Schneider (NA), 1977-11-24:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Der Herr Finanzminister hat eine lange erwartete, aber überaus enttäuschende Rede gehalten. Ich habe dafür Verständnis. Die Lage der SPD in den Städten, Gemeinden und Kreisen hat sich derart verschlimmert und verschlechtert, daß es mir durchaus verständlich erscheint, daß sie ihr kommunalpolitisches Versagen neben ihrem bundespolitischen Versagen verschleiern und verharmlosen möchte.
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In der deutschen Kommunalpolitik haben die Unionsparteien seit langem die Führung übernommen.
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- Lachen Sie nicht. Ihnen ist das Lachen in Frankfurt und in Stuttgart bereits vergangen. Dort regieren ja bekanntlich CDU-Oberbürgermeister.
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In zwei Dritteln der kommunalen Körperschaften stellen die Unionsparteien die stärkste Fraktion. Ich glaube, mit diesen Bemerkungen ist meine These begründet, bewiesen.
Herr Finanzminister, Sie haben die Finanzminister Gleichauf und Behles unzutreffend zitiert. Herr
Gleichauf hat im August erklärt, und zwar wörtlich:
Auch ich bin der Meinung, daß den Gemeinden für die auf sie zukommenden Mehrbelastungen ein angemessener Ersatz verschafft werden muß. Das Land Baden-Württemberg ist grundsätzlich bereit, die Verluste seiner Kommunen sachgerecht zu Lasten des Landeshaushalts auszugleichen.
Er sagt freilich - und da stimmen wir ihm zu; deswegen auch unser Antrag -:
Eine entsprechende Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer wäre allerdings aus der Sicht des Landes der bessere Weg, weil dann auch der Bund zum Verlustausgleich beitragen müßte.
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Um auch dem Finanzminister des Saarlandes, Herrn Behles, Gerechtigkeit widerfahren zu lassen, möchte ich auch ihn zitieren. Er hat nämlich öffentlich erklärt, er teile die Sorge, daß im Hinblick auf die angespannte Finanzlage bei unseren Kommunen die Erfüllung der diesen obliegenden wichtigen und notwendigen Aufgaben immer schwerer wird.
Ein Ausweg 'aus dieser bedrohlichen Situation ist meines Erachtens in einer Reform der Gemeindefinanzen zu sehen, und zwar im Sinn des Unionsantrags.
Nun zu meinen Ausführungen, die ich mir zur Antwort der Bundesregierung vorgenommen habe. Mehrmals wurde heute schon die Verfassung strapaziert, zum Teil zutreffend, zum Teil auch bedenklich, gewagt und schief.
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- Ich werde das, was der Kollege Waffenschmidt gesagt hat, in einigen Punkten nachhaltig unterstützen und unterstreichen.
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Die Antwort der Bundesregierung liest sich streckenweise wie ein regierungsamtlicher Kommentar zur Finanzverfassung des Grundgesetzes. Freilich, etwas Neues, für unser Thema Hilfreiches oder Anregendes findet man nicht.
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Wohl trifft es durchaus zu, daß ein isolierter Ausgleich von finanziellen Belastungen der Kommunen auf Grund einzelner gesetzlicher Regelungen nicht den Grundsätzen unserer Finanzverfassung entspricht. Das hat niemand bestritten, Herr Bundesfinanzminister. Doch es hat allen Anschein, als verstecke sich die Bundesregierung hinter einem Wall verfassungsrechtlicher Bestimmungen, weil sie in politischer Untätigkeit verharren und sich auf die bequemste Art und Weise ihrer staatspolitischen Verantwortung für die Gemeinden entziehen will.
Ihre Antwort ist deshalb um so weniger überzeugend und zufriedenstellend, als sie selbst zugeben muß, und zwar wörtlich, daß sie die finanziellen

Auswirkungen von Bundesgesetzen und Rechtsverordnungen auf die Gemeinden gar nicht kenne. Das steht im Punkt 1 der Beantwortung der Anfrage. Diese Antwort der Bundesregierung gewinnt erst dann ihre volle politische Dimension, wenn man sich gleichzeitig die Tatsache ins Bewußtsein ruft, daß sich der Umfang des Bundesgesetzblatts in der 7. Wahlperiode im Verhältnis zur 6. Wahlperiode mehr als verdoppelt hat.
