schäfer (vizepräsident), 1950-10-19:
Das Wort zur Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über die Deutsche Bundesbahn, eingebracht vom Deutschen Bundesrat, hat der Herr Bundesratsbevollmächtigte Minister Renner.
Renner, Innenminister von Württemberg-Hohenzollern: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Zum erstenmal hat sich dieses Hohe Haus mit einer Initiativvorlage des Bundesrats zu befassen, die einen so wichtigen Gegenstand wie die organisatorische Gestaltung der Deutschen Bundesbahn betrifft. Ich habe die Ehre, diese Vorlage einzubringen. Nach den sehr ausführlichen Darlegungen, die der Herr Bundesminister für Verkehr zur Problematik der Deutschen Bundesbahn und zu ihrer institutionellen Abgrenzung gegenüber Bund und Ländern im Rahmen des Grundgesetzes gemacht hat, kann ich mich auf die
wesentlichen Fragen beschränken, auf die es dem Bundesrat ankommt.
Diese Fragen sind erstens: Regiebetrieb oder weitgehende Selbständigkeit der Verwaltung der Bundesbahn, zweitens: Verteilung der Verantwortlichkeit zwischen der Bundesregierung und den Organen der Bundesbahn, drittens: Verhältnis von Wirtschaftsplan der Bundesbahn zum Haushaltsplan des Bundes, viertens: Befugnisse und Zusammensetzung des Verwaltungsrats, und fünftens: Stellung des Vorstandes.
Art. 87 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber, die Bundesbahn als bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau einzurichten. Nach dem Zusammenhang, in dem diese Bestimmung innerhalb des Grundgesetzes steht, ist unstreitig, daß sie nicht zur Einrichtung eines Staatsregiebetriebes zwingt. Unstreitig sollte aber auch sein, daß der Gesetzgeber in der Verteilung der Verantwortlichkeiten zwischen den einzelnen Organen der Bundesbahn und zwischen Bundesbahn und Bundesregierung an die vom Grundgesetz gezogene Grenze erst dort stößt, wo die Selbständigkeit der Bundesbahn so vollständig ist, daß sie nicht mehr als Glied der Bundesverwaltung angesehen werden kann. Das ist bei dem Entwurf des Bundesrats nicht der Fall.
Ich darf Sie bitten, Ihre Aufmerksamkeit zunächst auf die Verteilung der Verantwortlichkeiten zwischen dem Bund, d. h. der Bundesregierung, vertreten durch den Herrn Bundesverkehrsminister, und der Bundesbahn zu lenken. Daß die Tarifhoheit für alle Verkehrsträger, also auch für die Bundesbahn, beim Bund liegt und durch den Bundesverkehrsminister ausgeübt wird, ist selbstverständlich. Ebenso selbstverständlich ist, daß die Rechtsakte, die außerhalb der laufenden Geschäftsführung das Vermögen der Bundesbahn berühren, der Genehmigung des Bundesverkehrsministers bedürfen. Unstreitig ist auch, daß der Bundesverkehrsminister als der für die besonderen, d. h. den Verkehr angehenden Richtlinien der Politik Verantwortliche der Bundesbahn die allgemeinen Weisungen geben kann und geben muß, die das Leben der Bundesbahn im Rahmen dieser Richtlinien halten sollen. Die weitere große Frage jedoch, ob der Bundesverkehrsminister darüber hinaus der Bundesbahn auch Weisungen im Einzelfall geben kann, ist, wie Sie bei näherem Studium der Ihnen vorliegenden Entwürfe sehen werden, umstritten. Der Bundesrat hält ein Weisungsrecht für den Einzelfall nicht für erforderlich. Er ist der Auffassung, daß man die Frage dieses Rechtes nicht gesondert von den übrigen Rechten des Bundesverkehrsministers gegenüber der Bundesbahn, sondern nur in dem Zusammenhang dieser Rechte betrachten darf. Wenn der Bundesverkehrsminister alle über die laufende Geschäftsführung hinausgehenden Akte der Bundesbahn mitzugestalten oder zu genehmigen hat, wenn er insbesondere den Wirtschaftsplan und den Jahresabschluß entscheidend beeinflussen kann und damit die letztlich immer noch entscheidende Finanzgewalt hat, dann bedarf er des zusätzlichen Mittels der Einzelanweisung nicht. Das Recht der Einzelweisung ist noch bedenklicher, wenn es mit der Notwendigkeit begründet wird, die Richtlinien der allgemeinen Politik durchzusetzen. Denn so unbegrenzt im einzelnen diese Richtlinien sein können, so unbegrenzt wäre der Umfang der unmittelbaren Einwirkungsmöglichkeiten des Bundesverkehrsministers. Die Gewährung dieses Rechtes rückt nach Auffassung des Bundesrats die Organisation der Bundesbahn in zu unmittel({0})
bare Nähe zum Staatsregiebetrieb, den weder der Bundesrat noch die Bundesregierung einrichten will. Es genügt aber nicht zu sagen, daß man einen Regiebetrieb nicht wolle. Man muß die Vorschriften auch so einrichten, daß sie nicht den Regiebetrieb zur Folge haben.
