wendig (NA), 1982-02-05:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen! Meine Herren! Als ich in der vergangenen Woche mit einem Stadtkämmerer über die heute anstehende Debatte sprach, bekam ich zum Eingang des Gesprächs zu hören: Aha, die alljährliche kommunalpolitische Pflichtübung.

Nun, abgesehen davon, daß wir, wenn ich es recht sehe, nicht in jedem Jahr über dieses Thema debattieren, wäre es schon schlimm, wenn diese Debatte in der interessierten Öffentlichkeit - und dazu muß man einen Stadtkämmerer ja wohl zählen - so aufgefaßt würde, und noch schlimmer wäre es, wenn die Beteiligten - die Bundesregierung ebenso wie die Fraktionen dieses Hauses - die Debatte oder schon die Große Anfrage selbst als eine Art kommunalpolitische Pflichtübung betrachten würden.
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Ich hatte diesen Eindruck bisher nicht, weder heute noch in der Vergangenheit.
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Weder die Tatsache, daß die Opposition bestimmte Fragen zur Kommunalpolitik in ihren Großen Anfragen mit einer gewissen Regelmäßigkeit - natürlich von Jahr zu Jahr verändert - wiederholt, noch der Umstand, daß die Bundesregierung in ihrer dies-jährigen Antwort gewisse grundsätzliche Aussagen aus ihrer Antwort von 1977 wortwörtlich wiederholt, ändern etwas daran, daß die Lage der Städte, Gemeinden und Kreise und ihre Stellung im Gesamtstaat und in den Ländern in allen relevanten Sachbereichen immer wieder diskutiert werden müssen. Gewiß ist für einen Debattenredner die Gefahr der Wiederholung sehr groß, weil natürlich in Frage und Antwort auch Selbstverständliches, von keiner Seite in Frage Gestelltes dem Auditorium immer mit dargeboten wird.
Gewiß ist ferner - und damit muß ich auf die Tendenz der Großen Anfrage und dessen, was der Kollege Waffenschmidt dazu gesagt hat, eingehen -, daß die Große Anfrage der CDU dieses Jahres eine einheitliche Tendenz erkennen läßt, die etwa in dem Vorwurf an den Bund - wenn Sie so wollen, an Bundesregierung und Koalition - zusammengefaßt werden kann - ich sage es einmal so -: Bund und Bundesgesetzgeber belasten die Kommunen mit kostenträchtigen Aufgaben, ohne für eine entsprechende Verstärkung der Finanzmittel Sorge zu tragen.
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- Ich gebe in meinem Vortrag Ihre Unterstellungen wieder. - Weiter: Gesetze werden an den Kommunen vielfach vorbeigeplant; die Gemeindefinanzreform ist heillos in Unentschlossenheit steckengeblieben - und anderes mehr.
Lieber Kollege Waffenschmidt, kein Mensch von uns sagt - Sie haben dieses Wort gewählt -, die Lage der Städte und Gemeinden sei etwa wie eine heile Welt darzustellen. Das haben wir ganz bestimmt nicht gesagt! Nur ist eben eine solche Tendenz, wie sie in Ihrer Anfrage zum Ausdruck kommt und wie ich sie gerade kurz skizziert habe, einseitig und in ihrer Einseitigkeit im Ergebnis falsch, weil wichtige Aspekte und Entwicklungstendenzen vor der Tür bleiben.
({3}) - Ich komme darauf!
Damit ich hier nicht mißverstanden werde: Es steht für mich und meine politischen Freunde in der FDP-Fraktion völlig außer Zweifel, daß in einer Zeit, in der alle öffentlichen Haushalte - der Bundeshaushalt wie die Haushalte der Länder - auf das äußerste angespannt sind, auch die Haushalts- und Finanzsituation der kommunalen Körperschaften nicht rosig sein kann.
Gerade dieser Hinweis zwingt aber zu der Feststellung, daß die Lage der Städte, Gemeinden und Kreise heute - wie immer - natürlich nur in dem großen Gesamtzusammenhang öffentlicher Finanz-und Haushaltspolitik gesehen werden kann. Ich verweise deshalb jeden, der in die Dinge tiefer einsteigen will - ich will mir hier ein großes Zahlenwerk ersparen -, auf die beiden Übersichten, die die Bundesregierung auf Seite 5 ihrer Antwort niedergelegt hat.
Kurz zusammengefaßt läßt ein Überblick über die Einnahmeseite zwei Entwicklungen deutlich erkennen: Erstens. Die Steuereinnahmen der kommunalen Körperschaften sind, gemessen an den Einnahmen von Bund und Länder, überproportional gestiegen, vornehmlich verursacht durch den Beginn der Gemeindefinanzreform von 1969. Zweitens. Auch die staatlichen Zuweisungen von Bund und Ländern, die zweitwichtigste Einnahmekategorie der Gemeinden, sind im letzten Jahr beträchtlich angewachsen. Dies ist sicher nur die eine Seite.
