kopf (NA), 1964-01-22:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! In zunehmendem Maße hat die Bundesrepublik im Verlauf der letzten Jahre sich an internationalen Verträgen beteiligt, die sich auf den Bereich der kulturellen Beziehungen mit europäischen und nichteuropäischen Staaten beziehen. In all diesen Fällen war es notwendig, daß die Bundesrepublik, die einen föderalen Charakter besitzt, als eine Einheit den anderen Staaten, die gleichfalls staatliche Einheiten darstellen, gegenübertrat. Es mußte eine gemeinsame Repräsentanz des deutschen Volkes in diesem Auftreten der Bundesrepublik gefunden werden.
Die Verträge, die zustande gekommen sind - und dazu zählt auch der Vertrag, der mit Drucksache IV/1807 heute diesem Hohen Hause vorgelegt worden ist, über die Gleichwertigkeit der Studienzeit an den Universitäten - berührten und berühren nun vielfach Gegenstände, die nach innerdeutschem Staatsrecht zur Gesetzgebungskompetenz der Länder gehören. Hier erhebt sich eine schwierige Problematik: Wie ist es der Bundesrepublik, die die Verhandlungen nach außen führt, die den Bund und das deutsche Volk verpflichtet, möglich, den Inhalt
dieses Vertrages aus dem völkerrechtlichen Geltungsbereich in eine innerstaatliche deutsche Norm zu transferieren? Es besteht kein Zweifel darüber, daß die Bundesrepublik zur Führung der Verhandlungen legitimiert ist. Das ergibt sich unmittelbar aus dem Art. 32 des Grundgesetzes, wonach die Pflege der ausländischen Angelegenheiten Sache des Bundes ist. Auch der Abschluß kultureller Vereinbarungen gehört zweifellos in das Gebiet der auswärtigen Politik. Es ist auch sicher, daß derartige Verträge, wenn sie einmal ratifiziert sind, auch der Durchführung bedürfen. In vielen Fällen haben diese Verträge Organisationen, Konferenzen oder Veranstaltungen ins Leben gerufen, die sich regelmäßig wiederholen und an denen die Bundesrepublik wiederum als Repräsentant des deutschen Volkes teilzunehmen hat. Ich erwähne nur wenige beispielhafte Fälle, den Fall der UNESCO-Konferenz, den Fall des Rates für europäische Zusammenarbeit, der im Rahmen des Europarats gebildet worden ist, und nicht zuletzt auch die kulturelle Zusammenarbeit, die der deutsch-französische Vertrag vorsieht.
Aber nun stellt sich die Frage: Wie ist es möglich, daß die Bundesrepublik, deren Abschlußkompetenz für derartige internationale Verträge nicht in Zweifel gezogen werden kann, diesen Inhalt der Verträge aus dem Völkerrecht in das innerdeutsche Staatsrecht überträgt, auch dann, wenn es sich um Gegenstände handelt, die zur ausschließlichen Kompetenz der deutschen Länder gehören? Über diese Frage sind seitens des Bundes und der Bundesregierung und seitens der Länder verschiedenartige Meinungen geäußert worden. Es ist seitens des Herrn Professor Erich Kauffmann, des langjährigen Beraters des Auswärtigen Amtes, mit guten Gründen die Auffassung vertreten worden, daß die Abschlußkompetenz der Bundesregierung, die sich aus Art. 32 des Grundgesetzes ergibt, ohne weiteres auch die Transformationsbefugnis in sich schließt, also das Recht, den Inhalt dieser abgeschlossenen Verträge in das deutsche Staatsrecht zu übertragen, wenn die gesetzgebenden Körperschaften, die im Grundgesetz vorgesehen sind, ihre Ratifikation ausgesprochen haben.
Das Bundesverfassungsgericht hat sich dieser Auffassung in dem bekannten Urteil zur Konkordatsfrage vom 26. März 1957 nicht zu eigen gemacht. Aber das Bundesverfassungsgericht hat zugleich einen Weg gewiesen, auf dem diese Schwierigkeiten einer guten Regelung zugeführt werden können, indem es - ich zitiere Seite 362 der Entscheidungssammlung, 6. Band - folgendes schrieb:
Es muß dem Einvernehmen von Bund und Ländern auf dem Boden der Gleichordnung überlassen bleiben, im Falle einer Spannungslage zwischen Bundes- und Landesinteressen einen tragbaren Ausgleich zu schaffen.
Dieses Urteil ist am 26. März 1957 ergangen, und es hat noch im selben Jahre gute Früchte getragen durch den Abschluß einer Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Ländern, die sich mit dem bescheidenen Titel einer sogenannten „Verständigung" begnügt. Diese Verständigung, über die wir das sogenannte „Lindauer Protokoll" besitzen,
sieht - neben anderen Fällen - den Fall vor, daß ein von der Bundesregierung abgeschlossener Vertrag sich auf solche Gegenstände bezieht, die zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder gehören. In diesen Fällen soll das Einverständnis der Länder frühzeitig herbeigeführt werden. Es soll vorliegen, bevor die Verpflichtung völkerrechtlich verbindlich geworden ist. Falls die Bundesregierung dem Bundesrat einen solchen Vertrag zuleitet, wird sie die Länder spätestens zum gleichen Zeitpunkt um die Erteilung des Einverständnisses bitten.
