ehlers (präsident), 1953-02-04:
Zur Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktion der FDP Herr Abgeordneter Dr. Preusker!
Dr. Preusker ({0}), Antragsteller: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Das Gesetz über die Währungs- und Notenbank ist zweifellos nicht eine Angelegenheit für Spezialisten, sondern es entscheidet in seiner Konstruktion unter Umständen über das Schicksal eines ganzen Volkes und greift gegenwärtig auch schon daruber hinaus unter umständen in das Geschehen und Schicksal anderer Völker ein. Deshalb muß ein solches Gesetz nach unserer Auffassung drei Hauptforderungen erfüllen. Es muß einmal die Stabilität und Sicherheit der Währung garantieren. Dazu gehört in erster Linie die Ausschaltung jeder Art von Sonderinteressen, Sonderrisiken und Sondereinflüssen. Zum zweiten muß es eine einfache, schnell und für jedermann jederzeit übersehbare Konstruktion aufweisen und eine sparsame Verwaltung besitzen, insbesondere muß nach unserer Auffassung eine völlige Übereinstimmung zwischen dem währungs- und kreditpolitischen und dem wirtschaitspolitischen Entscheidungsraum gegeben sein. Dazu kommt im Falle Deutschlands eine Reihe besonderer Forderungen, nämlich einmal die Rücksichtnahme auf eine Erleichterung der Wiedervereinigung und zum zweiten eine Rücksichtnahme auf die besonderen Aufgaben und Notwendigkeiten einer europäischen Integration.
Deshalb, weil diese Fragen so entscheidend sind, weil sie insbesondere nach zwei Inflationen und einem uns nach diesem Krieg von den Besatzungsmächten diktierten Währungs- und Geldsystem zum Problem geworden sind, wird es notwendig sein, sie nach allen Richtungen hin gründlich und nachhaltig zu überlegen. Das Ergebnis uns e r e r Überlegungen haben wir in unserem Gesetzentwurf vorgelegt. Sie sehen daraus, daß, wie es auch Staatssekretär Hartmann schon betont hat, in vielen Punkten durchaus eine Übereinstimmung zwischen dem Regierungsentwurf und dem Entwurf der FDP-Fraktion besteht, insbesondere in einem ganz kardinalen Punkt, nämlich dem der Sicherung der Unabhängigkeit der letzten Entscheidung der Notenbank durch entsprechende Gestaltung des Verhältnisses zwischen Bundesregierung und Bundesnotenbank.
In anderen Punkten sind aber doch so wesentliche Unterschiede zwischen unserer Auffassung und der der Regierung festzustellen, daß ich jetzt einmal die wesentlichsten Differenzpunkte herausstellen möchte. Ich darf mir im übrigen erlauben, auf die an die Mitglieder des Hohen Hauses bereits verteilte schriftliche Einzelbegründung zu verweisen, die ich dem Herrn Präsidenten zur Beifügung zum Protokoll*) übergeben darf.
Nur eine oberflächliche Betrachtungsweise könnte die kardinale Differenz zwischen dem Regierungsentwurf und dem Entwurf der FDP etwa in der Frage „föderalistischer oder unitarischer Aufbau?" sehen. Das ist nicht im geringsten das Problem gewesen, das für uns im Vordergrund gestanden hat, im Gegenteil sieht der Entwurf der FDP in der Gestaltung der Organe der Bundesnotenbank eine völlig paritätische Berücksichtigung der lebendigen Gestaltungskräfte der Länder vor, genau so wie der Regierungsentwurf es tut. Ich darf das an anderer Stelle noch begründen.
Der entscheidende Unterschied ist vielmehr folgender. Im Gegensatz zum Regierungsentwurf gewährleistet der Entwurf der FDP die absolute Übereinstimmung und Einheitlichkeit von wirtschafts-, kredit- und währungspolitischem Entscheidungsraum, zum zweiten die Sicherung der automatischen Einheit der Währungs- und Notenbankpolitik im Bundesgebiet durch einheitliche Maßstäbe und Spielregeln, durch Ausschaltung jeder Art von Sonderinteressen, -risiken oder -einflüssen, insbesondere von Sondereinflüssen wirtschaftlicher, kreditmäßiger oder finanzpolitischer Art, die von irgendwelchen Teilbereichen, Ländern aus diesem Bundesgebiet herrühren können. Schließlich ge-
*) Vergl. Anlage Seite 11 921

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währleistet unser Entwurf dadurch, daß er die Möglichkeit wöchentlicher Gesamtausweise vorsieht, während das der Regierungsentwurf zwangsläufig nur jeden Monat einmal zustande bringen kann, eine jederzeitige Gesamtübersicht über die wirtschafts- und kreditpolitische Lage der Volkswirtschaft.
