Jaeger (bundesminister der justiz), 1966-01-13:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren!
Das Recht des strafrechtlichen Staatsschutzes ist nach Errichtung der Bundesrepublik Deutschland durch das Strafrechtsänderungsgesetz vom 30. August 1951 neu geregelt worden. Die Neugestaltung dieses Rechtsgebietes, das für den Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung nach innen und außen gleichermaßen bedeutsam ist, fiel in eine politisch gefahrvolle Zeit, die im Zeichen der Korea-Krise stand.
Vor dem Gesetzgeber lag eine äußerst schwierige Aufgabe. Neben der Neuregelung der Staatsschutzvorschriften mit langer Tradition, nämlich der Bestimmungen über Hoch- und Landesverrat, war ein ganz neues System von Rechtsvorschriften zu schaffen, das die modernen Methoden der organisierten Unterwühlung und des gewaltlosen Umsturzes treffen sollte, deren sich die Feinde einer freiheitlichen demokratischen Ordnung heute allenthalben bedienen und deren Gefährlichkeit die vorangegangenen und die damals gegenwärtigen geschichtlichen Ereignisse augenscheinlich gemacht hatten. Den vielfältigen praktischen Erscheinungsformen dieses permanenten, auf Unterwühlung der Verfassungstreue hinzielenden politischen Kampfes mußte durch völlig neuartige Bestimmungen strafrechtlich begegnet werden. Gleichzeitig war aber darauf zu achten, daß die Prinzipien der freiheitlichen Ordnung, um deren Schutz es ging, nicht durch zu starke Eingriffe des Gesetzgebers selbst verletzt würden. Vorbilder aus der Gesetzgebung des Auslandes entsprachen vielfach nicht dem bei uns heute besonders ausgeprägten Bedürfnis nach rechtsstaatlicher Bestimmtheit der Tatbestände. Das durch gemeinsames Bemühen der verfassungstreuen Parteien schließlich zustande gekommene Werk wurde mit einer breiten parlamentarischen Mehrheit, von der sich lediglich die Kommunisten und die Rechtsradikalen ausschlossen, verabschiedet.
Dieses gesetzgeberische Werk nachträglich abwertend als Experiment zu bezeichnen, wäre verfehlt.

Immerhin war damit strafrechtliches Neuland betreten worden, und eine Erprobung des Gesetzes in der Praxis mußte abgewartet werden. Wenn man diese Ausgangslage bedenkt, so kann man sagen, daß die Arbeit des Gesetzgebers von 1951 sich in weitem Umfang bewährt hat. Ich meine also, daß kein Anlaß besteht, auf dieses Werk im Zorn zurückzublicken. Daß es - mit allen seinen Einzelheiten! - für die Ewigkeit gemacht sei, hatte von vornherein kein Einsichtiger angenommen. Wie kaum ein anderes Gesetz, so mußte dieses der Bewährung im Rechtsleben ausgesetzt werden, um erkennen zu können, inwieweit es den praktischen Bedürfnissen entsprechen würde, wo Spannungen aufträten, wo es etwas zu ergänzen, wo etwas abzubauen gelte, um einerseits der Vielfalt der Erscheinungen, den wechselnden Methoden eines mit einem reichen Arsenal von Kampfmitteln arbeitenden Verfassungsfeindes gerecht zu werden, anderseits aber die vom Grundgesetz gewährleisteten Grundfreiheiten nicht weiter einzuschränken, als es um des Schutzes der Grundlagen dieser Freiheit unerläßlich ist. Nicht oder doch nicht voll vorauszusehen waren die von den Feinden unserer freiheitlichen Staatsordnung angewandten Methoden des politischen Kampfes und das Maß ihrer Beweglichkeit und Einfallsgabe. Nicht zu übersehen war, wie die Rechtsprechung die neuen Gesetzesbegriffe auslegen, zu welcher konkreten Gestalt sie das zunächst aus einem Gerüst abstrakter Begriffe bestehende neue Staatsschutzstrafrecht ausbilden würde. Dabei ist zu bedenken - ich meine, man muß dies besonders betonen -, daß die Teilung Deutschlands Probleme von einer Besonderheit und Schwierigkeit aufwarf, wie sie im Bereich des Rechts des strafrechtlichen Staatsschutzes dem Gesetzgeber und der Rechtsprechung vorher noch nicht zu lösen aufgegeben waren.
Noch etwas darf nicht unerwähnt bleiben. Die Normen des Staatsschutzstrafrechts haben ihren Sitz in einem besonders starken Spannungsfeld zwischen zwei Polen, nämlich auf der einen Seite dem Erfordernis, die Verfassung und ihre Grundlagen vor feindlichen Angriffen zu schützen, und auf der anderen Seite dem Ziel einer von staatlichem Eingriff möglichst ungestörten, freien Entfaltung der Grundrechte. Möglichkeiten und Grenzen eines wirkungsvollen Staatsschutzstrafrechts werden daher wesentlich mitbestimmt von den Normen der Verfassung. Das Grundgesetz war bei Erlaß des Ersten Strafrechtsänderungsgesetzes erst zwei Jahre alt, die Auslegung seiner Vorschriften noch weitgehend ungesichert. Das Bundesverfassungsgericht, von dessen Rechtsprechung fortschreitende Klärung zu erwarten war, sollte erst einen Monat nach Verkündung des Strafrechtsänderungsgesetzes eröffnet werden.
