Jaeger (NA), 1978-02-17:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mein Freund Dr. Lenz hat das Dilemma der Redezeit in der Diskussion so anschaulich dargestellt, daß Sie gleich verstehen werden, warum ich der Versuchung widerstehe, auf meine Vorredner einzugehen. Ich würde mich zum Beispiel gern zu der Problematik äußern, die der Herr Bundesinnenminister mit dem Wort „Schönwetterverfassung" angerissen hat, denn ich vermag mich seinem Optimismus nicht unbedingt anzuschließen. Wir wissen gar nicht, welche Herausforderungen unserer Verfassung noch bevorstehen; mit der des Terrorismus sind wir jedenfalls bis heute noch nicht fertig geworden, wobei das allerdings nicht unbedingt ein Verfassungsproblem ist, sondern das - wie wir auch gestern wieder gesehen haben - einer unzulänglichen Gesetzgebung.
Ich muß mich leider auch zurückhalten, zum Problem des freien Mandats zu sprechen, obwohl die Tatsache, daß gestern ein sozialdemokratischer Abgeordneter hier erklärt hat, er stimme gegen sein Gewissen für ein bestimmtes Gesetz, immerhin in diesem offenen Bekenntnis eine Neuerung in der Geschichte des deutschen Parlamentarismus ist, die in diesem Jahre 130 Jahre alt wird.
Bei der Austeilung der verschiedenen Themen habe ich das Thema des Bundesrates übernommen, zu dem ein Vertreter der bayerischen Christlich Sozialen Union in besonderer Weise berufen ist.
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Wenn das Wort Bundesrat im Rundfunk und in vielen Zeitungen fällt, wird oft hinzugefügt: das Organ der Länder. Das ist eine sicherlich richtige Erklärung der Zusammensetzung dieses Gremiums, eine Erläuterung, die vielleicht notwendig ist, weil leider die Namen Bundestag und Bundesrat phonetisch so nahe beieinanderliegen, daß sie leicht verwechselt werden können. Sicherlich ist der Bundesrat ein Organ der förderativen Staatsordnung und ein Bindeglied zwischen Bund und Ländern. Dieser Gesichtspunkt, der seine Zusammensetzung betrifft, sollte aber mindestens nicht der Ausgangspunkt der heutigen Betrachtungen im Zusammenhang des ersten Teils des Berichts der Enquete-Kommission sein.
Ich möchte von der Stellung des Bundesrates als eines Bundesorgans ausgehen, dessen Aufgabe dem Konzept einer gesamtstaatlichen Ordnung entspricht. Man hat in vielen Ländern ein verschieden ausgestaltetes Zweikammersystem. Zwar bestreiten manche zuständigen Stellen, daß man den Bundesrat formell eine zweite Kammer nennen könne - ich will darüber nicht streiten; die Bedenken sind aus der Zusammensetzung heraus gegeben, daß es nicht ein in unmittelbaren Wahlen gewähltes Parlament ist -; aber sicher ist, daß der Bundesrat unserer Verfassung die Rolle einer zweiten Kammer spielt, die vom Verfassungsgesetzgeber so gewollt ist und die der Tradition des modernen deutschen Verfassungsrechts entspricht. Von der Reichsverfassung von 1848, die nicht in Kraft getreten ist, über die Bismarck-Verfassung und die Weimarer Verfassung bis heute waren immer zwei Kammern der Gesetzgebung, wenn auch mit verschiedenen Stufen der Zuständigkeit, vorgesehen.
Daß und warum diese Rolle einer zweiten Kammer dem Bundesrat zugeschrieben ist, hat das Mitglied des Parlamentarischen Rates, unser späterer Kollege Dr. Adolf Süsterhenn klar zum Ausdruck gebracht, als er in der Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates am 30. November 1948 die Meinung dargelegt hat - ich zitiere -,
daß wir hier nicht eine Verfassung à la Rousseau schaffen dürfen, also eine Konzentration der totalen Kompetenzenfülle bei dem Parlament, sondern daß wir daneben auch mit Montesquieu den Gedanken der Gewaltenteilung berücksichtigen müssen. Der Gedanke der Volkssouveränität würde in Form der repräsentativen Demokratie voll zum Druckbruch kommen, wenn das vom Volk gewählte Parlament der totale Träger aller Gewalt sein würde. In diesem Sinne erscheint mir cum grano salis die Gegenüberstellung von Rousseau und Montesquieu sachlich gerechtfertigt.
Etwas später sagte Dr. Süsterhenn:
Wie Kollege Dr. Lehr heute morgen in einem anderen Zusammenhang ausgeführt hat, vertreten wir grundsätzlich das machtverteilende Prinzip. Wir wollen eine pluralistische Staatsgestaltung haben, eine Verteilung der Staatsgewalt auf eine Reihe von Organen, nicht nur im Sinne der Gewaltenteilung in Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz gemäß der klassischen Theorie, sondern darüber hinaus im Sinne einer weiteren Verteilung der Macht. Diesen Gedanken der Machtverteilung glauben wir u. a. am besten dadurch zum Ausdruck zu bringen, daß neben dem Volksparlament, das aus der Volkswahl hervorgegangen ist, völlig gleichberechtigt in der Legislative eine andere Körperschaft in Gestalt der sogenannten zweiten Kammer steht.
