Barbara Hendricks (NA), 2011-07-07:
Die Bundesregierung hat drei Gesetzentwürfe vorgelegt, aufgrund derer jeweils Änderungen von völkerrechtlichen Verträgen gebilligt werden sollen und mit
denen außerdem der Bundesminister für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung ermächtigt werden
soll, künftige Änderungen dieser völkerrechtlichen
Übereinkommen durch Rechtsverordnung in Kraft zu
setzen.

Die Gesetzentwürfe betreffen zum einen das Übereinkommen zur Errichtung der Multilateralen InvestitionsGarantie-Agentur, MIGA, die Teil der Weltbankgruppe
ist und an der Deutschland mit einem Stimmrechtsanteil
von 4,47 Prozent beteiligt ist, zum anderen das Übereinkommen zur Errichtung der Afrikanischen Entwicklungsbank sowie das Übereinkommen über die Errichtung des Afrikanischen Entwicklungsfonds.

Die SPD-Fraktion hat gegen alle drei Gesetzentwürfe
inhaltliche und verfassungsrechtliche Bedenken, die
auch nicht durch die von den Koalitionsfraktionen eingebrachten Änderungsanträge ausgeräumt werden
konnten. Deshalb wird die SPD-Fraktion die Gesetzentwürfe ablehnen. Lassen Sie mich das hinsichtlich des
nun zur Abstimmung stehenden MIGA-Abkommens begründen.

Zunächst begrüßen wir außerordentlich, dass die
Kolleginnen und Kollegen der Koalitionsfraktionen auf
unsere Bedenken eingegangen sind und nach einer Anhörung am 10. Mai die vorliegenden Änderungsanträge
Zu Protokoll gegebene Reden


gestellt haben. Dies ist doch ein bemerkenswerter Vorgang; denn es passiert nicht alle Tage, dass ein Gesetzentwurf der Bundesregierung im Hinblick auf seine
Verfassungsgemäßheit von der eigenen Parlamentsmehrheit geändert werden muss.

Die Multilaterale Investitions-Garantie-Agentur,
MIGA, soll als Mitglied der Weltbankgruppe ausländische Direktinvestitionen in Entwicklungsländern fördern, indem sie Garantien gegen nichtkommerzielle Risiken und Investitionsberatung für Entwicklungsländer
anbietet. Der Gouverneursrat der MIGA hat mit deutscher Zustimmung das Gründungsübereinkommen geändert, unter anderem für die Abdeckung von alleinstehenden Darlehen, Stand Alone Debt, die Ausdehnung des
Verfahrens zur Registrierung von Investoren, Investor
Registration, die Ausdehnung des Anwendungsbereichs
zur Risikoabdeckung von bestehenden Investitionen,
Coverage for Existing Assets, und die Abschaffung der
gemeinsamen Antragstellung von Investor und Gastland
zur Autorisierung der Risikoabdeckung.

Diese Änderungen stellen Vereinfachungen dar, die zu
einer Beschleunigung und Erweiterung der Antragsverfahren führen sollen. Ohne Zweifel ist das im Sinne der
Investoren und der Versicherungsagentur, die in einem
Umfeld zunehmender Investitionstätigkeit in Entwicklungs- und Schwellenländern durchaus ein Eigeninteresse an ihrer Marktfähigkeit hat.

Da bei ausländischen Direktinvestitionen über die
MIGA lediglich das politische Risiko versichert wird
und der Anlagestaat als eigentlicher Garant der politischen Stabilität nun in bestimmten Fällen als Mitantragsteller wegfällt, wird damit allerdings gleichzeitig ein
„eingebauter Risikominimierer“ aufgegeben. Das wollten auch die Experten nicht uneingeschränkt begrüßen.
Im Gesamtergebnis haben die Sachverständigen die
Auswirkungen dieser Vereinfachungen im Hinblick auf
die Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung in den
Gastländern jedoch positiv bewertet. Eine Projektprüfung hinsichtlich der Sustainability and Social Standards der International Finance Corporation, IFC, wird
vorgenommen.

Wir kritisieren aber, dass bessere und weitergehende
umwelt- und menschenrechtliche Standards bei der Projektprüfung nicht in ausreichendem Umfang herangezogen werden. Auch die begleitende oder nachträgliche
Projektevaluation ist ein großer Schwachpunkt. Nicht
zuletzt durch die Tätigkeit der Extracting Industries
Transparency Initiative, EITI, wissen wir, dass die entwicklungspolitische Dimension von Investitionen zum
Beispiel bei der Gewinnung von Rohstoffen nicht endet,
sondern deren weitere Wertschöpfungskette sowie die
Gewinnverteilung umfassen muss. Mit anderen Worten:
Wir haben Bedenken, dass über dem Bestreben nach
Vereinfachung und Beschleunigung der entwicklungspolitische Auftrag in den Hintergrund tritt. Es kann
nicht sein, dass die entscheidende Schwachstelle bei
Weltbank und MIGA, nämlich die Projektevaluation,
noch weiter verschlechtert wird. Die Zivilgesellschaft
kann das nicht über nachträgliche Beschwerden beim
Ombudsmann ausgleichen; denn dann ist das Kind oft
schon in den Brunnen gefallen.

