rapp (NA), 1976-01-30:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Daß schon die bloße Existenz eines Gesetzentwurfs und die Beratung dieses Entwurfs das Ergebnis zeitigen, welches man sich von der Rechtskraft des fertigen Gesetzes verspricht, mag eine Rarität sein: Tatsächlich konnte der Fall - „Fall" im Doppelsinn des Wortes - der Pfalz-Kredit-Bank bereits mit den Mitteln und nach den Grundsätzen des heute zu verabschiedenden Gesetzes, im Vorgriff auf das Gesetz also, so zufriedenstellend geregelt und erledigt werden, daß man im R ü c k g r i f f auf den „Fall PfalzKredit-Bank" sagen kann, das heute zur Beschlußfassung anstehende Gesetz habe sich bereits bewährt.
Lassen Sie mich an dieser Stelle einmal etwas Ungewöhnliches tun. Ich glaube, zumindest im Namen aller Mitglieder des Finanzausschusses sprechen zu können, wenn ich dem Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen zu seiner neuen Präsidentin gratuliere. Die Art und Weise, wie sie den Fall der Pfalz-Kredit-Bank angepackt hat - umsichtig und couragiert -, war eindrucksvoll.
Nun hat es mit dem Gesetz, mit dem wir es zu tun haben, noch mehr Merkwürdiges auf sich. Jene Regelungen, denen im Fall Pfalz-Kredit-Bank vorgegriffen wurde, standen im Regierungsentwurf noch gar nicht drin. Sie wurden vielmehr im Laufe der Ausschußberatungen eingeführt und hinzugefügt. Zu den Schwerpunkten der Regierungsvorlage im Bereich der Großkreditregelungen, der Einreichung von Bilanzen durch die Kreditnehmer, der Einführung des Vier-Augen-Prinzips, der Erweiterung der Erkenntnismöglichkeiten und Befugnisse des Bundesaufsichtsamts, zu all dem kam das weitere schwergewichtige Element der flankierenden Maßnahmen zur Einlagensicherung hinzu, auf das sich meine einleitenden Bemerkungen bezüglich der Pfalz-Kredit-Bank bezogen haben.
Freilich war die Hinzufügung dieses Elements - flankierende Maßnahmen zu den Einlagensicherungseinrichtungen - das Ergebnis eines vom Regierungsentwurf ausgelösten Prozesses. Der Regierungsentwurf war in der Strenge der darin vorgesehenen Maßnahmen gewissermaßen eine Herausforderung an das Kreditgewerbe, das Einlagensicherungssystem zu vervollständigen. Ich habe diesen spannungsreichen Zusammenhang bei der ersten Lesung des Regierungsentwurfs so zum Ausdruck gebracht, daß ich sagte, die Bundesregierung habe einen dicken Stein ins Wasser werfen wollen, damit
sich ein bißchen mehr ereigne als bloßes Gekräusel der Oberfläche. Das Angebot wurde angenommen. Indem der Bundesverband Deutscher Banken in das System der verbandseigenen Sicherungseinrichtungen jenen Schlußstein eingefügt hat, dessen Fehlen bis dahin - bei aller Stabilität der anderen Bausteine - noch Labilität des Gesamtsystems zur Folge gehabt hatte, konnte - do ut des - auch der Finanzausschuß geben, er konnte zugeben, indem er, etwa im Bereich der Großkreditregelungen, die gesetzlichen Anforderungen gegenüber dem Regierungsentwurf abmilderte, weil eben der mit den strengeren Anforderungen angestrebte Zweck im Hinblick auf den Ausbau der Selbsthilfeeinrichtungen des Kreditgewerbes nunmehr auch mit weniger einschneidenden Regelungen erreichbar erscheint. Ohne den dicken Stein des Regierungsentwurfs wäre das -- ich drücke mich vorsichtig aus - wohl nicht so rasch möglich gewesen.
