Etzel (NA), 1952-06-26:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Bis zum Beginn der zwanziger Jahre gab es in Deutschland keine Kartell- und Monopolgesetzgebung. Die erst Ende des Jahres 1923 ergangene Verordnung gegen den Mißbrauch wirtschaftlicher Machtstellungen beruhte auf dem Grundgedanken der Kartellfreiheit mit der Maßgabe, daß „Verträge und Beschlüsse, welche Verpflichtungen über die Handhabung der Erzeugung oder des Absatzes, die Anwendung von Geschäftsbedingungen, die Art der Preisfestsetzung oder die Forderung von Preisen enthalten", schriftlich abgeschlossen werden mußten, daß Verträge, die die „Gesamtwirtschaft oder das Gemeinwohl gefährden", für nichtig erklärt werden konnten, daß die Mitglieder von Kartellen bei Vorliegen eines wichtigen Grundes ein außerordentliches Kündigungsrecht hatten und 'daß Sperren oder sperrähnliche Maßnahmen der Einwilligung des Vorsitzenden des Kartellgerichts bedurften. Ihr Zweck war also, im Einzelfall den Mißbrauch wirtschaftlicher Machtstellungen zu verhindern. Einen entscheidenden Einfluß auf die wirtschaftliche Entwicklung hat, wie zuzugeben ist, das Kartellgericht, dessen zwanzigjährige Rechtsprechung jedoch von hohem Stand war, nicht genommen und konnte ihn auch nach der ganzen Anlage der Kartellverordnung gar nicht nehmen.
In der großen Wirtschaftskrise nach 1929 - in den Jahren 1930 und 1931 - erging eine Kartellnotverordnung, eine Verordnung über Preisbindung für Markenwaren und eine weitere Notverordnung. Keine enthielt ein grundsätzliches Kartellverbot, erst recht nicht die nationalsozialistische Gesetzgebung, die im Gegenteil 1933 mit dem Zwangskartellgesetz die Rechtsgrundlage für den Zwangszusammenschluß von Unternehmungen eines Wirtschaftszweiges und für zahlreiche Er({0})
richtungs- und Erweiterungsverbote schuf. Seit 1947 hatte das frühere deutsche Kartellrecht wegen der Kartellgesetzgebung der alliierten Militärregierungen nur noch untergeordnete Bedeutung.
Der vorliegende Gesetzentwurf, der die besatzungsrechtliche Normensetzung ablösen soll, geht von einer der bisherigen deutschen Gesetzgebung entgegengesetzten Grundhaltung aus. Er will - das wollen wir alle -die Wettbewerbswirtschaft sichern. In ihrer unbedingten Abneigung gegen Beschränkungen des Wettbewerbs wissen aber die Verfasser des Entwurfs keinen anderen Weg als den des grundsätzlichen Verbots. So schufen sie ein Verbotsgesetz mit - wie man in der bayerischen Fachsprache so schön sagt - Erlaubnisvorbehalt. Es ist ein Polizeistrafgesetz. Unversehens aber haben dabei und damit die Initiatoren in ihrem an sich durchaus löblichen Bestreben die sichere Gefahr der Schaffung einer neuen staatlichen oder vielmehr bürokratischen Machtballung heraufbeschworen. Angesichts der Fülle von Vollmachten, welche die Kartellbehörde haben soll, wäre mit der Entstehung eines großen, kostspieligen, die wirtschaftlichen Abläufe und Entwicklungen störenden Amtsapparats zu rechnen, der nicht imstande sein würde, elastisch, wendig und rasch die nach den oft wechselnden wirtschaftlichen Verhältnissen notwendig werdenden Entscheidungen zu treffen. 'Seine Funktionäre wären darauf erpicht, auch das letzte vereinbarte Kalkulationsschema in den Bereich ihrer Einflußnahme zu ziehen. Diese Gefahren wären auch bei der Besetzung mit einem hockqualifizierten, nicht auf Juristen beschränkten, sondern auf Volks- und Betriebswirte sowie Ingenieure erweiterten Arbeitsstab nicht ausgeschlossen. Letzten Endes würde das Gesetz in seiner gegenwärtigen Gestalt zu einer übermäßigen Entwicklung der vertikalen Organisation der Wirtschaft, der freie verarbeitende Betriebe von der Rohstoffbasis aussperrenden Vertrustung führen, deren schwere Panzerung weniger erträglich wäre als die leichte Kavallerie horizontaler Abreden oder Beschlüsse.
