bernrath (NA), 1983-12-02:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Gemeinden sind zwischen die Mühlsteine einer übergeordneten Finanzpolitik vor allem des Bundes und die Zwänge der eigenen Haushaltswirtschaft geraten. Die finanzwirtschaftliche Konsolidierung der Haushalte von Bund und Ländern zu Lasten der Gemeindefinanzen zwingt die Kommunen zu Leistungseinschränkungen, insbesondere zur Verringerung der Investitionen. Die Wachstumsabschwächung mindert mit ähnlichen Wirkungen die eigenen Einnahmen der Kommunen; die Verwaltungshaushalte können vielfach nicht mehr ausgeglichen werden.
Mit den Haushaltsbeschlüssen 1983 und 1984 hat die Bundesregierung eine Reihe finanzieller Belastungsverschiebungen in Gang gesetzt, die, langfristig sogar ansteigend, die Finanzkraft der Städte, Gemeinden und Kreise weiter schwächen wird. Die Gemeinden werden damit sozusagen in die Zange genommen; denn die sich ebenfalls aus den Haushaltsbeschlüssen des Bundes mittelbar ergebenden Mehrbelastungen für die Gemeinden bei der Sozialhilfe, den Pflegekosten und die gestiegene Mehrwertsteuer werden nicht ausgeglichen.
Diese kommunalfeindliche Grundeinstellung der Bundesregierung ist in der Anhörung des Haushaltsausschusses Anfang November dieses Jahres deutlich gegeißelt worden. Das Deutsche Institut
für Wirtschaftsforschung hat die Gemeinden treffend die großen Verlierer der Haushaltsbeschlüsse des Bundes genannt. Weitere fast 1,5 Milliarden DM an Steuerausfällen stehen den Gemeinden für 1984 und 1985 ins Haus, 1,5 Milliarden DM Mindereinnahmen also, unter der immer noch optimistischen Erwartung, die Länder gäben ihre Mehreinnahmen aus ihrem höheren Anteil an der Umsatzsteuer über ihren kommunalen Finanzausgleich an die Gemeinden weiter. Damit wird aber nur in wenigen Fällen, wenn überhaupt, zu rechnen sein. Die CDU-regierten Länder Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg haben jedenfalls schon Kürzungen im kommunalen Finanzausgleich angekündigt. Dies würde obendrein zu weiteren Einnahmeeinbußen bei den Gemeinden führen.
Allein bei der Gewerbesteuer, für die der Bundeskanzler kürzlich den kommunalen Spitzenverbänden eine Bestandsgarantie erklärt hat, betragen die Einnahmeausfälle in 1984 und 1985 rund 730 Millionen DM. Die Einnahmeverluste der großen Städte werden dabei wegen ihres hohen Gewerbesteueranteils überdurchschnittlich hoch ausfallen. Es stellt sich daher gerade unter der erklärten Bestandsgarantie die Frage, welche Bedeutung wir ihr überhaupt noch beimessen sollen, wenn die Gewerbesteuerergiebigkeit Schritt für Schritt vermindert und diese Steuerart damit ausgehöhlt wird.
CDU/CSU und FDP haben in ihren Koalitionsvereinbarungen versprochen, durch Maßnahmen des Bundes entstehende überdurchschnittliche Steuerausfälle bei Ländern und Gemeinden auszugleichen. Dafür reicht aber die angekündigte Anhebung des Umsatzsteueranteils der Länder um einen Prozentpunkt und die Gegenrechnung der Umsatzsteuererhöhung bei weitem nicht aus. Es bleibt dann immer noch bei 600 Millionen DM Mindereinnahme. Dabei ist es zwar verfassungsrechtlich richtig, wenn der Bundeskanzler den kommunalen Spitzenverbänden gegenüber auf die Zuständigkeit der Länder für die Gemeinden verweist. Aber ihm ist so klar wie uns, daß nicht wenige Länder Steuerausgleichsanteile aus Richtung Bund eher zum Stopfen eigener Haushaltslöcher verwenden, als sie an die Gemeinden weiterzugeben. Insofern wird der Bund künftig nicht umhin können, den Gemeinden zugedachte Ausgleichsanteile bei der Zuweisung an die Länder entsprechend zweckzubinden.
Ebbe in den Gemeindekassen, das ist die Lage. Die Folge ist insbesondere, daß die Investitionsfähigkeit der deutschen Kommunen verkümmert. Wir möchten mit unserem Gesetzentwurf dem sich nach den Haushaltsbeschlüssen 1984 zwangsläufig beschleunigenden Verfall der Leistungskraft der Gemeinden entgegenwirken. Mit der eingebrachten Entschließung möchten wir den Weg zu einer grundsätzlichen Gemeindefinanzreform öffnen. Die heute morgen noch auf den Tisch gekommene Große Anfrage zur Lage der Städte, Gemeinden und Kreise der Koalitionsfraktionen vom 25. November zeigt schon erste Reaktionen auf diese Anträge.
