Blens (NA), 1989-01-26:
Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Die Bundesregierung hat am 20. Dezember 1988 einen Regierungsentwurf zur erforderlichen Reform des Datenschutzes verabschiedet. Ich gehe davon aus, daß wir diesen Regierungsentwurf noch im März dieses Jahres, also in etwa zwei Monaten, hier in erster Lesung werden beraten können. Es wäre deshalb sicherlich ökonomischer gewesen, wenn die erste Lesung über die heute vorliegenden Gesetzentwürfe der SPD bis zu diesem Zeitpunkt zurückgestellt worden wäre. Aber es ist natürlich das gute Recht der Opposition, eine isolierte Beratung ihrer Gesetzentwürfe zu verlangen.
Ich möchte zu einigen zentralen Punkten der SPD-Entwürfe Stellung nehmen, und zwar zu solchen Punkten, die bei der gesamten vor uns liegenden Diskussion über die Reform des Datenschutzrechts mit Sicherheit eine Rolle spielen werden.
Als erstes: Sie schlagen vor, das Grundgesetz zu ändern und den Datenschutzbeauftragten im Grundgesetz zu verankern. Er soll, abweichend vom geltenden Recht, nicht nur von der Bundesregierung ernannt, sondern auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundestag gewählt werden. Nach § 22 Abs. 2 Ihres Gesetzentwurfs für ein Informationsschutzgesetz soll zur Wahl des Datenschutzbeauftragten eine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages erforderlich sein.
Ich will dazu im wesentlichen nur das wiederholen, was ich hier schon einmal aus Anlaß der Beratung eines Antrags der GRÜNEN gesagt habe: Die bisherigen Datenschutzbeauftragten haben sich bewährt. Das ist allgemein anerkannt. Alle Datenschutzbeauftragten haben ihr Amt in voller Unabhängigkeit von der Regierung und dem jeweiligen Innenminister ausüben können. Es besteht für uns also keine Veranlassung, das bisher praktizierte und bewährte Verfahren zu ändern.
Wenn man das Verfahren trotzdem ändern will, z. B. deshalb, weil es in den Landesdatenschutzgesetzen anders geregelt ist, wenn man statt der Bestellung des Datenschutzbeauftragten allein durch die Bundesregierung festlegen will, daß Bundesregierung und Bundestag bei der Bestellung des Datenschutzbeauftragten zusammenwirken, dann braucht man dafür nicht das Grundgesetz zu ändern, dann braucht man erst recht nicht für die Wahl eine Zweidrittelmehrheit des Bundestages vorzusehen. Ich meine, besonders mit der Zweidrittelmehrheit wird die Sache doch etwas zu hoch aufgehängt, jedenfalls dann, wenn man berücksichtigt, daß die Zweidrittelmehrheit normalerweise nur erforderlich ist, um das Grundgesetz zu ändern oder eine Anklage gegen den Bundespräsidenten im Bundestag zu beschließen. Wenn schon Wahl durch den Bundestag, dann muß auch die einfache Mehrheit ausreichen.
Allerdings bestimmt dann in der Praxis die jeweilige Regierungsmehrheit zusammen mit der Bundesregierung den Datenschutzbeauftragten, und die Opposition ist draußen vor. Ich kann mir deshalb die Forderung der SPD nach der Einführung einer Zweidrittelmehrheit für die Wahl des Bundesdatenschutzbeauftragten nur so erklären, daß Sie die Hoffnung auf Regierungsbeteiligung endlich aufgegeben haben und davon ausgehen, daß Sie auch in Zukunft die sicherlich nützliche und auch notwendige Rolle der Opposition spielen werden und dann wenigstens beim Datenschutzbeauftragten etwas mitreden wollen.
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- Ich habe ja Verständnis dafür, meine Damen und Herren, aber auch Sie müssen Verständnis dafür haben, daß wir da anderer Meinung sind.
Lassen Sie mich abschließend dazu feststellen: Wir sehen keine Veranlassung, das Verfahren zur Bestellung des Datenschutzbeauftragten zu ändern, und zwar weil es sich bewährt hat. Sollte es zu einer Änderung kommen, sind für uns weder eine Verfassungsänderung noch eine Zweidrittelmehrheit für die Wahl des Datenschutzbeauftragten diskutabel.