Das grundsätzliche Verbot hat notwendigerweise das Bestreben beteiligter oder betroffener Wirtschaftszweige zur Folge, in die Liste der Befreiungen aufgenommen zu werden. Ein solches Verfahren führt leicht zu willkürlichen Regelungen. Der Gesetzentwurf, seine Vorbereitung und bisherige Beratung bestätigen diese Erfahrung, und die Ausnahmen, mit denen der Bundesrat die Kataloge der Freistellungen erweitert wissen möchte, machen das noch deutlicher. Es ist nicht so sehr zu beanstanden, daß nach § 75 Abs. 5 des Entwurfs die in den Marktgesetzen für Getreide, Zucker, Milch und Fett zugelassenen Wettbewerbsbeschränkungen aufrechterhalten bleiben sollen, daß ferner der Bundesrat in seinen Änderungsvorschlägen zu den §§ 75 und 76 das gesamte land-und forstwirtschaftliche Genossenschaftswesen in Erzeugung, Absatz und sogar Be- und Verarbeitung land- und forstwirtschaftlicher Produkte einschließlich der Möglichkeit von Preisabreden sowie die Kreditinstitute, Versicherungseinrichtungen und Bausparkassen von dem Verbot ausnehmen will; aber es ist die Tatsache unbefriedigend, daß das generelle Verbot zu sachlich berechtigten oder gebotenen, in der Auswahl jedoch notwendigerweise willkürlichen Befreiungen Anlaß gibt oder zwingt. Es ist nicht zu verwundern, wenn Industrie, Handwerk, Handel und sonstige Zweige der gewerblichen Wirtschaft hierin für sich eine Diskriminierung sehen und wenn beispielsweise der Außenhandel es nicht versteht, daß kartellmäßige Außenhandelsabreden, die zur Behauptung des deutschen Wettbewerbs auf den Außenmärkten unerläßlich sein können, nicht grundsätzlich aufgenommen sein sollen, sondern nach § 5 besonders zugelassen werden müssen. Andererseits werden die freien Berufe, die Architekten, Wirtschaftsprüfer, Treuhänder, selbständigen Ingenieure usw. mit Recht erbittert sein, daß sie der Bundesrat in das Kartellgesetz einbeziehen möchte, sogar ohne 'Rücksicht darauf, ob sie gewerbesteuerpflichtig sind oder nicht. Hier ergeben sich im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes gewichtige verfassungsrechtliche Bedenken. Ziel einer Kartellgesetzgebung sollte wohl sein, von dem 'Grundsatz auszugehen, daß Kartelle erlaubt, mißbräuchliche, gemeinschädliche, monopolistische, die Wettbewerbswirtschaft gefährdende Kartellabreden und Kartellbeschlüsse aber verhindert oder unterbunden werden müssen. Das entspricht offenbar auch dem Kap. V Art. 46 der Havanna-Charta und der Auffassung unserer europäischen Nachbarstaaten.
Das Prinzip eines allgemeinen Kartellverbots muß wahrscheinlich aufgegeben werden. Die zu billigende Absicht des Gesetzgebers würde wohl besser durch wirksame Einrichtungen einer strengen Kartellaufsicht mit Registrierpflicht für Kartellabreden erreicht. Dem Kartellaufsichtsamt müßten Befugnisse und Handhaben zu einem nachdrücklichen Einschreiten zur Verfügung stehen. Entsprechend einem Vorschlag des Europarats könnte bei bestimmten, erfahrungsgemäß allgemeinschädlichen Vereinbarungen wie bei Boykott, 'Diskriminierungen von Abnehmern und dergleichen die Beweislast so geregelt werden, daß die Kartellteilnehmer den Gegenbeweis zu führen hätten. Weiterhin wäre zu prüfen, ob nicht die Kartellabreden grundsätzlich nur als Naturalobligationen, also als nicht klagbare Verbindlichkeiten gelten sollten.
Es ist anzunehmen, daß in den Ausschußberatungen nochmals auf die ganze Problematik der Angelegenheit eingegangen wird. Der Ausschuß dürfte dabei auch nicht ganz an der umstrittenen Frage vorübergehen können, ob 'kartellierte Über- oder Unterpreise zu einer Über- oder Unterkapitalisierung in den kartellierten Unternehmen oder Zweigen führen. Da der Gesetzentwurf in seinem ganzen Ausmaß von erheblichen Rechtsfragen durchzogen ist, erscheint die Mitbeteiligung des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht veranlaßt. Namens der Föderalistischen Union ({1}) darf ich diese Mitbeteiligung hiermit ausdrücklich beantragen.
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