Nebenbei darf ich vermerken, daß die Erfahrungen unserer jüngeren Geschichte gezeigt haben, daß es zum Aufbau eines demokratischen Staates nicht genügt, bei der bewährten Lehre von der Teilung der Gewalten stehenzubleiben und die Bereiche der Gesetzgebung in Verwaltung und Justiz säuberlich abzugrenzen. Wir haben genügend erkannt, daß die natürliche Tendenz zur Machtkonzentration in Staat und Wirtschaft dazu zwingt, die Gewalt auch innerhalb des Bereiches der Verwaltung so aufzuteilen, daß ein Höchstmaß von Wirksamkeit bei einem Mindestmaß von Machtzusammenballung erreicht wird. Das ist der letzte Sinn, aus dem heraus der Bundesrat die Macht des Verkehrsministers in diesem Zusammenhang auf das Recht, der Bundesbahn allgemeine Weisungen zu erteilen, begrenzt sehen möchte.
Wenn der Bundesrat diese Auffassung eindeutig vertritt, so hat er sich selbstverständlich - er besteht ja nicht aus Beamten, sondern ebenfalls wie die Bundesregierung aus Politikern - mit der Frage auseinandergesetzt, ob es dem Bundesverkehrsminister dennoch möglich ist, seine ihm durch das Grundgesetz auferlegte politische Verantwortung zu tragen. Der Bundesrat hat diese Frage bejaht. Es würde zu weit führen, die diese Auffassung begründenden Erwägungen im einzelnen darzulegen. Ich darf mich damit begnügen festzustellen, daß auch der Reichsverkehrsminister in den Jahren 1930 bis 1933 und daß auch die Verkehrsminister in anderen Staaten die politische Verantwortung für die Staatsbahn getragen haben und tragen, ohne eines Einzelweisungsrechtes zu bedürfen - bei welchem Vergleich es nicht entscheidend darauf ankommt, daß die Reichsbahn in den genannten Jahren als selbständige, aus der allgemeinen Reichsverwaltung ausgegliederte Gesellschaft bestand.
Ich darf kurz noch auf einen Einwand hinweisen. Wenn der Herr Bundesverkehrsminister glaubt, die Gestaltung der Beziehungen im Entwurfe des Bundesrates erlaube es ihm nicht, die Verantwortung, die er nach dem Grundgesetz zu tragen habe, auch wirklich zu übernehmen, so muß hierzu gesagt werden, daß die Verantwortung, die das Grundgesetz ihm auferlegt, eben nur im Rahmen des Bundesbahngesetzes, wenn es erlassen ist, bestehen kann.
Ein weiteres wichtiges Kapitel zu dem Thema Bundesbahn und Bund bilden die Finanzen oder genauer gesagt das Verhältnis von Wirtschaftsplan der Bundesbahn zum Haushaltsplan des Bundes. Aus dem Grundsatz, über den zwischen Bundesregierung und Bundesrat Einigkeit besteht, daß die Bundesbahn als Sondervermögen des Bundes einer eigenen Wirtschafts- und Rechnungsführung bedarf und daß sie nach kaufmännischen oder betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu führen ist, zieht der Bundesrat weitergehende Folgerungen als die Bundesregierung. In beiden Entwürfen ist der Bundesbahn das Recht eingeräumt, ihre Stimme gegen solche Lasten zu erheben, die ihr aus staatspolitischen Gründen aufgebürdet werden sollen oder ihr schon aufgebürdet sind. In beiden Entwürfen entscheidet - und das ist bei einer bundeseigenen Verwaltung nicht anders
möglich - über einen solchen Einspruch der I Bundesverkehrsminister oder die Bundesregierung. Der Bundesrat glaubte zunächst in einer automatischen Übernahme etwaiger Fehlbeträge im Jahresabschluß der Bundesbahn auf den Bundeshaushalt die einzig mögliche Sicherung des vorerwähnten Grundsatzes gefunden zu haben. Er war der Ansicht, daß die Bundesregierung bei der Entscheidung über eine die Selbstkosten der Bahn unterschreitende Tarifmaßnahme unausweichlich vor die Gefahr einer Belastung des Bundeshaushalts gestellt werden müßte, um auf diese Weise dafür zu sorgen, daß etwa sozialpolitische Notwendigkeiten und finanzielle Möglichkeiten vor Anordnung und Durchführung der Tarifmaßnahme aufeinander abgestimmt würden. Der Bundesrat hat diese Auffassung auf Wunsch der Finanzminister der Länder