Wer die Wechselwirkung zwischen dem Recht und den in steter Bewegung begriffenen Erscheinungen des politisch-gesellschaftlichen Lebens kennt und von der nicht minder lebendigen Wechselbeziehung von Gesetz und Rechtsprechung weiß, den nimmt es nicht wunder, daß im Laufe der Jahre Korrekturen durch den Gesetzgeber erforderlich wurden und auch heute wieder erforderlich sind. Das konnte, bei den Besonderheiten der Rechtsmaterie und der Entstehungsgeschichte des Gesetzes nicht ausbleiben. So hat insbesondere das Dritte Strafrechtsänderungsgesetz 1953 den § 93 über Einfuhr verfassungsfeindlicher Schriften zu einer allgemeinen Vorschrift gegen verfassungsfeindliche Propaganda durch Schrift und Bild erweitert, hat das Vierte Strafrechtsänderungsgesetz 1957 gewisse Änderungen im Bereich der Staatsgefährdungsvorschriften gebracht und hat das Sechste Strafrechtsänderungsgesetz 1960 den § 130 über Volksverhetzung neu gefaßt, insbesondere mit dem Ziel, die antisemitische Hetze wirkungsvoller zu erfassen. Die bedeutsamste Änderung erfuhr das Staatsgefährdungsrecht 1964 durch das Vereinsgesetz, das - nach dem von der Großen Strafrechtskommission im Rahmen der Strafrechtsreform erarbeiteten Vorbild - das Recht der sogenannten Organisationsdelikte weitgehend neu geregelt hat. Darin liegt ein besonderes Verdienst des 4. Deutschen Bundestages.
Trotz solcher weitreichender Anpassungen des Gesetzes an neu gewonnene Erfahrungen und Erkenntnisse ist die Kritik am geltenden Staatsschutzstrafrecht nicht verstummt. Es wird geltend gemacht, die Tatbestände seien nicht klar genug abgegrenzt und ließen daher die in der Voraussehbarkeit der strafrechtlichen Reaktion liegende Garantiefunktion des Strafgesetzes vermissen, die Rechtsprechung habe sich auf der Grundlage solcher Tatbestände zu einer gegenüber den Intentionen des Gesetzgebers zu stark ausdehnenden Auslegung entwickeln können. Es wird auf eine ungenügende Abgrenzung der Tatbestände zu den Grundrechten, insbesondere zu dem Grundrecht der Meinungsfreiheit, hingewiesen; ja der Vorwurf des Gesinnungsstrafrechts ist vereinzelt laut geworden. Schwierigkeiten bei der Durchführung eines Zeitungsaustausches - der vorübergehend einmal aktuell schien und gelegentlich wieder aktuell werden könnte - wurden und werden auf eine unangebrachte Ausweitung des materiellen Staatsschutzstrafrechts zurückgeführt; desgleichen manche Schwierigkeiten für Kontakte mit Publizisten, Sportlern und anderen Besuchern aus der Zone. Schließlich hat die Problematik des publizistischen Landesverrats dem Ruf nach Reform des geltenden Rechts zu besonderer Aktualität verholfen.
Manches an dieser Kritik ist berechtigt, manches dagegen nicht. Sicherlich unberechtigt ist der Vorwurf, daß man in der Bundesrepublik ein Gesinnungsstrafrecht betreibe. Dies möchte ich mit allem Nachdruck betonen. Von einem Strafrecht, das eine bestimmte politische Meinung oder Gesinnung zum Ansatzpunkt und zur wesentlichen Grundlage dei Strafbarkeit macht, kann keine Rede sein. Ein solcher Vorwurf kann weder die Intentionen des Gesetzgebers noch die aus sich heraus verstandenen Straftatbestände noch schließlich die Rechtsprechung treffen. Der Vorwurf setzt bei der Staatsgefährdung an. Aber das Leitbild, nach dem gerade auch diese Vorschriften geschaffen sind, ist der aktive Angriff gegen die Verfassung, der sich bestimmter typisches Mittel bedient. Zwar möchte auch ich nicht behaupten, daß dieses Leitbild in idealer Weise verwirklicht sei. Daher hat auch die Große Strafrechtskommission und auf der Grundlage ihrer Arbeit die


Bundesregierung bei der Ausarbeitung des Entwurfs eines Strafgesetzbuches 1962 sich darum bemüht, den Tatbeständen noch schärfere Kontur zu geben. Von Gesinnungsstrafrecht sollte man aber auch gegenüber dem geltenden Recht nicht sprechen.