Wir entnehmen aus der Vorlage, daß die Bundesregierung in der Tat das Einverständnis der Länder herbeigeführt hat und daß die Länder dieses Einverständnis erteilt haben. Wir entnehmen weiter daraus, daß die Bundesregierung auch in Zukunft beabsichtigt, wiederum das Einverständnis der Länder herbeizuführen, falls sich weitere Vertragspartner diesem Vertrag anschließen sollten. Wir hätten allerdings den Wunsch gehabt, daß dieses Übereinkommen, das bereits am 15. Dezember 1956 abgeschlossen worden und im vorigen Jahr bereits durch den Beitritt einiger Länder in Kraft getreten ist, schon zu einem früheren Zeitpunkt diesem Hause zur Ratifikation hätte zugeleitet werden können. Die Lindauer Vereinbarung sieht aber weiterhin vor, daß die Länder auch ständig in die Verhandlungen eingeschaltet bleiben, die die Bundesrepublik auf dem Gebiet der Gesetzgebungskompetenz der Ländern mit anderen Staaten führen kann. Es soll ein ständiges Gremium aus Vertretern der Länder gebildet werden. Dieses ständige Gremium ist in der Tat schon damals in der Form einer sogenannten ständigen Vertragskommission der Länder vorgesehen und gebildet worden, und diese Vertragskommission funktioniert.
Darüber hinaus hat sich die Notwendigkeit ergeben, auch bei der Durchführung derartiger Verträge bei den ständigen Konferenzen, die in diesen Verträgen vorgesehen sind, die Länder in angemessener Weise zu beteiligen. Auch hier haben sich pragmatische Lösungen ergeben, die sich bewährt haben. Der Unesco-Delegation der Bundesregierung gehören regelmäßig auch Vertreter der Länder an. Zur Abwicklung des deutsch-französischen Abkommens ist ein Vertreter der Länder von der Bundesregierung bevollmächtigt und beauftragt worden, die Bundesregierung gegenüber den französischen Stellen zu repräsentieren. Es hat sich gezeigt, daß geeignete Formen für die Einschaltung der Länder bei diesen ständigen Konferenzen gefunden werden können.
Ich glaube also nicht, daß die Problematik, die ich Ihnen vorgetragen habe, es notwendig machen würde, für die Zukunft eine Revision des Grundgesetzes in Erwägung zu ziehen. Die Lindauer Übereinkunft lag vielmehr in der Richtung der Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts. In dieser Lin-dauer Übereinkunft haben sich der Bund und die Länder ihre Rechtsstandpunkte vorbehalten. Aber sie haben in pragmatischer Weise mit der Bildung dieser Vertragskommission einen Weg gefunden, um eine Mitbeteiligung der Länder in einem frühen Zeitpunkt zu gewährleisten. Auch die übrigen Versuche, bei der ständigen Durchführung dieser Verträge die Länder mitzubeteiligen bei der Vertretung der Bundesregierung, waren von Erfolg begleitet.
Man sollte aber gewisse Grundsätze für die Zukunft aussprechen, deren Einhaltung im Interesse einer guten Repräsentanz der Bundesrepublik nach außen im kulturellen Bereich als wünschenswert erscheinen muß. Die Bundesrepublik soll wie in der Vergangenheit, so auch in der Zukunft bei internationalen Verträgen, die sich auf kulturelle Fragen beziehen, als eine Einheit auftreten. Die Repräsentanz des deutschen Volkes obliegt dem Bund und nicht den Ländern. Dies gilt sowohl für den Vertragsabschluß als auch für die Vertragsdurchführung. Auf der anderen Seite soll wie bisher sowohl beim Vertragsabschluß als auch bei der Durchführung der Verträge eine angemessene Mitbeteiligung der Länder gewährleistet werden, die den Erfordernissen des innerdeutschen Staatsrechts Rechnung trägt. Auf beiden Seiten, auf seiten des Bundes und auf seiten der Länder, soll die Bereitschaft zu einer guten Zusammenarbeit vorhanden sein. Die Länder sollen bundesfreundlich handeln. Der Bund soll auf die föderale Struktur der Bundesrepublik Rücksicht nehmen. Nur dann kann das deutsche Volk in einem freien geistigen Wettbewerb der Nationen den Platz einnehmen, der ihm auf Grund seiner bereits in die Geschichte de ; menschlichen Geistes eingegangenen schöpferischen Bemühungen von Rechts wegen zukommt.
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