schmid (vizepräsident), 1954-11-16:
Ich danke Ihnen.
Als Nachfolger des verstorbenen Abgeordneten Dr. Ehlers ist der Abgeordnete Lotze in den Bundestag eingetreten. Als Nachfolger für den als Abgeordneten ausgeschiedenen Herrn von Hassel ist der Abgeordnete Blöcker in den Bundestag eingetreten. Ich heiße beide Herren in unserem Kreise herzlich willkommen.
Am 13. November hat unser Kollege Dr. Dresbach seinen 60. Geburtstag gefeiert.
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Das ganze Haus wünscht ihm von Herzen Glück und ruft ihm zu: Ad multos annos!

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Der Ausschuß für Kommunalpolitik hat gebeten, am 18. November während der Plenarsitzung um 9 Uhr 30 eine Sitzung abhalten zu können. Die Fraktionen sind befragt worden und haben ihr Einverständnis erklärt. Ich nehme an, daß auch das Haus damit einverstanden ist.
Der Ältestenrat hat in seiner gestrigen Sitzung vereinbart, die heutige Tagesordnung um den Punkt „Wahl des Bundestagspräsidenten" zu erweitern. Der Wahlakt soll unmittelbar nach der Mittagspause, also um 15 Uhr, vorgenommen werden.
Die übrigen amtlichen Mitteilungen werden ohne Verlesung in den Stenographischen Bericht aufgenommen:
Der Bundesrat hat in seiner Sitzung vom 12. November 1954 den nachstehenden Gesetzen zugestimmt bzw. einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 des Grundgesetzes nicht gestellt:
Gesetz zur Überleitung der Beteiligung des ehemaligen Landes Preußen am Grundkapital der Deutschen Pfandbriefanstalt auf den Bund;
Drittes Gesetz über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen zur Förderung der deutschen Wirt-schaf t.
Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt;
Gesetz zur Ergänzung des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen.
Er hat in seiner gleichen Sitzung zum Gesetz zur Regelung von Fragen der Staatsangehörigkeit die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangt; sein Antrag wird als Drucksache 982 vervielfältigt.
Der Herr Bundesminister des Innern hat unter dem 2. November 1954 die Kleine Anfrage 88 der Fraktion der DP betreffend Kariesforschungsinstitut - Drucksache 645 - beantwortet. Sein Schreiben wird als Drucksache 955 vervielfältigt.
Der Herr Bundesminister für Verkehr hat unter dem 5. November 1954 die Kleine Anfrage 116 der Abgeordneten Wehr, Hansing ({2}), Schmidt ({3}) und Genossen betreffend Fahrpreisermäßigung für Familienangehörige deutschen seefahrenden Personals - Drucksache 873 - beantwortet. Sein
Schreiben wird als Drucksache 956 vervielfältigt.
Der Herr Bundesminister der Finanzen hat unter dem
13. November 1954 die Kleine Anfrage 120 der Fraktion der
SPD betreffend Wiedergutmachung - Drucksache 912 - beantwortet. Sein Schreiben wird als Drucksache 984 vervielfältigt.
Der Herr Beauftragte des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der Alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen hat unter dem 11. November 1954 die Kleine Anfrage 121 der Fraktion der DP betreffend Truppenübungsplatz Munster-Nord - Drucksache 923 - beantwortet. Sein Schreiben wird als Drucksache 983 vervielfältigt.
Der Herr Stellvertreter des Bundeskanzlers hat unter dem 11. November 1954 gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 des Zuckergesetzes den Entwurf einer Verordnung Z Nr. 2/54 zur Änderung und Ergänzung der Verordnung Z Nr. 1/53 über Preise für Zucker vom 13. November 1953 zur Bekanntgabe im Bundestag übersandt. Der Entwurf liegt im Archiv zur Einsichtnahme auf.
Der Herr Beauftragte des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der Alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen hat unter dem 25. Oktober 1954 über die Schritte der Bundesregierung zu Ziffer 2 des Beschlusses des Bundestages in seiner 40. Sitzung betreffend Beschlagnahme in Bremerhaven berichtet. Sein Schreiben wird als Drucksache 970 vervielfältigt.
