Schoettle (NA), 1964-10-21:
Herr Präsident, meine Damen und Herren! Ich möchte mit einer kleinen geschichtlichen Erinnerung beginnen. Am 14. November 1947 trat der englische Schatzkanzler Dalton zurück, weil auf Grund einer von ihm zugestandenen Indiskretion einer Londoner Zeitung seine Änderungsvorschläge zur Steuergesetzgebung vor der Bekanntgabe im Unterhaus veröffentlicht wurden.
Die Änderungsvorschläge zur Steuergesetzgebung sind bekanntlich das Kernstück der alljährlichen Budgetdebatte im englischen Unterhaus.
Warum greife ich diese Erinnerung aus der jüngeren englischen Geschichte auf? - Einfach, um den Unterschied darzutun, der unsere eigene Praxis von dem englischen Verfahren trennt: Dort die Spannung, die bis zum letzten Augenblick, wenn der Schatzkanzler sein Köfferchen öffnet, Parlament und Öffentlichkeit in Atem hält, bei uns die Diskussion des Haushalts in der Öffentlichkeit, lang ehe der Bundestag den Entwurf offiziell zu Gesicht bekommt.
Das Parlament, dessen vornehmstes Recht nach der Verfassung das Budgetrecht sein soll,
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wird dadurch in eine sehr sekundäre Rolle gedrängt.
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- Ich weiß, Herr Kollege Stoltenberg, die verfassungsrechtliche Struktur unseres Landes verhindert mancherlei. Ich komme darauf noch mit einem kleinen Nebensatz zu sprechen.
Bei dem Anwachsen der bereits fixierten und nicht mehr beweglichen Positionen des Haushalts besteht
die Gefahr, daß der Bundestag immer mehr zu einer bloßen Bewilligungsmaschine degradiert wird, und das ist sicher kein erwünschter Zustand. Wie er geändert werden könnte, bedürfte einer gründlichen und ernsthaften Überlegung. Die Lage des Parlaments - und da, Herr Kollege Stoltenberg, komme ich auf den Punkt, den Sie eben berührt haben - würde sicher auch nicht verbessert, wenn die Wünsche anerkannt würden, die aus der Richtung des Bundesrates laut geworden sind und die darauf hinauslaufen, die dem Bundesrat bisher nach dem Grundgesetz zustehenden 3-Wochen-Fristen zu Beginn und am Ende der Gesetzgebungsprozedur zu verdoppeln.
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Das würde das Parlament nicht nur als Herrn des Haushalts, sondern allgemein als Träger der Gesetzgebung entwerten,
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und es hat wahrhaftig von seiner Bedeutung nicht mehr viel zu vergeben.
Der Herr Bundesfinanzminister hat in der vergangenen Woche in diesem Haus den Entwurf für den Haushaltsplan 1965 vorgelegt. Daran hat sich nicht, wie früher üblich, eine Aussprache über den Entwurf angeschlossen, sondern eine breite, allgemeine politische Diskussion, die von der Regierungsseite und der sie tragenden Koalition weithin durch Erfolgsmeldungen über die letzten 15 Jahre und durch Polemik gegen die sozialdemokratische Opposition bestritten worden ist. Sowohl das eine als auch das andere diente weniger der Aufgabe, die Problematik des Haushalts 1965 zu durchleuchten, als vielmehr dazu, sie zu überdecken und die Wahlen von 1965 vorzubereiten.
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Man kann es auch so machen, meine Damen und Herren. Ich meinerseits möchte zum Haushalt selbst sprechen und seine politischen und sachlichen Seiten erörtern, ohne dabei die Grenzen einer ersten Beratung zu überschreiten, die verlangen, daß man sich an das Grundsätzliche hält und vom Detail absieht.
Der öffentliche Haushalt ist in unserer industriellen Welt um die Mitte des zwanzigsten Jahrhunderts längst über die Aufgabe hinausgewachsen, nur Mittel für die Bewältigung der eigentlichen Staatsaufgaben bereitzustellen und zu verplanen. Es ist heute allgemein anerkannt, auch von den orthodoxesten Liberalen, daß die Quantitätsfrage, die ein öffentlicher Haushalt von über 130 Milliarden DM im Rechnungsjahr 1965 bei einem zu erwartenden Bruttosozialprodukt von 450 Milliarden DM stellt, zwangsläufig in die Frage nach der Qualität der öffentlichen Aufwendungen umschlägt, d. h. in die Frage, welche Wirkungen der öffentliche Haushalt auf den Wirtschafts- und Konjunkturablauf der gesamten Volkswirtschaft hat.
