ehlers (präsident), 1951-06-14:
Meine Damen und Herren! Der Gegenstand der Interpellation kann an sich nach der Geschäftsordnung nicht überwiesen werden. Es können Interpellationen zur Prüfung dazu gestellter Anträge einem Ausschuß überwiesen

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werden. Wir sind allerdings gelegentlich so verfahren, daß wir Interpellationen überwiesen haben. Wenn also der Ausschuß für Rechtswesen und Verfassungsrecht glaubt, auf diese Weise weiterkommen zu können, - ({1})
- Meine Damen und Herren, sollte es nicht möglich sein, diese an sich ja staatsrechtliche Frage durch Erörterungen in den Sachverständigengremien weiter zu klären, ohne daß wir dazu eine Überweisung vornehmen?
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- Es ist der Antrag auf Überweisung an den Ausschuß für Rechtswesen und Verfassungsrecht gestellt. Ich bitte die- Damen und Herren, die der Überweisung zuzustimmen wünschen, eine Hand zu erheben. - Ich bitte um die Gegenprobe. ({3})
- Nein, meine Damen und Herren, der Vorstand ist einmütig der Auffassung, daß das erste die Mehrheit war. Die Überweisung ist erfolgt.
Ich rufe auf Punkt 2 der Tagesordnung:
Erste Beratung des von der Fraktion der FDP eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland ({4}).
Der Ältestenrat schlägt Ihnen eine Begründungszeit von 20 Minuten und eine Aussprachezeit von 150 Minuten vor.
Zur Begründung Herr Abgeordneter Dr. Dr. Höpker-Aschoff, bitte!
Dr. Dr. Höpker-Aschoff ({5}), Antragsteller: Meine Damen und Herren! Das Problem, das mit dem von meiner Fraktion eingereichten Antrag angeschnitten wird, ist ein uraltes Problem. Es wird im allgemeinen bekannt sein, daß in der Zeit vor 1914 die Steuern des alten Reiches nicht durch eine eigene Reichsfinanzverwaltung eingehoben wurden, sondern durch die Gliedstaaten im Auftrage des Reiches, daß aber diese Verwaltungsarbeit der damaligen Gliedstaaten durch Kontrolleure des Reiches überwacht werden konnte. Meine Damen und Herren, es sind schon damals, vor 1914, sehr lebhaft Klagen darüber geführt worden, daß diese Verwaltung der Steuern des Reiches durch die Gliedstaaten im Auftrage und für Rechnung des Reiches sehr unregelmäßige Ergebnisse hätte. Es ergab sich, daß in den Ländern von gleicher Steuerkraft das Aufkommen durchaus verschieden war. Diese Klagen verschärften sich, als dann im Jahre 1913 nach der Ausschreibung des Wehrbeitrages und der sogenannten Besitzsteuer auch diese Steuern im Auftrage des Reiches durch die Verwaltung der Gliedstaaten eingehoben wurden. Das Ergebnis war in den einzelnen Gliedstaaten so verschieden, daß auf irgendeine Weise Abhilfe geschaffen werden mußte. Es ist dann, noch während des ersten Weltkrieges, ein Reichsgesetz vom 26. Juli 1918 über die Einrichtung eines Reichsfinanzhofes und die Reichsaufsicht über Steuern und Zölle ergangen, ohne daß diese Gesetzgebung einen sichtbaren Erfolg gezeitigt hätte.
Durch diese Erfahrungen gewitzigt haben dann die Gesetzgeber der Weimarer Verfassung die Verwaltung der Zölle und Verbrauchsteuern durch den Art. 83 der Weimarer Verfassung einer Reichsfinanzverwaltung übertragen. Diese Einrichtung einer Reichsfinanzverwaltung wurde dann alsbald durch ein Gesetz auf Grund des Art. 14 der Weimarer Verfassung auch auf die direkten Steuern ausgedehnt, so daß damals in der Weimarer Zeit alle wesentlichen Steuern, die das Reich ganz oder zum Teil für sich in Anspruch nahm, durch eine reichseigene Verwaltung eingehoben wurden.
