haben also diese Frage lediglich zurückgestellt.
Zum Schluß noch eine kurze Bemerkung zu dem Problem der Rehabilitation: Es sollte auch einmal darauf hingewiesen werden, daß gerade auf diesem Gebiet mit der finanziellen Unterstützung des Bundes in den letzten Jahren Vorbildliches geleistet wurde. Auch hier hatten wir Jahr für Jahr nur einen Ansatz von 5 Millionen, und es konnte Erstaunliches damit geleistet werden. Wir haben in den letzten Jahren bis Ende 1967 mit einem Aufwand von nur 10,2 Millionen DM elf Einrichtungen gefördert, darunter beispielsweise das StöckerWerk in Heidelberg, das eine beispielhafte Einrichtung ist, die ihresgleichen in ganz Europa sucht.
Der Haushaltsausschuß hat den Ansatz um 300 000 DM erhöht. Das ist nicht viel, aber immerhin erfreulich. Aber der Berichterstatter möchte hier Gelegenheit nehmen, darauf hinzuweisen, daß wir für die Zukunft eine stärkere Konzentration bei der Bewirtschaftung der für die Rehabilitation vorgesehenen Mittel und eine bessere Koordinierung mit anderen Finanzhilfen erwarten. Ich glaube, Herr Bundesminister, Sie stimmen mir zu, wenn ich sage, daß das Bewilligungsverfahren noch etwas zu langwierig und zu umständlich ist und daß dadurch zu fördernde Maßnahmen nicht recht vom Fleck kommen. Wir beklagen auch, daß es dann lästige Haushaltsreste gibt. Vielleicht sollten auch die Richtlinien etwas elastischer gestaltet und das Bewilligungsverfahren vereinfacht werden.
Damit bin ich am Ende meiner ergänzenden Bemerkungen zum Schriftlichen Bericht. Die große Debatte über aktuelle Probleme der Sozialpolitik
wurde eigentlich schon im Zusammenhang mit der mittelfristigen Finanzplanung anläßlich der Beratung des Finanzänderungsgesetzes vorweggenommen. Ich möchte hier und heute noch einmal betonen, daß das Finanzänderungsgesetz nicht nur eine erhebliche Entlastung für den Bundeshaushalt, sondern zugleich auch weitreichende Entscheidungen auf den Gebieten der Rentenversicherung, der Krankenversicherung der Rentner, des Mutterschutzes, des Finanzausgleichs der Unfallversicherung und der knappschaftlichen Rentenversicherung gebracht hat. Es war eine finanz- und sozialpolitisch ausgewogene Konzeption, die die Bundesregierung vorgelegt hatte und die auf der Erkenntnis beruhte, daß Wirtschafts- und Sozialpolitik keine voneinander unabhängigen Einzeldisziplinen sind, sondern ineinander verwobene Komplexe, deren Problematik nur durch eine optimale Relativität der Entscheidungen gelöst werden kann. Gerade im Bereich dieses Einzelplans wird sich immer wieder zeigen, wie sehr das wirtschaftliche Wachstum auf den Sozialhaushalt im weitesten Sinne einschließlich der Träger der Sozialversicherung einwirkt und wie sehr davon die Solidität der Finanzierung unseres Sozialaufwandes bestimmt wird. Wir sollten bei unseren Entscheidungen vielleicht noch in einem größeren Maße als bisher diese Abhängigkeiten erkennen und sie unseren Beschlüssen zugrunde legen.
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