e möller (NA), 1973-10-25:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Meine Fraktion hat mich gebeten, einige grundsätzliche Bemerkungen zu den Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern zu machen. Ich komme diesem Auftrag gern nach, auch in dieser späten Abendstunde, weil ich der Meinung bin, daß diese Finanzbeziehungen in den Debatten der kommenden Monate und Jahre eine bedeutende Rolle spielen und daß es notwendig ist, wieder einmal den Versuch zu machen, eine einwandfreie sachlich-politische Ausgangsbasis zu erhalten. Bevor ich im einzelnen zu diesem Thema Stellung nehme, gestatten Sie mir aber noch eine Vorbemerkung.
Ganz sicher hatte Herr Kollege Strauß heute vormittag recht, als er behauptete, daß es bei der ersten Lesung eines Haushalts eine gute parlamentarische Gepflogenheit ist, sich mit der Gesamtpolitik der Bundesregierung auseinanderzusetzen, wie es auch notwendig ist - das füge ich hinzu -, in einer ersten Lesung des Bundeshaushalts sich mit den Grundsätzen der Haushaltspolitik und der Haushaltswirtschaft zu befassen, so wie Sie, Herr Kollege Leicht, das getan haben. Aber wenn man nun einmal den Ablauf des heutigen Tages objektiv betrachtet und die politisch-parlamentarische Hilfe durch den aus Schleswig-Holstein herbeigeholten Ministerpräsidenten einschließt,
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muß man vor allen Dingen, wenn die Haushaltspolitik und Haushaltswirtschaft von seiten der Opposition einer Kritik unterzogen werden soll, daran erinnern, daß hier die Opposition ganz offensichtlich über kein Material, das gegen diese Haushaltspolitik der Bundesregierung stichhaltig angeführt werden könnte, verfügt; denn sonst hätten wir die Stunden um Herrn Wohlrabe nicht erlebt.
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Man kann meinen, das ist eine Frage des politischen Stils, ob man so argumentiert.
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Ganz sicher gehört eine solche Diskussion in den Haushaltsausschuß, und ganz sicher werden die Beratungen im Haushaltsausschuß zu solchen Punkten in der zweiten oder dritten Lesung verwertet werden müssen; erst dann ist das Hohe Haus angesprochen. Wenn man aber in diesem Stadium zu solchen Mitteln einschließlich des Zitierens anonymer Briefe greifen muß, kann ich nur sagen: es tut mir weh, wenn ich euch in der Gesellschaft seh'!
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Sie haben in Wirklichkeit - geben Sie es doch ehrlich zu; denn Ehrlichkeit wird Ihnen gut anstehen, das wäre mal etwas anderes - gegen diesen Haushalt nichts Triftiges, nichts, was ihn entwerten könnte, vorzubringen.
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Ich will Ihnen einmal ein paar Zitate von einigen Besprechungen in Rundfunkanstalten nennen und fange natürlich beim Bayerischen Rundfunk an. Da ist der maßgebende Satz: Im großen und ganzen ist der Haushalt zweifellos solide. Der Deutschlandfunk sagt: Der Etat entspricht durchaus stabilitätspolitischen Erfordernissen auf der einen Seite, wie er auf der anderen Seite den politischen und gesellschaftlichen Notwendigkeiten Rechnung trägt. Der Süddeutsche Rundfunk: Schmidts Bemerkung, daß der Bundeshaushalt kein konjunkturpolitischer Lückenbüßer für das Versagen der Tarifpartner sowie der Länder und Gemeinden sei, kann auch von der Opposition schwerlich als nicht stichhaltig wegdiskutiert werden. - Das ist der Tatbestand.
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Deswegen muß ich Ihr Verhalten vorsichtig formuliert, als ein Verhalten bezeichnen,
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das mit allen Mitteln dahinstrebt, nun doch noch irgend etwas Oppositionelles sagen zu können. Ich gebe auch zu, daß es für Sie sicherlich unbequem war, sich mit dem Gutachten der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute vom 18. Oktober zu beschäftigen.
