barzel (NA), 1958-04-24:
Uns fielen Steine vom Herzen, Herr Kollege Wehner, wenn wir wüßten, daß auch Ihre Partei die sowjetische Bedrohung sähe und ernst nähme, daß auch sie bereit wäre, unseren freiheitlichen Rechtsstaat und notfalls die Menschenwürde zu verteidigen. Brauchen Sie denn wirklich die Anti-Atomtod-Kampagne und die sogenannte Volksbefragung, um wieder einmal, in der Negation vereint, die Einheit Ihrer Partei zu retten?
({0})
lins und unserem Volk wäre wohler, wenn niemand um Ordnung, um Freiheit und Sicherheit unseres Volkes zu bangen brauchte bei dem Gedanken, daß die SPD in Deutschland einmal regieren könnte. Wir machen uns Sorgen um den Staat, also um das rechtlich und freiheitlich geordnete Wohl unseres Volkes, und deshalb bitten wir Sie nochmals:
({1})
Überlegen Sie sich den Weg, den Sie da gehen wollen, sehr!
Ich darf mich nun - Sie warten ja so darauf, Herr Kollege Dr. Menzel der Begründung unserer Rechtsauffassung zuwenden. Vielleicht erlauben Sie mir, zur gedanklichen Einleitung in dieses Thema mit Genehmigung des Herrn Präsidenten zwei Sätze Platons zu verlesen.
({2})
- Ich dachte, Sie wollten den Geist mobilisieren.
({3})
Ich wünschte, daß diese Sätze auch von denen gehört würden, die als Wissenschaftler und Künstler Ihre Aufrufe unterzeichnet haben.
Platon beschreibt in seinem achten Brief einen glücklichen Staat. Die Ursache dieses Glücks sieht er in folgendem; nun hören Sie das Zitat:
Daher genießen da so viele Generationen mit
Ruhm eine friedliche konservative Regierung, dieweil dort das Gesetz der souveräne Fürst über die Menschen war und nicht die Menschen souveräne Herren über die Gesetze.
Die Ursache des Glücks der Staaten sei also die Rechtsstaatlichkeit und die Gesetzestreue.
Und in seinem „Staat" beschreibt Platon einen unglücklichen Staat:
Das Unglück beruhe darauf, daß er zu jeder gesetzwidrigen Zügellosigkeit sich hinreißen lasse, was aber von seinen Anführern lauter Freiheit geheißen wird.
Die Ursache des Unglücks der Staaten sei also das Einreißen gesetzwidriger Zügellosigkeit, die von den politischen Führern fälschlicherweise als Freiheit bezeichnet werde.
Ich glaube, daß wir allen Grund haben, diese grundsätzliche Betrachtung an den Anfang unserer Überlegungen zu stellen; denn wir wissen doch, daß Weimar unter der Fahne der Freiheit ins Zügellose entartete und daß aus dieser Entartung dann die Gesetzwidrigkeit und aus dieser Gesetzwidrigkeit Not, Unglück und Katastrophe entstanden. Das darf nie wieder sein!
({4})
Es wird nie wieder sein, wenn wir den Rechtsstaat
nicht antasten lassen, wenn wir Demokratie und
Freiheit nicht verwechseln mit Zügellosigkeit und
Unordnung. Darum bitte ich Sie: Gehen Sie nicht den Weg zurück an das Ende von Weimar;
({5})
denn viele in unserem Volke kehrten Weimar den Rücken, weil sie glaubten, daß die Demokratie nicht imstande sei, Ordnung zu gewähren. Darum Hände weg von Unordnung!
Die Fraktion der CDU/CSU sieht sich nicht imstande, dem Gesetzentwurf der SPD über eine Volksbefragung zuzustimmen. Wir halten den Entwurf für unvereinbar mit Buchstaben und Geist des Grundgesetzes. Wir sind leidenschaftlich dagegen, Herr Kollege Dr. Menzel,
({6})
etwa durch Änderung des Grundgesetzes das Rechtsinstitut der unverbindlichen Volksbefragung verfassungsrechtlich zu verankern. Ich möchte Ihnen, soweit das jetzt möglich und im Hinblick auf die Beratungen im Rechtsausschuß notwendig ist, unsere Rechtsauffassung kurz darlegen.
