Weizsäcker (vizepräsident), 1980-07-02:
Meine Damen und Herren, ich bitte Sie darum, Ihre Aufmerksamkeit dem Redner zuzuwenden und die Unterhaltungen, die Sie untereinander führen wollen, lieber außerhalb des Saales zu führen.
({0}) Dr. Penner ({1}): Ich bedanke mich sehr.
Die Großen Anfragen der Koalitionsfraktionen und der Opposition und die Gesetzesinitiativen von CDU/CSU sowie SPD und FDP haben über allem Trennenden eines gemeinsam. Es ist sehr viel von „Asyl" die Rede, ohne daß es in der Sache ums Asyl, präziser: ums Asylrecht, geht, denn keiner will den verfassungsrechtlich garantierten Schutz vor politischer Verfolgung in Frage stellen. Auch die rigorosesten Überlegungen gehen nicht so weit, das Asylrecht überhaupt abzuschaffen.
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Daß es Stimmen nicht nur aus der Politik - und zwar ernst zu nehmende - gibt, die die verfassungsmäßige Verankerung des Asylrechts für fragwürdig halten, ändert daran nichts. Auf die Frage, ob es gegenwärtig hilft, mit den derzeitigen Schwierigkeiten fertig zu werden, wird - von den prinzipiellen Bedenken gegen Verfassungsänderungen ganz zu schweigen - an anderer Stelle zurückzukommen sein.
Trotzdem kann kein Zweifel daran bestehen, daß das freiheitliche Asylrecht der Bundesrepublik Deutschland vor, ja in einer ernsten Bewährungsprobe steht. Jahr für Jahr steigt die Zahl der Ausländer - übrigens auch aus entlegeneren Gebieten der Erde -, die legal oder illegal in unser Land kommen, die sich auf den Anspruch auf Schutz vor politischer Verfolgung berufen und die damit einen längeren Aufenthalt in der Bundesrepublik erreichen, an. Sie haben durchweg triftige Gründe, zu uns zu kommen, die Eritreer ebenso wie die Menschen aus Bangladesch, die Türken ebenso wie die Pakistani und die Inder, um nur einige Volksgruppen zu nennen. Hunger und tägliche Sorge um die Erfüllung elementarster Lebensbedürfnisse treiben diese bedauernswerten Menschen aus ihren Ländern, aus ihrer Heimat, ja, aus ihrem Kulturkreis zu uns, wo sie sich wenigstens auf Zeit Erleichterung und Linderung der Not erhoffen.
Allein in diesem Jahr kann mit insgesamt 150 000 Asylsuchenden gerechnet werden, nachdem es im Jahre 1973 erst knapp 5 600 waren und von 1953 bis Ende April 1980 alles in allem 230 000 Menschen in der Bundesrepublik politisches Asyl begehrt haben.
Politische Verfolgung im Sinne unseres Asylrechts können die meisten nicht glaubhaft machen. Die von der Bundesregierung vorgelegten Zahlen schließen jeden Zweifel daran aus. Sind wirtschaftliche und finanzielle Anziehungskraft der Bundesrepublik durchweg das Motiv, das eigene Land zu verlassen und zu uns zu kommen, so ist das Asylrecht das Vehikel für das gewünschte Ziel, einen
längeren Aufenthalt hier zu erreichen. Ohne den Ernst der Lage dieser Menschen zu übersehen und ihre bitteren Nöte geringzuachten, kann man wohl mit Recht festhalten, daß sie sich im wesentlichen deshalb auf das Asylrecht berufen, weil es mit seinen komplizierten Verfahrenswegen der erfolgversprechende Weg ist, hier einen längeren Aufenthalt zu erreichen.
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Das Asylrecht ist meist der einzige Weg, um in unserem Land länger als drei Monate leben zu können. Ein restriktives Aufenthaltsrecht ist eine der Hauptursachen für den Asylmißbrauch; der ökonomische Anreiz sind freie Arbeitsplätze in ganzen Wirtschaftsbereichen.
