Huber (NA), 1985-06-20:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Große Anfragen bezwecken häufig, ganz offenbar notleidend gewordene Felder der Politik vor dem Parlament und auch in der Öffentlichkeit auszubreiten, bei denen es die Bundesregierung nicht gerade zu Lösungen drängt. Dies trifft für den auswärtigen Dienst so, wie die Antworten hier ausgefallen sind und wie die Diskussion im Kabinett offensichtlich gelaufen ist, ganz sicher zu.
Drei Jahre hat es gedauert, bis die von Bundesaußenminister Brandt eingesetzte Reformkommission ihr Gutachten vorgelegt hat. Seitdem hat es 14 Jahre gedauert, bis das Parlament, der seither viermal fortgeschriebenen dünnen Vollzugsberichte überdrüssig, heute die Reform des auswärtigen Dienstes auf die Tagesordnung gesetzt hat, wenngleich nur in Form zweier Anfragen, die die entscheidenden Mängel einmal mehr unterstreichen, ohne daß in den Antworten Abhilfe schon echt versprochen würde.
Es bereitet nicht gerade Genugtuung, meine Damen und Herren, wenn im Parlament ein Thema zur Sprache kommt, das inzwischen 20 Jahre schwelt. Aber, wie gesagt, es handelt sich um eine Reform, die die Regierung über Jahre hinweg hätte betreiben können, ja betreiben müssen, damit es dort nicht zu einem so skandalösen Problem kommt, wie es jetzt vorliegt. Der Auswärtige Ausschuß empfand es jedenfalls zur Gänze als Zumutung, nach dem vierten Bericht über den Stand der Reform etwa noch einem fünften Bericht entgegensehen zu müssen, der, seinen Vorgängern ähnlich, eigentlich nichts weiter sagt, als daß die Reform weiterhin nicht in Sicht ist.
Die SPD-Fraktion hat als erste den Vorstoß dieser heutigen Diskussion unternommen, nachdem bei den letzten Haushaltsberatungen deutlich wurde, daß trotz einiger kleiner Erfolge, die den Empfehlungen des Auswärtigen Ausschusses im Haushaltsausschuß beschieden waren, der Eindruck eines Problemberges verblieb, an den man statt mit

dem Bagger mit dem Sandkastenschippchen herangeht.
Die „Lust" der Regierung, hier wirklich einmal etwas Entscheidendes zu tun, wird nicht zuletzt dadurch illustriert, daß es sieben Monate gedauert hat, bis wir endlich die Antworten auf die Großen Anfragen erhielten. Die Schuld daran liegt wahrscheinlich weniger beim Auswärtigen Amt, sondern bei den mitbeteiligten Häusern, die keinerlei Formulierungen wünschten, mit denen unglückliche Kompetenzverteilung oder gar notwendigerweise kostenträchtige Reformbemühungen deutlich wurden. Für den auswärtigen Dienst sollte sich aber in der Tat die ganze Bundesregierung verantwortlich fühlen, auch für seine Misere. Schließlich ist dieser Dienst die Visitenkarte der Bundesrepublik in der Welt.
Daß er trotz der seit Jahren bekannten und inzwischen noch vermehrten Engpässe und Nöte gerade noch funktioniert, sollte niemanden stolz machen außer den auswärtigen Dienst selbst. Dafür möchte ich ihm im Namen meiner Fraktion heute noch einmal ausdrücklich danken.
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In einer dreitägigen Anhörung konnte sich der Auswärtige Ausschuß - leider ohne den Minister - Anfang des Jahres von der Situation dieses Dienstes ein gar nicht schönes Bild machen. Uneingeweihten stellt sich der auswärtige Dienst j a bekanntlich sehr wirklichkeitsfern und höchst unterschiedlich dar. Während die einen eine Diplomatenkarriere für einen Traumberuf halten, ohne seine täglichen Nöte vor Ort zu kennen, reden andere geringschätzig von Leuten, die ihr Geld hauptsächlich durch das Halten von Cocktailgläsern verdienen.
