e möller (NA), 1963-05-15:
Weil wir Sie kennen und weil sich doch aus der zweiten Lesung ergeben hat,
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daß Sie diesen Vorschlag, die Deckungslücke zu schließen, nicht annehmen.
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Stimmt das, oder ist es anders; sind Sie nunmehr
bereit, etwa bei den fehlenden zwei Milliarden DM
eine Milliarde DM über den Kapitalmarkt zur Finanzierung heranzuziehen?
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Sehen Sie, da Sie das also nicht tun wollen und wir der Meinung sind, daß Sie auch bei Verhandlungen im Vermittlungsausschuß nicht den höheren Anteil an der Einkommen- und Körperschaftssteuer erhalten werden, den der Gesetzentwurf der Bundesregierung vorsieht,
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ist es die Meinung der Opposition, daß sie nicht nur darauf hinzuweisen hat, daß sie das für unrealistisch hält, sondern daß sie darüber hinaus auch die Pflicht hat, konstruktive Vorschläge zu machen, wie diese Deckungslücke 2u schließen ist. Das ist auf verschiedenen Wegen möglich.
Wenn es dem Vermittlungsausschuß gelänge, etwa eine Verständigung auf der Basis von 38 % herbeizuführen, wie das in einem Antrag meiner Freunde im Finanzausschuß des Deutschen Bundestages versucht wurde, bliebe immer noch eine Milliarde D-Mark übrig.
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Für diesen Teil, meine Damen und Herren, glauben wir nun aus den von mir vorgetragenen Gründen, Kapitalmarktmittel in Anspruch nehmen zu können. Das ist der Tatbestand.
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Aber Sie können es auch anders machen. Meine Damen und Herren, wir haben Ihnen verschiedene Vorschläge gemacht. Bitte, nehmen Sie das Protokoll der ersten Lesung vom 8. November 1962 zur Hand. Dort werden Sie meine Darlegung finden, daß das Jahr 1963 aus den verschiedenen Gründen, die ich im einzelnen angeführt habe, nicht das geeignete Basisjahr ist, um für den Bund eine Änderung seines Anteils an der Einkommen- und Körperschaftsteuer herbeizuführen.
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Ich wiederhole, ich habe die verschiedenen Gründe dargelegt.
Auf der anderen Seite 'bleibt festzustellen - ich habe das auch vorhin gesagt -, daß eine ernstzunehmende Deckungslücke, die wir als solche anerkennen müssen, vorhanden ist. Das ist doch eine klare Feststellung. Ich habe hinzugefügt, man könne mit den Ländern darüber verhandeln, ob es nicht möglich ist, durch eine frühzeitige Tilgung von Schulden, die die Länder gegenüber dem Bund haben, hier einen Ausweg zu finden. Es kommt ja jetzt darauf an, ein echtes Gleichgewicht zu finden; aber wenn Sie den Haushalt heute so verabschieden, wie er vorliegt, haben Sie das Gleichgewicht noch nicht herbeigeführt. Das wissen Sie doch genauso gut wie ich.
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Wenn Sie also einmal diese Verhandlungen geführt
hätten, wäre es vielleicht auf diesem Wege zu einer
Verständigung gekommen mit dem erheblichen Vor3684 
teil, daß wir im Ablauf des Jahres 1963 über den Finanzbedarf des Bundes und der Länder viel klarere Aussagen machen könnten, als das zur Zeit möglich ist.
