Windelen (NA), 1964-10-23:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Gestatten Sie mir als Berichterstatter einige zusätzliche Ausführungen zum Mündlichen Bericht des Haushaltsausschusses über den Antrag des Bundesministers der Finanzen betreffend Entlastung der Bundesregierung wegen der Bundeshaushaltsrechnung für das Rechnungsjahr 1959 auf Grund der Bemerkungen des Bundesrechnungshofes.
Der Mündliche Bericht des Ausschusses liegt Ihnen vor. Ich empfehle ihn Ihrer Aufmerksamkeit. Ich möchte hier nichts wiederholen, sondern lediglich Ihre Aufmerksamkeit zusätzlich auf einige Schwerpunkte dieses Berichtes lenken und dabei auch, einem Auftrag des Haushaltsausschusses folgend, das Plenum und die Öffentlichkeit über die Arbeit der Haushaltskontrolle und der Rechnungsprüfung unterrichten. Gestatten Sie mir, darüber hinaus einige Gedanken zu entwickeln, wie die Rechnungsprüfung und die Haushaltskontrolle noch wirksamer gemacht werden könnten.
Zuvor einige allgemeine Bemerkungen. Die Arbeit des Rechnungshofes und des Rechnungsprüfungsausschusses vollzieht sich im allgemeinen nicht in der Öffentlichkeit, sondern in der Stille. Ich glaube, daß sie dennoch sehr wirksam ist. Es wäre allerdings einseitig, wenn man diese Wirksamkeit nur an dem rein zahlenmäßigen Ergebnis messen würde, obwohl sich auch dieses durchaus sehen lassen kann. Das Ergebnis der Prüfung des Haushaltsjahres 1959 ist ein Betrag von etwa 75 Millionen DM an nachträglichen Einnahmen, an rückgängig gemachten Ausgaben oder an Nachforderung von Abgaben. Das mag zwar bei einem Haushaltsvolumen von 50 oder 60 Milliarden DM geringfügig erscheinen. Ich meine, daß dieser Betrag dennoch beachtlich ist, besonders dann, wenn wir uns einige Relationen einmal vor Augen halten.
Dem Bundesrechnungshof steht für seine Arbeit ein Stab von etwa 500 Beamten, Angestellten und Arbeitern zur Verfügung. Der Haushaltsaufwand für die Arbeit des Rechnungshofs beträgt etwa 11,5 Millionen DM. In diesen Aufwand ist aber auch der des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit der Verwaltung eingeschlossen. Diesen etwa 500 Bediensteten mit einem Aufwand von etwa 11,5 Millionen DM stehen etwa 200 000 Beamte, Angestellte und Arbeiter der gesamten Bundesverwaltung gegenüber. Darin sind nicht die Soldaten einbegriffen, die selbstverständlich auch der Prüfung des Bundesrechnungshofs unterstehen. Darin sind nicht die Auftragsverwaltungen einbegriffen, die natürlich ebenfalls vom Bundesrechnungshof zu prüfen sind; nicht einbegriffen sind ferner die Unternehmungen des Bundes, die gleichfalls vom Rechnungshof geprüft werden; nicht eingeschlossen sind die Körperschaften außerhalb der Bundesverwaltung, soweit sie mit
Bundesmitteln gefördert werden und sich deswegen auch der Rechnungskontrolle unterwerfen müssen. Dennoch glaube ich, daß die weit größeren Wirkungen nicht unmittelbar finanziell zu messen sind.
Wenn auch eine Größenordnung von 75 Millionen DM sicherlich nicht gering zu achten ist, scheint es mir, daß die größeren Wirkungen mehr mittelbarer Natur sind. Durch die bloße Existenz des Rechnungshofs als Prüfungs- und Kontrollorgan erzielen wir wesentliche Wirkungen in der Prophylaxe, in der Vermeidung von Fehlentwicklungen, in der Vermeidung von Fehlausgaben. Wir sollten deswegen die Wirkungen der Rechnungsprüfung nicht in erster Linie nur rückblickend betrachten, wir sollten sie nicht in erster Linie oder sogar ausschließlich danach bemessen, wie viele Millionen sie dem Bund eingespart oder zurückgebracht haben, sondern wir sollten fragen: Wie können wir Fehlausgaben, wie können wir negative Entwicklungen in der Zukunft vermeiden?
Das Ergebnis dieser Arbeit ist weit schwerer abzuwägen, weil es eben nicht in Zahlen zu fassen ist. Dennoch sind die Wirkungen gerade auch dieser Arbeit deutlich zu erkennen, und zwar einfach an dem Umfang und dem Gewicht der Prüfungsbemerkungen. Wir können mit Befriedigung und Genugtuung feststellen, daß die Beanstandungen des Bundesrechnungshofs, sowohl was den Umfang als auch was das Gewicht anbelangt, ständig zurückgegangen sind.