Ich bin der Meinung, daß auch jedes andere Recht - und sei es noch so fernliegend und der Sache nach . abwegig - beansprucht würde, wenn damit nur der zeitweilige Aufenthalt und ein, wenn auch nur befristetes Freisein von Sorge ums tägliche Brot und Not erreicht werden könnte. Der für diese Gruppen von Menschen immer wieder gehörte Begriff „Scheinasylant" - Herr Kollege Dregger, Sie haben ihn heute auch wieder verwandt - und „Wirtschaftsflüchtling" mag als Verwaltungschiffre seine Zwecke erfüllen - Einzelschicksale und -tragödien lassen ihn leicht zu Formeln des Zynismus und der Kälte gerinnen.
Die Zahlen geben darüber Auskunft Deutlich seit dem Jahre 1977, in Ansätzen möglicherweise schon um die Jahreswende 1973/1974 haben sich die Zahlen der Asylantem in einem Umfang nach oben verändert, die eine Auseinandersetzung und Begegnung aller Beteiligten und Betroffenen herausfordern. Es hat wohl keiner Grund, auf den anderen pharisäerhaft oder beckmesserisch mit dem Finger zu zeigen. Aber es mußte und muß doch bedrücken, daß die zehn bis fünfzehn Millionen Flüchtlinge in der Welt in der Diskussion so gut wie nicht berücksichtigt worden sind und damit auch mitmenschliche, Grenzen überschreitende und Völker übergreifende Solidarität unangesprochen geblieben ist.
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Es muß schon mehr als nachdenklich stimmen, daß die Situation anderer Länder, die mit riesigen Flüchtlingszahlen belastet sind und sich in schwierigen wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen befinden, uns so gut wie keine Zurückhaltung in der Auseinandersetzung mit den Problemen auferlegt - von Beschämung bei der Formulierung und Anmeldung von Forderungen ganz zu schweigen. Manchmal, so habe ich den Eindruck, ist beim Hin und Her um „Scheinasylanten" und „Wirtschaftsflüchtlinge", um „Rechtsmißbrauch" und „Verfahrenszüge", um „Verfassung" und „Rechtstaat" ganz einfach vergessen worden, daß auch wir, die Deutschen, nach dem Zweiten Weltkrieg auf Hilfe anderer angewiesen waren - und das noch von denen, deren Land wir mit Krieg überzogen hatten. Ist es denn so vermessen, dabei an Dankesschuld zu denken, die sich auch an anderen als unseren damaligen Wohl18530 
tätern erfüllen kann, z. B. an denjenigen, die es jetzt aus bitterster Not zu uns zieht?
Natürlich muß man sich dabei selbst in die Pflicht einbeziehen. Die Verantwortung muß von möglichst vielen Schultern getragen werden. Es geht auch nicht an, daß der eine die sittlichen Ansprüche nur formuliert und der andere sie zu erfüllen hat. So gesehen, ist auch nichts dagegen einzuwenden, daß besonders die Gemeinden, aber auch die Bundesländer sich zu Wort melden und gehört werden wollen.
Umgekehrt ist es ebenso unverständlich, wenn die gleichen Leute, die über die Flut der Asylbewerber klagen, aus aktuellem Anlaß dann die Grenzen für Flüchtlinge öffnen wollen, ihr humanitäres Engagement die Öffentlichkeit umgehend wissen lassen und dabei mit Fleiß übersehen, daß sie ungewollt oder kalkuliert dazu beitragen, das Weltflüchtlingsproblem in seiner bedrückenden Vielschichtigkeit zu verschleiern und damit wieder, zumindest vorübergehend, vergessen zu machen - bis zum .nächsten Mal.
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Die Probleme der Asylbewerber sind nicht dadurch zu lösen, daß die Bundesrepublik Deutschland ihre Grenzen öffnet oder den Aufenthalt von Ausländern hier noch leichter möglich machen würde.
