Höcherl (bundesminister des innern), 1965-06-24:
Die Wiederherstellung des Hausrechts in einem entscheidenden Rechtsbereich ist das vordringlichste Anliegen der Bundesregierung 20 Jahre nach dem Zusammenbruch, 10 Jahre nach der Erlangung unserer staatlichen Souveränität. Die Bundesregierung will damit die letzten Überreste des Besatzungsrechts Zug um Zug abbauen und die Einschränkungen unserer Souveränität, die wir vor 10 Jahren noch hinnehmen mußten, ablösen. Diesem Ziel dient die Vorlage der Notstandsverfassung, diesem Ziel dient aber auch die Vorlage des Gesetzes zu Art. 10 des Grundgesetzes.
Wie Sie wissen, haben sich die drei ehemaligen Besatzungsmächte im Deutschlandvertrag vom 26. Mai 1952 die Ausübung ihrer besatzungsrechtlichen Vollmachten noch insoweit vorbehalten, als dies zum Schutz ihrer hier stationierten Streitkräfte und zur Abwehr von erheblichen Störungen der Sicherheit und Ordnung erforderlich ist. Die drei Mächte haben die Bundesregierung von Anfang an wissen lassen, daß zu diesen Vorbehalten nicht nur Vorkehrungen für einen Notstands- oder Krisenfall gehören, sondern daß sie auch das Recht in Anspruch nehmen, zum Schutz der Sicherheit ihrer Streitkräfte die Post- und Fernmeldeverbindungen im Bundesgebiet zu überwachen. Der Herr Kollege Furler hat dies als Berichterstatter des Auswärtigen Ausschusses am 24. Februar 1955 bei der Beratung des Deutschlandvertrages dem Plenum mitgeteilt. Nach diesem Vertrag - Art. 5 Abs. 2 - erlöschen diese Vorbehaltsrechte erst dann, wenn die deutschen Behörden durch die deutsche Gesetzgebung entsprechende Vollmachten erhalten haben, um den Schutz der alliierten Streitkräfte gewährleisten zu können.
Die wiederholten Erörterungen über diese alliierten Vorbehaltsrechte in der letzten Zeit haben gezeigt, daß der bisherige Rechtszustand, wonach die Alliierten unkontrolliert in das Post- und Telefongeheimnis deutscher Staatsbürger eindringen können, von jedermann als unbefriedigend angesehen wird. Die drei Fraktionen des Deutschen Bundestages haben deshalb in einer Verlautbarung vom 3. Oktober 1963 ihren Willen zur Ablösung auch dieser Vorbehaltsrechte bekundet und erklärt, eine entsprechende Gesetzesvorlage beschleunigt beraten zu wollen. Die Ablösung dieser schon jetzt tagtäglich ausgeübten Vorbehaltsrechte kann unabhängig von der Ablösung der Vorbehaltsrechte für den Notstandsfall erfolgen. Diese Auffassung, die auch von den Alliierten geteilt wird, wurde am

15. November 1963 auch von dem Kollegen SchmittVockenhausen im Südwestfunk mit voller Entschiedenheit vertreten. Ich darf auf den Widerspruch zwischen seinen Erklärungen von heute und den Erklärungen, die ich soeben erwähnt habe, hinweisen.
Das Post- und Telefongeheimnis dient zum Schutz des Staatsbürgers vor unbefugtem Eindringen Dritter in seine Privatsphäre. Es gehört zum wesentlichen Bestandteil jeder rechtsstaatlichen Ordnung. Kein Rechtsstaat kann aber darauf verzichten, dieses Grundrecht dann zu beschränken, wenn unter seinem Mantel Straftaten begangen oder geplant werden. Dies gilt sowohl für den Schutz des einzelnen vor Straftaten wie auch für den Schutz der Gemeinschaft vor äußeren und inneren Feinden. Es kann nicht der Sinn des Postgeheimnisses sein, diejenigen vor rechtzeitiger Entdeckung zu schützen, die unsere freiheitliche Verfassung aus den Angeln heben wollen oder die einen gewaltsamen Angriff äußerer Feinde vorbereiten. Die Väter des Grundgesetzes haben deshalb das Grundrecht des Art. 10 unter den Vorbehalt einer gesetzlichen Einschränkung gestellt. Art. 18 des Grundgesetzes bestimmt sogar, daß derjenige, der dieses Grundrecht zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Ordnung mißbraucht, es verwirkt.