Mir scheint es deshalb im Rahmen dieser Aussprache geboten zu sein, die Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht nur einer verfassungsrechtlichen, sondern in erster Linie einer verfassungspolitischen Würdigung zu unterziehen. Dabei sehe ich mich durch die jüngste Verfassungsgebung und durch die Ergebnisse der Enquete-Kommission Verfassungsreform ermächtigt und in meiner politischen Absicht vielfach gestützt und bestätigt.
Auch darauf darf ich verweisen: Das Grundgesetz, am 23. Mai 1949 in Kraft getreten, berücksichtigte die Gemeinden nur im Art. 28 und gewährte lediglich eine Bestandsgarantie. Man sah bald, daß diese Verankerung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in unserer Verfassung nicht ausreichend ist. Und nun muß ich Sie erinnern: Im Gegensatz zur heutigen Bundesregierung und zur heutigen Koalition hat die zweite Regierung Konrad Adenauers mit dem damaligen Finanzminister Fritz Schäffer eine Finanzverfassungsreform durchgeführt, die das Datum vom 24. Dezember 1956 trägt. Durch diese Finanzverfassungsreform wurde den Gemeinden das Aufkommen der Realsteuern als originäre Steuerquelle zuerkannt. Diese wichtige Finanzverfassungsreform zugunsten der Gemeinden ist aus dem politischen Bewußtsein leider entschwunden.
Ein weiteres. Es war wiederum ein Finanzminister der CDU/CSU, in diesem Fall Franz Josef Strauß, der die Verantwortung für die Finanzverfassungsreform vom 12. Mai 1969 trägt. Durch sie erhielten die Gemeinden einen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer, der von den Ländern ihren Gemeinden auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner weiterzuleiten ist. Wenn die SPD sagt, sie habe dazu den Antrag gestellt, so will ich das gar nicht bestreiten. Aber damals hat eine Koalitionsmehrheit ja gesagt zu einem vernünftigen Antrag, während Sie heute zu vernünftigen Anträgen zugunsten der Gemeinden eben nein sagen. Das ist der Unterschied.
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Auch die Rechtsschutzgewährleistung der Gemeinden nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b des Grundgesetzes hat das Selbstverwaltungsrecht weiter gestärkt.
Ich darf also feststellen: In den Jahren 1949 bis 1969 war der Bundesgesetzgeber immer bereit, verfassungspolitisch zu handeln. Die ursprüngliche Eingliederung der Gemeinden und Gemeindeverbände in unseren Staatsaufbau ist niemals ein verfassungspolitisches Tabu für CDU und CSU gewesen.
Inzwischen hat der Bundesgesetzgeber den Gemeinden neue und erweiterte gesetzliche Zuständigkeiten und Verpflichtungen aufgebürdet, die erhebliche zusätzliche finanzielle Belastungen zur Folge haben. Das Bundesverfassungsgericht hat sich wiederholt mit den Kompetenzen und der Aufgabenverteilung der Gemeinden zu befassen gehabt.
Unbestreitbar erscheint mir die Erkenntnis, daß die angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände in der konkreten justiziablen Durchsetzungsfähigkeit höchst fragwürdig erscheint. Hier sehe ich die eigentliche und politisch wichtigste Problematik der finanzpolitischen Sicherung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts.
Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind rechtlich den Ländern zugeordnet. An der föderalistischen Zweiteilung der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland soll und darf nicht gerüttelt werden. Aber unbeschadet dieser Erkenntnis und prinzipiellen Festlegung darf nicht verkannt werden, daß der kommunale Bereich politisch wie rechtlich einen bundesstaatlichen Bezug hat. Durch Art. 109 des Grundgesetzes in der Neufassung vom 8. Juni 1967 und 30. August 1971 in Verbindung mit dem Stabilitätsgesetz sind die Gemeinden und Gemeindeverbände in die mittelfristige Finanzplanung und in die staatliche Konjunkturpolitik einbezogen, Nach §§ 19 und 20 des Stabilitätsgesetzes kann die Kreditaufnahme der Gemeinden und Gemeindeverbände durch Rechtsverordnung beschränkt werden.
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Nach Art. 104 a Abs. 4 des Grundgesetzes kann der Bund unter bestimmten Voraussetzungen den Ländern für besonders bedeutsame Investitionen der Gemeinden Finanzhilfen gewähren, ferner den Gemeinden Bundeszuschüsse nach dem Städtebauförderungsgesetz und dem Krankenhausfinanzierungsgesetz vom 29. Juni 1972 geben. In entscheidendem Maße sind die Gemeinden und Gemeindeverbände allerdings auf Dotationen durch die Länder im Rahmen der Finanzausgleichsgesetze angewiesen.
Mit Erlaubnis der Frau Präsidentin darf ich eine Stelle aus dem Bericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform zitieren, der mir hier besonders wesentlich erscheint:
Der in der Verfassungswirklichkeit sichtbare Bedeutungswandel in den Beziehungen zwischen Staatsverwaltung und Kommunalverwaltung, der auf eine stärkere Verzahnung der öffentlichen Verwaltung mit überregionalen Entscheidungsträgern dringt, sowie die stärkere Steuerung der kommunalen Selbstverwaltung durch Bundes- und Landesgesetze und durch zentrale Entwicklungs- und Fachplanungen, die Zunahme finanzieller Abhängigkeiten vom Staat bei steigendem kommunalen Investitionsbedürfnis für Infrastrukturaufgaben sind offenkundig. Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet und der gesteigerte Anspruch des Bürgers auf öffentli4440 
che Daseinsvorsorge sind die bestimmenden Einflußgrößen dieser Entwicklung.
Soweit die Enquete-Kommission „Verfassungsreform".
Meine Damen und Herren, es wurde bei der Aussprache heute mehrfach auf die Befugnisse der Gemeinden und Gemeindeverbände zur Mitwirkung an den Entscheidungsprozessen des Staates hingewiesen. Ich darf Ihnen sagen: Natürlich wissen wir, daß die Gemeinden in einer Reihe von Gremien vertreten sind. Ich möchte nur die wichtigsten nennen: den Konjunkturrat, den Finanzplanungsrat und die Konzertierte Aktion. Aber, Herr Bundesfinanzminister, ich frage Sie: Wer hat denn eigentlich bei diesen Beratungen auf die Gemeinden auch gehört? Ich muß sagen: Man sollte die Gemeinden nicht nur loben und das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden beschwören, sondern man sollte auf die Gemeinden mehr hören. Das scheint mir das Entscheidende zu sein.
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Der materielle Erfolg dieser Beteiligungsrechte bzw. Mitgestaltungsmöglichkeiten bleibt offen. Jedenfalls konnte dadurch nicht verhindert werden, daß sich die Schere zwischen Aufgabenlast der Gemeinden und ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit immer bedrohlicher öffnet.
Der Bund kann sich deswegen nicht hinter einer Verfassungsmauer verschanzen, weil die kommunale Selbstverwaltung schön mit Rücksicht auf den materiellen Inhalt von Bundesgesetzen keineswegs frei von Determinierungen durch den Bund ist. Gewiß - wer möchte es bestreiten - übt der Bundesrat über Art. 84 Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 des Grundgesetzes Einfluß aus, soweit die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren betroffen sind. Entscheidend ist folgendes: Im materiellen Recht ist es der Bund, der weitgehend steuernd mitwirkt.