Es ist an der Zeit, in aller Nüchternheit einmal öffentlich zu sagen, daß die große Zahl der Mitarbeiter auf wenig glanzvollen, dafür aber oft mühseligen Posten lebt, einen frustrierenden Alltag hat und dort Dienst zu leisten hat, oft auch unter Lebensgefahr.
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Beirut kann durchaus als aktuelles Beispiel dienen. Es gibt sicher viele solche Beispiele.
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Sowohl die von uns mit Recht erwarteten fundierten Berichte als auch die Repräsentation der Bundesrepublik, die Weitergabe von Informationen und das Knüpfen wichtiger Kontakte zu dem jeweils betroffenen Staat, seiner Wirtschaft und Kultur verlangen gut ausgebildete und sich ständig weiterbildende Mitarbeiter, die ein unstetes Leben für sich und ihre Familien in Kauf nehmen, meist an wenig komfortablen, isolierten Orten an gesundheitsgefährdenden Plätzen.
Natürlich besteht kein Zweifel darüber, meine Damen und Herren, daß auch die Bundesrepublik ihren auswärtigen Dienst für unverzichtbar hält. Welche Wertschätzung er allerdings in den Augen der Bundesregierung erfährt, wird durch die Tatsache beleuchtet, daß dieser Dienst seit mehr als einem Jahrzehnt sträflich vernachlässigt wurde, auch - wie wir redlich zugeben müssen - in Zeiten der sozialliberalen Koalition. Wie in den beiden Großen Anfragen dargelegt und bei den Haushaltsberatungen im vergangenen Jahr hier schon einmal vorgetragen, haben sich die Aufgaben des auswärtigen Dienstes in den letzten anderthalb Jahrzehnten enorm vermehrt. Ich kann das heute nur in Stichworten noch einmal wiederholen: Neuaufnahme diplomatischer Beziehungen zu über 40 Staaten der Welt, insbesondere im Osten und in der Dritten Welt, Mitarbeit in vielen internationalen Organisationen auf Europa- und Weltebene, darunter allein neun ständige Vertretungen - UNO, NATO und EG sind nur die wichtigsten Namen -, Mitarbeit bei zahlreichen internationalen Konferenzen, die sich mit Wirtschaftsentwicklung, Rüstungskontrolle, Abrüstung, Entwicklungspolitik, Menschenrechten, Energie, Technologie, Seerecht, Terrorismusbekämpfung und vielen anderen Fragen befassen, Abkommen bilateraler und multilateraler Art mit allen Teilen der Welt und last, not least die Ausweitung der Konsulartätigkeit durch die steigende Zahl von Visaanträgen und die Betreuung von Touristen, Geschäftsleuten und Sportlern. Diese Entwicklung hat unserem auswärtigen Dienst eine globale Dimension gegeben.
Dieser wurde während der letzten Jahre allerdings nicht etwa durch Stellenvermehrung, sondern durch Stellenkürzung Rechnung getragen. Insgesamt waren seit 1973 368 Stellen betroffen, die nur zum kleinsten Teil und mit sehr viel kw-Vermerken wieder ausgeglichen wurden, so daß das Auswärtige Amt sich jetzt mit einem Soll von 5 971 Stellen unter dem Stand von 1972 sieht und damit erheblich unter dem Niveau vergleichbarer Länder - Frankreich, England, Italien, Japan, ja selbst Holland und selbstverständlich Amerika -, die an allen wichtigen Plätzen der Welt mit Abstand stärker vertreten sind als die Bundesrepublik Deutschland. Auch diese Länder haben sich finanziellen Engpässen gegenübergesehen, aber sie haben in richtiger Abwägung ihrer Interessen an ihrem auswärtigen Dienst nicht so lange herumgespart, bis er fast zur Hälfte nur noch aus Kleinstvertretungen wie bei uns besteht. Bei Mehrfachakkreditierungen bis zu zwölf Ländern gleichzeitig kann man nur sagen: im Dutzend billiger. Doppelakkreditierungen gibt es im Verhältnis zu 33 Staaten der Welt.