Der Entwurf 1962 sieht einen Titel über Hochverrat und Staatsgefährdung und einen Titel über Landesverrat vor. Mit den darin enthaltenen Vorschriften wurde in erster Linie das soeben erwähnte Ziel verfolgt, die Straftatbestände, soweit dies bei der Natur der Sache möglich ist, klarer abzugrenzen und dadurch die Garantiefunktion dieser Tatbestände zu verbessern. Es wurden darüber hinaus manche Tatbestände, zum Teil erheblich, eingeschränkt, auf der anderen Seite einzelne Lücken des geltenden Rechts geschlossen.
Ich habe dem Hohen Hause in Beantwortung einer Kleinen Anfrage von Abgeordneten der Freien Demokratischen Partei bereits den Entschluß der Bundesregierung bekanntgegeben, so bald wie möglich einen eigenen Entwurf zur Erneuerung des Rechts des strafrechtlichen Staatsschutzes einzubringen, weil auch nach meiner Auffassung, die von der Bundesregierung geteilt wird, die inzwischen gewonnenen Erkenntnisse manche Änderungen erheischen, die über die Vorschläge in dem Entwurf 1962 hinausgehen, der auf Beschlüsse der Großen Strafrechtskommission zurückgeht, die immerhin schon vor mehr als sieben Jahren gefaßt wurden.
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Unter diesen Umständen kann ich es mir versagen, im einzelnen auf die einschlägigen Vorschriften des Entwurfs 1962 einzugehen. Ich möchte nur hervorheben, daß ein wesentlicher Punkt der darin vorgesehenen Reform, nämlich die konsequente Ausgestaltung der sogenannten Organisationstatbestände zu Ungehorsamsdelikten, die erst nach dem Verbot einer Partei oder einer Vereinigung begangen werden können, bereits durch das Vereinsgesetz vorweggenommen worden ist. Nicht unerwähnt möchte ich auch lassen, daß der Entwurf im Gegensatz zum geltenden Recht, das hier nur die Zuchthausstrafe kennt, für minder schwere Fälle von Landesverrat - zu denen der sogenannte publizistische Landesverrat in der Regel gehören dürfte - lediglich Gefängnisstrafe vorsah. Diese Problematik soll jetzt in dem in Angriff :genommenen Entwurf der Bundesregierung durch Ausformung differenzierender Tatbestände berücksichtigt werden.
Meine Damen und Herren, zu dem vorliegenden Entwurf der SPD-Fraktion kann ich nach alledem zunächst sagen, daß ich die damit ergriffene Initiative durchaus begrüße. Es kann die Aussprache im Ausschuß nur befruchten, wenn dem Entwurf der Bundesregierung auch ein Entwurf der Opposition gegenübersteht. Dieser Entwurf enthält auch zweifellos manche wertvolle Anregung. Andererseits bestehen gegen einige seiner Vorschriften gravierende juristische Bedenken, über die im einzelnen im Ausschuß zu reden sein wird. In seinem Bemühen, das geltende Staatsschutzstrafrecht von allen Vorschriften zu befreien, die nicht unbedingt erforderlich sind, führt er zu Ergebnissen, die den Verfassern des Entwurfs vermutlich ferngelegen haben; so schießt er vielfach über das Ziel hinaus. Diesen Eindruck gewinnt man schon, wenn man sich die Zahl der Vorschriften des geltenden Rechts vor Augen hält, die - meist ersatzlos - gestrichen werden sollen. Dabei handelt es sich um § 90 über staatsgefährdende Sabotage, um § 92 über staatsgefährdenden Nachrichtendienst, § 93 über verfassungsfeindliche Propaganda, § 94 über Strafschärfung bei staatsgefährdender Absicht, § 100 d Abs. 3 über staatsgefährdende Lügenpropaganda, §.128 über Geheimbündelei, um den vorsätzlichen Landesverrat ohne Begünstigungs- und Benachteiligungsabsicht, den § 100 c Abs. 2 über fahrlässige Bekanntgabe von Staatsgeheimnissen und um § 100 f über landesverräterische Untreue.
Nun liegt es mir allerdings fern, den Entwurf mit der Elle gestrichener Paragraphen messen zu wollen. Aber auch eine weniger auf die Zahl als auf die Substanz der Änderungswünsche eingehende Betrachtung zeigt, daß die meisten Vorschläge zu weit gehen, weil sie einige für einen effektiven Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung und der äußeren Sicherheit wesentliche Gesichtspunkte nicht berücksichtigen.
