Baum (parl. staatssekretär), 1977-12-15:
Herr Kollege, ich versuche gerade darzulegen, daß es eine ganze Palette von Gründen gibt, die dieses Haus und auch die Regierung veranlassen, Gesetze vorzuschlagen und Gesetze zu machen. Unter anderem nenne ich das Rechtsstaatsprinzip, das es erfordert, daß die Verwaltung bei ihrem Handeln nicht frei ist, sondern an einen rechtsstaatlichen, vom Parlament festgesetzten Rahmen gebunden ist. Zweitens nenne ich das Sozialstaatsprinzip, das es gebietet, daß wir in unserem Lande kraft Gesetzes eine Daseinsvorsorge schaffen, daß wir in unserem Lande die soziale Sicherheit gewährleisten, daß wir in unserem Lande für Umweltschutz sorgen.
Ich habe dies Ihrer Auffassung entgegengehalten, die mir davon auszugehen schien, daß um das Ziel zu erreichen, nur Zahl und Umfang der Gesetze abgebaut werden müßten, was sehr leicht möglich sei. Ich kann Ihnen nur sagen: Wenn Sie Zahl und Umfang der Gesetze und Verordnungen undifferenziert abbauen wollen, dann müssen Sie sich darüber im klaren sein, daß dieser Rückgang staatlichen Engagements gleichzeitig zu einem Rückgang rechtsstaatlich fixierter und gerichtlich nachprüfbarer Regelungen und letztlich auch zu einem Abbau des Sozialstaates und seiner Regelungen führen würde.
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Meine Damen und Herren, wir müssen bei dieser Arbeit, der sich die Bundesregierung nie entzogen hat, auch berücksichtigen, daß wir - Herr Kollege Kleinert hat das schon angedeutet - einer ziemlich großen Zahl von Richtlinien, von Gesetzgebungsakten ausgesetzt sind, die aus der Europäischen Gemeinschaft in den deutschen Bereich hereinkommen und die der Umsetzung in innerstaatliche Regelungen bedürfen. Ich habe den Eindruck, daß die Überlegungen über die Verwaltungsvereinfachung, die wir hier anstellen, in den Europäischen Gemeinschaften noch nicht so weit gediehen sind. Auch die Art und Weise, wie diese Vorschriften zustande kommen - das gilt im übrigen auch für dieses Parlament -, macht hier keine große Hoffnung. Wenn Sie sich vorstellen, daß man zwar vorher prüfen kann - oder das jedenfalls versucht -, welche Kosten und welches Personal ein Gesetz zur Folge haben wird, und auch versucht, das Gesetz sprachlich zu bereinigen, daß aber dann letztlich ein Kompromiß geschlossen wird, etwa in Brüssel in einer Nachtsitzung oder auch hier im Vermittlungsausschuß, wo alle diese Überlegungen überhaupt keine Rolle mehr spielen, wo man aus parteipolitisch unterschiedlichen Gesichtspunkten einen Kompromiß zimmert, so ist das doch ein bedenkenswertes und beklagenswertes Phänomen.
Meine Damen und Herren, hier ist schon darauf hingewiesen worden, daß keiner mit dem Finger auf den anderen zeigen kann. Das haben wir heute früh auch nicht getan. Frau Kollegin Hartenstein hat schon darauf hingewiesen, daß 87,6 % der Gesetze vom ganzen Haus verabschiedet worden sind. Über 96 °/o der Gesetze sind vom Bundesrat gebilligt worden. Es ist auch nicht so, um einen allgemeinem Eindruck entgegenzutreten, daß nur - ({1})
- Herr Kollege, wenn von Blockiermaschine die Rede ist, geht es natürlich um die ganz wesentlichen Gesetze, die bestimmend für die Politik dieses Landes sind. Dort haben Sie in der Tat blockiert. Sie haben eine andere Meinung gehabt und haben den Bundesrat dazu benutzt, um politische Standpunkte durchzusetzen, die mit Länderinteressen nicht immer etwas zu tun gehabt haben.
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- Das steht nirgendwo, Herr Kollege Lenz, aber der Bundesrat ist seiner inneren Anlage nach nicht nur ein Instrument der Opposition. Er hat als zweite Kammer nach seiner Zusammensetzung und seiner Aufgabenstellung auch dem Rechnung zu tragen,
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daß es hier nicht zuletzt um Länderinteressen geht.
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- Nein, das ist er in der Tat nicht. Ich bin froh darüber, daß er es nicht ist.
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Es ist auch nicht so, daß die Gesetzesflut, von der Sie gesprochen haben, Herr Kollege, nur von der Regierung ausgeht. In der 7. Legislaturperiode sind von den 670 eingebrachten Gesetzentwürfen nur etwa zwei Drittel von der Regierung selbst vorgelegt worden und viele auf Antrag und auf Wunsch dieses Parlaments.
Die Bundesregierung wird sich weiter bemühen, das geltende Recht übersichtlicher zu gestalten. Ein Teil der Gesetzesvorlagen der Bundesregierung dient der Beseitigung der Rechtszersplitterung, der Rechtsvereinheitlichung und der Aufhebung entbehrlich gewordener Vorschriften. Ich erinnere in diesem Zusammenhang an die gesetzgeberischen Maßnahmen auf den Gebieten des Strafrechts oder des Verwaltungsverfahrens oder an die laufenden Arbeiten an der Zusammenfassung der weit verstreuten Vorschriften des Sozialrechts.