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Wir sollten das mit Genugtuung verzeichnen.
Trotz dieser unbestrittenen Erfolge der Rechnungsprüfung verstummt die öffentliche Kritik an der Arbeit der Rechnungsprüfung und an ihrer Wirksamkeit nicht. Diese Kritik richtet sich in erster Linie auf drei Punkte. Einmal sagt man in der Öffentlichkeit, die Rechnungsprüfung sei zuwenig aktuell, sie hinke viel zu sehr nach, um noch wirksam zu sein. Zweitens sagt man immer wieder, die Rechnungsprüfung sei viel zu kleinlich, sie sei formalistisch, sie erschöpfe sich in Pfennigfuchserei und Pfennigspalterei und übersehe die wirklich großen Probleme. Schließlich sagt man, daß Rechnungsprüfung und Haushaltskontrolle zuwenig den politischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten Rechnung trügen.
Ich glaube, wir haben uns mit diesen Vorwürfen auseinanderzusetzen, wir haben sie auf ihren Gehalt zu prüfen, wir haben zu fragen, ob sie nicht wenigstens teilweise berechtigt sind und was wir dagegen zu tun haben.
Zum ersten Vorwurf, die Rechnungsprüfung hinke zu sehr nach und sie sei nicht aktuell, möchte ich sagen: Sicherlich, wir alle leiden ein wenig darunter, daß wir uns erst jetzt abschließend mit der Jahresrechnung 1959 zu beschäftigen haben; es wird einiges dazu zu sagen sein. Die Rechnungsprüfung ist nicht nur eine stichprobenweise Prüfung der Bundesrechnung, sondern sie geht gründlich die gesamte Haushaltsrechnung Punkt für Punkt durch. Das heißt also: Einfach von ihrem Arbeitsumfang her erfordert diese Materie ein gewisse Zeit. Wenn der Rechnungshof fertig ist, kommt der Rechnungsprüfungsausschuß an die Reihe. Er hat diese Materie in zehn
Sitzungen durchgearbeitet. Allerdings war er schon im Dezember 1963 fertig; im Februar 1963 hatte er damit angefangen. Erst heute, nach weiteren zehn Monaten, kommt die Sache zur abschließenden Behandlung vor den Bundestag. Wenn schon Versäumnisse und Verzögerungen eingetreten sind, so liegt das also nicht in erster Linie, jedenfalls nicht allein, am Rechnungshof, sondern das ist auch eine Folge der Arbeitsüberlastung des Bundestages und des Rechnungsprüfungsausschusses, der ja ein Unterausschuß des Haushaltsausschusses ist und diese Arbeit zusätzlich neben der Haushaltsberatung zu leisten hat.
Der zweite Vorwurf lautete, die Rechnungsprüfung sei kleinlich, sie sei vorwiegend formalistisch, sie sei unfruchtbare Pfennigspalterei. Ich glaube, auch hier kann man dem Rechnungshof keine Vorwürfe machen. Der Rechnungshof ist an das Gesetz gebunden, an die Reichshaushaltsordnung, an die Bewirtschaftungsbestimmungen. Sicherlich ist es richtig, daß diese Bestimmungen heute vielfach nicht mehr angemessen sind, daß sie den veränderten Verhältnissen nicht mehr voll Rechnung tragen. Ich glaube aber, es wäre Sache des Gesetzgebers, diese Dinge zu ändern. Man kann sie wohl nicht dem Bundesrechnungshof anlasten, wenn er seine Prüfung nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführt.
Zum dritten Vorwurf, die Rechnungsprüfung gehe an den politischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten vorbei, ist zu sagen: Klar ist, daß der Bundesrechnungshof die Aufgabe der Prüfung und der Kontrolle, nicht aber die Aufgabe der politischen Wertung hat. Dagegen ist es Aufgabe des Rechnungsprüfungsausschusses, Aufgabe des Haushaltsausschusses und schließlich Aufgabe des Parlaments, die politische Wertung vorzunehmen. Nun, wir haben uns stets die Freiheit genommen, bei all unseren Entscheidungen auch den wirtschaftlichen und politischen Realitäten Rechnung zu tragen.