Ich möchte das an einigen Beispielen verdeutlichen. Von einer Streichung des § 93 StGB über die verfassungsfeindliche Propaganda verspricht sich der Entwurf der SPD die Freigabe des linksradikalen, also des kommunistischen Schrifttums. Der Entwurf übersieht dabei, daß das kommunistische Schrifttum weitgehend die illegale KPD unterstützt oder für sie wirbt und damit gegen den in der vergangenen Wahlperiode neu gefaßten § 90 a StGB verstößt, dem damals auch die SPD zugestimmt hat und den sie daher auch in ihrem Entwurf unangetastet läßt. Der angestrebte Erfolg, über den man natürlich schon politisch streiten kann, wird also praktisch nicht erreicht. Erreicht wird aber etwas anderes: nach einer Streichung des § 93 könnte das rechtsradikale Schrifttum, könnten neonazistische Schriften, Schallplatten und ähnliche Propagandamittel, die altes nationalsozialistisches Gedankengut wieder lebendig machen wollen, mit denen die parlamentarische Demokratie verhöhnt, das Führerprinzip verherrlicht und die tragenden Grundsätze unserer Verfassung angegriffen werden, strafrechtlich nicht mehr erfaßt werden. Damit wäre auch keine Möglichkeit mehr gegeben, solche Propagandamittel einzuziehen und ihrer Einfuhr aus dem Ausland einen Riegel vorzuschieben. Wir kennen alle aus der bisherigen Praxis gefährliche Machwerke dieser Art. Nach allem, was hinter uns liegt, halte ich es für unerträglich, wenn wir dem Ausbreiten einer neonazistischen Literatur untätig zusehen müßten. Das aber wäre die unvermeidliche Folge einer Streichung des § 93.
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- Ich komme noch genauer darauf.
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- Die von mir für unvermeidlich gehaltene. Wahrscheinlich werde ich Sie im Ausschuß davon überzeugen, daß sie unvermeidlich ist.
Nun ist es zwar richtig, daß rechtsradikale Schriften, die zugleich antisemitisch sind, in einem gewissen Umfang noch durch § 130 StGB über Volksverhetzung erfaßt werden könnten. Es wäre aber ein gefährlicher Irrtum, anzunehmen, daß damit jede antisemitische Hetze strafrechtlich erfaßt werden könnte. Gerade unter antisemitischen Schriften, gegen die wir nach dem Unheil, das der Nationalsozialismus über die Juden gebracht hat, besonders allergisch sind, gibt es raffinierte Machwerke, die mit dieser Strafbestimmung nicht erfaßt werden können, weil sie nur die Hetze gegen Teile der Bevölkerung, d. h. gegen die inländischen Juden, trifft und weil auch die übrigen Merkmale dieses Tatbestandes, der dem allgemeinen Schutz des öffentlichen Friedens dient, nicht so weit gefaßt sind und auch nicht so weit gefaßt werden können, wie es für den besonderen Schutz vor den Gefahren eines wieder auflebenden Antisemitismus erforderlich ist. Es kommt hinzu, daß zwar § 93, nicht aber § 130 des Strafgesetzbuches die Handhabe bietet, aus dem Ausland kommende antisemitische Schriften mit Hilfe des Überwachungsgesetzes von 1961 schon an der Grenze abzustoppen.
Andere Vorschriften, auf welche die Begründung des Entwurfs der SPD hinweist, können den § 93 StGB nicht ersetzen. Die Strafvorschriften über die Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens und über fahrlässige Verbreitung hochverräterischer Propagandamittel werden fast nie, diejenigen über Mißachtung von Staat und Flagge, Verunglimpfung von Staatsorganen und Beleidigung werden nur selten eine Handhabe für eine Bestrafung des Täters und für die Einziehung solcher Propagandamittel bieten. Tätern gegenüber, die Lücken der Strafbarkeit zielsicher ausnützen, versagen diese Vorschriften völlig. Das Vereinsgesetz mit seinen Verbotsvorschriften bietet nur eine Handhabe gegenüber dem nachweisbar organisierten Verfassungsfeind. Gerade an dieser Voraussetzung fehlt es aber im Bereich rechtsradikaler und antisemitischer Schriften in aller Regel. Durch das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 18 des Grundgesetzes, das den Ausspruch der Verwirkung bestimmter Grundrechte bei Mißbrauch zum Ziel hat, kann die Lücke des erforderlichen strafrechtlichen Schutzes nicht geschlossen werden. Kein Kenner der Materie wird das bezweifeln.
Der Vorschlag der SPD, auf § 93 zu verzichten, verfolgt schließlich noch ein weiteres Ziel, das sich aber ebenfalls auf diesem Wege nicht erreichen läßt. Die Annahme, ein innerdeutscher Zeitungsaustausch würde durch eine Streichung des § 93 ermöglicht, trifft nicht zu. Für die Verhinderung der Einfuhr verfassungsfeindlichen Schrifttums hat § 93 in der Praxis hauptsächlich Bedeutung als Anknüpfungspunkt für die Anwendung des Überwachungsgesetzes von 1961 und für die darin vorgesehenen Kontrollbefugnisse der Zollbeamten. Der Inhalt der für einen Austausch in Betracht kommenden sowjetzonalen Zeitschriften und Zeitungen, wie das „Neue
Deutschland", verstößt nun keineswegs nur gegen § 93, sondern, wie ich schon betonte, regelmäßig gegen eine Reihe weiterer Strafvorschriften, insbesondere gegen das Verbot der Werbung für eine verbotene Partei, gegen § 91 StGB, gegen Beleidigungs- und Verunglimpfungstatbestände des Strafgesetzbuchs, wie die §§ 95, 96 und 97.