Ein Vergleich der entsprechenden Regelungen in den westlichen Demokratien zeigt, daß alle diese Staaten entsprechende Vollmachten zur Einschränkung des Postgeheimnisses aus Gründen der staatlichen Sicherheit haben, die in den meisten Staaten noch viel weiter gehen, als der vorliegende Entwurf dies vorsieht. Einige Beispiele hierzu: In Großbritannien gehört es seit je her zum Hoheitsrecht der Krone, das Land von einem Mißbrauch der königlichen Post- und Telefoneinrichtungen zu schützen. Der Innenminister hat dort das Recht, die Sicherheitsbehörden zum Offnen der Briefe und zum Abhören der Telefongespräche Verdächtiger zu ermächtigen; er macht davon auch nach den mir vorliegenden Zahlen einen entsprechenden Gebrauch. In Schweden und Norwegen kann dies der Richter anordnen, bei Staatsschutzdelikten auch die Ermittlungsbehörde. In der Schweiz ist jede Polizeibehörde bis hinunter zur Gemeindepolizei befugt, eine derartige Überwachung anzuordnen, und zwar auch dann, wenn es sich um geringfügige Straftaten - z. B. Verstöße gegen lebensmittelpolizeiliche Vorschriften - handelt. In den Niederlanden erfolgt diese Überwachung auf Grund einer Vereinbarung der Sicherheitsbehörde mit der Post ohne gesetzliche Regelung. Diese Beispiele mögen genügen.
Auch unsere deutsche Rechtsordnung kennt seit langem Einschränkungen dieses Grundrechtes im Interesse der Strafverfolgung oder anderer Belange der Allgemeinheit. Nach § 99 der Strafprozeßordnung kann der Richter - in Eilfällen auch der Staatsanwalt - die Post beschlagnahmen, die an einen einer Straftat Beschuldigten gerichtet ist oder von ihm herrührt, und zwar auch dann, wenn es sich um Straftaten von minderer Bedeutung wie z. B. Übertretungen handelt. Auch das Telefongeheimnis kann im Interesse der Strafverfolgung schon seit 1928 auf Grund des § 12 des Fernmeldeanlagengesetzes eingeschränkt werden. Weitere Beschränkungen befinden sich im § 431 der Reichsabgabenordnung, in § 16 des Zollgesetzes und in § 121 der Konkursordnung.
Eine Lücke enthält unsere Rechtsordnung nur insofern, als die für die Staatssicherheit zuständigen Behörden des Bundes und der Länder keine Möglichkeit haben, den Post- und Telefonverkehr von Personen zu überwachen, die im Verdacht stehen, Bestrebungen gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen die Sicherheit des Staates, kurz gesagt: Hoch- oder Landesverrat zu betreiben. Diese Überwachung muß einsetzen können, bevor gegen diese Personen ein Strafverfahren eingeleitet ist. Die Natur dieser Handlungen gebietet es in der Regel, den entscheidenden Verbindungen vor dem Zugriff der Strafverfolgungsbehörden auf die Spur zu kommen.
Diese Lücke zu schließen, sind wir um der staatlichen Sicherheit willen, aber auch um der Sicherheit der alliierten Truppen willen gezwungen, die zu unser aller Schutz hier stehen. Wir dürfen dabei nicht vergessen, daß wir und mit uns die Truppen unserer Verbündeten in einem Raum leben, in dem sich zwei hochgerüstete Machtblöcke Aug in Auge gegenüberstehen. Deshalb ist das Gebiet der Bundesrepublik allen offenen und versteckten Spionage- und Infiltrationsversuchen eines möglichen Gegners weit stärker ausgesetzt als andere Länder. Es wäre von jeder deutschen Regierung unverantwortlich, in diesem gefährdeten Raum nicht alles verfassungsrechtlich Mögliche zum Schutz der Bevölkerung und ihrer Freiheit auszuschöpfen.
Die Bundesregierung hat sich bei der Vorlage dieses Entwurfs von dem Gedanken leiten lassen, Eingriffe in das Grundrecht nur dann zuzulassen, wenn dies unbedingt notwendig ist und wenn das Rechtsgut, zu dessen Schutz der Eingriff erfolgt, so schwerwiegend ist, daß demgegenüber das Rechtsgut der Privatsphäre des Verdächtigen und seiner Gesprächspartner vorübergehend zurücktreten muß. Dieses Rechtsgut der Privatsphäre wird auch nicht weiter eingeschränkt, als es schon bisher um viel geringfügigerer allgemeiner Interessen - Zollgesetze, Steuergesetze - willen eingeschränkt ist. Die Bundesregierung hat die Auslösung derartiger Maßnahmen an strenge Voraussetzungen geknüpft. Nur im Falle schwerwiegender Handlungen gegen die verfassungsmäßige Ordnung und die Staatssicherheit darf von diesem Mittel Gebrauch gemacht werden und nur dann, wenn andere Mittel versagen. Die Überwachung selber unterliegt so mannigfachen Kontrollen, daß nach menschlichem Ermessen ein Mißbrauch ausgeschlossen ist.
