ravens (bundesminister für raumordnung, bauwesen und städtebau), 1974-09-27:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Die Regierungserklärungen vom 17. Mai 1974 und vom 18. Januar 1973 haben für die Reformpolitik dieser Legislaturperiode drei Vorhaben in den Mittelpunkt gestellt: die Steuer- und Kindergeldreform, das neue Mitbestimmungsgesetz und die Verbesserung des Bodenrechts durch die Novellierung des Bundesbaugesetzes. Nachdem die Steuer- und Kindergeldreform am 1. Januar 1975 in Kraft tritt und das neue Mitbestimmungsgesetz derzeit in den Ausschüssen des Bundesrates beraten wird, legt die Bundesregierung heute dem Deutschen Bundestag den Entwurf der Novelle des Bundesbaugesetzes vor. Die Bundesregierung ist also mit ihren wichtigen Reformvorhaben dieser Legislaturperiode voll im Fahrplan. Die inneren Reformen, 1969 begonnen, werden konsequent fortgeführt. Reformpolitik zur Sicherung und Verbesserung der Lebensqualität für die Bürger unseres Landes war, ist und bleibt ein Hauptanliegen der sozialliberalen Koalition.
Der Entwurf zur Novellierung des Bundesbaugesetzes, meine Damen und Herren, ist weder ein theoretisch-abstraktes, noch ein ideologisches Machwerk. Er verarbeitet Erfahrungen; er hat seinen Vorläufer: das Städtebauförderungsgesetz von 1971. Auf seinen guten Erfahrungen wird aufgebaut. Der Entwurf zum Bundesbaugesetz steht also in der Kontinuität, auch der Arbeit des Bundestages. Am 4. Dezember 1968 hat der Deutsche Bundestag über den damaligen Entwurf eines Städtebauförderungsgesetzes der Großen Koalition beraten. Dieser Entwurf konnte damals nicht verabschiedet werden; er scheiterte an den politischen Gegensätzen. Erst in der sozialliberalen Koalition konnte das Städtebauförderungsgesetz als ein erster Schritt zur Verbesserung des Bodenrechts, des Planungsrechts der Gemeinden und des Mitwirkungsrechts der Bürger verabschiedet werden. Bei der Verabschiedung dieses Gesetzes waren sich dann alle im Bundestag vertretenen Parteien einig, daß diesem ersten Schritte die Ablösung des Bundesbaugesetzes von 1960 folgen müsse, um dieses neue planungs- und bodenrechtliche Instrumentarium in das allgemeine Baurecht zu übernehmen. Dieser Schritt wird mit der Novelle zum Bundesbaugesetz getan.
Ich sagte, meine Damen und Herren, das Städtebauförderungsgesetz habe sich bewährt. Es hat maßgeblich dazu beigetragen, daß der Entscheidungsprozeß auf gemeindlicher Ebene und beim Entwicklungsbereich auch auf übergemeindlicher Ebene für die städtebauliche Planung und Veränderung frühzeitig und unter breiter politischer Meinungsbildung in Gang kommt. Ich bin der Auffassung, daß heute und in Zukunft Stadtplanung ohne die bürgerschaftliche Mitwirkung nicht mehr möglich ist.
Zweitens. Die im Gesetz vorgesehenen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen haben in den betroffenen Gemeinden auf die Notwendigkeit der

frühzeitigen Koordination der Investitionen, und zwar der unterschiedlichen Fachbereiche, hingewirkt. Diese kurze und mittelfristige Bindung und Bündelung der Haushaltsströme verschiedener Planungsebenen werden mit Recht - neben der Bodenwertabschöpfung - als der bedeutendste Effekt des Städtebauförderungsgesetzes bezeichnet. Hier wird schon ein Stück konkreter Entwicklungsplanung praktiziert.
Drittens. Hier möchte ich das Instrumentarium zur Verwirklichung von Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen nennen, die das Städtebauförderungsgesetz geschaffen hat. Es steht im Zusammenhang mit der Abschöpfung des Bodenwertzuwachses, der durch die Planung der Gemeinde entstanden ist. Dies alles hat eine aktive Städtebaupolitik ermöglicht, allerdings nur für die Zeitdauer und für die Gebiete, in denen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen durchgeführt werden.