Nun gestatten Sie mir noch einige Ausführungen zur finanzpolitischen Situation in der Bundesrepublik. Eine solche Betrachtung ist nicht nur von finanztechnisch-ökonomischem Interesse, sondern offenbart auch vor allem eine bedeutsame politischsoziologische Problematik. Insofern verdeckt leider die gegenwärtige öffentliche Diskussion in der Bundesrepublik, die infolge des gestiegenen Finanzbedarfs des Bundes über den Finanzausgleich entbrannt ist, oft aus tagespolitischen Gesichtspunkten den verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Hintergrund. Ein Finanzausgleich muß nämlich die Gesamtheit der Tatbestände und Regelungen erfassen, durch die alle finanziellen Beziehungen der in einem Territorium bestehenden Gebietskörperschaften untereinander geregelt werden. Die Aufteilung von Rechten und Pflichten, um bestimmte Funktionen richtig erfüllen zu können, bildet den Daseinskern des Finanzausgleichs. Dabei sollte sich die Verteilung der Einnahmequellen in einem geordneten Finanzausgleich immer nach der Abgrenzung der Aufgaben richten. Die Zuweisung der Aufgaben auf die einzelnen Körperschaften, durch die ein moderner Staat seine Struktur erhält, läßt eine Beurteilung darüber zu, ob die Gestaltung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben angemessen und geordnet ist oder nicht. Die Realisierung der Forderung, auf allen Ebenen Aufgaben gleicher
Dringlichkeit befriedigend zu lösen, stellt daher den idealen Finanzausgleich dar.
Nun ist bekannt, daß der Abschnitt X unseres Grundgesetzes, der die Regelung des Finanzwesens vornimmt, das Ergebnis von Verhandlungen mit den Hohen Kommissaren in den Jahren 1948 und 1949 darstellt. Die deutschen Finanzexperten hatten andere Vorstellungen, die sicher richtiger waren; denn niemand kann den Gegensatz zwischen der geschriebenen Verfassung und der heutigen Verfassungswirklichkeit leugnen. So haben auch alle AdenauerKabinette seit 1953 eine grundlegende Finanz- und Steuerreform angekündigt. 1956 und 1957 im Zeichen des damaligen Juliusturms von rund 7 Milliarden DM beim Bund hätte sie sich am leichtesten bewerkstelligen lassen.
Nun hat der Herr Bundeskanzler am 6. Februar 1963 festgestellt, daß die finanzpolitischen Grundsätze aus der Regierungserklärung vom 29. November 1961 noch gültig seien und daß die Entwicklung der Haushaltslage dies eindringlich. bestätige. Allerdings hat die Bundesregierung am 29. November 1961 vernünftige, zum Teil dem Regierungsprogramm der SPD entlehnte finanz- und steuerpolitische Vorstellungen präzisiert.
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Nur ist darauf hinzuweisen, daß von den Ankündigungen bisher bisher nichts realisiert worden ist.
({9}) So hieß es vor eineinhalb Jahren:
Die Bundesregierung wird die politischen, wirtschaftlichen und finanziellen Zusammenhänge durch eine Kommission erfahrener und unabhängiger Persönlichkeiten . . . untersuchen lassen. Diese Kommission soll der Bundesregierung in angemessener Frist gegeignete Vorschläge zur Verbesserung der Finanzverfassung unterbreiten.
Der frühere Staatssekretär im Bundesfinanzministerium, Professor Hettlage, hat am 3. Mai 1963 in der „Zeit" eine sehr beachtliche Arbeit über „Die Krise ist die Mutter der Reform" veröffentlicht. Unter Krise versteht er die Krise in unserer Finanzverfassung, nicht die andere. Von ihm erfahren wir noch zusätzlich folgendes- ich zitiere wörtlich -:
Das Koalitionsabkommen zwischen CDU/CSU und FDP vom 20. Oktober 1961 und - in zurückhaltenderen Wendungen - auch die anschließende Regierungserklärung sprachen von der sofortigen Inangriffnahme der Finanzreform, wobei die Gemeindefinanzen besonders berücksichtigt werden sollten. Vor allem sollten die Gemeindesteuern überprüft werden.
Soweit das Zitat und soweit der Hinweis auf Ihr Koalitionsabkommen vom 20. Oktober 1961.
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- Ich habe es in der „Zeit" gelesen. Es ist ja egal, ob ich es in dem Kanzlerblatt, der „Frankfurter Allgemeinen Zeitung", lese oder in der „Zeit", die etwas unabhängiger ist.
