conradi (NA), 1974-09-27:
Ich wäre dankbar, Herr Kollege, wenn ich jetzt fortfahren dürfte.
Die Reform des Planungs- und Bodenrechts geschieht sicher nicht in einem Jahrhundertgesetz. Das haben wir bei der Steuerreform und bei der Strafrechtsreform gelernt: die Materie ist viel zu komplex, und die Legislaturperiode ist zu kurz. Wir müssen hier wie dort die Reform in einzelne aufeinander abgestimmte Teilschritte auflösen. Das Städtebauförderungsgesetz war der erste wichtige Durchbruch nach jahrelanger Stagnation. Sein bodenpolitischer Teil hat sich bewährt. In vielen Städten hat allein die Tatsache, daß der Rat vorbereitende Untersuchungen beschlossen hat, dämpfend auf die Preisentwicklung eingewirkt. Der vorliegende Entwurf baut auf den Erfahrungen des Städtebauförderungsgesetzes auf. Er ist der zweite notwendige und wichtige Schritt, nun das 'besondere Recht der Sanierungs- und Entwicklungsgebiete auf alle Baugebiete auszudehnen.
Wir haben, Herr Dr. Schneider, bei der Reform der Grundsteuer, der Vermögen- und Erbschaftsteuer die steuerliche Behandlung des Bodens angepackt, und wir sind uns darin einig, daß der nächste notwendige Schritt eine Reform des Bewertungsrechts sein muß. Wir brauchen ihn steuerrechtlich, wir brauchen ihn auch planungsrechtlich, denn alle Fachleute wollen langfristig ein einheitliches Bewertungssystem für Steuer und Planung.
Die Bodenwertzuwachssteuer, die Sie hier als „sozialistischen Parasiten" bezeichnet haben, hat sich auch in die Göb-Kommission der CDU/CSU eingeschlichen. Ich habe gerade noch einmal in einer Veröffentlichung der Konrad-Adenauer-Stiftung nachConradi
geschlagen; darin ist die Bodenwertzuwachssteuer enthalten. Der „Parasit" hat offenbar auch andernorts überzeugt.
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Über die Bodenwertzuwachssteuer müssen wir sicher noch sehr ernsthaft diskutieren. Es wäre nicht sinnvoll, eine Bodenwertzuwachssteuer vor einer Neuordnung des Bewertungsrechts anzugreifen. Wenn man Wertzuwächse besteuern will, dann muß man erst einmal Wertzuwächse 'haben, nämlich in regelmäßigen Abständen Bewertungen vornehmen können. Deshalb hat die Bundesregierung schon bei der Regierungserklärung am 18. Januar 1973 erklärt, die Bodenwertzuwachssteuer werde nur vorbereitet, aber in dieser Legislaturperiode nicht eingeführt; konkret angekündigt hat sie die Reform des Bewertungsrechts.
Und schließlich werden wir in einigen Jahren vor der Aufgabe stehen, die ganze breite Materie des Boden- und Planungsrechts einschließlich des Bodensteuerrechts zusammenzuschreiben. Was über Dutzende von Einzelgesetzen verteilt ist - in der Erbbaurechtsverordnung, im BGB, im Flurbereinigungsrecht, im Bundesfernstraßengesetz, im Wasserhaushaltsgesetz -, muß langfristig - ähnlich wie beim Sozialgesetzbuch - in einem überschaubaren Gesetzeswerk zur Stadt- und Landesplanung zusammengeschrieben werden.
Wo liegen nun die Schwerpunkte dieses Gesetzentwurfs und was bedeuten sie für unsere Städte? Die Bauleitplanung wird in den größeren Zusammenhang der Stadtentwicklungsplanung gestellt. Das Bundesbaugesetz von 1960 überließ die Stadtentwicklung weitgehend dem sogenannten „freien Spiel der Kräfte" und beschränkte die Stadtplanung dann darauf, das nachzuvollziehen, was private Interessen und Initiativen eingeleitet hatten. Dabei haben sich dann natürlich meistens die finanziell Stärkeren - die Investoren und Spekulanten - oft reichlich hemdsärmelig gegen eine oft ohnmächtige Stadtverwaltung durchgesetzt.
