Jaeger (NA), 1978-02-17:
Nein, Herr Kollege Schäfer, ich vermag Ihnen hier nicht zuzustimmen. Der Herr Bundeskanzler hat, wenn er das Wort „Gegenregierung" verwendet hat, die Gewalten miteinander verwechselt. Sie mögen sagen, bei einem Nichtjuristen sei das verzeihlich, aber bei einem Bundeskanzler ist es, so würde ich sagen, trotzdem erstaunlich.
Dann, wenn ich mich dazu äußere, daß der Bundesrat ein Parlament ist, geht unser Streit eigentlich nur darüber: Ist ein Parlament nur etwas, was aus direkten Wahlen hervorgeht, oder kann es auch etwas sein, was indirekt gewählt oder von der Mehrheit der Landtage bestellt ist?
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Darüber kann man streiten, aber eigentlich ist das ein Streit über reine Rechtstheorie, der sich nicht lohnt. Denn die Rolle des Bundesrates ist die einer zweiten Kammer; er kann Gesetze verhindern.
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Ich muß noch einmal sagen: Man kann, wenn man die deutsche Verfassungsgeschichte sieht und an den
p Bismarckschen Bundesrat oder an den Reichsrat denkt, durchaus der Meinung sein, das sei auch ein Parlament, aber ich will mich darüber mit Ihnen nicht streiten, weil es ja Rechtstheorie ist, -ob man das nun „Parlament" nennt oder nicht. Sicherlich geht es um einen Teil des Gesetzgebungsverfahrens, und somit übt der Bundesrat - mindestens teilweise, also mit beschränkten Rechten - die Rolle einer zweiten Kammer aus, und damit sind wir in der verfassungspolitischen Wirklichkeit sogar einander nähergekommen.
Meine Damen und Herren, der Bundesrat hat das Recht, zur gesamten Politik Stellung zu nehmen. Ministerpräsident Hans Ehard, der einer der Schöpfer, ja der eigentliche Schöpfer des Bundesrates ist - er hat das Modell, dann allerdings gemeinsam mit dem nordrhein-westfälischen Innenminister, unserem späteren Kollegen Dr. Menzel, im Parlamentarischen Rat durchgesetzt -, hat, als er Bundesratspräsident wurde, im September 1950 erklärt:
Es erweckt leicht eine falsche Vorstellung vom Bundesrat, ihn nur als eine Interessenvertretung der Länder zu bezeichnen und gewissermaßen damit sein Interesse zu partikularisieren. Das Interesse des Bundesrates ist wie das des Bundestages und der Bundesregierung auf den Bund gerichtet. Darum liegen alle Bundesangelegenheiten, vor allem soweit sie die Schicksalsfra- gen der Gesamtnation betreffen, in der Sphäre seines teilnehmenden Interesses.
Meine Damen und Herren, im Rahmen der abgestuften Zuständigkeit, die besonders bei Zustimmungsgesetzen, die ja durch das Votum des Bundesrates scheitern können, zum Ausdruck kommt, hat der Art. 50 des Grundgesetzes tatsächlich die Bedeutung eine „alle Bereiche der Bundespolitik umfassenden Kompetenzformel" - um Ministerpräsident Hans Filbinger in seiner Eigenschaft als Bundesratspräsident zu zitieren. Ich kann mir in diesem Zusammenhang aber auch nicht den Hinweis auf Worte ersparen, die etwa der sozialdemokratische Erste Bürgermeister von Hamburg, Brauer, oder der sozialdemokratische Senator Ehlers aus Bremen gesprochen haben, möchte aber vor allem den ehemaligen sozialdemokratischen Ministerpräsidenten Zinn zitieren, der als Präsident des Bundesrates am 30. Oktober 1953 erklärt hat:
Man hat dem Bundesrat gelegentlich und vor
allem in außenpolitischen Fragen auch vorgehalten, daß er seine Beschlüsse unter parteipolitischen Gesichtspunkten gefaßt habe. Wer diesen Vorwurf erhebt, zeigt eine gewisse bedauerliche Unkenntnis der politischen Situation. Nach seiner Zusammensetzung und seiner Funktion ist der Bundesrat ein politisches Organ. .. Er ist als Bundesorgan dazu berufen, im Rahmen seiner Zuständigkeit an der politischen Willensbildung des Bundes mitzuwirken. Ich frage mich: Wie sollte er dieser Aufgabe gerecht werden, ohne politische Entscheidungen zu treffen?
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Ich muß es mir aus Zeitmangel ersparen, auch Bemerkungen des späteren Bundeskanzlers Brandt in seiner Eigenschaft als Regierender Bürgermeister von Berlin oder das Rentenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 1975 zu zitieren, die klar zum Ausdruck gebracht haben, daß der Bundesrat dort, wo er Zustimmungsrechte hat, aber auch dort, wo er Einspruchsrechte hat, diese auf das gesamte Gesetz - und keineswegs nur auf die die Länder interessierenden Teile des Gesetzes - stützen kann, ja seinem Wesen nach stützen muß.
