matthöfer (bundesminister der finanzen), 1978-09-20:
Entwicklungshilfe und Entwicklungspolitik stehen in untrennbarem Zusammenhang mit den Bemühungen um eine Eindämmung und Beseitigung von Konflikten und Spannungen, die zu gewaltsamen Auseinandersetzungen führen können. Insofern ist sie Teil unserer Friedenspolitik. Die Bilanz von über zwei Jahrzehnten weltweiter entwicklungspolitischer Hilfsbemühungen zeigt, wie schwierig die Lösung dieser Aufgaben ist. Es mangelt nicht an Versuchen, 'die entwicklungspolitischen Anstrengungen immer wieder kritisch zu durchleuchten und auch die vielen entwicklungshemmenden Strukturen in den betreffenden Ländern deutlich zu machen und nach neuen Wegen zu suchen. Entwicklungspolitik ist darum weit mehr, als sich in Steigerungsraten 'für Kapitalhilfe, für technische Hilfe oder für andere Formen des Ressourcentransfers ausdrücken läßt. Dennoch zeigt auch das Jahr für Jahr gestiegene finanzielle Volumen des deutschen Engagements, daß die Bundesregierung die Entwicklung in der Dritten Welt als eine Schicksalsfrage auch für unser eigenes Land ansieht.
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Die gesamten Bundesausgaben werden im Zeitraum von 1977 bis 1982 um knapp 40 v. H., die Ausgaben des Einzelplans 23 im gleichen Zeitraum um mehr als 90 v. H., d. h. doppelt so schnell steigen. Der weitgehende Verzicht auf Lieferbindungen erhöht die Qualität unserer Hilfe. Unsere liberale Handelspolitik - die Bundesrepublik ist immerhin der größte Importeur von Fertigwaren aus Entwicklungsländern - ebenso wie unsere Anstrengungen für eine weltweite Handelsliberalisierung im Rahmen der GATT-Verhandlungen eröffnen den Entwicklungsländern bessere Exportchancen. Die steigenden Mittel werden es ermöglichen, unsere Zusammenarbeit mit den am wenigsten entwickelten Ländern zu verstärken. Hierzu trägt auch unsere Bereitschaft bei, diesen Ländern an Stelle der bisherigen Darlehen künftig Zuschüsse zu gewähren. Im Einzelfall wird damit auch ein nachträglicher Verzicht von weiteren Rückzahlungen aus den bereits mit diesen Ländern abgeschlossenen Darlehensverträgen verbunden sein.
Auf dem Weltwirtschaftsgipfel in Bonn ist auch vereinbart worden, uns gemeinsam um die Einführung von Technologien zur Nutzung regenerativer Energien in den Entwicklungsländern zu bemühen.
Hierfür und für ein in Aussicht genommenes Südeuropa-Programm sind im Einzelplan 23 die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen worden.
Der Bundeshaushalt ermöglicht also durch seine maßvoll expansive Gestaltung nicht nur eine deutliche Verstärkung der Ausgaben zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und zur Verbesserung der Wachstumsqualität, er stärkt auch weiterhin die soziale Sicherheit in unserem Lande und er ermöglicht eine aktive Politik im Interesse weltweiter Bemühungen um Entspannung und Frieden auf der Grundlage innerer und äußerer Sicherheit.
Das dem Bundestag zur Beratung vorliegende Paket steuerlicher Gesetzesänderungen verfolgt ein doppeltes Ziel: Mit diesem Paket soll die auf dem Weltwirtschaftsgipfel eingegangene Verpflichtung eingelöst werden, einen nachhaltigen, zusätzlichen Anstoß zur Erhöhung der privaten Nachfrage und zur steuerlichen Entlastung der wirtschaftlichen Unternehmen zu geben. Gleichzeitig sollen Änderungen der Steuerstruktur vorgenommen werden, die im Interesse der Steuergerechtigkeit liegen.
