Eyrich (NA), 1977-12-15:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Im „SPD-Pressedienst" vom 25. Januar 1977 hat unser Kollege Dr. de With den Versuch unternommen, zu begründen, wo die Ursachen für die Gesetzesflut liegen. Er hat am Ende zum Ausdruck gebracht, daß sich dieses Thema nicht zu parteipolitischen Auseinandersetzungen eigne. Ich sage das deswegen am Anfang dieser Debatte, weil ich glaube, daß es in der Tat so ist und all das, was über dieses Problem gesagt wird, ganz sicherlich nicht eine Frage parteipolitischer Auseinandersetzungen, sondern ganz einfach der Selbstüberprüfung eines Parlamentes sein muß.
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Geschriebene und veröffentlichte Gesetze sind eines der notwendigen Elemente des Rechtsstaates. Gesetze stärken den Freiheitsraum des einzelnen Bürgers, indem sie ihn vor Übergriffen Dritter, aber auch des Staates selbst, schützen. Sie stärken den Freiheitsraum, indem sie die Rechte des Bürgers aussprechen und indem sie den Bürger über seine Pflichten verbindlich unterrichten. Der moderne Rechts- und Sozialstaat ist deshalb notwendig immer auch Gesetzesstaat. Niemand wird bestreiten, daß die komplizierter gewordenen Lebensverhältnisse oft ein Mehr an gesetzlicher Regelung bedingen.
Aber, mein Damen und Herren, ist es auch notwendig, daß so vieles gesetzlich und in Verordnungen geregelt wird?
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Ist es notwendig, daß die Regelungen, Änderungen und Neuregelungen so schnell aufeinander folgen, daß ihr Inhalt so kompliziert in Regeln, Ausnahmen von der Regel, Unterausnahmen und Ausnahmen von den Unterausnahmen aufgespalten ist und daß dieser Inhalt am Ende trotzdem an entscheidenden Stellen oft unbestimmt bleibt?
Ist es notwendig - so müssen wir uns alle fragen -, daß ihre Sprache immer unverständlicher wird? Zum Beispiel braucht die Lehrlingsausbildung sicher einen gewissen staatlich vorgeschriebenen Rahmen, damit einheitliche Mindestmaßstäbe für ihr Niveau und ihren Ablauf gesichert sind. Aber wir müssen uns auch fragen, ob es wirklich unvermeidbar ist, daß für jede Branche nicht nur die Ausbildung selbst und die geforderte fachliche Qua4830 
lität der Ausbilder, sondern zusätzlich noch die arbeitspädagogischen Qualifikationen der Ausbilder spaltenlang im Bundesgesetzblatt detailliert vorgeschrieben werden. Das sieht dann so aus, daß z. B. die Verordnung über die berufs- und arbeitspädagogische Eignung für die Berufsausbildung in der Landwirtschaft mit den folgenden Anforderungen beginnt:
Aufgaben und Ziele der Berufsbildung im Bildungssystem, individueller und gesellschaftlicher Anspruch auf Chancengleichheit, Mobilität und Aufstieg, individuelle und soziale Bedeutung von Arbeitskraft und Arbeitsleistung, Zusammenhänge zwischen Berufsbildung und Arbeitsmarkt ...
Sie werden zugeben, meine Damen und Herren, daß der Bezug zur landwirtschaftlichen Praxis hier doch etwas undeutlich wird.
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Ich will einen anderen Bereich herausgreifen. Sicher ist es im modernen Staat unvermeidlich, daß alle Bürger gelegentlich Formulare für die Verwaltung auszufüllen und darin die verschiedensten Angaben zu machen haben. Aber ist es wirklich auch unvermeidlich, daß z. B., wie es die Hauptgemeinschaft des deutschen Einzelhandels und der Zentralverband des Handwerks in einer Modellrechnung dargestellt haben, in einem Betrieb mit 10 bis 15 Arbeitnehmern für öffentlich-rechtliche Verpflichtungen, von der Lohnsteuerberechnung und der Sozialversicherung über Zollerklärungen bis zu den verschiedensten Statistiken, eine Arbeitszeit für mehr als eine volle zusätzliche Arbeitskraft anfällt? War es wirklich unvermeidlich, so müssen wir uns - ich sage es noch einmal - alle fragen, Gesetze so zu fassen, daß selbst der Deutsche Anwaltverein in einer Presseerklärung vom 28. Oktober 1976 z. B. den Versorgungsausgleich im neuen Eherecht als ein besonders abschreckendes Beispiel für das Gegenteil verständlicher Gesetze kritisieren mußte und das er z. B. auch über die Novelle zum Bundesbaugesetz sagte, daß - und ich zitiere hier wörtlich - „Paragraphen, die sich in vielen Absätzen über mehr als eine volle Spalte des Bundesgesetzblattes hinziehen, ihr Ziel am Ende verfehlen müssen"?
