franz-josef mertens (NA), 1994-01-21:
Herr Präsident! Liebe Kolleginnen und Kollegen! Art. 106 des Grundgesetzes bestimmt, daß die Gemeinden einen Anteil an der Einkommensteuer erhalten. Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz, über dessen Novellierung wir heute beraten.
Mit der Gemeindefinanzreform von 1969 wurden die Gemeinden mit zunächst 14 %, seit 1980 mit 15 % an der Einkommensteuer beteiligt. Hinzu kommen heute noch 12 v. H. des Aufkommens aus der Zinsabschlagsteuer. Ziel der Gemeindefinanzreform war die Beteiligung der Gemeinden an einer stark wachsenden Steuer bei gleichzeitiger Reduzierung der Abhängigkeit von der Gewerbesteuer.
Die kommunale Beteiligung an der gesamten Einkommensteuer gewährleistet, daß die Gemeinden insgesamt unbeschränkt am Wachstum des Einkommensteueraufkommens teilnehmen. Für die Gemeinden ist die Einkommensteuerbeteiligung inzwischen zu einer tragenden Säule des Haushalts geworden.
Der den Gemeinden zustehende Anteil an der Einkommensteuer wird nach einem Schlüssel auf die einzelnen Gemeinden aufgeteilt. Für diesen Schlüssel sind die Ergebnisse der Bundesstatistik über die veranlagte Einkommensteuer und die Lohnsteuer maßgeblich.
Auf Grund der allgemeinen Einkommensentwicklung, kleiner und großräumiger Wanderungsströme sowie auf Grund struktureller Umschichtungen innerhalb der Einwohnerschaft ändert sich der jeweilige kommunale Steueranteil. Dies spiegelt sich - Herr Grünewald hat darauf hingewiesen - in einer Veränderung der sogenannten Schlüsselzahl, die regelmäßig angepaßt wird, wider.
Bedeutsam hierbei ist, daß bei der Ermittlung der Schlüsselzahlen nur die zu versteuernden Einkommensanteile bis zu einem bestimmten Höchstbetrag berücksichtigt werden. Dieses Verfahren stellt einen Kompromiß dar zwischen den beiden Extremen, nämlich einer Aufteilung nach den tatsächlich geleisteten Einkommensteuerzahlungen der Einwohner oder einer Aufteilung nach der Anzahl der Einwohner, der sogenannten Pro-Kopf-Aufteilung.
Die Aufteilung allein nach den Einkommensteuerzahlungen der Gemeindebürger würde die von den


Dr. Franz-Josef Mertens ({0})
Beziehern hoher Einkommen bevorzugten Wohngemeinden begünstigen und zu starken Unterschieden bei den Einkommensteuereinnahmen zwischen den einzelnen Gemeinden führen. Demgegenüber würde die Aufteilung nur nach der Einwohnerzahl eine zu starke Nivellierung der Steuerkraft bewirken.
Das Gemeindefinanzreformgesetz geht hier einen Mittelweg. Es berücksichtigt bei der Festsetzung des Verteilungsschlüssels nur die Einkommensteuerzahlungen der Gemeindebürger, die auf Einkommen bis zu bestimmten Höchstbeträgen entfallen. Seit dem 1. Januar 1985 liegt diese Grenze bei 32 000 bzw. 64 000 DM. Heute schlägt die Bundesregierung vor, diese Beträge auf 40 000 bzw. 80 000 DM anzuheben.
Welche Konsequenzen haben nun unterschiedliche Höchstbeträge? Bei Gemeinden mit einem hohen Anteil an wohlhabender Bevölkerung bedeuten niedrige bis mittlere Sockelgrenzen, daß die über den Höchstbeträgen liegenden Einkommen bei der Berechnung des jeweiligen kommunalen Anteils an der Einkommensteuer nicht berücksichtigt werden. Insofern haben diese Städte naturgemäß ein großes Interesse daran, daß die hohen Einkommenspitzen ihrer Bevölkerung durch maximale Höchstbeträge voll zur Geltung kommen, um somit ihr Steuerpotential voll in die eigenen Kassen bringen zu können. Hingegen haben die in ihrer sozialen Schichtung ärmeren Gemeinden verständlicherweise ein Interesse daran, daß die Sockelgrenzen auf relativ niedrigem Niveau beibehalten werden. Hierdurch werden die höher liegenden steuerpflichtigen Einkommenspitzen aller Gemeinden eines Landes umverteilt, so daß ein beträchtlicher Ausgleichseffekt zwischen den Gemeinden erreicht wird. Das heißt, die räumlichen und regionalen Auswirkungen von unterschiedlichen Sockelbeträgen sind erheblich.
Ein Anheben der Sockelgrenzen kommt u. a. den prosperierenden Verdichtungsräumen zugute, etwa München, Frankfurt/Main, Stuttgart und Düsseldorf. Verlierer hoher Sockelgrenzen sind dagegen Gemeinden in strukturschwächeren Gebieten, etwa Kassel. Was besonders auffällt, ist, daß durchweg alle Ruhrgebietsstädte von einer Anhebung der Sockelgrenzen erheblich negativ betroffen sind.
Mein Wahlkreis liegt im Ruhrgebiet und umfaßt die Städte Bottrop und Gladbeck. Beide Städte werden ein zusätzliches Minus von jeweils ca. 1 Million DM zu verkraften haben. Bei größeren Städten sind die Mindereinnahmen entsprechend höher.
