Schlatter (NA), 1985-10-24:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! In dem vorliegenden Gesetzentwurf wird behauptet, daß zwischen Bund und Ländern Einvernehmen erzielt worden sei, den Anteil der Länder am Umsatzsteueraufkommen wie vorgeschlagen zu regeln. Ich bin Ihnen dankbar, Herr Staatssekretär, daß Sie diese Behauptung im Gesetzentwurf in Ihrer Begründungsrede korrigieren; denn diese Behauptung ist falsch. Sie haben sie in Ihrer Begründungsrede auch nicht weiter aufrechterhalten.
Richtig ist, daß die SPD-geführten Länder im Bundesrat deutlich gemacht haben, daß aus ihrer Sicht von einem Einvernehmen wirklich keine Rede sein kann. Die Mehrheit der Länder hat entschieden, und eine Minderheit, nämlich die SPD- geführten Länder, hat die Auffassung vertreten, daß der Bund den Ländern und Gemeinden keinen angemessenen Ausgleich für die Einnahmeausfälle angeboten hat, die durch das Steuersenkungsgesetz hingenommen werden müssen.
Die beschlossenen Senkungen bei der Lohn- und Einkommensteuer belasten zu 57,5 % Länder und Gemeinden. Das wird durch die vorgeschlagene Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer von einem halben Prozentpunkt bei weitem nicht ausgeglichen.
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Das behauptete Einvernehmen zwischen dem Bund und allen Ländern wäre dann erzielt worden, wenn der Länderanteil an der Umsatzsteuer um 1% für die Jahre 1986 und 1987 sowie um 2 % für das Jahr 1988 angehoben würde.
Herr Staatssekretär, Sie sind auf die Vorgeschichte des Gesetzentwurfs eingegangen. Ich denke, es lohnt sich in der Tat, die Vorgeschichte, die zu den jetzigen Kompromissen geführt hat, in Erinnerung zu rufen, weil dann sehr schnell deutlich wird, daß die Vorschläge der Bundesregierung ein fauler Kompromiß sind, und daß dies der kleinste gemeinsame Nenner war, auf den sich Kohl und Strauß Anfang Juli 1985 haben einigen können.
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Das Ergebnis ist aus meiner Sicht auch kein Ruhmesblatt, sondern mehr ein Armutszeugnis für den bundesstaatlichen Föderalismus.
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Denn wieder einmal haben die betroffenen Ministerpräsidenten der CDU die Parteiräson vor die Interessen der von ihnen vertretenen Länder gestellt.
Ich will zur Vorgeschichte noch ein paar Anmerkungen machen. Dazu gehört, daß in der ersten Beratung des von der Bundesregierung vorgelegten Gesetzentwurfs zur Steuersenkung 1986/88 die Länder im Bundesrat ein Junktim zwischen Steuerentlastung und Finanzausgleich hergestellt haben.
Die Länder haben - übrigens einmütig - auch quantifiziert, was sie unter einem angemessenen Ausgleich für ihre überproportionalen Ausfälle verstehen, nämlich einen um 2 % höheren Anteil an der Umsatzsteuer ab 1986 gegenüber dem Ansatz in der mittelfristigen Finanzplanung des Bundesfinanzministers von 33,5%. Wenn es überhaupt einmal das behauptete Einvernehmen zwischen den Bundesländern gegeben hat, dann in dieser gemeinsamen Forderung gegenüber dem Bundesfinanzminister; denn der hatte das Beteiligungsverhältnis bereits auf 33,5% gesenkt, ohne sich mit den Ländern darüber abzustimmen. Das war schlechter Stil,
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und der Bundesrat hat zu Recht daran erinnert, daß die bereits früher durch das Steuerentlastungsgesetz 1984 entstandenen überproportionalen Steuerausfälle für Länder und Gemeinden vom Bund auch künftig auszugleichen sind.
Daß die Gründe für die damalige Erhöhung auf 34,5% Länderanteil auch über das Jahr 1985 hinaus fortwirken, muß ich hier nicht weiter erläutern; dem Bundesfinanzminister waren und sind die Gründe bekannt. Dennoch hat er seine mittelfristige Finanzplanung mit unrealistischen Ansätzen vorgelegt und sie damit bereits am Tag der Veröffentlichung zur Makulatur werden lassen.
