Seume (NA), 1959-11-04:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Bankenkrise des Jahres 1931 - das möchte ich dem Herrn Bundeswirtschaftsminister sagen - war nicht nur der Anlaß für die Erkenntnis, daß dem Staate endlich eine Kompetenz geschaffen werden müsse, um im gegebenen Falle mit schnell wirkenden Maßnahmen nachhaltig eingreifen zu können
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und auf die Dauer durch die Schaffung einer ständigen Aufsichtspflicht das Geld- und Kreditwesen gesund zu erhalten, sondern diese Bankenkrise hat auch nachdrücklich zu der wachsenden Erkenntnis verholfen, daß der gewerbsmäßige Umgang mit fremden Einlagen, mit Geld und Kredit keine Angelegenheit ausschließlich privater Entscheidungen sein darf, sondern in hohem Maße das öffentliche Interesse beansprucht.
Die ursprünglich zentrale Bankenaufsicht wurde erst nach 1945 durch die bekannten Ereignisse - Wegfall der Instanzen des Reiches und der Reichsbank -, durch die allgemeinen Bestrebungen in Richtung auf eine sehr starke Dezentralisierung sowie durch den Aufbau des Landeszentralbankensystems eine Angelegenheit der Länder. Mit der späteren Konsolidierung der zentralen Bundesinstanzen, mit der Zurückführung der Dezentralisierung auf ein vernünftiges Maß, mit der Wiederzulassung der Bankenkonzentration und mit der Schaffung der Bundesbank und der Umwandlung der Landeszentralbanken wieder in Bundesinstanzen ist der nunmehr verbliebene Rest der Bankenaufsicht der Länder auf der Grundlage des bisherigen Gesetzes über das Kreditwesen organisatorisch und auch materiellrechtlich überholt.
Schließlich ist mit der Schaffung neuer Zentralinstanzen, insbesondere der Bundesbank, die bisherige überaus dankenswerte Koordinierungsarbeit des auf der Ebene der Länder seit 1948 tätigen „Sonderausschusses Bankenaufsicht" sowohl in gewerbepolizeilicher als auch in wirtschaftspolitischer Hinsicht verfassungsrechtlich schwierig geworden,

abgesehen davon - auch das muß betont werden -, daß seine Beschlüsse nur Empfehlungen an die Landesregierungen darstellen, die keine bindende Wirkung haben, und daß abweichende Maßnahmen der einen oder der anderen Landesbehörde nicht ausgeschlossen sind.
Vorschläge der Länder, wie diesem Mangel in gewerbepolizeilicher Hinsicht abzuhelfen ist, sind bisher nicht unterbreitet worden. Eine Neuordnung der Bankenaufsicht ist also unerläßlich und dringend geworden.
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Sie ist auch deswegen erforderlich, weil die Vereinbarung von Konditionen durch die Spitzenverbände des Bankgewerbes von den Vorschriften der §§ 1 und 15 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nur unter der zwingenden Bedingung befreit ist, daß solche Vereinbarungen der Genehmigung oder Überwachung der Bankaufsichtsbehörde unterliegen. Eine solche Aufsichtsbehörde kann entsprechend der überregionalen Bedeutung solcher Vereinbarungen über die Konditionen auch nach der Meinung der Länder entgegen der heutigen Regelung eben nur eine Bundesbehörde sein. Eine entsprechende gesetzliche Neuordnung ist daher auch aus diesem Grunde zwingend notwendig geworden.
Die Regierungsbegründung enthält eine Reihe zutreffender Feststellungen, so die, daß aus übergeordneten und gesamtwirtschaftlichen Gründen eine quantitative und eine qualitative Einflußnahme nicht nur auf das einzelne Kreditinstitut, sondern auf den gesamten Kreditapparat erforderlich ist, weiter die, daß durch die Einlagensammlung der Banken und ihre freie Entscheidung in der Kreditversorgung diese eine zentrale und damit machtpolitische Stellung besonderer Art haben, aus der sich die Pflicht zu einer staatlichen Aufsicht im Interesse der Währung und der Wirtschaft, überhaupt im Interesse der sozialen Ordnung ergibt. Der Gesetzentwurf kann eingetretene gefährliche Unklarheiten beseitigen, und er ist geeignet, eine empfindliche Lücke zu schließen.
Es ist heute angesichts der vorgerückten Zeit nicht mehr möglich, auf die so nachhaltig und mit so großem Ernst schriftlich und mündlich vorgetragenen Bedenken des Bundesrates einzugehen, auch nicht darauf, wieweit bestimmte Teilgebiete der rein gewerbepolizeilichen Aufsicht bei den Ländern verbleiben könnten, selbstverständlich nur ohne Beeinträchtigung einer zentralen Bankenaufsicht da, wo sie der Sache und der Wirkung nach zwingend notwendig ist.