Am 17. Januar 1962 ist ein entsprechender Antrag der SPD dem Finanzausschuß des Deutschen Bundestages überwiesen worden. Schon bald konnte in den Ausschußberatungen eine Verständigung über die Richtlinien für die Arbeit der Expertenkommission erzielt werden. Berufen wurde sie noch nicht, obwohl sich die drei Bundestagsfraktionen, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, Industrie- und Handelstag und sonstige wichtige Organisationen mit allen objektiv urteilenden Finanzpolitikern darüber im klaren sind, daß letztlich die fehlende Finanzreform Ursache und Schuld für den Streit zwischen Bund und Ländern in der Frage der Einnahmeverteilung ist.
Nun möchte ich Sie über einen interessanten Vorgang ins Bild bringen. Neben vielen anderen hat der Finanzminister von Nordrhein-Westfalen wiederholt behauptet, daß der Bund 3,7 Milliarden DM für Länderaufgaben ausgebe. Unser Kollege Dr. Schäfer hat Herrn Finanzminister Pütz schriftlich gebeten, uns hierzu nähere Angaben zu machen, und erhielt die Antwort, daß das Finanzministerium von Nordrhein-Westfalen über keine Unterlagen verfüge; Herr Finanzminister Pütz habe die Zahlen aus Reden des früheren Bundesfinanzministers Etzel entnommen.
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Dr. h. c. Dr.-Ing. E. h. Möller - Ich zitiere nur.
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Ganz selbstverständlich, Herr Kollege Vogel, hat sich nun Herr Dr. Schäfer an Herrn Bundesfinanzminister Dahlgrün gewandt und ihn um diese Aufstellung gebeten. Und nun kommt die geradezu klassische Antwort, für die ich selbstverständlich Sie, Herr Bundesfinanzminister Dahlgrün, nicht verantwortlich machen kann, denn Sie haben ja Ihr Amt erst vor kurzem übernommen. Ich möchte das ausdrücklich feststellen, damit kein Mißverständnis entsteht. Ich muß einen Tatbestand wiedergeben, der in den Jahren vorher entstanden ist. Dazu sagen Sie:
Mit Ihrem Schreiben vom 29. März 1963 haben Sie um Unterlagen über die Aufwendungen des Bundes für „Länderaufgaben" gebeten. Bei den Hinweisen meiner Vorgänger hat es sich um Globalangaben über Ausgaben des Bundeshaushalts gehandelt, die auch die großen Posten für die Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern, z. B. für die Landwirtschaft, den Wohnungsbau und die Wissenschaftsförderung, umfaßten. Eine erschöpfende detaillierte Aufstellung über die Ausgaben, die in diesem Zusammenhang erwähnt werden könnten, liegt nicht
VOL
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Wie ich Ihnen kürzlich gesagt habe, besteht ein Plan, zur Vorbereitung der Finanzreform bzw. als deren Beginn eine „Bestandsaufnahme" zu machen, zu der nicht zuletzt die Prüfung und Vertiefung der von Ihnen gestellten Frage gehören muß.
Ich bin daher im Augenblick leider nicht in der Lage, Ihrem Wunsche zu entsprechen. Über das Ergebnis unserer Untersuchungen werden Sie von mir hören.
Es ist mir völlig unverständlich, wie man bei diesen Auseinandersetzungen insbesondere zu dem Punkt, wieviel Länderaufgaben vom Bund finanziert werden, auch heute noch vom Bundesfinanzministerium erklären muß, „eine erschöpfende detaillierte Aufstellung über diese Ausgaben" liege nicht vor.
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Damit entfallen auch Voraussetzungen, die der Art. 106 des Grundgesetzes vorschreibt für den Fall, daß das Beteiligungsverhältnis von Bund und Ländern an der Einkommen- und Körperschaftsteuer geändert werden soll. Ich glaube nicht, daß ich Ihnen die Stellen aus dem Grundgesetz zitieren muß.
Nun darf ich noch einige Ausführungen machen über das Verhältnis von Bund, Ländern und Gemeinden im Lichte ihrer Aufgabenstellung.