Meine Damen und Herren! Ich darf in diesem Zusammenhang an die Begründung erinnern, die der damalige Reichsfinanzminister Erzberger bei der Einbringung des Gesetzentwurfs über die Reichsfinanzverwaltung in der Nationalversammlung am 12. August 1919 abgab. Sie lautete so:
Jetzt ist aber bei dem hohen Maß von Steuern,
das wir ausschöpfen müssen, gleichmäßige Veranlagung durch ganz Deutschland erste Voraussetzung. Gleichmäßige Veranlagung kann
nur erfolgen, wenn wir eine in einheitlichem
Geist geschulte und erzogene Beamtenschaft
haben, wenn man unmittelbaren Einfluß auf
die Beamten selbst besitzt.
Man könnte vielleicht sagen: durch einheitliche Grundsätze und scharfe Kontrolle kann dasselbe erreicht werden. Das ist ein Vorschlag, der mir auch gemacht worden ist. Das ist aber ein Irrtum. Die Vergangenheit hat bewiesen, daß die Reichsverwaltung einheitliche Grundsätze auf dem Papier wohl erlassen kann; aber wenn 25 verschiedene Verwaltungen zur Durchführung dieser einheitlichen Grundsätze herangezogen werden, dann braucht sich niemand zu wundern, wenn die Auslegung dieser Grundsätze 25mal verschieden ist.
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Was mußte das' Reich denn daneben schaffen? Es mußte eine große Zahl von Reichskontrolleuren aufgestellt werden. Das wäre für die einzelnen Staaten unerträglich.
Meine Damen und Herren, ich glaube, daß diese Grundsätze noch heute ihre Bedeutung haben. Bei der Beratung des Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat trat dann das Problem von neuem an uns heran. Im Herrenchiemseer Konvent, in dem doch ganz gewiß der Föderalismus gut vertreten war - denn die Mitglieder dieses sogenannten Konvents waren ja von den Ministerpräsidenten berufen worden -, war nicht etwa eine einheitliche Auffassung vertreten, sondern es wurden damals drei Varianten vorgeschlagen: eine Landesfinanzverwaltung, eine Finanzverwaltung im Auftrage des Bundes oder eine Bundesfinanzverwaltung.
Meine Damen und Herren! Die Ausschüsse des Parlamentarischen Rates, zunächst der Finanzausschuß und der Hauptausschuß, entschieden sich damals für eine einheitliche Bundesfinanzverwaltung, und zwar nachdem sie zuvor eine große Reihe von Sachverständigen gehört hatten. Wir haben damals - ich 'erinnere die Mitglieder des Hauses, die an diesen Beratungen teilgenommen haben, daran - Sachverständige aus Kreisen der Wirtschaft, Vertreter des Industrie- und Handelstages, Vertreter der Gewerkschaften, Vertreter der kommunalen Spitzenverbände gehört. Dazu haben wir einige Oberfinanzpräsidenten und einige Finanzminister der Länder gehört. Von den Finanzministern einmal abgesehen, war das einhellige Urteil aller Sachverständigen, die wir damals gehört haben, daß die einheitliche Bundesfinanzverwaltung eine strenge Notwendigkeit sei.
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Die Landesfinanzminister, die wir damals gehört haben - es waren das Herr Minister Dr. Weitz aus Nordrhein-Westfalen, ,der Finanzsenator Dr. Dudek aus Hamburg, Finanzminister Dr. Hoffmann aus Rheinland-Pfalz -, vertraten denselben Standpunkt, nämlich daß eine einheitliche Bundesfinanzverwaltung eine unbedingte Notwendigkeit sei. Der damalige niedersächsische Finanzminister Strickrodt schwankte in seinem Urteil. Von den befragten Landesfinanzministern setzte stich nur der bayerische Finanzminister Dr. Kraus für eine Landesfinanzverwaltung ein.