Im übrigen ist es wohl einhellige Meinung, daß etwas geschehen muß. Auch die Bundesregierung scheint dieser Meinung zu sein. Nur ist sie sich offensichtlich in sich und mit den sie tragenden Fraktionen nicht einig, was nun tatsächlich geschehen soll. Einig ist sich das Regierungslager nur in seiner Ratlosigkeit in dieser Hinsicht.
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Wir werden darum heute ganz sicher wieder die
alte Leier hören: Es ist alles nicht so schlimm, und
wenn es schlimm sein sollte, waren es die anderen.
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Dabei hört und liest man in jeder Stellungnahme der Bundesregierung, daß sie einen Ausgleich der überproportionalen Steuerausfälle der Gemeinden aus dem Steuerentlastungsgesetz für erforderlich hält. Nur, ob sie es tatsächlich tut und, wenn sie es tut, wie die Weitergabe eines solchen Ausgleichs an die Gemeinden sichergestellt werden kann, darüber schweigt sie sich aus.
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Heute soll der Finanzplanungsrat diesbezüglich die Länder in die Pflicht nehmen. Das Heil soll überdies in einer Arbeitsgruppe gesucht werden, wie ich gehört habe, die Vorschläge für eine Entlastung der Kommunen machen soll. Eine solche Arbeitsgruppe wird aber nur dann sinnvoll tätig sein können, wenn sie auch die künftige Finanzstruktur der Gemeinden beraten kann. Der Parlamentarische Staatssekretär im BMF, Herr Voss, ist einer diesbezüglichen Frage meines Fraktionskollegen Poß in diesen Tagen allerdings ausgewichen. Nach allem, was man hört, wird der Finanzplanungsrat diese Arbeitsgruppe auch heute in seiner nachmittäglichen Sitzung nicht beschließen, jedenfalls nicht mit dieser Aufgabenstellung.
Dabei ist eine gründliche und schnelle Vorbereitung einer Verbesserung der Einnahmeseite der Gemeindehaushalte an sich schon drängend. Sie wird aber allein nicht ausreichen. Bei einem strukturellen Defizit von rund 30 Milliarden DM bei den Gemeinden ist die Frage der Ausgabenseite, auch der Aufgabenstruktur von noch größerer Wichtigkeit.
Insofern begrüßen wir auch das Einsetzen einer unabhängigen Kommission für Rechts- und Verwaltungsvereinfachung des Bundes. Die Bundesregierung folgt damit dem Beispiel einiger Länder. Ich erinnere an den kürzlich erschienenen Ellwein-Bericht und die Aufhebung zahlreicher Ausstattungsstandards in Nordrhein-Westfalen. Wie lange, fragen wir, sollen die Gemeinden noch auf einen Ausgleich warten?
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Wie lange sollen die kommunalen Finanzen Stiefkind der Finanzverteilung bleiben?
Der Sachverständigenrat hat in seinem Jahresgutachten 1983/84 warnend auf die Folgen der Finanzschwäche der Gemeinden für die Beschäftigungslage hingewiesen. Er beklagt ohnehin den Rückgang öffentlicher Investitionen, stellt dann aber zusätzlich fest, daß die kommunalen Investitionen, die rund zwei Drittel der öffentlichen Investitionen ausmachen, noch stärker zurückgegangen

sind und der Bund mit seinem Haushalt 1984 nichts tut, um dem entgegenzuwirken, also kommunale Investitionen zu beleben.
Das Programm der Zukunftsinvestitionen ZIP der sozialliberalen Koalition sah von 1977 bis 1980 zusätzliche Investitionen mit durchschnittlichen jährlichen Steigerungsraten von 12 bis 15 % vor. Aber nach dem Auslaufen von ZIP gehen die kommunalen Investitionen wieder zurück, und für das Jahr 1983 muß ein Rückgang um mehr als 10 % befürchtet werden. Real liegt dieser Rückgang wahrscheinlich noch wesentlich höher.
Vor diesem Hintergrund nimmt sich die Behauptung der Bundesbank, die Haushalte der Kommunen hätten sich inzwischen konsolidiert, ausgeglichen, unsinnig aus. Die kommunalen Spitzenverbände sehen das völlig anders. Sie halten es unter den erkennbaren Haushaltsbeschlüssen des Bundes für unvermeidbar, daß die Steuerausfälle zusätzliche negative Wirkungen im Bereich der kommunalen Investitionen haben werden. Sie haben, so etwa der Landkreistag, auch nicht die Hoffnung, daß sich die Investitionen der Kommunen im nächsten Jahr entscheidend verbessern lassen. Die Wirtschaftsinstitute beurteilen diese Tendenz gleichermaßen negativ.