Der Herr Staatssekretär des Auswärtigen Amtes hat unter dem 23. Oktober 1954 in Verfolg des Beschlusses des 1. Deutschen Bundestages in seiner 246. Sitzung unter Bezugnahme auf Bundestagsdrucksache Nr. 4154 weitere Ausführungen über das Disziplinarverfahren gegen Dr. Werner von Bargen gemacht. Sein Schreiben wird als Drucksache 985 vervielfältigt.
Ich rufe Punkt 1 der Tagesordnung auf: Zweite Beratung
a) des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung ({4}) ;
b) des Entwurfs eines Gesetzes zur Anpassung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern an die Finanzverfassung ({5});
c) des Entwurfs eines Gesetzes über den Finanzausgleich unter den Ländern ({6}) ({7});
Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Finanz- und Steuerfragen ({8}) ({9}).
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Das Wort zur Berichterstattung hat der Abgeordnete Gülich.
Dr. Gülich ({11}), Berichterstatter: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Auf der Drucksache 960 finden Sie meinen Schriftlichen Bericht*) über die drei Finanzgesetze, die der Herr Präsident soeben genannt hat. Ich habe in diesem Bericht versucht, auf acht Druckseiten die ganze Fülle der Probleme darzustellen. Ich will Sie heute mengen nicht auch nur mit einer auszugsweisen Wiederholung dieser Darlegungen befassen, möchte aber die wesentlichen Punkte des gesamten Reformwerks herausstellen.
Wenn man die Vorlage Drucksache 480 als Ganzes betrachtet, so wird man ihr nicht das Prädikat einer durchgreifenden Finanzreform geben können. Man wird aber wohl alles in allem feststellen können, daß wir auf dem Wege zu einer Finanzreform ein gutes Stück vorangekommen sind, falls diese Vorlage in der nunmehr vom Ausschuß beschlossenen Form Gesetz wird.
Die Hemmungen, die sich in der politischen Wirklichkeit einer idealen Lösung des Problems der bundesstaatlichen Finanzverfassung entgegenstellen, sind Ihnen allen so bekannt, daß ich sie hier nicht zu wiederholen brauche. Es soll aber kurz dargestellt werden, was in diesem Stadium des Gesetzgebungsverfahrens erreicht worden ist.
Erstens. Eine verfassungsrechtliche Klärung des 
schwierigen Problems der Lastenverteilung oder,
genauer gesagt, der Abgrenzung der Ausgabenverantwortung zwischen Bund und Ländern. Die klare Zuordnung der finanziellen Verantwortungsbereiche ist eine der ersten Voraussetzungen für eine wirksame und wirtschaftliche Verwaltung öffentlicher Mittel und zugleich ein wesentlicher Beitrag zur Verwaltungsreform überhaupt.
Zweitens. Eine vernünftige und reinliche Aufteilung der Steuerquellen auf Bund und Länder, ausschließlich nach finanzwirtschaftlichen und steuersystematischen Gesichtspunkten. Diese klare Steuerquellenentscheidung ermöglicht eine echte Dauerregelung.
Drittens. In diese Dauerregelung, die eine stetige Finanzpolitik ermöglichen soll, ist als elastisches und anpassungsfähiges Element die Einkommen-und Körperschaftsteuer eingefügt, die entsprechend dem jeweiligen Bedarf nach bestimmten verfassungsrechtlich normierten Grundsätzen auf Bund und Länder zu verteilen ist. Auch hier wird die notwendige Stetigkeit, die allerdings zunächst auch einer gewissen Relativität nicht entbehrt, dadurch erreicht, daß die einmal getroffene Verteilungsentscheidung jeweils mindestens drei Jahre gelten soll. Der Ausschuß für Finanz- und Steuerfragen hatte sich zunächst auf zwei Jahre beschränkt, hat diese Frist dann aber auf dringenden Wunsch der Länder um ein Jahr verlängert.
Viertens. Schutz der Länder und Gemeinden gegen die finanziellen Überbelastungen durch den Bundesgesetzgeber. Erstmalig in der deutschen Finanzgeschichte erhält diese Schutzvorschrift Verfassungsqualität.