Der Herr Bundeskanzler hat am 6. Februar 1963 erklärt, daß der Bundeshaushalt 1962 mit einem Fehlbetrag von 409 Millionen DM abschließt, und diesen Umstand als ein Warnzeichen hervorgehoben. Seine Mitarbeiter haben aber vergessen, zur
besseren Beurteilung der Lage etwa folgende Feststellungen hinzuzufügen: Und das trotz 1. einer Mehrausgabe von 1,1 Milliarden DM für den Verteidigungshaushalt 1962; 2. Mehrausgaben von weiteren 840 Millionen DM; 3. Mindereinnahmen, z. B. bei den Steuern in Höhe von 566 Millionen DM - allerdings auch einem Mehr von rund 500 Millionen DM bei Verwaltungseinnahmen und Abschöpfungen -; 4. Verzicht auf vorgesehene Anleihen mit einem Betrag von 870 Millionen DM für den Haushalt 1962; 5. einer Senkung des einmaligen Länderbeitrages, den man für den Haushalt 1962 in Höhe von 1,740 Milliarden DM für unerläßlich bezeichnet hatte, um 690 Millionen DM auf 1,050 Milliarden DM.
Defizite werden oft manipuliert. Das läßt sich an Hand der Kassenabschlüsse für die letzten Jahre auch beim Bundeshaushalt unschwer nachweisen.
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Der frühere Bundesfinanzminister, Herr Kollege Etzel, hat am 29. März 1961 in einer Sitzung des Bundesrates festgestellt:
Der gegenwärtige Haushalt 1961 bietet noch
keine Grundlage für eine Änderung der Einnahmeverteilung zwischen Bund und Ländern.
Dasselbe trifft, wie ich soeben nachgewiesen habe, für den Bundeshaushalt 1962 zu.
Was nun den zu verabschiedenden Etat 1963 betrifft, so darf ich den „Volkswirt" vom 3. Mai 1963, Seite 828 zitieren. „Der Volkswirt" schreibt:
Wer will es den Länderkollegen Dahlgrüns verübeln, wenn bei ihnen die Vermutung hochkommt, für 1963 könnte der Bundesfinanzminister mit einer ähnlichen Manövriermasse
- wie 1962 
manipuliert haben. Eine gewisse Bestätigung können sie in den nachträglichen Korrekturen des Haushaltsvoranschlags 1963 sehen, der bei einer Erhöhung des Volumens um rund 940 Millionen DM auf 57,7 Milliarden DM Mehrausgaben in Höhe von 2,6 Milliarden DM verkraftet. Dabei kann nicht übersehen werden, daß dieser Etat auch noch das Defizit von 1962 mit 410 Millionen DM enthält, das - gemäß § 75 der Reichshaushaltsordnung - eigentlich erst im übernächsten Haushalt, also erst 1964, abgedeckt zu werden braucht.
Das schreibt „Der Volkswirt".
Die Länder, ohne Berlin, werden für das Etatjahr 1962 mit einem Rechnungsfehlbetrag von etwa 950 Millionen DM abschließen. Das rechnungsmäßige Defizit der Länderhaushalte ist besonders darauf zurückzuführen - und ich meine, das sollte man festhalten -, daß die Steuereinnahmen der Länder um rund 950 Millionen DM hinter dem Soll zurückgeblieben sind. Außerdem wurde die Einnahmeseite der Länderhaushalte auch dadurch verschlechtert, daß der Bund nach wie vor die Zinsen für Ausgleichsforderungen nicht erstattet. Weiter muß berücksichtigt werden, daß nach Art. 106 Abs. 8 des Grundgesetzes als Einnahmen und Ausgaben der
Länder im Sinne dieses Artikels auch die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden gelten. Niemand kann bestreiten, daß die Konjunkturabschwächung das Aufkommen an gemeindeeigenen Steuern negativ beeinflußt, daß die kommunale Verschuldung, insgesamt gesehen, die Grenze des Vertretbaren erreicht hat und daß wichtige kommunale Aufgaben ausschließlich wegen der fehlenden finanziellen Mittel nicht in Angriff genommen oder nicht erfüllt werden können.