Es liegt auf der von dieser Bundesregierung von Anfang an verfolgten Linie, wenn die Novelle zum Bundesbaugesetz nunmehr die Grundgedanken des Städtebauförderungsgesetzes aufgreift und sie in das allgemeine Städtebaurecht übernimmt. Die Novelle verfolgt vor allem zwei Ziele: Zum einen will sie die leistungslosen Steigerungen und Anhäufungen von Vermögenswerten bei Grund und Boden bekämpfen. Nach geltendem Recht fließen Wertsteigerungen von Grund und Boden bei Änderung der Nutzung ohne jede Anstrengung und ohne jedes Risiko den Eigentümern zu. Das verstößt gegen das Leistungsprinzip; denn diese Wertsteigerungen beruhen auf Planungsentscheidungen der Gemeinden und auf Investitionsleistungen der Gemeinschaft. Sie werden von allen Steuerzahlern bezahlt. Es entspricht dem Gebot der Gerechtigkeit, wenigstens einen Teil dieser Wertsteigerungen für die Gemeinschaft wieder heranzuziehen.
Das ist der eine Ansatzpunkt der Novelle. Zum anderen ist die Klage über die Fehlentwicklung in vielen unserer Städte und Gemeinden nicht mehr zu überhören. Das geltende Bundesbaugesetz gibt unseren Gemeinden im wesentlichen nur die Möglichkeit, im Bebauungsplan die zulässige Nutzung der Grundstücke durch Bestimmung des Gebietscharakters festzusetzen. Wir kennen aber alle aus eigener Anschauung die Resultate dieses Mechanismus: der Versicherungspalast verdrängt im Zweifel die Gastwirtschaft, der Supermarkt das Wohnhaus, das Appartment-Gebäude die Freifläche, und die öffentliche Hand zieht dabei fast immer den kürzeren, z. B. bei Grundstücken für Schulen, für Kindergärten, für Krankenhäuser, für Straßen. Vernünftig aber ist es, daß die Apotheke dort gebaut wird, wo sie der Bürger erreichen kann, der Kindergarten nicht dort steht, wo die Gemeinde noch gerade ein Grundstück erwerben konnte, sondern dort, wo die Kinder ihn gefahrlos und auf kurzem Wege erreichen können.
Stadtentwicklung, meine Damen und Herren, darf nicht von mächtigen Einzelinteressen bestimmt sein. Ziel der Stadtentwicklung muß es vielmehr sein, daß wir, die Bürger selbst, als Gemeinschaft über die
Gestaltung und Entwicklung in den Gemeinden bestimmen und unsere Städte und Gemeinden dadurch menschlicher machen.
Daher verbessert die Novelle das Planungsrecht der Gemeinden und stärkt die Beteiligung der Bürger an dieser Planung. Stadtplanung, so meinen wir, soll nicht länger über die Köpfe der Bürger hinweggeschehen. Die Gemeinden werden deshalb verpflichtet, die Bürger über die Grundlagen der Planung, über die Ziele, Zwecke und Auswirkungen frühzeitig in geeigneter Weise zu unterrichten. Der Bürger wird damit in die Lage versetzt, sich zur Planung zu äußern, Bedenken vorzutragen und Anregungen zu geben. Er kann sich also aktiver an der Gestaltung seiner Gemeinde beteiligen.
Die Gemeinden sollen die Möglichkeit erhalten, die Nutzung der Grundstücke im Interesse einer geordneten, städtebaulichen Entwicklung konkreter als bisher festzulegen. Sie sollen bestimmen können, wo Flächen für Wohnungen des sozialen Wohnungsbaus freigehalten werden, sicherstellen können, daß alte Mitbürger mit ihren Wohnungen nicht an den Rand der Siedlungen und der Städte gedrängt werden; sie sollen dafür Sorge tragen, daß kinderreiche Familien Platz für ihr Familienheim finden, und sie sollen das Recht bekommen, drohenden Umweltschäden vorzubeugen.