Es wird deutlich, daß wir heute nicht nur eine fiskalische, sondern gleichermaßen auch eine regionale und raumordnerisch bedeutsame Entscheidung treffen. Das gilt besonders für die Ruhrgebietsstädte, die durch rückläufige Gewerbesteuereinnahmen, durch unverhältnismäßig hohe Arbeitslosenzahlen und durch strukturelle Krisen bei Kohle und Stahl besonders hart betroffen sind.
Die Anhebung der Höchstbeträge könnte möglicherweise deshalb auch eines der wesentlichen Ziele der Gemeindefinanzreform gefährden, nämlich die Steuerkraftunterschiede zwischen steuerstarken und steuerschwachen Gemeinden abzubauen. Deshalb wäre es aus der Sicht der Ruhrgebietsstädte gut, wenn die jetzigen Höchstbeträge noch über einen bestimmten Zeitraum beibehalten werden könnten. Das wäre ein kleines, aber dennoch sichtbares Zeichen dafür, daß die Sorgen der strukturschwachen Regionen auch im Deutschen Bundestag gesehen werden.
Diese Position, die auch der Finanzausschuß des Nordrhein-westfälischen Städtetages vertreten hat, war allerdings zwischen den Ländern nicht konsensfähig. Der Deutsche Städtetag fordert die Anpassung der Höchstbeträge. Auch der Bundesrat hat in seiner Sitzung am 26. November 1993 den Gesetzentwurf einstimmig in erster Lesung gebilligt. Für die Anhebung der Höchstbeträge sprechen in der Tat ebenfalls gute Gründe. Der Bund hat die Interessen aller Städte zu vertreten, und er ist auch nicht in der Lage, regionale Ungleichgewichte auszutarieren. Das ist Sache der Länder.
Deshalb ziehen Änderungen bei den Einnahmen aus der Einkommensteuer jeweils Korrekturen im gemeindlichen Finanzausgleich nach sich. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, daß der Ausgleich nicht in demselben Jahr erfolgt, in dem sich Änderungen bei den Steuereinnahmen ergeben. In Nordrhein-Westfalen ist das jedenfalls so: Wenn die Höchstbeträge ab 1. Januar 1994 angehoben werden, können die sich daraus ergebenen Mindereinnahmen erst beim Finanzausgleich des Jahres 1995 Berücksichtigung finden. Das bedeutet für die Gemeinden, für die die Anhebung der Sockelbeträge negative Auswirkungen haben, daß sie die Mindereinnahmen im Jahre 1994 innerhalb ihrer Haushaltswirtschaft selbst und in voller Höhe verkraften müssen.
In den folgenden Jahren werden in den einzelnen Ländern in unterschiedlicher Höhe - in Nordrhein-Westfalen sind das 85 % - die Mindereinnahmen durch den gemeindlichen Finanzausgleich wieder kompensiert. Aber selbst wenn die Mindereinnahmen im Rahmen des Finanzausgleichs in voller Höhe aufgefangen werden, darf die Bedeutung der maßgeblichen Höchstbeträge nicht unterschätzt werden. In diesem Zusammenhang ist Mark nicht gleich Mark. Denn die Gemeinden messen mit vollem Recht dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer als einer eigenen Einnahme eine höhere Qualität zu als den Schlüsselzuweisungen, die sich nach dem jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetz richten und natürlich jederzeit veränderbar sind. So ist es auch verständlich, daß die Festsetzung neuer Höchstbeträge in der kommunalen Öffentlichkeit lebhaft diskutiert wird.
Die Höchstbeträge sind - Herr Staatssekretär Grünewald hat darauf schon hingewiesen - seit 1985 unverändert geblieben. Bei der Neufestsetzung der Schlüsselzahlen 1988 und 1991 waren Höchstbetragsanhebungen unter den Ländern nicht mehrheitsfähig. Wenn jetzt auch 1994 die Höchstbeträge unverändert blieben, dann stellte sich verstärkt die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer. Sie würde sich dann nach dreimaliger Nichtanhebung der Sockelbeträge immer weiter von der in Art. 106 GG postulierten Verteilung nach den Einkommensteuerleistungen

Dr. Franz-Josef Mertens ({1})
entfernen und sich einer Pro-Kopf-Verteilung annähern.
Das hätte massive Proteste der besonders betroffenen Städte und Gemeinden, vor allem der steuerstarken Großstädte zur Folge. Die Stadt München hat für diesen Fall bereits eine Verfassungsklage angekündigt. Diese Überlegungen haben auch das Land Nordrhein-Westfalen veranlaßt, trotz der schwierigen Lage der Ruhrgebietsstädte im Bundesrat für die Anhebung der Sockelbeträge zu votieren.
Natürlich gibt es Kolleginnen und Kollegen bei uns, die sich aus der Sicht ihrer Wahlkreise für eine noch stärkere Anhebung der Sockelgrenzen eingesetzt haben. Auf der anderen Seite wäre es Abgeordneten aus den strukturschwachen Gebieten am liebsten gewesen, wenn die Sockelgrenzen unverändert geblieben wären. Dieser Konflikt ist kaum auflösbar.
Der Vorschlag der Bundesregierung ist ein Kompromiß, der im Hinblick auf den Verfassungsauftrag des Art. 106 GG als Mindestanhebung einzustufen ist. Dem stimmt die SPD-Bundestagsfraktion zu. Ich verschweige dabei nicht, daß ich mit Blick auf meinen Wahlkreis bei meinem Votum erhebliche Bauchschmerzen haben werde.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.
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