Klein (NA), 1980-06-12:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Das geltende Staatshaftungsrecht hat eine Reihe anerkannter Mängel. Das gilt zunächst einmal für seine zivilrechtliche Konstruktion nach dem Vorbild des bürgerlichen Deliktsrechts. Der handelnde Beamte haftet unmittelbar selber bei rechtswidrigem und schuldhaftem Verhalten. Der Staat übernimmt seine Schuld und behält sich ein Rückgriffsrecht gegenüber dem Beamten vor. Im Rechtsstaat aber ist der Grund für die Staatshaftung das Bedürfnis nach Wiederherstellung der durch unrechtmäßiges Handeln des Staates verletzten Gerechtigkeit, also die Wiedergutmachung geschehenen Unrechts. Auf ein Verschulden kann es dabei nicht ankommen.
Ein weiterer Mangel des geltenden Rechts ist die Subsidiarität der Staatshaftung, soweit die Amtspflichtverletzung fahrlässig erfolgt ist Was als Beamtenprivileg einstens sinnvoll war, ist als Fiskalprivileg heute nicht mehr zu rechtfertigen.


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Der im Rahmen des bürgerlichen Deliktsrechts angesiedelte Amtshaftungsanspruch ist überdies ausschließlich auf Geldersatz gerichtet - eine nicht mehr zeitgemäße Folge der im 19. Jahrhundert vertretenen sogenannten Fiskustheorie, die zwischen dem Staat als Hoheitsträger und dem Staat als Vermögensträger streng unterschied. Der damals geltende Grundsatz „Dulde und liquidiere' kann nach heutigem Rechtsverständnis keinen Raum mehr beanspruchen. Die Rechtspraxis hat denn auch, um diesem Mißsand abzuhelfen, längst den sogenannten Folgenbeseitigungsanspruch entwickelt, der vor den Verwaltungsgerichten geltend gemacht werden muß.
Als ein Mangel wird auch die Gemengelage mit den von der Rechtsprechung zum Zweck der Lükkenfüllung entwickelten Ansprüchen aus enteignungsgleichem und aufopferungsgleichem Eingriff empfunden, bei denen es sich der Sache nach um Fälle einer originären und verschuldensunabhängigen Staatshaftung handelt Diese Ansprüche werden unmittelbar aus der Verfassung abgeleitet und stehen deshalb nicht zur Disposition des Gesetzgebers.
Ungeachtet dieser Mängel aber ist der Rechtsschutz des Bürgers - in diesem Fall handelt es sich um den sogenannten sekundären Rechtsschutz - meist gesichert, wenn man von den Privilegien mancher Hoheitsverwaltungen absieht, deren Existenzberechtigung allerdings schon nach geltendem Recht umstritten ist.
Nun muß klar gesagt werden, daß eine Behebung dieser Mängel auf kostenneutrale Weise nicht möglich ist. Ebenso klar muß hervorgehoben werden, daß die Hauptlast eines diese Mängel eliminierenden Staatshaftungsrechts die Länder und die Gemeinden zu tragen haben oder hätten. Der Bund hält seine eigene Belastung vermittels der den hauptsächlich betroffenen Bundesverwaltungen Post und Finanzen zuerkannten Haftungsprivilegien wohlweislich in Grenzen. - Die ausführlichen Beratungen des Rechtsausschusses haben nun allerdings bestätigt, was man vorher schon wußte: daß exakte und zuverlässige Kostenberechnungen nicht möglich sind.
Die CDU/CSU hat von Beginn der Beratungen an betont, daß sie nicht bereit ist, sich an einer Scheinreform zu beteiligen, die zwar quantitativ die Bilanz der sozialliberalen Reformgesetzgebung zu verbessern geeignet ist, qualitativ aber nicht. Dabei ist natürlich auch zu bedenken, daß ein neues Gesetz immer zunächst über einige Jahre hinweg auch Rechtsunsicherheiten schafft. Diesen Nachteil in Kauf zu nehmen, erscheint nur dann vertretbar, wenn durch das neue Gesetz der sekundäre Rechtsschutz wirklich verbessert werden kann.