aufgegeben. Er hofft, daß das Einspruchsrecht der Bundesbahn genügen wird, um den erwähnten Ausgleich herbeizuführen. Er hält diesen Ausgleich deswegen für unerläßlich, weil das Prinzip von der Wahrheit und Klarheit -aller öffentlichen Haushalte auch für den Wirtschaftsplan der Bundesbahn gilt, und dieses Prinzip verlangt, daß allgemeine politische Lasten nicht dem nach kaufmännischen Gesichtspunkten zu verwaltenden Sondervermögen aufgebürdet werden. Aus diesen Überlegungen, die nicht zuletzt dem Ziele dienen, die Kreditwürdigkeit der Bundesbahn gegenüber dem In- und Ausland unabhängig vom Bund zu fördern, ist der Bundesrat auch der Auffassung, daß eine Abgabeverpflichtung gegenüber dem Bunde jedenfalls gegenwärtig nicht begründet werden sollte und daß die Bedienung der Ausgleichsrücklage, gleichgültig, bis zu welcher Höhe sie vorgesehen wird, nicht in das Ermessen der Bundesregierung gestellt werden darf. C
Ich möchte hier auf das Bezug nehmen, was der Herr Bundesverkehrsminister gesagt hat. Er hat sehr richtig ausgeführt, daß man in den vergangenen Zeiten der Bundesbahn Mittel entzogen habe, daß man sie sogar gezwungen habe, technische Entwicklungen einzuschlagen, -die nicht im Sinne ihrer Aufgabe lagen. Wenn man das vermeiden will, dann muß man jedenfalls zunächst für eine Reihe von Jahren davon absehen, der Bundesbahn eine Abgabeverpflichtung -aufzuerlegen. Sie kann sie nicht leisten, und wenn sie irgendwelche Überschüsse hat, müssen diese zur Instandsetzung und zur Vervollkommnung ihrer Anlagen verwendet werden. 
Nachdem ich versucht habe, die Auffassung des Bundesrates über das Verhältnis der Bundesbahn zum Bund in seinen wesentlichen Punkten darzulegen, darf ich nunmehr auf das Verhältnis der Bundesbahnorgane zueinander eingehen. Der Bundesrat will bewußt -den Verwaltungsrat der Bundesbahn sowohl mit einer Überwachungsfunktion wie auch mit einer Entscheidungsfunktion ausstatten. In seinem Entwurf kommt diese überragende Stellung des Verwaltungsrates äußerlich dadurch zum Ausdruck, daß er als erstes der beiden Bundesbahnorgane -abgehandelt wird. Der mit diesen Funktionen ausgestattete Verwaltungsrat soll in sich die vielfältigen Interessen des wirtschaftlichen, des sozialen und des politischen Lebens an der Bundesbahn vereinigen. Der einheitliche Ausdruck dieses Interesses ist gegenüber dem rein betrieblichen Moment von so entscheidender Bedeutung - und die von dem Herrn Bundesverkehrsminister genannten Zahlen tun es nachdrücklich dar -, daß der Verwaltungsrat

({1})
nicht auf eine mehr oder weniger nachhaltige Beratung des Vorstandes begrenzt werden darf. Die Entscheidungsfunktion des Verwaltungsrats kann auch um so eher hingenommen werden, als einmal seine Mitglieder an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind und als zum andern die Bundesregierung jeden einzelnen Beschluß des Verwaltungsrats unter allgemein politischen Gesichtspunkten unwirksam machen kann, indem der Beschluß entweder beanstandet oder ihm die Genehmigung versagt wird.
Es kann dem Bundesverkehrsminister auch nicht zugegeben werden, daß der Umfang der Befugnisse des Verwaltungsrates die Schlagkraft der Bundesbahn lähmen würde. Meine Damen und Herren, das Wort Schlagkraft stammt aus der sportlichen oder militärischen Sphäre. Ich weiß, daß es auch in das Wörterbuch der Verwaltung übergegangen ist. Aber - mir geht es wenigstens so - jedesmal, wenn ich es lese, besagt es an sich nichts, und es bedürfte einer näheren Erläuterung, was damit gemeint ist. Ich glaube, mit diesem Argument ist die Auffassung des Bundesrats über die Befugnisse des Verwaltungsrats nicht widerlegt. Im übrigen liegt die Führung der laufenden Geschäfte eindeutig beim Vorstand; zum anderen hat sich diese Rechtsstellung des Verwaltungsrats in den Jahren von 1924 bis 1937 auf das beste bewährt.
