Dietmar Schütz (NA), 1991-04-18:
Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Bevor hier Legenden gebildet werden - die Frau Kollegin Yzer ist gerade fortgegangen - , will ich wenigstens noch einmal den Tatbestand darlegen. Es wurde gesagt, daß sich nach unserem Entwurf schon ein Autofahrer wegen der Emissionen seines Fahrzeuges einer Rechtsverletzung schuldig macht. Wir haben formuliert: wer unbefugt in nicht unerheblichem Umfang die Luft verunreinigt bzw. wenn festgesetzte Emissionsbegrenzungen erheblich überschritten werden. Wenn man das im Zusammenhang liest, kann man nicht solche Interpretationen vornehmen.
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- Weil man über den Begriff „nicht unerheblich" durchaus diskutieren muß.
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- Darüber wird man dann zu richten haben.
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- Sie werden in einen Straftatbestand nicht die klaren Normierungen beispielsweise von Partikelgrößen aufnehmen können. Das haben Sie in keinem Straftatbestand. Der Einwand ist unbegründet.
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- Wir werden das, glaube ich, in der Beratung weiter diskutieren.
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Meine Damen und Herren, die Diskussion zur Novellierung des Umweltstrafrechts findet, soweit ich mich erinnere, wenn wir die vorige Legislaturperiode mit berücksichtigen und wenn man auch die Debatte, die wir am Anfang nach der Großen Anfrage meiner Fraktion zur Umweltkriminalität hatten, mitrechnet, ein viertes Mal statt. Die Quintessenz aus der ersten Debatte, nämlich daß ausweislich der uns vorliegenden Daten die verfolgte Umweltkriminalität ganz überwiegend Bagatellcharakter hat und demgegenüber Verfahren aus dem industriellen Bereich und aus dem Bereich der öffentlichen Verwaltung in den Statistiken nicht auftauchen, gibt uns die Richtwerte vor, an denen sich eine Novellierung des Umweltstrafrechts orientieren muß. Die Regierung hat das zum Teil auch getan.
Die erkennbar gewordenen Schwächen der mittlerweile zehn Jahre alten Umweltstraftatbestände müssen korrigiert werden. Das heißt insbesondere, daß Bagatellverstöße nicht gleich mit dem harten Instrumentarium des Strafrechts geahndet werden müssen, sondern daß das Ordnungswidrigkeitenrecht hier die geeignete Sanktionsform darstellt.
Des weiteren müssen die Strafrahmen bei besonders gefährlichen Umweltdelikten drastisch angehoben werden, damit ein Äquivalent zu der erheblichen kriminellen Energie hergestellt wird.
Der Regierungsentwurf hat zum Teil das Sanktionssystem und auch das materielle Umweltstrafrecht in die richtige Richtung geändert und ergänzt. Die Unterschiede zwischen Regierungsentwurf und Oppositionsentwurf sind an dieser Stelle nicht mehr so gravierend. Wir gehen in bestimmten Bereichen weiter. Es bleibt aber der Problemkreis „Strafrecht und Verwaltung " mit den Schwerpunkten Amtsträgerhaftung und Verwaltungsakzessorietät, in denen wir uns unterscheiden.
Beim Thema „Verwaltung, Verwaltungsrecht und Strafrecht" geht der Entwurf erklärtermaßen mit Absicht keinen Schritt weiter. Den Grundsatz der strikten Verwaltungsakzessorietät des Strafrechts behält der Regierungsentwurf ohne Wenn und Aber bei. Eine Amtsträgerhaftung ist nicht vorgesehen.
Ich hatte zu Beginn unserer Diskussion vor drei Jahren das Prinzip der Verwaltungsakzessorietät grundsätzlich natürlich nicht in Frage gestellt, weil der Bürger, wie auch heute, nicht begreifen wird, daß, wenn das Verwaltungsrecht etwas erlaubt, das Strafrecht dies anders beurteilt. Am Prinzip kann und soll also auch heute nicht gerüttelt werden. Ich hatte aber auch damals schon gefragt, ob die stringente Beibehaltung dieses schlichten Grundsatzes reicht.
Der aufgeklärte und in Verwaltungsabläufen kenntnisreiche Bürger weiß nämlich, daß das Verwaltungsrecht als sogenanntes „soft law" anderen Gestaltungsmaximen unterworfen ist als das dem Legalitätsprinzip folgende Strafrecht. Jeder, der an Genehmigungsverfahren, auf welcher Seite auch immer, teilgenommen hat, weiß, daß die Verwaltungsrechtsvorschriften zum Teil lediglich den rechtlichen Rahmen für die Auflagen und Bedingungen des jeweiligen Bescheides bilden.