In der Entstehungsgeschichte der KWG-Novelle mag somit ein sehr exemplarischer Vorgang für ein produktives Zusammenwirken von Regierung, Parlament und Betroffenen gesehen werden.
Dabei ist die KWG-Novelle ihrerseits wieder Schlußstein eines umfassenderen Rahmens und Vorgangs gewesen, der - durch die Herstatt-Pleite ausgelöst und jedenfalls ihretwegen forciert - zu einem tiefgestaffelten und umgreifenden System der Sicherung und Sicherheit des deutschen Kreditwesens geführt hat und dessen einzelne sich sowohl auf das Aktiv- als auch auf das Passivgeschäft erstreckende Maßnahmen einander sinnvoll stützen, flankieren und ergänzen. Zunächst wurde der neue Grundsatz nach § 10 des Kreditwesengesetzes eingeführt, der die Devisengeschäfte der Banken insoweit begrenzt, als tägliche Glattstellung gefordert wird. Sodann ist die Liquiditätskonsortialbank geschaffen worden, mit deren Hilfe Kreditinstitute aufgefangen werden können, die auch nach Ausschöpfung der im Vorfeld von der Bundesbank bereitgestellten Hilfen in Liquiditätsschwierigkeiten geraten, obwohl ihre Bonität, die Bonität ihres Kreditgeschäfts, außer Zweifel steht.
Beim Kreditgeschäft selbst setzt das Kreditwesengesetz an. Denn selbstverständlich hängt die Sicherheit der Einlagen bei den Banken letzten Endes von der Sicherheit der von den Banken ausgereichten Kredite ab. Endlich greift in diesem tiefgestaffelten System in der nächsten Stufe die Einlagensicherungseinrichtung des jeweiligen Verbands. Hierzu treten sodann schließlich die von uns nachträglich ins Gesetz eingeführten flankierenden Maßnahmen, die insgesamt wiederum die Sicherungseinrichtungen selbst sichern sollen. Das Ganze bildet also ein fein austariertes Programm, dessen einzelne - teils administrativen, teils der Selbsthilfe zuzurechnenden - Elemente und Instrumente lückenlos ineinandergreifen und ein Gesamtsystem der Sicherung des Bankgeschäfts in unserem Land bewirken, das in der Welt nicht seinesgleichen hat. Daß darüber hinaus beim Bundesfinanzminister eine Studienkommission für Grundsatzfragen der Kreditwirtschaft gebildet wurde, in der über noch andere


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Ansatzpunkte zur Verbesserung unseres Kreditwesens nachgedacht wird, sei am Rande vermerkt.
Und nun zu den wichtigeren Regelungen. Da ist zunächst auf die strengere und erweiterte Fassung der Vorschriften zur Risikostreuung, die sogenannten Großkreditvorschriften, einzugehen. Der einzelne Großkredit darf - bisher: soll - 75 v. H. - bisher: 100 v. H. - des haftenden Eigenkapitals des Kreditinstituts nicht überschreiten. Die ursprünglich hiergegen vorgebrachten Einwände, ein sorgfältig gepflegtes Großengagement sei doch allemal sicherer als eine Menge schlechter Kleinkredite, sind rasch verstummt. Es ist nun einmal so, daß ein kaputter Kleinkredit leicht zu verdauen ist, ein einzelner notleidender Großkredit aber - die Geschichte der bisherigen Bankinsolvenzen spricht da eine deutliche Sprache - der Anfang vom Ende der Bank und der Sicherheit der Einlagen bei dieser Bank sein kann. Auf Grund der Ausschußberatungen hat es hier eine Abmilderung insoweit gegeben, als bundesbankfähige Wechsel bei der Errechnung der Großkredite weiterhin nur zur Hälfte anzusetzen sind. Des weiteren haben wir eine Anregung des Bundesrates aufgenommen, von Gemeinden oder Gemeindeverbänden verbürgte Kredite im Rahmen des § 13 KWG zu privilegieren.