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Die Bundesrepublik ist kein Einwanderungsland. Sie wird in den nächsten Jahren genug daran zu tun haben, die Arbeitnehmer und deren Familien aus den Staaten der Europäischen Gemeinschaft, für die ja Freizügigkeit verbrieft ist, zu integrieren, soweit sie das wünschen, und Familienzusammenführungen zu ermöglichen, auch wenn die Betroffenen sich nicht direkt auf Rechte der EG berufen können. Diese Schwierigkeiten werden nicht geringer, eher größer, sobald die EG durch Beitritt weiterer Staaten ergänzt werden sollte. Schließlich sind für nicht wenige Ausländer die Unterschiede in Kultur und Zivilisation oft unüberwindbare Sperren für ein Einleben hier. Nicht zu vermeiden sind häufig Spannungen sowohl mit einheimischen als auch mit den zum Teil aus verschiedenen Erdteilen stammenden Volksgruppen.
All diese Faktoren würden zwangsläufig das soziale Klima in der Bundesrepublik Deutschland unerträglich belasten. Nein, dies ware keine Lösung.
Es war deshalb einleuchtend und wohl auch richtig, daß die Bundesregierung - aber nicht nur sie - sich daran machte, dem Mißbrauch, den ein mehrjähriges Asylverfahren eröffnete, entgegenzutreten. Die Bemühungen galten und gelten dabei vorrangig der Straffung des Verfahrens und nicht etwa dem Asylrecht selbst - mit Recht, wie ich meine; denn die Voraussetzung, ein längeres Verbleiben hier durchzusetzen, war und ist ein weitgefächerter Instanzenzug, der erst abgeschlossen sein muß, ehe hier ein Ausländer abgeschoben werden darf.
Der Bericht des Bundesministers des Innern vom April 1978 läßt an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig. Es kann nicht angehen, daß solche Verfahren
sich jahrelang hinziehen und dies so bleibt. Der Beschleunigung und Straffung des Verfahrens in der Verwaltung und bei Gericht dienten die beiden Gesetzesnovellen aus dem Jahre 1978. Wir wollen gar nicht verschweigen, daß diese Rechtsänderungen der Opposition noch nicht weitgehend genug erschienen sind. Andererseits ist nicht bestreitbar, daß diese Verfahrensänderungen als sehr einschneidend empfunden werden müssen, der Wegfall der Widerspruchsmöglichkeit im Verwaltungsverfahren ebenso wie der Ausschluß der Berufung, also der zweiten gerichtlichen Tatsacheninstanz in offensichtlich unbegründeten Fällen.
Sie haben auch das Verfahren gestrafft. Nach den jüngsten Zahlen gibt es in ca. 60 % der Fälle in Asylsachen nicht mehr die Berufung. Mittelfristig wird es sich auch auswirken, daß seit Januar 1980 statt des bis dahin allein zuständigen Verwaltungsgerichts Ansbach auch andere Verwaltungsgerichte Asylsachen bearbeiten dürfen.
Wir wissen heute, daß diese gesetzlichen Instrumentarien aus dem Jahre 1978 für die derzeitigen Probleme nicht reichen. Ebenso gewiß ist aber auch, daß der Druck ohne die Türken - sie machen nach den jüngsten Zahlen über 60 % der Asylbewerber aus - nicht entfernt' so groß wäre, wie er ist. Aber gerade bei den Türken müssen wir außenpolitische Besonderheiten mit einbeziehen.
Wir können bei einer Wertung nicht übersehen, daß das springflutartige Anwachsen der Zahl der Asylbewerber so nicht vorhersehbar gewesen ist. Die Bundesregierung und die sie tragenden Koalitionsfraktionen kennen die Probleme. Sie stellen sich den Fragen und machen Vorschläge zur Lösung.
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Die Opposition hält sie für unzulänglich und lehnt sie auch aus anderen Gründen ab. Das ist ihr gutes Recht Aber so untauglich, wie es die Opposition sagt, sind die Überlegungen der Koalition wohl nicht. Der Bundesrat, in seiner Mehrheit eher der Opposition verbunden, hat sich da wesentlich zurückhaltender geäußert.
Im übrigen glaube ich nicht, daß wir in allen Punkten unüberbrückbar unterschiedliche Standpunkte haben. Das haben die eingehenden, detaillierten Beratungen im Fachausschuß bewiesen.