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Daß das so ist, läßt sich rein optisch an unseren Städten erkennen.
Der Regierungsentwurf macht den Gemeinden nunmehr eine umfassende 'Entwicklungsplanung zur Pflicht. Denn ob Arbeitsplätze oder Krankenhausbetten, Grünzonen oder U-Bahnen, Schulen oder Dienstleistungszentren: dies alles muß von der Gemeinde langfristig geplant und mit der Landesplanunq und Raumordnung verzahnt werden. Die Bauleitplanung ist dann der physische Niederschlag dieser Entwicklungsplanung. Aber damit verschieben sich die Gewichte: Stadtplanung wird zukünftig nicht mehr die Ziele bestimmter geld- und einflußreicher Interessenten nachvollziehen, sondern sie wird die Entwicklungsziele im Interesse aller Bürger setzen
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und damit den Rahmen, in dem dann private Initiativen und Interessen tätig werden können. Nicht
mehr die Investitionen werden die Stadtplanung
lenken, sondern - umgekehrt - die Stadtplanung wird die Investitionen lenken.
Entscheidend für die Stadtplanung ist die Möglichkeit zur Nutzungsbestimmung des Bodens. Überläßt man die Allokation der Bodennutzung, die Nutzungszuweisung allein dem Markt, dann setzt sich immer der potentere Bewerber durch, derjenige, der die größere Rendite erwirtschaften kann: die Bank gegen das Wohnhaus, das Kaufhaus gegen das kleine Café, der Parkplatz gegen den Spielplatz; dann wird die Stadt zwangsläufig zur Profitopolis. Eine rein administrative Nutzungsbestimmung ohne Markt hingegen würde einmal zu einer phantastischen Bürokratie führen und zum anderen eine unökonomische Nutzung des wertvollen Gutes Boden nach sich ziehen. Deshalb müssen wir einen Mittelweg finden: die Stadtplaner und die politisch Verantwortlichen legen die Nutzungsart fest, und zwar detaillierter und genauer als bisher, und innerhalb einer festgelegten Nutzungsart sollen dann Marktmechanismen entscheiden, wer den Boden nutzt. Dies wird dann ein sinnvoller Markt sein, sinnvoll, weil nicht ungleiche Marktpartner konkurrieren - nicht das Großkaufhaus gegen den Tante-Emma-Laden oder der Baulöwe von LuxusAppartements gegen die Baugesellschaft für sozialen Wohnungsbau , sondern weil dann gleiche Partner konkurrieren. Der Markt wird also nicht außer Kraft gesetzt, er wird nur bereinigt, und er wird durch die Vorgabe der Bauleitplanung so bestimmt, daß er sich nicht mehr zum Schaden der Allgemeinheit auswirken kann.
Dazu gehört auch die Möglichkeit, vorhandenes, nicht ausgeübtes Baurecht nach einer Schutzfrist herunterzusetzen. In vielen Städten werden wir zu gesünderen Lebensbedingungen nur kommen, wenn wir altes Baurecht, das nicht ausgenützt ist, ohne Entschädigung auf ein Maß herabsetzen können, das den heutigen gesundheitlichen, sozialen und planerischen Erkenntnissen entspricht. Der Regierungsentwurf gibt uns die Möglichkeit, in den Städten die Nutzungsmöglichkeiten, vor allem die Nutzung für den sozialen Wohnungsbau, differenzierter als bisher festzulegen. Er wird uns auch helfen, in den Städten mit den Geboten des Städtebauförderungsgesetzes weiterzukommen, von denen die Praktiker wissen, daß sie kaum angewendet werden. Ihre Stärke liegt nicht darin, daß sie angewendet werden, sondern ihre Stärke liegt darin, Herr Dr. Prassler, daß sie angewendet werden können. Und das Wissen um diese Möglichkeit der Stadtverwaltung beeinflußt natürlich das Verhalten der Eigentümer und der Bauherren.