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Sie können doch diesen von Fachleuten niedergeschriebenen Satz in der ganzen politischen Bedeutung hinsichtlich der Stabilitätspolitik dieser Regierung und dieser Koalition nicht leugnen: „In der Bundesrepublik wurde ein Konjunkturaufschwung noch nie so frühzeitig und so energisch gebremst." Ich meine, ein solches sachverständiges Urteil ist von höherem Wert - es wird sich zweifellos auch
durchsetzen -- als eine Beurteilung, die allein von parteitaktischen Erwägungen ausgeht.
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Lassen Sie mich zu dem mir aufgegebenen Thema einiges sagen; denn der Entwurf des Bundeshaushalts 1974, wie er von der Bundesregierung vorgelegt worden ist, steht hinsichtlich des ausgewiesenen Finanzierungssaldos noch unter dem Vorbehalt des Ausgangs der Verhandlungen des Bundes mit den Ländern über die Neuregelung des Beteiligungsverhältnisses an der Umsatzsteuer ab 1. Januar 1974. Es scheint so, als würden diese Verhandlungen schon bald zu einem Ergebnis führen. Trotzdem wollen wir uns - jedenfalls von seiten unserer Fraktion -- noch einmal grundsätzlich mit diesem Problem auseinandersetzen, auch im Hinblick auf Ausführungen, die heute von Herrn Ministerpräsidenten Stoltenberg gemacht worden sind.
Zunächst darf ich daran erinnern, daß es bei der Finanzreform des Jahres 1969 darum ging - so steht es in der Begründung zur Regierungsvorlage -,
die Grundlagen für eine zweckmäßige ,und wirksame Erfüllung der öffentlichen Aufgaben in Bund, Ländern und Gemeinden zu verbessern. Dabei
- so heißt es in der Begründung weiter 
ist die Finanzverfassung so zu gestalten, daß sie unter voller Wahrung des föderativen Staatsaufbaus und der gemeindlichen Selbstverwaltung den Anforderungen der Wirtschafts- und Finanzpolitik in einem hochindustrialisiertere Sozialstaat, wie es die Bundesrepublik ist, gerecht werden kann. Sie muß die Voraussetzung dafür schaffen, daß die von den Steuerzahlern aufgebrachten Mittel mit einem Höchstmaß an Wirksamkeit eingesetzt werden können.
Eine Kernfrage bei der Erfüllung dieser Aufgaben, die der Finanzreform gestellt waren, ist die Aufteilung des Gesamtsteueraufkommens auf die einzelnen Ebenen unseres Bundesstaates gewesen. Um eine gleichmäßige Entwicklung der Einnahmen bei Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden zu gewährleisten, hat man zusätzlich zur Einkommen-und Körperschaftsteuer die Umsatzsteuer in den Steuerverbund einbezogen. Bekanntlich wächst die Einkommen- und Körperschaftsteuer schneller als die Umsatzsteuer. Die Einnahmen aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer, die verfassungsrechtlich Bund und Ländern zu je 50 v. H. zustehen, haben im Rahmen der Gesamteinnahmen bei den Ländern größeres Gewicht als beim Bund. Deshalb profitieren die Länder von der derzeitigen Steuerentwicklung insbesondere bei der Einkommen- und Lohnsteuer erheblich mehr als der Bund.
Das Bemühen, durch die Finanzreform eine gleichmäßigere Entwicklung der Einnahmen bei Bund und Ländern zu erreichen, bedeutet natürlich nicht, daß die Aufteilung der Steuern im Steuerverbund zwischen den einzelnen Ebenen mit der Finanzreform ein für allemal hätte abgeschlossen werden können, zumal die Verteilung der Steuerquellen nicht nur
von der Einnahmeentwicklung bestimmt sein kann, sondern in großem Umfange auch von der Entwicklung der Aufgaben bei den Gebietskörperschaften abhängt.