Gewiß ist der Bundesrat nicht, wie ich persönlich es beispielsweise gewünscht hätte und wie es auch Dr. Süsterhenn in der Rede, die er für die Fraktion der CDU/CSU im Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates gehalten hat, zum Ausdruck gebracht hat, in vollem Sinne gleichberechtigt. Aber auch die gestufte Abstimmung, die also eine qualifizierte Zustimmung bei Verfassungsänderungen, eine einfache Zustimmung bei Zustimmungsgesetzen und einen Einspruch bei einfachen Gesetzen mit sich bringt, hat dem Bundesrat eine Bedeutung gegeben und seine Aufgabe, Organ der Gesamtpolitik zu sein, zum Ausdruck gebracht.
Es ist vielfach gesagt worden, daß der Mangel völliger Gleichberechtigung des Bundesrates eine Folge seiner Zusammensetzung sei, daß er eben nicht ein Organ unmittelbar frei gewählter Volksvertreter, sondern ein Organ der Landesregierungen ist, die allerdings von den Landtagen bestimmt worden sind. Dazu muß ich bemerken, daß mir das nicht überzeugend erscheint. Die Enquete-Kommission stellt klar: dem demokratischen Prinzip entspricht auch eine mittelbare Bestellung der Vertreter, jedenfalls in einem Organ, das an der Gesetzgebung


Di. Jaeger
mitwirkt, das ich also Zweite Kammer nennen möchte. Außerdem ist es geschichtlich öfter so, daß das sogenannte Oberhaus - der Bundesrat wäre ja, wenn wir britische Verhältnisse annähmen, ein Oberhaus, so wie der Bundestag als Volksvertretung als Unterhaus zu bezeichnen wäre - nicht voll gleichberechtigt ist oder in seinen Rechten abgebaut wurde. Schließlich darf ich darauf hinweisen, daß der österreichische Bundesrat, der im Unterschied zum Bundesrat unserer Verfassung ein freies Mandat hat, ebenfalls nicht völlig gleichberechtigt ist, so daß ich nicht glaube, daß das zwangsläufig mit der Zusammensetzung zusammenhängt.
Aber die Zusammensetzung, daß nämlich die Länderregierungen im Bundesrat abstimmen, entspricht dem Prinzip des Föderalismus, mindestens einer Möglichkeit, die das Prinzip des Föderalismus offenhält, und es entspricht deutscher Verfassungstradition seit 1871. Der Umstand, daß die Verwaltungserfahrung der Länder, die die meisten Gesetze auszuführen haben, bei der Gesetzgebung unmittelbar mitwirkt, hat sich doch oft, wie ich als früherer Ausschußvorsitzender weiß, sehr segensreich in unserer Gesetzgebung ausgewirkt.
Außerdem ist der Gedanke, daß die Länderregierungen abstimmen und bei der Gesetzgebung mitbestimmen, ein in die Zukunft weisender Gedanke, weil im künftigen vereinten Europa der Ministerrat der Länder - allerdings der Nationalstaaten, also auf einer höheren Stufe - ebenfalls solche Rechte in Anspruch nehmen kann, in Anspruch nehmen soll und heute schon in Anspruch nimmt. Ich glaube, daß das überhaupt der einzige Weg ist, ein vereintes Europa zu schaffen.
Die Enquete-Kommission hat mit Recht festgestellt, daß der Konsens, der sich über die Bedeutung des Bundesrates im Parlamentarischen Rat im Laufe der Beratungen herausgestellt hat, bis zum heutigen Tage fortdauert. Ich kann sagen, er hat sich verfestigt. Die Enquete-Kommission hat mit Recht auch festgestellt, daß in dem Maße, in dem durch Verfassungsänderungen die Rechte der Länder eingeschränkt werden und damit die Bedeutung ihrer Eigenstaatlichkeit geringer wird, das Gewicht des Bundesrates als föderatives Organ geradezu zunehmen muß.
Sicherlich hat sich der Bundesrat bewährt. Ich meine, Ministerpräsident Kiesinger hat als Präsident des Bundesrates am 9. November 1962 mit Recht gesagt:
Es gibt keinen wirksameren Schutz gegen provinzielle Verkümmerung und partikulare Absonderung als diese Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung im Bundesrat.
Er hat den Bundesrat einen Integrationsfaktor genannt. Ich glaube, diese Integrationsfunktion des Bundesrates sollte in der Zukunft der deutschen Verfassung fortgesetzt werden.
Ich stimme deshalb der Enquete-Kommission zu, wenn sie den Bundesrat ein integrales Organ des bundesstaatlichen Systems nennt und wenn sie erklärt, die zentrale Rolle des Bundesrates als föderatives Organ müsse uneingeschränkt erhalten bleiben. Dies ist auch die Meinung der Fraktion der CDU/CSU.
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