Allerdings - das möchte ich in aller Klarheit sagen - lehnen wir Gesetze, die Regelungsbedürftiges und rechtliche Freizonen zusammenwalzen können, ab. Daß eine Neigung zu solcher Art von Gesetzesmacherei bei der Opposition besteht, wird sie seit ihren zahllosen Antiterror-Initiativen gar nicht bestreiten können.
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Die Initiativen der Bundesregierung - dazu ist sicher auch der Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen zu rechnen, der an entsprechende Überlegungen der Bundesregierung anknüpft - beschränken sich nicht auf Änderungen des Verwaltungsverfahrens und des Gerichtsverfahrens. Wir halten das für

richtig. Die begleitenden Maßnahmen sind für die Lösung der Probleme wichtig, sehr wichtig sogar. Gleichzeitig wissen wir, daß im Rahmen dieses Sofortprogramms nicht alles geregelt werden kann. Deshalb gehen wir davon aus, daß an dieser komplizierten Materie weitergearbeitet werden muß.
Meine Damen und Herren, wir begrüßen es, daß auch die Außenpolitik einen Beitrag zur Lösung der Schwierigkeiten leistet. Die Visumspflicht für Personen aus Ländern, die den Hauptteil von Zuwanderern ausmachen, ist mehr als ein bloßes Signal. Umgehungsmöglichkeiten gibt es, ja. Wo gibt es das nicht? Aber die Entscheidung halten ;wir für richtig. Für genauso wichtig halten wir Aufklärungsaktionen im Ausland, damit den sogenannten Schleppern erschwert wird, Menschen durch Trug und Lug in unser Land zu schleusen.
Von den Maßnahmen, die dem sozialen Sektor im weitesten Sinne zugerechnet werden müssen, ist die befristete Versagung der Arbeitserlaubnis die am weitesten gehende. Damit soll ein wesentlicher materieller Anreiz unmöglich gemacht werden. Das Abgleiten in den Schwarzen Markt soll dadurch verhindert werden, daß der illegal beschäftigende Arbeitgeber nunmehr - anders als früher - grundsätzlich die Kosten der Abschiebung für den illegal Beschäftigten zu tragen haben wird. Sicher wird die befristete Beschäftigungssperre zusätzliche Belastungen der Sozialhilfe mit sich bringen. Mittelfristig ist jedoch eine Kostenentlastung zu erwarten, zumal im Kontext mit den anderen Maßnahmen.
Wir halten es weiter für richtig, daß die Sozialhilfe künftig weitgehend in der Form der Sachleistung gewährt werden soll und damit von Bargeldleistungen abgesehen wird. Dies kann aber nur wirksam werden, wenn der betroffene Personenkreis in größeren Quoten an einem Ort untergebracht ist. Über die Vorschrift des § 4 unseres Gesetzentwurfs wird dies klargestellt.
Meine Damen und Herren, der Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen ist auf den 31. Dezember 1983 befristet. Es ist also ein Zeitgesetz.
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Ohne neuen gesetzgeberischen Akt träte das Gesetz zu diesem Zeitpunkt außer Kraft. Damit wird deutlich gemacht, daß neue Regelungen im Zusammenhang mit möglichen weiteren Entscheidungen auf der Grundlage der Arbeiten der Bund-LänderGruppe nötig werden können. Umgekehrt könnten manche Neuerungen entbehrlich werden, wenn die aktuellen Schwierigkeiten des Asylrechts behoben sind.
Der Entwurf sieht im einzelnen folgende Anderungen vor: Die Anerkennungsausschüsse - bisher mit 3 Personen besetzt - entfallen. Ihre Aufgaben werden von einzelnen Bediensteten wahrgenommen. An die Stelle der Ausschußentscheidung tritt also die Einzelentscheidung.
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- Kommt jetzt. - Diese Tätigkeit wird von Beamten des höheren oder gehobenen Dienstes oder Angestellten mit vergleichbarem Status wahrgenommen.