*) Siehe Anlage 13.

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Fünftens. Das in allen modernen Bundesstaaten zu beobachtende Streben des Zentralstaates nach einem autonomen Besteuerungsrecht auf dem Gebiete ,der direkten Steuern findet hier seinen Ausdruck in der Institution der Ergänzungsabgabe, deren tatsächliche Erhebung noch nicht beschlossen wird, sondern künftiger Entscheidung durch den Gesetzgeber vorbehalten bleibt. Mit dieser wichtigen Ergänzung des Bundessteuersystems wird die Eingleisigkeit der Bundesfinanzpolitik beseitigt, die zur Deckung des Bundesbedarfs bisher ein eigenständiges Besteuerungsrecht nur auf dem sozial bedenklichen Gebiet der indirekten Steuern hatte.
Sechstens. Stärkung der Finanzkraft der leistungsschwachen Länder durch einen wesentlich intensivierten Länderfinanzausgleich, ein wichtiger Beitrag zur gesamtstaatlichen Strukturpolitik, zur Milderung des Ost-West-Gefälles, zur Herstellung einheitlicher Lebensbedingungen im Bundesgebiet, zur finanziellen Verselbständigung und damit zur Stärkung der Finanzverantwortung auch der leistungsschwachen Länder, ein entscheidender Beitrag zur Herstellung einer vernünftigen föderativen Ordnung.
Siebentens. Das Endziel: Bedarfsgerechte Finanzausstattung der einzelnen Gebietskörperschaften. Diese Finanzausstattung muß knapp, aber n o c h ausreichend sein, um die Gebietskörperschaften zur Erfüllung ihrer Aufgaben zu befähigen. Dies liegt im Interesse des Steuerzahlers, der sich für Fragen der Finanzreform sonst kaum zu interessieren pflegt.
Ich möchte nicht unerwähnt lassen, daß im Ausschuß für Finanz- und Steuerfragen fast alle Beschlösse einstimmig, einige gegen eine oder ganz wenige Stimmen gefaßt worden sind.
Aber ich muß noch auf zwei Probleme hinweisen, die im Schriftlichen Bericht nicht so gründlich behandelt worden sind, wie sich das nachträglich als wünschenswert erwiesen hat. Das Finanzanpassungsgesetz war dem Haushaltsausschuß zur Mitberatung überwiesen worden. Der Haushaltsausschuß hat aber erst nach Abschluß der Beratungen im federführenden Ausschuß, nämlich am letzten Freitag, zum Finanzanpassungsgesetz Stellung genommen. Hierbei haben sich eine wichtige Differenz und eine wichtige Übereinstimmung ergeben:
Zunächst die Differenz. Während der Ausschuß für Finanz- und Steuerfragen im Einvernehmen mit dem Ausschuß für Kriegsopfer- und Heimkehrerfragen empfiehlt, die überregionalen Aufgaben der Kriegsopferversorgung organisatorisch von einer dem Bundesarbeitsministerium unterstellten Bundesoberbehörde wahrnehmen zu lassen, hat der Haushaltsausschuß - der sich, wie ich eben schon sagte, erst nach Abschluß der Beratungen im Finanzausschuß damit befassen konnte - beschlossen, dem Bundestag vorzuschlagen, von der Errichtung einer besonderen Bundesoberbehörde abzusehen und das Bundesarbeitsministerium selbst mit der Wahrnehmung der überregionalen Aufgaben der Kriegsopferversorgung zu betrauen. Für den Beschluß des Haushaltsausschusses war die Überlegung maßgebend, daß Sonderbehörden erfahrungsgemäß im Laufe der Zeit einen administrativen Ausdehnungsdrang entfalten, der regelmäßig die Gefahr in sich trägt, daß die Verwaltung aufgebläht und der Kostenaufwand gesteigert wird. Um solchen Tendenzen von vornherein zu begegnen, erscheint es dem Haushaltsausschuß richtiger,
die überregionalen Aufgaben der Kriegsopferversorgung, soweit sie in der Zentrale wahrgenommen werden müssen, organisatorisch
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in die Zentralbehörde selbst einzubauen. - Herr Kollege Pohle, ich trage hier keine persönliche Meinung vor, sondern die Auffassung des Haushaltsausschusses, der ich selber nicht zustimme, wie ich im Ausschuß dargelegt habe. Ich bin aber verpflichtet, in meinem Bericht die Auffassung des Haushaltsausschusses objektiv vorzutragen.