Andere Länder fördern z. B. ihre Wirtschafts- und Technologiebeziehungen sehr viel gezielter, was uns in Afrika und Asien kaum noch möglich ist. Das Auswärtige Amt hat, so lernen wir aus den Antworten zu unserer Anfrage, in den letzten zehn Jahren über 1 000 Stellen beantragt, davon 207 erhalten, aber gleichzeitig 404 aus dem Bestand verloren. Damit hat es nach dem Verteidigungsministerium am meisten eingespart, allerdings auf ganz anderer Breite und natürlich auf ganz anderer Grundlage. Der mittlere Dienst, dessen Ausbau schon von der Reformkommission, der Herwarth-Kommission, verlangt worden ist, wurde seit 1970 um 78 statt um die geforderten 200 Stellen ausgeweitet. Daß uns dies alles hier im Parlament nicht früher beschäf10884 
tigt hat, kann man wohl nur mit einem Ausspruch von Talleyrand erklären, der einmal gesagt hat: Diplomaten regen sich nicht auf; sie schreiben nur Notizen. - Jedenfalls hat das Auswärtige Amt seine Notrufe erst spät an uns gerichtet.
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- Ja, vielleicht; aber dann müssen sie wahrscheinlich uns aufregen.
Dem Amt ist nichts übriggeblieben, als umzudisponieren und zu improvisieren und offenen Auges zuzusehen, wie die Routinearbeit in unseren Vertretungen alles andere an den Rand drängt. Kein Ressort der Bundesrepublik kann seit 1974 eine solche personelle Kontinuität aufweisen wie das Auswärtige Amt, keines zugleich eine solche Aufgabenvermehrung bei nachlassender Effizienz. Denn anders kann man es nicht interpretieren, daß inzwischen auch die Länder angefangen haben, nicht nur auswärtige Kontakte zu knüpfen, sondern sogar eigene Vertretungen im Ausland zu installieren. Es fällt nicht nur Insidern auf, daß es hier Bonn offenbar schwerfällt, das Primat der Außenpolitik aufrechtzuerhalten und die Einheit der Außenpolitik auf Dauer zu wahren. Ich glaube, hier sollten wir glaubwürdiger werden und auch bleiben.
Mangels genügender Personalstärke findet auch keine ausreichende Verzahnung zwischen bilateraler und multilateraler Berichterstattung statt. Die immer noch mangelhafte, wenn auch verbesserte technische Ausstattung, die Büropersonal vermindern und Sprachendienst entlasten half, ist nur ein schwacher Trost in einer zusammenrückenden Welt, wo Präsenz und fachkundiger Einsatz über freundschaftliche Beziehungen, wirtschaftliche Aussichten, technologische Zusammenarbeit und kulturellen Austausch von morgen entscheiden.
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Gewiß gibt es keine gesellschaftlichen oder staatlichen Organisationen, in denen keine Fehler gemacht werden. Einerseits gelingt es kaum, Ablösungen bei Auslandsvertretungen ohne Leerlauf zu vollziehen, andererseits ist es gelegentlich auch zu Fehl- und Überbesetzungen gekommen. Das wollen wir redlich zugeben. Hier hat der Bundesrechnungshof schon recht. Daß man allerdings den auswärtigen Dienst so einfach nach dem herkömmlichen REFA-System beurteilen kann, muß sehr bezweifelt werden.
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Das Auswärtige Amt hat begonnen, eine Personalbemessungsmethode zu entwickeln, die speziell für den auswärtigen Dienst geeignet ist. Dem Rechnungshof wäre ein im auswärtigen Dienst erfahrener Mitarbeiter zu wünschen, damit nicht einige wenige Beanstandungen in New York oder Washington verdunkeln, was wir z. B. in den Berichten der sechs Inspektionen in Mittelamerika gelernt haben.
