Weber (bundesminister der justiz), 1965-05-25:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich bedauere es und finde es einigermaßen überraschend, daß erst in der dritten Lesung ein so wichtiger Antrag, der allerhand Probleme aufwirft, gestellt wird,
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so daß die Gelegenheit nicht - wie es im Ausschuß
der Fall gewesen wäre - gegeben ist, sich im einBundesminister Dr. Weber
zelnen mit den durch diesen Antrag aufgeworfenen Problemen auseinanderzusetzen.
Um eins vorweg zu sagen: Es geht durchaus nicht darum, daß die in der Haushaltsordnung verankerten Rechte beseitigt werden. Sie sind - das will ich nicht leugnen - durch gewisse Gutachten, die in den letzten Jahren erstattet worden sind, in Zweifel gezogen worden. Entscheidungen von Gerichten liegen bisher zu dieser Frage überhaupt noch nicht vor. Nach der Auffassung der Bundesregierung sollte die Regelung dieses Problems einer Reform des Haushaltsrechts vorbehalten bleiben.
Der als Hauptantrag gestellte Antrag auf Umdruck 657 soll, wenn ich ihn recht verstehe, die für die Haushaltskontrolle als erforderlich angesehenen Prüfungsrechte im Aktiengesetz selbständig, d. h. ohne Verweisung auf die Prüfungsvorschriften der Reichshaushaltsordnung regeln. Der Antrag geht anscheinend davon aus, daß die im wesentlichen aus dem Jahre 1922 stammenden Vorschriften der Reichshaushaltsordnung über die Prüfungsrechte bei rechtlich selbständigen Unternehmen durch die Rechtsentwicklung auf dem Gebiet des Aktienrechts überholt sind und daher für Aktiengesellschaften nicht mehr passen. Wenn man auch diesen Ausgangspunkt für richtig hält, so darf ich schon hier sagen, daß die Bundesregierung dem hilfsweise gestellten Antrag auf Umdruck 658, der die Prüfungsrechte bei Aktiengesellschaften durch Verweisung auf die Prüfungsvorschriften der Reichshaushaltsordnung regeln will, doch nicht zuzustimmen vermag. Denn die Prüfungsvorschriften der Reichshaushaltsordnung sind mit den aktienrechtlichen Prüfungsvorschriften, die durch die jetzt vorzunehmende Reform noch wirksamer und moderner ausgestaltet werden sollen, in keiner Weise abgestimmt.
Seit 1931 unterliegt der Jahresabschluß aller Aktiengesellschaften unter Einbeziehung der Buchführung und des Geschäftsberichts der aktienrechtlichen Pflichtprüfung. Das wird man berücksichtigen müssen. Diese Pflichtprüfung soll im Interesse aller Aktionäre und der sonst an der Gesellschaft Beteiligten eine ordnungsgemäße Verwaltung und Rechnungslegung sicherstellen. Sie erfolgt durch öffentlich bestellte Wirtschaftsprüfer oder anerkannte Wirtschaftsprüfungsgesellschaften. Die aktienrechtliche Pflichtprüfung hat in mehr als dreißigjähriger Prüfungspraxis einen hohen Leistungsstand erreicht.
Die Entwicklung und heutige Bedeutung der aktienrechtlichen Pflichtprüfung schließen es meines Erachtens in der Tat aus, im künftigen Aktiengesetz ohne weiteres auf die -Prüfungsrechte nach der Reichshaushaltsordnung zu verweisen. Das Gesetz würde damit neben der aktienrechtlichen Pflichtprüfung eine zweite Prüfung vorsehen, die - mag sie auch in der Praxis regelmäßig zugleich mit der aktienrechtlichen Pflichtprüfung durchgeführt werden - rechtlich eine doppelte Prüfung der Gesellschaften bedeuten würde. Es wäre schlechte Gesetzgebungsarbeit, wenn wir, wie es der Hilfsantrag - zu dem ich gleichzeitig Stellung nehmen darf - vorsieht, zwei Prüfungsformen, die zwar im Ansatz unterschiedlich, in ihrer praktischen Zielsetzung aber doch ähnlich sind, beziehungslos nebeneinanderstellen würden.