Die Forderung „Mehr Demokratie wagen" hat in unseren Städten ein breites Echo gefunden. Tausende von Bürgerinitiativen beschäftigen sich mit der Stadtplanung. Manchmal ist das für die Verwaltung sehr lästig; Demokratie kostet Zeit und Kraft. Beide, Stadtverwaltung und Bürgerschaft, müssen mühsam lernen, wie man in der Planung sinnvoll zusammenarbeitet. Dabei wird auch deutlich, daß nicht jede Bürgerinitiative das Interesse der Allgemeinheit verfolgt, sondern daß manche Bürgerinitiativen ganz eindeutig Privilegien be8046 

Conrad!
stimmter Gruppen verfolgen. Aber das gehört mit dazu. Dann müssen eben Stadtväter und Stadtverwaltung auch einmal hinstehen können und das Gesamtinteresse einer Stadt gegenüber dem Partikularinteresse durchzusetzen.
Lange Jahre ist die Stadtplanung von einflußreichen Gruppen, von Grundbesitzern und Gewerbesteuerzahlern beeinflußt worden. Wir wollen ein Gesetz, das die Beteiligung aller Bürger sichert durch frühzeitige Information, durch breite Erörterung, vor allem auch durch die Vorlage von Alternativen.
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Die Bürger haben in den letzten Jahren gezeigt, daß ihnen ihre Stadt nicht gleichgültig ist. Sie haben in vielen Fällen Sachverstand bewiesen, und in einigen Fällen haben sie verhängnisvolle Fehlplanungen gestoppt. Wir Sozialdemokraten glauben weder an die Allwissenheit der Verwaltung, noch glauben wir an die soziale Verpflichtung privater Investitionen. Für uns ist Bürgerbeteiligung nicht wie für Herrn Goppel der Anfang eines Rätesystems, sondern Ausdruck lebendiger und wirkungsvoller Demokratie.
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Hierzu gehört auch die Frage der rechtlichen Überprüfung von Bebauungsplänen im Normenkontrollverfahren. Wir brauchen Rechtssicherheit im doppelten Sinne. Einmal muß das Recht des Bürgers erhalten werden, im Normenkontrollverfahren einen Bebauungsplan anzugreifen. Es liegt aber auch im Interesse der Bürger, daß ein Bebauungsplan nicht zeitlich unbeschränkt anfechtbar ist, sondern nach einer Frist rechtsverbindlich und unanfechtbar wird. Ich habe den Eindruck, daß wir in den Ausschußberatungen darüber noch reden müssen. Vielleicht finden wir dafür noch eine bessere Formulierung als der Regierungsentwurf.
Bei den großen Neubauprojekten der vergangenen Jahrzehnte haben wir vor allem auf der grünen Wiese geplant und gebaut, und die Betroffenen, die Verplanten, sind erst gekommen, wenn der Bau fertig war. Heute geht es um Sanierung, Erneuerung, Modernisierung der Stadt. Dort hat fast jede Planung soziale Auswirkungen, auf das Rentnerehepaar, auf die junge Familie, auf den Milchhändler, auf die kleine Druckerei. Oft werden diese von den Planierraupen der Investoren nur allzu schnell hinweggeschoben. Deshalb übernimmt der Regierungsentwurf aus dem Städtebauförderungsgesetz nun das Instrument des Sozialplans. Mir ist dieser Sozialplan heute noch zu defensiv, noch viel zu oft „Rote-Kreuz-Station für die Planungsgeschädigten". Er muß zum aktiven Sozialplan werden, der von vornherein der Planung soziale Ziele setzt, statt hinterher nur soziale Schäden reparieren. Ich würde mich freuen, wenn es gelänge, bei der Ausschußberatung diesen Charakter eines aktiven Sozialplans stärker herauszuarbeiten.
