Maihofer (NA), 1978-11-30:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich war zunächst geneigt, Herr Kollege Rose - vor Ihrem Debattenbeitrag -, mich auf einige Nachbemerkungen . zu beschränken. Aber nachdem sie nun völlig unbelehrt nach vielstündiger Auseinandersetzung, die hier mit großem Ernst geführt worden ist, nicht nur zwischen Regierung und Opposition, sondern auch zwischen Bund und Ländern, ausschließlich auf Nebenkriegsschauplätzen sich getummelt haben und so unglaublich die Sachfragen, um die es hier geht, verfälscht haben, bleibt mir doch nichts übrig, als hier abschließend einige ganz unmißverständliche grundsätzliche Bemerkungen zu machen.
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- Ganz unbezweifelbar! Auch im Bundestag!
Der Bericht der Bundesregierung über die strukturellen Probleme unseres föderativen Bildungssystems
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ist, wie ich meine - da trennen sich schon die Geister - ein Glücksfall um Sorgfalt und Unparteilichkeit bemühter Analyse von Fakten. Ich jedenfalls kenne kaum einen vergleichbaren Bericht, der mit so großer Sachkunde und auch Gründlichkeit von irgendeinem Regierungsamte in Bund und Ländern zur Vorbereitung von Grundsatzentscheidungen vorgelegt worden ist. Und so sehr man nun auch - hier kann ich manches sehr wohl nachempfinden, was von der Bundesratsbank aus gesagt worden ist - das Verfahren seine Ausarbeitung bemängeln mag, an der Sachhaltigkeit vieler seiner Feststellungen führt kein Weg vorbei. Ich stelle mit großer Befriedigung fest: wir haben dies ja von
allen Seiten gehört - deshalb kann ich Ihren Debattenbeitrag, Herr Rose, schon gar nicht verstehen -, daß darin eigentlich alle in Bund und Ländern übereinstimmen, denn sonst müßte ich auch Herrn Rühe völlig falsch verstanden haben.
So verhält es sich auch mit den daraus von der Bundesregierung nach Beratung mit den Ländern gezogenen Schlußfolgerungen. Auch durch sie bleibt der Konsens zwischen Regierung und Opposition über den Föderalismus in unserem Bildungswesen völlig unangefochten. Die Vorzüge des föderativen Systems, nicht nur für einen freiheitlichen Rechts-und Sozialstaat, sondern und gerade auch für einen freiheitlichen Kulturstaat, sind grundsätzlich unbestritten. Das sollten wir doch eigentlich mit Befriedigung feststellen und nicht zum Ende hier Pappkameraden aufbauen,
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über die wir uns beim Scheibenschießen belustigen.
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Es geht hier nicht um eine Föderalismusdebatte auf dem Felde des Bildungswesens, auch in Ihre Richtung, Herr Kollege Maier, gesagt.
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- Aber nein, ich habe Sie noch nie so den Föderalismus rühmen hören, wenn Sie mir dies zu bemerken gestatten.
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Hier steht der Föderalismus so wenig zur Debatte wie auf irgendeinem anderen Felde der Politik. Nehmen Sie dies doch nun endlich einmal zur Kenntnis!
Wenn uns auch dieser Föderalismus in einem lichten Augenblick unserer Geschichte mit Schaffung des Grundgesetzes, für manche unversehens, in den Schoß fiel, seine doppelte Gewaltenteilung hat sich als eine, wie ich meine, der entscheidenden Integrationsfaktoren zwischen den demokratischen Kräften in Bund und Ländern ebenso bewährt, wie als Quelle des Reichtums und der Vielfalt unserer in einem edlen Wettstreit sich untereinander entwickelnden Kulturlandschaften.
Das führt, wenn ich das einmal so ausdrücken darf, dazu, daß unser föderatives Staatswesen anders als in zentralistischen Staaten zwar keine Kulturmetropole kennt, aber eben auch keine Kulturprovinz, im schlechten Sinne dieses Wortes.
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Gerade wenn man so als Liberaler den Föderalismus nicht nur als einen überzeugenden Grundsatz bejaht, der Initiative von unten und damit Pluralität im Ganzen eines Gemeinwesens freisetzt und offenhält, muß man eine Untersuchung wie die vorliegende ernst nehmen, die neben diesen unbestreitbaren Vorzügen ebenso unbestreitbare Mängel eben

Dr. Dr. h. c. Maihof er
dieses föderativen Systems im Bildungswesen aufweist. Das muß uns doch als Föderalisten bekümmern, Sie genauso wie uns.