Wenn ich mithin auch .den Ausgangspunkt des Hauptantrags für richtig halte, daß die für die Haushaltskontrolle erforderlichen Prüfungsrechte im Aktiengesetz selbständig, also ohne Verweisung auf die Prüfungsvorschriften der Reichshaushaltsordnung geregelt werden sollten, so habe ich doch gegen die im Umdruck 657 beantragten Vorschriften erhebliche rechtliche und auch rechtstechnische Bedenken. Meines Erachtens zeigt der vorliegende Antrag deutlich, daß das Verhältnis der haushaltsrechtlichen zur aktienrechtlichen Prüfung vor einer Neuregelung noch gründlich durchdacht werden muß. Bereits eine erste Durchsicht des Antrags, der in den Ausschußberatungen ja noch nicht einmal dem Grundgedanken nach gestellt worden ist, zeigt, daß er grundsätzliche Probleme aufwirft. Nach dem neuen § 381 c Abs. 1 sollen Gebietskörperschaften einen gesetzlichen Anspruch auf Aushändigung der Prüfungsberichte haben. Nach § 381 c Abs. 4 sollen Gebietskörperschaften - wenn ich die Vorschrift recht verstehe - auch unmittelbar auf Grund des Gesetzes berechtigt sein, zum Zweck der Rechnungsprüfung - was mit diesem im Aktienrecht sonst nicht gebräuchlichen Ausdruck gemeint ist, ist mir etwas unklar - Einsicht in den Betrieb und in die Bücher und Schriften der Gesellschaft zu nehmen. Derartige gesetzliche Rechte von Gebietskörperschaften würden sich von den Prüfungsrechten nach der Reichshaushaltsordnung grundsätzlich unterscheiden. Die Reichshaushaltsordnung hat bewußt von gesetzlichen Sonderrechten der öffentlichen Hand abgesehen. Das wird man nicht außer acht lassen dürfen. In der Begründung des Regierungsentwurfs der Reichshaushaltsordnung heißt es eindeutig, daß der öffentlichen Hand bei Beteiligung an einem gemischtwirtschaftlichen Unternehmen nur diejenigen Rechte zustehen sollen, die einem Gesellschafter oder Aktionär als solchem eingeräumt sind. Es ist dort ausdrücklich gesagt, daß eine Erweiterung dieser Rechte als Eingriff in allgemeine Rechtsgrundsätze die Zusammenarbeit von privatem und öffentlichem Kapital erschweren könnte.
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Die Reichshaushaltsordnung hat sich daher bewußt mit einer Vorschrift begnügt, nach der die öffentliche Hand sich durch die Satzung ,gewisse Rechte einräumen lassen kann. Sie hat in Kauf genommen, daß die erforderliche satzungsändernde Mehrheit unter Umständen nicht zustande kommt. Es ist meines Erachtens eine grundsätzliche Frage, ob wir die Beschränkung der Reichshaushaltsordnung auf satzungsmäßige Prüfungsrechte aufgeben und statt dessen - jedenfalls bei Aktiengesellschaften - gesetzliche Prüfungsrechte vorsehen. Ich will zu dieser Frage nicht eingehender Stellung nehmen; vor ihrer Beantwortung müßte eingehend geprüft werden, ob die von der Reichshaushaltsordnung vorgesehenen satzungsmäßigen Prüfungsrechte heute nicht mehr ,ausreichen. Ich halte es aber fürausgeschlossen, daß wir diese wesentliche haushaltsrechtliche Frage bei der dritten Lesung des Entwurfs eines Aktiengesetzes entscheiden.

In den Absätzen 2 und 3 kehrt der auf Umdruck 657 beantragte § 381 c allerdings zu dem System der satzungsmäßigen Prüfungsrechte, wie sie auch die Reichshaushaltsordnung vorsieht, zurück. Die Satzung soll der Gebietskörperschaft das Recht einräumen können, dem Abschlußprüfer Aufträge zu einer Prüfung der Geschäftsführung oder einzelner Geschäftsvorgänge zu erteilen. Meines Erachtens müßte vor einer solchen Regelung geklärt werden, welche Aufgaben die Prüfung nach der Reichshaushaltsordnung über die Aufgaben der aktienrechtlichen Pflichtprüfung hinaus hat. Ich habe den Eindruck, daß auch die Prüfung nach der Reichshaushaltsordnung letztlich nur die Ordnungsmäßigkeit der Verwaltung und Rechnungslegung sichern oder etwaige Verstöße gegen die Sorgfaltspflicht der Verwaltung aufdecken soll. Wenn sie sich auf diese Aufgaben beschränken, also namentlich nicht den Zweck haben soll, Eingriffe in die Geschäftsführung vorzubereiten und herbeizuführen, dann scheinen mir die in § 381 c Abs. 2 des Antrags auf Umdruck 657 vorgesehenen besonderen Rechte nicht erforderlich zu sein. Dann dürften die besonderen Aufgaben der haushaltsrechtlichen Prüfung im Rahmen einer aktienrechtlichen Pflichtprüfung und gegebenenfalls einer von der Gebietskörperschaft beantragten Sonderprüfung miterledigt werden können.