Wir müssen weiter fragen: War es unvermeidlich, das Bundesdatenschutzgesetz in einer Form miteinander zu verabschieden, durchzusetzen, durchzudrücken, wie immer Sie wollen, zu der schon während des Beratungsganges Novellierungen in insgesamt elf Punkten angekündigt werden mußten? Dies ist eine Frage, die das Vertrauen in die Beständigkeit der Gesetze nicht unerheblich berührt.
Ist es schließlich unvermeidlich, nachdem ein Gesetz über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen im prinzipiellen Einvernehmen aller Fraktionen dieses Hauses gerade erst erlassen ist, zusätzlich noch ein besonderes Gesetz über den Reiseveranstaltungsvertrag einzubringen, obwohl sich natürlich im praktischen Ergebnis schon das Gesetz über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen auch auf die Geschäftsbedingungen der Reiseunternehmen wesentlich auswirkt?
Meine sehr verehrten Damen und Herren, diese Beispiele sind mehr oder weniger willkürlich herausgegriffen. Sie werden sich beinahe beliebig vermehren lassen. Ich glaube aber - und das ist das Wichtigste, was wir mit diesem Antrag erreichen wollen -, sie genügen schon, um deutlich zu machen, daß unsere Gesetzgebung' und Verordnungsgebung über das vertretbare Maß hinaus ausgeufert sind, und zwar bei unbestritten nachlassender Qualität. Schon die bloße Quantität bedeutet ein Weniger an Rechtssicherheit, weil der Rechtsstoff schon rein mengenmäßig selbst für Fachleute nicht mehr überschaubar ist.. Überlegen wir uns doch einmal gemeinsam: Viele der Gesetze der letzten Jahre hatten zur Folge, daß sich ganze Scharen von Fachjuristen aus allen Bereichen in langen Seminaren den Kopf über den berühmten Willen des Gesetzgebers zerbrechen mußten und ihn sich bis zum heutigen Tag zerbrechen, ohne zu einem hinlänglichen Ergebnis zu kommen. Ich glaube, da ist einer der Punkte, an denen wir uns selbst prüfen müssen: Ist es in der Tat nötig, daß wir Gesetze geben, die natürlich in Fortentwicklungskursen - wer würde das bestreiten? - besprochen werden müssen, bei denen aber selbst nach langem Nachdenken dieser Wille des Gesetzgebers nicht ersichtlich zu sein scheint?
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Hinsichtlich der Qualität kommt dann hinzu, daß die Gesetze und Verordnungen oft inhaltlich ungenügend durchdacht sind und dadurch entweder in sich selbst widersprüchlich werden oder Widersprüche im Verhältnis zu anderen Vorschriften produzieren. Das ist einer der Gründe, warum manchmal mehrere Novellierungen derselben Gesetze oder derselben Verordnungen in kurzen Abständen aufeinander folgen. Sprachlich werden die Vorschriften alien guten Vorsätzen zum Trotz z. B. durch die Technik langer Schachtelsätze und vieler Verweisungen für den ungeübten Leser restlos unverständlich.
Aber auch diejenigen, die von Berufs wegen im Vorschriftenlesen geübt sein müssen, fühlen sich zunehmend verunsichert. So sah sich der Vorstand des Deutschen Anwaltvereins, also der Vertreter derjenigen Gruppe von Menschen, die sich nun wirklich im Vorschriftenlesen geübt haben, veranlaßt, in einer Presseerklärung öffentlich mit großer Sorge, wie es dort heißt, festzustellen, daß Sprache, Form und Gestaltung sowie Abwicklung neuer, insbesondere aber auch novellierender Gesetze zunehmend unhantierbar werden.