Es ist nun angedeutet worden, daß der Verwaltungsrat für ausländische Einflüsse eher zugänglich oder - ich will sagen - ein geeigneteres Organ sei als die anderen Organe. Meine Damen und Herren, wenn Sie den § 8 Abs. 3 des Entwurfs des Bundesrats lesen, dann sehen Sie, daß die Mitglieder des Verwaltungsrats deutsche Staatsangehörige sein müssen und daß die Zusammensetzung des Verwaltungsrats genau vorgeschrieben ist. Ich glaube also nicht, daß diese Gefahr irgendwie von Bedeutung sein könnte.
An der vom Bundesrat gewünschten Zusammensetzung des Verwaltungsrats is t insbesondere hinsichtlich der Zahl der aus den Bereichen der Länder zu wählenden Vertreter Kritik geübt worden. Ich darf wohl feststellen, daß diese Kritik nicht berechtigt ist. Die aus den Ländern zu entsendenden zwölf Vertreter im Verwaltungsrat dürfen nicht Mitglieder der Landesregierungen oder der Landesparlamente sein. Auf diese Weise ist, abgesehen von dem freien Mandat, dafür gesorgt, daß der Verwaltungsrat nicht zum Tummelplatz landesegoistischer Interessen wird. Die aus den Ländern zu entsendenden Vertreter werden vielmehr, wie die anderen Angehörigen des Verwaltungsrates auch, die wirtschaftlichen und sozialen Interessen vertreten, mit dem einen Unterschied, daß sie diese allgemeinen Notwendigkeiten unter dem Gesichtspunkt der Gegebenheiten des jeweiligen Landes sehen. Daß auf der andern Seite der Verwaltungsrat durch die vorgegebene Zahl der Länder einen Umfang erhält, der an der Grenze der Arbeitsfähigkeit eines solchen Gremiums liegt, muß hingenommen werden. Ich könnte, wenn ich als Minister eines kleinen Landes aus dem südwestdeutschen Raum in diesem Punkte nicht besonders vorsichtig sein müßte, darauf hinweisen, daß etwa die Anwendung der Artikel 118 und 129 des Grundgesetzes in dieser Hinsicht eine Verminderung mit sich bringen könnte.
({2})
- Ich sage ja: ich bin vorsichtig; ich habe nur gesagt: ich „könnte".
Wenn der Bundesrat im übrigen daran festhält, daß die aus den Ländern zu entsendenden Vertreter auf Vorschlag der Landesregierungen ernannt werden sollen, und die Auffassung der Bundesregierung, die den Bundesverkehrsminister hinsichtlich des Vorschlagsrechts nur an das Benehmen mit den Landesregierungen binden will, für falsch hält, so hängt dies mit seiner Auffassung von der Verteilung der Gewichte zusammen, auf die ich eingangs hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Bundesbahn und Bund näher eingegangen bin.
Ich darf noch folgendes hinzufügen. Der Herr Bundesverkehrsminister hat für das gesamte Personal der Eisenbahn Worte hohen Lobes gefunden, das sich unermüdlich und in anerkennenswertester Weise für den Wiederaufbau eingesetzt hat. Ich kann mich diesen Worten von ganzem Herzen anschließen, darf aber doch wohl auch bemerken, daß die Länder zum Wiederaufbau der Eisenbahn auch etwas beigetragen haben. Der Herr Bundesverkehrsminister hat in seinem historischen Überblick darauf hingewiesen, daß sich die Eisenbahnen unter den Ländern außerordentlich gut entwickelt haben. Wenn also die Länder schon in der Jugend der Bahn - wenn ich so sagen darf - tätig waren und sie betreut haben und nach dem Kriege den Patienten mit pflegten, dann ist es eigentlich nur ein menschlich gerechtfertigtes Verlangen, wenn sie durch Vertretung im Verwaltungsrat auch künftig am Schicksal dieses Pfleglings teilhaben wollen.