Ich möchte mich aber nun im Folgenden auf unsere
verfassungsrechtlichen Bedenken konzentrieren. Nach
Art. 59 Abs. 2 GG bedürfen Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes mit dem Ausland regeln
oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines
Bundesgesetzes.

Im Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung haben wir daher eine Anhörung für
den Gesetzentwurf zur Multilateralen InvestitionsGarantie-Agentur durchgeführt mit Fragestellungen zu
den inhaltlichen Änderungen und Kompetenzerweiterungen der MIGA und zur zukünftigen Inkraftsetzung
durch Rechtsverordnung. Die Anhörung haben wir beantragt, da die Gesetzentwürfe ohne Debatte im vereinfachten Verfahren überwiesen und schon in der folgenden Sitzungswoche nach der Ausschussberatung in
zweiter/dritter Lesung ohne Debatte im vereinfachten
Verfahren verabschiedet werden sollten. Der Ausschuss
sollte das erste Mal vor dieser abschließenden Lesung
dreißig Minuten mit Debatte unterrichtet werden.

Wir haben ebenfalls den Wissenschaftlichen Dienst
um die Erstellung eines verfassungsrechtlichen Gutachtens zu folgender Fragestellung gebeten: „Ermächtigung der Exekutive zur Änderung völkerrechtlicher Verträge mittels Rechtsverordnung - Möglichkeiten und
Grenzen nach Art. 59 Abs. 2 GG“. Der Wissenschaftliche Dienst stellt darin eindeutig fest: „Nach der Verordnungsermächtigung in Art. 2 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Übereinkommens vom 11. Oktober
1985 zur Errichtung der Multilateralen Investitions-Garantie-Agentur müssen Änderungen sich allein „im Rahmen der Ziele des Übereinkommens halten“ und dürfen
„nicht Art. 47 des Übereinkommens betreffen“. Die Änderungsklausel des MIGA-Übereinkommens in Art. 59
des MIGA-Übereinkommens selbst ist inhaltlich unbegrenzt. Die Verordnungsermächtigung begründet dadurch eine nahezu unbegrenzte dynamische Verweisung
auf die Änderungsbefugnis des Gouverneursrats in
Art. 59 und 60 des MIGA-Übereinkommens. Damit
dürfte die Verordnungsermächtigung nicht den verfassungsrechtlichen Erfordernissen genügen, sind doch weder Inhalt noch Ausmaß der Verordnungsermächtigung
näher bestimmt. Allein die Zweckrichtung ist konturiert.
Dies genügt aber gerade vor dem Hintergrund der umfassenden Änderungsermächtigung des Gouverneursrats wohl nicht den Bestimmtheitsanforderungen.

Zudem fehlt es an einem Ausschluss von Regelungsbereichen, die dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegen
und einer Regelung per Rechtsverordnung nicht zugänglich sind, beispielsweise im Falle von Haushaltsbelastungen oder des Eingriffs in bestehende gesetzliche
Rechte und Pflichten Einzelner.

Im Ergebnis dürfte die Verordnungsermächtigung in
Art. 2 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des
Übereinkommens vom 11. Oktober 1985 zur Errichtung
der Multilateralen Investitions-Garantie-Agentur den
Zu Protokoll gegebene Reden

verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen nicht
genügen.

