Wendig (NA), 1975-12-11:
Darauf komme ich noch; ich fange mit der Entschließung gerade erst an, Herr Kollege Gerster. Das können Sie nachher vielleicht fragen.
Welche rechtliche und auch politische Möglichkeit gibt es also für den Bundesgesetzgeber, eine solche Empfehlung zu geben? Rechtspflichten aus dem Verfassungsrecht des Bundes bestehen doch wohl nicht. Andernfalls müßte man behaupten wollen, daß ein Bundesland - hier Niedersachsen - bei einem positiven Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 rechtlich gezwungen wäre, in den betroffenen Landesteilen - hier Oldenburg und Schaumburg-Lippe - durch eine stärkere organisatorische, personelle oder finanzielle Ausgestaltung bestimmter Einrichtungen dem angenommenen Volkswillen stärker Rechnung zu tragen. Aber eine Auffassung, nach der das Grundgesetz den Ländern, in denen erfolgreiche Volksentscheide stattgefunden haben, für ihre innere Verfassung und Verwaltung bestimmte Verpflichtungen auferlegt, wird ersichtlich von niemandem ernstlich vertreten. Diese Erwägung - damit gehe ich einen Schritt weiter - sollte es dann aber auch aus politischen Gründen ausschließen, daß der Bundesgesetzgeber einem Land auch nur eine allgemeingehaltene Empfehlung gibt, wie sie etwa in der Präambel des Entschließungsantrages der CDU/CSU enthalten ist.
Eine ganz andere Frage ist es, Herr Kollege Gerster, ob sich die niedersächsische Landesregierung oder der Landesgesetzgeber in Niedersachsen aus einer nicht bundesverfassungsrechtlichen Motivation heraus veranlaßt sehen könnte, in den Abstimmungsgebieten bestimmte Maßnahmen durchzuführen oder zu unterlassen. Dies ist indessen - davon bin ich nach wie vor überzeugt, und das
sollten wir im Grunde genommen alle in diesem Hause sein -, immer von der Bundesverfassung her gesehen, eine Frage für das Land Niedersachsen wie für jedes andere Land in der gleichen Lage, ein völlig freier Entscheidungsraum,
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der in dem durch das Grundgesetz in keiner Weise bestimmten politischen Ermessen des Landesgesetzgebers liegt. Hierüber haben wir also nicht zu befinden.
Darüber hinaus ist es aber auch aus allgemeinpolitischen Erwägungen heraus absolut unmöglich, daß der Bundestag einem Land im Wege der Empfehlung etwa konkrete Maßnahmen bei der Bildung von Landschaftsverbänden, bei der Kreisreform, bei der Verfügung über die Finanzmasse nahelegt. Ich sage dies nicht, weil mir etwa die niedersächsische Landesregierung politisch näher stünde; ich würde die gleiche Auffassung gegenüber jedem Land vertreten, ob Bayern, Baden-Württemberg oder auch Rheinland-Pfalz, wenn Sie wollen, ganz gleich, wie die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse dort beschaffen sind.
Nimmt man den Föderalismus in der Bundesrepublik ernst - und ich tue das nicht nur aus Gründen des Verfassungsgebots -, so kann man nur dringend, und zwar alle in diesem Hause, vor einer Praxis warnen, die mit dem Entschließungsentwurf der Opposition hier erstmalig in das BundLänder-Verhältnis eingeführt werden soll, eine Entschließung, die, wie ich nochmals betonen möchte, jeder rechtlichen, aber auch jeder vernünftigen politischen Grundlage entbehren würde.
Verfassungsrechtlich wie auch gemessen an den sachlichen und politischen Notwendigkeiten ist also der Regierungsentwurf in Ordnung. Er ist die einzige Regelung, die zugleich auch die Entwicklung für die Zukunft nicht verbaut. Wir Freien Demokraten werden ihr daher zustimmen.
Eines, meine Damen und Herren von der Opposition, ist dennoch gewiß: Ganz ohne ein gewisses Mißbehagen kann man die Entscheidung über Oldenburg und Schaumburg-Lippe so lange nicht betrachten,
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als wir nicht den politischen Willen aller - ich sage jetzt ganz deutlich: aller - in diesem Lande, d. h. nicht nur der gegenwärtigen Bundesregierung, sondern aller Parteien in diesem Bundestag, spüren, die Aufgabe der Länderneugliederung voranzubringen.
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Dazu möchte ich jetzt einiges sagen. Dazu gehört vor allem Klarheit darüber, wie wir die künftige föderative Struktur der Bundesrepublik Deutschland definiert wissen wollen oder, anders gefragt, welchen politischen Stellenwert wir dem Verfassungs14346 
gebot einer föderativen Struktur des Bundesgebietes heute zumessen.