Lassen Sie mich zum Ergebnis der Rechnungsprüfung selbst wenige Worte sagen. Angesichts der Fülle der Prüfungsbemerkungen muß ich mich auf Schwerpunkte beschränken. Aber gestatten Sie mir vorab eine sehr pauschale Bemerkung. Nach allem, was der Bericht aussagt, können wir ohne Einschränkung sagen: wir haben eine saubere Bundesverwaltung.
Der Prüfungsbericht hat kaum irgendwo schwerwiegende Beanstandungen festgestellt. Mag auch die Fülle der Verstöße, die gerügt werden, etwas anderes ausweisen, die weitaus meisten dieser Verstöße sind rein formaler Natur, vielfach Meinungsverschiedenheiten über Ermessensfragen, teilweise
- auch das sei hier gesagt - als Folge der immer umfangreicheren und komplizierteren Gesetzgebung dieses Hauses.
Was gravierend ist, was disziplinarisch oder gar strafrechtlich relevant sein könnte, beschränkt sich allenfalls auf ein oder zwei Fälle bei einer Verwaltung mit über 200 000 Bediensteten. Nun, diese Fälle
- keine sehr große Zahl - hat der Rechnungsprüfungsausschuß sehr nachdrücklich auf die Hörner genommen. Er hat sie verfolgt. Ein offenes Wort:
ich bedaure sagen zu müssen, daß diese Verstöße noch nicht endgültig bereinigt sind, daß wir sie noch weiter werden verfolgen müssen, bis sie voll befriedigend ausgeräumt sind.
Der Haushaltsauschuß hat mir aufgegeben, das Plenum besonders auf zwei Punkte hinzuweisen. Der eine Punkt, auf den ich Ihre Aufmerksamkeit lenken soll, ist die Personal- und Haushaltswirtschaft bei Körperschaften außerhalb der Bundesverwaltung, die vorwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Der zweite Punkt ist das Bauwesen des Bundes.
Zum ersten Punkt: Die Personal- und Haushaltswirtschaft bei Zuschußempfängern weist eine gewisse Tendenz zur Großzügigkeit auf. Wir haben feststellen müssen, daß dort die Neigung besteht, auf der einen Seite Spitzengehälter der freien Wirtschaft, auf der anderen Seite aber auch die Sicherheit eines Beamtenstatus zu bieten und beides miteinander zu koppeln. Wir halten eine derartige Tendenz für bedenklich. Der Haushaltsausschuß hat sehr energisch sein Veto eingelegt. Ich habe allerdings mit Befriedigung zu verzeichnen, daß die Wirkung der Intervention in dem speziellen Fall, der hier Anlaß zur Kritik gab, durchaus positiv war. Aufgeschlossenheit und Bereitschaft haben bei der angesprochenen Körperschaft zu schnellen Reaktionen geführt. Ich stehe nicht an zu erklären, daß diese Reaktion sehr viel rascher und sehr viel gründlicher war als vielfach im Bereich von Bundesverwaltungen selbst, die manchmal zu Verschleppungs- und Verzögerungsmanövern neigen.
Zur Frage des Bauwesens im Bund wäre sehr viel zu sagen. Auch hier muß ich mich angesichts der Fülle der Probleme auf ein Teilgebiet beschränken. Wir haben vielfach festgestellt, daß das Bestreben nach sogenannter moderner Baugestaltung oft zu einer Mißachtung anerkannter Regeln der Baukunst geführt hat. Sie alle kennen das Problem. Das Bestreben nach einer modernen, möglichst kubischen Bauform führt dazu, daß keine Traufen angebracht werden und dann Nässe- und Feuchtigkeitsschäden auftreten. Das Bestreben, Kristallburgen zu errichten, führt zur übermäßigen Verwendung von Glas mit all den Folgen für die Bewohnbarkeit wie für die Wirtschaftlichkeit dieser Bauten. Die Bevorzugung von „aparten Bauformen", wo Häuser unbedingt auf Stelzen stehen müssen, wo Pavillons, lange Gänge und Wandelhallen errichtet werden müssen ohne Rücksicht auf Zweckbestimmung, ohne Rücksicht auf Wirtschaftlichkeit, führt vielfach zur Verschwendung von Steuermitteln. Nun, auch die Bundesbauverwaltung gab auf Anfrage zu erkennen, daß sie ebenfalls der Meinung ist, daß Bundesbauten dem Zeitgeist zu entsprechen hätten und daß dieser Zeitgeist nun eben einmal eine gewisse Transparenz verlange. Ich habe nichts gegen Zeitgeist, auch nichts gegen Transparenz, aber ich weigere mich, mit Steuermitteln Aquarien zu finanzieren, in denen die Menschen im Sommer vor Hitze und im Winter vor Kälte nicht arbeiten können. Ich meine, daß Verwaltungsbauten zunächst dem Menschen zu dienen haben, der dort arbeiten muß, und dem Verwaltungszweck, für den sie errichtet sind,

und dann erst der höheren Ehre des Architekten und des Bauherrn. Wir sollten nicht länger zulassen, daß in unserem Bereich Architektur immer mehr zur reinen Darstellung ihrer selbst wird und dabei immer weniger ihren sozialen Zweck erfüllt, daß sie den Menschen opfert, dem sie zu dienen hat.