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- Wenn wir das alles streichen, werden Sie selber sehen, daß unser Staat gefährdet wäre.
Die Streichung des § 93 des Strafgesetzbuchs würde daher die Kontrolle von Massensendungen mit gezielter verfassungsfeindlicher Propaganda, die bei den Erwägungen über einen Austausch ohnehin ausscheiden, erheblich erschweren, den Zeitungsaustausch selbst aber noch nicht ermöglichen. Für einen solchen Austausch müßten daher, wenn er akut werden sollte, ganz andere gesetzliche Maßnahmen ergriffen werden, die übrigens in meinem Hause im Zusammenwirken mit den anderen beteiligten Bundesressorts im Entwurf bereits vor der Fertigstellung stehen. So viel zum Vorschlag, § 93 des Strafgesetzbuchs zu streichen.
Auf dem Gebiet des Landesverrats sieht der Enwurf in dem Bestreben, die Problematik des sogenannten publizistischen Landesverrats zu lösen, Einschränkungen der Strafbarkeit vor, deren Auswirkungen nicht alle hingenommen werden können. So wird der eigentliche Landesverrat auf den Fall beschränkt, daß er Täter mit der Offenbarung eines Staatsgeheimnisses die doppelte Absicht verfolgt, der Bundesrepublik Deutschland einen Nachteil zuzufügen und eine feindliche Macht zu begünstigen. Daneben soll lediglich noch die sogenannte fahrlässige Geheimnispreisgabe mit Strafe bedroht werden, d. h. vorsätzliches Offenbaren in Verbindung mit nur fahrlässiger Gefährdung des Wohls der Bundesrepublik. Der Entwurf verkennt dabei einmal, daß der gemeine Spion, den der vorgeschlagene § 99 Abs. 1 treffen soll, durchaus nicht immer die hier verlangte Absicht verfolgt. Gerade dem bezahlten Agenten, dem es nur auf das Geld ankommt, kann die mit der Offenbarung des Staatsgeheimnisses verbundene Machtverschiebung zwischen den Staaten völlig gleichgültig sein. Er nimmt diese Folge, wie wir Juristen sagen, billigend in Kauf, handelt also nur mit Eventualvorsatz. Aber selbst wenn er mit direktem Vorsatz handelt, kommt es ihm nicht darauf an, daß die Bundesrepublik benachteiligt und ihr Wohl gefährdet wird. Es fehlt also an der im Entwurf geforderten Absicht; zum mindestens ist es fraglich, ob die Rechtsprechung hier in der Lage wäre zu helfen.
Der Entwurf übersieht weiter, daß zwischen seinem absichtlichen Landesverrat und seiner fahrlässigen Geheimnispreisgabe eine Lücke der Straflosigkeit klafft, die nicht offenbleiben darf. Der Täter nämlich, der ohne die in § 99 des Entwurfs geforderte Absicht ein Staatsgeheimnis vorsätzlich verrät und das Wohl der Bundesrepublik nicht nur fahrlässig, sondern vorsätzlich gefährdet, wird von keinem der beiden Tatbestände erfaßt.


Auf der anderen Seite, möchte ich betonen, daß der Entwurf bei dem Versuch, die Belange der Organe der Publizistik zu berücksichtigen, einen wichtigen Gesichtspunkt für eine sachgemäße Abgrenzung richtig erkannt hat, nämlich den der verschiedenen subjektiven Einstellung des Täters. Ähnliche Unterscheidungen, die aber der Ergänzung durch weitere Gesichtspunkte bedürfen, werden seit längerem in meinem Hause erwogen und dürften zu einer auch für die Presse befriedigenden Lösung führen.
Bevor ich auf die vorgeschlagene Neugestaltung des Staatsgeheimnisbegriffs mit seinen Folgerungen zu sprechen komme, sei noch - des Zusammenhangs wegen - die vorgeschlagene Streichung des § 100 c Abs. 2 StGB über den fahrlässigen Landesverrat durch Geheimnisträger erwähnt. Dieser Vorschlag wird damit begründet, daß die Vorschrift keine praktische Bedeutung gewonnen habe und an ihrer Stelle in strafwürdigen Fällen die §§ 353 b und 353 c über die Verletzung der Amtsverschwiegenheit und die Mitteilung amtlicher Schriftstücke eingriffen. Auch ich bin der Auffassung, daß eine sorgfältige Prüfung geboten ist, ob ein Bedürfnis für eine Strafvorschrift besteht, zu deren Anwendung es nur selten gekommen ist. Diese Prüfung führt aber hier zur Anerkennung eines solchen Bedürfnisses. Der Fall des Beamten, der die Aktentasche mit einem wichtigen Geheimdokument leichtfertig liegen läßt, ist nicht erfunden. Er kann sich so oder ähnlich jeden Tag wiederholen. Solchen Fällen mit einer Strafsanktion begegnen zu können, ist ein berechtigtes Bedürfnis. Die §§ 353 b und c können hier nicht helfen, da sie nur vorsätzliches Handeln mit Strafe bedrohen. Bei Geheimnisträgern, die nicht im öffentlichen Dienst stehen - man denke an Personen in Rüstungsbetrieben -, bestände nicht einmal die Möglichkeit einer disziplinaren Ahndung, wenn man § 100 c Abs. 2 streichen wollte.