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- Ich komme auf die Verfassung noch zu sprechen. Dabei wird eine Reihe von Fragen sowohl im Rahmen des gegenwärtigen Art. 29 als auch möglicherweise bei einer Fortentwicklung neu zu stellen sein, wobei ich Ihnen, Herr Gerster, darin zustimme, daß wir von einer Streichung des Art. 29, wie Sie sagten, absolut absehen sollten.
Aber sind die Voraussetzungen - das muß man fragen, wenn man über eine Neugestaltung des Art. 29 so oder so spricht - richtig, aus denen beispielsweise das Ernst-Gutachten konzipiert wurde? Kann sich Föderalismus nur formal als Instrument einer zusätzlichen Kontrolle staatlicher Zentralgewalt begreifen, wie es oft vorgetragen wird? Sind die Leitsätze mit den Kriterien der Größe und der Leistungsfähigkeit der Länder ausreichend beschrieben? Wir wissen doch alle längst, daß die Leistungsfähigkeit eines Landes neben seiner Größe auch von anderen Faktoren abhängig ist, wie insbesondere der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern und der Finanzverfassung im Bund bzw. dem vertikalen Finanzausgleich.
Die föderative Struktur der Bundesrepublik ist zu einem großen Teil Erbe einer langen geschichtlichen Entwicklung, zum Teil aber auch Ergebnis der politischen Situation in Westdeutschland des Jahres 1949.
Es gibt territoriale Bereiche - und es hat sie immer gegeben -, in denen das Land, der Territorialstaat also, im Bewußtsein der Bürger eine besonders lebendige Bedeutung gehabt hat. Man soll das nicht geringachten, drückt sich doch darin für viele Bürger unseres Landes die unmittelbarste persönliche Beziehung zur Staatlichkeit überhaupt aus. Zu diesen Bereichen mögen die alten, die historischen Länder gehören, vielleicht auch Oldenburg von 1945, das älter ist als das damals entstandene Niedersachsen.
Für viele war auf der anderen Seite der Föderalismus aber auch eine, wenn auch notwendige, so doch - das möchte ich sagen dürfen - im Prinzip ungeliebte Fessel. Die föderative Struktur der Bundesrepublik Deutschland nach dem Grundgesetz von 1949 wurde von den einen als zu zentralistisch abgelehnt - ich denke an das damalige Bayern -, von anderen als Ausdruck einer föderativen Staatsverfassung bejaht und von dritten als die einzige Form deutscher Staatlichkeit, die damals politisch erreichbar war, lediglich hingenommen. Das galt im übrigen zum Teil auch für die damals vorhandenen und noch heute bestehenden Länder.
Ich darf hier abschließend auf einen Satz des Abgeordneten im Parlamentarischen Rat Professor Dr. Heuss verweisen, des ersten Präsidenten dieser Republik. Er hat damals im Parlamentarischen Rat zu dieser Frage ausgeführt - ich zitiere -:
Ich will niemandem zu nahe treten, aber manche
dieser Staaten sind weniger originär als origiell in der Art, wie sie geworden sind. Wenn wir hier
- im Parlamentarischen Rat von den Landtagen gewählt worden sind, so sind die Landtage im Augenblick Behelfsheime der deutschen Existenz überhaupt.
Bitte, besinnen wir uns doch einmal zurück! Das stenographische Protokoll verzeichnet damals „lebhafte Zurufe, Sehr gut! und Heiterkeit". Auch hierauf muß verwiesen werden, wenn man über diese Dinge spricht.
Hierzu ist zweierlei festzustellen. Die Länder des Jahres 1949 haben inzwischen - auch im Bewußtsein ihrer Bürger - eine Verfestigung erfahren, die nicht, wie es manchmal geschieht, mit einem Hinweis auf die Sorge etablierter politischer Gruppen vor der Zerstörung gewachsener Stammesherzogtümer abgetan werden kann. Das gilt auch für das heutige Niedersachsen. Auf der anderen Seite darf man nicht vergessen, wie sehr im Bereich der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern in den Jahren nach 1949 aus Sachzwängen heraus, aber mit dem Willen einer Mehrheit unserer Bevölkerung die Zuständigkeiten des Bundes erweitert worden sind.
Meine Damen und Herren, in diesem Rahmen steht die ganze Frage einer Neukonzeption des Art. 29 des Grundgesetzes. Wir sollten, wenn wir über den heutigen Tag hinausgehend, die Fragen des Art. 29 debattieren, an all diese Grundsätze denken.
Hier und heute kann aus den rechtlichen wie aus den politischen Zwängen, die ich aufgezeigt habe, eine andere Entscheidung als die, wie die Regierungsvorlage sie vorschlägt, nicht getroffen werden. Ich empfehle Ihnen Zustimmung.
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Vizepräsident von Hassel: Meine Damen und Herren, wir fahren in der Aussprache über diesen Tagesordnungspunkt, zu dem mir noch weitere fünf Wortmeldungen vorliegen, fort. Das Wort hat der Herr Abgeordnete Lemp.