Liehr (senator des landes berlin), 1973-02-23:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich darf in diesem Hohen Hause die erste Lesung des vom Bundesrat eingebrachten und einstimmig beschlossenen Entwurfs eines Gesetzes über Altenheime, Altenwohnheime und Pflegeheime für Volljährige - in Kurzfassung „Heimgesetz" genannt - zum Anlaß nehmen, als Beauftragter des Bundesrats einige erläuternde Bemerkungen zu dem Gesetzgebungsvorhaben zu machen.
Der Gesetzentwurf hat ein sozialpolitisches Problem zum Gegenstand, das im Laufe der vergangenen Jahre immer deutlicher hervorgetreten ist: die Lage der in Heimen lebenden älteren Menschen und pflegebedürftigen Volljährigen. Ein erster Schritt zur Verbesserung ihrer Situation wurde mit der Änderung der Gewerbeordnung vom 24. August 1967 getan. Mit einer Ergänzung des § 38 wurden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnungen Buchführungs- und Auskunftspflichten der Gewerbetreibenden festzulegen und vor allem Mindestanforderungen für Altenheime, Altenwohnheime und Pflegeheime zu bestimmen, die - ich zitiere „zum Schutz Dritter an die Zahl, die Zulassung und an das Verhalten der im Betrieb Beschäftigten sowie in gesundheitlicher Beziehung an die Räume zu stellen sind". Von dieser Ermächtigung haben die Landesregierungen mit Erlaß der sogenannten Heim- bzw. Überwachungsverordnungen Gebrauch gemacht. Sie führten nicht nur zu einer laufenden Überwachung, sondern insbesondere auch zur Festlegung eines räumlichen und ausstattungsmäßigen Mindeststandards für die gewerblich betriebenen Heime.
Wenn auch der hiermit bewirkte Fortschritt gegenüber dem zuvor bestehenden rechtsfreien, d. h. gesetzlich in keiner Weise geregelten Zustand nicht zu verkennen und auch nicht zu unterschätzen ist, so hat sich in der Verwaltungspraxis das Fehlen wirksamer behördlicher Eingriffsbefugnisse bei schwerwiegenden Mißständen doch bemerkbar gemacht. Die rechtliche Möglichkeit der Gewerbeuntersagung nach § 35 der Gewerbeordnung erwies sich als ein relativ stumpfes Schwert. Vor allem aber wird die derzeitige Rechtslage deshalb als besonders mißlich empfunden, weil sie keine Maßnahmen zur Verhütung von Mißständen vorsieht und die zuständigen Behörden erst tätig werden können, wenn schwerwiegende Mißstände eingetreten und nachzuweisen sind. Zudem wird der einzig mögliche Eingriff in Form der Gewerbeuntersagung dadurch äußerst problematisch, daß er zugleich diejenigen in ihren persönlichen Lebensverhältnissen einschneidend trifft, deren Schutz mit der Maßnahme verfolgt wird, nämlich die Heimbewohner.
Am Anfang der Überlegungen, die zu dem vorgelegten Gesetzentwurf führten, stand dementsprechend die Erwägung, eine erneute Änderung der Gewerbeordnung zu beantragen. Mit der Einführung einer Konzessionspflicht für gewerbsmäßig betriebene Heime könnte eine präventive Kontrolle gewährleistet werden. Des weiteren könnte mit der Möglichkeit des Konzessionsentzugs bei Nichtvorliegen oder Wegfall der Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung die repressive Eingriffsbefugnis der zuständigen Behörde verschärft werden. Dennoch wurde eine gewerberechtliche Lösung als unzulässig angesehen.
Diese Einschätzung beruht auf der allseitigen Erkenntnis in den Sozialressorts der Länder, daß es nicht mehr allein darum geht, die älteren und pflegebedürftigen Mitbürger, die auf eine Heimbetreuung angewiesen sind, vor Übervorteilung zu schützen und ihnen einen ihrem Entgelt angemessenen Leistungsstandard zu sichern, sondern daß es darüber hinaus einer Heimaufsicht mit dem Ziel bedarf, das persönliche Wohl der in Heimen lebenden Mitbürger umfassend zu gewährleisten, um das Gebot der Alten- und Behindertenhilfe des Bundessozialhilfegesetzes und letzten Endes auch das Sozialstaatprinzip des Grundgesetzes, das Gebot sozialer Gerechtigkeit, wirksam erfüllen zu können.
