schmid (NA), 1964-01-22:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Das Abkommen, mit dem wir uns heute zu beschäftigen haben, ist einer der kleinen Schritte, die die europäischen Staaten bisher auf dem langen Weg nach Europa getan haben. Wir sollten uns darüber freuen, daß es abgeschlossen werden konnte, auch wenn wir wissen, daß dieses Abkommen noch nicht das Europa schafft, das wir vor uns sehen; auch wenn wir wissen, daß es die Lösung der großen schwierigen Aufgaben nicht bringen wird, vor denen heute unsere Regierungen stehen.
Das Abkommen nimmt diesen Schwierigkeiten nichts von ihrem Gewicht, aber es schafft auf einem Nebenschauplatz der Europapolitik einige Realitäten, die unseren Völkern etwas von der Hoffnung erhalten könnten, die vor 10 Jahren noch so groß war und die in den letzten Jahren so gekränkt wurde. Europa ist nicht nur eine Sache des Ausgleichs von Interessen - gewiß, das ist es auch -, Europa ist nicht nur das, was man einst, vor 200 Jahren, „La République des savants" genannt hat, die Republik der Gelehrten, der Gebildeten, der guten Europäer, die kein politisches Europa brauchen, um sich als Europäer zu fühlen. Das allein reicht nicht. Aber das Europa des Ausgleichs von Interessen reicht auch nicht.


Dr. Schmid ({0})
Beide Dinge - Ausgleich von Interessen, Schaffung von Institutionen und Schaffung eines geistigen Fundus, der allen gemeinsam ist liegen im Spiel. Wir müssen neben und zusammen mit den Bemühungen der Regierungen, diesen Interessenausgleich auf materiellem Gebiete zu schaffen, andere Bemühungen unternehmen: wir müssen in den verschiedenen Ländern den Versuch machen, uns so gut wie möglich und so nahe wie möglich kennenzulernen. Wo könnte das besser und wirksamer geschehen als dort, wo junge Leute lernen; wo sie lernen, mit sich und der Welt fertig zu werden, in den Schulen, an den Universitäten und überall, wo Bewußtsein gebildet wird.
Aus dieser Erkenntnis heraus haben vor etwa 12 Jahren einige Mitglieder dieses Hauses in der Beratenden Versammlung des Europarates den Antrag gestellt, man möge doch europäische Kulturkonventionen abschließen, durch die die Gleichbewertung einer Reihe von kulturellen und schulischen Anstalten und Veranstaltungen in den verschiedenen Staaten ausgesprochen werden könnte. So ist es in der Tat zum Abschluß der allgemeinen europäischen Kulturkonvention vom 19. Dezember 1954 gekommen, im Gefolge davon zu einer Konvention vom 9. März 1955 über die Bewertung der Reifezeugnisse und auf der Grundlage dieser allgemeineren Konventionen zu der Konvention, mit der wir uns heute beschäftigen, der Konvention vom 15. Dezember 1956 über die Gleichwertigkeit gewisser Studiengänge.
Die Bundesregierung hat sich mit dem Ratifikationsverfahren Zeit gelassen, wohl Zeit lassen müssen; denn sie hatte Verhandlungen mit den deutschen Ländern zu führen und hat sie geführt. Aber man gestatte mir hier eine Bemerkung: ich finde, diese Beratungen haben zu lange gedauert. Das scheint mir nicht notwendig gewesen zu sein. Man hat - ich nehme das an von seiten der Bundesregierung wohl alles getan. Aber die Länderregierungen hätten sich bei solchen Dingen vielleicht ein bißchen mehr sputen können, als sie das hier getan zu haben scheinen. Sicher mußten die Länder gehört werden, nicht nur wegen des Lindauer Protokolls; schon nach Art. 32 Abs. 2 des Grundgesetzes sind vor dem Abschluß zwischenstaatlicher Verträge, durch die spezifische Landesinteressen betroffen werden, die Länder zu hören.
Nun hat sich hier etwas ergeben, das mir bedenklich erscheint. Der Bundesrat hat in seiner Antwort auf die Regierungsvorlage den merkwürdigen Standpunkt vertreten, daß nach seiner Auffassung eine Gesetzeskompetenz des Bundes für den Gesetzentwurf nicht gegeben sei, da das Übereinkommen, auf das er sich beziehe, nur Gegenstände regele, für die ausschließlich die Länder zuständig seien. Mir scheint das in der Tat eine seltsame Auffassung zu sein. Offenbar glaubt man im Bundesrat, daß die Ratifikationsgesetze in allen Landtagen gesondert zu verabschieden seien, wobei ich mir die Frage erlaube: was soll dann geschehen, wenn ein Landtag der Meinung sein sollte, hier nicht zustimmen zu können?
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Darüber werde ich nachher sprechen.