Es ist erfreulich, daß darüber, daß es solche strukturellen Probleme in unserem föderativen Bildungswesen gibt, nach dem letzten Beschluß der Ministerpräsidentenkonferenz und dem zugrundeliegenden Beschluß der Kultusministerkonferenz und all dem, was wir heute - auch von Ihrer Seite, der Bundesratsbank - gehört haben, nichts als Konsens festzustellen ist.
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Der Dissens, der fortbesteht, bezieht sich ausschließlich darauf - das ist es, was ich an Ihrem Debattenbeitrag beklage, Herr Rose, weil er damit völlig neben dem Thema lag -, wie diese strukturellen Probleme zu beheben sind, um dieses föderative Bildungssystem - und nicht irgend ein anderes - dadurch nicht etwa in seiner Leistungsfähigkeit zu schwächen, sondern zu stärken.
Ich will nach dem erreichten Stand der Debatte, vor allem nach dem, was Sie, Herr Kollege Schäfer, gesagt haben, weder zu den bildungspolitischen noch zu den verfassungspolitischen Einzelfragen nochmals Stellung nehmen, sondern mich auf den, wie ich meine, prinzipiell wie praktisch entscheidenden Punkt konzentrieren, den auch Sie in Ihrem letzten Debattenbeitrag angeschnitten haben. Ich meine die Frage: Ist, wie die Bundesregierung vorschlägt, die Schaffung begrenzter Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes zur bundeseinheitlichen Festlegung der Eckdaten unseres Bildungssystems unerläßlich, oder - das wäre die Alternative - ist, wie die Mehrheit der Länderregierungen meint, die Beseitigung bestimmter Fehlentwicklungen, die auf strukturelle Probleme sowohl in der bisherigen Koordination als auch Exekution der Initiativen von Bund und Ländern im Bildungswesen zurückzuführen sein könnten, durch einfache Verbesserungen der Zusammenarbeit zwischen den Regierungen in Bund und Ländern zu erreichen? Das allein ist die Frage. Allein darum sollten wir hier ehrlich miteinander rechten.
Es bedarf nach den bisher in dieser Aussprache gemachten Ausführungen zu den hier meist erörterten Gesichtspunkten einer solchen Koordination, zur Gewährleistung eines Mindestmaßes sowohl an Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse als auch an Freizügigkeit der Bundesbürger als auch an tatsächlicher, d. h. bundesweiter, Freiheit der Wahl der Ausbildungsstätte und des Berufs keiner weiteren verfassungsmäßigen Begründung mehr, was solche Koordination effektiv leisten müßte, soll sie nicht mit diesen Verfassungsprinzipien in Widerspruch geraten. Was aber daneben bisher nicht klar und, wie ich meine, nicht scharf genug gesehen wird - und hier knüpfe ich an manches an, was Sie gesagt haben, Herr Schäfer -, ist die mit den Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsentscheidungen in jüngster Zeit auch rechtsverbindlich festgelegte Forderung nach Zurückverlagerung der Grundsatzentscheidung über unser Bildungswesen überhaupt aus der Grauzone hierfür verfassungsmäßig nicht legitimierter Gremien der Exekutive auf die hierzu allein legitimierten Organe der Legislative.
Damit aber stellt sich, wie ich meine, das entscheidende strukturelle Problem, wie selbst mit einer noch so verbesserten Staatsvertragspraxis unter den Ländern oder auch Vereinbarungspraxis zwischen Bund und Ländern die hier geforderte Prärogative der Parlamente wieder hergestellt werden könnte. Das ist die Gretchenfrage an die gesamte Bildungspolitik in Bund und Ländern; denn es geht nun einmal nicht an, daß diese Grundsatzentscheidungen unseres Bildungswesens, . deren parlamentarische Vorbereitung und Beschlußfassung auch eine Sache der breiten Unterrichtung unserer Öffentlichkeit in jedem Stadium der Diskussion sein müßte, zur Kabinettsache im schlechten Sinne gemacht werden, die unter fast völligem Ausschluß der Öffentlichkeit vorverhandelt werden, buchstäblich präjudiziert werden,
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so daß die Parlamentsbestätigung zur bloßen, wie es ja auch heißt, Ratifikation von Akten der Regierung herabgesetzt wird. Wo sind wir denn eigentlich? Das mag - so möchte ich hier feststellen - aus der Natur der Sache bei außenpolitischen Regierungsakten unvermeidbar sein, niemals aber bei innenpolitischen Grundsatzentscheidungen, die, wie das Bundesverfassungsgericht zu Recht feststellt, legal und legitim allein im Vertretungsorgan des höchsten "Souveräns, des Volkes, dem Parlament also, in Bund oder Ländern getroffen werden kann.