Meine Damen und Herren, letzten Endes wird unser sozialer Rechtsstaat auch daran gemessen werden, was wir alle für unsere älteren Bürger zu tun bereit sind. Der vom Bundesrat eingebrachte Entwurf knüpft an das bewährte Vorbild der Heimaufsicht nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz an. Eine innere Berechtigung findet dieser Schritt in der zwar nicht identischen, aber doch ähnlichen Problemlage. Während er sich dort um Kinder und Jugendliche handelt, deren Fähigkeit, sich selbst zu helfen, durch mangelnde Lebenserfahrung ausgeschlossen oder eingeschränkt ist, geht es hier um Menschen, deren Selbsthilfemöglichkeit durch Altersabbau oder Behinderung mehr oder weniger stark herabgesetzt ist. Die Herauslösung der Kontrollbefugnisse aus der Gewerbeordnung und die Einführung einer umfas846 

Senator Liehr
senden Heimaufsicht nach dem Vorbild des Jugendwohlfahrtsgesetzes ermöglichen nicht nur eine Erweiterung des Aufsichtszwecks, der neben dem Schutz vor Übervorteilung künftig auch die darüber hinausgehende Sicherung des persönlichen Wohls umfassen soll, sondern es wird zugleich auch die Möglichkeit der Einbeziehung nichtgewerblicher Einrichtungen in den Anwendungsbereich des Gesetzes eröffnet, die für die Geltung der Mindestanforderungen an die räumliche und personelle Ausstattung der Heime von besonderer Bedeutung ist.
Mit diesen übergeordneten Zielen des Entwurfs, der qualitativen Verbesserung der nach geltendem Recht bestehenden Aufsicht über die gewerblichen Heime und deren Erstreckung auf Heime nichtgewerblicher, d. h. gemeinnütziger und kommunaler Träger, wird kein Novum im deutschen Recht angestrebt. Es wird vielmehr - das sei nochmals deutlich unterstrichen - nur die notwendig gewordene Parallelregelung zu den §§ 78 und 79 des Jugendwohlfahrtsgesetzes für den Bereich der Alten- und Behindertenfürsorge gefordert.
Daneben berücksichtigt der Entwurf das Anliegen, durch Einführung einer Erlaubnispflicht eine präventive Kontrolle dort zu gewährleisten, wo die Gefahr des unangemessenen Eigennutzes gegeben ist, nämlich bei den mit der Absicht einer Gewinnerzielung betriebenen Heimen. Die Erlaubnispflicht soll im Interesse jener Menschen, die einer Betreuung und Fürsorge bedürfen, gewährleisten, daß nur solche Personen ein Heim betreiben dürfen, deren Zuverlässigkeit die Gewähr für eine einwandfreie Führung des Heimes bietet. Hiermit sollen spätere Schließungen, die für die Bewohner problematisch und ihnen gegenüber unter Umständen kaum zu vertreten sind, nach Möglichkeit von vornherein ausgeschlossen werden. Außerdem erthält der Entwurf des Heimgesetzes anstelle des bisher einzig möglichen Eingriffs, der Gewerbeuntersagung, einen Katalog differenzierter und abgestufter Eingriffsermächtigungen und notwendiger Kontrollbefugnisse für die Behörden, um Mißständen auf rechtsstaatlicher Grundlage wesentlich wirksamer als bisher begegnen zu können.
Im Verlauf der Beratungen des vom Land Berlin eingebrachten Gesetzentwurfs ist es im Bundesrat zu einer öffentlichen Anhörung von Vertretern jener Spitzenverbände gekommen, deren Interessen durch den Gesetzentwurf berührt werden. Dieser Vorgang verdient eine besondere Hervorhebung nicht nur deswegen, weil es sich um ein im Bundesrat äußerst selten geübtes Verfahren handelt. Auch daran, meine sehr verehrten Damen und Herren, ist die besondere Bedeutung dieses Gesetzentwurfs abzulesen, die ihm der Bundesrat beigemessen hat. Die Tatsache des bereits durchgeführten Anhörungsverfahrens könnte zudem diesem Hohen Haus Veranlassung geben, auf ein weiteres Anhörungsverfahren zu verzichten und auf das dem Bundesrat vorliegende Material zurückzugreifen, was im Interesse einer Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens zu begrüßen wäre.