Unsere Rechtsüberlegungen gehen von Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 des Grundgesetzes aus. Es heißt dort - mit Genehmigung des Herrn Präsidenten darf ich zitieren -:
Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung ... gebunden
({7})
Diese Vorschrift gestattet es nicht, die von dem Entwurf vorgesehene Volksbefragung durchzuführen.
({8})
Warum? Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes regelt abschließend die direkten Mitwirkungsrechte des Staatsvolkes bei der Staatswillensbildung. Die Verfassung enthält weder im Katalog der Gesetzgebungs- noch in dem der Verwaltungszuständigkeiten, noch an anderer Stelle einen Hinweis darauf, daß Volksbefragungen durch Gesetz oder in sonstiger Weise veranstaltet werden können.
({9})
- Ja, wir sind hier souverän! Aber an die verfassungsmäßige Ordnung ist auch der Gesetzgeber gebunden, Herr Kollege Dr. Menzel.
({10})
- Hören Sie gut zu, Herr Kollege. Es wird gleich weitergehen; auf Art. 118 komme ich noch.
Die herrschende Staatsrechtslehre ebenso wie uns vorliegende Gerichtsentscheidungen bestätigen diese Auffassung. Der Rechtsstaat verlangt wenn die Herren Juristen jetzt zuhören würden -,
wie Triepel sagt, jede Kompetenz an der Hand les Rechtes selbst zu beweisen. Es genügt also nicht, Kompetenzen aus der Fülle des Gemüts zu behaupten; sie müssen konkret da sein und nachgewiesen werden. Auch der Gesetzgeber darf im Rechtsstaat nur tun, was ihm das Grundgesetz erlaubt. Das Grundgesetz erlaubt Volksbefragungen nicht.
({11})
- Das gibt es doch nur in der Verwaltung. ({12})
Würde man anders interpretieren, so käme man zu Lücken in der Verfassung, also zu weißenFlecken der Anarchie mitten im Rechtsstaat. Das aber wäre eben kein Rechtsstaat mehr.
Unser Volk ist nach dem Grundgesetz stets in diesem Hause, in seinem Bundestag, präsent. Dieser Bundestag ist nach unserem Grundgesetz das präsente Volk mit vollem Entscheidungsrecht und voller Entscheidungspflicht für die Dauer der Wahlperiode und im Rahmen des Grundgesetzes.
({13})
- Ich komme darauf.
Der Parlamentarische Rat hat bewußt den repräsentativen Charakter unseres Grundgesetzes verstärkt. Alle Anträge, insbesondere der Kommunisten und des Zentrums, auf Erweiterung der direkten Mitwirkungsrechte des Volkes wurden abgelehnt, weil der Parlamentarische Rat davon ausging, daß Volksentscheid und Volksbegehren eine Prämie für die Demagogie seien, wie der damalige Abgeordnete Dr. Theodor Heuss treffend formulierte.
Für die SPD erklärte der damalige Abgeordnete Katz, der heutige Vizepräsident unseres Bundesverfassungsgerichts, der Volksentscheid gebe die Möglichkeit zu demagogischen Experimenten, und er passe nicht in das System des Grundgesetzes. Er erklärte dann, Herr Kollege Dr. Menzel, wörtlich: „Die Abgeordneten sind dazu gewählt worden, um die Entscheidungen zu treffen und durchzukämpfen." Ähnliches erklärte damals Abgeordneter Professor Dr. Schmid als Berichterstatter.
Der Parlamentarische Rat hat also - und das wird in der Staatsrechtslehre übereinstimmend anerkannt, auch in dem Kommentar von Herrn Hamann, Herr Dr. Menzel -, festgestellt, daß es eine bewußte Entscheidung dieser Verfassung sei, den repräsentativen Charakter zu verstärken.
Wir halten das auch heute noch für richtig. Wenn Sie uns nach den Gründen fragen, dann sage ich Ihnen nur: Sehen Sie hin nach Hamburg und denken Sie an alles, was ich Ihnen hier vorgetragen habe, was passiert, wenn man diese Aktion einleitet!
Auch die Weimarer Verfassung sah das Institut der Volksbefragung im Sinne einer unverbindlichen
Meinungsäußerung des Staatsvolkes nicht vor. Das hatte Herr Kollege Dr. Menzel, vielleicht merken Sie jetzt, daß uns die Unterschiede zwischen Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung durchaus präsent sind - seinen guten Grund. Denn unser Volk ist nach dem Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes der Souverän. Es ist eine undemokratische Zumutung, amtlich das ganze Volk zu einer unverbindlichen Meinungsäußerung aufzufordern. Wenn sich der Souverän äußert, dann entscheidet er auch.