Auch die Forderungen nach Verständlichkeit und Praktikabilität der Gesetze, die Sie aufgestellt haben, Herr Kollege Eyrich, sind selbstverständlich zu akzeptieren. Die Bundesregierung hat diesem Anliegen durch eine in diesem Jahr in Kraft getretene Novellierung der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, Teil II, Rechnung getragen. Sie hat die Regeln für die Gesetzesvorbereitung verbessert, um noch stärker auf übersichtliche Gliederung und sprachliche Klarheit und Verständlichkeit hinzuwirken, wobei nunmehr die Beteiligung der Gesellschaft für deutsche Sprache zwingend vorgeschrieben wurde. Nur hilft das natürlich gar nichts mehr, wenn diese Institution beim Ge4840 

setzgebungsverfahren dann nicht mehr beteiligt wird.
Das Bundesinnenministerium ist im übrigen im Rahmen einer besonderen Mitprüfung aller Vorschriften beteiligt und prüft diese Vorschriften auf ihre Verwaltungsförmigkeit und Praktikabilität. Um vor übertriebenen Hoffnungen zu warnen, möchte ich allerdings nicht verschweigen, daß es vielfach kaum möglich sein wird, zur praktikablen Vollziehbarkeit im voraus konkrete Aussagen zu machen, weil die Bundesgesetze im allgemeinen von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden und die Bundesländer auch die Verfahren und die Organisation des Vollzugs selbst bestimmen.
Dies ist auch eine wesentliche Schwierigkeit bei der in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien vorgeschriebenen Vorausschätzung der durch ein Gesetz verursachten Vollzugskosten einschließlich der entstehenden Personalkosten. Mit dieser Frage hat sich das Haus bereits am 3. Juni 1976 befaßt. Wir haben schon damals darauf hingewiesen, daß es nirgends, weder im Inland noch, soweit wir das übersehen können, im Ausland eine abgesicherte Methode zur analytischen Vorausermittlung von Personalfolgekosten eines Gesetzes gibt. Die Frau Kollegin hat schon auf diesen Versuch in Speyer hingewiesen.
Neben der bereits erwähnten Ungewißheit über die vielfach unterschiedliche Gestaltung der Aufbau- und Ablauforganisation in den Vollzugsbehörden sind es vor allem die sogenannten offen formulierten Tatbestände und eingeräumten Ermessensspielräume, die eine Quantifizierung der anfallenden Arbeitsvorgänge kaum möglich machen.
Herr Kollege Eyrich, ich möchte auf einen Punkt Ihres Antrags ganz kurz etwas konkreter eingehen. Während es sich bei den von mir eben geschilderten Untersuchungen nur um den von neuen Gesetzen verursachten Personalaufwand der Vollzugsbehörden handelt, fordern Sie abweichend von § 40 der Gemeinsamen Geschäftsordnung auch Angaben über den Arbeitsaufwand in allen Verwaltungen nach Arbeitsstunden bzw. über die Einsparung an Arbeitsstunden, ferner über die zusätzlichen und die eingesparten Stellen in allen Verwaltungen, bezogen auf den Vollzug des einzelnen Gesetzes sowie über die Kostenbelastung für Bürger und Unternehmen. Herr Kollege Eyrich, es wird sieh sehr schnell in den Beratungen herausstellen, daß das undurchführbar ist. Das ist nach den Erkenntnissen und Möglichkeiten, die wir haben, nicht durchführbar. Selbst wenn wir es durchführen könnten, wäre die Kostenbelastung, die mit dieser Prüfung verbunden wäre, wahrscheinlich außerordentlich hoch.
Angesichts dieser bisher jedenfalls nicht allzu hoffnungsvollen Erfahrung auf diesem schwierigen Gebiet der Kostenschätzung scheint mir also eine gewisse Skepsis über die Machbarkeit dessen angebracht, was die Antragsteller mit ihrem Antrag anstreben.
Erlauben Sie mir abschließend noch ein Wort zu den unter Ziffer 5 des Antrags geforderten nachträglichen Kontrollen der Kostenschätzung. Ohne hier bereits verläßliches Zahlenmaterial zur Verfügung zu haben, läßt sich doch aus der bisherigen Verwaltungspraxis und den vorliegenden Erfahrungen die Vermutung ableiten, daß eine solche dauernde Kostenkontrolle mit einem Aufwand verbunden wäre, der sich bei manchen Gesetzen den Vollzugskosten annähern dürfte.
Insgesamt gesehen, meine Damen und Herren, begrüßt die Bundesregierung jede Initiative, die Anstrengungen zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung zu fördern und zu verstärken. Hier ist schon gesagt worden, daß dies ein nüchternes, ein mühsames Geschäft ist. Wir werden uns daran weiterhin mit allen Kräften beteiligen, durchaus auch selbstkritisch. Wir werden uns also unvoreingenommen mit Ihrem Antrag und den Anregungen, die von den Kollegen hier gemacht wurden, befassen.
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