Nicht zu bezweifeln ist, daß der vorliegende Entwurf eine Reihe solcher Verbesserungen aufweist, wobei Vorzüge und Nachteile entscheidend unter dem Gesichtspunkt zu beurteilen sind, was dem rechtsschutzsuchenden, durch staatliches Unrecht geschädigten Bürger nützt
Der Gesetzentwurf führt das Prinzip der unmittelbaren Staatshaftung ein und trägt damit einem
Postulat der rechtswissenschaftlichen Dogmatik Rechnung, ohne daß freilich der durch Staatsunrecht Geschädigte davon einen spürbaren Nutzen hätte. Das Subsidiaritätsprinzip entfällt. Die Staatshaftung tritt, was nach geltendem Recht umstritten ist, auch bei Versagen technischer Einrichtungen ein, wo diese anstelle von Personen selbst vollziehende Gewalt ausüben, und der Entwurf eröffnet, was freilich auch schon geltendes Recht ist, die freie Wahl zwischen Geldersatz und Wiederherstellungsanspruch. Schließlich trägt er durch ausdrückliche Zuweisung einzelner Rechtsmaterien in den Bereich der privatrechtlichen Haftung dem Erfordernis der Rechtssicherheit Rechnung, wobei er allerdings nicht ausschließlich rechtssystematischen, sondern auch rechtspraktischen Erwägungen folgt
Neben diesen Vorzügen wiegen die Nachteile schwer. So bleibt insbesondere das Verschuldensprinzip im Grundsatz bestehen, eine nach dem Urteil des Haushaltsausschusses offenbar unvermeidliche Entscheidung. Im Rechtsausschuß war man demgegenüber zunächst übereinstimmend der Auffassung, daß die Staatshaftung, wenn sie denn schon neu geregelt werden solle, als Unrechtshaftung auszugestalten sei, das Verschuldensprinzip also in Wegfall zu kommen habe. Zwar war niemals jemand der Auffassung, dieses Prinzip könne so weit verfolgt werden, daß die Vorwerfbarkeit staatlichen Fehlverhaltens überhaupt keine Rolle mehr spielt Der an das Verhalten des Staates anzulegende Sorgfaltsmaßstab muß aber jedenfalls ein sehr hoher sein. Dementsprechend war der Rechtsausschuß ursprünglich der Ansicht, der Staat müsse sich dann - aber auch nur dann - seiner Geldersatzpflicht entziehen können, wenn ihm eine Pflichtverletzung gegenüber dem Geschädigten vernünftigerweise nicht mehr vorgeworfen werden kann. Die jetzige Formulierung, die diejenige des ursprünglichen Regierungsentwurfs wieder aufgreift, besagt demgegenüber nach dem Urteil vieler Sachverständiger - fast aller, die sich zu dem Thema geäußert haben -, daß es de facto und de jure beim Verschuldensprinzip bleibt Die Pflichtverletzung muß mindestens fahrlässig erfolgt sein, um eine Staatshaftung auszulösen. Das rechtspolitisch wichtigste, dem Bürger einen spürbaren Vorteil bringende Anliegen der Reform ist damit preisgegeben.
Ihm soll nur bei rechtswidrigen Grundrechtseingriffen Folge gegeben werden, womit die Verletzung sogenannten spezifischen Verfassungsrechts gemeint ist, eine Formel, die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Überprüfung einfachen Rechts im Verfassungsbeschwerdeverfahren entnommen ist, die aber, wie wiederum alle Sachverständigen sagen, an dieser Stelle fehl am Platze ist und zu kaum lösbaren, erhebliche Rechtsunsicherheit verursachenden Abgrenzungsschwierigkeiten führen muß.