Aber wir wissen auch, meine Damen und Herren, daß die beste Planung, daß der beste Plan häufig nur Papier bleibt. Deshalb sollen die Gemeinden in Zukunft auch durchsetzen können, was sie planerisch beabsichtigen und beschlossen haben.
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Plan und Wirklichkeit sollen nicht wieder auseinanderklaffen. Um das zu verhindern, werden die Gemeinden Bau-, Nutzungs- und Modernisierungsgebote erlassen können und mit Hilfe von Abbruchgenehmigungen und deren Versagung erhaltenswerte Bausubstanz in unseren Städten und Gemeinden sichern können.
Wie im Städtebauförderungsgesetz wird das Enteignungsverfahren beschleunigt und vom Entschädigungsverfahren getrennt. Sozialplan und Härteausgleich sollen nachteilige Auswirkungen für die Betroffenen bei Umstrukturierungen als Folge eines Bebauungsplanes vermeiden oder mildern. Das gemeindliche Vorkaufsrecht wird erweitert. Mit den Instrumenten des neuen Bundesbaugesetzes erworbene Grundstücke sind von der Gemeinde wieder zu veräußern, soweit sie nicht für unabweisbare Zwecke der Gemeinschaft benötigt werden. Dies trägt zur Eigentumsbildung breiter Schichten der Bevölkerung bei.
Neu geregelt - und dies sage ich mit dem Blick auf die Landwirtschaft - wird das Bauen im Außenbereich. Nun soll auch derjenige, der inzwischen aus der Landwirtschaft ausgeschieden ist, sein Gebäude weiterhin nutzen können, anders nutzen können und dann, wenn es notwendig ist, auch erneuern können.
Ein Kernpunkt der Novelle, meine Damen und Herren, betrifft die Behandlung von Wertsteigerungen, die durch Nutzungsänderungen auf Grund


neuer gemeindlicher Planungen entstanden sind. Hier wird ein Grundsatzproblem angesprochen, nämlich das Problem der Bodenpreisbildung. Die Lösung dieses Problems ist ein entscheidender Bestandteil einer Neuordnung des Bodenrechts. Ich bin froh, heute anders als noch vor wenigen Jahren sagen zu können: hier stimmen alle politisch und fachlich interessierten Kreise überein. Wertsteigerungen des Grund und Bodens, zu denen der Eigentümer weder durch Kapitaleinsatz noch durch Eigenleistung beigetragen hat, die also durch Investitionsleistungen der Gemeinde ausgelöst werden, müssen der Gemeinde wenigstens zum Teil wieder zugeführt werden.
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Ich sage noch einmal, das ist einfach ein Gebot der Gerechtigkeit, und ich bin sicher, daß damit auch eine preisdämpfende Wirkung ausgelöst wird. Für Wertsteigerungen des Grund und Bodens bei Nutzungsänderungen schlägt die Novelle vor, 50 % als Ausgleichsbetrag der Gemeinde zufließen zu lassen. Der Ausgleichsbetrag trägt damit zur Finanzierung der von den Gemeinden zu schaffenden Gemeinschaftseinrichtungen bei. Entsprechend werden bei Enteignungsentschädigungen und beim preislimitierenden Vorkaufsrecht nur 50 % der planbedingten Wertsteigerungen berücksichtigt. Mit dieser Lösung, meine Damen und Herren, wird das Gleichgewicht im Recht wiederhergestellt. Planungsverluste wurden im alten Bundesbaugesetz dem Eigentümer entschädigt, Planungsgewinne wurden im alten Gesetz dem Eigentümer belassen. Wir wollen dieses Ungleichgewicht nunmehr ausräumen.