Meine Damen und Herren, auch das Kompromiß, das damals im Parlamentarischen Rat zwischen der CDU/CSU, der SPD und der FDP abgeschlossen wurde, um eine möglichst schnelle und einheitliche Verabschiedung des Grundgesetzes zu gewährleisten, schloß diese einheitliche Bundesfinanzverwaltung ein. Diese einheitliche Bundesfinanzverwaltung wäre damals ein Bestandteil des Grundgesetzes geworden, wenn nicht aus dem Raume der Besatzungsmächte der Widerstand gekommen wäre.
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Ich erinnere die Herren, die damals an den Beratungen des sogenannten Fünferausschusses mit den Verbindungsstäben teilgenommen haben, an eine mir unvergeßliche Episode. Als wir mit den Verbindungsstäben verhandelten und nun aus unserem Kreise heraus die Frage aufgeworfen wurde, was denn geschehen solle, wenn Reichssteuern durch die Länder verwaltet werden, und wer die Gewähr dafür gebe, daß dann der Bund zu den seinigen komme, da erhielten wir von dem Vorsitzenden des Verbindungsstabes - ich glaube, es I war damals ein Franzose am Turnus - die Antwort: Die Gewähr dafür geben die Besatzungsmächte.
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Nun, meine Damen und Herren, ich erinnere mich mit - besonderer Freude dessen, was damals der Kollege Schmid darauf erwiderte. Er sagte, nämlich, die Herren der Verbindungsstäbe würden begreifen, daß es uns kein Vergnügen mache, ein Grundgesetz zu verabschieden, dessen Durchführung von dem Eingreifen der Besatzungsmächte abhängig sei.
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So damals! Aber wir müssen uns doch darüber klar sein, daß diese Einwendungen, die sich dann auf der Frankfurter Ebene bei den Verhandlungen mit den Gouverneuren wiederholten, aus dem politischen Raum kamen. Denn das war doch eben das Elend der damaligen Situation, daß bei den Besatzungsmächten die Besorgnis vor einem starken Bund alles überwog und infolgedessen der Föderalismus innerhalb ,des Grundgesetzes eine so starke Geltung bekam, daß heute die Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik - ich glaube, das kann man wohl aussprechen - nicht nur auf diesem Gebiete immer wieder in Frage gestellt ist.
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Meine Damen und Herren, der Parlamentarische Rat mußte sich damals fügen, wenn er die Verabschiedung des Grundgesetzes nicht überhaupt in Frage stellen wollte, und er mußte in den sauren Apfel einer geteilten Finanzverwaltung beißen. So wurde dann der Art. 108 in seiner heutigen Form geschaffen. Dabei ergab sich ein ganz böses Dilemma. Geteilte Finanzverwaltung war aus praktischen Gründen nur in der Form möglich, wenn
man bei uns nicht alles zerstören wollte, daß auf der einen Seite die Verwaltung der Zölle und Verbrauchsteuern Bundesfinanzverwaltung und daß auf der anderen Seite .die Besitz- und Verkehrsteuerverwaltung Landesfinanzverwaltung wurde. Aber diese Aufteilung entsprach ja nicht der Aufteilung der Steuern selber. Infolgedessen mußten dann in den Art. 108 einige Aushilfen eingebaut werden, Auftragsverwaltung und dergleichen, und wir haben dann weitere Aushilfen in das Gesetz über die Ordnung der Finanzverwaltung vom 6. September 1950 einbauen müssen.
Meine Damen und Herren, niemand wird mit Vergnügen von der krausen Regelung, die dieses Gesetz über die Finanzverwaltung uns gebracht hat, Kenntnis nehmen. Ich erwähne insbesondere die Verwaltung der Umsatzsteuer und Beförderungsteuer durch die Oberfinanzdirektionen unmittelbar, die Einschaltung der Finanzämter als Hilfsorgane der Oberfinanzdirektionen. Ich sage, niemand wird von dieser krausen Regelung dieses Gesetzes mit Befriedigung Kenntnis nehmen.