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Der Haushaltsausschuß ist der Meinung, diese zentralen Funktionen, die er der obersten Bundesbehörde, dem Bundesarbeitsministerium, übertragen will, seien nicht so erheblich, daß sie die Errichtung einer besonderen, dem Bundesarbeitsministerium unterstellten Bundesoberbehörde rechtfertigten. Die eigentlichen Verwaltungsaufgaben selbst wie ausländische Heilanstalten, Beschaffung der Heil- und Hilfsmittel, Krankenbuchlager usw., werden ohnehin wie bisher, wenn auch in konzentrierterer Form, von Außenstellen ausgeübt werden müssen. Der Haushaltsausschuß hielt es nicht für erwünscht, daß diese Verwaltungsstellen - da sie keine ministeriellen Funktionen erfüllen - etwa den Charakter von Außenstellen des Bundesarbeitsministeriums erhalten, zumal im Haushaltsausschuß auch befürchtet wurde, daß die Mitglieder solcher Außenstellen ja dann die Ministerialzulage erhalten müßten.
Der Haushaltsausschuß schlägt aus diesen Gründen vor, § 4 a des Finanzanpassungsgesetzes, den der Finanz- und Steuerausschuß in die Regierungsvorlage eingefügt hat, anders zu fassen. Ich glaube nicht, daß es sinnvoll ist, wenn ich, zumal bei ,dieser Unruhe, die Formulierung des § 4 a, wie sie der Haushaltsausschuß vorschlägt, hier vortrage. Der Haushaltsausschuß wünscht, daß die Behörden der Kriegsopferversorgung nicht in einer Bundesoberbehörde zusammengefaßt, sondern unmittelbar dem Bundesarbeitsministerium unterstellt werden sollen. Ein besonderer Antrag konnte hier nicht gestellt werden, da der Finanz- und Steuerausschuß noch nicht in der Lage gewesen ist, zu diesem Vorschlag des mitberatenden Haushaltsausschusses Stellung zu nehmen. Falls dieser Punkt heute im Plenum verfolgt werden soll, müßte also die Formulierung des § 4 a, wie sie der Haushaltsausschuß vorgenommen hat, aus der Mitte des Hauses durch einen entsprechenden Antrag übernommen werden.
Der zweite Punkt, auf den ich ausdrücklich hinweisen möchte, weil auch er am Freitagvormittag im Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestags zu einer tiefgehenden Erörterung geführt hat, betrifft das Weisungsrecht gegenüber Landesbehörden in bezug auf die wirtschaftliche Verwaltung von Bundesmitteln ({15}). Diese Frage ist für den Bund von außerordentlicher Bedeutung, und deshalb erbitte ich mir für diesen Gegenstand noch wenige Minuten Ihrer Aufmerksamkeit.
Da die verfassungsrechtliche Zuständigkeit des hier vorgesehenen Weisungsrechts des Bundes nicht nur vom Bundesrat, sondern kürzlich in anderem Zusammenhang auch von einigen Mitgliedern des Bundestages angezweifelt worden ist, er({16})
scheint es ratsam, ausdrücklich darauf hinzuweisen, daß die Verfassungsmäßigkeit dieses Weisungsrechts sowohl vom Finanzausschuß wie vom Haushaltsausschuß eingehend geprüft und aus den von der Bundesregierung überzeugend dargelegten Gründen bejaht worden ist.