Geht man nun von dieser durch unsere höchsten Gerichte klargestellten Gesetzesförmlichkeit der Grundsatzentscheidungen unseres Bildungswesens aus, dann stellt sich für die Verantwortlichen in Bund und Ländern, unabhängig von ihrer politischen Couleur, ein und dieselbe Frage: Ist diese Gesetzesförmlichkeit im Sinne parlamentarischer Grundsatzentscheidungen über das Bildungswesen mit bloßen Ratifikationsakten von bereits ausgehandelten Staatsverträgen zwischen Regierungen zu gewährleisten, oder setzt sie bei diesen fast jeden Bürger unmittelbar oder mittelbar betreffenden Entscheidungen nicht den normalen parlamentarischen Prozeß der Entscheidungsfindung voraus, ebenso aber auch die Einbeziehung nicht nur der ländermäßigen, sondern auch der bundesseitigen Gesichtspunkte in diese Entscheidungsfindung, und zwar in offener, von der gesamten Bevölkerung nachvollziehbarer politischer Diskussion?
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- Ich komme schon darauf.
Spricht schon unter diesen Gesichtspunkten alles für eine Verlagerung bestimmter Grundsatzentscheidungen unseres Bildungswesens auf die Bundesebene, so bestärkt uns diese auch im Schlußbericht der Bundesregierung gezogene Folgerung, wenn wir andererseits die praktischen Konsequenzen eines solchen Gesetzgebungsverfahrens für jede dieser Grundsatzentscheidungen unseres Bildungswesens in elf Länderparlamenten uns vergegenwärtigen.
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Dies könnte nach unserer bisherigen Erfahrung nur dahin führen, daß die schon auf der Ebene der Regierungen nur nach langwierigen Abstimmungsverfahren und nur auf dem jeweils kleinsten gemeinsamen Nenner, wenn überhaupt, erfolgten Einigungen zwischen den Ländern nun im parlamentarischen Prozeß von elf selbständigen Landtagen auf den absoluten Minimalkonsens herabgedrückt würden. Das aber würde die aufgezeigten und allseits unbestrittenen strukturellen Probleme unseres föderativen Bildungssystems nicht beseitigen, sondern weiter verschärfen. Das kann niemand wollen, meine ich, der dem Föderalismus wohlwill.
Gelangt man darum auch und gerade als überzeugter Föderalist zu der Einsicht, daß die im Interesse eben der Funktionsfähigkeit dieses föderativen Systems im Bildungswesen geforderte Lösung bestimmter Strukturprobleme, von denen die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse wie die Freizügigkeit der Bundesbürger im Bildungsbereich entscheidend abhängen, nur durch Übertragung begrenzter Gesetzgebungszuständigkeiten für bestimmte Grundsatzentscheidungen auf das Bundesparlament möglich ist, dann schließt dies wie dies auch die Bundesregierung erklärt hat - auch grundsätzliche Überlegungen darüber ein - und hier folge ich ganz dem, was Herr Kollege Herzog vorhin gesagt hat -, welcher Ausgleich auf anderen Feldern verfassungsmäßigen Zusammenwirkens von Bund und Ländern gefunden werden könnte, um die seit 30 Jahren beschrittene Einwegstraße nicht noch weiter fortzusetzen.
Das soll nicht - auch das sage ich klipp und klar - aus dem taktischen Motiv geschehen, beschränkte Zuständigkeitsverlagerung auf den Bund damit schmackhafter zu machen, sondern aus der prinzipiellen Motivation, die für jeden Liberalen unverzichtbar bleibt, das mühsam erreichte Gleichgewicht von zentralen und regionalen Perspektiven und Interessen von Bund und Ländern in unserem Bundesstaat weder zugunsten der einen noch der anderen Seite zu verschieben, das es so bei dieser Gelegenheit eher durch eine ausgewogene Einigung besser zurechtzurücken gilt, als wir es heute vorfinden.
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- So, wie es in anderen Bereichen auch möglich war. Nehmen Sie das Paradebeispiel aus der Zeit des Wahlkampfs 1976. Damals haben wir uns mitten im Wahlkampf in einer gemeinsamen Kommission von, Regierung und Opposition in Bund und Ländern zusammengefunden, um in einer zuvor hoffnungslos kontroversen Frage, der Neuordnung des Bundesgebietes, eine in Bund und Ländern tragfähige Lösung zu finden.
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Auch damals haben wir die verfassungsändernden Mehrheiten erreicht, die am Anfang niemand für möglich hielt. Ich habe diese Verhandlungen selbst geführt, auch Herr Schäfer, auch Herr Herzog war mit dabei. Am Ende haben wir eine Lösung erreicht,
die von der Überzeugung aller Teilnehmer an diesem Prozeß der Diskussion, getragen. war.