Wie haben sich die Dinge nun weiter entwickelt? Es häufen sich die Klagen, daß die Länder die Einkommen- und Körperschaftsteuer keineswegs nach einheitlichen Gesichtspunkten verwalten.
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Die einen packen schärfer zu, die anderen lassen Milde walten. Die Veranlagung wird vielfach - ich vermeide es, hier Beispiele anzuführen, denn nomina sunt odiosa - in den Dienst der Landeswirtschaft gestellt. Man versucht in manchen Ländern, neue Unternehmungen in das Land hineinzuziehen, indem man ihnen Steuervergünstigung durch Stundungen, Erlaß und Erstattungen gewährt. Da aber das Aufkommen der Einkommenund Körperschaftsteuer auch bei der Durchführung des horizontalen Finanzausgleichs als Bemessungsgrundlage dient, wird hierdurch natürlich auch der Finanzausgleich zwischen starken und schwachen Ländern verfälscht.
Es herrscht endlich Einmütigkeit darüber, daß eine gleichmäßige und straffe Durchführung der Veranlagung ein viel höheres Aufkommen an Einkommen- und Körperschaftsteuer ergeben würde.
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Es sind in dieser Beziehung sehr hohe Zahlen genannt worden, die sich nicht ohne weiteres bis zum letzten nachprüfen lassen. Wenn uns aber die Sachverständigen des Bundesfinanzministeriums als ihre Überzeugung sagen, daß bei einer einheitlichen Bundesfinanzverwaltung ein Mehr von einer Milliarde im Jahr bei sorgfältiger und gleichmäßiger Veranlagung herausgeholt werden könnte, so ist das eine Aussage, an der wir schlechthin nicht vorbeigehen können,
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zumal in einer Zeit, in der wir gezwungen sind, den Steuerzahlern immer wieder neue Steuerlasten aufzupacken.
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Nun hat uns inzwischen der Herr Bundesfinanzminister einen Gesetzentwurf vorgelegt, der auf dem Gebiete der Einkommen- und Körperschaftsteuer die Einflußmöglichkeiten des Bundesfinanzministers auf die Veranlagung und Verwaltung der Einkommen- und Körperschaftsteuer verstärkt. Ich erinnere die Damen und Herren, die vorgestern an unseren Beratungen im Finanz- und Steueraus({17})
schuß über diesen Gesetzentwurf teilgenommen haben, an den Verlauf dieser Sitzung. Keiner wird mit Befriedigung an diese Beratung zurückdenken. Wir haben uns unsägliche Mühe gegeben, dem Herrn Bundesfinanzminister weiterzuhelfen, die Bestimmungen dieses neuen Gesetzentwurfs notdürftig mit der Verfassung in Einklang zu bringen. Ich glaube aber - ich darf alle Mitglieder des Ausschusses einschließen, vielleicht mit Ausnahme des Kollegen Besold -, daß wir alle im Finanz- und Steuerausschuß der Meinung waren, daß das, was mit diesem Gesetzentwurf an Verschärfung der Veranlagung durch eine straffere Aufsicht durch den Bundesfinanzminister versucht wird, doch ein unzulänglicher Versuch ist, der nicht zu einem Ziel führen wird.
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Daher kann' die Verabschiedung dieses Gesetzes, wenn das Plenum den Beschlüssen des Finanz- und Steuerausschusses beitreten sollte, bestenfalls nur als eine Abschlagszahlung betrachtet werden.