Oder nehmen wir das gemeinsame Memorandum des Bundes Deutscher Steuerbeamten und des Bundes der Steuerzahler, also zweier Verbände, die gemeinhin eher gegensätzliche Interessen vertreten, die kurz nach der Steuerreform von 1974 feststellten - ich zitiere nochmals wörtlich -:
Einfachheit und Gerechtigkeit sind nicht notwendig ein Widerspruch, weil papierne, aber durchgängig unpraktizierbare Gerechtigkeit größtes Unrecht wird und weil sich nur von allen Beteiligten praktizierbare Gesetze gerecht auswirken können.

Damit ist sehr eindrucksvoll gesagt, um was es geht. Es geht nicht nur um rechtstechnische Schwierigkeiten und vermeidbaren Arbeitsaufwand bei allen Beteiligten - obwohl das allein schon ein Grundfür eine Änderung wäre , sondern es geht vor allem darum, daß die Gerechtigkeit unserer Rechtsordnung - gemessen an den praktischen Ergebnissen - Schaden nimmt. Für den betroffenen Bürger bleibt die Bürgernähe des Rechts ein leeres Schlagwort, und ihm wird Rechtssicherheit genommen, weil er seine Rechte und seine Verpflichtungen nicht im voraus hinreichend zu überblicken vermag. Wir können aber nur dann von einem Bürger die Befolgung von Gesetzen verlangen, wenn er diese Gesetze wenigstens in den Grundzügen zu erfassen vermag.
Wir sollten auch einmal an die andere Seite denken und sie sehen. Die Verwaltungen und Gerichte, die die vielen Vorschriften anzuwenden haben, sehen sich bei steigendem Arbeits- und Personalaufwand und immer mehr aufgesplitterten Kompetenzen immer schwerer in der Lage, so zügig zu arbeiten, wie es der Bürger brauchte.
Zusätzlich werden Kompetenzen aufgesplittert, Verwaltungen aufgebläht und alle Beteiligten mit vermeidbaren Mehrarbeiten belastet. Müssen wir - die Frage ist ja schon des öfteren diskutiert worden - heute z. B. wirklich noch eine Kraftfahrzeugsteuer mit komplizierten Berechnungstabellen, mit förmlichen schriftlichen Steuerbescheiden an jeden einzelnen Kraftfahrzeughalter, mit individueller Einziehung jedes einzelnen Steuerbetrags haben, die bei der Einführung der ersten Automobile noch zweckmäßig gewesen sein mag, die aber bei einem Massenbestand von 25 Millionen Kraftfahrzeugen barer Anachronismus ist? Allein die Einziehung der vielen einzelnen Rückstände, meine Damen und Herren, bindet nach unwidersprochenen Schätzungen 3 000 Beschäftigte der Finanzämter, die ganz sicherlich bei anderen Arbeiten sinnvoller eingesetzt werden könnten.
Ist es nicht wirklich eine Frage auch des Selbstverständnisses des Gesetzgebers, wenn Tausende von Briefen geschrieben und verschickt und Tausende von Buchungen vorgenommen werden müssen, weil der Bundeszuschuß zur privaten Krankenversicherung der Studenten von monatlich 15 DM auf monatlich 15,11 DM erhöht wurde?
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Jürgen Eick hat dieses Beispiel in der „Frankfurter Allgmeinen Zeitung" vom 5. November 1976 unter dem Titel „In den Mühlen der Bürokratie" aufgegriffen. Ich habe das einmal nachgeprüft. Rechtlich ist natürlich alles korrekt. Wer würde das bestreiten? Es ist alles so vorgeschrieben in § 381 a der Reichsversicherungsordnung, im Gesetz über die Krankenversicherung der Studenten und in einer besonderen Rechtsverordnung. Aber die Frage bleibt halt: Brauchen wir für solche Detailfragen wirklich ganze Rechtsverordnungen, und müssen wir die Dinge wirklich so organisieren, daß es am Schluß vielleicht zwei oder drei Mark kostet, die Erhöhung von 11 Pfennigen zu verteilen?
Oder ist es vernünftig, daß Steuerentlastunger und verschiedene Barleistungen an Familien mil Kindern auch noch von lauter verschiedenen Behörden bearbeitet werden, bei denen dann entsprechend viele, gesonderte Anträge gestellt werden müssen die Zahl der Kinder jeweils nachgewiesen werdet muß und alle möglichen Angaben gemacht und eventuell durch Bescheinigungen belegt werden müssen die natürlich für die Bearbeitung notwendig sind?