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Der Planungswertausgleich im Zusammenhang mit dem preislimitierenden Vorkaufsrecht und der herabgesetzten Entschädigung ist ein zusammenhängendes Konzept. Wir wollen endlich den unerträglichen Zustand beseitigen, bei dem Planungsschäden von der Gemeinschaft ersetzt werden und Planungsgewinne in die privaten Taschen gehen. Wir wollen die Kommunen an den Wertsteigerungen beteiligen, die sie selber durch Planung, Aufschließung und Infrastruktur bewirken. In meiner Heimatstadt wendet die Kommune für einen Quadratmeter Nettobauland über 100 DM aus öffentlichen Mitteln auf, von der Hauptaufschließung bis zum Klärwerk, von der U-Bahn bis zum Kindergarten, - Investitionen, durch die Ackerland überhaupt erst bebaubares Land wird. Die Wertsteigerung aber, die beispielsweise der Stuttgarter Flächennutzungsplan für bisher nichtbebaute Grundstücke in 15 Jahren nach sich zieht, beträgt für 600 ha 1,2 Milliarden DM auf 6 000 Eigentümer. Da ist es nur gerecht, wenn wir alle Bürger der Stadt, die diese Wertsteigerungen mit ihren Steuermitteln bewirken, daran beteiligen und wenn wir den Städten damit neue Finanzierungsquellen für ihre Investitionen erschließen.
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In vielen Gemeinden ist es ja heute aus finanziellen Gründen gar nicht mehr möglich, neues Bauland zu erschließen. Wenn die Gemeinden an diesen Wertsteigerungen beteiligt werden, dann werden sie mehr Bauland erschließen und damit das Baulandangebot erhöhen können. Das wird mit Sicherheit auch preisdämpfend wirken.
Wir rechnen auch damit, daß der Bodenmarkt den Planungswertausgleich berücksichtigen wird. Der Käufer wird angesichts der späteren Ausgleichsbeträge nicht mehr jeden beliebigen Preis zahlen, sondern er wird gegebenenfalls auf andere Grundstücke mit geringeren Ausgleichsbeträgen ausweichen. Den Preisforderungen der Verkäufer werden Grenzen gesetzt. Dies wird preisdämpfend wirken.
Der Planungswertausgleich ist unter Fachleuten keine grundsätzliche Frage mehr. Die Probleme liegen in der Praktikabilität. Will man einen Angebotsdruck auf dem Bodenmarkt erzeugen, dann muß man an sich die Ausgleichsabgabe möglichst weit nach vorne nehmen, nämlich lange vor die Bebauung. Damit würden aber in vielen Fällen Verdrängungswirkungen hervorgerufen, es würden nicht bauwillige oder noch nicht baufähige Bauherren von ihrem Grundstück verdrängt. Wir haben uns entschieden, den Ausgleichsbetrag spät zu erheben, nämlich dann, wenn die neue Nutzung realisiert ist, und schaffen damit auch die Parallelität zum Planungsschaden, der ja auch erst entschädigt wird, wenn er eingetreten ist. Wir sind uns darüber im klaren, daß damit die angebotsfördernde Wirkung der Ausgleichsabgabe schwächer wird und ihre Überwälzbarkeit größer. Dennoch erscheint uns dies als das kleinere Übel. verglichen mit der möglichen Verdrängungswirkung gerade auf kleine Eigentümer bei einer frühen Erhebung der Ausgleichsabgabe.
In der Bewertung sehen wir kein Problem. Die Gutachterausschüsse haben sich bewährt bei der Umlegung, auch beim Planungsschaden. Sie werden

auch die neue Aufgabe bewältigen. Die Zahl der Bebauungspläne wird sowieso in den kommenden Jahren geringer sein als in der Vergangenheit.
