Schmitt-Vockenhausen (NA), 1977-11-24:
Nein, Herr Präsident, ich lasse keine weiteren Zwischenfragen zu, um meine Redezeit einzuhalten.
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Ich meine auch, daß die Zeiten, in denen der eine oder andere Mitbürger meinte, Bürgerinitiativen seien mehr als die tägliche Pflichterfüllung in der Selbstverwaltung, zu Ende gehen. Ich sehe in Bürgerinitiativen schlicht und einfach eine Ergänzung unserer parlamentarischen Demokratie auf allen Ebenen, vor allem dann, wenn wir uns auf die repräsentative Demokratie beschränken wollen. Ich sage aber auch, wenn wir mehr unmittelbare Demokratie wollen, so wäre ich im Rahmen dieses Konzeptes für die Ausschöpfung aller Beteiligungsmöglichkeiten von den Urwahlen der Bürgermeister bis zum Begehren der Bürger.
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Entscheidend ist letztlich, daß für die Gesamtheit ein positives Ergebnis erzielt wird. Wenn aber die Bürgerinitiativen über den Weg der Verbandsklage ihre Ziele gerichtlich verfolgen könnten, würden mit Sicherheit zahlreiche Entscheidungen in den Rechtsmitteln hängenbleiben. Die kommunalen Parlamente und die übrigen gewählten Organe besitzen die Legitimation, für die Bürgerschaft zu handeln und zu entscheiden. Die beste Politik für den Bürger und die objektiven Interessen der Gesamtgemeinde ist daher, die kommunale Selbstverwaltung zu stärken und zu sichern.
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Zum Gesamtkomplex der Stellung der Gemeinden in unserer Verfassungsordnung und zu den Diskussionen über die Verbandsklage wird mein Kollege Penner noch ausführlich Stellung nehmen und auch auf die Einzelheiten zurückkommen.
Nicht nur als Kommunalpolitiker der Sozialdemokratischen Partei, sondern auch als Mitglied eines kommunalen Spitzenverbandes kann ich dem Aufruf des Bundeskanzlers, daß sich die Kommunen auch gegenüber dem Landes- und Bundesgesetzgeber und gegenüber dem Bundes- und Landesverordnungsgeber im konkreten Fall mit konkreten Belegen zur Wehr setzen sollen, nur beipflichten.
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Ich bin sicher, daß wir dieser Aufforderung des Bundeskanzlers folgen werden.
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Auf die Gefahr, daß die kommunale Selbstverwaltung in der Flut von Gesetzen erstickt, kann ich hier nur kurz eingehen. Das ist ein Problem, vor dem ich seit Jahren immer gewarnt habe. Ich darf darauf hinweisen, daß ich vor Jahren schon einen Aufsatz „Von der Vollzugskrise zum Vollzugsdefizit" geschrieben habe, auf den nirgends ein Echo zu hören war, weil das öffentliche Bewußtsein für diese Frage noch nicht so entwickelt war, wie das inzwischen der Fall ist.
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Bei den bekannten und nicht zu unterschätzenden Problemen der Großstädte und Ballungsgebiete dürfen jedoch nicht die beispielsweise aus der Raumordnungsprognose 1990 ersichtlichen Konsequenzen auf Grund der veränderten demographischen Bedingungen für den ländlichen Raum vergessen werden. Auch müssen wir dafür sorgen, daß die in den ländlichen Bereichen in das erwerbsfähige Alter nachwachsenden Jahrgänge besser als bisher Ausbildungs- und Arbeitsplätze finden. Wir werden heute mittag darüber weitere Einzelheiten vortragen. Bis 1990 wird in diesen Gebieten mit einem Überschuß von 1,2 Millionen Erwerbspersonen zu rechnen sein. Wir müssen beachten, daß in den abwanderungsgefährdeten Gebieten das Angebot an Erwerbspersonen überproportional wächst, während sich gleichzeitig ein Rückgang der vorhandenen Arbeitsplätze voraussagen läßt, wenn für die abwanderungsgefährdeten Gebiete nicht mehr als bisher getan werden könnte.