Diese Gewährleistungen werden dadurch erreicht - das ist nun die Frage, die die Hauptdifferenz zwischen Regierungsentwurf und FDP-Entwurf bildet und über die sich der Bundestag schlüssig werden muß -, daß der FDP-Entwurf die Rückkehr zu einem einstufigen Notenbanksystem vorschlägt, während der Regierungsentwurf an einem zweistufigen, also auf Landeszentralbanken und Bundesbank als Nachfolgerin der Bank deutscher Länder aufgebauten Notenbanksystem festhalten will, wie wir es seit den Maßnahmen der Besatzungsmächte haben. Wenn man es genau nimmt, ist sogar der Entwurf, der hier soeben von der Regierung begründet worden ist, überhaupt noch nicht d e r Notenbankgesetzentwurf, weil dazu notwendigerweise auch der Gesetzentwurf über die zweite Stufe, nämlich über die Landeszentralbanken, gehören müßte, der uns zwar angekündigt, aber noch nicht vorgelegt und noch nicht begründet worden ist. Denn in diesem zweistufigen System besteht die Bundesnotenbank nicht nur aus dem Institut, das so genannt wird, sondern Bundesnotenbank und Landeszentralbanken bilden erst gemeinsam d i e Währungs- und Notenbank.
Die FDP ist durchaus der Meinung, daß ein solches zweistufiges Bundesbank- oder Notenbanksystem eine gute Lösung sein könnte für eine europäische Integration; denn dort handelt es sich wirklich um eine Verklammerung in sich abgeschlossener, eigenständig entwickelter Volkswirtschaften mit eigenen, in sich abgeschlossenen Kreditsystemen und Wirtschaftsapparaten. Für die Bundesrepublik aber sind völlig andere Voraussetzungen gegeben. Hier handelt es sich trotz eines bundesstaatlichen politischen Aufbaus um einen einheitlichen Wirtschaftskörper,
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um einheitliche Beziehungen dieses Wirtschaftskörpers zur übrigen Welt, zu Europa oder zu den überseeischen Außenhandelspartnern, kurz um einen einheitlichen währungs- und vor allen Dingen kreditpolitischen Raum, um eine einheitliche Wirtschaftspolitik.
Die Fiktion, daß etwa Hamburg oder Bremen oder Bayern nun solche in sich abgeschlossene Wirtschafts- und Kreditkörper sein könnten wie etwa Deutschland oder Frankreich oder Italien, ist eben einfach auf ein Bundesnotenbanksystem in einem einheitlichen Wirtschaftskörper mit einheitlicher Wirtschaftspolitik nicht übertragbar. Sie ist nach unserer Auffassung sogar außerordentlich gefährlich. Denn ein zweistufiges Notenbanksystem aus Landeszentralbanken und Bank deutscher Länder oder Bundesbank kann gar nicht anders, als die Autonomie der Kreditschöpfung, auf die es für ein Notenbanksystem entscheidend ankommt, nicht der bundeszentralen Notenbank, sondern den Landeszentralbanken zu geben, jenen neun oder zehn Instituten, die nur allein und nicht die zentrale Notenbank den direkten Verkehr mit den Kreditinstituten haben und die nur - und wiederum nicht die bundeszentrale Notenbank - über diese unmittelbare Verbindung mit den Kreditinstituten die Verbindung mit der Wirtschaft haben. Allein diese Landeszentralbanken und nicht die
Bundesnotenbank entscheiden auch über die Kreditgewährung. Allein auf dieser Ebene spielt sich also alles ab, was an Sonderinteressen, Sondereinflüssen und Sonderrisiken nachher auf die Bundesinstitutionen zukommen kann.
