Funcke (vizepräsident), 1974-11-07:
Das Wort hat Herr Minister Groß, Niedersachsen.
Minister Groß ({0}) : Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Es ist sicher von Nutzen, in diesem Hause etwas zu tun, was sonst vorzugsweise in Landtagen stattfindet, nämlich über Kommunalfragen zu sprechen. Dabei hatte ich heute nachmittag manchmal den Eindruck, daß sich diese kommunalpolitische in eine kommunalfinanzpolitische Debatte auswuchs, wobei sich gleichzeitig die Grenzen dessen zeigten, was der Bundestag tun kann und darf. Denn die Masse der Probleme, die die Kommunen bewegt, sind in der Tat nur in den Ländern zu lösen. Hier wird man sich weitgehend mit den Finanzproblemen auseinandersetzen müssen.
Aber bei der Begrenzung dieser Debatte auf die Fragen der Finanzausstattung der Gemeinden und Kreise, von denen übrigens in dieser Debatte auffallenderweise verhältnismäßig wenig die Rede ge8652 

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wesen ist, laufen wir meines Erachtens Gefahr, uns an einigen Symptomen aufzuhalten und uns nicht so sehr zu fragen, wo denn eigentlich die Ursachen nicht nur dieser Finanzprobleme, sondern auch jenes Unbehagens liegen, das man allerorten in der kommunalen Selbstverwaltung der Gemeinden und Kreise vorfinden kann.
Die Finanzlage der Gemeinden ist ganz gewiß ein schwieriges Problem. Ich will sie nicht bagatellisieren. Aber die Einengung einer kommunalpolitischen Diskussion auf die Fragen der Finanzausstattung scheint mir eine verteufelte Ähnlichkeit mit den bildungspolitischen Debatten der 60er Jahre zu haben, als man glaubte, man könne die bildungspolitischen Probleme ausschließlich als quantitative, insbesondere Finanzprobleme verstehen und mit höheren Finanzspritzen lösen.
Erst jetzt, eine ganze Reihe von Jahren später, kommen wir dazu, festzustellen, daß diese Probleme eben nicht finanziell zu bewältigen waren, sondern tiefer lagen. Hier wie dort besteht die Gefahr, daß wir möglicherweise mit höheren Finanzdotationen die strukturellen Probleme und strukturellen Schwierigkeiten gerade noch zementieren. Deswegen scheint es mir notwendig zu sein, ohne von diesen Finanzproblemen ablenken zu wollen, noch einige Fragen zu stellen, die uns in einer zusätzlichen Diskussion vielleicht weiterführen.
In den Gemeinden und Kreisen, meine Damen und Herren, zeigen sich die Bedürfnisse des Bürgers am unmittelbarsten. Die Gemeinden und Kreise sind deshalb auch pragmatisch, fernab jeder Theorie, die es, wenn auch seltener, da ebenfalls gibt, geneigt, diese unmittelbaren Bedürfnisse mit viel gutem Willen zu befriedigen. Aber sie tun das mit personellen und finanziellen Mitteln, die oft nicht in einem angemessenen Verhältnis zu den Bedürfnissen stehen.
Hier, meine Damen und Herren, besteht wahrscheinlich schon der erste Mangel: daß wir von diesen Gemeinden Dinge verlangen, denen sie jedenfalls bisher weder finanziell noch - was wahrscheinlich schlimmer ist - ihrer Struktur, ihrer Arbeitsweise, ihren Möglichkeiten und ihrem Selbstverständnis nach gewachsen waren. Daß sich das nach der in allen Bundesländern entweder durchgeführten oder noch durchzuführenden Gemeindereform - sprich: Territorialreform auf Gemeindeebene - ändern wird und die Gemeinden durch eine größere Leistungsfähigkeit Möglichkeiten haben, mehr Aufgaben wahrzunehmen, bleibt zu hoffen. Aber hier haben die Länder mit Sicherheit eine Aufgabe, den Gemeinden und Kreisen durch ein entsprechendes Instrumentarium stärker zu helfen.