Die Bedeutung dieser Frage reicht weit über den hier unmittelbar interessierenden Tatbestand hinaus; sie rührt an das Prinzip des parlamentarischen Bewilligungsrechts überhaupt. Dem Etatbewilligungsrecht des Parlaments entspricht als notwendiges Gegenstück die Etatverantwortung der Regierung. Der Regierungsverantwortung entspricht das Recht des Parlaments, die Regierung zu entlasten oder wegen ihrer Etatgebarung zur Verantwortung zu ziehen. Die Wirksamkeit des parlamentarischen Bewilligungsrechts, der Regierungsverantwortung und des parlamentarischen Entlastungsrechts hängt entscheidend davon ab, daß die Regierung befähigt ist, auf die rechtmäßige und wirtschaftliche Verwaltung der ihr vom Parlament bewilligten Mittel Einfluß zu nehmen. Da die Prinzipien des parlamentarischen Etatbewilligungsrechts und der entsprechenden Regierungsverantwortung im Grundgesetz normiert sind, und zwar in den Artikeln 110, 65 Satz 2, 112 und 114, ergibt sich der zwingende Schluß, daß das Grundgesetz die Regierung mit dem „Instrumentarium" ausgestattet haben muß, das sie befähigt, ihrer Etatverantwortung gerecht zu werden. Dies muß auch dann gelten, wenn es sich, wie in den hier gedachten Fällen, um Bundesmittel handelt, die nicht von der Bundesregierung selbst, sondern von Landes- oder Gemeindebehörden verwaltet werden. Wollte man den zuständigen Bundesbehörden hier das haushaltswirtschaftliche Einwirkungsrecht vorenthalten, so wären sie praktisch jeder Etatverantwortung enthoben, und dies würde zu der unhaltbaren Konsequenz führen, daß sich in allen Fällen, in denen der Bund die Finanzverantwortung trägt, die Länder aber für den Gesetzesvollzug zuständig sind, ein Vakuum in der parlamentarischen Etatkontrolle ergäbe. Die Länderbehörden hätten die volle Verfügungsmacht über Milliardenbeträge des Bundeshaushalts - wir wissen, es sind über 5 Milliarden DM -, ohne für die Verwaltung dieser Mittel gegenüber dem bewilligenden Parlament, nämlich dem Bundestag, verantwortlich zu sein, während die obersten Bundesbehörden zwar die volle parlamentarische Etatverantwortung trügen, ohne aber eine Handhabe zu besitzen, dieser Etatverantwortung gerecht zu werden.
Dieser Hinweis, meine Damen und Herren, mag genügen, um die verfassungsrechtliche Zulässigkeit, ja ich glaube sagen zu müssen, die verfassungsrechtliche Notwendigkeit dieser Bestimmung deutlich zu machen.
Dieses haushaltsrechtliche Weisungsrecht hat nichts zu tun mit den in den Artikeln 84 und 85 des Grundgesetzes geregelten verwaltungsmäßigen Weisungsbefugnissen, die sich auf den Gesetzesvollzug als solchen beschränken.
Da sich die Zulässigkeit des haushaltsrechtlichen Weisungsrechts bereits aus dem Grundgesetz schlüssig ableiten läßt, wäre es an sich nicht notwendig, dies in einem einfachen Bundesgesetz besonders auszusprechen. Das Erfordernis, dies aber doch zu tun, ergibt sich daraus, daß einzelne Länder dem Bund das Weisungsrecht streitig machen.
Verfassungsrechtlich hat also die Bestimmung keine konstitutive Bedeutung, sondern nur die Bedeutung einer Klarstellung.
Die finanzwirtschaftliche Notwendigkeit, das Weisungsrecht des Bundes außer Zweifel zu stellen, mag daraus erhellen, daß es sich immerhin, wie ich vorhin schon erwähnte, um Bundesmittel im Gesamtbetrag von über 5 Milliarden DM handelt, -die von den Länden selbständig verwaltet werden.
Meine Damen und Herren! Diese beiden Punkte mußte ich als Ergänzung zu meinem schriftlichen Bericht noch darlegen, zum mindesten' deshalb, damit sie gedruckt im Bundestagsbericht stehen und somit über die Motive des Gesetzgebers Aufschluß geben. Da ich es im schriftlichen Bericht nicht erwähnen konnte, mußte ich hier versuchen, Ihre Aufmerksamkeit dafür ein wenig in Anspruch zu nehmen.
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