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Hier benötigen wir besonders dringend einwandfreie Unterlagen, die gesetzgeberische Konsequenzen gestatten. Sie lassen sich bekanntlich nur durch eine unabhängige Sachverständigenkommission erarbeiten.
Nun, meine Damen und Herren, darf ich Sie noch einmal auf die Denkschrift der Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände vom 24. April dieses Jahres hinweisen. Ich darf nur einen Abschnitt aus Ziffer 3 b zitieren. Die Kommunalen Spitzenverbände sagen folgendes:
Die Verteilung darf nicht in der Weise geschehen, daß nur eine der drei Ebenen den Bedarf anmeldet und seine volle Deckung fordert. Wir stimmen dem Wirtschaftsbericht der Bundesregierung insoweit zu, als darin ausgeführt wird, daß ein vernünftiger Ausgleich zwischen den verschiedenen Anforderungen an den Staat und den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen voraussetze, daß Prioritäten für die öffentlichen Aufgaben festgelegt werden. Wir würden es deshalb sehr begrüßen,
- so sagt die Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände wenn als Grundlage für die Verteilung ein Sachverständigengremium eine objektive Bedarfsermittlung für Bund, Länder und Gemeinden erstellen sowie eine Rangfolge für die Dringlichkeit des Bedarfs aufstellen würde.
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Das ist ein Abschnitt aus der Denkschrift der Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände. Ich meine, daß es sich durchaus lohnt, sich mit diesem Ersuchen, das doch von besonderer Bedeutung ist, zu beschäftigen. Man sollte, Herr Kollege Dr. Stoltenberg, eine solche Stellungnahme der Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände ernst nehmen.
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Ich halbe schon vorhin darauf hingewiesen, daß neue Aufgabenlasten auch in nächster Zeit beim Bund zweifellos vorhanden sein werden. Ich verweise auf Iden Verteidigungshaushalt und seine mögliche Entwicklung, ich verweise auf eine Erweiterung der Entwicklungshilfe, auf das Gesetz für Miet- und Lastenbeihilfen, das Sozialpaket, die Kriegsopferversorgung, Flüchtlingsgesetzgebung, Anschlußgesetze an die Kriegsfolgengesetzgebung, insbesondere das sogenannte Reparationsschädengesetz, die Kosten des zivilen Bevölkerungsschutzes und einiges mehr. Zweifellos sind aber .auch große I Aufgabenlasten bei Ländern und Gemeinden vorhanden. Herr Dr. Günther Bovermann hat im Oktober vorigen Jahres im „Industriekurrier" Nr. 160 folgende Feststellung getroffen:
Die Ausgaben der Länder und Gemeinden auf dem Kultur- und Gesundheitssektor erreichen im Rechnungsjahr 1963 z. B. die gewaltige Höhe von etwa 18 Milliarden DM, wovon mehr als die Hälfte unmittelbar von den Ländern getragen wird. Die Personalausgaben werden bei den Ländern und Gemeinden fast 15 Milliarden DM betragen, während die Straßen- und Brückenbauten der Gemeinden allein weitere 7 Milliarden DM Kasten verursachen werden.
Ich darf festhalten, daß der Deutsche Städtetag im vorigen Jahr den Investitionsbedarf der Gemeinden auf 157 Milliarden DM beziffert hat. Die Ausgaben für Krankenhäuser, Altersheime, Verkehr, Wasserversorgung, Abwässerbeseitigung, Reinhaltung der Luft sind lebenswichtig.
Ich möchte meinen, daß, wenn man eine objektive Würdigung der Ausgabeverpflichtungen des Bundes, der Länder und Gemeinden vornimmt, doch der Vorschlag bezüglich Schuldenrückzahlung ,an Stelle einer Erhöhung des Bundesanteils noch einmal erwogen werden sollte. Ich habe 'beispielsweise mit großem Interesse von einem Beschluß des Bezirksparteitages der nordbadischen FDP Kenntnis genommen, der am 13. Mai veröffentlicht worden ist und in dem es heißt, daß der Bezirksparteitag der nordbadischen FDP
({19})
- ich bin nicht so genau orientiert - der Auffassung des Herrn Justizministers Dr. Hausmann zugestimmt hat, daß eine Lösung nur durch gegenseitiges Nachgeben gefunden werden könne.