({14})
Aus dieser Überlegung heraus, Herr Kollege Dr. Menzel, kannte die Weimarer Verfassung das Rechtsinstitut der Volksbefragung überhaupt nicht. Deshalb wäre der Antrag, den Sie uns heute vorlegen, meines Erachtens auch nach der Weimarer Verfassung als verfassungswidrig abzulehnen.
Es blieb Herrn Hitler vorbehalten, durch Reichsgesetz vom 14. Juli 1933 das Rechtsinstitut der Volksbefragung in unser öffentliches Leben einzuführen. Hören Sie jetzt zu! Das war nämlich sehr konsequent von ihm gedacht. Jetzt war ja nicht mehr das Volk, sondern machtpolitisch - er, der Herr Hitler, der Souverän. Also entschied er, und das Volk wurde unverbindlich und unter Terror befragt.
({15})
Die Volksbefragung paßt vielleicht in die Kommunalpolitik. Für die Bundespolitik ist sie kein Rechtsinstitut, überhaupt nicht für eine demokratische Verfassung; sie paßt nur in die Diktatur. Herr Ulbricht benutzt sie ja auch. Sollte uns das nicht schrecken?
Unser Grundgesetz sieht im Art. 118 ausnahmsweise eine Volksbefragung im Zusammenhang mit der Neugliederung vor. Es ist nun die Meinung vertreten worden - nicht hier, aber in der Wissenschaft -, daß diese Volksbefragung nur eine unverbindliche Richtlinie für den Bundesgesetzgeber enthalte. Was hat der Bundesgesetzgeber aber aus dieser Ermächtigung gemacht? Er hat in § 10 des Zweiten Neugliederungsgesetzes entschieden, daß auch hier die Volksbefragung rechtlich wie ein Volksentscheid zu werten sei, weil eben der Souverän entscheidet und nicht nur unverbindlich befragt wird.
Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Urteil vorn 23. Oktober 1951 ausdrücklich festgestellt, daß diese Entscheidung des Bundestages zum § 10 des Zweiten Neugliederungsgesetzes in Anwendung des Art. 118 des Grundgesetzes dem demokratischen Prinzip entspreche. Mit diesem demokratischen Prinzip wäre es unvereinbar, wenn der Wille des Volkes nur unverbindliche Richtschnur wäre. Volksbefragung ist in der Demokratie tatsächlich Volksentscheid.
({16})
Der Entwurf der SPD ist also verfassungswidrig. Die Untersuchung des Wortlauts, der Entstehungsgeschichte und des Sinnzusammenhangs erlaubt keine andere Interpretation. Der Entwurf könnte

nach geltendem Verfassungsrecht nur angenommen werden, wenn zuvor das Grundgesetz entsprechend geändert bzw. ergänzt würde. Aber einen solchen Antrag haben Sie nicht vorgelegt.
Wie Sie sicher wissen, ist es in der Staatsrechtslehre umstritten, ob überhaupt der Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes es gestatten würde, über den Art. 20 hinaus den plebiszitären Charakter des Grundgesetzes zu verstärken. Unabhängig von diesem wissenschaftlichen Meinungsstreit sind wir nicht bereit, die Volksbefragung als neues Rechtsinstitut in unser Grundgesetz aufzunehmen, weil rechtsstaatliche, mittelbare Demokratie und unverbindliche Volksbefragungen sich vertragen wie Feuer und Wasser.
Die Volksbefragung ist für die Politik oberhalb der Gemeinden ein Kind der Diktatur. Mit Recht stellt Professor Eschenburg fest, wie ich mit Genehmigung des Herrn Präsidenten wohl zitieren darf:
Demokratische Verfassungen kennen nicht das
Verfahren der unverbindlichen Volksbefragung.
Und er fügt dann den Satz hinzu:
Die Volksbefragung über politische Grundsatzfragen ist ein Trojanisches Pferd der Kommunisten.
({17})
In der Demokratie ist das Volk der Souverän. Den Souverän befragt man nicht unverbindlich um seine politische Meinung. Wenn sich das souveräne Volk amtlich äußert, so entscheidet es auch. Wir haben zu viel Respekt vor unserem Volk, als daß wir es nur zu unserer Information unverbindlich befragten.
({18})
Unser Volk ist Souverän, nicht Orakel und nicht Hampelmann.