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Diese These kann ernsthaft nicht bestritten werden, sie ist wissenschaftlich erhärtet, sie entspricht der unleugbaren Erfahrung, die jeder Kommunalpolitiker in seiner täglichen Praxis machen muß. Die Bundesregierung selbst räumt ein, daß die Fülle der von den Gemeinden zu beachtenden Bundes- und Landesvorschriften als Einschränkung der Gestaltungs- und Entscheidungsfreiheit der kommunalen Selbstverwaltung empfunden werden muß und daß diese Einschränkung auch tatsächlich entstanden ist. Trotzdem will die Bundesregierung nicht von einem Übermaß von Gesetzen und Verordnungen sprechen. Sie verharmlost und beschönigt auch hier und setzt sich in offenen Widerspruch zu .dem, was Bundeskanzler Schmidt in seiner vielzitierten Rede vom 27. Oktober 1977 vor dem Deutschen Städte- 
und Gemeindebund in Bad Godesberg auf das lebhafteste beklagt hat. Er hat hier etwas kritisiert, für das er selbst verantwortlich ist. Kollege Schmitt-Vockenhausen hat sich heute lebhaft dafür ausgesprochen, den Wald - besser gesagt: die Wildnis - der Gesetze und Verordnungen zu durchforsten; aber er sagt dies zu einem Zeitpunkt, zu dem in einer einzigen Wahlperiode die Summe der Gesetze und Verordnungen, im Bundesgesetzblatt veröffentlicht, mehr als das Doppelte dessen ausmacht, was in der vorangegangenen Legislaturperiode verabschiedet wurde.
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Ich denke - um ein Problem aufzugreifen - nur an die Umweltschutzgesetzgebung und an eine Reihe von Fach- und Sachplanungen, die den kommunalen Bereich unmittelbar berühren. Die SPD will den Bürger immer enger und fester nicht an dem goldenen Zügel führen, sondern an das rote Gängelband heften. Die Subsidiarität ist ein Freiheitsrecht, ein Ordnungsprinzip in unserer Verfassungs- 
und Gesellschaftswirklichkeit, die häufig gegen die Sozialdemokraten erheblich erkämpft werden muß.
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Ich denke nur an den Prozeß, den das Land Hessen damals gegen das Bundessozialhilfegesetz angestrengt hat, weil dort nach dem Subsidiaritätsprinzip zunächst der Vorrang der freien Verbände gesetzlich institutionalisiert worden war. Ich erinnere an die zentralen Entwicklungs- und Fachplanungen, die direkte Beeinflussung der kommunalen Investitionsentscheidungen durch die Konjunkturprogramme des Bundes, die direkte und indirekte Auswirkung der Finanz- und Steuerpolitik des Bundes. Man denke vor allem auch daran, daß die Gemeinden mehr als Bund und Länder zusammen Träger der öffentlichen Investitionen sind. Bedenken Sie nur einmal die Auswirkungen von. Bundesgesetzen im Zusammenhang mit dem Bundesbaugesetz, dem Städtebauförderungsgesetz, dem Raumordnungsgesetz, dem Sozialhilfegesetz, dem Jugendwohlfahrtsgesetz und vor allen Dingen mit dem weiten Kreis der Umweltschutzgesetze.
Die Gemeinden teilen grundsätzlich das finanzpolitische Schicksal der Länder. Zu den Aufgaben in eigener Zuständigkeit der Länder zählt vor allem, die ihren Gemeinden vom Grundgesetz eingeräumte Ausstattung mit Steuern durch einen Finanzausgleich zu ergänzen, damit alle Gemeinden in gleicher Weise zur Bewältigung ihrer Aufgaben, einschließlich der ihnen vom Bund oder Land übertragenen Aufgaben, befähigt werden.