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Mutmaßungen der Opposition, Herr Kollege Spranger, nach dem Wortlaut des Gesetzentwurfs der Koalitionsfraktionen seien auch Angehörige anderer dienstleistender Berufsgruppen berufen - in einer Erklärung bei Ihnen war von „Putzfrauen und Pförtnern" die Rede -,
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sind ebenso abwegig wie töricht. Die Arbeit der Anerkennungsbehörde bleibt weisungsfrei. Dies ist eine wesentliche Voraussetzung zum Schutz gegen sachfremde Einflüsse. Zur Unterstützung der Bediensteten werden Justitiariate eingerichtet, bei denen sich die Entscheidungsträger Rat einholen können.
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- Herr Kollege Stark, Sie werden sicherlich nicht um Rat gefragt werden. ({14})
Der Antragsteller wird gesetzlich zu verstärkter Mitwirkung in seinem Verfahren verpflichtet. Das Bundesamt kann dem Antragsteller künftig eine Frist setzen, innerhalb derer er bestimmte Erklärungen beibringen muß. Läßt er die Frist fruchtlos verstreichen, ohne daß er dies entschuldigen kann, darf das Bundesamt auf Grund des bis dahin feststehenden Tatsachenstoffs entscheiden. Der Antragsteller wird mit seinem Vorbringen nur für das Verwaltungsverfahren ausgeschlossen. Das Gericht kann ihn allerdings erneut und auch für das Gerichtsverfahren ausschließen.
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Diese Regelung ist notwendig. Wesentliche Verzögerungen der Asylverfahren gehen darauf zurück, daß die Antragsteller nicht bereit sind, in der gebotenen Weise mitzuwirken.
Die Pflicht des Gerichts allerdings, von Amts wegen den Sachverhalt aufzuklären, bleibt weiter bestehen. Künftig werden der asyl- und aufenthaltsrechtliche Teil des gerichtlichen Verfahrens verbunden. Bisher konnte der Antragsteller sein Ziel zunächst asylrechtlich, dann aufenthaltsrechtlich mit all den möglichen Rechtszügen nacheinander verfolgen. Die künftige Parallelisierung beider Verfahren kann nach unserer Einschätzung zum Straffen und Kürzen beitragen, und zwar ohne daß die rechtsstaatliche Qualität darunter zu leiden hätte.
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Meine Damen und Herren, nun noch ein paar Bemerkungen zu Vorstellungen der Opposition:
Die Opposition möchte im Asylverfahren die Berufung ausschließen, und zwar generell. Wir haben dagegen prinzipiell Bedenken. Für die offensichtlich
unbegründeten Fälle ist die Berufung schon nach geltendem Recht versperrt. Wir halten dies für eine angemessene Antwort auf Fälle des Mißbrauchs. Alle anderen Fallgruppen sind eben nicht auf der Hand liegend entscheidungsreif und sollten deshalb auch für die zweite Tatsacheninstanz zugänglich sein. Daß das geltende Recht mit seiner Verengung der Berufungsmöglichkeit greift, zeigen die Zahlen. Ich weise nochmals darauf hin, daß in jüngster Zeit bis zu 60 % der Fälle als offensichtlich unbegründet abgewiesen worden sind und nicht mehr mit der Berufung angefochten werden können.
Wir leugnen eine zusätzliche Beschleunigung nicht, wenn die Berufung generell ausgeschlossen wird, müssen jedoch darauf hinweisen, daß auch nach den Vorstellungen der Opposition das Bundesverwaltungsgericht mit offensichtlich unbegründeten Fällen befaßt werden kann.
In der Sache haben wir große Bedenken, die Berufung bei einem verfassungsmäßig garantierten Recht, wie es das Asylrecht ist, generell abzuschneiden.