Am 26. Juni dieses Jahres hat sich der Bundesrat mit der Novelle zum Bundesbaugesetz befaßt. Er hat dabei den Zielen der Novelle weitgehend zugestimmt. Er hat darüber hinaus eine große Anzahl von Anregungen und Empfehlungen gegeben. Wie Sie der Vorlage entnehmen, ist die Bundesregierung überall dort, wo sie glaubte, es mit der Zielrichtung des Gesetzentwurfes vereinbaren zu können, diesen Vorschlägen gefolgt. In einigen grundsätzlichen Punkten sind abweichende Meinungen bestehengeblieben.
Ich erwähne zunächst den Sozialplan. Hier ist die Bundesregierung im Gegensatz zum Bundesrat der Auffassung, daß auch im Städtebaurecht gelten muß, was in anderen Fällen einer tiefgreifenden Umstrukturierung schon selbstverständlich geworden ist. Ich erinnere an die Sozialpläne in der Wirtschaft, z. B. im Bergbau bei Zechenstillegungen, und ich erinnere an die Maßnahmen der Bundesregierung in der Agrarsozialpolitik, z. B. die Landabgaberente.
Was im beruflichen Bereich für Wirtschaft und Landwirtschaft selbstverständlich ist, das können wir bei ähnlich schwerwiegenden Veränderungen im wohnlichen Bereich nicht einfach unterlassen. Die Gemeinde muß nach Maßgabe ihrer Möglichkeiten dort individuelle Hilfen geben, wo Veränderungen im Wohnungsbereich die Möglichkeiten des einzelnen zur Selbsthilfe übersteigen. Der Sozialplan muß deshalb Bestandteil jedes umfassenden Bebauungsplanverfahrens sein.
Der Bundesrat wendet sich weiter gegen die vorgesehene Ausdehnung des gemeindlichen Vorkaufsrechts. Ich will hier nicht auf die Einzelheiten dieser komplizierten Materie eingehen. Aber wir sind der Auffassung, die Gemeinde muß die Möglichkeit haben, ausreichend Grundstücke zu erwerben, um Eigentümern, deren Grundstücke im Rahmen städtebaulicher Maßnahmen in Anspruch genommen werden, Austausch- oder Ersatzland anbieten zu können.
Auf der anderen Seite muß dann die Gemeinde aber auch verpflichtet werden, hierfür oder für öffentliche Zwecke nicht mehr benötigtes Land wiederum dem einzelnen Bürger zu Eigentum zurückzugeben, und dies, um auch so zu einer breiten Streuung des Eigentums an Grund und Boden beizutragen.
Der Bundesrat stellt schließlich auch die vorgesehene Regelung über Ausgleichsbeträge, die Bemessung von Enteignungsentschädigungen und das festzulegende Entgelt bei Ausübung des limitierenden Vorkaufsrechts wegen angeblich fehlender Praktikabilität in Frage. Dieser Einwand wäre ernst zu nehmen. Ich halte ihn aber nicht für begründet. Wir haben bereits in der Praxis bewährte Vorbilder, 7. B. aus dem Umlegungsverfahren. Die Erfahrungen haben gezeigt, daß die Bewertung hier ohne große Schwierigkeiten möglich ist. Die Gutachterausschüsse haben auf dem Gebiet der Bewertung gute Arbeit geleistet, und sie sollen deshalb auch die Planungswertabschöpfungen nach dem neuen Gesetz errechnen. Die Bundesregierung ist aber durchaus bereit, im weiteren Gesetzgebungsverfahren ernsthaft zu prüfen, ob die vorgeschlagene Lösung noch praktikabler gestaltet werden kann.
Meine Damen und Herren, ich wiederhole: der Planungswertausgleich ist ein Kernstück des neuen Bundesbaugesetzes. Aber er ist nicht das einzige Kernstück. Er darf vor allen Dingen nicht isoliert, für sich allein gesehen werden. Denn er steht in einem unmittelbaren, in einem nicht auflösbaren Zusammenhang mit dem erweiterten Planungsinstrumentarium der Gemeinden, etwa dem Baugebot, dem Modernisierungsgebot, der Abbruchgenehmigung. Er steht aber ebenso wie das Planungsinstrumentarium in unmittelbarem und nicht auflösbarem Zusammenhang mit den Bestimmungen, die eine stärkere Beteiligung des Bürgers am Planungsverfahren regeln. Wer dem Bürger die frühzeitige Planungsbeteiligung ermöglichen will, muß sicherstellen, daß Bodenwertspekulationen, die auf eine frühzeitige Bekanntgabe gemeindlicher Interessen zurückgehen, ein Riegel vorgeschoben wird.