({19})
Ich darf mich nun einem höchst vergnüglichen Thema zuwenden: den Rechtsgründen der Sozialdemokratischen Partei.
Herr Kollege Dr. Menzel, Sie haben auf das Gutachten des verehrungswürdigen Professors Nawiasky hingewiesen. Es ist leider kein Gutachten, sondern ein sehr kurzer Zeitungsaufsatz. Ich werde mir erlauben, darauf gleich zu sprechen zu kommen.
Sie haben zum zweiten auf den Kommentar von Herrn Hamann zum Grundgesetz hingewiesen, der in der Tat auf Seite 181 sagt, der Art. 20 des Grundgesetzes erlaube unverbindliche Volksbefragungen. Das ist allerdings nur ein einziger Satz. Eine Begründung hierzu wird nicht gegeben; und dieser Satz steht in Widerspruch zu dem, was Herr Professor Hamann vorne im allgemeinen Teil über die Auslegung des Art. 20 selbst sagt. Alle anderen Kommentare - das haben Sie hier verschwiegen - sind anderer Meinung.
({20})
Ich will das jetzt nicht auswälzen; wir können ja im Rechtsausschuß darüber reden.
Die Opposition versucht, aus einigen allgemeinen Artikeln des Grundgesetzes mittelbar die Statthaftigkeit der Volksbefragung darzutun. Sie weist hin auf die Art. 5, 17, 21 und 44.
Diese Überlegungen sind nicht schlüssig; denn allein das Grundgesetz selbst bestimmt unmittelbar die Gebiete, über die der Bund Gesetze erlassen darf. So steht es im Grundgesetz. Und nirgendwo weist das Grundgesetz dem Bund das Recht zu, unverbindliche Volksbefragungen durch Gesetz durchzuführen. Über den Sonderfall des Art. 118 des Grundgesetzes habe ich gesprochen.
Herr Dr. Heinemann hat in der Öffentlichkeit, nicht hier im Hause, auf das Urteil des 6. Strafsenats vom 2. August 1954 zur Begründung der Statthaftigkeit der Volksbefragung hingewiesen. Wir haben dieses Urteil nachgelesen und stellen das Gegenteil fest, nämlich daß eine solche Abstimmung im Grundgesetz nicht vorgesehen ist.
({21})
Auch der Versuch, aus den Mitwirkungsrechten des Bundesrates durch abenteuerliche Rechtskonstruktionen die Volksbefragung wenigstens in den Ländern als statthaft hinzustellen, ist rechtlich unhaltbar.
Ich komme jetzt zu den Gedanken von Herrn Professor Nawiasky. Herr Professor Nawiasky sagt, es sei den Regierungen der Länder unbenommen, in welcher Weise sie sich über die Meinung ihres Landesvolks informieren. Nun, in einem Rechtsstaat ist es den Regierungen eben nicht unbenommen, sondern das Grundgesetz selbst bestimmt, wie die Landesregierungen durch den Bundesrat bei der Bundesgesetzgebung mitwirken. Es kommt hinzu, daß dem Bundesrat überhaupt kein Gesetzentwurf vorliegt, zu dem er Stellung zu nehmen hätte.
Wir haben also - zusammenfassend - nicht das Recht, zu Ihrem Entwurf ja zu sagen, selbst wenn wir wollten.
Die Rechtsausführungen der Opposition haben uns nicht überzeugt. Sie haben uns vielmehr darin bestärkt, daß dieser Entwurf gegen Geist und Buchstaben des Grundgesetzes verstößt.
({22})
Deshalb können, deshalb dürfen und deshalb werden wir diesem Entwurf nicht zustimmen. Ja, deshalb halten wir uns als rechtsstaatlich gesonnene Demokraten für verpflichtet, alles zu tun, damit dieser Anschlag auf unseren demokratischen Rechtsstaat und dieser Versuch der Entmachtung des Parlaments vereitelt wird.
({23})
Wir bitten die Bundesregierung, alles Rechtliche und Tatsächliche, alles in ihrer Macht Stehende energisch zu tun,
({24})
um dem Recht und der Ordnung in Deutschland zur Geltung zu verhelfen.
({25})
Die Länder und die Gemeinden erinnern wir an ihre Rechtspflicht zur Bundestreue.