Das Auswärtige Amt ist wirklich zu schwach bestückt, meine Damen und Herren, und daher zu unflexibel in Einsatz, Fortbildung und Spezialisierung. Die so wichtige postenbezogene Fortbildung z. B. ist mehr als mangelhaft. Der auswärtige Dienst ist auch nicht mehr attraktiv. Besonders qualifizierte Bewerber gehen woandershin. So sagt es auch die Regierung in ihrer Antwort zu Frage 33 der Koalitionsfraktionen. Die Bewerber gehen woandershin, weil die Bezahlung besser ausfällt, die Gesundheitsgefährdung geringer ist, die Lebenssituation besser überschaubar ist und weil die Frauen ihren Beruf nicht aufgeben müssen. Die weite Welt ist heute für viele nur mehr als Urlaubsziel begehrt.
Dann lesen wir noch, daß die Sprachenzulagen - das fand ich besonders beglückend - seit 1928 nicht verändert worden sind.
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Es ist schon ein merkwürdiger Zustand, daß der auswärtige Dienst, dessen ureigenste Aufgabe es ist, auswärtig zu sein, nicht im gleichen Stellenkegel ist wie die gerade im Inland tätigen Mitarbeiter, die vorübergehend nach Hause gekommen sind. Obwohl es vielerlei Widerwärtigkeiten gibt - schließlich arbeiten 47 % der Mitglieder des auswärtigen Dienstes an gesundheitsgefährdenden Plätzen und viele unter schlechten Arbeits- und Sicherheitsbedingungen -, wird die Arbeit der im Ausland Tätigen weniger hoch eingeschätzt als die der im Inland arbeitenden Beamten. Das versteht kein redlich denkender Mensch. Aber es ist sehr bequem, vor allen Dingen für den Finanzminister, weniger für den Außenminister, dem dadurch laufend Probleme bei der Rotation entstehen. Diese - so lernen wir aus den Antworten - erfolgt im Schnitt nach dreieinhalb bis viereinhalb Jahren je nach Dienstgrad. Sie könnte zwar im Interesse kontinuierlicher Arbeit im Auswärtigen Amt und auswärtigen Dienst sicher noch flexibler sein, effizienter und kostensparender. Auf jeden Fall aber ist der einheitliche Stellenkegel ein wichtiger Punkt der Reform, wenn man sie denn ernsthaft will.
Es ist ziemlich unerträglich, daß die spezifischen Erfordernisse des auswärtigen Dienstes nicht nur durch die Brille des Innenministers betrachtet, sondern entsprechend diesem durch keine Information vor Ort getrübten Blick - das lernten wir in der Anhörung auch - auch entschieden werden. Alles wird über einen Leisten geschlagen. Die Sonderbestimmungen Ausland sind nach Inlandsvorstellungen gemacht und daher im Grunde völlig unpraktikabel. Das führt dazu, daß sie ständig umgangen werden - müssen. Konnte der Außenminister nach der Kompetenzänderung 1973 noch davon ausgehen, daß sein FDP-Kollege vom Innenressort offene Ohren haben wird, so zeigt sich jetzt der Mangel dieser Entscheidung.
Aber selbst wenn es einmal Einigkeit unter den Ressorts gab, bedeutet das noch lange nicht, daß die gefaßten richtigen Beschlüsse auch durchgeführt werden. 1972 beschlossen Finanz-, Wirtschafts- und Außenministerium gemeinsam, eine Personalreserve - auch ein Hauptanliegen der Herwarth-Kommission - von 8 % zu schaffen. Allein ein ordnungsgemäßer Versetzungsrhythmus würde 6 % verlangen - ohne Fortbildung, ohne Krisenmanagement, ohne Rehabilitationslösungen, die man damit auch

durchführen könnte, wenn man denn keine anderen Lösungen hat. Genehmigt wurden 54 Stellen. Das entspricht einer Steigerung von 2,3 %. Aufgeschoben wurde ein Nachholbedarf von 130 Stellen. So pflanzen sich die Sünden über Jahrzehnte fort und vermehren die Probleme.
