Däubler-Gmelin (NA), 1980-06-12:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich finde es sehr schade, Herr Klein, daß wir jetzt am Ende einer doch sehr langen Beratung zum Staatshaftungsgesetz von Ihnen wieder Wertungen hören wie „Scheinreform", „Gesetzesflut" und ähnliches mehr. Ich finde das deshalb schade, weil wir doch alle, glaube ich, sehr wohl wissen, daß gerade mit dem Gesetzentwurf zur Reform des Staatshaftungsrechts ein Entwurf vorliegt, der zum einen sehr schlank ist - 39 Paragraphen, einschließlich der Anpassungsvorschriften und der Inkrafttretens-Klausel ({0})
und der zum anderen sehr lange, sehr intensiv und sehr gut durchberaten wurde. Wir alle wissen doch, daß es Ende der 60er Jahre extra eine auch wissenschaftlich gut besetzte Kommission gab, die die verschiedenen Lösungsmöglichkeiten durchdacht und durchgearbeitet hat
Wir haben dann im Jahre 1973 ihren hochqualifizierten Bericht bekommen und Referentenentwürfe und einen Regierungsentwurf. Es folgten zwei Jahre Ausschußberatung unter Ihrer Beteiligung; das kann also gar nicht so schlecht gewesen sein.
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- Vielen Dank. Ich beziehe das natürlich auch auf mich.
Weiter hatten wir ein Anhörungsverfahren und eine sehr intensive wissenschaftliche Begleitung unserer Arbeit. All das - das sollte festgehalten werden - hat dazu geführt, daß die Ergebnisse, die wir heute vorliegen haben, nicht einfach mit „Scheinreform" oder „nicht für den Bürger geeignet" abzutun sind. Ich meine, man hätte heute noch ein bißchen sachlicher, als das geschehen ist, auf die Vorteile und auch auf die derzeitigen Probleme dieses Gesetzentwurfs hinweisen können. Man kann sich auch mit ihnen sachlich auseinandersetzen.
Lassen Sie mich deshalb noch einmal sagen, worüber wir uns eigentlich alle einig waren. Wir waren uns einig darüber, daß wir heute ein durch Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit geprägtes Verständnis vom Verhältnis zwischen Staat und Bürger haben; wir waren uns völlig darüber einig, daß das, auf unser Gebiet bezogen, bedeuten muß, daß der Staat für Schäden, für die er verantwortlich ist, zur Verantwortung gezogen werden muß, und wir waren uns darüber einig - auch Sie stimmten dem teilFrau Dr. Däubler-Gmelin
weise und zeitweise zu -, daß schon der Gesetzentwurf, der uns vom Justizministerium vorgelegt wurde, sehr viele dieser Anforderungen in hohem Maße erfüllte.
Sie haben ja selber darauf hingewiesen, daß der Staat, also die öffentliche Hand, unmittelbar, ausschließlich, primär, also ohne Abwälzungsmöglichkeiten auf Dritte, haftet, wenn nicht dargelegt werden kann, daß bei den Handlungen des Staates oder daß seine Bediensteten bei ihren Handlungen, bei ihren Verwaltungsakten, bei Bescheiden oder z. B. auch bei Dienstfahrten alles getan haben, was ihnen ein vernünftiger Mensch zumuten kann. Sie haben schon darauf hingewiesen, daß es diese Entlastungsmöglichkeiten bei rechtswidrigen Grundrechtseingriffen nicht gibt. Wir halten das und auch das abstufende System für richtig, weil wir der Auffassung sind, daß die Grundrechte bei uns einen besonderen Wert haben und daß deshalb eine schärfere Haftung durchaus angebracht ist.