In dem gleichen Zeitraum haben sich die Finanzbedürfnisse auch zu Lasten des Bundes drastisch verändert; Herr Kollege Kiehm hat davon gesprochen. Ich nenne hier als Sachgebiete nur die Entwicklungspolitik, die Europäische Gemeinschaft, die Sicherheitspolitik, vor allem aber auch die Arbeitslosenfürsorge.
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Nicht von ungefähr ist beim Bund der durch Kredite finanzierte Anteil an den Gesamtausgaben größer als bei den Ländern, aber auch - worauf es hier ankommt - größer als bei den Gemeinden.
Auf der anderen Seite sind - das will ich gar nicht leugnen - auch auf die Gemeinden unbestreitbar neue Aufgaben zugekommen, Aufgabenbereiche oder -anteile im Volumen angewachsen, so daß sich niemand vor den Problemen, die der kommunalen Selbstverwaltung hieraus erwachsen sind und noch erwachsen werden, wird verschließen können. Ich will hier nur als ein Stichwort für viele Probleme die Probleme der Sozialhilfe nennen.
Wir stoßen bei dieser Betrachtung, meine Damen und Herren - darauf kommt es mir hier jetzt an -, auf eine grundsätzliche Frage, die auch Herr Kiehm schon angesprochen hat. Wirtschaftlicher und sozialer Wandel haben hierzulande zu neuen Aufgaben für die öffentlichen Hände insgesamt geführt und das Volumen alter Aufgaben anwachsen lassen. Auch bei den Trägern unseres Gemeinwesens, bei
Bund, Ländern und Kommunen, sind Verschiebungen eingetreten, die in finanzpolitische Auswirkungen eingemündet sind. Dieser Entwicklungsprozeß ist noch längst nicht abgeschlossen. Es steht außer Zweifel, daß auch den Ländern und Gemeinden - neben höheren Kosten - eine erhöhte finanzpolitische Verantwortung zugewachsen ist.
In diesem Zusammenhang muß dann aber auf eine grundsätzliche Dimension dieser Betrachtung hingewiesen werden. Es handelt sich um Probleme der Finanzausstattung von Bund, Ländern und Gemeinden und ihre notwendige Kongruenz mit den Aufgaben, die auf der jeweiligen Ebene von Bund, Ländern und Gemeinden, also auf der jeweiligen Ebene des öffentlichen Handelns, vorzunehmen sind. Es handelt sich also, kurz gesagt, um die Kongruenz von Finanz- und Aufgabenstruktur.
Wie ist es damit bestellt? Gewisse Eckdaten sind als statische Elemente in der Verfassung und in einzelnen Gesetzen festgeschrieben. Sie ständig zu ändern, wäre für die Stabilität eines Staatswesens, in dem die Gemeinden zudem durch die Verfassung garantierte Rechte haben, sicher nicht gut. Sinn derartiger Debatten wie der heutigen kann und muß es andererseits aber auch sein, über den Tellerrand der Tagespolitik, über den Zeitraum eines Haushaltsjahres hinauszuschauen, um mittel- und langfristige Tendenzen deutlich werden zu lassen, die dann zu einem bestimmten Zeitpunkt auch zu einer Veränderung der Finanzstruktur im Sinne des Kongruenzgedankens - hie Aufgabenstruktur, hie Finanzausstattung - nötigen können.
Ich will in meinem Beitrag auf die Gemeindefinanzreform im übrigen nicht näher eingehen; das wird für die FDP-Fraktion nachher mein Kollege Rentrop tun. Festgehalten sei in aller Kürze hier nur zweierlei: Erstens. Die Gemeindefinanzreform von 1969/70 hat zu wesentlichen strukturellen Verbesserungen der Finanzlage der Gemeinden und Gemeindeverbände geführt. Sie sollte aber nach den damaligen Vorstellungen nur der erste Schritt sein.
Zweitens. Die Entwicklung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer zeigt, daß die Dinge auch nach 1970, wenn auch nach Vorstellung der Gemeinden etwas zögerlich, in Fluß geblieben sind. Auch für die FDP-Fraktion bleibt die Forderung auf dem Tisch, daß die Änderung der Aufgabenstruktur allmählich dazu zwingt, die Finanzkraft der Gemeinden nicht nur zu erhalten, sondern zu stärken. Auch als bestimmender Faktor in der durch die öffentlichen Hände beeinflußten Konjunkturpolitik spielen die Kommunen die wichtigste Rolle, da sie ja immerhin mehr als 60 % aller öffentlichen Investitionen erbringen.