Was die Bundesregierung zu Frage 1 der Koalitionsfraktionen über den Vollzug der lange fälligen Reform vermeldet, sind hauptsächlich durch die Entwicklung notwendig gewordene organisatorische Maßnahmen: ein bißchen Informationstechnik, Datenverarbeitung, Verbesserung von Ausbildungs- und Beurteilungssystem, Veränderung von Arbeitsschwerpunkten und Verbesserung der Kulturpolitik.
Keines der Hauptprobleme, welche die Reformkommission aufgezeigt hat, ist gelöst. Deshalb mußte die Bundesregierung auch eingestehen, daß die Empfehlungen der Herwarth-Kommission - immerhin 14 Jahre her - heute noch nicht erledigt sind, also noch gültig sind. Sie sind durch den gewachsenen Problemdruck, wie wir uns in der Anhörung überzeugen konnten, eher noch größer geworden.
Die Betrachtung muß ergänzt werden, denn es haben sich ganz neue Probleme in den Vordergrund geschoben, die früher nicht wichtig waren. So läßt sich z. B. an einer ganzen Reihe sozialer Probleme der Mitarbeiter des auswärtigen Dienstes nicht mehr vorbeisehen. Das Zulage- und Beihilfenwesen ist über die vorjährigen Ansätze hinaus verbesserungsbedürftig.
Es war geradezu schockierend, zu erleben, wie ein Mitarbeiter des einfachen Dienstes in unserer Anhörung seine durch das mangelhafte Umrechnungssystem bei Dollars ausgelöste soziale Notlage beschrieb. Noch schockierender ist aber, mit welch lächerlichen Zugaben unser Finanzminister seine Fürsorgepflicht einem Mitarbeiter gegenüber als erfüllt ansieht, wenn dieser Mitarbeiter weniger bekommt, als die Bundesregierung in ihrer Broschüre für Auswanderer für einen Ledigen als Minimum angibt, obwohl dieser Mann verheiratet ist.
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Was wir da über die Situation von Mitarbeitern erfuhren, die im einfachen und im mittleren Dienst draußen in Hochlohnländern praktisch unter Sozialhilfeniveau arbeiten, ist ein solcher Skandal, daß der Außen-, der Finanz- und der Innenminister überhaupt keine Entschuldigung dafür finden können.
Auf unsere Intervention hin kam es im vorigen Herbst zu befristeten Sofortmaßnahmen. Sie sollen nun durch eine Dauerregelung abgelöst werden - sie sollen nicht etwa ergänzt werden; in der Fragestunde ist eine falsche Auskunft gegeben worden -, die so mager ist, daß sich einem die Haare sträuben, wie leichtfertig doch die Regierung riskiert, hier an den Pranger gestellt zu werden. Aber das muß heute geschehen, wenn ein schwerarbeitender Mann mit Familie nicht mehr das Nötigste hat, um durchzukommen, und weniger bekommen soll, als der Minister durch die jährliche Anpassung verdient.
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Es entsteht der Eindruck, daß die Herren Minister gar nicht richtig hinhören, wenn wir über die Nöte der kleinen Angestellten sprechen. Lieber läßt man fortlaufend die verarmten Mitarbeiter nach Hause transportieren und bezahlt statt dessen teurere Ortskräfte, die man vor Ort anwirbt. Es müssen vernünftige Regelungen her. Es gibt sie auch, aber in anderen Ländern, meine Damen und Herren.