Langfristig wollen wir - das habe ich gesagt - ein einheitliches Verfahren für die steuer- und planungsrechtliche Bewertung. Aber dies, Herr Dr. Schneider, ist nicht Aufgabe des Bundesbaugesetzes, sondern Aufgabe eines neuen Bewertungsrechts.
Die 50 %ige Abschöpfung ist von der reinen Theorie her sicher ein schwerwiegender Mangel. Sie wird auch Probleme bei der Bewertung aufwerfen. Aber wir sind hier kein Bodenrechtsseminar, sondern wir müssen das politisch jetzt Realisierbare tun. Eine hohe Abschöpfung, etwa eine 100 %ige, würde - wie das englische Beispiel zeigt - erhebliche Rechtsstreitigkeiten nach sich ziehen und die Baufähigkeit manchen kleinen Eigentümers einschränken. Die SPD-Fraktion bejaht deshalb das vorgeschlagene Verfahren der Ausgleichsabgaben als einen im Grundsatz richtigen Schritt.
Das Vorkaufsrecht schließlich machen wir praktikabel. Es wird auch in Zukunft davon abhängen, daß ein öffentliches Interesse vorliegt. Aber wir werden die Abwendungsmöglichkeiten sowohl für den Verkäufer als auch für den Käufer stärken. Wir werden das Vorkaufsrecht im Interesse einer langfristigen Bodenvorratspolitik der Gemeinde auf zukünftige Baugebiete ausdehnen. Sie muß ja in vielen Fällen Ersatzland stellen können. Wir halten es für schonender, in eine vorhandene Verkaufsabsicht einzugreifen, als einen Grundeigentümer zu enteignen, der gar nicht verkaufen will.
Damit habe ich die Schwerpunkte dieses Reformvorhabens abgesteckt. Wir werden in den Ausschüssen noch über manches Detail streiten. Ich wünsche mir, daß sich die Opposition, wenn sie schon kein eigenes Konzept hat, dann wenigstens der Mitarbeit an dieser Aufgabe nicht entzieht und uns hilft, dieses Gesetz noch praktikabler und wirkungsvoller zu machen. Es geht hier nicht um Ideologie. Es geht darum, unseren Beitrag dafür zu leisten, daß unsere Städte lebenswert bleiben.
Dabei zeigt sich aber auch die enge Verflechtung von Bund und Gemeinden. Es wird sehr deutlich, daß Kommunalpolitik eben nicht eine Sache von unpolitischen Fachleuten ist - sozusagen über dem Zank und Hader der Parteien -,
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sondern daß wir im Deutschen Bundestag Politik für Kommunen machen; nicht um sie zu gängeln, nicht um ihnen die Selbstverwaltung zu nehmen, sondern gerade um ihnen die Werkzeuge zu geben, mit denen sie vernünftig arbeiten können.
Damit wird auch die Grenze unseres Tuns hier deutlich: Wir schaffen Werkzeuge; ob sie angewendet werden, wie sie angewendet werden, wird in der Gemeinde entschieden. Die Reform des Bodenrechts -- da machen wir uns nichts vor - schafft nicht automatisch eine humane Stadt,
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so wie ein besseres Werkzeug in der Hand eines Bauarbeiters ja auch nicht automatisch zu einem besseren Haus führt.
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Deshalb wird entscheidend sein, ob und wie die Kommunalpolitiker dieses Gesetz anwenden.
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In ihrer Hand wird es schließlich liegen, ob unsere Städte wieder wohnlich werden, ob unsere Kinder dort gut und gerne leben, ob das Wort von der „menschlichen Stadt" eine leere Phrase bleibt oder ob es Wirklichkeit wird. Lassen Sie uns alles dazu tun, den Gemeinden diese Möglichkeit zu geben.
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