Soweit bei der erfolgten Anhörung einzelne Stellungnahmen zu dem Entwurf nicht positiv ausfielen
oder Anregungen im Entwurf unberücksichtigt blieben, vermochten die Länder in weitestgehender Übereinstimmung den geäußerten Bedenken nicht zu folgen. Dies gilt vor allem auch für die Anregung, die Heimaufsicht in das Bundessozialhilfegesetz einzubauen. Abgesehen davon, daß der Umfang der angestrebten Regelungen eine Einfügung in dieses Gesetz unzweckmäßig erscheinen läßt und für ein eigenständiges Gesetz spricht, bestehen auch rechtssystematische Bedenken insofern, als das Bundessozialhilfegesetz ein Leistungsgesetz ist und ihm ordnungsbehördliche Regelungen, deren es auch bedarf, fremd sind.
Wie weitgehend die Übereinstimmung auf seiten der Länder ist, beweist im übrigen die Tatsache, daß die Einbringung des vorliegenden Entwurfs vom Bundesrat, wie eingangs bereits erwähnt, einstimmig beschlossen wurde.
Meine Damen und Herren, der Gesetzentwurf gewährleistet ferner die organische Entwicklung einer vernünftigen inneren Struktur der Altenheime, indem er die Befugnis des einzelnen Heimbewohners zur Mitgestaltung des inneren Heimbetriebs konstituiert. Die Möglichkeiten der Ausgestaltung der Beteiligung sollen den von den Ländern zu erlassenden Rechtsverordnungen vorbehalten bleiben. Dieses Mitspracherecht soll auch dazu beitragen, daß die Heimbewohner künftig nicht überwiegend Objekt der Fürsorge sind, sondern mehr als bisher auch im Heim die Möglichkeit zur freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit im Rahmen einer funktionsgerechten Mitwirkung erhalten.
Abschließend sei betont, daß der vorgelegte Entwurf keineswegs als Ausdruck eines allgemeinen Mißtrauens gegenüber den Trägern jener Einrichtungen, für die das Gesetz gelten soll, aufzufassen ist. Von ihnen ist oft unter schwierigsten Bedingungen Beachtliches und zum Teil Vorbildliches geleistet worden. Der Entwurf ist auch keineswegs als Instrument staatlicher Bevormundung gegenüber gemeinnützigen und gewerblichen Trägern gedacht. Angegesichts des Verhältnisses der vorhandenen Heimplätze in staatlichen Einrichtungen einerseits sowie in gemeinnützigen und gewerblichen Einrichtungen andererseits liegt es auf der Hand, daß der Staat auf eine Mitarbeit der gemeinnützigen Verbände und auf eine private Initiative im gewerblichen Bereich angewiesen ist und auch in Zukunft angewiesen bleiben wird.
Es ist grundsätzlich auch nichts dagegen einzuwenden, daß persönliche Betreuung und Fürsorge als Dienstleistung mit der Absicht der Gewinnerzielung angeboten wird, sofern Leistung und Gegenleistung in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Nicht hingenommen werden können jedoch Tatbestände der übertriebenen Gewinnsucht, die mit einer Ausbeutung der Notlage jener Menschen einhergeht, welche auf eine Betreuung in Heimen angewiesen sind. Daß Fälle übler Geschäftemacherei mit der Notlage alter ,und pflegebedürftiger Mitbürger zu verzeichnen sind wie auch sonstige Mißstände in bezug auf Unterbringung und Betreuung dieser Menschen in einzelnen Heimen, ist eine Feststellung, die sich auf Grund der gesammelten


Senator Liehr
Erfahrungen in den Sozialressorts aller Bundesländer schwerlich bestreiten läßt. Ihrer Beseitigung soll der vorliegende Entwurf dienen, nachdem sich die behördlichen Kontroll- und Eingriffsbefugnisse nach dem geltenden Recht als unzulänglich erwiesen haben, Mißständen in ihren Anfängen zu wehren und Zuständen, die mit dem Prinzip sozialer Gerechtigkeit schlechthin unvereinbar sind, mit geeigneten rechtsstaatlichen Mitteln wirksam entgegenzutreten.
Daß in dieser Beziehung von seiten des Gesetzgebers etwas getan werden muß, ist eine Erkenntnis, die sich nicht nur in den Ländern entwickelt hat, sondern, wie die Drucksache VI/3266 beweist, auch dieses Hohe Haus bewegt.
Angesichts der Dringlichkeit der lösungsbedürftigen Probleme, denen sich die Behörden aller Länder gegenübergestellt sehen, sei mit gestattet, mit der Bitte um zügige Beratung und damit auch um Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens zu schließen.
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Vizepräsident von Hassel: Nach der Rede des Beauftragten des Bundesrates zur Einbringung dieses Gesetzentwurfs eröffne ich die allgemeine Aussprache in erster Lesung. - Das Wort hat die Abgeordnete Frau Schroeder ({1}).