Ein zweites Problem, das den Gemeinden und
nicht nur ihnen, sondern auch ihren Bürgern - zu schaffen macht, ist die immer abstrakter werdende Kommunalpolitik, wenn es sich um den Bereich Planung, um die Einwendungen der Gemeinden und Kreise bei Landesplanung und Bundesplanung handelt. Hier vermag der normale Kommunalvertreter, wenn er sich nicht gerade darauf spezialisiert, kaum noch mitzuhalten. Hier entwickelt sich jenes Gefühl, das wir bei jeder sich bietenden Gelegenheit finden.
Man hat den Eindruck: Das, was wir in der Gemeinde tun, ist allenfalls noch Spielen mit den demokratischen Instrumenten, aber die Entscheidungen, die zu fällen sind, werden woanders vorgegeben. Selbst wenn dies nicht der Fall ist, wäre hier ebenfalls anzusetzen. Es ist eine Aufgabe der Bürgerbeteiligung, diese so abstrakte Fachsprache, dieses abstrakte Instrumentarium dem Bürger und seinen Repräsentanten in den Gemeinden wesentlich konkreter darzustellen.
Wir müssen aber noch ein anderes fragen: Ist denn bei uns in den letzten 50 Jahren und bei der hektischen Wiederaufbauarbeit nach dem Kriege überhaupt darüber nachgedacht worden, welche Stellung die Gemeinde und der Kreis im Staat haben sollen? Herr Kollege Schneider hat vorhin so apodiktisch festgestellt, daß es nur zwei staatliche Ebenen gebe. Wo steht denn das geschrieben? Woher kommen wir zu dieser Vorstellung, daß die Gemeinde und der Kreis letztlich nicht auch Staat sind? Nehmen wir nicht alle, die wir heute einen Gemeinderat, morgen einen Landtag und übermorgen einen Bundestag wählen, nicht letztlich öffentliche Aufgaben wahr? Ist dieser Dualismus zwischen Gemeinde und Staat mit allen seinen Konsequenzen heute eigentlich noch gerechtfertigt? Ich stelle diese Frage nur, weil an dieser Stelle deutlich wird, daß wir hier Vorstellungen mitschleppen, die in den letzten 20 und 30 Jahren wahrscheinlich überhaupt nicht geprüft worden sind. Wir sollten darüber sehr intensiv nachdenken.
Meine Damen und Herren, ist das Instrumentarium, mit dem die kommunale Selbstverwaltung fertig werden muß, nicht auch ein Grund für die Zerreißproben, die da gelegentlich geliefert werden müssen? Ist die Kommunalverfassung, so buntscheckig sie in der Bundesrepublik ist - sie wird sicherlich nie völlig einheitlich sein und es auch nicht sein müssen -, diese Kommunalverfassung, die teilweise mit einer monokratischen Spitze ausgestattet, teilweise kollegial organisiert ist, eigentlich noch geeignet, diese Aufgaben wahrzunehmen? Können die Kommunalvertreter bei dieser Arbeitsweise noch mit den Finanzproblemen, die hier mehr oder minder dramatisch dargestellt worden sind, fertig werden? Auch diese Frage scheint einer dringenden Erörterung bedürftig zu sein.
Das Thema Dotationen ist hier bereits angesprochen worden. Es ist in der Tat ein unglücklicher Zustand - sicher aber ein Zustand, der von manchen Ministerien in den Ländern gar nicht so ungern gesehen wird -, daß man mit Hilfe von Zweckzuweisungen natürlich auch sehr intensiv in die Gemeinden hineinregieren kann. Wir sind in Niedersachsen dabei, das Verhältnis zwischen allgemeinen Zuweisungen und Zweckzuweisungen an die Gemeinden zugunsten der allgemeinen Zuweisungen zu verändern, gerade weil wir einen hohen Respekt vor der kommunalen Selbstverwaltung haben. Dabei müssen wir in Kauf nehmen, daß da und dort auch Mißbrauch getrieben wird. Denn wenn ich das hier einflechten darf - so ideal sind natürlich Kommunalvertreter auch nicht, daß dort, sei es in der Personalpolitik, sei es in der Investitionspolitik,


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alles so liefe, wie man sich das vorstellt. Aber das ist in den Ländern und sicher auch im Bund nicht grundsätzlich anders.