Ich sage Ihnen voraus: Wenn wir es hier überhaupt ehrlich meinen und nicht einfach nur Schaugefechte gegeneinander führen,
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dann werden wir uns auch hier am Ende einer sachlichen Auseinandersetzung zusammenstreiten müssen, solange wie eine einzige Prämisse akzeptieren: daß wir diesen Föderalismus funktionsfähiger machen wollen, als er in unserem Bildungssystem gegenwärtig ist.
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- Das ist so wenig Theorie wie die Reform des Art. 29 des Grundgesetzes Theorie war. Sie ist heute Praxis.
Nun, Herr Kollege Maier, ich kann es mir doch nicht versagen, noch ein freundschaftliches Wort über die Gartenzäune hinweg, die so zwischen Bund und Ländern gehegt werden, zu Ihren Bemerkungen über „Billigpreispolitik" und „Extratouren" einzelner Bundesländer - wogegen Sie gewettert haben -, zu sagen.
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Darin erblicken Sie, wenn ich Sie richtig verstanden habe, einen Großteil der Ursachen der heutigen Uneinheitlichkeit unserer Bildungslandschaft. Ich habe das mit steigender Verwunderung angehört; denn darin liegt für mich der schlagende Beweis eben dafür, daß das juristische Instrumentarium für eine effektive Koordination der Bildungspolitiken der Länder eben so, wie es gegenwärtig gestaltet ist, nicht ausreicht.
Herr Maier, die Verweigerung der Anerkennung ist hierfür doch nur eine sehr fragwürdige Abhilfe. Sie meinen: Wenn einer aus der Reihe tanzt, dann werden wir ihm die Zustimmung versagen. Das geht doch voll zu Lasten und auf Kosten derer, die am unschuldigsten an dieser Entwicklung sind, der betroffenen Schüler und Studenten.
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Um noch in Ihrem Bilde zu bleiben, mit dem Sie uns entzückt haben: Das föderative Bildungssystem sei, wenn ich Sie richtig gehört habe, so eine Art Waren- und Preisvergleich des Bildungsangebots der Länder. Durchaus, sage ich mit Ihnen. Das schließt jedoch nicht aus, sondern schließt vielmehr zwingend ein, daß wir überhaupt zunächst einmal einen einheitlichen Geldwert haben, um diese Waren und Preise angemessen miteinander vergleichen zu können.
Ich komme zum Schluß. Wir Liberalen - davon werden auch Sie, Herr Rose, uns nicht abbringen - wollen keine Aushöhlung des Föderalismus, auch und gerade nicht in unserem Bildungswesen. Wir wollen im Gegenteil eine Kräftigung des Föderalismus, der in einigen hier in der Debatte genugsam besprochenen Hinsichten dabei ist, sich selbst ad absurdum zu demonstrieren, und so ausgerechnet in
diesem für unsere Bevölkerung besonders empfindlichen Bereich dabei ist, selbst seine Leistungsfähigkeit zur Bewältigung der Bildungsprobleme einer hochentwickelten Industriegesellschaft in Frage zu stellen; und zudem, wie die Leitentscheidungen unserer höchsten Gerichte überdeutlich machen, Gefahr läuft, sich in die Illegalität zu manövrieren.
Deshalb unterstützen wir Liberalen aus Überzeugung die Erwartung der Bundesregierung, zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen in Bund und Ländern ernsthafte Gespräche über die hier gebotene Verfassungsinitiative zu führen. Ich glaube, wenn man wirklich will - ich erinnere an das vorhin genannte Beispiel -, wird man auch gemeinsame Wege zur Lösung der strukturellen Probleme unseres föderativen Bildungssystems finden, jedenfalls dann, wenn diejenigen, die sich zusammen auf den Weg begeben, nicht Konfrontation um jeden Preis suchen, sondern Kooperation aller Demokraten in Bund und Ländern, ohne die Politik im Bereich unseres Bildungswesens überhaupt nicht möglich ist.
Ich glaube, daß wir uns - gestatten Sie mir dieses abschließende Wort - nicht genügend klarmachen, daß wir in der Gefahr sind, uns Schritt um Schritt, weiter und weiter von dem zu entfernen, was in den Köpfen unserer jungen Generation umgeht und was von ihr noch als Politik verstanden wird.
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Wenn wir auf einem Felde, auf dem überhaupt nur Kooperation Politik ermöglicht, auf Konfrontation setzen, verehrte Damen und Herren von der Opposition, dann machen wir uns insgesamt - nicht Sie allein, sondern wir uns mit Ihnen genauso - in den Augen der nachwachsenden Generation unglaubwürdig und machen den Graben noch tiefer, den ich heute schon erschreckend sich auftun sehe, und zwar nicht nur zu den Generationen der Studenten, die nachkommen, sondern zu unserer Jugend überhaupt. Auf diese Konfrontation der Demokraten zu setzen, bedeutet, sich an der Zukunft dieser Demokratie zu versündigen.
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