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Wenn sich der Bundestag bereit fände, etwa eine Milliarde D-Mark in seinen bisherigen Haushaltsansätzen einzusparen, könnte man von seiten der Länder über eine maßvolle Erhöhung des Bundesanteils an der Einkommen- und Körperschaftsteuer reden, die aber auf zwei Jahre beschränkt sein müsse. Die vom Bund geforderte Höhe des Anteils lehnte der Minister ab. Es ist nicht uninteressant und nicht unwichtig,
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festzuhalten, daß im Lager der Regierungskoalition Meinungen vertreten werden, die mit der von uns aufgezeigten Linie übereinstimmen.
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Deshalb sind nach unserer Meinung folgende Maßnahmen für die nächste Zeit erforderlich. Erstens: Für das Verhältnis von Bund und Ländern ist die Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit das Wichtigste. Ohne diese gegenseitige Glaubwürdigkeit gibt es überhaupt keine vernünftige VerhandDr. h. c. Dr.-Ing. E. h. Möller
lungsbasis. Immerhin hat der Herr Bundesfinanzminister Dahlgrün in der 74. Sitzung erklärt:
Die Glaubwürdigkeit aller Finanzminister - beim Bund und bei den Ländern - hat leider, wie das auch Herr Kollege Eberhard vor dem Bundesrat ausgeführt hat, arg gelitten.
Zweitens. Nach den Schätzungen des Bundesfinanzministeriums ist für das Jahr 1963 mit etwa 91,9 Milliarden DM Steuereinnahmen zu rechnen. Das ist ein gewaltiger Betrag. Bevor man Steuererhöhungen zu dem Zweck erwägt, dadurch einen Haushaltsausgleich herbeizuführen, ist zu prüfen, ob nicht in Anwendung des Art. 115 des Grundgesetzes ein Teil notwendiger vermögenswirksamer Ausgaben durch Kapitalmarktmittel gedeckt werden kann.
Drittens - darüber waren sich meines Wissens alle Redner in der zweiten Lesung einig -: der Verteidigungshaushalt darf nicht mehr wie bisher tabu sein.
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Viertens. Es muß einwandfrei ermittelt werden, ob das gesamte Steueraufkommen zur Bedienung der öffentlichen Haushalte ausreicht.
Fünftens. Nur eine Rangfolge in der Dringlichkeit der Aufgaben von Bund, Ländern und Gemeinden, bei der die verschiedenen Nützlichkeitsgrade aufzuzeigen sind, ist der objektive Ausgangspunkt für
eine Neuordnung.
Sechstens. Mehr Steuergerechtigkeit bedeutet nicht Steuererhöhung. Die Besteuerung bzw. „die Steuerpolitik hat" nach Professor Neumark „sowohl finanziell-budgetäre Aufgaben im traditionellen Sinne zu erfüllen als auch der Verwirklichung außerfiskalischer Ziele, insbesondere einer gleichmäßigeren, sozialeren Verteilung des Volkseinkommens und einer Verstetigung des Wirtschaftsgeschehens zu dienen."
Siebtens. Sofortige Inangriffnahme des großen Reformwerks zum Umbau unseres Finanzsystems.
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Das Institut Finanzen und Steuern hat vor kurzem in einer Untersuchung festgestellt:
Es muß ein jedes Land dafür sorgen, daß sein Finanzwesen in Ordnung ist. Das Finanzwesen der Bundesrepublik aber ist notleidend in der Haushaltswirtschaft, in der Besteuerung und in der Verteilung der Steuern auf Bund, Länder und Gemeinden.
Das ist auch die Auffassung der sozialdemokratischen Bundestagsfraktion. Unser Finanzwesen befindet sich in einem echten Notstand. Ihn beschleunigt zu beheben, ist unser aller Pflicht.
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