Meine Damen und Herren, ich darf hier noch einmal zu einem Zitat greifen. Ich denke an einen der besten Vertreter der deutschen Finanzwissenschaft überhaupt, den Herrn Professor Dr. Gerloff, der sich bereits im Jahre 1947 mit überzeugenden Gründen für eine Bundesfinanzverwaltung ausgesprochen hat. Er meint, man könne natürlich erwägen, die Veranlagung und Erhebung der Steuer wieder in die Hände der alten Staaten zu legen. Die Gleichmäßigkeit der Steuerbewirtschaf tung, der Intensität in der Durchführung der Steuergesetze, insbesondere der Verwaltung der Steuern würde jedoch damit - das sei eine Erfahrung aus der partikularen Steuerverwaltung - preisgegeben werden. Er sagt dann weiter:
Ein ausgezeichneter Kenner der deutschen Finanzverwaltung, der ehemalige württembergische Finanzminister Pistorius, hat darauf hingewiesen, daß unter den verschiedenen deutschen Steuerverwaltungen in Bezirken, die gemäß ihrer wirtschaftlichen Struktur gut miteinander vergleichbar seien, ganz verschiedene Steuererträge erwirtschaftet wurden. Ein Bundesstaat mit erträglichen Finanzverhältnissen kann sich das leisten; aber in- unserer Lage würde ein solcher Zustand finanziell, ökonomisch und sozial gleichermaßen unerwünscht, ja unerträglich sein.
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Meine Damen und Herren, es ist eben nicht richtig, daß schon einheitliche Gesetze und Durchführungsverordnungen eine gleichmäßige und gerechte Durchführung der Steuergesetze verbürgen. Ausführungsanweisungen, Einzelanweisungen des Finanzministers, eine immer wieder gleichmäßig geübte Verwaltungspraxis, die nur in einem einheitlichen Beamtenkörper möglich ist und gleichmäßige Laufbahnrichtlinien, gleichmäßige Schulung und Fortbildung voraussetzt, spielen eine entscheidende Rolle. Es ist schließlich auch für die Wirtschaft nicht gleichgültig, ob sie mit einer Finanzverwaltung oder mit elf Finanzverwaltungen zu tun hat, mit Veranlagungsrichtlinien und Veranlagungsformularen, die von elf für diejenigen Unternehmungen nicht gleichgültig, die, wie es heute ja an der Tagesordnung ist, Betriebsstätten in verschiedenen Ländern haben, ob sie sich dann den Weg durch das Gestrüpp der verschiedenen . Veranlagungsrichtlinien und Vordrucke bahnen müssen. Vergessen Sie auch eins nicht: Vor uns steht die
Veranlagung des Lastenausgleichs, also eines Gesetzes, das die Verwaltung vor die allerschwierigsten Aufgaben stellen wird, weil hier ja nicht nur die Veranlagung, sondern auch die Ermittlung der Schäden eine außerordentliche Rolle spielen wird. Bei einem solchen Gesetz wird und muß also eine nicht gleichmäßige und ungerechte Durchführung Erbitterung hervorrufen.
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Wer kann das Wagnis unternehmen, eine solche Veranlagung elf verschiedenen Landesfinanzverwaltungen anzuvertrauen?
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Wir haben auch heute morgen im Ausschuß wieder diese Frage streifen müssen, als es sich in gemeinsamer Verhandlung mit Mitgliedern des Bundesrats um die Ausführung des Gesetzes zu Art. 106 Abs. 3 handelte. Man führte dabei mit Recht aus, daß vielleicht einmal ein anderer Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern in Ausführung des Art. 107 notwendig sei, aber man war sich darüber im klaren, daß das, was man möchte, also etwa eine Aufteilung nicht nur der Einkommen- und Körperschaftsteuer, sondern auch der Umsatzsteuer auf Bund und Länder immer nur dann durchführbar sein würde, wenn alle diese Steuern durch eine einheitliche Bundesfinanzverwaltung verwaltet werden.
Man frage einmal, wie die Praktiker darüber denken! Ich habe vor Wochen Gelegenheit gehabt, in der neu eingerichteten Finanzschule in Siegburg zwei Vorlesungen zu halten, einmal im Kreise der Oberfinanzpräsidenten, ihrer Abteilungsleiter und der Beamten der Ministerien, das zweite Mal im Kreise einer Gruppe von Finanzamtvorstehern. Natürlich habe ich auch dieses Problem berührt, und als ich dabei als mein Werturteil zu erkennen gab, daß ich ein Anhänger der einheitlichen Bundesfinanzverwaltung sei, erntete ich stürmischen „spontanen" Beifall in diesem Fall.