Es gilt auch heute noch, daß die Gestaltungsmacht eines potenten Anlagebetreibers derart ist, daß er Inhalt und Grenzen einer Auflage im Bescheid selber mitbestimmt. Ich habe das selber häufig erleben müssen. Die sich z. B. daraus ergebende Problemstellung des Verhältnisses des Verwaltungsrechts zum Strafrecht ist nicht neu, wie auch andere parallele Fragen dazu in der Literatur und der Rechtsprechung heftig diskutiert werden. Herr Eylmann hat in einer früheren Debatte auf diese Situation hingewiesen und die Fähigkeit des Strafrechts zur Regelung in diesem Bereich überhaupt hinterfragt. Sie haben soeben einen ähnlichen Aufsatz zitiert.
Es fällt auf, daß der Regierungsentwurf zum Teil bei den neu formulierten Umweltdelikten die Verbindung zum Verwaltungsrecht bereits auf der Tatbestandsebene hergestellt hat. Der Verstoß gegen das Verwaltungsrecht ist schon auf der Tatbestandsebene der strafrechtlichen Norm Voraussetzung der Strafbarkeit. So hat man die engste Form der Verwaltungsakzessorietät gewählt. Es fällt dann schwer, sich Abweichungen davon überhaupt vorzustellen.
Der SPD-Entwurf folgt im System dem Gedanken, daß die Inanspruchnahme der Umweltmedien - Einleiten in Gewässer, Abgabe von Emissionen - den Tatbestand erfüllen kann, daß aber erst auf der Ebene der Rechtswidrigkeit entschieden wird, ob das Verhalten durch Genehmigungsparameter, Verwaltungsakte usw. gerechtfertigt ist.
Die Anknüpfung an das Verwaltungsrecht erfolgt über die Merkmale „unbefugt" und „unerlaubt", die erfüllt sind, wenn kein verwaltungsrechtlicher Rechtfertigungsgrund, etwa eine Genehmigung, vorliegt.
Die Klärung der Frage, ob und inwieweit „Abweichungen" vom Grundsatz der Verwaltungsakzessorietät bei gravierenden Umweltverstößen mit schwerwiegenden Folgen oder bei Rechtsmißbrauch in dem Sinne in Betracht kommen, daß in derartigen Fällen die unrechtausschließende Wirkung der verwaltungsrechtlichen Zulässigkeit nicht gegeben ist, kann bei dieser Konstruktion klarer entschieden werden.
Dies haben wir mit unserem Entwurf getan. Wir wollen an zwei Stellen die Verwaltungsakzessorietät so weit lockern, daß eine Strafbarkeit auch dann eintreten kann, wenn die Handlung verwaltungsrechtlich genehmigt ist.
Zum einen sehen wir dies im Bereich des unerlaubten Betreibens von Anlagen vor. Unerlaubt handelt hier, wer eine Anlage unter grob pflichtwidrigem Verstoß gegen Betreiberpflichten oder allgemein anerkannte Regeln der Technik errichtet oder betreibt.
Außerdem wollen wir verhindern, daß ein Verwaltungsakt vor Strafe schützt, obwohl er rechtsmißbräuchlich, d. h. durch Täuschung, Drohung oder Bestechung, erschlichen worden ist.
Dieses Problem soll - so schreiben Sie in den Erklärungen - im Regierungsentwurf weiter offen bleiben, weil auf eine Klärung in Rechtsprechung und Literatur gewartet werden soll. So steht es expressis verbis in der Begründung. Wenn der Gesetzgeber - wir! - aber erst dann handeln will, wenn die Juristen in den Gerichten und Universitäten sich abschließend geäußert haben, kann er lange warten. Bei einer abschließenden Äußerung wartet er bis zum Sankt-Nimmerleins-Tag.
In diesen von mir dargestellten evidenten Fällen können wir nicht mehr auf die Entwicklung in Literatur und Rechtsprechung warten. Es hat wenig Sinn, derartige Klärungen abzuwarten, wenn es solchen offenkundigen Verhaltensweisen zu begegnen gilt, die auch - für fast jeden Laien erkennbar - von umweltkrimineller Energie getragen werden.
Es erscheint mir deshalb zwingend, daß wir die teilweise Lockerung der Verwaltungsakzessorietät vornehmen. Ich bitte Sie, sich diese Position bei der weiteren Beratung zu eigen zu machen.
Entgegen dem Regierungsentwurf führen wir die Strafbarkeit von Amtsträgern auch über die für jedermann geltenden Straftatbestände der §§ 324, 326 und 330 des Strafgesetzbuchs hinaus ein. Das bisher geltende Umweltstrafrecht hat ja bewußt die unterschiedliche Reichweite der Strafbarkeit von Amtsträgern, je nachdem, in welchen Umweltbereichen sie tätig waren, in Kauf genommen. Der Beamte im Wasserwirtschaftsamt hat eher die Möglichkeit, sich strafbar zu machen, als der Beamte in der Immissionsschutzabteilung, der wegen der Sonderstraftatbestände des Umweltstrafrechts Strafbarkeit als Amtsträger nicht zu gewärtigen hat.
