Pieser (NA), 1978-01-25:
Frau Kollegin Berger, ich glaube, wir sollten uns jetzt mit dem Thema befassen, das hier aufgerufen ist.
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Wir hatten uns vorgenommen, über Struktur und Inhalt des Prüfungswesens generell zu debattieren. Das Ergebnis der Beratungen im Rechnungsprüfungsausschuß speziell zu der Koreareise des Herrn Bundesministers Franke setzte ich in diesem Hause als bekannt voraus. Es ist eines der Beispiele, in denen wir sagen können, wir haben gemeinsam etwas gerügt, was so, wie es gemacht worden ist, nicht in Ordnung war. So soll und wird es nach allem, was sich an Konsens in diesen Bereichen anbahnt, wahrscheinlich auch bleiben. Das scheint mir ein guter Weg zu sein.
Insgesamt ist zu diesem Problem weiterhin zu sagen, daß wir gerade in diesem Augenblick, wenn wir uns mit dem Rechnungsprüfungswesen und dem Rechnungshof befassen, auch ein Wort des Dankes sagen sollten an die Mitarbeiter des Bundesrechnungshofes,
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insbesondere auch an seinen nun scheidenden Präsidenten, der im Auftrag der Parlamentarier zusätzlich eine Vielzahl von Aufgaben übernommen und fristgerecht erfüllt hat, was uns in der Arbeit im Haushaltsausschuß und bei den Beratungen des anstehenden Haushalts 1978 bei der Entscheidungsfindung sehr hilfreich gewesen ist.
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Wir wollen uns kurz noch einmal mit der Frage befassen: Wie sehen wir Parlamentarier eigentlich die Bewußtseinslage unseres Parlamentarismus? Ich meine, wir sollten uns auch in diesem Punkte wieder gemeinsam vor Augen führen, daß Parlamentarier sein ja nicht nur heißt, politische oder ökonomische Interessen oder beides zu vertreten und möglichst erfolgreich in Gesetzen und Beschlüssen unterzubringen. Wenn wir uns als Parlament nur als Gesetzgebungsmaschine empfinden würden, getrieben von Kampf, Sieg oder Kompromiß trainierter Funktionäre großer Verbände oder Machtgruppen, müßten wir sagen, der Parlamentarismus ist denaturiert und wird auf die Dauer keine Begeisterung und keine Zustimmung in der Bevölkerung finden.
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Auch dies ist, glaube ich, auf Grund von Anzeichen in mancher Stimmungslage, in manchen Punkten, die uns als Parteienverdruß immer wieder begegnen, mit zu vermerken.
Der Parlamentarismus in unserer freiheitlichrechtsstaatlichen Demokratie bedeutet zunächst, daß wir hier berufen sind, in dem Kräftespiel zwischen regierungstragenden Fraktionen und der erforderlichen Opposition uns dennoch auch bewußt zu sein, daß wir alle miteinander allen Bürgern zu dienen haben, damit das, was man Staat und Demokratie nennt, sauber, verantwortlich und rechtmäßig bleibt. Deshalb Offentlichkeit und nicht parlamentarisches Desinteresse gegenüber der eigentlichen Urfunktion der parlamentarischen Arbeit, dem Budgetrecht. Und, meine Damen und Herren, zum Budgetrecht gehört die Kontrolle, gehört das Rechnungsprüfungswesen. Wenn dazu auch kommt und festzustellen ist, daß wir Parlamentarier keinesfalls Kriminalbeamte sind oder uns als solche empfinden, dann deswegen, weil wir uns eben dieses Organ besorgt haben, das in richterlicher Unabhängigkeit im Auftrag und stellvertretend für das Parlament die umfangreichen Wege des finanziellen Vollzuges der Haushalte nachzuvollziehen und zu prüfen hat, ob alles in diesem Bereich gesetzmäßig und rechtmäßig vollzogen ist.
Dabei muß außer acht bleiben - und dies ist ein Punkt, der häufig auf Unverständnis stößt -, daß der Rechnungshof uns allen mit seiner Argumentation und mit seinen Prüfungsbemerkungen in der politischen Wertung über Form und Inhalt des Vollzogenen in der Verwaltung nicht weiterhelfen kann. Diese Entscheidung soll und muß bei uns bleiben, und sie wird um so besser gewährleistet sein, je zeitnäher wir in den Stand gesetzt werden, diese Prüfung zu vollziehen.
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Wir sind deshalb dem Präsidenten des Rechnungshofes dankbar, daß es ihm während seiner Amtsperiode gelungen ist, die Vorlagetermine der Prüfungsbemerkungen so vorzuziehen, daß wir in Zukunft die Zeit gewinnen werden, um zwischen den Haushaltsberatungen im Rechnungsprüfungsausschuß die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um im Zuge des hier einzubringenden Entlastungsverfahrens dann die Haushaltsabwicklung definitiver und zügiger zu machen.
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Die Erkenntnis wächst aber - und ich habe den Eindruck, sie wächst in allen Fraktionen dieses Hohen Hauses -, daß um der Organisation und Effektivität dieses wichtigen Instrumentes willen es dringend überfällig ist, auch bezüglich der gesetzlichen Regelungen für die Rechnungsprüfung zu einer Novellierung zu kommen. Wenn neben dem Inkrafttreten der Bundeshaushaltsordnung von 1969, neben dem Gesetz über Errichtung und Aufgaben des Rechnungshofes von 1950 für die Rechnungsprüfung, noch immer die alte Reichshaushaltsordnung von 1922 gültig ist, dann kann das wohl in unsere politische Wirklichkeit heute nicht mehr so ganz nahtlos pasFrau Pieser
sen. Hier gilt es also eine Reform zu vollziehen, zu der wie in kaum einem anderen Maße das Haus aufgerufen ist, dies gemeinsam zu versuchen und nicht kontrovers anzulegen.