Diese Erkenntnis ist längst nicht auf den Raum der Bundesrepublik beschränkt. In den „Empfehlungen des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft an die Mitgliedstaaten zur Wiederherstellung des inneren und äußeren Gleichgewichts der Wirtschaftsentwicklung in der Gemeinschaft" vom April dieses Jahres - es ist auf sie bereits Bezug genommen worden - wird der Finanz- und Haushaltspolitik eine bedeutsame Rolle zur Sicherung der wirtschaftlichen Stabilität zugewiesen. Es besteht also weitgehend Einigkeit über die Notwendigkeit einer konjunkturgerechten Haushaltspolitik.
Offen bleibt aber die Frage nach dem richtigen Einsatz eines Instrumentariums, wie es der Haushalt nur zu einem Teil darstellt. Zwar haben sich die Finanzminister der letzten Jahre - man muß ja von mehreren reden - in Worten dem Thema „konjunkturgerechte Haushaltspolitik" gegenüber ganz aufgeschlossen gezeigt. Auch der jetzige Bundeswirtschaftsminister hat auf der Frankfurter Frühjahrsmesse in seiner Eröffnungsrede Bemerkenswertes zu diesem Thema gesagt, als er ausführte:
Auch bei uns mangelt es noch an dem notwendigen konjunkturpolitischen Instrumentarium. Wir müssen
- ich zitiere immer noch -- und darüber sprechen ,wir ja schon einige Zeit -- das kann man wohl sagen vor allen Dingen in der Haushalts- und Steuerpolitik beweglicher werden und einen ausreichenden Spielraum für eine schnelle Anpassung der Einnahmen und Ausgaben an die gesamtwirtschaftlichen Erfordernisse schaffen.... Ich hoffe,
- so sagte Herr Schmücker in Kürze die gemeinsam mit dem Bundesfinanzminister Dr. Dahlgrün erarbeiteten Vorschläge für eine antizyklische Haushalts- und Steuerpolitik unterbreiten zu können.
Der Begriff des antizyklischen Haushalts oder der antizyklischen Konjunkturpolitik ist leider Gottes so abgegriffen und so oft strapaziert worden, daß man ihn schon fast gar nicht mehr verwenden mag. Da sind immer große Worte gefallen; aber bis jetzt ist von Taten - trotz des Herrn Conring - nicht sehr viel zu bemerken.
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Der Bundestag jedenfalls hat, abgesehen von der bei den Koalitionsfraktionen nicht begeistert aufgenommenen Regierungsvorlage für die Einführung einer Kuponsteuer, bisher noch keine Gelegenheit bekommen, derartige Vorschläge zu beraten.
Von der Regierung wird sicher darauf verwiesen - es ist ja schon geschehen -, daß eine wesentliche Maßnahme einer konjunkturpolitisch orientierten Finanzpolitik bereits verwirklicht sei. Gemeint ist damit die Anpassung der jährlichen Steigerungsrate des Bundeshaushalts an das normale oder reale Anwachsen des Bruttosozialproduktes. Diese Formel ist bereits auf den Haushalt des Bundes für das Rechnungsjahr 1964 angewandt worden, und das Haushaltsvolumen ist dementsprechend auf 60,3 Milliarden DM beschränkt worden. Für das Rechnungsjahr 1965, das heute zur Debatte steht, soll nach der gleichen Formel das Haushaltsvolumen auf 63,9 MilSchoettle
liarden DM begrenzt werden. Der Ausgabenzuwachs beträgt damit gegenüber dem Vorjahr absolut 3,6 Milliarden DM, d. h. es liegt eine Steigerung von 6 % vor. Für das Sozialprodukt wird eine Zunahme um 8 % nominal und 6 % real vorausgeschätzt.
Um der EWG-Empfehlung und ihren eigenen Empfehlungen gerecht zu werden, weist die Regierung in ihrer Begründung zum Etat 1965 darauf hin, daß sich, unter Konjunkturgesichtspunkten betrachtet, bei den inlandswirksamen und damit konjunkturwirksamen Ausgaben nur eine Steigerung von 5 % ergebe.