Der Regierungsentwurf will diese Situation beibehalten, obwohl noch in der Beantwortung der Großen Anfrage zur Umweltkriminalität, die wir im April 1988 gestellt haben, diese Konsequenzen des Verwaltungshandelns unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht ohne weiteres - auch nicht von der Regierungskoalition - als einsichtig bezeichnet wurden. Auch der Deutsche Juristentag hat diese Ungereimtheiten nicht wegdiskutieren können, obwohl er - wie wir alle wissen - letztlich zu anderen Empfehlungen gekommen ist.
Daß Amtsträger überhaupt strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden, ist zum Teil auf scharfe Kritik gestoßen und hat zu nachhaltiger Unruhe innerhalb der Verwaltung geführt. Man sah die Gleichbehandlung der Beamten, die Entscheidungsfreudigkeit und die Entscheidungsfreiheit der öffentlich-rechtlich Bediensteten bedroht. Es wurde argumentiert, daß über das Instrument der Strafbarkeit der Amtsträger die Strafverfolgungsbehörden in originäre Kompetenzen der Verwaltung eingreifen könnten. - Das ist Unsinn! Selbstverständlich können Ermessens- und Beurteilungsspielräume, ohne die Verwaltungshandeln gar nicht denkbar ist, voll erhalten bleiben. Auch bei objektiv fehlerhaftem Handeln der Amtsträger finden selbstverständlich alle Prüfungen etwa im Rahmen der rechtfertigenden Pflichtenkollision oder auf der subjektiven Ebene für jeden schuldausschließenden Grund statt. Auch der Vorwurf, mit der Strafbarkeit der Amtsträger könnten die Strafverfolgungsbehörden quasi in die Rolle einer umweltrechtlichen Oberaufsicht eintreten, ist falsch und unsinnig.
Es ist nicht einzusehen, daß angesichts der weitverbreiteten, auch jetzt noch zunehmenden Umweltsensibilisierung immer noch die Amtsträger von vornherein vor strafrechtlichen Sanktionen bei vorwerfbarem fehlerhaften Verwaltungshandeln gefeit sein sollen. Der zu erhaltende Vertrauenskredit und auch die Akzeptanz behördlichen Verwaltungshandelns gebieten es, die teilweise strafrechtliche Privilegierung von öffentlich Bediensteten aufzugeben.
Ich gehe davon aus, daß auch bei Einführung des Straftatbestandes des Paragraphen 329 a die Strafbarkeit von Amtsträgern in einer späteren Strafstatistik keine große Rolle spielen wird. - Wir sind uns darin einig.
Es gilt an dieser Stelle auch hervorzuheben, daß die Anknüpfung an Vorsatz und Leichtfertigkeit - in dieDietmar Schütz
sem Fall heißt das grobe Fahrlässigkeit - in unserem Straftatbestand bewirkt, daß der Amtsträger keinem übermäßigen Strafbarkeitsrisiko ausgesetzt ist. Durch leicht fahrlässiges Handeln kann der Amtsträger heute schon die Allgemeindelikte verwirklichen, was gegenüber der bisherigen Rechtslage nach unserem Entwurf eine Besserstellung des Amtsträgers bedeutet. Diese Reduzierung des Strafbarkeitsrisikos entfällt dann, wenn sich das Fehlverhalten auf schwere Umweltbeeinträchtigungen bezieht. Ich halte diese Regelungen, die wir vorgelegt haben, für sachgerecht.
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Die Einbeziehung der öffentlich Bediensteten in die Gleichbehandlung auch unter dem Aspekt der potentiellen Strafbarkeit stützt eher ihre Rolle, als daß sie sie aufweicht. Der Bedienstete braucht einem unterschwelligen Verdacht nicht entgegenzutreten und kann möglicherweise seine Aufgabe, umweltschützende Maßnahmen nach Recht und Gesetz gegenüber möglichen sachfremden Einflüssen und Pressionen von Interessenten durchzusetzen, besser erfüllen. In meiner früheren Tätigkeit als Verwaltungsbeamter, der gerade auch in Umweltfeldern tätig war, hätte ich mich nie von einer umfassenden Amtsträgerstrafbarkeit bedroht gesehen.
Meine Damen und Herren, umgekehrt ist aber das Signal an eine immer umweltsensiblere Bevölkerung, diese Strafbarkeit auszuschließen, sehr fatal. Wir sollten den Mut haben, den Schutzzaun einzureißen und eine Strafbarkeit der Amtsträger zuzulassen, um damit Akzeptanz und Vertrauenswürdigkeit der gleichbehandelten öffentlich Bediensteten den Vorzug zu geben.
Ich danke Ihnen.
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