Hellwig (NA), 1958-06-12:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Nur wenige Bemerkungen möchte ich noch zu dem Kern der Großen Anfrage der SPD machen, nämlich zu der Problematik, die öffentliche Unternehmungen, in diesem Falle bundeseigene Unternehmungen und Beteiligungen, nicht nur hinsichtlich der Kontrolle dieser Vermögenskomplexe stellen, sondern auch natürlich hinsichtlich der Einflußnahme durch die Regierung bzw. das Parlament.
Ich kann mich verschiedenen Ausführungen, die von den Kollegen der SPD gemacht worden sind, insoweit anschließen, als das Mißbehagen über die Art der Berichterstattung und über die Behandlung der Vertretung des Bundes in diesen Unternehmungen und ihren Organen in diesem Hause ziemlich
allgemein ist. Ich glaube aber, das sollte nicht dem neuen Bundesminister für den wirtschaftlichen Besitz des Bundes zur Last gelegt werden; denn wir alle wissen - und darauf haben ja auch die Kollegen der SPD hingewiesen -, daß gerade er im letzten Bundestag einer der Wortführer dieses Anliegens des Parlaments war. Es liegt, glaube ich, in der Kompliziertheit der Materie, daß innerhalb der relativ kurzen Zeit, in der dieses Ministerium aufgebaut worden ist, noch nicht fertige Vorlagen zur Neugestaltung der Rechtsfragen bei den bundeseigenen Unternehmungen vorgelegt werden konnten. Ich darf die Kollegen der SPD gerade daran erinnern, daß wir ja seit Jahren - ich persönlich beteilige mich trotz in mancher Hinsicht grundsätzlich verschiedener wirtschaftspolitischer Auffassungen immer wieder an diesen Diskussionen - in verschiedenen wissenschaftlichen und politischen Bereichen ohne Unterschied der parteipolitischen Stellung an dem Problem arbeiten, wie eine vernünftige Rechtsform für die Verwaltung solcher öffentlicher Unternehmungen entwickelt werden kann, für die eine Privatisierung nicht in Betracht kommt. Dabei muß sichergestellt werden, daß erstens diese Unternehmungen gegenüber anderen Unternehmungen des privaten Rechtsverkehrs nicht diskriminiert sind, zweitens die Einflußnahme zur Verwirklichung der öffentlichen politischen Zielsetzungen gewährleistet ist und drittens die ausreichende parlamentarische Kontrolle zu ihrem Recht kommt. Sie wissen, daß Entwürfe für die Rechtsform des öffentlichen Unternehmens zur Diskussion stehen. Sie wissen, daß die Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft erst vor kurzem eine Art kleiner Enquete darüber eingeleitet hat, wie insbesondere das Problem der parlamentarischen Kontrolle gegenüber derartigen Unternehmungen gelöst werden kann.
Man sollte also, wenn so viele Fachleute auf diesem Gebiet noch nicht zu befriedigenden Vorlagen gekommen sind, nicht dem jüngsten Ressort innerhalb der Bundesregierung einen Vorwurf machen, wenn es zunächst tastend nach allen Seiten diese Erfahrungen und Diskussionen beobachtet und erst später eigene Vorlagen bringt.
Ich darf hier aber einflechten, daß bestimmte Dinge in der Nachweisung über die Bundesunternehmungen der Erwähnung bedürfen. Dabei möchte ich zwar die verspätete Vorlage des entsprechenden Berichtes als Nachtrag zum Bundeshaushalt nicht besonders monieren - wir hätten sie natürlich gern früher gesehen -, sondern ich meine bestimmte allgemeine Gravamina. Ich erwähne zwei Tatsachen. Das eine sind die Gewinne, die von den großen bundeseigenen Komplexen an den Bund abgeführt werden. Sie stehen in einem Mißverhältnis zu den Investitionen aus eigenen Mitteln, wie es in dieser Größenordnung in der privaten Wirtschaft kaum vorhanden ist. Beispielsweise betragen bei der Viag, deren tatsächlicher Wert sich vielleicht auf 750 Millionen beläuft, die selbstfinanzierten Investitionen plus Gewinn allein in einem der zurückliegenden Jahre - 1955 - 262 Millionen, während in diesem Jahre sich der bilanzmäßig ausgewiesene Gewinn nur auf 11,8 Millionen stellte.
1660 Deutsches Bundestag - 3. Wahlperiode Dr. Hellwig
Ähnlich liegen die Dinge bei Preußen-Elektra, Preußag usw. Es ist ein Faktum, mit dem sich das Parlament nicht zufriedengeben kann, daß gegenüber Hunderten von Millionen selbstfinanzierter Investitionen in einem einzigen Geschäftsjahr nur 57 Millionen DM Einnahmen aus diesen Beteiligungen an den Bund abgeführt werden. Das ist der eine Punkt, der ja alle die Fragen nach sich zieht, die auch der Herr Vorredner angeschnitten hat, die Frage nämlich nach den gleichen Chancen im Wettbewerb, wenn sie nicht dem Dividendendruck, dem Verzinsungsdruck unterliegen wie private Unternehmungen.