Meine Damen und Herren, mir scheint es notwendig - und wir versuchen, dies auf Landesebene zu tun; ich glaube, wir sind das erste Land, das dies jetzt tut -, einmal in einer Sachverständigenkommission all diese grundsätzlichen Fragen des Verhältnisses der Gemeinde, des Kreises zum Staat, des Verhältnisses der Gemeinde zum Kreis, des Verhältnisses innerhalb einer Gemeinde zwischen den Bürgern und den Organen dieser Gemeinde zu überprüfen, und wir müssen in diesem Zusammenhang natürlich auch die Frage der Kommunalverfassung in den Ländern einmal ansprechen. Es stellt sich immer deutlicher die Frage - dies sollte eine Frage sein, die sich auch der Gesetzgeber des Bundes einmal sehr kritisch vornehmen müßte -, ob es glücklich ist, daß alle Bundesländer aus gewiß jeweils nicht unberechtigten Gründen daran gehen, stets neue Formen für ihre Bedürfnisse zu entwickeln. Der eine nennt das Großraumverband, der andere nennt das Mehrzweckpflichtverband, der dritte wieder anders. Wie eigentlich der Bundesgesetzgeber bei der Festlegung von Zuständigkeiten mit diesem Dickicht von sich überschneidenden Ebenen fertig werden will, ist mit Sicherheit ein Problem, das hier einmal erörtert werden müßte.
Ich will ein anderes noch sagen. Man kann sehr wohl - und wir sind dabei, dies zu tun - die kommunale Selbstverwaltung an den Aufgaben der Landesplanung und der Raumordnung stärker beteiligen, als es gemeinhin üblich ist. Wir sind dabei, z. B. die Aufgabe der Raumordnung aus der Ebene der „staatlichen Mittelinstanz" auf die Ebene der kommunalen Selbstverwaltung des Kreises zu verlagern. Damit gibt der Staat zwar etwas aus der Hand, meint aber dies verantworten zu können in der Hoffnung auf die Vernunft der kommunalen Selbstverwaltung.
Wir sind weiter dabei - die Frage ist, wieweit dies nicht auch im Bundestag geschehen kann , bei der Gesetzgebung im Landtag die kommunalen Spitzenverbände nicht nur anzuhören, sondern mit ihnen auch zu diskutieren, und wir haben jetzt das Verfahren der Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände bei der Vorbereitung der Gesetze, also im Verhältnis zur Exekutive, zu verbessern, indem wir ihnen mehr Möglichkeiten geben.
Meine Damen und Herren, wenn ich aus der Sicht eines Landes eine Bitte an dieses Hohe Haus richten soll, dann diese: Geben Sie uns mit einer möglichst baldigen Verabschiedung des Gesetzes zur Erleichterung der Verwaltungsreform in den Ländern eine Möglichkeit, tatsächlich ein Stückchen mehr Funktionalreform in den Ländern zu machen. Ich bin weit davon entfernt, zu behaupten, daß eine Verlagerung von Zuständigkeiten von einer Ebene auf die andere, d. h. von der sogenannten oberen Ebene auf eine tiefere Ebene, den Kommunen letztlich Entscheidendes mehr bringt. Sie haben zwar mehr Möglichkeiten, den Bürger nicht weite Wege laufen zu lassen, aber das Entscheidende bei der Funktionalreform ist letztlich, daß bei größeren Gemeinden und auch bei größeren Kreisen die Möglichkeit besteht, tatsächlich Entscheidungsmasse zu haben, über die es sich zu diskutieren lohnt, statt wie bisher manchmal mangels Entscheidungsmasse in winzigen und kleinen Gemeinden nur Demokratie spielen zu können.
Meine Damen und Herren, ich wollte mit diesem Beitrag nicht ablenken von den Finanzproblemen, sondern nur die Frage gestellt haben, ob es allein die Finanzen sind, ob hier nicht Strukturprobleme sind, die wir manchmal mit Finanzen nur unzulänglich zukleistern.
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