Hinweisen, meine Damen und Herren, darf ich auch hier noch auf das Prinzip der Rechtssicherheit. Die Kontinuität der Rechtsanwendung in der Rechtssprechung der Verwaltungsgerichte ist für die Kommunen als Zukunftsaufgabe von erheblicher Bedeutung. Auch hier sollte, was die Grundeinstellung zu den anderen öffentlichen Gewalten angeht, zunächst davon ausgegangen werden, daß gesetzgeberische oder behördliche Entscheidungen rechtmäßig zustande gekommen sind und daß ihre Rechts- oder Verfassungswidrigkeit nachzuweisen ist, bevor eine Norm von den Gerichten verworfen wird. Diese Zurückhaltung bedeutet keinen Abbau gerichtlicher Kontrolle und keine Verweigerung des Rechtsschutzes, sondern berücksichtigt lediglich den Umstand, daß im demokratischen Rechtsstaat die politischen Entscheidungen regelmäßig durch dazu legitimierte Organe in einem vorgeschriebenen Verfahren unter Beachtung der Rechtspositionen der Betroffenen zustande kommen. Diese Legitimität der Entscheidungen von Gesetzgebung und Verwaltung darf auch im Bewußtsein der Öffentlichkeit nicht generell in Zweifel gezogen werden. Sie ist nur dann zu verneinen, wenn konkret eine Rechtsverletzung festgestellt werden kann. Schließlich darf ein Prozeß um einen Anliegerbeitrag nicht fast ein Jahrzehnt dauern. Das sind Probleme, die die Kommunen berühren. Über deren Lösung müssen wir reden, insoweit müssen wir überlegen, was wir tun können. Dagegen können wir uns nicht auf einen allgemeinen Warenhauskatalog verlassen.
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Jede Freiheitsfrage ist auch eine Machtfrage. Und jede Machtfrage ist auch eine Finanzfrage. Für die Zukunftschancen der kommunalen Selbstverwaltung und der Gemeindefreiheit in unserem Land ist es deshalb ganz entscheidend, daß die Wirtschafts- und Finanzpolitik dieser Bundesregierung Erfolg hat. Deswegen unterstützen wir sie dabei mit Nachdruck.
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Was nützen die besten Kommunalprogramme oder die Gefechte um Steuerverteilungen, wenn die Regierung nicht mit unser aller Unterstützung den erfolgreichen Kampf gegen Inflation und Arbeitslosigkeit und für Vollbeschäftigung auch in den nächsten Jahren weiterführen kann?
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Daher haben die Gemeinden Verständnis für die Sorgen des Finanzministers, die hier noch im einzelnen erörtert werden.
Wenn heute überhaupt von einem Finanzverbund zwischen Bund, Ländern und Gemeinden gesprochen werden kann, so muß, Herr Kollege Waffenschmidt, in aller Bescheidenheit daran erinnert werden, daß die Einsetzung dieser Kommission auf einen Antrag der SPD zurückgeht, der dann zur großen Finanzreform von 1969 geführt hat.
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- Herr Kollege Kohl, wir brauchen gar nicht so weit zurückzugehen. Wir wollen auf das zurückgehen, was in diesem Bundestag beschlossen worden ist. Das ist die Grundlage, und das ist auf unseren Antrag zurückgegangen.
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Natürlich gilt, daß der, der investiert, auch Folgekosten auf sich nehmen muß. Erhebliche Folgekosten kann aber nur der auf sich nehmen, der mit festen Einnahmen rechnen kann. So gut die Verbesserung des Finanzausgleichs durch die Länder ist, so kommt es letztlich darauf an, daß bei der Mehrwertsteuer ein Kompromiß gefunden wird, bei dem die Länder dem Bund etwas zurückgeben, um die festen Einnahmen der Gemeinden zu sichern; denn bei einer Anhebung des Gemeindeanteils verringert sich der Länderanteil an der Lohn- und Einkommensteuer und damit die Verbundgrundlage für den kommunalen Finanzausgleich. Das ist bisher völlig übersehen worden. Diese Minderung der Verbundmasse in den Ländern ist mit rund 150 Millionen DM zu beziffern, so daß Einnahmeausfällen des Bundes in Höhe von 750 Millionen DM Einnahmeausfälle der Länder in Höhe von 600 Millionen DM gegenüberstehen.
Niemand kann die Verantwortung der Länder für eine ausreichende Finanzausstattung der Gemeinden bestreiten. Das muß mit aller Klarheit gesagt werden. Niemand wird aber auch den Bund aus seiner Mitverantwortung entlassen. Die Länder haben bei der Mehrwertsteuerneuverteilung in diesem Sommer den großen Schnitt gemacht und zugesagt, die Ausfälle der Gemeinden zu ersetzen. Es ist nicht zu übersehen, daß mehrere Länder entgegen den Vorstellungen des Bundes der Verpflichtung nur unzureichend nachgekommen sind, die Einnahmeausfälle der Gemeinden aus dem Steuerpaket auszugleichen. In Schleswig-Holstein hat sich Ministerpräsident Stoltenberg ausdrücklich geweigert, diesen Ausgleich zu leisten. Er ist nicht einmal bereit, die in den Rezessionsjahren 1975 und -1976 am Finanzausgleich vorgenommenen Kürzungen in Höhe von 80 Millionen DM wieder rückgängig zu machen.