Auch der zu unserer Anhörung am 10. Mai eingeladene
Verfassungsrechtler Professor Dr. Ulrich Fastenrath
kommt in seiner schriftlichen Stellungnahme zu einem
vergleichbaren Schluss. Ich möchte bei diesem doch
recht komplexen Thema nicht unscharf werden. Deshalb
erlaube ich mir an dieser Stelle, auch Herrn Professor
Fastenrath ausführlich zu zitieren: „Die in Art. 2 des
Entwurfs des Vertragsgesetzes enthaltene Verordnungsermächtigung für künftige Änderungen des MIGA-Übereinkommens begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie ist positiv lediglich dadurch eingegrenzt, dass
sie nur für Änderungen des MIGA-Übereinkommens im
Rahmen der in dessen Art. 2 recht weit formulierten
Ziele gilt, und negativ dadurch, dass Änderungen des
Art. 47 des MIGA-Übereinkommens ({0}) von der Ermächtigung ausgenommen sind. Damit ist lediglich der
Zweck der Verordnungsermächtigung hinreichend klar
bestimmt, nämlich das innerstaatliche Inkraftsetzen von
Vertragsänderungen zu erleichtern. Inhalt und Ausmaß
der Verordnungsermächtigung bleiben aber offen, da die
Änderungsklausel des MIGA-Übereinkommens inhaltlich unbegrenzt ist. Damit liegen schon nach Punkt 2.3
[der Richtlinien des BMJ für die Fassung von Vertragstexten und vertragsbezogenen Verordnungen] RiVeVo
die Voraussetzungen für eine Verordnungsermächtigung
nicht vor. Ausgeschlossen ist zudem nicht, dass künftige
Änderungen des MIGA-Übereinkommens zu überjährigen oder über die Ansätze des laufenden Haushaltsjahres hinausgehenden Finanzierungs- und Garantieverpflichtungen führen, die nur auf formell-gesetzlicher
Grundlage eingegangen werden dürfen. Auch können
sonstige Gesetze von künftigen Änderungen des MIGAÜbereinkommens betroffen sein, ohne dass die vom Bundesverfassungsgericht ({1}) gesetzten Grenzen
für gesetzesändernde Rechtsverordnungen vorliegen
[…]. Wenn die Verordnungsermächtigung beibehalten
werden soll, müsste sie weiter begrenzt werden etwa in
dem Sinne, dass sie Vertragsänderungen nicht erfasst,
durch die finanzielle Verpflichtungen Deutschlands erhöht werden oder in bestehende gesetzliche Rechte und
Pflichten Einzelner eingegriffen wird.“

Diese Ergebnisse sind auch auf die beiden den Afrikanischen Entwicklungsfonds und die Afrikanische Entwicklungsbank bezogenen Gesetzentwürfe übertragbar.

Sowohl die Anhörung als auch das inzwischen vorliegende Gutachten haben somit unsere Bedenken nicht
ausräumen können. Die Mehrheitsfraktionen im Ausschuss haben aufgrund der in der Anhörung geäußerten
verfassungsrechtlichen Bedenken den Passus der
Rechtsverordnung geändert und einen neuen Artikel mit
der Verpflichtung, das Parlament rechtzeitig zu informieren, eingefügt. Doch reichen diese Ergänzungen aus
unserer Sicht nicht aus, um Einfluss auf die Änderung
internationaler Übereinkommen zu nehmen. Gerade die
im Ausschuss streitig debattierten inhaltlichen Änderungen und Kompetenzerweiterungen, wie in den vorliegenden Fällen geschehen, werden durch die veränderte
Gesetzesfassung des MIGA-Übereinkommens nicht gedeckt. Daher begrüßt die SPD-Fraktion zwar die eingebrachten Ergänzungen zur Beteiligung des Parlaments.
Wir wenden aber ein, dass diese nicht ausreichen, da
hierin nur Art. 47 des Übereinkommens angesprochen
werde und nicht Art. 60, gemäß dem jedoch die inhaltlichen Änderungen im Übereinkommen vom Gouverneursrat beschlossen werden.

Uns ist bekannt, dass das Bundesverfassungsgericht
in einem frühen Urteil vom 29. Juli 1952 ausgeführt hat,
dass die Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 GG nur durch
förmliches Gesetz vorgenommen werden kann. Dennoch
hatte es in den vergangenen Jahrzehnten Fälle gegeben,
bei denen die Zustimmung zu Änderungen von völkerrechtlichen Verträgen per Rechtsverordnung vorgesehen
war.

Es geht uns darum, die Rechte des Parlamentes umfassend zu sichern. Die Wahrung der Rechte des Parlaments ist eine Aufgabe aller Abgeordneten. Das schließt
auch Sie, liebe Kolleginnen und Kollegen der Fraktionen von CDU/CSU und FDP, mit ein.

Um unseren Standpunkt zu unterstreichen, haben wir
auch für die beiden weiteren erwähnten Gesetzentwürfe
die Mitberatung durch den Rechtsausschuss beantragt.
Die in der Begründung der Bundesregierung für die
Rechtsverordnung angegebene zeitliche Belastung des
Parlaments dürfte bei rechtzeitiger und guter inhaltlicher Informationspraxis nicht zutreffen; denn ein informiertes Parlament kann schnelle Entscheidungen treffen.

Hierzu möchte ich unkommentiert eine Aussage unseres Bundestagspräsidenten zitieren. Bereits im November sagte Herr Professor Lammert dem Spiegel: „Es
schadet dem Ansehen des Parlaments, wenn der Eindruck entsteht, als folgten wir vermeintlichen oder tatsächlichen Vorgaben, statt selbstständig zu urteilen und
zu entscheiden.“