Die vorliegende Lösung ist also entgegen dem, was sie zu sein vorgibt, nicht eine Staatsunrechtshaftung, sondern eine nur leicht, nämlich durch die Umkehr der Beweislast modifizierte Verschuldenshaftung. Ich mache keinen Hehl aus meinem Bedauern darüber, daß die vom Rechtsausschuß ins Auge

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gefaßte Anhebung des Sorgfaltsmaßstabes nicht realisiert werden konnte. Ich respektiere die dagegen vorgetragenen haushaltspolitischen Bedenken. Nur: wenn man ihnen folgt, dann ist die ehrlicherweise zu ziehende Schlußfolgerung eben die, daß dies nicht die Zeit für eine Reform des Staatshaftungsrechts ist, eine Reform jedenfalls, die diesen Namen auch verdient. So leichten Herzens, wie wir die unverhältnismäßig viel höheren Kosten des Sozialstaats auf uns zu nehmen oft bereit sind, so schwer fällt uns offenbar eine - im Vergleich zu jenen - relativ geringfügige Erhöhung der Kosten des Rechtsstaats. Das gilt im übrigen auch für gewisse Haftungsprivilegien, die sich die öffentliche Verwaltung, namentlich die des Bundes, vorbehalten hat. Sie sind nicht durchweg unberechtigt, in ihrem Ausmaß aber, etwa im Bereich der Finanzverwaltungen, schwer erträglich.
Nach dem Entwurf bleibt es auch bei der Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte für den Geldersatzanspruch. Der für eine veränderte Rechtswegzuweisung erforderlichen Verfassungsänderung haben wir uns aus guten Gründen widersetzt. Die CDU/CSU hegt nachhaltige Zweifel an der Nützlichkeit einer sogenannten Vereinheitlichung der Rechtswege, die in der Praxis dazu führt, daß nicht die ordentlichen Gerichte, sondern die Gerichte aller Gerichtszweige über Schadensersatzklagen im Rahmen des Staatshaftungsrechts zu entscheiden haben. Die besonderen Erfahrungen der ordentlichen Gerichtsbarkeit auf diesem Gebiet sollen dem rechtsschutzsuchenden Bürger nach unserer Überzeugung auch in Zukunft zugute kommen. Die damit verbundenen Nachteile sind verhältnismäßig gering. Eine Veränderung des geltenden Rechts tritt insoweit nicht ein. Die Verdoppelung des Rechtswegs, also die Notwendigkeit, die Verwaltungsgerichte vor den ordentlichen Gerichten anzurufen, wird - wie in der Vergangenheit so auch in der Zukunft - nur selten eintreten. Eine Verlagerung der Masse der Schadensersatzklagen von der ordentlichen auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit hätte dort überdies zu einer spürbaren Stellenvermehrung führen müssen, die jetzt vermieden ist.
Gewisse kompetenzrechtliche Bedenken gegen den vorliegenden Gesetzentwurf seien nicht verschwiegen. Meines Erachtens erstickt sich die Zuständigkeit des Bundes nicht auf die Regelung des Folgenbeseitigungsanspruchs, soweit er sich aus dem rechtswidrigen Vollzug von Landesrecht ergibt Insoweit sind die Länder zuständig.
Die verbleibenden. Vorteile des Entwurfs wiegen nicht schwer genug, um das geltende Recht durch eine neue Konzeption, durch eine Vielzahl neuer Vorschriften zu ersetzen. Der Entwurf in seiner vorliegenden Form beseitigt die für den durch staatliches Unrecht geschädigten Bürger gravierendsten Mängel des geltenden Staatshaftungsrechts nicht. Wir haben deshalb in die Verhandlungen des Rechtsausschusses den Vorschlag eingebracht, die verbliebenen positiven Elemente des Entwurfs im Rahmen des geltenden Rechts zu verwirklichen. Der Vorschlag ist abgelehnt worden; ein neues Gesetz soll gemacht werden. Dieser Aufwand erscheint uns nicht gerechtfertigt. Er schadet mehr, als er nützt. Dem Postulat einer Verminderung der Gesetzesflut wird wieder einmal zuwidergehandelt Wir werden uns daran nicht beteiligen.
Die CDU/CSU-Fraktion lehnt diesen Gesetzentwurf ab. - Vielen Dank.
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