Die Umsatzsteuer ist durch die Finanzreform zum alleinigen variablen Element in der Steueraufteilung zwischen Bund und Ländern geworden, über das der vertikale Finanzausgleich im wesentlichen reguliert werden muß. Dabei bleibt Ausgangspunkt für die Festsetzung ,des Beteiligungsverhältnisses an der Umsatzsteuer Art. 106 Abs. 3 des Grundgesetzes, in dem es heißt, daß Bund und Länder im Rahmen der laufenden Einnahmen gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben haben. Nach Art. 106 Abs. 4 des Grundgesetzes sind die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer neu festzusetzen, wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt. Mit dieser Vorschrift geht die Verfassung grundsätzlich von einem zeitlich unbefristeten Anteilsverhältnis an der Umsatzsteuer aus. Eine Neuregelung kann nur dann erfolgen, wenn sich im Verhältnis der Einnahmen zu den Ausgaben wesentliche Änderungen ergeben.
Da bei den Umsatzsteuerverhandlungen 1969 und 1972 jeweils lediglich eine befristete Kompromißlösung zustande gekommen ist, soll nun zum 1. Januar 1974 bereits die dritte Neuregelung des Beteiligungsverhältnisses an der Umsatzsteuer seit dem Inkrafttreten der Finanzreform am 1. Januar 1970 gefunden werden.
Ich halte eine Entwicklung mit dem Zwang, zwischen Bund und Ländern laufend über das Beteiligungsverhältnis an der Umsatzsteuer zu verhandeln, nicht nur deshalb für ungut, weil sie dem Sinn der Verfassungsregelung widerspricht, sondern auch deshalb, weil ein fortwährender Streit um die Umsatzsteueranteile das Verhältnis zwischen Bund und Ländern erheblich belasten muß.
Nach den Ausführungen des Herrn Ministerpräsidenten Stoltenberg vom heutigen Vormittag muß daran erinnert werden, daß diese Schwierigkeiten in besonderer Weise zutage getreten sind, als der Bundesrat im März dieses Jahres seine Zustimmung zu den im Stabilitätsprogramm 1973 der Bundesregierung vorgesehenen steuerpolitischen Maßnahmen zunächst von einer ausreichenden Verbesserung der Finanzlage der Länder für die Jahre ab 1974 abhängig gemacht hat. Ich kann und will hier nicht untersuchen, inwieweit die ungewöhnlich hohe Forderung der Länder nach Erhöhung ihres Umsatzsteueranteils berechtigt ist oder nicht. Immerhin mutet es doch etwas seltsam an, daß die Forderung mit erheblicher Lautstärke gerade von einem Land vorgetragen wurde, das bei der Finanzierung seines Haushalts 1974 offensichtlich überhaupt keine Schwierigkeiten hat. Ich meine Baden-Württemberg, dessen Finanzminister bei der Begründung des Landesetats 1974 nach einem Bericht der „Frankfurter Allgemeinen Zeitung" vom 16. September 1973 vor der Presse zugeben mußte, daß es auf der Einnahmenseite eigentlich keine Schwierigkeiten gegeben habe.

Wenn dem aber so ist, dann stellt sich doch die Frage, ob die Forderung nach einem höheren Umsatzsteueranteil tatsächlich, wie von Herrn Ministerpräsident Dr. Filbinger verschiedentlich dargestellt, darauf beruht, daß die Länder unterfinanziert sind oder ob der Umsatzsteuerstreit durch überzogene Forderungen zum Teil dazu benutzt wird, die Bundesregierung in finanzielle Bedrängnis zu bringen.
Unbestreitbar scheint mir folgendes zu sein: Die Befristung der Umsatzsteuerregelung auf kurze Zeiträume ist ,dem kooperativen Föderalismus abträglich. Deshalb warne ich davor, durch permanente finanzielle Streitereien in unserem Staatswesen eine Föderalismusmüdigkeit zu provozieren.
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Es ist mir ein persönliches Anliegen, die gesamtstaatliche Verantwortung auf allen Ebenen klar herauszustellen; dies gilt nicht zuletzt für den Bereich der Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern.