Zu einem zweiten Punkt: Das geltende Datenschutzgesetz bezieht sich nur auf den Schutz von Daten bei der automatisierten Datenverarbeitung, es bezieht sich nicht auf den Schutz von Daten in Akten. Der Regierungsentwurf enthält ebenfalls Datenschutzvorschriften für Daten in Akten der öffentlichen Stellen des Bundes, allerdings nicht im Datenschutzgesetz, sondern im Verwaltungsverfahrensgesetz, was aber in der Sache für den Datenschutz unerheblich ist und keinen Unterschied macht. Entscheidend ist, daß auch der Regierungsentwurf den Datenschutz auf Akten der Bundesbehörden ausdehnt.
Sie gehen nun über diesen Vorschlag insofern erheblich hinaus, als Sie alle Akten, auch die privater Betriebe und Unternehmen, vom kleinen Handwerksbetrieb bis zum Großkonzern mit 300 000 Beschäftigten, in das Datenschutzgesetz einbeziehen wollen. Nun hört es sich zunächst ganz überzeugend an, wenn man sagt: Wir wollen den Datenschutz auf alle Akten der privaten Wirtschaft ausdehnen. Aber die Sache sieht meines Erachtens völlig anders aus, wenn man sich klarmacht, welche Auswirkungen das in der Praxis auf die Wirtschaftsunternehmen hat.
Ich habe mir von einigen Kölner Unternehmen Zahlen beschafft, die ich auch Ihnen nicht vorenthalten möchte. Da ist ein Kölner Industrieunternehmen mit rund 1 400 Beschäftigten, das einen Bestand von etwa 29 000 Aktenordnern hat. Ein Kölner Schreinermeister mit fünf Beschäftigten hat mir gesagt, er habe zur Zeit 128 laufende Akten. Wenn man nur diese beiden - sicherlich nicht aktenintensiven - Betriebe zugrunde legt, dann heißt das, daß auf jeden Beschäftigten rund 20 Akten kommen. Rechnet man das auf 28 Millionen Erwerbstätige in der Bundesrepublik hoch, dann wären das rund 560 Millionen Akten der privaten Wirtschaft, die dem Datenschutz unterworfen würden, wenn Ihre Regelung Gesetz würde.
Die Zahlen sind aber wahrscheinlich noch erheblich höher, wenn man nämlich diejenigen Betriebe einbezieht, die erheblich aktenintensiver sind als solche Handwerks- oder Industriebetriebe, z. B. Versicherungen. Da gibt es eine Versicherung - und ich nenne wieder Zahlen aus der Praxis - mit etwa 3 000 Beschäftigten, die ca. 5 Millionen Akten hat. Eine andere Versicherung mit 3 500 Beschäftigten, die noch nicht so weit computerisiert ist, hat einen Bestand von etwa 12 Millionen Akten. Und eine Versicherung mit etwa 20 000 Beschäftigten verwaltet rund 40 Millionen Akten und Mikrofilme - eine einzige Versicherung!
Wenn man alle diese Akten dem Datenschutz unterwirft, dann macht man die betrieblichen Datenschutzbeauftragten, die in großen Betrieben heute schon oft überfordert sind, gleichzeitig dafür verantwortlich, daß in all diesen Akten die Datenschutzvorschriften eingehalten werden. Dieser Verantwortung können die betrieblichen Datenschutzbeauftagten nur gerecht werden, wenn sie einen Riesenkontrollapparat mit erheblichem Personalbestand zur Verfügung haben. Dasselbe gilt für die staatlichen Aufsichtsbehörden, die die Einhaltung des Datenschutzes in der privaten Wirtschaft zu überwachen haben.
Ich komme zu dem Ergebnis: Wenn Ihre Forderung nach Ausdehnung des Datenschutzgesetzes auf Akten der privaten Wirtschaft Gesetz würde, dann käme auf die privaten Betriebe in der Bundesrepublik ein enormer zusätzlicher bürokratischer Aufwand mit einer entsprechenden Kostenbelastung zu. Und ich sage Ihnen ganz klar: Das ist mit der CDU/CSU-Fraktion nicht zu machen.