Der Investitionsrahmen der Gemeinden wird weiter eingeengt durch die steigenden Mehrausgaben bei der Sozialhilfe. Die Zahl der Arbeitslosen, die nur noch einen Anspruch auf Arbeitslosenhilfe haben, hat stark zugenommen und nimmt weiter zu. Die Arbeitslosenhilfe liegt aber häufig unter den Leistungen der Sozialhilfe. Der DGB hat in diesen Tagen darauf verwiesen, daß 28 % der Arbeitslosen überhaupt keine anderen als Sozialhilfeansprüche haben. Die Bundesbank sieht in der Sozialhilfe das letzte soziale Auffangnetz und stellt mit dem Sachverständigenrat fest, daß die Aufwendungen der Gemeinden dafür erneut gestiegen sind und im Jahre 1983 nahezu 20 Milliarden DM ausmachen werden. Trotz Verschiebung der Anpassung der Regelsätze in der Sozialhilfe ist hier weiterhin mit deutlich überproportionalen Steigerungsraten zu rechnen.
Die Zuweisungen der Länder im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs gehen zurück. Den höchsten Betrag pro Einwohner zahlt noch Nordrhein-Westfalen mit 726 DM an die Gemeinden, im übrigen damit auch die umfangreichsten Nettoleistungen dieses Landes.
Die auf die Länder zukommenden neuen Belastungen werden weitere Rückwirkungen auf die Gemeinden haben. Auch dies führt auf der Steuerseite dazu, daß die Gemeinden die Hauptlasten des Steueränderungsgesetzes zu tragen haben werden. Die Gemeinden fragen sich, wie unter diesen Belastungen überhaupt bessere Voraussetzungen für künftige Investitionen geschaffen werden sollen, wie Vertrauen in die Zukunft gewonnen werden soll. Die eigenen Konsolidierungsbemühungen der Kommunen zeigen zweifellos Erfolge. Der Schwerpunkt dieser eigenen Bemühungen ist neben der Investitionskürzung aber der personalwirtschaftliche Bereich. Einsparungen wurden hier im wesentlichen über eine Verminderung der Personalbestände erzielt. Ob dieser Weg, Verminderung der Personalbestände, über das Jahr 1983 hinaus beschritten werden kann, ist mehr als fraglich. Jedenfalls sieht der Deutsche Städte- und Gemeindebund keine realistischen Voraussetzungen für weitere Personalreduzierungen, es sei denn, die gesetzlich vorgeschriebenen Aufgaben werden verringert. Bei den freiwilligen Aufgaben haben die Gemeinden ihre Spielräume längst ausgeschöpft.
Wir dürfen auch die gesellschaftlichen und sozialen Wirkungen weiterer Personalkürzungen bei den Gemeinden nicht unterschätzen, zumal da sie die Ausbildung von Jugendlichen inzwischen erheblich ausgeweitet haben. Im übrigen gehen die Sparzwänge bei Geräten und Gebäuden und auch bei Energiekosten schon an die Substanz des gemeindlichen Vermögens. Die Ergebnisse der Konsolidierungspolitik der Gemeinden dürfen darum auch nicht isoliert betrachtet werden. Sie werden letztlich mit spürbaren Einbußen an gesamtwirtschaftlicher Produktion und Beschäftigung bezahlt.
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Ich wiederhole: Die Unsicherheiten ergeben sich im wesentlichen aus dem Abbau der Gewerbesteuer, dem unzureichenden Ausgleich dafür durch die Bundesregierung, dem Haushaltsbegleitgesetz 1983 mit z. B. der Anrechnung der Dauerschulden und der Dauerschuldzinsen sowie dem Steuerentlastungsgesetz für 1984. Verstärkt werden diese Unsicherheiten durch die ständige Forderung der FDP nach Beseitigung der Gewerbesteuer.
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Die FDP lehnt aber auch die Einführung einer Wertschöpfungssteuer oder die Einbeziehung neuer Gruppen in die Gewerbesteuer ab.
In der CDU zeigt sich ein ähnlich verwirrendes Bild. Der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesfinanzministerium Dr. Häfele macht keinen Hehl aus seiner Vorliebe für eine Abschaffung der Gewerbesteuer. Der Parlamentarische Staatssekretär im Innenministerium Dr. Waffenschmidt lobt dagegen vor den Kommunalpolitikern der Union die Bundesregierung ob ihrer Gewerbesteuergarantie durch den Bundeskanzler, und er hofft wohl auch auf die Weitergabe des Umsatzsteueranteils von 1 % über die Länder an die Gemeinden. Der Bundesfinanzminister wiederum erklärt im Bundesrat knallhart und deutlich mit Hinweis auf die mittelfristige Finanzplanung, daß eine solche Regelung, wenn überhaupt, nur für die Jahre 1984 und 1985 gelten soll.