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Neben diesen sich aus der Rechnungsprüfung ergebenden Problemen erhob sich auch die ständige Frage: Wie können wir die Rechnungsprüfung durch Rechnungshof und Parlament noch wirksamer machen? Ich habe bereits ausgeführt, daß die bisherige Arbeit dazu geführt hat, daß die Zahl und das Gewicht der Beanstandungen zurückgegangen sind und daß sich die Arbeit der Rechnungs- und Haushaltskontrolle immer mehr auf die Prophylaxe und auf die Zukunft verlagert. Damit aber ergibt sich auch eine Gewichtsverlagerung, ich würde sagen: in Richtung auf die Aufgaben des Bundesbeauftragten für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung. Damit erhebt sich gleichzeitig die Frage, ob die erwogene oder beabsichtigte Trennung der Funktionen des Rechnungshofpräsidenten und des Beauftragten für die Wirtschaftlichkeit sinnvoll und richtig ist. Ich meine, man sollte überlegen, ob nicht vielmehr eine noch engere Zusammenarbeit dieser beiden unlösbaren Funktionen sinnvoller und richtiger wäre.
Notwendig wird allerdings auch eine Änderung der Arbeitsmethoden sein. Ich meine, daß man mehr als bisher die Ergebnisse der betriebswirtschaftlichen Forschung auch der Kameralistik nutzbar machen sollte.
Hier erhebt sich auch die Frage nach der Haushaltsreform, die eine große Rolle spielt. Die Haushaltspolitik ist ja längst nicht mehr das, was sie früher war: Fiskalpolitik, sondern bei dem großen und ständig wachsenden Anteil der öffentlichen Haushalte am Sozialprodukt mehr Währungs-, Wirtschafts-, Konjunktur- und Finanzpolitik geworden. Diesem Gesichtspunkt trägt zweifelsfrei die Reichshaushaltsordnung nicht mehr genügend Rechnung. Sie ist nun einmal schwerfällig, sie ist vorwiegend fiskalisch, sie ist eben, mit einem Wort, antiquiert. Das Ergebnis ist die dauernde und, ich würde sagen: berechtigte Kritik sowohl der Opposition als auch der Presse und das Unbehagen bei uns selbst gegenüber der Durchlöcherung des Haushaltsrechts durch jährliche Haushaltsgesetze und durch die Bewirtschaftungspraxis.
Darüber hinaus wird auch in die öffentliche Verwaltung mehr als bisher das Kostendenken Einzug halten müssen. Die Frage der Kostenrechnung in der öffentlichen Verwaltung sollte endlich einmal näher geprüft werden. Natürlich werden wir mit Widerständen rechnen müssen. Man wird uns sagen, Verwaltungsarbeit sei vorwiegend geistige Leistung und entziehe sich einer Kostenrechnung. Ich glaube, die Beispiele, die wir aus dem Bereich der Banken und Versicherungen haben, zeigen uns, daß man sehr wohl auch Verwaltungsleistungen messen und berechnen kann, daß also eine Kostenrechnung auch in der Verwaltung zu realisieren ist und auch zu Ergebnissen führt.
Notwendig wird in diesem Zusammenhang auch die stärkere Heranziehung von Volks- und Betriebswirten in den Verwaltungen sein. Man sollte sich auch nicht scheuen, von Fall zu Fall Wirtschaftsprüfer, Prüfungsgesellschaften, Rationalisierungsfachleute, Lochkarten- und Elektronik-Spezialisten heranzuziehen. In dieses Gebiet gehört auch die Frage von Arbeitsplatzstudien und von Arbeitsplatzanalysen.
Ich habe den Versuch gemacht, an Hand der vorliegenden Jahresrechnung Fragen der Rechnungsprüfung und der Haushaltskontrolle in ihrer Bedeutung, aber auch in ihrer Problematik sichtbar zu machen, aber auch Wege zu weisen, wie wir diese noch wirksamer machen können. Wir alle haben die Pflicht, unserem Steuerzahler die Gewähr zu geben, daß mit seinen Steuergroschen sorgsam und sparsam verfahren wird.
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