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Da war keiner von den Praktikern, der nicht auf meinem Standpunkt gestanden hätte; und das Gespräch hinterher bei einer Tasse Kaffee ergab dann, daß auch die beiden anwesenden Oberfinanzpräsidenten aus Bayern wohl dieser Meinung waren,
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aber doch glaubten, sich aus einer gewissen landsmannschaftlichen Verbundenheit gegenüber der bayerischen Regierung eine gewisse Zurückhaltung auferlegen zu müssen.
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Was ist es denn nun letzten Endes? Die Föderalisten verdammen die Bundesfinanzverwaltung als
einen Eingriff in die föderale Struktur des Bundes.
In jedem föderalen Staat, wie auch unserer einer
ist, werden doch ohne alle Zweifel bestimmte Befugnisse der Exekutive unter allen Umständen dem
Bunde übertragen werden müssen. Ich meine
immer, ich möchte nicht in der Lage der Föderalisten sein, die hier eine Position wie ein föderales
Heiligtum verteidigen, die nicht von einem deutschen Parlament aus freiem Willen und innerer
Überzeugung geschaffen worden ist, sondern uns
von den Besatzungsmächten aufgezwungen wurde,
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und zwar zu einer Zeit, als man bei den Besatzungsmächten noch nicht daran dachte, Deutschland als
freien Partner einer gemeinsamen Verteidigungs({26})
front anzusehen, sondern als den besiegten Gegner,
den man nach Möglichkeit kraftlos halten müsse.
({27}) So ist die Geschichte doch historisch zu erklären.
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Wie ist die Stimmung in den Ländern? Ich habe neulich mit einem Oberfinanzpräsidenten, dessen Namen ich auch wieder nicht nennen will, eine interessante Unterredung gehabt. Er versicherte mir aber, wenn die Möglichkeit einer freiwilligen Übertragung der Landesfinanzverwaltung auf den Bund bestehen würde, würden nach seiner Überzeugung 8 Länder dieser Übertragung zustimmen.
({29}) Das ist doch eigentlich ein Zeugnis dafür, daß auch in Kreisen der Länder und der Landesfinanzminister die Überzeugung wächst, daß der heutige Zustand nicht aufrechterhalten werden kann und daß eine Bundesfinanzverwaltung auch für die Länder ihre Vorteile haben würde, weil eine gleichmäßige, gerechte und straffe Verwaltung im Interesse aller Länder läge,
, ({30}) weil sie vor allen Dingen nicht dahin führen würde, daß die Länder, die auf diesem Gebiete am besten ihre Pflicht erfüllen, dafür auf dem Wege über den horizontalen Finanzausgleich Ausgleichsleistungen an andere Länder zahlen müssen, die es vielleicht mit ihrer Pflicht nicht so ernst nehmen.
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Wer den berechtigten Föderalismus erhalten will
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- und der Sinn des berechtigten Föderalismus liegt nach Meinung meiner Freunde in einer guten Selbstverwaltung bei den Gemeinden, Gemeindeverbänden, aber auch in den Ländern -, wer einen solchen gesunden Föderalismus aufrechterhalten will, der sollte nicht unhaltbar gewordene Positionen zu verteidigen suchen, er muß sie rechtzeitig räumen,
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um so mehr, wenn diese Position nicht von uns in freier Entschließung aufgebaut, sondern uns von den Besatzungsmächten aufgezwungen worden ist. Es gibt ein schönes altes lateinisches Wort: „In necessariis unitas, in dubiis libertas, in omnibus autem caritas." Zu den notwendigen Dingen, in denen Einigkeit herrschen muß, gehört nach unserem Dafürhalten die Bundesfinanzverwaltung an erster Stelle. Ich glaube, es wäre Zeit zu handeln, und ich hoffe, daß der Bundestag so handeln wird, daß er den Antrag meiner politischen Freunde billigt.
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