Da man aus naheliegenden Gründen den Verdächtigen nicht von den gegen ihn ergriffenen Maßnahmen unterrichten kann und ihm ein Rechtsmittel versagt ist, sieht der Entwurf vor, daß nur ein hoher Richter befugt ist, derartige Anordnungen zu treffen. Diese Richterlösung ist, wie Sie wissen, in der Zwischenzeit auf Widerstand gestoßen. Nicht nur der Präsident des Bundesgerichtshofs wehrt sich gegen diese undankbare Aufgabe. Auch die Innenminister der Länder haben einmütig erklärt, daß sie


diese Anordnung dem politisch verantwortlichen Minister vorbehalten wollen, weil es sich dabei um Maßnahmen handelt, die sich einer echten richterlichen Entscheidung entziehen.
Die Bundesregierung glaubte, mit der Richterlösung der Rechtsgarantie des Grundgesetzes am besten gerecht zu werden. Sie ist aber auch bereit, in den Ausschüssen an der Suche nach anderen Möglichkeiten mitzuwirken. Auf was es uns ankommt, ist lediglich dies, daß einerseits den Organen, die dem Schutze unserer Sicherheit vor äußeren und inneren Feinden dienen, ein wirksames Mittel zur rechtzeitigen Entdeckung dieser Feinde in die Hand gegeben wird und daß andererseits das Grundrecht des einzelnen Bürgers, vor allem das des Unbeteiligten, den höchstmöglichen Schutz erfährt.
In den Erörterungen, die zwischen deutschen und alliierten Behörden während der Arbeiten an diesem Entwurf und auch nachher stattgefunden haben, hat sich gezeigt, daß noch weitere Wünsche der für die militärische Sicherheit der Bundesrepublik und ihrer Verbündeten zuständigen Stellen bestehen. Man hat mir erklärt, daß der Entwurf zwar für die Belange der inneren Sicherheit ausreichen mag, daß er aber die strategischen Belange in diesem Raume an der Nahtstelle zweier hochgerüsteter Machtblöcke nicht hinreichend berücksichtigt. Bei den Beratungen in den zuständigen Ausschüssen werden diese Fragen noch zur Sprache kommen. Ich werde auch dafür Änderungsvorschläge machen, die sowohl unseren eigenen Interessen als auch den Interessen der Alliierten gerecht werden.
Der Bundesrat hat in Vorwegnahme der großen Strafrechtsreform neben einigen anderen Änderungsvorschlägen empfohlen, schon mit diesem Entwurf eine Ergänzung des Strafgesetzbuches vorzunehmen, wonach in Zukunft auch das unbefugte Abhören, Aufnehmen und Verbreiten von nichtöffentlichen Gesprächen Dritter unter Strafe gestellt wird. Die Bundesregierung 'begrüßt diesen Vorschlag, an dessen Formulierung sie mitgewirkt hat, vor allem deshalb, weil dadurch ein wesentlicher Beitrag zum Schutz der Privatsphäre vor unbefugtem Eindringen Außenstehender geleistet wird.
Ich glaube, daß durch diesen Entwurf die bisher unbefriedigende und mit Recht bemängelte Rechtsunsicherheit auf dem Gebiet des Post- und Telefongeheimnisses 'bereinigt wird, sowohl im Interesse des Staatsbürgers, dessen Privatsphäre mehr als bisher vor dem Eindringen Fremder geschützt wird, als auch im Interesse des Gemeinwesens, das sich dann auch auf diesem Gebiet selbst gegen seine Feinde schützen kann, ohne auf fremde Hilfe angewiesen zu sein.
Der von mir soeben behandelte Gesetzentwurf setzt eine Ergänzung des Art. 10 des Grundgesetzes voraus. Der Entwurf eines entsprechenden Gesetzes ist dem Hohen Hause ebenfalls am 17. Oktober 1964 zugeleitet und damit eingebracht worden. Zu seiner Begründung darf ich Ihnen ergänzend noch folgendes vortragen.