Wir wollen nicht weitere Bürokratisierung in der Wirtschaft, sondern wir wollen Entbürokratisierung. Wir wollen nicht weitere Regulierung, sondern wir wollen Deregulierung in der Wirtschaft - und das alles nicht zuletzt im Hinblick auf den gemeinsamen europäischen Binnenmarkt 1992. Wenn unsere Unternehmen in der Bundesrepublik mit den anderen europäischen Unternehmen Schritt halten wollen, dann dürfen wir unseren Betrieben nicht weitere bürokratische und kostenmäßige Fesseln anlegen, so wie Sie das mit Ihrem Vorschlag tun wollen.
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Ein Drittes: Lassen Sie mich noch einige Anmerkungen zum Problem Datenschutz und Wirtschaft allgemein machen. Zunächst: Das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts enthält ausschließlich Aussagen über die Bedeutung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung gegenüber dem Staat. Auf die Wirkung des Grundrechts gegenüber privaten Unternehmen enthält das Urteil keinerlei Hinweise. Nun will ich die Bedeutung der Drittwirkung von Grundrechten nicht unterschätzen. Ich bestreite auch nicht, daß man - unabhängig vom Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts - in einzelnen Fällen zu Verbesserungen des Datenschutzes in der privaten Wirtschaft kommen kann und kommen muß. Ich will aber hier eines feststellen: Nach meiner Überzeugung ist eine Verschärfung der geltenden Datenschutzregelungen in der Privatwirtschaft verfassungsrechtlich nicht zwingend erforderlich. Das hat nichts damit zu tun, ob sie nicht politisch wünschbar ist und auch gemacht wird.
Und noch eines: Sie sagen in Ihrem Gesetzentwurf - übrigens in Übereinstimmung mit dem geltenden Datenschutzgesetz und mit dem Regierungsentwurf - , jede Verarbeitung personenbezogener Daten und deren Nutzung auch durch private, nichtöffentliche Stellen sei grundsätzlich verboten und nur gestattet, soweit die Datenverarbeitung ausdrücklich gesetzlich erlaubt sei oder soweit der Betroffene eingewilligt habe.
Ich bin der Meinung, wir müssen bei der Beratung aller Gesetzentwürfe sehr sorgfältig prüfen, ob dieses sogenannte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, wonach grundsätzlich alles verboten ist, was nicht ausdrücklich erlaubt ist, mit unserer Verfassung vereinbar ist. Nach unserem Grundgesetz gilt für jeden Privatmann, aber auch für jede private Firma der genau umgekehrte Grundsatz, nämlich: Es ist alles erlaubt, was nicht ausdrücklich verboten ist. Dieser Grundsatz unserer freiheitlichen Verfassung gilt selbstverständlich auch für die Datenverarbeitung durch private Stellen - wohlgemerkt: durch private, nicht durch staatliche Stellen; da gilt eine andere Rechtslage.
Ein letztes zum Problem Datenschutz in privaten Betrieben. Sie übernehmen in Ihrem Gesetzentwurf aus dem geltenden Datenschutzgesetz - übrigens wieder in Übereinstimmung mit dem Regierungsentwurf - die Regelung, daß Betriebe mit fünf oder mehr Arbeitnehmern, die personenbezogene Daten automatisiert verarbeiten, einen Beauftragten für den Datenschutz, einen betrieblichen Datenschutzbeauftragten, bestellen müssen.
Ich meine, wir sollten die vor uns liegenden Beratungen auch dazu nutzen, zu prüfen, ob es sinnvoll ist, eine solche Regelung beizubehalten. Sie hat nämlich zur Folge, daß z. B. ein Schreinermeister mit zwei Auszubildenden und drei Gesellen, dessen Frau mit einem Personal-Computer die Büroarbeit - von der Führung der Kundendatei über die Lieferantendatei bis zur Lohnabrechnung; lauter Sachen mit personenbezogenen Daten - erledigt, einen Datenschutzbeauftragten bestellen müßte.
Nun ist die Frage: Wen nimmt er dafür?
({2}) Der Chef des Betriebs darf die Aufgabe nicht übernehmen, weil er ja die speichernde Stelle ist. Auch seine Frau darf es nicht, weil sie ja diejenige ist, die vom Datenschutzbeauftragten kontrolliert werden soll; sie macht ja die Arbeit. Er müßte also einen seiner Gesellen oder Auszubildenden zum Datenschutzbeauftragten bestellen.