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Ich halte dem Bundesfinanzminister nicht vor, daß er eine Verhandlungsposition aufbaut - das ist sein gutes Recht -, aber ich kritisiere, daß er dem Deutschen Bundestag und der Öffentlichkeit bei
der Vorlage seiner mittelfristigen Finanzplanung verheimlicht, daß in ihr unrealistische Ansätze stecken.
Nach Auffassung des Bundesfinanzministers ist das jetzt im Gesetz festgeschriebene Ergebnis auch für ihn unbefriedigend, und Sie, Herr Staatssekretär, haben das im einzelnen begründet. Sie machen geltend, daß es eher einen Umverteilungsanspruch des Bundes gegenüber den Ländern gibt, und Sie behaupten, daß die Ansprüche des Bundes nicht ausreichend berücksichtigt worden sind. Für diese Position haben Sie auch heute wieder die Belastung des Bundes durch die Zahlungen an die EG einerseits angeführt und die stark verbesserte Finanzlage von Ländern und Gemeinden auf der anderen Seite geltend gemacht. Zur Begründung wird außerdem die Kreditfinanzierungsquote des Bundes herhalten müssen, im Vergleich zu den Kreditfinanzierungsquoten der Länder und der Kommunen.
Ich könnte für diese Argumentation noch Verständnis aufbringen, wenn Sie hier nicht mit einem Taschenspielertrick arbeiteten; denn bei allen früheren Verhandlungen ist nicht die Kreditfinanzierungsquote, sondern die Deckungsquotenberechnung als Methode zugrunde gelegt worden. So haben die Länder natürlich konsequenterweise die neue Berechnungsbasis des Bundesfinanzministers zurückgewiesen und die auch verfassungsrechtlich gebotene Berechnungsgrundlage der Deckungsquote für ihre Position gewählt.
Auch die Belastungen des Bundes durch Zahlungen an die EG sind im Finanzplan berücksichtigt und finden damit Eingang in die Deckungsquotenvergleiche.
Natürlich mußte sich der Bundesfinanzminister gefallen lassen, durch die Länder daran erinnert zu werden, daß in seinem Finanzplan die Bundesbankgewinne nur unzureichend berücksichtigt worden sind. Dies hätte zur Abrundung des Bildes der Klage des Bundes auch vielleicht aus Ihrem Munde, Herr Staatssekretär, erläutert werden müssen.
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Alles in allem war die Verhandlungsposition des Bundes nicht gerade überzeugend und deshalb muß es schon verwundern, daß der Bund ein Ergebnis erzielen konnte, das weit unterhalb der Forderungen der Länder liegt; denn die Länder konnten bereits auf der Basis des gesamten Steuerentlastungspakets 1986/88 einen notwendigen Ausgleich für die überproportionale Belastung im Vergleich zu ihren Anteilen am Gesamtsteueraufkommen von plus 2,3 Umsatzsteuerpunkten errechnen.
Berücksichtigt man die Zusage des Bundeskanzlers an die Länder und Gemeinden, sie nur anteilig mit einem Steuerentlastungsvolumen von 17 Milliarden DM statt 20 Milliarden DM zu belasten - übrigens wiederum ein gebrochenes Kanzlerversprechen - ergäbe sich sogar ein rechnerischer Ausgleichsanspruch von 3,2 % mehr an Umsatzsteuerpunkten.
Ich will es bei diesen Hinweisen belassen; denn sie machen überdeutlich, daß das Nein der SPD12644 
geführten Länder zu dem nun vorliegenden Ergebnis mehr als begründet ist. Das Nein ist um so mehr begründet, wenn man in die Bewertung die morgen im Deutschen Bundestag anstehende Erste Beratung des von der Bundesregierung eingebrachten Gesetzes über Abschreibungserleichterungen für Wirtschaftsgebäude einbezieht. Die Länder und Gemeinden - die Zahlen haben Sie hier nicht genannt, Herr Staatssekretär, und deshalb hole ich das nach - haben von dieser Vorlage wiederum überproportionale Einnahmeausfälle in Milliardenhöhe zu erwarten. 1988 werden es über 2,4 Milliarden DM an Steuerausfällen bei den Ländern gegenüber nur 1,3 Milliarden DM beim Bund sein. Damit ist die Ausgangsbasis der Länder für einen angemessenen Finanzausgleich weiterhin verschlechtert worden.