Es wird Aufgabe der Beratungen im Wirtschaftsausschuß sein, die verfassungsrechtlichen, wirtschaftspolitischen und verwaltungsökonomischen Bedenken des Bundesrates und die Argumente der Bundesregierung zu prüfen, und zwar ausschließlich unter dem Leitgedanken, eine den Umständen nach beste und wirksamste Bankenaufsicht zu schaffen. In der Forderung nach Beibehaltung der gewerbepolizeilichen dezentralen Bankenaufsicht, so wie sie heute von der Ländern geübt wird, liegt gewiß eine Überspitzung. Sie bedeutet nämlich nach den Darlegungen des Herrn Vertreters des Bundesrates
bei den überregional tätigen Bankinstituten, d. h. bei den Großbanken, eine Konzentrierung der Aufsicht bei ganz bestimmten Bankaufsichtsbehörden, z. B. in Frankfurt oder in München.
Es wird gewiß nötig sein, sich einmal ,über eine sinnvolle Teilung der bestehenden gewerbepolizeilichen Bankenaufsicht zu unterhalten, etwa auf der Basis, daß die überregional tätigen Bankinstitute einer zentralen Bankenaufsicht unterworfen werden und daß alle Norm- und Ordnungsvorschriften, die überregionalen Charakter haben - z. B. Eigenkapitalausstattung, Liquiditätsvorschriften und anderes mehr - von zentraler Stelle festgelegt werden.
Es ist vielleicht unzweckmäßig, den Landesbehörden ihre parlamentarische Verantwortlichkeit für den Wirtschaftsablauf in ihrem Bereiche auf dem Gebiete der gewerbepolizeilichen Bankenaufsicht da abzunehmen, wo sie unzweifelhaft die bessere Sach- und Personenkenntnis haben, d. h. insbesondere bei kleineren und mittleren Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft einschließlich der Bankwirtschaft.
Unzweifelhaft bagatellisiert andererseits auch der Regierungsentwurf das Ausmaß der notwendigen Bankenaufsicht, wenn er sich in seiner Begründung darauf beruft, daß von 13 300 Kreditinstituten rund 12 600 bereits einer Überwachung durch öffentliche oder staatlich beauftragte Prüfungsorgane unterliegen. Die Überwachung, die hier gemeint ist, hat nichts mit den hoheitlichen Funktionen einer exekutiven Bankenaufsicht dieses Gesetzentwurfs zu tun. Abgesehen von der mangelnden Kompetenz dieser Überwachungsorgane würden sie zudem in vielerlei Interessenkonflikte kommen. Die Bankaufsichtsbehörde muß, wenn sie ihre Aufgabe richtig erfüllen will, auch diese Arbeit selber leisten.
Schließlich wird es erforderlich sein, einmal darüber zu beraten, wieweit es nunmehr geboten erscheint, in zweckmäßig und sorgsam dosierten Umfang gewisse Anlagevorschriften auch für Bankspareinlagen zu erarbeiten und der angeschnittenen Frage einer weiteren Einlagesicherung, sei es in der Form einer Haftungsgemeinschaft, sei es in der Form einer Depositenversicherung, im Interesse der Anleger Aufmerksamkeit zu schenken.
Über alle diese Fragen werden die Ausschußberatungen gewiß die erforderlichen Klärungen bringen. Im Interesse der Währung, der Wirtschaft, überhaupt im Interesse der sozialen Ordnung kann es nur der Sache gemäße Entscheidungen geben, und zwar unbeeinflußt von Gesichtspunkten des Prestiges oder der Tradition.
Wenn der vorliegende Gesetzentwurf die wünschenswerte rechtliche und wirtschaftliche Stabilität bringen und die erforderliche wirtschaftspolitische Einflußnahme sichern soll, dann werden - das kann schon heute gesagt werden - eine Reihe von Ergänzungen unerläßlich sein. Sie betreffen zunächst in verschiedener Hinsicht den § 22 des Entwurfs. Nach der jetzigen Fassung des § 22 sind die
Spitzenverbände des Kreditgewerbes von der Vereinbarung von Konditionen nicht ausgeschlossen. Mit Rücksicht auf die zentrale wirtschaftspolitische und währungspolitische Bedeutung solcher Vereinbarungen durch die Spitzenverbände bedarf es einer gesetzlichen Charakterisierung der erforderlichen Beschlüsse und der Beschlußgremien; denn, meine Damen und Herren, nicht jeder Spitzenverband im Bankgewerbe hat die gleiche wirtschaftspolitische Bedeutung. Vor allem aber ist es wegen dieser den Wettbewerb der Kreditinstitute normierenden und beschränkenden Tätigkeit der Spitzenverbände nötig, im § 22 des Entwurfs eine ausdrückliche Verbindung zu § 102 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen herzustellen, auf die Meldepflicht der Spitzenverbände an das Aufsichtsamt und auf die obligatorische Zusammenarbeit zwischen Aufsichtsamt und Kartellbehörde hinzuweisen. Ferner ist es unerläßlich, bei dem Erlaß von Rechtsverordnungen des Bundeswirtschaftsministers über Konditionen die in der Regierungsbegründung nur fakultativ erwähnte sachverständige Mitwirkung der Bankaufsichtsbehörde auch im § 22 des Entwurfs für obligatorisch zu erklären.