Die Vollzugskosten haben nach deutscher Verfassungsrechtstradition die Länder ohne Anspruch auf Erstattung durch den Bund zu tragen. Häufig verpflichten jedoch Bundesgesetze die Länder auch zu Ausgaben, die neben dem erforderlichen Vollzugsaufwand geleistet werden müssen, um den Zweck des Gesetzes zu erfüllen. Im Hinblick auf diese Tatsache habe ich als Mitglied der Enquete-Kommission Verfassungsreform ein Sondervotum unterstützt, das das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates für Bundesgesetze vorsah, durch die die Länder zur Übernahme von Aufgaben verpflichtet werden, die der Zweck des Gesetzes bedingt, wo es also um Zweckausgaben geht. Die Länder und mit ihnen die Gemeinden sollten vor finanziellen Überforderungen durch den Bundesgesetzgeber geschützt werden, um ihre eigenstaatliche und selbstDr. Schneider
verwaltungsrechtliche Substanz aufrechtzuerhalten. Ein bloßes Einspruchsrecht des Bundesrates, das von der Mehrheit des Bundestages ausgeräumt werden kann, bietet den Ländern und mit ihnen den Gemeinden keinen ausreichenden verfassungsrechtlichen Schutz.
Die Enquete-Kommission hat den zitierten Antrag mehrheitlich abgelehnt. Im Interesse der Städte, Gemeinden und Kreise rufe ich diesen Antrag in das Bewußtsein des Deutschen Bundestages zurück und empfehle ihn seiner ausdrücklichen Aufmerksamkeit, wenn es demnächst darum geht, über die Ergebnisse der Enquete-Kommission Verfassungsreform zu befinden.
Meine Damen und Herren, ich fasse zusammen.
Erstens. Unbeschadet der Tatsache, daß die Gemeinden den Ländern zugeordnet sind, hat der kommunale Bereich politisch wie rechtlich einen bundesstaatlichen Bezug.
Zweitens. In der Verfassungswirklichkeit sind eine stärkere Steuerung der kommunalen Selbstverwaltung durch Bundes- und Landesgesetze und eine Zunahme finanzieller Abhängigkeiten vom Staat bei steigendem kommunalen Investitionsbedürfnis für Infrastrukturaufgaben offenkundig.
Drittens. Die Gemeinden teilen grundsätzlich das finanzpolitische Schicksal der Länder. Deshalb sollten auch aus kommunaler Sicht Bundesgesetze, welche die Länder zur Übernahme von Aufgaben verpflichten, die der Zweck des Gesetzes erfordert, der Zustimmung des Bundesrates bedürfen.
Viertens. Die staatliche Organisationsstruktur der Bundesrepublik Deutschland muß als eine gegliederte organische Einheit gesehen werden. Eine streng formalistische Betrachtungsweise ist außerstande, die gemeindliche Abhängigkeit von staatlichen Entscheidungen angemessen zu berücksichtigen.
Fünftens. Nur wenn wir das föderalistische Ganze unseres staatlichen Gemeinwesens in seinen wechselseitigen Bezügen und Abhängigkeiten ins Auge fassen, wird unsere Arbeit als Bundesgesetzgeber kommunalpolitisch schlüssig und im Ergebnis bürgernah, aber auch gemeindefreundlich sein.
Die kommunalpolitische Entwicklung seit 1969 zeichnet sich durch einen wachsenden Verlust an Handlungsfreiheit der Gemeinden aus. Darüber könnte man sich vielleicht noch hinwegsetzen. Aber in dem Maße, in dem die Selbstverwaltungsrechte der Gemeinden eingeschränkt werden, werden auch die Rechte der einzelnen Bürger betroffen.
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Wir haben unsere Große Anfrage nicht deshalb eingebracht, weil wir zunächst die Gebietskörperschaft, die juristische Person, im Auge haben, sondern uns geht es primär um den Bürger; denn jeder Bürger ist zunächst Bürger seiner Gemeinde. Die Gemeinde tritt ihm als erstes Hoheitsorgan in unserer Verfassungswirklichkeit gegenüber. Es geht also heute nicht nur um die Lage der Städte, Gemeinden und Kreise, sondern es geht primär darum,
ob wir in unserem Lande durch eine stärkere kommunale Selbstverwaltungspolitik dem Bürger in den Gemeinden als Staatsbürger mehr Rechte und Freiheiten einräumen wollen.
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