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Verantwortliche Kommunalpolitik ist aber vor allem bei den arbeitsplatzwirksamen Investitionen auf stetige, kalkulierbare Einnahmen angewiesen.
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Wie kann ein Kommunalpolitiker es bei dieser Sachlage aber noch wagen, Investitionen zu planen oder gar in Gang zu setzen, zumal da Investitionen langfristig auch wieder Folgelasten im konsumti2826 
ven Bereich der Gemeindehaushalte nach sich ziehen? Die Kommunen wissen genau, daß mit solchen Folgelasten eine langfristige Einengung oder Festschreibung der Haushalte verbunden sein wird.
Wir halten darum im Interesse der Sicherung der Gemeindefinanzen so lange an der Gewerbesteuer fest, bis den Kommunen eine qualitativ wie quantitativ mindestens gleichwertige Steuerquelle erschlossen wird.
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Das könnte die Wertschöpfungssteuer sein, weil sie nach der Überzeugung auch des Sachverständigenrates weitgehend die positiven Merkmale der Gewerbesteuer und nicht deren Mängel hat. Sie eignet sich als originäre, mit einem Hebesatz, den die Gemeinden anwenden, ausgestattete Gemeindesteuer, und sie ist weniger konjunkturempfindlich als die Gewerbesteuer. Mit einer Wertschöpfungssteuer gewännen die Gemeinden eine kontinuierlich fließende und in der Ergiebigkeit mit ihrer eigenen wirtschaftlichen Entwicklung eng verbundene Steuerquelle.
Die kommunalen Investitionen werden von über 40 Milliarden in 1980 auf nominell 30 Milliarden DM in 1983 zurückgehen. Das bedeutet einen Rückgang um real mehr als 30 % innerhalb von drei Jahren. Schon im Hinblick auf diesen dramatischen Rückgang müßte die gewerbliche Wirtschaft, die sich noch kürzlich etwa gegen die Wertschöpfungssteuer ausgesprochen hat, ein Interesse daran haben, daß die Gemeinden über eine sichere und langfristig kalkulierbare Einnahmequelle verfügen, durch die dann auch das bestehende Band zwischen Kommunen und örtlicher Wirtschaft gestärkt wird. Die deutsche Bauindustrie hat ja erst in diesen Tagen auf die außergewöhnlichen Auftragsrückgänge bei ihren kommunalen Auftraggebern verwiesen. Weitere Massenentlassungen und Firmenpleiten im Hoch- und Tiefbau werden eine zwangsläufige Folge sein, wenn den Kommunen nicht schnell geholfen werden kann.
Nicht zuletzt steht die Vernachlässigung der kommunalen Finanzausstattung durch die Gesetzgebung des Bundes im krassen Gegensatz zu der gerade in Zukunft immer größeren Bedeutung der Kommunen für die Lebensgrundlagen der Bürger. Mit zunehmender Arbeitszeitverkürzung werden immer mehr Menschen ihre entscheidenden gesellschaftlichen Bindungen in der Gemeinde suchen. Das bringt zusätzliche Aufgaben mit sich, z. B. im kulturellen Bereich und in der Erwachsenenbildung, die aber in Selbstverwaltung der Gemeinden nur erfüllt werden können, wenn die dafür erforderlichen Finanzmittel den Gemeinden nicht vorenthalten werden.
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Ich wiederhole daher die Aufforderung des stellvertretenden Vorsitzenden der SPD-Bundestagsfraktion, Herrn Apel, an die Bundesregierung, nunmehr klar Stellung zu beziehen. Der Zustand der Gemeindefinanzen kann nicht weiter verharmlost werden, und ein Gesundbeten wird auch nicht viel nutzen.
Die sozialdemokratische Bundestagsfraktion hat daher mit ihrem Entschließungsantrag und ihrem Gesetzentwurf die Fortsetzung der Gemeindefinanzreform und eine schnelle Verbesserung der Gemeindefinanzen um zunächst 4,5 Milliarden DM jährlich im Auge. Damit ist unsere Position klar bestimmt. Wir werden die Bundesregierung nicht aus ihrer Pflicht entlassen, der nunmehr im wesentlichen von ihr zu verantwortenden Misere der Gemeindefinanzen schnell zu begegnen. Die Bundesregierung muß nun handeln. - Danke schön.
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