Lassen Sie mich die Diskussion um das richtige Verhältnis bei der Beteiligung von Bund und Ländern am Umsatzsteueraufkommen nutzen, um einige grundsätzliche Anmerkungen zum bundesstaatlichen Finanzausgleich zu machen. Herr Staatssekretär, Sie haben das vorhin ebenfalls in die Debatte eingeführt. Ich denke, es lohnt sich, auf Ihre Argumente einzugehen.
Der horizontale Länderfinanzausgleich und die Bundesergänzungszuweisungen stehen auf dem politischen und verfassungsrechtlichen Prüfstand. Es gibt also nicht nur Verteilungsstreitigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern, sondern es hat sich zusätzlich in den letzten Jahren auch ein ernster Streit über die Verfassungsmäßigkeit der Länderfinanzausgleichspraxis entwickelt. Das Grundgesetz spricht in seinem Art. 107 von der Pflicht, die Finanzkraft der Länder auszugleichen. In der Staatspraxis haben sich die Länder zwar im wesentlichen mit einem Steuerkraftausgleich begnügt, in der Annahme, daß das Aufkommen aus nichtsteuerlichen Einnahmen bei der Bestimmung der Finanzkraft vernachlässigt werden könnte. Am Beispiel der Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe hat sich gezeigt, daß der Ausgleich der Steuerkraft keine verfassungsrechtliche Grundlage zur Bemessung des Finanzausgleichs sein kann. Die nur teilweise Einbeziehung des Förderzinses, und zwar ab 1983 zu einem Drittel und ab 1986 zur Hälfte, ist keine tragfähige Lösung. Denn sie berücksichtigt nicht, daß vielen Bundesländern auf der Ausgabenseite Belastungen erwachsen, die anderen Ländern nicht entstehen. Ich nenne nur den Stahlbereich; ich nenne die Kohlelast.
Der Widersinn der zur Zeit praktizierten Ausgleichsregelung zeigt sich auch darin, daß die dem Lande Niedersachsen zufließende Förderabgaben zu Mindereinnahmen bei den gezahlten Körperschaftsteuern führen, mit dem Ergebnis des Absinkens der maßgeblichen Steuerkraft für dieses Land und einer entsprechenden Anhebung des Finanzausgleichsanspruchs für Niedersachsen. Also Förderabgaben, ein Mehr an Einnahmen, führen zu einem Sinken der Steuerkraft und zu einem Plus im Finanzausgleich. So kann man aus einer Einnahme zwei machen.
Und weiter. Im Rahmen des Deckungsquotenverfahrens sollen die Einnahmen aus der Umsatzsteuer so auf Bund und Länder verteilt werden, daß das Verhältnis zwischen den laufenden Einnahmen und den notwendigen Ausgaben auf den beiden Ebenen insgesamt etwa gleich ist. Im Rahmen dieser Berechnung werden natürlich die bergrechtlichen Förderabgaben, die ganz überwiegend nur einem Bundesland zufließen, der Ländergesamtheit angelastet. Das ist auch nicht zu kritisieren. Dadurch verschlechtert sich die Anspruchsgrundlage der Länder um 2 Milliarden DM. Das schlägt sich als Minus von 0,8 %-Punkten an der Umsatzsteuer bei der Aufteilung nieder. Damit aber nicht genug. Die Kohlelast von derzeit immerhin rund 1 Milliarde DM jährlich, die das Land Nodrhein-Westfalen alleine für die Sicherung der einheimischen Energiereserven zu tragen hat, geht als Belastung der Länder in die Deckungsquotenberechnung ein. Das bedeutet ein Plus von 0,4 %-Punkten an der Umsatzsteuer für die Ländergesamtheit. Das heißt, die übrigen Länder profitieren bei der Umsatzsteuerneuverteilung mit dem Bund von den Sonderlasten Nordrhein-Westfalens, ohne daß aber beim Finanzausgleich zwischen den Ländern diese Sonderlasten Nordrhein-Westfalens diesem Land auch wieder gutgeschrieben würden.