Neu sind nun die sogenannten Mehrfachregelungen für Großkredite, der einzige Punkt - Herr Dr. Sprung hat das bereits erwähnt -, bei dem die Ausschußberatungen kontrovers gelaufen und geblieben sind. Es war in der Tat so, daß wir im Unterausschuß bezüglich der Mehrfachregelungen des § 13 Abs. 3 eingehend geprüft haben, ob es nicht genüge, die hier vorgesehenen Normierungen als Soll-Vorschriften auszugestalten. Die Entscheidung der Mehrheit für die Muß-Vorschrift ist nicht zuletzt unter dem Eindruck der Stellungnahme von Frau Bähre, der Präsidentin des Bundesaufsichtsamts, gefallen, die uns die schlichte Frage stellte, was denn wohl das Aufsichtsamt mit einer Soll-Vorschrift anfangen solle.
Tiefer setzt die Überlegung an, daß alle Großkreditvorschriften auch die Funktion haben, einen Bankleiter vor der Pression zu schützen, durch Nachschieben von immer noch mehr Kredit gutes Geld schlechtem nachzuwerfen und so das Siechtum eines dabei immer mehr anwachsenden Engagements über Gebühr zu verlängern. Muß-Vorschriften machen dem Bankleiter den Rücken frei. Er entzieht sich der Verstrickung durch den schlichten Hinweis auf das Gesetz. Demgegenüber vermöchten Soll-Vorschriften allenfalls einen unverbindlichen Dialog mit der Aufsicht in Gang zu setzen.
Was nun das Mehrfachprinzip selbst anbelangt, so hat es seine Ratio darin, daß die Bank nicht nur die einzelnen Großengagements im Auge zu behalten hat, sondern in unterschiedlicher Gruppierung auch die Summierung der Risiken aus den Großkrediten. Es werden unter unterschiedlichen Gesichtspunkten zusätzliche Überwachungsraster geschaffen, wobei - gemäß den Mehrfachregelungen - beide Gesichtspunkte, wie erwähnt, darauf abstellen, daß unter ungünstigen Umständen auch per se minimierte latente Risiken zu einem hohen akuten Risiko kumulieren können. Erkennt man aber den inhaltlichen Sinn dieser Vorschriften an, so wird man kaum umhin können, sich einzugestehen, daß sie der Form nach nur wirksam sind, wenn sie die Gestalt von Muß-Vorschriften haben. Daß es dergleichen im Ausland nicht gibt, will nicht viel besagen, zumal die Grenze für den einzelnen Großkredit in vielen Ländern wesentlich niedriger als bei uns angesetzt ist. Im übrigen wurde und wird durch die Abmilderung des für das Gesamtgroßkreditvolumen geltenden Mehrfachen und durch die Möglichkeit, Ausnahmegenehmigungen zu bekommen, vermieden, daß es ob dieser Vorschrift zu einem Kreditkarussell kommt. Wir werden es jedenfalls bei der Muß-Vorschrift belassen.
Die einzige bisher allenfalls vergleichbare Vorschrift zu den Mehrfachregelungen hatte das Volumen der Großkredite an das Gesamtkreditvolumen der Bank geknüpft, mit der einigermaßen absurden Folge, daß das einzelne Kreditinstitut das Großkreditvolumen in dem Maße selbst bestimmen konnte, in dem es über das Gesamtkreditvolumen zu disponieren in der Lage war. Nunmehr aber dürfen alle Großkredite zusammen das Achtfache des haftenden Eigenkapitals des Instituts nicht übersteigen, wobei nur auf die Inanspruchnahmen abzustellen ist und die noch freien Zusagen unberücksichtigt bleiben. Dieses war im übrigen jener Punkt, bei dem sich der von mir geschilderte Prozeß des Aufeinanderzugehens am deutlichsten manifestiert hat. In der Regierungsvorlage hatte - das wurde bereits erwähnt - anstelle des Achtfachen noch das Sechsfache gestanden und waren die Zusagen mit einbezogen. Die zweite Mehrfachregelung, wonach die fünf größten Großkredite unter Berücksichtigung der Zusagen das Dreifache des haftenden Eigenkapitals nicht übersteigen dürfen, ist erhalten geblieben.