Eine weitere, ebenso notwendige Ergänzung betrifft die in § 58 festgelegte Behandlung von Zweigstellen ausländischer Kreditinstitute. Sie gelten zwar als Kreditinstitute im Sinne dieses Entwurfs, sind jedoch von einer Reihe wichtiger wirtschaftspolitischer und ordnungspolitischer Normvorschriften befreit, wie z. B. über Eigenkapital, Großkredite, Haftungsbestimmungen und vieles andere mehr. Wir halten es für richtiger, diesen Zweigstellen ausländischer Niederlassungen aus Gründen der rechtlichen Gleichheit und der wirtschaftlichen Sicherheit nicht so weitgehende Befreiungen von ordnungspolitischen Normvorschriften zu gewähren und vor allem dann Einfluß zumindest auf die Eigenkapitalausstattung zu nehmen, wenn diese Niederlassungen das Depositengeschäft betreiben.
Schließlich bedarf das Problem der Bausparkassen einer Regelung im Kreditwesengesetz. In § 2 des Entwurfs wird ihnen allerdings bescheinigt, daß sie nicht als Kreditinstitute gelten. Es ist aber eine Tatsache, daß sie in der Entwicklung der letzten Jahre zu Kreditinstituten geworden sind und daß sie von den Bankaufsichtsbehörden auf eigenen Wunsch in bestimmten Beziehungen tatsächlich als Kreditinstitute behandelt werden. Heute haben sie ein Geschäftsvolumen, das kreditpolitisch und kreditwirtschaftlich nach den Erfordernissen einer Bankenaufsicht und nicht einer Versicherungsaufsicht behandelt werden muß; das aber auch aus einer Reihe anderer Gründe. Von den Auszahlungen der Kapitalsammelstellen für den Wohnungsbau entfiel z. B. 1958 der bei weitem größte Anteil, nämlich rund 38 %, auf die Bausparkassen, denen erst mit Abstand Pfandbriefinstitute, Sparkassen, Lebensversicherung und Sozialversicherung folgen. Weiter hat das starke Anwachsen der liquiden Mittel der Bausparkassen zu ausgedehnten bankmäßigen Zwischenanlagen geführt, und schließlich drängen die Bausparkassen selbst in das Depositengeschäft der Banken hinein, Nicht zuletzt bedarf das Problem der
schmalen Eigenkapitalbasis der Bausparkassen einer sorgsamen Behandlung durch eine sachverständige Bankenaufsicht.
Gerade im Zusammenhang mit der gegenwärtig unzureichenden Beaufsichtigung der Bausparkassen ist zu berücksichtigen, daß im Jahre 1958 fast drei Viertel der abgeschlossenen Verträge bei privaten Bausparkassen auf unselbständige Beschäftigte sowie auf Rentner und Pensionäre entfielen, daß also vornehmlich Ersparnisse der wirtschaftlich Schwächeren den Bausparkassen anvertraut wurden.
Lassen Sie mich nunmehr zum Schluß als Berliner Abgeordneten noch darauf hinweisen, daß nach einem Beschlusse dieses Hohen Hauses der Sitz neu zu schaffender zentraler Bundesbehörden vorzugsweise nach Berlin gelegt werden sollte. Aus diesem Grunde sollte in diesem Sinne über den Sitz des Bundesaufsichtsamtes entschieden und von der Festlegung des § 5 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs - „am Sitz der Bundesbank" - Abstand genommen werden. Nach den bisherigen Erfahrungen mit den zentralen Bundesbehörden in Berlin kann die notwendig enge Zusammenarbeit mit der Bundesbank auch von Berlin aus nicht mehr zweifelhaft sein.
Ich darf Ihnen für meine Fraktion erklären, daß sie mit der Überweisung des Gesetzentwurfs an die vorgesehenen Ausschüsse einverstanden ist und daß sie auf die Behandlung der vorgetragenen Probleme Wert legt.
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