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den sind. Auch die natürlichen Leistungsgrenzen der gemeindlichen Verwaltung sind hierfür verantwortlich zu machen. Die Aktivierung der Vorratsplanung muß nun aber nicht heißen, daß die Leistungskapazität der öffentlichen Verwaltungen durch Personalvermehrungen gesteigert werden soll. Gerade für die Vorratsplanung - das möchte ich ganz deutlich sagen - bietet sich die Beauftragung freier Planer und freier Architekten an. Das wäre dann u. a. auch ein Beitrag zur Milderung der aktuellen Auftragsprobleme in diesen beiden genannten freien Berufen, und das wäre - erlauben Sie mir, dies etwas polemisch zu sagen - sicherlich sinnvoller, als durch eine extensive Genehmigungspraxis für Nebentätigkeiten öffentlicher Bediensteter in den Bauverwaltungen jenem Berufsstand auch noch private Aufträge wegzunehmen und im eigenen Bereich Leistungseinschränkungen durch Doppelbelastungen hinzunehmen.
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Herr Schmitt-Vockenhausen hat auf die verfassungsrechtliche Verantwortlichkeit für die Finanzausstattung der Gemeinden bereits hingewiesen. Sie wissen, daß im Zuge des zweistufigen Aufbaus unseres föderativen Staatswesens Bund und Länder nach Art. 106 GG gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben aus den laufenden Einnahmen haben. Sie wissen auch, daß dabei die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden als Einnahmen und Ausgaben der Länder gelten. Sie wissen ferner, daß die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer immer dann neu festzusetzen sind, wenn sich das Verhältnis verschoben hat. Damit ist aber von der Verfassung her die prinzipielle Verantwortlichkeit der Länder für die Finanzausstattung der Gemeinden klargestellt. Diese Klarstellung erscheint uns notwendig, weil bei der Lektüre eines Teils der in der Großen Anfrage vorgelegten Fragen der Eindruck entstehen könnte, es gebe hier eine unmittelbare Zuständigkeit des Bundes für die Finanzausstattung der Gemeinden. Meine Damen und Herren, nun leugnen wir selbstverständlich nicht, daß durch unsere Maßnahmen hier, durch unsere Gesetzgebung ganz direkte Auswirkungen auf die finanzielle Situation der Gemeinden verursacht werden. Es bleibt aber dabei: Der Anspruchspartner der Städte, Gemeinden und Kreise für ihre finanzielle Lage ist in erster Linie das jeweilige Land.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich aus dem großen Katalog der Fragen der Großen Anfrage einen Komplex unter dem Stichwort „aufgabengerechte und qualitativ verbesserte Finanzausstattung der Gemeinden" herausgreifen. Hier sind durch Ihre Fragen Sinn oder Unsinn von vor Ort abzuwickelnden Konjunkturprogrammen und Programmen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben angesprochen. Sie konstruieren hier einen Zusammenhang zwischen dem, was Sie Dotationssystem nennen, und der unmittelbaren eigenen Einnahmesituation der Gemeinden. Meine Damen und Herren, wir bestreiten, daß es hier einen grundsätzlichen Zusammenhang gibt. Es gibt Aufgaben und Aufgabenschwerpunkte, die nicht in alleiniger Kompetenz und Verantwortung der Gemeinden, sondern nur unter Wahrung gesamtstaatlicher Verantwortlichkeit in
Abstimmung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden optimal erfüllt werden können.
Im übrigen ist auch insoweit die Verfassungslage eindeutig: Nach Art. 104 a Abs. 1 GG darf der Bund allgemeine Aufgaben der Gemeinden nicht unmittelbar finanzieren. Nach Abs. 4 dieses Artikels sind Finanzhilfen des Bundes nur für besonders bedeutsame Investitionen zulässig. Allgemeine, pauschalierte Investitionshilfen sind also unzulässig.
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- Damit, Herr Möller, komme ich zur Drucksache 8/1209. Denn in diese Richtung weist ja hier Ihr Entschließungsantrag. Ich kann es mir nicht versagen, anzumerken, daß dieser Entschließungsantrag offenbar mit einer ungewöhnlichen Leichtfertigkeit produziert worden ist.
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Daß Sie mit der Forderung nach pauschalen Konjunkturmittelzuweisungen an die Gemeinden etwas Verfassungswidriges fordern - so jedenfalls hat es das Verfassungsgericht auf Wunsch des Landes Bayern entschieden -, mag als politische Willenskundgebung sozusagen de lege ferenda noch verzeihlich sein.