Meine Damen und Herren, daß es uns bei alledem nicht um die Betätigung eines Fallbeils geht - denken Sie dabei auch an die langen Übergangsfristen -, mögen Sie daran ermessen, daß wir auf eine Zusage des Bundesaufsichtsamts gedrungen haben, Anträge auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zügig zu bearbeiten. Bezüglich der Programmkredite haben wir in § 13 Abs. 4 a schon mal eine generelle Freistellung in das Gesetz mit hineingeschrieben.
An dieser Stelle ist noch kurz auf § 19 einzugehen, der die Konzernvorschrift betrifft. Gemäß der Regierungsvorlage sollte die Vorschrift über die Zusammenfassung von an Konzernunternehmen gewährte Kredite zu einem Großkredit schärfer gefaßt werden. Die Kreditinstitute hingegen forderten - sie hatten bemerkenswerte Gründe dafür - Erleichterungen über das geltende Recht hinaus. Wenn sich der Ausschuß darauf verständigt hat, es insoweit beim geltenden Recht zu belassen, so ist auch dies Ausdruck jenes do ut des, von dem ich gesprochen habe. Eine Sonderregelung für Zwischenfinanzierungskredite an angeschlossene Immobilienfonds entlastet die solche Kredite gewährenden Treuhänderbanken.
Zu § 19 ist noch klarzustellen, daß wir bewußt nicht unter dem Gesichtspunkt des Für und Wider

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zum Universalbankprinzip beraten haben. Diese Frage gehört in einen größeren Zusammenhang; dafür gibt es die vorher erwähnte Kommission.
Aus der großen Zahl der sonstigen Verbesserungen der aufsichtsrechtlichen Absicherung unserer Kreditwirtschaft - Stichwörter: Vieraugenprinzip, erweiterte Erkenntnis- und Eingriffsmöglichkeiten des Aufsichtsamts durch Sonderprüfungen auch ohne besondern Anlaß, wirksameres Erlaubnis- und Erlaubnisrücknahmerecht, erweiterte Melde- und Vorlagepflichten, Ausweitung der als ordnungswidrig zu ahnenden Tatbestände - möchte ich nur noch § 18 herausgreifen, dessen Änderung, scheinbar unscheinbar, von großer geschäftspolitischer Bedeutung ist. Hier wird schlicht vorgeschrieben, daß bei der Beantragung von Krediten von mehr als 50 000 DM die wirtschaftlichen Verhältnisse offenzulegen sind. Bisher hat es hier einen negativ wirkenden Wettbewerb dahin gehend gegeben, daß Kreditnachfrager mit der Drohung, zur Konkurrenz zu gehen, den einen oder anderen Bankleiter schwach zu machen verstanden. Jetzt kann und muß der Bankleiter auf das Gesetz verweisen. Freilich waren insbesondere im Hinblick auf die Besonderheiten der Außenhandelsfinanzierung, der Teilzahlungsfinanzierung sowie des Factoring-Geschäfts gewisse Ausnahmen vorzusehen.
Doch nun zur Einlagensicherung. Es ist schon eine große und anerkennenswerte Sache, wenn wir heute sagen können, daß es praktisch keinen Sparer mehr gibt, der infolge der Zahlungseinstellung seiner Bank sein Geld verliert. Die zuletzt hinzugekommene Sicherungseinrichtung, die des Bundesverbands Deutscher Banken, schützt Einlagen bis zur Höhe von 30 v. H. des haftenden Eigenkapitals der betreffenden Bank. Das geht in aller Regel weit in die Millionenbeträge hinein. Es liegt auf der Hand, daß die Regelung des Innenverhältnisses des dazu erforderlichen Fonds nicht einfach war und ist. Damit wird auch noch das Kartellamt zu befassen sein. Unsere Aufgabe war es, diese zur Selbsthilfe geschaffenen Einrichtungen durch einen gesetzlichen Rahmen zu flankieren und abzusichern.