Die Opposition möchte stärker als bisher die Grenzbehörden in die Verantwortung bei Asylverfahren einbeziehen. Wir halten das von der Interessenlage der Opposition her für begreiflich, möchten aber davon absehen, den Grenzbeamten mit Entscheidungskompetenzen zu belasten, denen er nicht gewachsen sein könnte. Wir halten es für besser und richtiger, wenn es in den Grundzügen bei der bisherigen Regelung bleibt
Die Opposition fordert unverdrossen - so auch heute - Sammellager des Bundes für Asylbewerber, und nur vordergründig geht es dabei um die Frage, die zwischen Bund und Ländern strittig ist, ob der Bund nur eine sogenannte Bestimmungskompetenz habe, die im Benehmen mit den Ländern herzustellen wäre, oder ob er auch für die Errichtung zuständig wäre. In einem Fall wäre wohl der Bund, sonst wären die Länder kostenpflichtig.
Wir halten die bestehenden Möglichkeiten, die Gemeinschaftsunterkünfte für Ausländer erlauben, für ausreichend.
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- Bundessammellager bewerten wir skeptisch. Bei den anzunehmenden Größenordnungen solcher Lager, Herr Kollege Lenz - tausend und mehr Personen sollen in solchen Lagern untergebracht werden -, dürften schwere soziale Konflikte, zumal zwischen Personen verschiedener ethnischer Herkunft, vorprogrammiert sein, ganz abgesehen davon, daß solche Anlagen kurzfristig kaum durchsetzbar wären. Gerade die Länder kennen die Schwierigkeiten hierbei sehr genau und hautnah. Wir halten die gemeinsame Unterbringung in überschaubaren Einheiten für angemessener.
Die Opposition möchte das Schlepperwesen besser bekämpfen als bisher und schlägt die Schaffung eines neuen Straftatbestandes vor. Wir halten diesen Vorschlag für untauglich. Die Schlepper machen
sich durchweg heute schon nach anderen, mit höherer Strafe bedrohten Tatbeständen strafbar.
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- Herr Kollege Spranger, die Einsicht dafür ist Ihnen offensichtlich versperrt. - Die eigentlichen Probleme liegen in Beweisschwierigkeiten. Das kann auch der Vorschlag der Opposition nicht beheben. Ganz im Gegenteil, die Beweisschwierigkeiten dürften eher vergrößert werden.
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Meine Damen und Herren, ich fasse zusammen.
Erstens. Die Sozialdemokraten halten an dem grundgesetzlich abgesicherten Asylrecht fest
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Die momentanen Schwierigkeiten haben verschiedene Gründe. Einer der Gründe ist das reich gegliederte und daher langwierige Verfahren. Soweit es das rein gerichtliche Verfahren angeht, dürften die Möglichkeiten zur Straffung weitestgehend erschöpft sein. Der Schaffung von immer mehr Kammern sind Grenzen gesetzt, auch deswegen, weil es so viele sachkundige Richter überhaupt nicht gibt In Übereinstimmung mit dem Hohen Flüchtlingskommissar kann das Institut der sofortigen Vollziehung in geeigneten Fällen nicht aus der Diskussion bleiben.
Zweitens. Das deutsche Asylrecht hält jedem internationalen Vergleich stand. In keinem Land der Erde ist das Asylrecht als subjektiv öffentliches Recht als Anspruch ausgeformt. Die Möglichkeiten der Überprüfung von Entscheidungen zuständiger Behörden gibt es nirgendwo sonst Das gilt auch für die begleitenden Sozialmaßnahmen.
Drittens. Eine zügigere Abwicklung der Asylverfahren liegt nicht nur im innerstaatlichen Interesse. Auch wenn man die brennenden Alltagssorgen der Betroffenen richtig würdigt, können lange Verfahren und eine sich daran anschließende Abschiebung inhuman sein.
Viertens. Die Asylantenprobleme sind ohne die Hilfe der Sozial-, der Außen- und der Entwicklungspolitik nicht lösbar. Die Entwicklungspolitik kann und muß dazu beitragen, daß der Hunger die Menschen nicht aus ihren Heimatländern treibt
Fünftens. Wir wissen, daß die Arbeit an den Asylproblemen nicht zu Ende ist Das Ergebnis der BundLänder-Arbeitsgruppe bietet brauchbare Grundlagen für weitere mögliche Entscheidungen. Auch für die Prüfung anderer Vorschläge sind wir offen.
Die sozialdemokratische Bundestagsfraktion stimmt dem Gesetzentwurf zu.
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