Mein Vorredner, mein sehr geschätzter Kollege im doppelten Sinn Kollege Dr. Kopf, hat vom Lin-dauer Protokoll 1957 gesprochen das infolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vereinbart worden ist. Nach diesem Abkommen sollen internationale Verträge über Angelegenheiten, bezüglich derer die Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern liege, nur mit Zustimmung der Länder abgeschlossen werden können; die Länder sollten also da die eigentlichen Herren der möglichen Bewegungsfreiheit der Bundesregierung sein. Die bayerische Landesregierung hat die Konsequenz aus dieser Auffassung in aller wünschenswerten Deutlichkeit gezogen. Bei der Gelegenheit einer Vorlage an den bayerischen Landtag ein Übereinkommen gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen und eine Empfehlung gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen betreffend hat sie sich auf folgenden Standpunkt gestellt: Da die Länderregierungen zugestimmt hätten, könne man dieses Abkommen als Rechtens zustande gekommen betrachten; denn „nach der von der Bayerischen Staatsregierung" - ich zitiere wörtlich, Herr Präsident, wenn es erlaubt ist - „vertretenen Rechtsauffassung wird durch die Erklärung des Einverständnisses der Länder der Bund ermächtigt, den Vertrag insoweit, als er sich auf Gegenstände der Landeskompetenzen bezieht, stellvertretend für die Länder abzuschließen".
Mir erscheint diese Auffassung über die Maßen seltsam. Sie erinnert mich an ein großes zweibändiges Lehrbuch des hervorragenden Staatsrechtslehrers Professor Seidel aus den letzten Jahrzehnten des vorigen Jahrhunderts über die Bismarcksche Reichsverfassung. In Band 1 wird die bayerische Staatsverfassung erläutert und in Band 2 die Reichsverfassung, die gelte, weil sie durch ein bayerisches Gesetz in Kraft gesetzt worden sei. So las man es vor Tische, und so scheint man es auch nach Tische mit Abschwächungen auf einigen Gebieten lesen zu sollen.
Nun, wie gesagt, es ist durchaus richtig, aus der Natur der Sache heraus richtig, aus der Natur unserer Bundesrepublik als eines föderalistischen Staatswesens heraus richtig, daß man mit den Ländern spricht, wenn Außenpolitik betrieben werden soll auf Gebieten, bezüglich derer für die innerstaatliche Regelung die Länder ausschließlich kompetent sind. Aber daraus nun eine Art von Genehmigungsrecht der Länder zu machen - die Bundesrepublik dürfe solche Abkommen erst abschließen und in Kraft setzen, wenn die Länder zugestimmt haben - das scheint mir nun doch zu weit zu gehen! Das Lindauer Protokoll konnte nur Rechte der Länder begründen, wenn das Grundgesetz den Ländern diese Kompetenz erteilt hätte. Die Zuständigkeiten der Bundesregierung und die der Länder ergeben sich ausschließlich aus dem Grundgesetz. Durch Vereinbarung zwischen Bundesregierung und Länderregierungen kann den Ländern kein Recht gegeben werden, das das Grundgesetz ihnen nicht gibt, es kann ihnen auch keines genommen werden. Umgekehrt gilt das auch von der Bundesrepublik und der für sie handelnden Bundesregierung.

Dr. Schmid ({2})
Was bestimmt nun das Grundgesetz? Es bestimmt, daß die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes ist: das ist eine ausschließliche Kompetenz des Bundes und der Bundesregierung. In den Händen der Bundesregierung liegt die Führung der Außenpolitik; sie hat die Verträge abzuschließen; und die mit der Gesetzgebung der Bundesrepublik beauftragten Organe haben die Zustimmungsgesetze zu verhandeln und zu verabschieden, nicht nur bei Verträgen, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, sondern darüber hinaus - ich bitte sich das wohl zu merken - bei allen Verträgen, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln. So steht es im Grundgesetz. Diese Konvention regelt politische Beziehungen des Bundes zu anderen Staaten, Beziehungen kultureller Art, aber als Inhalt eines völkerrechtlichen Vertrags sind diese außenpolitischen Beziehungen geworden. Sie sind ein Stück Regelung der außenpolitischen Beziehungen zu fremden Staaten. Damit ist die ausschließliche Kompetenz des Bundes gegeben.
Doch ich wiederhole: nach Art. 32 Abs. 2 muß vor dem Abschluß eines Vertrages, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt um so mehr, wenn es die Verhältnisse aller Länder sind -, das betroffene Land rechtzeitig gehört werden. Aber dieses Recht auf Anhörung schafft kein Genehmigungsrecht der Länder, sondern nur eine Konsultationspflicht der Bundesregierung; sie hat die Landesregierung zu hören. Nach dieser Konsultation, nach Anhörung der Landesregierungen, die ihren Standpunkt vorzutragen haben, hat die Bundesregierung nach pflichtmäßigem Ermessen die Entscheidung in eigener und alleiniger Verantwortung zu treffen. Daran sollte wohl kein Zweifel bestehen können. Wenn Art. 32 Abs. 3 bestimmt, daß die Länder dort, wo sie für die Gesetzgebung zuständig sind, mit auswärtigen Staaten nur mit Zustimmung der Bundesregierung Verträge abschließen können, dann ergibt sich daraus doch wohl, daß den Ländern eigenständige, autonome außenpolitische Kompetenzen nicht zustehen.