Wenn man den Regierungsentwurf für den Haushalt 1965 einer genaueren Analyse unterzieht, wird man das Gefühl nicht los, daß das Gesamtvolumen des Haushalts auf eine ziemlich gewaltsame Weise der alles beherrschenden Formel von der Bindung an ,die Steigerung des Sozialproduktes angepaßt worden ist. Ich will nur einige Indizien nennen, die für diesen Eindruck maßgebend sind. Da sind z. B. die Globaleinsparungen von 1,24 Milliarden DM. Ganz abgesehen davon, daß sie, wenn sie durchgeführt würden, der Verwaltung eine weitgehende Manipulierung ihres Haushalts gestatten und die Beschlüsse des Parlaments in vielen Fällen aufheben würden, sind sie auch eine entschiedene Verneinung des Gebots der Haushaltswahrheit. Denn das, was da in einzelnen Titeln im Haushalt erscheint, wird im Grunde genommen durch diese Globalkürzung oder die Minderausgaben wieder aufgehoben, wie sie in einzelnen Haushalten veranschlagt sind.
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Nicht viel anders verhält es sich mit den in vermehrtem Umfange auftauchenden Leertiteln, bei ,denen wohl mit Sicherheit damit zu rechnen ist, daß sie im Laufe des Haushaltsjahres mit Geldansätzen bedacht werden müssen.
Eine andere Form der verschleierten Haushaltsausweitung, bei der zu prüfen ist, ob sie nicht in der Praxis einen Verstoß gegen das Konjunkturprogramm der Bundesregierung darstellt, finden wir in der neuerdings aufkommenden Übung, bestimmten Empfängern von Bundesleistungen die Inanspruchnahme des Kapitalmarktes zuzumuten, wogegen der Bundeshaushalt entweder Zinszuschüsse gewährt oder den Schuldendienst übernimmt. Es kann wohl kaum geleugnet werden, daß solche Maßnahmen ebenfalls eine Anstoßwirkung auf den Wirtschaftsablauf haben. Aber offenbar wird diese Übung eingeführt, um wenigstens optisch die magische Obergrenze des Haushaltsplanes einzuhalten.
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- Ich habe Ihren Zwischenruf nicht verstanden, Herr Kollege Conring; aber Sie werden wohl recht haben.
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In dasselbe Kapitel gehört wohl auch das Anwachsen der Bindungsermächtigungen im Regierungsentwurf von 3,4 Milliarden DM im laufenden Haushaltsjahr auf 5,3 Milliarden DM im nächsten Haushalt. Nach dem Entwurf des Haushaltsgesetzes soll der Finanzminister ermächtigt werden, im Einvernehmen mit dem Verkehrsminister eine Gesellschaft des privaten Rechts bis zur Höhe von 350 Millionen DM vertraglich mit der Finanzierung des Baues von Bundesfernstraßen zu beauftragen. Nichts gegen diese Maßnahme selber. Aber es ist doch wohl nicht zu bestreiten, daß diese 350 Millionen DM, auch wenn sie nicht im Bundeshaushalt erscheinen, ein öffentlicher Aufwand sind und damit das Bemühen, die Bindung des Haushaltsvolumens an die Steigerung des Sozialproduktes aufrechtzuerhalten, fragwürdig machen.
Ich begnüge mich mit diesem Hinweis auf die Brüchigkeit der Voraussetzungen dieses Haushalts 1965. Aber die Frage muß gestellt werden, ob denn die Formel selbst allein oder überhaupt ausreicht, um ein konjunkturgerechtes Verhalten des öffentlichen Haushalts zu gewährleisten.
Mir erscheint die Auffassung richtig, daß wichtiger als die Entwicklung des Volumens der öffentlichen Gesamtausgaben die Finanzstruktur, d. h. die Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben ist. Dabei dürfte von besonderer Bedeutung der Anteil der öffentlichen Investitionen sein. Denn diese öffentlichen Investitionen - sie machen zur Zeit rund 45 Milliarden aus - sind doch im Grunde genommen die Manövriermasse, die unter konjunkturpolitischen Gesichtspunkten zur Debatte steht. Da stimme ich durchaus mit denen überein, die sagen, hier müssen eben - wenn man wirklich konjunkturpolitisch agieren will - der Versuch gemacht werden, diese Aufwendungen in einen Zusammenhang zu bringen mit der gesamten konjunkturpolitischen Entwicklung auf allen Ebenen, nicht nur auf der Ebene des Bundes, der Länder und der Gemeinden. Dabei muß ich allerdings, Herr Kollege Conring, sagen: Die Gemeinden zum Sündenbock für einen Verstoß gegen das eherne Gesetz, wie Sie es stipulieren, zu machen, scheint mir doch sehr weit hergeholt zu sein,
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angesichts des Umfangs der Aufgaben, die den Gemeinden, die unmittelbar in der Nähe des Volkes stehen, eben tatsächlich gestellt sind und deren Erfüllung von allen Seiten von ihnen gefordert wird.