Der wichtigste Teil entfällt dabei auf die Änderung des Lohn- und Einkommensteuertarifs. In den vergangenen Jahren sind auf Grund der jährlichen Verbesserungen der Einkommen immer mehr Bürger in die Zone hineingeraten, in der das Einkommen progressiv besteuert wird. Das Hineinwachsen in die progressive Besteuerung ist gegenwärtig wegen des Sprungs des Grenzsteuersatzes von der Proportionalzone zur Progressionszone ganz besonders unbefriedigend. Ich möchte an dieser Stelle auch anerkennen, daß zwar der Grenzsteuersatz von besonderer psychologischer Bedeutung ist, daß aber die wirkliche Belastung des Bürgers durch das Verhältnis von Einkommen zu Steuern, also durch den Durchschnittsteuersatz, zum Ausdruck kommt, der wesentlich gemäßigter als der Grenzsteuersatz verläuft.
Die Bundesregierung ist im Gegensatz zu einigen der ja keineswegs einheitlichen Forderungen aus den Reihen der Opposition der Meinung, daß die Gliederung des Einkommensteuertarifs in eine Proportionalzone für die unteren und die mittleren Einkommensschichten und eine sich daran anschließende Progressionszone richtig ist und beibehalten werden soll, also nicht durch einen durchgängig progressiven Tarif ersetzt werden soll. Die proportionale Besteuerung ist für den Bürger übersichtlicher, sie ist bis zur Progressionszone gleichbleibend, was nicht zuletzt auch für Tarifverhandlungen von Bedeutung ist, und sie ist auch für die Steuerverwaltung wesentlich einfacher zu handhaben.
Wir halten es deshalb für richtig und vordringlich, unter Beibehaltung der bisherigen Proportionalzone den Tarifsprung zur Progressionszone abzubauen und den Grundfreibetrag um 390 DM für Ledige und 780 DM für Verheiratete anzuheben. Damit wird eine bessere Struktur des Steuertarifs und zugleich eine leistungsgerechte wie auch sozial befriedigende Entlastung erreicht. Beim Vergleich der Entlastungsbeträge, die sich für die einzelnen Ein8122 

kommensschichten ergeben, muß berücksichtigt werden, daß diejenigen, die zumindest zum Teil in eine ungerechtfertigt hohe Progression hineingewachsen sind, von dieser Belastung befreit werden müssen. Es ist deshalb nicht nur folgerichtig, sondern auch sozial nicht zu beanstanden, daß die relativ größte Entlastungswirkung bei den zu versteuernden Einkommen von jährlich 24 000 DM bzw. 48 000 DM für Verheiratete liegt. Dies betrifft sehr breite Einkommensschichten. Der durchschnittliche Jahresbruttolohn eines Industriefacharbeiters beträgt 35 000 DM, wozu dann häufig noch die Ehefrau hinzuverdient. Immerhin führt die vorgeschlagene Anhebung des Grundfreibetrages dazu, daß auch die Bezieher niedrigerer Einkommen mit 86 DM für Ledige bzw. 172 DM für Verheiratete entlastet werden.
Die Tarifänderung führt zu Mindereinnahmen von 9,6 Milliarden DM im Jahre 1979 und von 11,8 Milliarden DM im Jahre 1980. Die volkswirtschaftliche Steuerquote - wie ich gern zugestehe, nur ein sehr pauschaler Indikator für die individuelle Steuerbelastung - ist seit Gründung der Bundesrepublik im wesentlichen konstant. Selbst ohne Berücksichtigung des Kindergeldes - was methodisch nicht einwandfrei ist - wird sie 1979 mit 24 v. H. nur unwesentlich höher als in den 50er und 60er Jahren liegen. Behandelt man das Kindergeld, was von der Sache und von der Methode her richtig ist, als Privateinkommen und nicht als Staatsausgabe, so wird die Steuerquote 1979 23,2 v. H. betragen und damit noch niedriger als in den 50er Jahren liegen.
Gleichzeitig mit dieser Tarifreform soll für zwei Personengruppen eine gezielte steuerliche Entlastung gewährt werden, nämlich für unterhaltsverpflichtete Getrenntlebende und Geschiedene sowie für die Selbständigen. Für Getrenntlebende und Geschiedene bedeutet es oft eine Härte, daß sie durch Unterhaltsverpflichtungen und Mehraufwendungen für den neuen eigenen Haushalt belastet werden und gleichzeitig von der günstigen Ehegattenbesteuerung in die deutlich höhere Besteuerung der Ledigen fallen. Der vorliegende Gesetzentwurf sieht nun vor, daß die Unterhaltsverpflichteten Zahlungen bis zu 9 000 DM jährlich als Sonderausgabe von der Steuer absetzen können, daß dafür aber dieser Unterhalt beim Empfänger der - regelmäßig wesentlich niedrigeren - Steuer unterliegt. Kerngedanke dieses Vorschlages ist es, den bei Ehegatten im Splitting liegenden Vorteil in begrenzter Höhe auch im Verhältnis zwischen Unterhaltszahler und Unterhaltsempfänger zu geben.