Das zweite ist die Frage der Regelung der Vertretung des Bundes in diesen Unternehmungen, d. h. der Besetzung der Aufsichtsorgane. Es ist nach unserer Meinung schlechterdings unerwünscht, daß in der Hand einer relativ kleinen Zahl von aktiven Bundesbeamten eine große Zahl von Aufsichtsrats- und ähnlichen Mandaten in diesen Unternehmungen vereinigt liegt. Hier besteht in der Tat eine Machtposition, die einer kritischen Betrachtung bedarf. 69 aktive Bundesbeamte bekleideten nach dem Stand vom März 1956 185 Aufsichtsrats- und drei Vorstandssitze. 169 aktive Beamte der Länder und Gemeinden haben 476 Aufsichtsrats- und sieben Vorstandssitze. Man wird mir entgegenhalten: Die Häufung von Aufsichtsratsmandaten kommt auch in der privaten Wirtschaft vor. Durchaus richtig! Aber sie ist dort nicht kombiniert mit der Bekleidung öffentlich-rechtlicher Funktionen in den Ressorts auf Bundes-, Landes- oder Gemeindeebene. Das ist das Problem, das einmal angepackt werden muß.
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Welche Möglichkeiten hat nun das Parlament für seine Kontrolle? In der modernen komplizierten Wirtschafts- und politischen Verfassung ist die direkte Kontrollmöglichkeit des Parlaments gegenüber der Vielzahl kleinerer und größerer öffentlicher Unternehmungen relativ gering. Man würde einfach die parlamentarische Arbeit ersticken. Die wesentlichen Quellen der Information und der Kontrolle durch die Parlamente sind daher die durch Hilfsorgane entwickelten Formen der Berichterstattung: die Prüfungsberichte des Bundesrechnungshofs. Auf ihre Bedeutung, die auch wir dankbar anerkennen, hat Herr Dr. Deist vorhin schon hingewiesen. Es sind weiterhin die Berichte der verschiedenen Beiräte, Kontrollräte und andere halbparlamentarischer Gremien, wie sie für eine Reihe von öffentlichen Unternehmungen entwickelt worden sind.
Eine Frage ist aber dann, ob neben der Auskunftspflicht der Bundesregierung, die selbstverständlich hier zu nennen ist, auch noch eine Erweiterung der Mitteilungspflicht dieser Unternehmungen durch das Bundesverwaltungsrecht angestrebt werden soll. Ich glaube, eine solche Mitteilungspflicht muß überall dort bejaht werden, wo bereits bestehende Unternehmungen in bestimmtem wirtschaftspolitischen Sinne eingesetzt werden. Das betrifft also beispielsweise Unternehmungen, die einer ausgesprochen gemeinwirtschaftlichen Aufgabe dienen und deren Aufgabenstellung durch die Entscheidung des Gesetzgebers bestimmt ist. Ich erwähne die Bundesbahn, die Bundespost und ähnliche Unternehmungen mehr.
Wo das nicht der Fall ist und es sich um Unternehmungen handelt, die am Privatrechtsverkehr in der Form einer privatrechtlichen Gesellschaft teilnehmen, habe ich allerdings große Bedenken und Zweifel, diesen Unternehmungen eine Mitteilungspflicht über Geschäftsvorgänge aufzuerlegen, durch die sie innerhalb des Privatrechtsverkehrs benachteiligt sein würden.
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Dann muß die Entscheidung an anderer Stelle getroffen werden, dann muß die Privatrechtsform für diese Unternehmungen beseitigt werden. Solange aber entschieden ist, daß derartige Unternehmungen in der Form der Aktiengesellschaft oder der Gesellschaft mit beschränkter Haftung, also in Formen des Privatrechtsverkehrs betrieben werden, können ihnen keine Sonderauflagen gemacht werden, die sie im Privatrechtsverkehr benachteiligen würden.
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Dann muß man die Frage nach der Rechtsform als solche grundsätzlich aufgreifen.
Aus diesem Grunde würden wir es auch begrüßen, wenn im Rahmen der angekündigten Überarbeitung der rechtlichen Grundlagen für alle diese Unternehmungen und ihre Organisation - die Reichshaushaltsordnung, die Wirtschaftsbestimmungen, das Vorschaltgesetz usw. sind schon genannt worden - gerade dieses Problem der Wahl der geeigneten Rechtsform noch einmal mit aufgegriffen würde.