Ich komme zum Schluß zu den in Einzelheiten voneinander abweichenden Auffassungen über die Einrichtung des Vorstands. Er soll nach Auffassung des Bundesrats aus einem Generaldirektor, seinem Stellvertreter und den Leitern der Abteilungen der Hauptverwaltung bestehen. Der Vorstand als solcher soll die Verantwortung für die Geschäftsführung der Deutschen Bundesbahn tragen. Die Vorstandsmitglieder vertreten, soweit sie Abteilungsleiter sind, die Belange ihrer Abteilungen nicht als solche, sondern unter dem Gesichtspunkt ihrer Gesamtverantwortung. Nur bei Meinungsverschiedenheiten gibt die Stimme des Generaldirektors den Ausschlag. Ob diese Stellung des Generaldirektors zu der vom Bundesverkehrsminister so genannten monokratischen Spitze führt oder ob sich in der Praxis des Vorstandes ein echtes Kollegialprinzip entwickelt, wird letztlich von den Persönlichkeiten abhängen, die den Vorstand der Deutschen Bundesbahn bilden werden. Im übrigen bitte ich um Entschuldigung, wenn ich darauf hinweise: Bei dem Vorschlag der Bundesregierung ist eigentlich auch eine monokratische Spitze vorhanden, wenn man Einzelweisungen zuläßt; bloß ist diese Spitze noch ein bißchen höher als beim Vorschlag des Bundesrats.
Mit dieser Konstruktion des Vorstandes glaubt der Bundesrat den Notwendigkeiten entsprechen zu können, die sich aus dem Zusammentreffen jeweils wechselnder Persönlichkeiten im Vorstand ergeben. Die von der Bundesregierung vorgelegte Lösung aber hält der Bundesrat für unzureichend, nicht so sehr deswegen, weil ein Drei-MännerKollegium für die Leitung eines Riesenunternehmens ungeeignet wäre - das will der Bundesrat gar nicht behaupten -, als vielmehr deswegen, weil das Kollegialitätsprinzip nicht folgerichtig durchgeführt ist. Wenn die Verantwortung für die Geschäftsführung der Bundesbahn drei
3470 Deutscher Bundestag - 93; Sitzung. Bonn, Donnerstag, den 19. Oktober 1950
({3})
Männern übertragen wird, dann müssen diese wissen, daß sie aufeinander und auf die Angleichung ihrer etwa gegenteiligen Standpunkte angewiesen sind. Andernfalls wird ihre Einigungsbereitschaft von vornherein entscheidend geschwächt und damit das Kollegialitätsprinzip in sich unwahr. Wenn überdies die Möglichkeit besteht, ihren Stimmen durch eine jederzeit abänderbare, von innen und von außen her beeinflußbare Verwaltungsordnung verschiedenes Gewicht zu verleihen, dann wird die Entscheidung über die Bildung eines so wichtigen Gremiums aus dem Bereich des Gesetzes in den Bereich von Verwaltungsmaßnahmen verlagert. Einer solchen Verlagerung sollte der Gesetzgeber in einem so entscheidenden Punkt seines Gesetzgebungswerkes nicht zustimmen.
Völlig ausgeschlossen aber erscheint der in der Begründung zum Regierungsentwurf angedeutete Weg, im Konfliktsfalle die Entscheidung aus dem Vorstand hinauszuverlegen. Dies müßte zwangsläufig zu einer Verschleierung der Verantwortung führen. Will der Gesetzgeber einen Konfliktsfall in dieser Richtung lösen, so muß er im Gesetz selber eine Schiedsinstanz schaffen.
Meine Damen und Herren! Die Tatsache, daß Ihnen zur Neugestaltung der Rechtsverhältnisse der Deutschen Bundesbahn wie auch zu der Frage des Güterkraftverkehrs, auf die wir nachher einzugehen haben werden, gleichzeitig zwei Vorlagen, eine Initiativvorlage des Bundesrates und ein Entwurf der Bundesregierung, vorliegen, ist ungewöhnlich. Ich glaube nicht, daß der sachlich schnellen Erledigung gesetzgeberischer Probleme gedient wäre, wenn sich hieraus eine Übung entwickeln sollte.
({4}) Andererseits bin ich der Meinung, daß die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen gut daran getan hat, mit ihrem Antrag vom 9. Dezember 1949 im Plenum des Bundesrates die Lösung der dringenden Aufgabe, der Deutschen Bundesbahn endlich wieder eine einheitliche gesetzliche Grundlage zu geben, aufzugreifen und voranzutreiben. Angesichts der hervorragenden Bedeutung, die diese Materie für den Verkehr und die Verkehrspolitik der nächsten Jahre haben werden, bin ich auch der Überzeugung, daß die selbständige Durchführung zweier in wichtigen Fragen voneinander abweichender Auffassungen in besonderen Entwürfen die Thematik klarer als sonst erkennen läßt, die Arbeit dieses Hohen Hauses und seiner Ausschüsse erleichtern und die Angelegenheit zu einem guten und hoffentlich baldigen Abschluß bringen wird.
({5})