Die Wohnungsfürsorge muß verstärkt werden. Die schulischen Hilfen müssen verbessert werden. Der Versicherungsschutz für Angehörige und Mitarbeiter des auswärtigen Dienstes darf sich nicht länger auf die Formulierung beschränken, daß, wenn Krieg oder Aufruhr ausscheiden, eine Härteklausel helfen kann.
Die baulichen Sicherheitsmaßnahmen sind aus dem Titel von 5,4 Millionen DM für alle Neu-, Um-und Erweiterungsbauten sicherlich nicht zu finanzieren. Auch die persönlichen Sicherheitsmaßnahmen sind noch dürftig, einschließlich der absoluten Unterversorgung mit Regionalärzten: ganze fünf für Asien und Afrika. So etwas kennt kein anderes Land. Da kann man immer nur von einem noch unterentwickelten Verständnis der normalen Fürsorgepflicht eines Dienstherrn sprechen.
Ganz ernst zu nehmen ist die relativ neue, aber doch verständliche Unzufriedenheit der Ehefrauen, denen im auswärtigen Dienst Berufs-, Einkommens- und Rentenverzicht, zugleich aber unbezahlte Mitarbeit zugemutet wird. Auch mit diesem Problem hängt die fortschreitende Unattraktivität des auswärtigen Dienstes zusammen. Nicht nur die aus finanziellen Gründen begrenzten Möglichkeiten der Vorbereitung auf den Außenposten werden von den Frauen beklagt, sondern auch die mangelnden Arbeitsmöglichkeiten im Ausland, die beruflichen Anschlußschwierigkeiten bei Heimkehr. Nein, eigentlich kann ich nur sagen: Das ganze System ist von gestern.
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Es vereinnahmt die Ehefrau und gibt dafür ihrem Ehemann - man höre - 17,50 DM oder je nach Land vielleicht 35 DM in die seit Jahren nicht erhöhte Aufwandsentschädigung. Für die Tätigkeit der Frau bekommt er also 17,50 DM. Das kann nicht so bleiben und wird nicht so bleiben. Wenn das Auswärtige Amt nicht für eine durchgreifende Regelung sorgt, werden die Ehefrauen über die Männer für die Ablehnung des auswärtigen Dienstes sorgen.
Eine vernünftige Zukunftsbasis stellt die derzeitige Ausstattung des auswärtigen Dienstes also keinesfalls dar. Schon das Reform-Gutachten stellte 1971 erhebliche Mängel fest; die sind nur teilweise oder gar nicht gelöst worden. Inzwischen haben sich die Probleme mit der Arbeit ausgeweitet. Nur der Blick des Ministers dafür hat sich anscheinend
verengt, sonst hätte man doch längst Alarm schlagen müssen, und man hätte auch Unterstützung bekommen.
Die eingetretene Verschlechterung und der Eindruck, daß sich ohne das Parlament weiterhin nichts bewegen wird, veranlaßten uns zu der Großen Anfrage. Wir wollen im Kern wissen, ob sich die Regierung zu einem arbeitsfähigen, zeitgemäßen, sozial vernünftig abgesicherten Dienst bekennt. Es gibt hier keinen Parteienstreit, sondern nur die ernste Sorge um den auswärtigen Dienst.
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Selbst der Haushaltsausschuß hat j a unsere einstimmige Empfehlung gebilligt, wenn auch aus seiner Funktion heraus mit Prüfungsvermerk. Aber er hat sich doch sehr wohlwollend und allseitig schon seit Jahren zu Verbesserungen im auswärtigen Dienst geäußert.
Deshalb bitten wir heute das Parlament, unsere Entschließung nicht nur zu billigen, sondern wir bitten, weiter mitzuhelfen, daß wir eine Verbesserung im Dienste bekommen, in Stufen selbstverständlich. Der auswärtige Dienst hat verdient, daß sich die Regierung hinter ihn stellt. Die Bundesrepublik hat einen guten auswärtigen Dienst verdient. So sollten wir heute die Bundesrepublik vor Schaden bewahren, indem wir die Reform endlich angreifen.
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