Von praktisch ungleich größerer Bedeutung ist der Vorschlag des Entwurfs, den geltenden materiellen Staatsgeheimnisbegriff, wie es in der Begründung heißt, durch eine Kombination des materiellen Begriffs mit dem formellen zu ersetzen. Nach dem materiellen Staatsgeheimnisbegriff ist ein Gegenstand dann ein Staatsgeheimnis, wenn er seiner Natur nach geheimhaltungsbedürftig ist, weil seine Offenbarung gegenüber einer fremden Regierung die Machtposition der Bundesrepublik gegenüber anderen Staaten gefährden würde. Nach dem formellen Staatsgeheimnisbegriff ist ein Gegenstand dann ein Staatsgeheimnis, wenn er durch besondere Sicherheitsmaßnahmen zum Geheimnis erklärt worden, also gewissermaßen unter Verschluß genommen ist. Der Entwurf will beide Begriffe kombinieren. Sein erklärtes Ziel ist es, damit die Anwendbarkeit der sogenannten Mosaiktheorie auszuschalten und die Voraussehbarkeit, ob die Offenbarung eines bestimmten Sachverhalts strafbar ist, dadurch zu erhöhen, daß dem Staatsgeheimnis eine sichtbare Warnfunktion verliehen wird. Ob es kriminalpolitisch vertretbar ist, auf die vielfach mißverstandene Mosaiktheorie zu verzichten, nach der unter bestimmten Voraussetzungen eine aus zahlreichen offenen Einzeltatsachen gewonnene neue
Erkenntnis ein Staatsgeheimnis sein kann, erscheint fraglich. Das Problem bedarf eingehender Prüfung im Ausschuß. Zu dem gibt es materielle Staatsgeheimnisse, die ihrer Art nach nicht mit einem Geheimstempel versehen oder sonst erkennbar etikettiert werden können. Eine bedeutende wehrtechnische Erfindung beispielsweise, deren Geheimhaltung im elementaren Interesse des Landes steht, wäre so lange frei verfügbar, bis die Staatsorgane von ihr Kenntnis erhalten und sie durch förmliche Maßnahmen in ihren Schutz genommen hätten. Um die so entstehende Lücke auszufüllen, müßten neue Bestimmungen über eine Meldepflicht für verteidigungswichtige Erfindungen geschaffen werden, deren Verletzung wiederum mit Strafe zu bedrohen wäre, ohne daß auf diese Weise ein hinreichender Strafschutz gewährleistet werden könnte.
Vor allem aber ist folgendes zu bedenken. Die formellen Schutzmaßnahmen nicht nur einer vorsichtigen Staatsverwaltung, sondern auch in den Bereichen der Wirtschaft, die mit sicherheitsbedeutsamen Forschungs- und Entwicklungsaufgaben befaßt sind, würden zweifellos erheblich zunehmen. Mit anderen Worten, vom Geheimstempel würde sehr viel mehr Gebrauch gemacht werden, noch viel mehr als bisher. Damit würde nicht nur die Schwerfälligkeit des technischen Arbeitsablaufs gefördert werden. Vor allem würde den Organen der Publizistik, insbesondere den Journalisten, ein Bärendienst erwiesen, weil sie mit Sicherheitsmaßnahmen auch da rechnen müßten, wo es sich in Wahrheit gar nicht um echte Staatsgeheimnisse handelt. Der Journalist, der in der Annahme, ein Staatsgeheimnis liege materiell nicht vor, eine Sicherheitsmaßnahme durchbrochen hat, wird, wenn er das Opfer falscher Beurteilung war, den Verdacht, vorsätzlich gehandelt zu haben, schwerer abwenden können als heute. Die Hauptproblematik läge nach wie vor bei der Schwierigkeit der Abwägung, ob etwas materiell ein Staatsgeheimnis ist oder nicht.
Mit dieser Kritik an dem Bemühen des Entwurfs, den Begriff des Staatsgeheimnisses einzuschränken, soll nicht gesagt werden, daß die geltende Gesetzesdefinition erhalten bleiben müßte. Es wird vielmehr versucht werden müssen, auf der Grundlage des materiellen Staatsgeheimnisbegriffs die bisherige Definition zu präzisieren und ihr festere Konturen zu geben. Mein Haus ist darum bemüht, einen entsprechenden Vorschlag auszuarbeiten. Jeder Kenner der Materie weiß, wie schwierig diese Aufgabe ist.