Bisher war es so, daß die Befassung des Bundesaufsichtsamts mit einem gefährdeten Institut Signalwirkungen haben, einen Run auslösen und damit die Gefährdung potenzieren konnte. Am Ende war die Chance der stillen Liquidation vertan, durch die offene Insolvenz wurden wirtschaftliche Werte vernichtet. In § 46 a wurde nun die Anordnung eines Moratoriums durch das Bundesaufsichtsamt ermöglicht, d. h. eines vorläufigen Verbots aller Veräußerungen und Zahlungen. Abgewendet werden kann das Moratorium dadurch, daß die Sicherungseinrichtungen des Verbands die Gewähr dafür übernimmt, daß durch zwischenzeitliche Zahlungen, etwa durch Auszahlung von Einlagen, im Falle des Konkurses die verbliebenen Gläubiger nicht geschädigt werden. Jedenfalls kommt durch die eine oder andere Maßnahme Ruhe ins Ganze. Die Sanierung kann besonnen und ohne ständige Bedrohung durch einen Run eingeleitet und durchgeführt werden. Das Bundesaufsichtsamt kann die gerichtliche Bestellung neuer Geschäftsleiter veranlassen. Gelingt die Sanierung, ist es gut; mißlingt sie, so ist die Stellung des Konkursantrags dem Bundesaufsichtsamt vorbehalten, wodurch ausgeschlossen bleibt, daß ein einzelner Gläubiger - berechnend oder unbedacht -das Institut in eine vielleicht vermeidbare Insolvenz hineintreibt.
Dieser Tage ist in einem Zeitungsartikel die bedenkenswerte Frage nach den ordnungspolitischen Implikationen dieser Vorschriften zu den Sicherungseinrichtungen gestellt worden. Gewiß, dieses Modell ist auf andere Wirtschaftsbereiche nicht übertragbar. Aber Geld ist eben auch ein anderes Wirtschaftsgut als jede beliebige Ware, worüber zu philosophieren hier leider nicht die Zeit ist. Jedenfalls gibt es nach wie vor keine Bestandsgarantie für das einzelne Kreditinstitut. Jede einzelne Bank bleibt der strengen Disziplin des Marktes unterworfen. Nach wie vor kann jeder einzelne Bankier, in welcher Rechtsform auch immer, sein Kapital verlieren. Wir stellen die Banken nicht unter die Käseglocke einer Immunität gegen die Sanktionsmechanismen des Marktes. Geschützt werden jedoch die Einleger, die nicht Schaden nehmen sollen, wenn die Bank oder die Sparkasse Schaden nimmt, der sie ihre Gelder anvertraut haben.
Daß das hohe Gut der so erreichten Sicherheit seinen Preis hat, wird nicht verwundern. Man denkt vielleicht in erster Linie an die Beiträge zu den Sicherungseinrichtungen. Spürbarer mag im Einzelfall sein, daß z. B. die Großkreditvorschriften auch in ihrer modifizierten Form da und dort noch kneifen werden.
Wer das Mehr an Sicherheit begrüßt, wird nicht in Wehklagen darüber ausbrechen dürfen, daß sich da und dort im Laufe einer angemessenen Übergangszeit die Struktur des einen oder anderen Kreditvolumens ändern muß. Wir gehen davon aus und geben der Hoffnung Ausdruck, hierfür Verständnis zu finden. Ich bitte, dem Gesetzentwurf in der Ausschußfassung zuzustimmen.
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