Von dieser Grundsatzfrage abgesehen scheint mir aber auch die Fassung der Vorschrift erheblichen Bedenken zu begegnen. Ich möchte nur auf zwei Gesichtspunkte hinweisen. Wenn ich § 381 c Abs. 2 und 3 recht verstehe, sollen die dort vorgesehenen satzungsmäßigen Prüfungsrechte an die Stelle der Prüfungsrechte nach § 48 der Reichshaushaltsordnung treten. Es ist aber an keiner Stelle des Antrags gesagt, daß die Prüfungsvorschriften der Reichshaushaltsordnung, namentlich die Verpflichtung des Bundes nach § 48 Abs. 2 der Reichshaushaltsordnung, sich durch die Satzung bestimmte Prüfungsrechte einräumen zu lassen, auf Aktiengesellschaften künftig nicht mehr angewandt werden sollen. Die Zweifel über das Verhältnis des auf Umdruck 657 beantragten § 381 c zu den Prüfungsvorschriften nach der Reichshaushaltsordnung werden noch dadurch verstärkt. daß auf Umdruck 657 auch die Einfügung eines § 21 a in das Einführungsgesetz beantragt wird. der die Satzungsbestimmungen über die Einräumung von Rechten nach § 48 Abs. 2, § 113 Abs. 3 der Reichshaushaltsordnung ausdrücklich aufrechterhält. Mithin würden bei Gesellschaften, deren Satzung beim Inkrafttreten des neuen Aktienrechts die Prüfungsrechte nach § 48 Abs. 2 und § 113 Abs. 3 der Reichshaushaltsordnung vorsieht, nebeneinander drei verschiedene Formen von Prüfungsrechten bestehen, nämlich einmal die satzungsmäßigen Prüfungsrechte nach § 48 Abs. 2 und § 113 Abs. 3 der Reichshaushaltsordnung, zweitens die gesetzlichen Prüfungsrechte nach § 381 c Abs. 1 und 4 und drittens die satzungsmäßigen Prüfungsrechte nach § 381 c Abs. 2. Ich brauche hier nicht im einzelnen darzustellen, welche rechtlichen Unklarheiten sich aus einem solchen Nebeneinander von Prüfungsvorschriften ergeben würden.
Andere rechtliche Unklarheiten ergeben sich aus dem Verhältnis der auf Umdruck 657 vorgesehenen besonderen Prüfungsrechte von Gebietskörperschaften zur aktienrechtlichen Sonderprüfung. Die in § 381 c Abs. 2 vorgesehene Prüfung der Geschäftsführung oder einzelner Geschäftsvorgänge ist der Sache nach eine aktienrechtliche Sonderprüfung, wie sie in den §§ 135 bis 139 des Aktiengesetzentwurfs geregelt ist. Dementsprechend fragt sich, ob und in welchem Umfang auf die von einer Gebietskörperschaft veranlaßte Prüfung die aktienrechtlichen Vorschriften über die Sonderprüfung anzuwenden sind. Von Bedeutung ist namentlich, ob der Prüfungsbericht - wie bei der Sonderprüfung - auch den übrigen Aktionären zugänglich gemacht werden muß.
Ich darf davon absehen, auf weitere rechtliche Zweifel und Unklarheiten der vorliegenden Anträge hinzuweisen. Die von mir als Beispiele genannten Fragen zeigen, daß die auch nach meiner Auffassung gebotene Neufassung der haushaltsrechtlichen Prüfungsrechte nicht bei der dritten Lesung des Entwurfs eines Aktiengesetzes möglich ist. Sie kann und muß vielmehr bei einer Neufassung der haushaltsrechtlichen Prüfungsvorschriften erfolgen. Es ist zwar richtig, daß in den Jahren 1955 und 1960 - ich habe das schon kurz gestreift - Rechtsgutachten vorgelegt worden sind, die gegen die Einräumung der haushaltsrechtlichen Prüfungsrechte bei Aktiengesellschaften Bedenken äußern. Diese Gutachten haben aber, soweit mir bekannt ist, für die Praxis der haushaltsrechtlichen Prüfung kein solches Gewicht erlangt, daß sie Anlaß geben müßten, die Frage sofort und im Rahmen der Aktienrechtsreform zu klären. Möglicherweise wird es sich bei der Neufassung der haushaltsrechtlichen Prüfungsvorschriften erweisen, daß die aktienrechtliche Pflichtprüfung und die aktienrechtliche Sonderprüfung für alle Belange der öffentlichen Hand ausreichen. Wenn aber zwingende Interessen der öffentlichen Hand eine Ausdehnung der aktienrechtlichen Prüfung nach der einen oder anderen Richtung erfordern sollten, werden die ergänzenden aktienrechtlichen Vorschriften unschwer im Anschluß an die Reform der haushaltsrechtlichen Prüfungsvorschriften geschaffen werden können. Dann erhalten wir rechtlich und sachlich aufeinander abgestimmte Prüfungsvorschriften im Aktienrecht und im Haushaltsrecht. Hingegen enthalten die vorliegenden Anträge nur eine unorganische Teilregelung. Sie sollten daher nach Auffassung der Bundesregierung abgelehnt werden.