Meine Damen und Herren, zu dem Entwurf der SPD-Fraktion ließe sich noch manches sagen, Zustimmendes, Kritisches und Abwägendes. Ich meine, es kann nicht Aufgabe dieser ersten Lesung sein, auf zu viele Einzelheiten einzugehen. Ich möchte mich daher auf die von mir gemachten Ausführungen zu einigen wichtigen Punkten beschränken, zumal sich die Stellungnahme der Bundesregierung im einzelnen aus den positiven Vorschlägen des Regierungsentwurfs ergeben wird. Lasen Sie mich statt dessen über das bisher Gesagte hinaus noch etwas Allgemeines sagen, was gleichzeitig als ein Programm meines Hauses für den Regierungsentwurf gelten mag.

Auch ich bin der Auffassung, daß die Straftatbestände so klar wie möglich abgegrenzt werden müssen, damit voraussehbar ist, wer und was unter die Strafdrohung fällt. Daß diese Forderung im Bereich des strafrechtlichen Staatsschutzes schwerer zu erfüllen ist als auf anderen Gebieten des Strafrechts, liegt in der Natur der Sache.
Ein besonders wichtiger Gesichtspunkt ist bei der Ausgestaltung der Staatsgefährdungsvorschriften zu beachten. Es muß sichergestellt werden, daß Kontakte zwischen Deutschen in der sowjetisch besetzten Zone und Deutschen im Bundesgebiet nur insoweit in den Bereich des Strafrechts gerückt werden, wie der Schutz der freiheitlichen Ordnung vor den gefährlichen Unterwühlungsmethoden der Zonenmachthaber es erfordert. Der offenen Diskussion der Standpunkte soll kein Riegel vorgeschoben werden.
Der Entwurf der SPD macht auch hierzu Vorschläge, die sich zum Teil an die Konzeption des Entwurfs 1962 anlehnen, zum Teil einen darüber hinausgehenden Abbau von Strafvorschriften vorsehen. Von besonderer praktischer Bedeutung in dem hier angeschnittenen Zusammenhang ist der Vorschlag, den § 92 des geltenden Strafgesetzbuchs über den staatsgefährdenden Nachrichtendienst, von dem auch der Entwurf 1962 nur noch einen Ausschnitt enthält, durch eine Vorschrift mit anderem Inhalt zu ersetzen.
Wie weit man bei dem Abbau von Strafvorschriften im einzelnen gehen kann, wird sich erst nach sehr eingehender Prüfung und Abwägung aller Gesichtspunkte endgültig sagen lassen. Jedenfalls verfolgt auch das Bundesjustizministerium das Ziel, bei der Formulierung des materiellen Rechts den Rahmen des Strafbaren auf das für den Schutz unserer Verfassung notwendige Maß zu beschränken.
Wenn mit dem angekündigten Gesetzentwurf der Bundesregierung auch - unter anderem, wie ich betonen möchte - das Ziel einer Lockerung des Verfolgungszwangs angestrebt wird, dann nicht, um tatbestandliche Einschränkungen des materiellen Strafrechts zu vermeiden. Mit einer Lockerung des Verfolgungszwangs soll für Fälle besonderer Art in denen dem Interesse an der Strafverfolgung überwiegende andere öffentliche Interessen entgegenstehen, die Möglichkeit einer rechtlich einwandfreien Lösung geschaffen werden. Wir haben dabei Fälle im Auge, die sich durch eine Änderung des materiellen Rechts nicht lösen lassen und die auch dann ungelöst bleiben würden, wenn man dem Entwurf der SPD-Fraktion in vollem Umfang folgen wollte.
Ich stimme, wie gesagt, mit dem Anliegen der Fraktion der SPD grundsätzlich darin überein, daß Strafvorschriften, deren es zum Schutz unserer freiheitlichen Staats- und Gesellschaftsordnung und zum Schutz der äußeren Sicherheit nicht bedarf, nicht geschaffen oder gegebenenfalls abgeschafft bzw. dem wirklichen Bedürfnis entsprechend eingeschränkt werden sollten. Dieser Gesichtspunkt wird auch von der Bundesregierung beachtet werden. Ich möchte nur vor einem warnen, nämlich vor der Gefahr einer Gelegenheitsgesetzgebung, einer Gesetzgebung, die Taten von erheblicher Gefährlichkeit außer acht läßt, weil sie zur Zeit nicht oder nur selten vorkommen. Wenn sie in einer anderen Zeit und unter anderen Verhältnissen doch und vielleicht in größerer Zahl begangen werden, müßte man die Gesetzgebungsmaschine ad hoc in Bewegung setzen, weil Straflosigkeit - auch in der Öffentlichkeit - als unerträglich empfunden würde. Man wird die Straftatbestände, deren Streichung oder wesentliche Einschränkung zu erwägen ist, auch unter diesem Gesichtspunkt sorgfältig zu prüfen haben.