Der Ausgangspunkt ist also sicherlich die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundesrates. Sie enthält eine Einschränkung der Rechte des direkt gewählten Parlaments. Dies ist gewollt. In der Balance der Macht, die eigentlich allen demokratischen Staaten in dieser oder jener Form eigen ist, gehören die Bremsen, die der Bundesrat als eine Art zweite Kammer dem Bundestag als der ersten Kammer auferlegt, zum Sinn eines Verfassungsstaates. Der Zweck ist die Verhinderung übereilter oder politisch nicht ausgereifter oder nur von allzu knapper Mehrheit getragener Gesetze. Nicht nur ZufallsentscheidunDr. Jaeger
gen, auch Augenblicksmehrheiten sollen hier korrigiert werden. Darüber hinaus soll überhaupt angestrebt werden, daß ein breiterer Konsens in der öffentlichen Meinung vorhanden ist, der entweder durch die Zustimmung des Bundesrates oder dadurch zum Ausdruck kommt, daß eine breitere Mehrheit im Bundestag notwendig ist, um eventuell den Bundesrat zu überstimmen.
Ich glaube, diese Gedanken, die in vielen Verfassungen und gerade in unserem Grundgesetz zum Ausdruck ,gekommen sind, gelten in unserer Zeit noch mehr als früher. Seit wir die Wissenschaft der Demoskopie haben und die Meinung des Volkes alle paar Monate - manchmal noch öfter - ermitteln können, wissen wir, wie wandelbar die Stimmung ist. Wir wissen nicht nur innerhalb einer Wahlperiode, sondern auch während des Wahlkampfes, in welchem Maße der Anteil der Bekenntnisse für die einzelnen Parteien steigt und fällt.
Die Stimmung am Wahltag mag manchmal selbst dann als Augenblicksstimmung erscheinen, wenn keine Verfälschung des Wahlergebnisses durch eine verfassungswidrige Propaganda der Bundesregierung zustande kommt, wie wir das bei der letzten Bundestagswahl erlebt haben.
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- Das ist jedenfalls die Wahrheit, Herr Kollege. Und die Wahrheit muß man halt gelegentlich aussprechen.
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Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts können Sie ja nicht leugnen.
Meine Damen und Herren, es kommt aber etwas anderes, auch sehr Ernstes hinzu. Nicht nur bei uns in Deutschland, sondern so ziemlich in allen großen europäischen Ländern erleben wir eine Teilung der Wählerschaft in zwei fast gleich starke Blöcke. Dabei handelt es sich nicht um Zwei-Parteien-Systeme, sondern um Zwei-Block-Systeme. Das bringt selbst dann Probleme mit sich, wenn nicht - wie in Italien - der eine Block totalitär und damit demokratiefeindlich ist. Auch wenn beide Blöcke anerkannterweise demokratisch sind wie in unserem eigenen Lande, wird dadurch die Gesetzgebung und die Regierungsführung schwierig. Der Bundesrat hat dabei eine Ausgleichsfunktion zu erfüllen.
Wir können - ganz gleich, ob die CDU/CSU oder die Sozialdemokratie die Regierung gestellt hat - feststellen, daß die Partei, die auf Bundesebene in der Opposition steht, häufig die Landstagswahlen gewinnt und damit ihren Einfluß im Bundesrat verstärkt. Das ist eine Entwicklung, die vom Verfassungsgesetzgeber ermöglicht und konkret vom deutschen Volke gewünscht wurde.
Die Folgen haben wir beispielsweise auf außenpolitischem Gebiet gesehen: In den 50er Jahren drohten die Verabschiedung des Vertrages über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft und in den 70er Jahren das Abkommen mit Polen beinahe zu scheitern. Das ist sicherlich für die jeweilige Regierung lästig. Aber demokratisches Regieren und demokratische Gesetzgebung sollen ja nicht im Druckknopf-Verfahren erfolgen.
Im übrigen ist das mitunter auch für die jeweilige Opposition lästig. Die Opposition muß sich bei ihrem Verhalten im Bundestag, wo sie üblicherweise überstimmt wird, überlegen, wie sie nachher im Bundesrat dasteht. Dabei erwähne ich noch nicht einmal das Problem der Koalitionsregierungen. Allein die klare Mehrheit der Opposition im Bundesrat veranlaßt sie, abzuwägen, ob sie etwas ganz scheitern läßt oder zu einem Kompromiß bereit ist, was dazu führt, daß sie Verantwortung mit übernimmt.
Auf diese Weise, glaube ich, stärkt der Bundesrat das politische Verantwortungsbewußtsein, zwingt die Bundestagsmehrheit zur Zurückhaltung und veranlaßt die Bundestagsopposition zur Mäßigung. Durch den Einfluß des Bundesrates werden weiterhin sachliche Überspitzungen und gesetzgeberische Parforceritte vermieden. So können Entscheidungen heranreifen und Kompromisse erzielt werden. Der Bundesrat ist somit staatspolitisch bedeutsam und erwünscht.
Eines der oberflächlichsten Argumente, das ich in der politischen Diskussion gehört habe, beinhaltet die Aussage, der Bundesrat sei heute eine Art „Gegenregierung". Das ist eine Aussage, die dadurch nicht besser wird, daß sie sogar vom Bundeskanzler Schmidt am 17. Mai 1974 in diesem Hause gemacht wurde.
Zunächst einmal hat hier der Bundeskanzler die Staatsgewalten verwechselt. Denn der Bundesrat ist überhaupt keine Regierung. Also kann er auch keine Gegenregierung sein. Er ist ein Parlament, kann also allenfalls ein Gegenparlament sein.
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- Darüber kann man streiten. Ich bin mit Adolf Süsterhenn einer Meinung. Aber ich weiß, daß die Meinung des Bundesverfassungsgerichtes Ihrer Auffassung entspricht. Das ist ein theoretischer Streit, der sich auf die Zusammensetzung bezieht. Davon habe ich gesprochen. Ganz sicher hat der Bundesrat die Rolle einer zweiten Kammer, auch wenn er nicht so zusammengesetzt ist, wie das bei den meisten zweiten Kammern der Fall ist.