Nun muß ich aber eine grundsätzliche Frage hier noch einmal anschneiden, weil sie nur im Zusammenhang mit der Privatisierung wie auch mit der parlamentarischen Kontrolle zu sehen ist. Der Herr Kollege Dr. Deist hat nicht nur hier, sondern auch außerhalb des Hauses sehr viel über die Probleme der öffentlichen Kontrolle gesprochen. Er hat auf dem Parteitag seiner Partei ein bemerkenswertes und mit Aufmerksamkeit zu studierendes Referat über diese Probleme gehalten. Er hat wiederholt die Formel herausgestellt, daß überall dort die öffentliche Kontrolle begründet werden sollte, wo es aus Gründen einer gemeinwirtschaftlichen Aufgabenstellung oder zur Bekämpfung der Machtkonzentration notwendig sei.
Ich wage zu beweifeln, ob öffentliche Kontrolle, so wie sie dann in verschiedenen Entwürfen weiter dargelegt worden ist, diesem Problem wirklich gerecht wird. Öffentliche Kontrolle ist nämlich nicht gleichbedeutend mit Kontrolle durch die Öffentlichkeit; das muß einmal ganz klar herausgearbeitet werden.
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Die Beauftragung von Beamten oder von parlamentarisch-politischen Mandatsträgern oder von Verbandsmandatsträgern aus dem Bereich von Wirtschaftsverbänden, gleichgültig ob aus der privaten, der halbprivaten oder der öffentlichen Wirtschaft
oder den Gewerkschaften, bedeutet noch nicht eine wirksame Kontrolle durch die Öffentlichkeit. Der Unterschied ist insbesondere im Zusammenhang mit den gutachtlichen Arbeiten des Innenministeriums über die politischen Parteien herausgearbeitet worden. Man sollte, glaube ich, überall dort, wo von öffentlicher Kontrolle gesprochen wird, überprüfen, was geschehen muß, um an Stelle einer in den Händen eines kleinen Kreises öffentlicher Mandatsträger erstarrten oder erstarrenden sogenannten öffentlichen Kontrolle wieder die Kontrolle durch die Öffentlichkeit zu ihrem Recht kommen zu lassen.
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Ich glaube, man sollte hier nun nicht Steine aufheben und auf den einen oder anderen werfen. Es ist ein Problem, vor dem wir alle stehen. Vor diesem Problem stehen die gemeinwirtschaftlichen oder Selbstverwaltungskörperschaften mehr oder weniger sozialistischer Konzeption ebenso wie die großen Aktiengesellschaften der Privatwirtschaft, wo eben Zehntausende von einzelnen zusammenkommen und die Gewalt, die von ihnen ausgehen soll, nur sehr schwierig praktiziert werden kann. Da entsteht das Problem, wie die Inhaber der Mandate, die Inhaber der tatsächlichen Gewalt noch wirksam kontrolliert werden können. Das ist ein Problem, das innerhalb der Gewerkschaften in ihrer Finanz- und Vermögensgebarung ebenso besteht wie in großen Aktiengesellschaften mit Tausenden und Zehntausenden von Aktionären. Ich wage zu behaupten - ich bitte das nicht polemisch, sondern nur als eine Aufforderung aufzufassen, über diese Dinge nachzudenken daß in zahlreichen großen modernen Aktiengesellschaften mit Zehntausenden und über hunderttausend Aktionären der einzelne Aktionär heute mehr Aufklärung Tiber die Wirtschafts- und Vermögenslage und über die Gewinne usw. von seiner Gesellschaft erhält als etwa das einfache Gewerkschaftsmitglied über die Finanz- und Vermögensgebarung und über die Wirtschaftsbetätigung seiner eigenen Gewerkschaft. Das gleiche gilt hinsichtlich zahlreicher Verbände und Großorganisationen.
Ich sage, es soll hier kein Vorwurf erhoben, sondern nur einmal dargestellt werden, daß für die Zukunft der parlamentarischen Demokratie die Aufgabe der Begründung einer wirksamen Kontrolle durch die Öffentlichkeit gegenüber den großen Wirtschaftsunternehmungen ebenso besteht wie gegenüber den großen Organisationen und Verbänden.
Von hier ab scheiden sich dann allerdings die Geister. Wir sind der Meinung, daß zur Erfüllung dieser Aufgabe einer Kontrolle durch die Öffentlichkeit das uneingeschränkte, nicht nach Größenordnungen differenzierte Recht des privaten Eigentums als mitkontrollierender Faktor, zumindest als Träger einer Legitimation zur ständigen Kontrolle einfach nicht entbehrt werden kann und daß es aus diesem Grunde auch in der öffentlichen Wirtschaft, wo es irgend möglich ist, an die Stelle des öffentlichen Eigentums treten soll.
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