Die Unterhaltsberechtigten werden es sicher als 
unbefriedigend empfinden, daß sie zunächst einmal mit einer höheren Steuerbelastung rechnen müssen, die dann wieder im Wege der Unterhaltsvereinbarung vom steuerlich entlasteten Unterhaltszahler ausgeglichen werden muß. Die Bundesregierung stellt ausdrücklich fest, daß sie bei den parlamentarischen Beratungen an Überlegungen mitwirken wird, und zwar aktiv mitwirken wird, wie diese unschöne Auswirkung des begrenzten Realsplittings wesentlich gemildert werden kann.
Im Hinblick auf die Altersversorgung der Arbeitnehmer enthält das Maßnahmenpaket eine Anhebung
des besonderen Sonderausgabenhöchstbetrages für Versicherungsbeiträge, den sogenannten Vorwegabzug. Der Vorwegabzug soll mit Wirkung ab 1980 von bisher 1 500 DM auf 2 500 DM für Alleinstehende und von bisher 3 000 DM auf 5 000 DM für Ehegatten angehoben werden. Dies kommt in erster Linie selbständig Tätigen zugute, für die der Vorwegabzug einen Ausgleich dafür bieten soll, daß bei Arbeitnehmern der Arbeitgeberanteil zur gesetzlichen Rentenversicherung steuerfrei bleibt, während sie ihre Beiträge zur Altersversorgung in voller Höhe selbst aufbringen müssen.
Die Gewerbesteuer ist der Teil des Maßnahmenpakets, der besonders zu Diskussionen geführt hat. Eine steuerliche Entlastung der Wirtschaft muß nach den Vereinbarungen des Weltwirtschaftsgipfels sicherlich Bestandteil eines ausgewogenen Maßnahmenpakets sein. Für diese Entlastung ist jener Bereich besonders geeignet - und dies ist nun einmal die Gewerbesteuer -, wo die Steuerlast in ertragsschwachen Situationen besonders fühlbar ist. Wir erstreben dabei eine Entlastung, die in besonderem Maße kleinen und mittleren Gewerbebetrieben zugute kommt, was durch eine weitere Anhebung der Freibeträge erreicht werden kann, nachdem mit Wirkung vom 1. Januar dieses Jahres der Freibetrag für Einzelunternehmen und Personengesellschaften schon von 15 000 DM auf 24 000 DM erhöht worden ist. Die Bundesregierung schlägt daneben eine Strukturveränderung bei der Gewerbesteuer, nämlich die Abschaffung der Lohnsummensteuer vor, weil diese Erhebungsart der Gewerbesteuer - nach unserer Meinung jedenfalls - nicht in die konjunkturelle Landschaft paßt. Der Wegfall der Lohnsummensteuer und die Anhebung des Freibetrags bei der Gewerbeertragsteuer führen zusammen mit den Rechtsänderungen der letzten Jahre zu einem Wegfall von etwa einer Million Gewerbesteuerfällen. Dies bedeutet eine spürbare Verwaltungsvereinfachung.
Die Kontroversen der letzten Wochen haben sich daran entzündet, ob und wie für diejenigen Gemeinden, deren Einnahmen gegenwärtig noch in gewichtigem Umfang aus der Lohnsummensteuer fließen, ein ausreichender Ausgleich bereitgestellt und gesichert werden kann. Wir haben wiederholt und in verbindlicher Form erklärt, übrigens schon als Teil unserer Beschlüsse vom 28. Juli 1978, daß zugleich mit der Abschaffung der Lohnsummensteuer ein befriedigender Ausgleich für die betroffenen Gemeinden gefunden werden muß.
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Wir haben gleichfalls schon am 28. Juli 1978 beschlossen, daß darüber vorher eine Verständigung mit Ländern und Gemeinden gesucht wird und daß sich der Bund an diesem Ausgleich entsprechend seinem Anteil an der Finanzmasse beteiligen wird.