Ich denke, eine Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen den Ländern ist dringend geboten. Dennoch gelingt es den Bundesländern bis heute nicht, diese Neuordnung aus eigener Kraft zu schaffen. Das ist der Grund für die anhängigen Normenkontrollklagen beim Bundesverfassungsgericht. Ich stimme Ihnen zu, Herr Staatssekretär, es ist keine Ruhmestat des Föderalismus, wenn eine so gewichtige Frage wie die Verteilung von Geld politisch nicht mehr entschieden werden kann. Aber wenn Sie das mit mir zusammen beklagen, muß ich Sie daran erinnern, daß auch der Bundesfinanzminister Handlungsunfähigkeit demonstriert, wenn er sich weigert, für seinen Teil die Länder bei der Verteilung seiner Finanzmittel nach gleichen Maßstäben zu behandeln. Nach seiner Auffassung hat sich die Bundesregierung bei der Aufteilung der Bundesergänzungszuweisung an der Mehrheitsauffassung der Länder zu orientieren. So jedenfalls hat sich Dr. Stoltenberg bei der Beratung des Haushaltsbegleitgesetzes 1983 im Bundesrat geäußert.
Statt Verfassungsgrundsätze zu beachten, beschränkt sich der sonst nicht konfliktscheue Bundesfinanzminister auf die Rolle des Notars. Diese Haltung - das sage ich Ihnen offen - ist enttäuschend. Bei der vom Grundgesetz bestimmten Sachlage kann die Bundesregierung doch nicht sagen: Der Bund zahlt Ergänzungszuweisungen in Höhe von 1,8 Milliarden DM, und die Länder mögen sich untereinander über die Verteilung dieser Gelder aus dem Bundeshaushalt einigen. Die Bundesregierung ist unmittelbar aufgefordert, ein Konzept für die Verteilung der Ergänzungszuweisungen vorzulegen. Daß es dem Bundesfinanzminister nicht an Einsicht, wohl aber am politischen Willen mangelt, ist wohl inzwischen durch den Vorschlag offensichtlich geworden, der in dem jetzt vorliegenden Gesetzentwurf zur Regelung für das Land Bremen geSchlatter
macht worden ist. Im Wege des Vorwegkompromisses erhält Bremen im Jahre 1986 und 1987 an der Bundesergänzungszuweisung mit 5,3% jährlich immerhin seinen berechtigten Anteil. Das ist zu begrüßen.
Aber ich will darauf hinweisen, daß der Anteil von Bremen nach einem Fehlbetragsschlüssel ermittelt wurde, von dem ich sage: Er ist finanzausgleichssystematischen Überlegungen entsprungen und gerecht. Diesen Fehlbetragsschlüssel bei der Aufteilung der Bundesergänzungszuweisungen insgesamt zugrunde zu legen und - darauf weise ich hin - auch die Förderzinseinnahmen in den Verteilungsschlüssel einzubeziehen, wäre aus meiner Sicht eine Lösung, die eine gerechte Verteilung für alle Bundesländer bewirken würde.
Das Ergebnis der bisherigen Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen ist ja in der Tat grotesk. So erhält das Land Bayern z. B. 1984 mit 345 Millionen DM das 8,3f ache an Bundesergänzungszuweisungen im Verhältnis zum Landesfinanzausgleich. 1985 wird es das 26,5 fache dieser Summe sein. Wenn ich die Zahlen richtig interpretiere, wird auch das Land Rheinland-Pfalz in eine ähnliche Situation geraten. Geht man davon aus, daß die Ergänzungszuweisungen nur zur abschließenden Feinsteuerung im Rahmen des von Art. 107 Grundgesetz vorgegebenen Ausgleichssystems zu dienen bestimmt sind, dann meine ich, darf sich das Volumen der Ergänzungszuweisungen nicht vom Volumen der Ausgleichszuweisungen in dem von mir beschriebenen Umfang abheben. Wenn es dazu kommt, sind entweder die Ergänzungszuweisungen zu hoch angesetzt oder der systematisch vorangegangene Zwischenländerausgleich war unangemessen.
Ich bleibe dabei: Für die Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen auf die einzelnen Länder sind verfassungsrechtlich nicht beliebige Maßstäbe zulässig. Um so mehr ist es zu bedauern, daß die Bundesregierung dem gesamtstaatlichen Auftrag, selbst nach einer angemessenen Lösung zu suchen, bis heute nicht nachgekommen ist. Ein gutes Verhältnis zwischen Bund und allen Ländern, zwischen der Bundesregierung und allen Landesregierungen setzt voraus, daß der Bund die Aufgaben, die die Länder nicht zu lösen vermögen, anpackt und dabei der ehrlichen und der gegenseitigen Anerkennung von Pflichten und Rechten eine erfolgreiche Basis verschafft. Dazu kann ich Sie heute anläßlich der Lesung des Gesetzes zum Finanzausgleich nur nachdrücklich auffordern.
Vielen Dank.
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