Nur hat das natürlich einen Haken. Die können zwar Tische und Stühle und Schränke bauen, die können auch Holzverkleidungen an Wänden machen; nur eines können sie mit Sicherheit nicht, denn davon haben sie keine Ahnung: die Datenverarbeitung.
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- In der Regel ist es so. Also fehlt ihnen schon die für die Tätigkeit eines Datenschutzbeauftragten erforderliche Sachkunde. Im übrigen würden sie sich sicher sehr unwohl dabei fühlen, wenn sie die Frau ihres Chefs in Sachen Datenverarbeitung überwachen müßten.
Nach dem SPD-Gesetzentwurf müßte der Datenschutzbeauftragte in diesem Handwerksbetrieb übrigens sogar mit Zustimmung des Betriebsrats bestellt werden. Das stößt allerdings auf erhebliche und nicht überwindbare Schwierigkeiten, weil dieser Handwerksbetrieb nach dem Betriebsverfassungsgesetz keinen Betriebsrat zu haben braucht und in der Regel wohl auch keinen hat.
Für mich ist das ein Beispiel dafür, daß wir die Reform des Datenschutzrechts auch zum Anlaß nehmen sollten, das Datenschutzgesetz von offensichtlich weit überzogenen und auch durch die Technik überholten Regelungen zu entrümpeln.
Ein Viertes. Von der Wirtschaft zurück zu den öffentlichen Stellen des Bundes: Nach dem geltenden Datenschutzgesetz erstreckt sich die Kontrollbefugnis des Bundesdatenschutzbeauftragten nicht auf die Akten der Bundesbehörden, sondern nur auf Daten, die automatisiert verarbeitet werden.
Der Regierungsentwurf geht einen Schritt weiter. Der Datenschutzbeauftragte soll in Zukunft Akten der Bundesbehörden kontrollieren dürfen, wenn er im Einzelfall Anlaß zu der Annahme hat, daß Datenschutzvorschriften bei der Aktenbearbeitung nicht beachtet werden. Der SPD-Entwurf geht noch weiter. Er will dem Datenschutzbeauftragten das Recht einräumen, auch ohne jeden Anlaß jederzeit alle Akten der Bundesbehörden zu prüfen.
Auch hier ist es sinnvoll, sich zunächst einige Zahlen vor Augen zu halten, ehe man hehre Grundsätze verkündet. Im Bundesdienst sind zur Zeit etwa 1 200 000 Leute beschäftigt. Das heißt, es gibt schon 1 200 000 Personalakten bei den Bundesbehörden. Dazu kommen die Akten, die diese 1 200 000 Beschäftigten tagtäglich produzieren. Allein im Bundesinnenministerium, also in einem einzigen Ministerium, gibt es zur Zeit 103 000 Aktenordner mit 514 800 Einzelvorgängen. 1976 hat der Bundesrechnungshof eine Teilerhebung über die Aktenzahlen bei den Bundesoberbehörden gemacht und festgestellt, daß bei 48 Oberbehörden des Bundes damals 150 000 laufende Meter, d. h. 150 km, Akten vorhanden waren. Die Bundesversicherungsanstalt verfügte 1976 über
250 km Akten. Das sind also insgesamt 400 km Akten nur dieser zuletzt genannten Behörden. Der Bundesdatenschutzbeauftragte bräuchte also etwa 100 Stunden oder, auf die 40-Stunden-Woche umgerechnet, zweieinhalb Arbeitswochen, um an den zuletzt genannten 400 km Akten auch nur vorbeizumarschieren; ich unterstelle eine Geschwindigkeit von 4 km pro Stunde. Meine Damen und Herren, wenn die Forderungen nach der generellen Ausdehnung der Kontrolltätigkeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz auf alle Akten der Bundesbehörden nicht nur schöner Schein, nicht nur hohle Worte sein sollen, müssen wir eine riesige Bundesdatenschutzbehörde aufbauen, um diesen gigantischen Aktenbestand des Bundes auch nur einigermaßen kontrollieren zu können. Ich muß Ihnen sagen: Ich halte das für eine absurde Vorstellung.