Selbst wenn hier und da das Landesrecht Volksbefragungen zulassen sollte - ich bezweifle das -, selbst dann dürfen weder das Land noch die Gemeinden Aktionen durchführen, die nach den Art. 73 und 87 b des Grundgesetzes eindeutig zur ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes gehören.
({26})
Wir lehnen aber Ihren Entwurf auch noch aus einem anderen Grunde ab. Ich will das hier nur andeuten, weil dazu noch andere Sprecher meiner Fraktion reden werden. Wir lehnen Ihren Entwurf auch deshalb ab, weil die beiden Fragen, die dem Volk zur unverbindlichen Beantwortung vorgelegt werden sollen, unseres Erachtens unaufrichtig sind und weder der Weltlage noch den Beschlüssen des Bundestages entsprechen.
({27})
Der Bundestag hat ja nicht beschlossen, daß morgen in Deutschland deutsche Atombomben in den Händen der Bundeswehr sein sollen. Der Bundestag hat vielmehr beschlossen: Nur wenn es auf der Gipfelkonferenz nicht zur allgemeinen kontrollierten Abrüstung kommen sollte - und wir hoffen und wünschen, daß es dazu kommt -,
({28})
nur dann soll auch die Bundeswehr Wafften erhalten, deren Sprengkörper im Eigentum der USA bleiben; jetzt geht es nur um die Ausbildung.
({29})
Diese Beschlüsse des Bundestages sind ein Beitrag und, wie ich glaube, ein wesentlicher und für die internationale Politik unverzichtbarer Beitrag zu dem Ziel, durch Sicherung der Freiheit der Bundesrepublik die Wiedervereinigung und durch Festigkeit der NATO die allgemeine kontrollierte Abrüstung zu erreichen.
({30})
Wir lehnen also Ihren Entwurf auch wegen der Fragestellung in seinem § 2 ab. Diese Fragestellung ist so unaufrichtig wie Ihre ganze Aktion gegen den Atomtod.
({31})
Sie haben, Herr Kollege Dr. Menzel, hingewiesen auf das, was der Herr Bundeskanzler in London getan hat. Aber Sie haben eines vorzutragen vergessen: Die Herren, die dort gegen die Atombewaffnung demonstriert haben, die haben nicht nur demonstriert gegen Konrad Adenauer, nicht nur
gegen London, die haben zunächst und vor allem demonstriert gegen die Moskauer Atomwaffen.
({32})
Darum ist Ihre Aktion an die falsche Adresse gerichtet. Appellieren Sie doch zunächst einmal an Moskau!
({33})
Denn noch immer sagt doch Moskau nein zur Abrüstung. Immer noch will Moskau die ganze Welt kommunistisch machen. Darum brauchen wir Sicherheit, darum brauchen wir, wenn es nicht zur Abrüstung kommt, moderne Waffen.
Während Sie unter dem atomaren Schutz der USA und der NATO in gesicherter Freiheit gegen die Atombombe reden,
({34})
während dieser Zeit tun wir alles, durch eine konkrete Politik den Atomtod ebenso zu verhindern wie die Bolschewisierung unseres Vaterlandes.
({35})
Unsere Bereitschaft zur atomaren Friedenssicherung entspringt einer leidigen Notwendigkeit. Wir müssen leider, wenn es nicht zur Abrüstung kommt, diese Waffen wollen, solange Moskau sie hat, nicht abrüstet und uns bedroht.
Sie weisen in diesem Zusammenhang auch immer wieder auf die Frage der Wiedervereinigung hin. Es ist ebenso Ihre wie unsere Pflicht, bei jeder politischen Maßnahme so zu entscheiden, daß sie die Wiedervereinigung fördert und nicht erschwert. Wie haben Sie in der letzten außenpolitischen Debatte in dieser Frage geunkt! Und was ist wirklich passiert? In Moskau wurden nach dieser Atomdebatte die Verträge paraphiert,
({36})
und morgen kommt Herr Mikojan nach Bonn, um sie zu unterschreiben. Und da sagen Sie, unsere Politik verhindere das Gespräch mit Moskau und die Wiedervereinigung! Das Gegenteil ist richtig.
({37})
- Herr Kollege Wehner, Sie unterlassen es doch stets, in Ihren Ausführungen zur Wiedervereinigung als ersten Satz einmal festzustellen, daß nicht Bonn, sondern Moskau schuld ist an der Spaltung unseres Vaterlandes!
({38})
Sie sagen nie unserem Volk, daß nicht nur wir in Bonn - ({39})