Es hat uns nicht überrascht, daß von den verschiedensten Seiten Ausgleichsforderungen erhoben wurden. Die Bundesregierung erkennt ausdrücklich die große Bedeutung originärer, nicht von Zuweisungen und erst recht nicht von Auflagen der LänBundesminister Matthöfer
der abhängiger Einnahmen für die kommunale Selbstverwaltung an.
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Wir sind deshalb der Meinung, daß die Gewerbesteuer als die wichtigste im Grundgesetz garantierte Realsteuer erhalten bleiben muß. Forderungen, die an die Substanz der Gewerbesteuer gehen, gehen an die Substanz der kommunalen Finanzen und der kommunalen Selbstverwaltung. Eine bundesweite Verbesserung der originären Steuereinnahmen der Gemeinden, so wünschenswert sie aus allgemeiner kommunalpolitischer Sicht sein mag, kann aber keinen Ausgleich für den Wegfall der Lohnsummensteuer bieten, der ja nur einen Teil der Gemeinden betrifft.
Wir werden die Gespräche und Verhandlungen mit den Ländern und den kommunalen Spitzenverbänden fortsetzen. Diese Gespräche werden durch die Überlagerung verschiedener Probleme kompliziert. Zwischen Bund und Ländern stehen z. B. Neuverhandlungen über die Aufteilung der Umsatzsteuer an. Hier ist es der Bund, der auf Grund der eingetretenen Belastungsverschiebungen Forderungen stellen muß. Auf der anderen Seite geht es dabei um den Ausgleich der durch das Steuerpaket entstehenden Lasten, wobei die Länder nicht nur ihre eigenen, sondern auch die Interessen der Gemeinden vertreten. Die Bundesregierung hat den Ländern zum Ausgleich der Ausfälle bei der Lohnsummensteuer 1,4 Milliarden DM angeboten, so daß der Bund bei einem unterstellten Einnahmeausfall von 2,8 Milliarden DM mit 50 v. H. mehr tragen würde, als es seinem Anteil an der gesamtstaatlichen Finanzmasse entspräche.
Gegenüber weitergehenden Forderungen muß die Bundesregierung - und zwar letztlich im Interesse des gesamten Staates - darauf hinweisen, daß die finanzielle Belastung des Bundes an Grenzen stößt. Das Verhältnis von Einnahmen und Ausgaben ist beim Bund deutlich ungünstiger als bei Ländern und Gemeinden. Der Bund trägt für die wichtigsten und schwierigsten Aufgaben unseres Landes wie die Überwindung der konjunkturellen und strukturellen wirtschaftlichen Schwierigkeiten, den Ausbau und die Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft, die äußere Sicherheit und die Zusammenarbeit mit der Dritten Welt die maßgebliche gesamtstaatliche Verantwortung. Aber er kann ihr nicht gerecht werden, wenn er im Verhältnis finanziell schlechter ausgestattet wird als Länder und Gemeinden, so wichtig und bedeutsam deren Aufgaben auch einzuschätzen sind.
Das Steuerpaket enthält schließlich eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1 v. H. zum 1. Juli 1979. Sie ist von der Sache her unabweisbar, weil das gesamte Maßnahmenpaket - also eine maßvolle expansive Gestaltung des Haushalts, zusätzliche Sozialleistungen und die steuerlichen Entlastungen - ohne sie nicht finanzierbar ist. Der Bundeshaushalt und die vorgesehenen steuerlichen Maßnahmen führen 1979 zu einem öffentlichen Nettokreditbedarf von annähernd 60 Milliarden DM. Dies ist die oberste
Grenze dessen, was wir ohne negative Rückwirkungen auf Zinsen und Konjunktur dem Kapitalmarkt zumuten können, und dies ist auch die oberste finanzpolitisch vertretbare Grenze. Es ist auch die mit der Bundesbank abgesprochene Grenze. Ich werde keiner Forderung nachgeben, der nicht auch die Bundesbank zustimmen kann.