Ich glaube, man muß noch einmal unterstreichen, daß wir auch im Bereich der Schadensregelung eine ganze Menge verbessert haben, teils durch den Entwurf selbst und teils durch die Beratungen im Rechtsausschuß. Da gibt es jetzt z. B. die Bestimmung, daß bei rechtswidrigen Eingriffen in den Grundrechtsbereich der volle Schaden anstelle des Substanzverlustes zu ersetzen ist. Das ist ein Vorteil. Es gibt dann weiterhin die Vorschrift, daß im Bereich der Verletzung immaterieller Rechtsgüter ein angemessener Schadensersatz in Geld für NichtVermögensschäden gezahlt werden muß. Auch das ist - übrigens auch gegenüber der Rechtsprechung, Herr Klein - ein Fortschritt. Es gibt dann die Gleichstellung des Folgenbeseitigungsanspruches mit dem Geldersatzanspruch. Es gibt schließlich - damit entferne ich mich etwas vom Schaden - die Einbeziehung neuer technischer Einrichtungen, die heute in zunehmendem Maße Bedienstete ersetzen, also Ampelanlagen und andere selbständige technische Systeme. Auch das ist ein Vorteil für den Bürger. Wir haben schließlich eine sachgerechte, wie ich meine, nach den Grundsätzen der Praxis und auch der Plausibilität vorgenommene Grenzziehung gefunden, die zwischen Privatrecht und Staatshaftungsrecht abgrenzt. Dies alles sind doch unbestreitbar Vorteile.
Wenn Sie jetzt sagen, daß angemessenerweise ein Entlastungsnachweis des Staates nur im Fall der äußersten Sorgfalt geführt werden dürfte und daß das nicht nur Ihr Grund für die Ablehnung der Grundgesetzänderung, sondern auch der Grund für die Ablehnung dieses Gesetzentwurfs gewesen sei, Herr Klein, dann halte ich das von der Sache her für verfehlt und deshalb für bedauerlich. Sie wissen sehr wohl - ich habe daraus keinen Hehl gemacht -, daß ich durchaus eine gewisse Sympathie für diese Ausweitung des Haftungsmaßstabes habe. Davon habe ich hier nichts zurückzunehmen. Es fragt sich nur, ob dieser Haftungsmaßstab ihre Ablehnung der Gesamtregelung trägt, ob also die Wertigkeit dieser Haftungsverschärfung wirklich so hoch anzusiedeln ist. Ich meine, das ist nicht der Fall, weil man doch bei aller Sympathie für eine solche Lösung sehen muß, daß damit natürlich auch Risiken, keineswegs bloß für die Kosten, verbunden sind.
Ich habe aus der ersten Lesung noch sehr wohl in Erinnerung, daß der Kollege Erhard - in einer Zwischenfrage - bemerkt hat, so viel zusätzliches Unrecht könnten die Staatsbediensteten gar nicht verursachen, daß die Haftungsverschärfung die Kosten so in die Höhe drücken könne. Ich teile diese Auffassung. Es gibt natürlich aber andere Gefahren. - Stichwort: Bedienstete. Sie und ich wollen nicht, daß Bedienstete ständig mit der Nase in den Vorschriften herumstöbern, sondern Sie und ich wollen, daß Bedienstete im Rahmen des Vertretbaren vernünftig handeln. Wenn die Haftungsverschärfung zur Folge hätte, daß man an alles Handeln der öffentlichen Gewalt den Maßstab anlegt, den man beispielsweise nach einem etwas karikierten Bild der Reichsgerichtsrechtsprechung an die Sorgfaltspflicht bei der Teilnahme am Straßenverkehr gelegt hat, dann wäre dies auch nicht richtig. Ich darf dieses Bild in Ihre Erinnerung zurückrufen! Danach würde ein Autofahrer dem Sorgfaltsmaßstab nur dann genügen, wenn er etwa zehn Meter vor einer Kreuzung anhalten, das Auto verlassen, sich dann an die Kreuzung vortasten und, wenn es sich um eine Straßenbahnschiene handelte, den Kopf auf die Schiene legen und dann wieder zurückgehen würde, um mit dem Auto ausreichend langsam vorzurücken. Diese Gefahr besteht natürlich auch.
(Dr. Althammer ({2})
- Sie werden das ganz bestimmt wissen. Ich muß erst nachgucken.
Zweiter Punkt. Es könnte natürlich auch die Gefahr bestehen, daß wir durch den Haftungsmaßstab der äußersten Sorgfalt zu stark zu einem Auseinanderklaffen in den Haftungsmaßstäben des privaten Bereichs und des öffentlichen Bereichs beitrügen. Auch das ist nicht ganz von der Hand zu weisen.