Deswegen fordern die Koalitionsfraktionen in ihrem Entschließungsantrag zur Großen Anfrage die Bundesregierung u. a. auf, gemeinsam mit den Bundesländern und den kommunalen Spitzenverbänden Überlegungen für eine Fortführung der Gemeindefinanzreform zu entwickeln. Eine kurz befristete Maßnahme, wie sie zu diesem Thema der Entschließungsantrag der Opposition fordert, bringt da nichts. Die Fortführung der Finanzreform gehört
gerade in einem föderativ strukturierten Gesamtstaat und gerade in der heutigen Situation zu den schwierigsten finanzpolitischen Operationen. Machen wir uns da doch nichts vor! Und jeder sollte bedenken, daß ohne eine Erhöhung der Steuerlasten, die erkennbar niemand will,
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dieselben Staatseinnahmen nur einmal zwischen Bund, Ländern und Gemeinden aufgeteilt werden. Das ist das berühmte Beispiel von der Torte, die ich nicht mehrmals verteilen kann.
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Meine Fraktion denkt - das möchte ich hier anfügen - in diesem Zusammenhang im übrigen auch darüber nach, wie den Gemeinden originäre Finanzquellen oder eine anderweitige unmittelbare Einflußnahme auf die Gestaltung von Einnahmen dann eröffent werden können, wenn die Frage der Gewerbesteuer bzw. ihres Abbaus zur Entscheidung steht.
Aber schon vor einer möglichen Fortführung der Finanzreform sollten Bundestag und Bundesrat sorgfältiger als bisher darauf achten, welche administrativen und finanziellen Belastungen durch Bundesgesetze auf die Kommunen zukommen. In unserem Entschließungsantrag richtet sich eine gleiche Empfehlung auch an die Länder, in deren Bereich die unmittelbarste Berührung von Staat und kommunaler Selbstverwaltung stattfindet.
Gleichwohl erscheint es mir vordergründig, etwa mit der Opposition in einem Überhandnehmen von Bundesgesetzen und Programmen eine Einschränkung der Freiheit der kommunalen Selbstverwaltung annehmen zu wollen. So leicht ist das nicht. Zu Recht verweist die Bundesregierung in ihrer Antwort auf den in der deutschen Verwaltungstradition bewährten Grundsatz der Einheit der Verwaltung, der durch die Ausführung staatlicher Gesetze durch die bürgernahe Kommunalverwaltung immer wieder verwirklicht wird.
Damit ist die Frage einer Erweiterung des kommunalen Ermessensraums bei der Ausführung von Bundesgesetzen sicher noch nicht beantwortet. Unbestreitbar gibt es Situationen, in denen das Gebot der Gleichbehandlung dem Wunsch nach einer Ermessensfreigabe mit guten Gründen widersprechen kann. Dennoch sollte man bei künftigen Gesetzen, wo sie denn nötig sind - sage ich -, mehr darauf sehen, ob und inwieweit nicht unnötige Festlegungen der Verwaltung vor Ort besser vermieden werden können.
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Wir können hier in der Tendenz den Vorstellungen der Opposition durchaus beipflichten, wenngleich ihre Vorwürfe zu diesem Punkt sehr allgemeingehalten sind und konkrete Hinweise nicht bringen; aber das kommt vielleicht noch.
Ähnlich verhält es sich mit der Forderung nach einer Entbürokratisierung durch Bundesregierung und Bundestag. Nun, Entbürokratisierung ist eine Forderung, die erstens immer populär ist und der

sich zweitens natürlich niemand widersetzen kann. Das Wort Entbürokratisierung ist aber auch ein Paradebeispiel für eine Begriffsveränderung. Der Begriff Bürokratisierung ist in diesem Jahrhundert vom Positiven eindeutig ins Negative umgeschlagen. Bedeutete bürokratische Verwaltung z. B. bei Max Weber noch die Erfüllung rationaler Entwicklungsprozesse im Staat, und zwar auch im Interesse des Bürgers, so ist heute nur von Kleinlichkeit, Beschränktheit u. ä. die Rede. Dabei bedeutet die Beibehaltung rational begründeter, nachvollziehbarer und damit nachprüfbarer Entwicklungsmechanismen auch für den Bürger ein gewisses Maß an Rechtssicherheit, die gerade in einer modernen Industriegesellschaft nicht leichtfertig unter den Tisch gekehrt werden kann. Hinzu kommt, daß die zunehmende Technisierung unserer Lebensverhältnisse und die darauf basierende Gesetzgebung an die Aussagekraft, möchte ich einmal sagen, gesetzlicher Normen und derer, die sie schaffen, besonders hohe Anforderungen stellen.
Dennoch ist eine Tendenz zu einem Übermaß bürokratischer Verhaltensweisen in manchen Bereichen nicht zu verkennen. Dem zu begegnen, ist nicht einfach. Es ist sicher zu begrüßen, daß die Bundesregierung durch Justizministerium und Innenministerium eine Arbeitsgruppe die Verbesserung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften überprüfen läßt.