Es ist falsch, meine Damen und Herren, zu behaupten, daß die Mitleistungen des Bundes bei den Gemeinschaftsaufgaben hohe Steigerungen der Länderhaushalte verursachen. Die Priorität der Gemeinschaftsaufgaben bestimmt doch nicht, wie man immer wieder darzustellen versucht, der Bund. Vielmehr entscheiden hier die Planungsausschüsse, die sich paritätisch aus Mitgliedern des Bundes und der Länder zusammensetzen, und zwar entscheiden sie in
3) der Regel einstimmig. Die beschlossenen Maßnahmen beruhen auch nicht auf Vorschlägen des Bundes, sondern auf Anmeldungen der Länder. Die Länder haben sogar, insbesondere bei der Agrarstruktur, wesentlich höhere Gesamtausgaben gefordert, als der Bund mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln mitfinanzieren konnte. Ich habe noch nicht gehört, daß man nun noch einmal fragt, welche Ausgaben dem Bund durch die mit der Finanzreform geregelte Mitfinanzierung von Aufgaben der Länder entstehen. Das scheint mir eine außerordentlich wichtige Frage zu sein 
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auch in den Diskussionen mit den Länder-Regierungen und den Länder-Parlamenten.
Ich nenne Ihnen einige Zahlen. Für das Jahr 1972 handelt es sich bei Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91 a des Grundgesetzes um rund 3,1 Milliarden DM Bundesmittel, bei Bildungsplanung und Wissenschaftsförderung nach Art. 91 b des Grundgesetzes um rund 700 Millionen DM Bundesmittel, bei den Investitionshilfen nach Art. 104 a Abs. 4 des Grundgesetzes um rund 2,5 Milliarden DM. Das sind insgesamt rund 6,3 Milliarden DM im Jahre 1972 gegenüber 2,6 Milliarden DM im Beginnjahr 1966. Man muß in der Bewertung des Steuerverbundes - was Bund, Ländern und Gemeinden aus dem Steuerverbund an Mitteln zugewiesen wird nun doch auch diese Leistungen aus der Mitfinanzierung von Aufgaben der Länder durch den Bund gebührend berücksichtigen.
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Diese 6,3 Milliarden DM stellen doch einen Betrag dar, mit dem auch wir in der Bundespolitik etwas Vernünftiges anfangen können. Die Länder sollten sich, insbesondere auch aus ihrer stabilitätspolitischen Mitverantwortung heraus, bei ihren Ausgabenplanungen des Jahres 1974 an der vom Bundesminister der Finanzen am 27. Juni 1973 im Finanzplanungsrat vorgeschlagenen, von der Mehrheit der Ländervertreter akzeptierten Zuwachsrate von 10,9 v. H. orientieren.
Nun lassen Sie mich im Hinblick auf die Diskussion des heutigen Vormittags einiges über diesen Finanzplanungsrat sagen. Die Regelung der Befugnisse des Finanzplanungsrates finden wir in § 51 des Haushaltsgrundsätzegesetzes. Da ist die Position des Finanzplanungsrates verankert. Nur im Anhang zu § 18 des Stabilitätsgesetzes wurde auch auf dieses Instrument hingewiesen. Für die Arbeit des Finanzplanungsrates ist eine Geschäftsordnung maßgebend. Der entscheidende Paragraph, der das A und O für die Arbeit und für die Ergebnisse der Arbeit im Finanzplanungsrat darstellt, lautet:
Der Finanzplanungsrat schließt seine Beratungen in der Regel mit einer Stellungnahme oder Empfehlung ab, die grundsätzlich einstimmig gefaßt werden soll.
Meine Damen und Herren, wir erleben in diesem Hohen Hause, wie schwierig es ist, in Finanzfragen zu einer einmütigen Beurteilung zu kommen. Ich kann aus eigener leidvoller Erfahrung sagen, daß es oft einfach nicht gelungen ist, ein Ergebnis festzustellen, weil die Einstimmigkeit fehlte. Dabei handelt es sich bei diesen Ergebnissen nur um Empfehlungen, die in keiner Weise für Länder und Gemeinden bindend sind. Daß da ein Bundesfinanzminister, wenn er sich zu Grundsätzen der modernen Finanzpolitik äußert, auch einmal ein offenes Wort nach dieser Richtung sagt, insbesondere wenn er in einer Bundestagsdebatte von prominenten Repräsentanten der Opposition hierauf angesprochen wird, so ist das doch nicht nur verständlich, sondern auch notwendig, weil man die Verantwortlichkeiten festhalten muß
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und weil man dem Bundesfinanzminister nicht Dinge in die Schuhe schieben kann, die an solchen unzulänglichen Regelungen wie beim Finanzplanungsrat scheitern.