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Ein guter Kenner der Materie, der frühere Staatssekretär des Bundesfinanzministeriums und jetziges Mitglied der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, Professor Dr. Hettlage, den wir alle in diesem Hause kennen, hat sich kürzlich auf der Jahrestagung 1964 der Arbeitsgemeinschaft selbständiger Unternehmer zu diesem Thema geäußert, und zwar so:
Es ist kein ungeschriebenes Gesetz, daß der private und der öffentliche Verbrauch immer im gleichen Verhältnis, d. h. im Verhältnis des Zuwachses des Bruttosozialprodukts weitersteigen dürfen. Es kann sehr wohl Zeiten geben, in denen der öffentliche Verbrauch geringer sein
sollte oder auch stärker ansteigen sollte als der private Verbrauch oder auch das Bruttosozialprodukt.
Besonders das letzte ist, glaube ich, bemerkenswert.
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- Ich polemisiere gar nicht gegen Sie, Herr Kollege Conring! Ich spreche zur Sache. Ich versuche, mir einen Vers zu machen, nicht wahr!
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Es gibt andere, die in der gleichen Richtung denken und das quasi eherne Gesetz der Bindung des Haushaltsvolumens an die Steigerung des Sozialprodukts nicht akzeptieren, z. B. auch der vorhin von Ihnen, Herr Kollege Conring, zitierte Herr Marjolin, der Vizepräsident der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Er erklärte in einer Diskussion über diese Frage ausdrücklich: Jawohl, für Perioden inflationärer Gefahr ist die Anwendung dieses Grundsatzes richtig, aber er ist kein ehernes Gesetz.
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- Wogegen ich mich wende, Herr Kollege Conring, ist, daß man ein Gesetz stipuliert, das dann endgültig die Bewegungsfähigkeit des öffentlichen Haushalts verhindert.
In der konjunkturpolitischen Debatte, die vor einigen Monaten in diesem Hause stattgefunden hat, hat mein Kollege Kurlbaum ebenfalls einiges zu diesem Thema gesagt, was in die gleiche Richtung läuft. Bemerkenswerterweise hat der Herr Kollege Professor Burgbacher ihm in dieser Passage seiner Rede zugestimmt, allerdings mit der Einschränkung, daß er sagte: Wir sündigen dagegen; aber wer ist der Schuldige? - Dieses Haus selber!
Ich will also folgendes sagen. Auf keinen Fall darf die Formel zum ehernen Gesetz erhoben werden, das die Haushaltspolitik ein für allemal bindet. Das wollte ich mit meinen Überlegungen zu diesem Punkt entschieden festgestellt wissen.
Um den öffentlichen Haushalt in seiner Funktion als eines der konjunkturpolitischen Instrumente einsetzen zu können, wird es noch anderer Maßnahmen bedürfen. Dazu gehören meiner Meinung nach u. a. eine längerfristige Haushaltsvorausschau und gemeinsame Überlegungen von Bund und Ländern bei der Aufstellung und dem Vollzug ihrer Etats. Bisher haben sich der Bund und die Länder in Gesprächen dahin verständigt, die Haushalte auf eine Zuwachsrate zu begrenzen, die dem Zuwachs des Bruttosozialprodukts entspricht. Die Verständigung ist nicht in jedem Fall erreicht worden. In der letzten Zeit werden Strömungen erkennbar, die in die Richtung einer weitergehenden, d. h. einer gesetzlichen Regelung zielen, wobei von Art. 73 Nr. 4 des Grundgesetzes ausgegangen wird, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis für das Währungs- und Geldwesen zuspricht.
Die Inanspruchnahme dieses Artikels als Rechtsgrundlage für eine entsprechende konjunkturpolitische Maßnahme des Bundes, die auch die Länder verpflichtet, wirft zweifellos auch verfassungsrechtliche Fragen auf. Es wird sehr sorgfältig zu prüfen sein, wie der Führungsanspruch des Bundes in der Konjunkturpolitik mit der politisch unverzichtbaren Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder in Übereinstimmung gebracht werden kann.
Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium, hat sich in seinem Gutachten vom Juli 1964 sehr vorsichtig zu diesem Thema geäußert:
Ein voller Erfolg fiskalischer Maßnahmen ist nur zu erreichen, wenn sämtliche öffentlichen Haushalte einschließlich der Sozialversicherungsträger eine gleichgerichtete Politik verfolgen.
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- Ja, bitte.