Wie Sie aus meinen bisherigen Ausführungen erkennen können, halte auch ich das Recht des strafrechtlichen Staatsschutzes für reformbedürftig. Mein Ziel ist es, eine Ordnung dieses Rechtsgebiets zu erreichen, die die Schlagkraft dieses wichtigen Instruments zur Verteidigung von Freiheit und Sicherheit unseres Gemeinwesens erhält und sich dabei auf das zum Schutz dieser Freiheit Notwendige beschränkt. Man hat das Strafgesetzbuch im allgemeinen und das Recht des strafrechtlichen Staatsschutzes im besonderen gelegentlich als ein Ausführungsgesetz zum Grundgesetz bezeichnet. Ich folge dem Gedanken gern und lege großen Wert darauf, daß es unseren gemeinsamen Bemühungen gelingen wird, Lösungen zu finden, denen eine breite Mehrheit im Bundestag zustimmen kann. Ich vertraue darauf, daß uns bei dieser Arbeit die gleichen Ziele leiten. Schon in der 1. Wahlperiode hat die Fraktion der SPD mit ihrem Entwurf eines Gesetzes gegen die Feinde der Demokratie gezeigt, daß ihr ein wirkungsvoller Schutz der freiheitlichen Ordnung und der Sicherheit unseres Staates am Herzen liegt. Was auf dem Weg zu dem gemeinsamen Ziel liegt, das sind nüchterne Sachfragen, um deren Lösung wir miteinander werden ringen müssen, unpolemisch, mit, ich möchte sagen, kühler Leidenschaft der Sache gewidmet und deshalb aufgeschlossen gegenüber jedem sachlichen Argument. Möge diese gemeinsame Haltung zu einer fruchtbaren Arbeit führen!
Lassen Sie mich, meine Damen und Herren, aber noch ein Wort zur Prozedur sagen. Ich hoffe, daß das Hohe Haus mit mir darin übereinstimmt, daß die Reform des Staatsschutzstrafrechts, deren Bedeutung niemand in diesem Hause verkennt, auf der Grundlage sowohl des heute eingebrachten Entwurfs als auch des angekündigten Regierungsentwurfs beraten werden muß, um zu abgewogenen Ergebnissen zu kommen. Das bedeutet für die Bundesregierung die Verpflichtung, ihren Entwurf so bald wie möglich vorzulegen. Ich werde dieser Verpflichtung nachkommen. Nachkommen heißt nicht nachkleckern. Ich kann es mir nicht ganz so leicht machen wie hier der Herr Kollege Dr. Heinemann. Die Arbeit in meinem Hause an der Erstellung eines neuen Regierungsentwurfs ist in vollem Gange. Einige Bundesressorts sind bereits in die Mitarbeit eingeschaltet. Sodann werden die Landesjustizverwaltungen beteiligt werden. Schließlich muß auch die Sachkenntnis anderer Stellen, insbesondere die des Bundesgerichtshofs und der Bundesanwaltschaft, dieser


Arbeit zugute kommen. Sie wird wertvoll genug sein, um sie im Interesse der Sache auch für die Beratung des vorliegenden Entwurfs fruchtbar zu machen. Bis der Regierungsentwurf dem Hohen Hause vorliegt, wäre es wünschenswert, wenn der Sonderausschuß den Allgemeinen Teil des Entwurfs eines Strafgesetzbuches zu Ende beraten würde. Im Anschluß daran könnte die Beratung des Besonderen Teils mit den Titeln Hochverrat, Staatsgefährdung und Landesverrat beginnen und mit der Beratung des Initiativgesetzentwurfs der SPD-Fraktion und der des neuen Regierungsentwurfs verbunden werden. Als Ergebnis dieser Arbeit im Rahmen der Strafrechtsreform könnte dann ohne besondere Zeitversäumnis eine Novelle zum geltenden Strafgesetzbuch beschlossen und in Kraft gesetzt werden. Mit diesem Vorziehen eines so wichtigen Teils stimme ich mit einigen meiner sozialdemokratischen Vorredner überein. Damit wäre sowohl der Strafrechtsreform gedient als auch der Wunsch nach einer vorweggenommenen Reform des Staatsschutzstrafrechts erfüllt.
Wollte man umgekehrt verfahren und schon jetzt im Sonderausschuß mit der Beratung des Entwurfs der SPD beginnen, so könnten daraus schwere Nachteile entstehen. Entweder müßte man die Beratungen ohne Rücksicht auf den Entwurf der Bundesregierung durchführen oder aber sie nach der Einbringung dieses Entwurfs neu überprüfen. Beide Wege wären wohl kaum als gute Arbeitsmethode zu bezeichnen und könnten keine optimalen Ergebnisse versprechen. Außerdem geriete die Arbeit am Gesamtentwurf des neuen Strafgesetzbuches wieder ins Hintertreffen, deren Vollendung in dieser Wahlperiode uns allen, wie die Debatte des heutigen Vormittags ergeben hat, am Herzen liegt. Die Ausschußarbeiten der letzten Periode haben gezeigt, daß die vier Jahre, die zur Verfügung stehen, von Anfang an und aufs äußerste ausgenutzt werden müssen, wenn ein Werk von den Ausmaßen dieses Gesetzgebungswerkes gelingen soll. So wichtig die Reform des Staatsschutzstrafrechts auch ist - ich selbst habe ihre Wichtigkeit betont -, zum Scheitern der Gesamtreform darf sie nicht führen.
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