Hierbei ist bisher schon eine besondere Situation entstanden, die auch weiterhin entstehen wird, daß nämlich die ganz unterschiedlichen Strukturen der einzelnen Gebiete unserer einheitlichen Volkswirtschaft - Hamburg oder Bremen als außenhandelsintensive Landeszentralbankbereiche, Nordrhein-Westfalen als industrie-intensives Gebiet und auf der anderen Seite Schleswig-Holstein als Flüchtlings- und Agrargebiet - nach oben weiter wirken in einer Potenzierung dieser Differenzen, anstatt, wie es bei einer zentralen und einheitlichen Kreditpoltik der Notenbank der Fall wäre, daß von oben her diese Differenzen nivelliert, ausgeglichen und die schwachen und, sagen wir einmal, stärkungsbedürftigen Gebiete nun zusätzlich gefördert und nachgezogen werden können.
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Hier ist ständig gewissermaßen eine Kreditautarkie, von unten her gesteuert und begrenzt, gegeben. Auch hinsichtlich der finanziellen Verklammerung mit der öffentlichen Hand, mit den Guthaben oder Krediten der öffentlichen Hand ist ebenfalls diese Beschränkung auf den einzelnen Landeszentralbankbereich gegeben, so daß wir im ganzen nicht zu einem Ausgleich und einer generellen, gleichmäßigen Kreditversorgung und wirtschaftlichen Gesundung und Stärkung unserer Länder kommen können, auch nicht unserer finanziellen Bereiche, sondern wir dieses Sonderleben entgegen den Interessen der Gesamtwirtschaft fortführen durch eine Konstruktion, die die Autonomie der Kreditschöpfung in die Landeszentralbankbereiche und nicht in die Bundesnotenbank legt.
Die Autonomie dieser Kreditschöpfung bei den Landeszentralbanken kann gar nicht bestritten werden, so wie der Regierungsentwurf konstruiert ist. Es sind sogar nur sehr geringe Sanktionsmöglichkeiten vorhanden. Einmal die Mindestreserven. Diese Mindestreserven sind natürlich ein sehr grobes und generell gleichmäßiges Steuerungsmittel; ob es sich um die intensiven Industrie- oder um die Agrarländer handelt, sie müssen in gleicher Weise festgesetzt werden. Sie sind im übrigen auch noch in gewisser Weise überspielbar. Denn je nachdem, ob es sich etwa um ein Land wie Nordrhein-Westfalen handelt, das, wenn es will, durchaus einen sehr erheblichen Betrag an öffentlichen Guthaben zur Vergrößerung der autonomen Kreditschöpfungskapazität seiner Landeszentralbank unterhalten kann, oder um Schleswig-Holstein, das diese Möglichkeiten nicht hat, ist das materiell von entscheidender Bedeutung. Der Regierungsentwurf hat auch wohl die Unzulänglichkeit und den schwachen Punkt dieser seiner Konstruktion deutlich erkannt, als er die Bestimmung der Möglichkeit individueller Maßnahmen, wie sie vorhin von Herrn Staatssekretär Hartmann hier angedeutet wurden, also der Festsetzung bestimmter absoluter Kontingente für Kredite, vorgesehen hat. Ja, meine Damen und Herren, wenn man das schon erkennt, daß es so gefährlich ist und so entscheidende Schwächen aufweist, dann soll man auch gleich ganz konsequent sein und soll den Aufbau eben gleich als wirkliche einstufige Bundesnotenbank vornehmen. Dann wird die Sache automatisch funktionieren, ohne Kontingente und ähnliche Hilfskonstruktionen. Im anderen Falle kommt man entweder nur zu einer

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dauernden schwerfälligen Anwendung solcher Einzelanordnungen; oder aber man läßt es, und dann bleibt es vollkommen bei der Umkehrung der währungspolitischen Kompetenzen.