Die geltende Fassung des Art. 10 des Grundgesetzes läßt es bereits zu, daß der Gesetzgeber
Beschränkungen des Postgeheimnisses einführt. Insoweit bedarf es also einer Ergänzung nicht.
Es liegt aber auf der Hand, daß eine Postüberwachung ihren Zweck nur dann erfüllen kann, wenn sie nicht vorher dem Betroffenen bekanntgegeben werden muß. Das Grundgesetz schreibt daher eine vorherige Bekanntgabe auch nicht vor. Insofern bedarf es also ebenfalls keiner Ergänzung.
Zweifelhaft kann es allenfalls sein, ob es in jedem Falle einer nachträglichen Bekanntgabe der Überwachungsmaßnahmen an den Betroffenen bedarf oder ob zum Schutze besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter .auch von einer nachträglichen Bekanntgabe der Überwachungsmaßnahmen abgesehen werden kann. Um jeden Zweifel hieran auszuschließen, sieht der Gesetzentwurf der Bundesregierung die Einfügung eines neuen Satzes 3 in Art. 10 des Grundgesetzes vor. Danach kann der Gesetzgeber bestimmen, .daß über Beschränkungen zum Schutze besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter, wie unserer Verfassung oder des Bestandes unseres Staatswesens, dem Betroffenen keinerlei - also auch keine nachträgliche - Mitteilung gemacht wird. Die Zulässigkeit der Geheimhaltung von Überwachungsmaßnahmen gegenüber dem Betroffenen schließt an sich die Möglichkeit einer gerichtlichen Anfechtung dieser Maßnahmen noch nicht aus. Eine solche kann jedoch im Interesse der Sicherheit unseres Staatswesens nicht in Kauf genommen werden; denn sie würde es unter Umständen auch einem feindlichen Nachrichtendienst ermöglichen, mittels gerichtlicher Verfahren die Sicherheitsbehörden unseres Staates zur Aufdeckung ihrer Abwehrmaßnahmen zu zwingen und damit unsere eigenen Sicherheitsvorkehrungen bloßzustellen und lahmzulegen. Um das auszuschließen, sieht der von mir eingangs behandelte Gesetzentwurf folgerichtig vor, daß ,die Anordnung einer Beschränkungsmaßnahme nicht gerichtlich angefochten werden kann.
Um eine solche Vorschrift im Hinblick auf die in Art. 19 Abs. 4 enthaltene allgemeine Gewährleistung des Rechtsweges gegen Akte der öffentlichen Gewalt zu sanktionieren, bedarf es nach Auffassung der Bundesregierung einer ausdrücklichen Vorschrift im Grundgesetz. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sieht daher weiter vor, dem Art. 10 des Grundgesetzes auch noch einen neuen Satz 4 anzufügen. Darin ist vorgesehen., daß eine von einem Richter angeordnete oder bestätigte Überwachungsmaßnahme zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter einer in einem gerichtlichen Verfahren ergangenen Entscheidung gleichsteht. Dies hätte zur Folge, daß der Gesetzgeber befugt ist, eine weitere gerichtliche Nachprüfung dieser Anordnung von der Bestätigung auszuschließen, ohne gegen Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes zu verstoßen.
Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme darüber hinaus vorgeschlagen, in der Verfassung auch noch ausdrücklich vorzusehen, daß es in dem Verfahren vor dem Richter einer Anhörung des Betroffenen nicht bedarf. Damit soll ausdrücklich klargestellt werden, daß auch .aus Art. 103 Abs. 1 des Grundgesetzes ein Anspruch des Betroffenen auf

Bekanntgabe der Überwachungsmaßnahmen nicht hergeleitet werden kann. Die Bundesregierung stimmt diesem Vorschlag des Bundesrates zu.
Das Hohe Haus ist nun aufgerufen zu einer gerechten Abwägung zwischen den Interessen des einzelnen an der unbedingten Respektierung seiner Privatsphäre durch die Staatsgewalt einerseits und der Notwendigkeit gewisser Beschränkungen auch des Postgeheimnisses zum Schutze besonders Gemeinschaftsgüter andererseits. Die Bundesregierung glaubt, mit ihren beiden Gesetzentwürfen dem Hohen Hause eine Regelung vorgeschlagen zu haben, die eine solche gerechte Abwägung darstellt und beispielgebend für die westliche Rechtsordnung ist:
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