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Dem dient der Planungswertausgleich. Wenn es den Planungswertausgleich gibt, dann kann man ohne Gefahr der Bodenspekulation die Gemeinden in die Lage versetzen, mit einem verbesserten Instrumentarium gründlicher zu planen und diese Planung auch zu verwirklichen. Dem dienen etwa Modernisierungsgebot, Baugebot, Abbruchgenehmigung.
Wenn aber die gemeindliche Planungskompetenz auf der anderen Seite so erweitert wird, muß es als Gegengewicht eine verstärkte Einschaltung des Bür8038 

gers und der Öffentlichkeit zur Kontrolle geben. Hinzu kommen müssen dann Sozialplan und Härteausgleich. So gesehen, sind dies die drei tragenden Grundgedanken und damit die Pfeiler im Aufbau der Novelle. Einen Pfeiler hier einzureißen, hieße das gesamte Gebäude der Novelle zum Einsturz zu bringen.
In dieser Frage bin ich auf die Haltung der Opposition gespannt. Erst vor wenigen Tagen hat sich die CSU auf ihrem kommunalpolitischen Kongreß voll zum Planungswertausgleich bekannt. Sie liegt damit auf der Linie der Bundesregierung. Ich begrüße das. Ich bin allerdings gespannt, wie sich diese Haltung mit den von der CDU vertretenen Auffassungen vereinbaren läßt, die sich gegen den Planungswertausgleich ausspricht.
Lassen Sie mich abschließend noch einige grundsätzliche Bemerkungen machen. Einige werfen der Bundesregierung immer wieder vor, zu wenig für die Städte und Gemeinden zu tun. Die Novelle des Bundesbaugesetzes bringt, so denke ich, den Gegenbeweis. Sie setzt die Städte und Gemeinden in die Lage, ihre heutigen Aufgaben, die sie vor schwierige strukturelle Probleme stellt, besser als bisher lösen zu können.
Andere behaupten, dieses neue Gesetz nehme dem kleinen Mann sein Eigentum, vertreibe den Bauern von seinem Acker. Genau das Gegenteil ist wahr: Wir wollen niemand vertreiben. Das Eigenheim bleibt, wird vom Planungswertausgleich überhaupt nicht berührt.
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Der Bauer soll weiter auf seinem Hof bleiben, selbst
dann, wenn er aus der Landwirtschaft ausscheidet.
Lassen Sie mich fragen, meine Damen und Herren: Muß man bei solchen Unterstellungen nach bekannter Art nicht den Verdacht haben, daß damit die Ängste der Kleinen mobilisiert werden sollen, damit ungerechtfertigte Privilegien einiger weniger erhalten bleiben können?
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Wahr ist doch, daß die Bundesregierung einen Schritt auf das Ziel zugeht, die Schere zwischen geschriebener Verfassung und Verfassungswirklichkeit zu schließen. Sie tut das in Übereinstimmung mit einer breiten öffentlichen Meinung, wie sie etwa in der Denkschrift der beiden Kirchen zur Bodenreform in einer Weise formuliert ist, der ich nichts hinzufügen kann. Es heißt dort:
Keine erdachte oder realisierte Bodenordnung kann ohne kritische Prüfung Anspruch auf prinzipielle Gültigkeit haben. Mit jeder verbindet sich Macht von Menschen über Menschen. Jede muß sich von den Kriterien der Distanz, der Relativität und der Teilhabe in Frage stellen lassen.
Ich bitte Sie daher, meine Damen und Herren, um eine sachbezogene, sorgfältige, aber auch zügige Beratung in den Ausschüssen dieses Hohen Hauses; denn die Lösung der schwierigen Probleme unserer Städte und Gemeinden vertragen keinen weiteren Aufschub.
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