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Noch eines in diesem Zusammenhang: Bei einer Ausdehnung der Kontrollbefugnis des Datenschutzbeauftragten auf alle Akten wird das Problem einer sinnvollen Abgrenzung zwischen dem Fachurteil der jeweiligen Fachbehörde, die die Akten führt oder die Datenverarbeitung betreibt, und der Kontrollbefugnis des Datenschutzbeauftragten immer gravierender. Das Problem ergibt sich daraus, daß die Behörden nach dem Datenschutzrecht diejenigen Daten sammeln und verarbeiten dürfen, die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Die Frage, was für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist, wird aber in sehr vielen Fällen von den Fachbehörden völlig anders beurteilt als von den Mitarbeitern des Datenschutzbeauftragten. Das führt zu ständigen Kontroversen zwischen den Fachbehörden auf der einen Seite und dem Datenschutzbeauftragten auf der anderen Seite über die Frage, ob gegen das Gesetz verstoßen worden ist.
Ich halte es für notwendig, darüber nachzudenken, wie die Fachkompetenz der Fachbehörden und die Kontrollbefugnis des Datenschutzbeauftragten besser als bisher voneinander abgegrenzt werden können. Man könnte z. B. daran denken, den Fachbehörden einen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage, was erforderlich ist, einzuräumen und die Kontrollbefugnis des Datenschutzbeauftragten darauf zu begrenzen, ob die Fachbehörde ihren Beurteilungsspielraum unzulässig überschritten hat, wie wir es etwa im Verhältnis von Prüfungsbehörden und Verwaltungsgerichten heute schon haben.
Eine letzte Bemerkung zum Datenschutz im Medienbereich: Das geltende Recht und in Übereinstimmung damit der Regierungsentwurf stellen die Medien faktisch vom Datenschutz frei. Der SPD-Entwurf weicht davon ab und macht Vorschläge, die meines Erachtens eine eingehende Prüfung verdienen. Mir gehen allerdings, Herr Wartenberg, diese Vorschläge deshalb nicht weit genug, weil sie dem Betroffenen erst dann Rechte verleihen, wenn seine Daten bereits in Presse, Rundfunk oder Fernsehen veröffentlicht sind, wenn also das Kind bereits in den Brunnen gefallen ist. Meines Erachtens müssen wir uns überlegen, ob es verfassungsrechtlich möglich ist, vorher anzusetzen. Es gibt ja kaum einen schwereren Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung als die Preisgabe persönlicher Daten in Presse, Rundfunk und Fernsehen. Grundrechtsschutz ist deshalb gerade hier dringend erforderlich.
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Auf der anderen Seite muß bei jeder datenschutzrechtlichen Regelung natürlich das für die Demokratie lebenswichtige Recht der Pressefreiheit geachtet werden.
Ich könnte mir eine Lösung ähnlich dem, was Sie vorschlagen, vorstellen, die beiden Grundrechtspositionen angemessen Rechnung trägt. Sie könnte etwa so aussehen, daß dem Privatmann gegenüber den Medien auch vor einer Veröffentlichung hinsichtlich der über seine Person gespeicherten Daten ein Auskunftsrecht eingeräumt wird, daß den Daten, deren Richtigkeit von dem Betroffenen bestritten wird, für die Dauer der Speicherung im Archiv eines Mediums eine Gegendarstellung beigefügt werden muß und daß die Daten nicht ohne diese Gegendarstellung veröffentlicht werden dürfen. Schließlich könnte eine Verpflichtung zur Berichtigung nachweisbar unrichtiger Daten in den Archiven der Medien eingeführt werden, ähnlich wie wir ja eine Regelung im Archivgesetz gefunden haben.
Meine Damen und Herren, dieser kurze Überblick über einige zentrale Probleme des Datenschutzes zeigt, daß wir in den nächsten Monaten eine ganze Menge Sacharbeit zu leisten haben. Wir werden an diese Arbeit mit dem Ziel herangehen, den Datenschutz zu verbessern, aber auch mit dem Ziel, zu verhindern, daß die Arbeitsfähigkeit und die Funktionsfähigkeit staatlicher Behörden beeinträchtigt werden, und mit dem Ziel, zu verhindern, daß durch falsche, überzogene Forderungen den privaten Betrieben und Unternehmen Belastungen auferlegt werden, die in keinem Verhältnis zum möglichen Erfolg stehen. Wir brauchen Datenschutz, wir brauchen die Konsequenzen aus dem Volkszählungsurteil. Wir sollten sie so ziehen, daß jeder vernünftig damit leben kann.
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