Es besteht grundsätzlich ein weiter Konsens, daß die Struktur unseres Steueraufkommens korrekturbedürftig ist, weil der Anteil des Aufkommens aus indirekten Steuern gegenüber dem aus den wesentlich dynamischeren direkten Steuern ständig zurückgegangen ist. Während Anfang der 50er Jahre das Verhältnis zwischen den direkten und den indirekten Steuern bei einem Anteil von jeweils etwa 50 v. H. gelegen hatte, überwiegen heute die direkten Steuern mit rund 60 v. H. in unserem Steuersystem. Diese Entwicklung ist auch wegen der Harmonisierung innerhalb der Europäischen Gemeinschaft korrekturbedürftig, ohne die es keinen wirklich freien Warenverkehr und keinen unverfälschten Wettbewerb in der Europäischen Gemeinschaft geben kann. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1 °/o ist angesichts ständig gefallener Preissteigerungsraten - und zwar trotz einer zwischenzeitlichen Umsatzsteuererhöhung gefallener Preissteigerungsraten - konjunkturell unbedenklich. Rein rechnerisch müßte der Lebenshaltungskostenindex einmalig um etwa 0,6 oder 0,7 Prozentpunkte steigen. Wir haben jedoch bei der Anfang dieses Jahres durchgeführten Umsatzsteuererhöhung gesehen, daß eine Umsatzsteuererhöhung bei intensivem Wettbewerb und günstiger Entwicklung der Importpreise durchaus mit dem Ziel einer günstigen Preisentwicklung vereinbar sein kann, allerdings leider nicht sein muß.
Die bei den Bürgern eintretenden Mehrbelastungen halten sich im Rahmen. Sie betragen selbst dann, wenn die Umsatzsteuererhöhung voll auf den Verbraucher durchschlägt, was ja keineswegs sicher ist, rein rechnerisch im Monat 6 DM beim 2-PersonenRentnerhaushalt mit geringem Einkommen, 15 DM beim 4-Personen-Arbeitnehmerhaushalt mit mittlerem Einkommen und 24 DM beim 4-Personen-Arbeitnehmerhaushalt mit höherem Einkommen.
Zusammenfassend möchte ich feststellen:
Der Entwurf des Bundeshaushalts 1979 trägt durch eine deutliche Verstärkung der Ausgaben für Forschung, technische Entwicklungen, Investitionsförderung und Innovationen in der Wirtschaft und durch wirtschaftsbelebende Anreize dazu bei, die wirtschaftlichen Aussichten weiter wesentlich zu verbessern.
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Der Entwurf des Bundeshaushalts leistet einen Beitrag zur qualitativen Verbesserung des wirtschaftlichen Wachstums z. B. durch Innovationen, durch die Stärkung von Umweltforschung und Umweltschutz, durch die Förderung von Modellvorhaben im Städtebau und durch eine umweltbewußte Verkehrspolitik.
Der Entwurf verstärkt das soziale Netz und erhöht das Niveau der Sozialleistungen zugunsten der

Behinderten, der kinderreichen Familien und der berufstätigen Mütter.
Er trägt den Belangen der inneren und äußeren Sicherheit Rechnung und ermöglicht es der Bundesregierung, weiterhin eine aktive Rolle bei dem Bemühen um Entspannung und um bessere Entwicklungschancen für die Dritte Welt zu spielen.
Die Bundesregierung hält die Reform des Einkommensteuertarifs für notwendig, um die Wirkung der Progressionszone zurückzuführen; sie hält die Kombination von Grundfreibetrag und Abbau des Tarifsprungs für sozial gerecht und ausgewogen.
Die Bundesregierung spricht sich für eine Verringerung der Belastung der Wirtschaft durch die Gewerbesteuer und die Abschaffung der Lohnsummensteuer aus, ohne daß die Steuerkraft der Gemeinden ausgehöhlt werden darf.
Eine Erhöhung der Mehrwertsteuer ist unverzichtbar, wenn wir die öffentlichen Finanzen in Ordnung halten wollen. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1 v. H. bedeutet für die Verbraucher eine vergleichsweise geringe und zumutbare Belastung.
Vom Verlauf der Beschlußfassung in den gesetzgebenden Körperschaften hängt nicht nur die rechtzeitige Verwirklichung der Lohn- und Einkommensteuererleichterungen ab; von ihr hängt auch ab, wie stark sich die positiven Impulse der wirtschaftsbelebenden Maßnahmen im In- und Ausland auswirken können. Gemeinsam mit unseren Freunden im Ausland können und wollen wir die wirtschaftlichen Schwierigkeiten überwinden und den Herausforderungen der Zukunft gerecht werden.
Die Bundesregierung bittet Sie um Ihre Unterstützung und um Zustimmung zu den vorliegenden Ent- würfen.
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