Der Versuch der Übertragung einer so gekünstelten zweistufigen Konstruktion auf ein einheitliches Wirtschafts-, Währungs- und Kreditgebiet muß auch weiterhin zu einer Reihe sehr gekünstelter Fiktionen führen, die die Schwächen dieses Prinzips weiterhin unterstreichen. Ich möchte nur den Umstand anführen, daß wir nun glücklich wieder so weit gekommen sind, daß die ehemaligen Großbanken bereits zu drei Gebieten zusammengefaßt sind, von denen nur Nordrhein-Westfalen zufällig mit einem Landeszentralbankbereich übereinstimmt, während in allen übrigen Teilen mehrere Landeszentralbanken in einen Großbankenbereich hineinfallen. Außerdem haben wir Privatbanken, Hypothekenbanken, Versicherungen, die ebenfalls über das ganze Bundesgebiet arbeiten, und eine Reihe von Spezialkreditinstituten, wie die Deutsche Genossenschaftskasse oder die Kreditanstalt für Wiederaufbau oder die Lastenausgleichsbank, die Industriekreditbank, die alle ebenso das ganze Bundesgebiet als ihr Tätigkeitsfeld ansehen. In allen diesen Fällen müssen nun wegen der nicht möglichen Direktbeziehung zwischen Bundesbank und Kreditinstituten eine Reihe von künstlichen Zurechenoperationen vorgenommen werden, die nun auch nicht gerade dafür sprechen, daß das das sinnvollste System ist. Außerdem können die einzelnen großräumig arbeitenden Institute das notwendigerweise schwerfällige und wirtschaftshemmende zweistufige Überweisungssystem Notenbank bzw. Landeszentralbanken - Kreditinstitute jederzeit überspielen, so daß ein Teil der Kontrolle der gesamten Kreditoperationen in diesem Raum einfach an der Bundesnotenbank, wenn sie zweistufig ist, vorbeigeht.
Dazu kommt, daß kein Notenbanksystem der Welt heute mehr auf eine Kapitalmarktförderungspolitik, auf eine offene Marktpolitik Verzicht leisten kann. Eine solche Politik kann man nicht im Wege von Richtlinien handhaben,
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sondern sie kann nur wirklich zentral gesteuert und angewandt und nicht von neun oder zehn Landeszentralbanken nach Richtlinien betrieben werden.
Auch die Emissionspolitik für Bund und Länder und die Abstimmung der Emissionsbedürfnisse des Bundes und der Länder mit den Bedürfnissen der Wirtschaft lassen sich nun einmal viel schlechter in einem zweistufigen als in einem einstufigen System durchführen.
Das gleiche gilt für die Außenhandels- und insbesondere die Devisenoperationen. Wir werden in Kürze - das ist meine feste Überzeugung - wieder zu freien Devisenmärkten und freien Währungstransaktionen, konvertiblen Währungen, zurückkehren können oder uns ihnen stärker annähern. So etwas ist nur über eine zentrale Politik zu betreiben und nicht dezentral über neun Landeszentralbanken.
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Deshalb ist die FDP zu der Überzeugung gekommen, daß sich aus der Funktion, die die Bundesnotenbank zu erfüllen hat, zwingend die Einstufigkeit der Notenbank ergibt. Die Frage der Regelung des Einflusses der Länder ist nicht eine Frage der
Funktion, sondern eine Frage der Organisation der Organe. Hier haben wir ja sehr deutlich die Parität von fünf Vertretern des Bundesrats, also der föderalistischen Seite, und fünf Vertretern der Bundesregierung - außer dem Präsidenten und Vizepräsidenten der Bundesbank - vorgeschlagen, so daß auf diese Weise auch ein wirklich arbeitsfähiges kleines Gremium zustande kommt.
Wir haben gleichfalls vorgesehen, daß die Länderregierungen noch in gewisser Weise bei der Ernennung der Vorstandsmitglieder der einzelnen Bundesbankhauptstellen mitwirken und daß je ein Vertreter dieser vom Bundesrat ernannten Direktoriumsmitglieder gleichzeitig Vorstandsmitglied in Berlin, in Frankfurt am Main, in München oder Stuttgart, in Köln oder Düsseldorf, Hamburg oder Hannover sein muß.
Art. 88 des Grundgesetzes besagt:
Der Bund errichtet eine Währungs- und Notenbank als Bundesbank.
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-Ich glaube, daß das „eine" dabei vielleicht nicht einmal so entscheidend betont zu werden braucht, daß es aber entscheidend darauf ankommt, daß hier nur eine vom Bund gesteuerte einstufige Bundesnotenbank und nichts anderes gemeint sein konnte.
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Deshalb ist dieser unvollständige Regierungsentwurf, der uns ja den - ({9})
- Herr Präsident, ich bitte noch um zwei bis drei Minuten.