Der föderale Charakter der Bundesrepublik kommt auch bei Dingen der auswärtigen Politik darin zum Ausdruck, daß beim Ratifikationsgesetz nach Art. 77 des Grundgesetzes der Bundesrat mitwirken kann und mitzuwirken hat. Eine eigene Zuständigkeit der Länder ich wiederhole das - gibt es bei dieser ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes - und die auswärtige Politik des Bundes liegt in der ausschließlichen Kompetenz des Bundes - weder nach außen noch nach innen. Damit hat der Bund, haben wir und der Bundesrat, die ausschließliche Zuständigkeit bezüglich all der Rechtsakte, durch die diese Konvention für uns rechtsverbindlich werden soll.
Was die Transformation der materiellen Vereinbarungen, die in der Konvention enthalten sind, in Landesrecht anlangt, so haben da natürlich die Landtage der Länder ihr Wort zu sagen. Aber hier möchte ich doch eines sagen - ich weiß, daß viele damit nicht einverstanden sein werden, auch manche der Landesregierungen nicht, die sonst denken
wie ich -, es ist ein Gebot der Bundestreue der Länder, sich nicht quer zu legen, wenn die Bundesregierung eine Verpflichtung ausführt, die sie völkerrechtlich übernommen hat.
Es erhebt sich die Frage, ob es dabei für die Bundesregierung Grenzen gibt, ob sie sich hier bei der Ordnung der außenpolitischen Beziehungen zu anderen Ländern auf bestimmte Gebiete, auf bestimmte Materien beschränken muß und ob es Vorbehaltsrechte der Länder gibt, die es der Bundesregierung unmöglich machen könnten, auf bestimmten Gebieten außenpolitische Vereinbarungen abzuschließen, ohne vorher die Genehmigung der Landesregierungen erhalten zu haben. Alle Sachgebiete kommen für die Pflege auswärtiger Beziehungen zu anderen Staaten in Betracht. Schon begrifflich gibt es keine Beschränkung des Radius der Politik nach außen. Nach innen gibt es die Begrenzung durch Abs. 2 des Art. 32, die Konsultationspflicht. Zur Außenpolitik kann schlechthin alles gehören, was in den Bereich staatlicher Tätigkeit fällt, was für die Regelung der Lebensordnungen innerhalb der Grenzen des Staates notwendig ist. Es liegt im Begriff der auswärtigen Politik, ja der Politik überhaupt, daß kein Sachgebiet von internationalen Regelungen ausgeschlossen werden darf. Der Bund kann alle Lebensverhältnisse innerhalb seiner Grenzen zum Gegenstand seiner Außenpolitik machen, auch zum Gegenstand von Konventionen. Möge der Bundesrat, in dem das Element „Land" in der Bundesverfassung zum Wort und zur Wirksamkeit kommt, seine Stellung beziehen, sein Wort dazu so sagen, wie er glaubt es sagen zu sollen.
Auswärtige Kulturpolitik ist Außenpolitik; darüber sollten wir alle einig sein. Verträge darüber sind außenpolitische Verträge und nicht Verträge über Angelegenheiten der Kulturpolitik der Länder und der Möglichkeiten der Länder, Kulturpolitik zu betreiben. Die Länder haben die Verpflichtung zur Bundestreue auf den Gebieten, wo im Rahmen der Außenpolitik der Regierung geschlossene Verträge der Transformation des Inhalts dieser Verträge in Landesrecht bedürfen. Es kann keine Rede davon sein, daß es Sache der Länder sei, die Konvention zu ratifizieren, und Sache der Landtage, die Genehmigungsgesetze zu beschließen.
Wenn wir uns auf den Standpunkt stellen sollten, daß bei der Zustimmung zur Ratifikation das letzte Wort die Länder haben sollten, dann werden wir nicht sehr viel Glück bei unseren Versuchen haben, Verträge über kulturelle Materien abzuschließen. Dann werden wir Gefahr laufen, daß man uns sagt: Wissen wir denn überhaupt, ob euer Wort honoriert werden wird? Wir müssen das bezweifeln, und darum lassen wir lieber die Finger von diesen Dingen.
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Wenn man sich die Stellungnahme des Bundesrates zu eigen machte, würde man auf dem Gebiet einer Außenpolitik auf Grund oder mit Hilfe kultureller Institutionen unseren Bundesstaat in einen Staatenbund zurückverwandeln. Das kann doch niemandes Absicht sein! Ich bin überzeugt, daß der Bundesrat mit seiner Erklärung das nicht sagen


Dr. Schmid ({4})
wollte; aber letztlich ist das die Konsequenz seiner Stellungnahme.
Über die Einzelheiten des Inhalts der Konvention werden wir uns heute nicht unterhalten können. Wir werden es zunächst im Ausschuß tun. Meine Fraktion wird der Überweisung zustimmen.
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