Wir als Abgeordnete, gleich, in welchem Fachbereich, gleich, in welchem Fachausschuß, sollten mit äußerster Sorgfalt die Ausgestaltung von Rechtsvorschriften und ihre voraussehbare Anwendung in der Umsetzung in die Praxis vor Ort mehr als bisher in unsere Betrachtungen einbeziehen.
Bei der Vorbereitung von Gesetzen und Rechtsverordnungen müssen deshalb die ausführenden Organe - hier vertreten durch die kommunalen Spitzenverbände - rechtzeitig, gründlich und umfassend beteiligt sein. Dies schreibt die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien vom 7. März 1975 vor. Ich habe nicht den Eindruck, daß die Bundesregierung bei der Vorbereitung von Gesetzen und Rechtsverordnungen diese Geschäftsordnung verletzt hat. Aus der Arbeit des Innenausschusses zum Beispiel - es wird auch in anderen Fachausschüssen nicht anders sein - kann ich darüber hinaus berichten - meine Damen und Herren, das wissen Sie -, daß wir als Parlamentarier in Gesetzgebungsvorhaben, die die Kommunen entscheidend berühren, an den kommunalen Spitzenverbänden nicht vorbeigehen. Beispiele will ich mir ersparen.
Zur Ausländersituation ist gestern bereits ausführlich gesprochen worden, auch soweit die Kommunen in diesem Bereich besonders betroffen sind. Daß sie es sind und in welchem Maße, braucht nicht mehr gesagt zu werden.
Auch zur letzten Frage in der Großen Anfrage der Opposition, nämlich der Frage nach der Asylgesetzgebung, will ich mich daher nicht ausführlich äußern. Dem Parlament - d. h. hier den zuständigen Ausschüssen, insbesondere dem Innenausschuß und dem Rechtsausschuß - liegen zur Zeit zwei Entwürfe vor: der Entwurf der Bundesregierung und der Entwurf der Fraktionen der SPD und der FDP. Was also die Gesetzgebung angeht, ist jedenfalls die Bundesregierung gegenwärtig aus dem Obligo. Ich bin zuversichtlich, daß ein Entscheidungsvorschlag des federführenden Ausschusses diesem Hause sehr bald vorliegen wird. Aber, meine Damen und Herren, erinnern wir uns doch bitte auch daran, daß wir schließlich nicht untätig gewesen sind, weder das Parlament noch die Bundesregierung. Ich erinnere an die Vereinfachung der Asylgesetze von 1978 und 1980 und die flankierenden Maßnahmen, die die Bundesregierung 1980 dazu in der Frage der Arbeitserlaubnis und anderem mehr beschlossen hat. Sie haben zu einer Abnahme der Asylantenzahl geführt - sicherlich nicht ausreichend, das wissen wir alle. Deshalb bemühen wir uns alle, hier eine Regelung zu finden, die in Anerkennung des Grundrechts auf politisches Asyl zu einer zügigen und befrièdigenden Erledigung der Fälle führt und damit auch - das will ich dazu sagen - zu einer Entlastung der Gemeinden, die hier in vielerlei Hinsicht - das weiß ich - eine ganz große Last zu tragen haben.
Ich komme zum Schluß. Das in Art. 28 des Grundgesetzes verankerte Recht auf kommunale Selbstverwaltung besitzt für die Freien Demokraten einen hohen Rang. Ich kann nicht verhehlen, daß in einer Zeit sich ständig verändernder Gegebenheiten in Wirtschaft und Gesellschaft dieses Bekenntnis täglich auf eine harte Probe gestellt ist. Wenn diese Debatte nicht nur eine kommunalpolitische Pflichtübung bleiben soll, müssen deshalb ohne Zweifel einige Konsequenzen aus unseren heutigen Erkenntnissen gezogen werden.
Der Entschließungsantrag der Koalitionsfraktionen von FDP und SPD enthält die wichtigsten Positionen, die mit dem richtigen Gefühl für das Notwendige und Machbare in Angriff genommen werden müssen. Spektakuläre Ankündigungen helfen in der Sache nicht, auch nicht den Kommunen.
Ich halte deshalb unseren Antrag auch im Interesse der kommunalen Selbstverwaltung für einen sachgerechten Vorschlag. Es kommt in diesem Feld noch sehr viel Arbeit auf uns zu, Arbeit, deren Umfang manche vielleicht noch nicht recht ermessen können.
Wir, die Fraktion der FDP, bitten - auch im Interesse der Städte, Gemeinden und Kreise und der Bürger in diesen kommunalen Körperschaften -, dem Entschließungsantrag, der Ihnen vorliegt, zuzustimmen.
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