Sie rügen dann weiterhin - Sie haben das gerade eben wieder getan -, daß sich der Bund für seinen Bereich Haftungsprivilegien vorbehalten habe. Herr Klein, ich halte das, was Sie sagen, nicht für ganz richtig. Sie wissen sehr wohl, daß wir für die Privilegien im Postbereich und im Finanzbereich - im einen Fall in unserem Gesetz und im anderen Fall im Zusammenhang mit diesem Gesetz - Haftungsverschärfungen vorgesehen haben. Die aber werden gegen Ihr Votum Gesetzeskraft erlangen - obwohl das dem Bürger nützt -, wenn Sie dieses Gesetz ablehnen. Ihre Argumentation ist also auch insoweit nicht richtig.
Ihre Argumentation, der Bund habe sich Haftungsprivilegien vorbehalten, die er den Ländern und Gemeinden nicht gebe, stimmt auch nicht. Sie wissen ganz genau, daß die unterschiedlichen Regelungen mit einer solchen Grenzziehung nichts zu tun haben, sondern daß es sich einfach um sachlich andere Bereiche handelt. Im Postbereich und bei den Finanzbehörden haben wir Masseverfahren, die es so im Bereich der Länder und Gemeinden nicht gibt Dort handelt es sich doch um individuellere Verhältnisse. Und auch im übrigen kann man gerade
dieser Bundesregierung nicht vorwerfen, sie habe für den Abbau der Privilegien der Bundesunternehmen nichts getan. Ich erinnere jetzt nur einmal an die allgemeinen Geschäftsbedingungen, an die Bemühungen des Bundesjustizministers, diesen allgemeinen Geschäftsbedingungen - so wie wir das alle gemeinsam wollen - in dem Bereich der öffentlichen Unternehmen des Bundes Geltung zu verschaffen.
Dritter Punkt. Sie haben auch festgestellt, wir alle seien uns einig, daß man von der zivilrechtlichen Verstrickung des Staatshaftungsrechts wegkommen müsse. Auch wir sind dieser Auffassung. Bloß, wenn wir Ihrem Vorschlag gefolgt wären, das, was Sie wollen, ins Bürgerliche Gesetzbuch aufzunehmen, hätten wir doch genau dieses Ergebnis nicht erreicht Wir halten das nicht für richtig.
Und wenn Sie jetzt aus alledem die Konsequenz ziehen, dem Gesetzentwurf nicht zuzustimmen, dann gestatten Sie mir dazu die Bemerkung, daß mich das an folgenden Fall erinnert: Eine Gemeinde braucht zwar dringend eine Kläranlage und kann sie, für ihre heutige Größe ausgelegt, auch durchaus finanzieren. Da sie aber nicht genau weiß, ob sie in fünf Jahren nicht erheblich mehr Einwohner hat, für die sie eine erheblich größere Kläranlage brauchen würde, zieht sie aus dieser Befürchtung die Konsequenz, die Kläranlage bzw. die Zuleitungskanäle jetzt insgesamt nicht zu bauen, nicht einmal in der Größenordnung, wie sie sie heute bauen könnte. Wäre das richtig? Ich halte das für ganz falsch. Ich bin der Meinung, daß unser Entwurf für den Bürger viel bringt, so daß man ihm zustimmen muß.
Ich halte Ihre Behauptung, er bringe zu wenig, schließlich auch deshalb für nicht zulässig, weil Sie es waren, die vieles von dem verhindert haben, was wir noch zusätzlich wollten. Wir wollten ja nicht nur die skizzierte Verbesserung der Rechtsgrundlagen für den Bürger, sondern auch noch eine Vereinheitlichung des Rechtsweges, also die Verbesserung der Durchsetzungsmöglichkeiten. Wir sind davon ausgegangen, daß der Bürger wissen sollte, wann der Staat haftet, wie der Staat haftet und wie der Bürger zu seinem Recht kommt; wir wollten, daß dies bei einem Gericht geht. Deshalb u. a. wollten wir auch die Grundgesetzänderung und die Rechtswegvereinheitlichung. Sie haben der Grundgesetzänderung nicht zugestimmt; als Folge können wir diese Rechtswegvereinheitlichung heute nicht durchsetzen. Es wird bis auf weiteres so bleiben, daß ein Bürger, der etwa gegen die schädigende Handlung einer Gemeinde klagt, zuerst wegen der Rechtmäßigkeit vor die Verwaltungsgerichte gehen muß und wegen der Höhe des Schadensersatzes dann vor die Zivilgerichte. Hinzu kommt, daß er wieder zu den Verwaltungsgerichten gehen muß, wenn er einen Folgenbeseitigungsanspruch geltend machen will. Und wenn der Bürger sich erst später, nachdem er - vor den Zivilgerichten - zunächst Schadensersatz in Geld verlangt hat, darauf besinnt, doch lieber die Wiederherstellung des alten Zustandes zu verlangen, dann muß er wieder zu den Verwaltungsgerichten zurück. Wir meinen, daß das alles nicht dem Bürger dient und vermeidbar gewesen wäre. Wir sind auch der Meinung, daß das von uns vorgeschlagene Abhilfeverfahren, bundeseinheitlich geregelt, dazu beigetragen hätte, die Gerichte zu entlasten. Dem sind Sie mit Ihrem Nein zur Grundgesetzänderung ebenfalls nicht gefolgt.
Zu den Kosten: Ich teile nicht Ihre Auffassung, daß man nicht in etwa absehen könnte, welche Kosten auf wen zukommen. Wir sind der Auffassung, daß unsere Beratungen und das Anhörungsverfahren im Ausschuß die Berechnungsmodalitäten, die uns das Justizministerium vorgelegt hat, sehr wohl bestätigt haben. Wir glauben, daß die Annahme dieses Gesetzes nicht Risiko, sondern einen kalkulierbaren und guten ersten Schritt bedeutet.
Als letzten Punkt darf ich auf die Frage nach der Bundeskompetenz eingehen. Wenn wir hier schon die Bundeskompetenz und die Bedenken ansprechen, die der Rechtsausschuß des Bundesrats auf Vorschlag des Unterausschusses ins- Spiel gebracht hat, dann kann man nicht so tun, als bezöge sich dies lediglich auf den Folgenbeseitigungsanspruch in dem Bereich, den Sie genannt haben, Herr Klein; dann muß man sagen, daß das sehr viel weiter geht. Die Bedenken laufen darauf hinaus, daß zwar im Staatshaftungsrecht bisher alles bundesrechtlich - richterrechtlich - geregelt gewesen sei, daß das aber nicht ausreiche, um die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 1 des Grundgesetzes herzuleiten. Ich halte das für falsch, und ich weiß natürlich auch, warum Sie die Folgerung des Bundesratsrechtsausschusses nicht gezogen haben. Seine Bedenken träfen auf das, was Sie vorschlagen, ebenso zu, und zwar deshalb, weil ja dafür, ob eine Materie kompetenzrechtlich dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist, nicht ausschlaggebend sein kann, ob eine solche Materie innerhalb des BGB oder außerhalb des BGB geregelt ist.
Ich ziehe das Fazit: Warum Sie diesem Entwurf nicht zustimmen, ist nicht klar. Und ich darf Sie an folgendes erinnern: Der jetzige Justizminister des Landes Baden-Württemberg, Ihr früherer justizpolitischer Sprecher, Herr Eyrich, hat 1978 davon gesprochen, daß ein Kompromiß zwar nicht immer das Beste sei, aber er sei ein Fortschritt. Er sei der Meinung, daß dieses Staatshaftungsgesetz, wenn ein paar bestimmte Punkte erfüllt seien - diese Punkte haben wir übrigens erfüllt -, kompromißfähig sei. Warum schließen Sie sich eigentlich dieser Meinung nicht an?
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Meine Damen und Herren, wir sind der Auffassung: Sie erweisen den Bürgern einen schlechten Dienst, wenn Sie nicht mit uns zusammen das verwirklichen, was heute gut machbar ist und was wir vorgelegt haben. Das geht weit über das hinaus, was bisher an gesetzlichen Rechtsgrundlagen und an Weiterentwicklung durch Rechtsprechung vorhanden ist Ich fände es gut, wenn Sie sich Ihr Abstimmungsverhalten überlegten. Wir stimmen diesem Gesetzentwurf jedenfalls zu.
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