Es hat einige Bemühungen um eine solche Reform gegeben. Einmal hat der Finanzminister schon 1974 begonnen, einen Gesetzentwurf vorzulegen; der ist aber über die Regierung nicht hinausgekommen. Der Rechnungshof selbst hat 1973 einen vom Großen Senat beschlossenen und begründeten Entwurf dem Bundesfinanzminister vorgelegt. Aber dieser Entwurf ist bis heute noch nicht wieder zum Vorschein gekommen. Keine Regierung will anscheinend Kuckuckseier ausbrüten wollen, vor allem dann nicht, wenn ihr der Große Senat noch mit dazu verholfen hat, daß im Zuge einer Verfassungsklage der Regierung bescheinigt werden mußte, daß sie von einer Reform des Haushaltsrechts nicht Kenntnis genommen, sondern nach alten, nicht mehr rechtsgültigen Verfahren finanzielle Maßnahmen abgewikkelt hatte.
Wenn nun der Präsident des Bundesrechnungshofes in zahlreichen Vorträgen und Veröffentlichungen immer wieder versucht hat, Probleme einer modernen Finanzkontrolle in der Industriegesellschaft zur Diskussion zu stellen, dann können wir ihm dafür dankbar sein, weil im Zuge dieser Publizierung des Anliegens Rechnungsprüfung Interesse und Verständnis dafür allgemein gewachsen ist. Vielleicht ist es überhaupt für die Sonderstellung des Rechnungshofes im Spannungsfeld von Legislative, mächtigen Verbänden und Exekutive die angemessenere Lösung, wenn das neue Gesetz eben als Initiativgesetz aus der Mitte des Parlamentes kommt.
Es gibt hier insgesamt drei Streitpunkte. Der wichtigste Streitpunkt dürfte der sein, inwieweit nun Rechnungshof und Parlament in Zukunft bei der Bestellung von Präsident und Vizepräsident des Rechnungshofes mitwirken sollten. Das Bundesministerium der Finanzen will hier seine bisherigen Rechte gewahrt sehen. Es legt Wert darauf, daß diese Rechte nicht geschmälert werden. Offensichtlich soll eine Aufwertung des Rechnungshofes vermieden werden. Ich meine, hier spielt eine gehörige Portion Ressortegoismus mit. Wir hoffen aber, daß ein Weg gefunden wird, wie ihn Präsident Schäfer in einem Vortrag vor der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft - nachzulesen im „Bulletin" des Presse- und Informationsamtes vom 3. Dezember 1976 - aufgezeigt hat. Es trifft zwar zu, -daß 1969 bei der Haushaltsreform ein paar Schranken gefallen sind, die nunmehr den unmittelbaren Verkehr des Rechnungshofs mit dem Parlament möglich gemacht haben. Das gab es bis zu diesem Zeitpunkt nicht. Die Unabhängigkeit des Rechnungshofs wurde dadurch zweifellos auch optisch gestärkt.
Aber eines beeinträchtigt diese Unabhängigkeit. Das ist die Ernennung des Präsidenten ohne jegliche Mitwirkung der Legislative. Ein unabhängiges Organ der finanziellen Kontrolle bedarf doch in erster Linie dann, wenn es eine Bundesregierung kontrollieren soll, nicht etwa des Vorschlages des zu Kontrollierenden, wen er sich aussuchen möchte, der ihn kontrollieren soll. Das ist ein parlamentarisch kaum vorstellbares Verfahren. Es ist aber heute immer noch in Anwendung.
Außerdem muß es angesichts der exponierten Rechtsstellung und des Rufs nach sachlicher Objektivität, die dieses Organ zur Kontrolle der Gesamtfinanzen einschließlich Bundesbahn und Bundespost für die Bundesrepublik Deutschland haben muß, in der Bevölkerung auch als eine unabdingbare Notwendigkeit erscheinen, daß der Präsident einer solchen Institution dem Bundespräsidenten entweder nur von Bundestag und Bundesrat oder von der Bundesregierung wenigstens unter einvernehmlicher Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat zur Ernennung vorgeschlagen wird.
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Meines Wissens ist eine solche Regelung auch in allen Bundesländern - auch in SPD-regierten - in Vorbereitung.
Ob der Bundesrechnungshof nun die gesetzgebenden Körperschaften in ihrer Finanzkontrolle wirksam uhterstützen kann, hängt davon ab, ob die Legislative insbesondere die Besetzung der leitenden Funktionen beeinflussen kann.
Die Bundesregierung hat auf dem heutigen Weg eine gewisse Chance, auf die große Linie der Finanzkontrolle einzuwirken. Das scheint uns nicht legitim zu sein. Der zu Kontrollierende darf in keinem Fall Möglichkeiten haben, hier Einfluß zu nehmen.
Hinzu kommt, daß bei der bisherigen Form auch der Verdacht entstehen könnte - ich betone ausdrücklich, daß er sich noch in keinem Falle, bei keinem der bisher amtierenden Präsidenten bewahrheitet hat -, daß durch die Nähe der zu Berufenden zur Verwaltung etwa gewisse Interessengleichklänge gegeben sein könnten, die die Objektivität der Prüfung zu beeinflussen geeignet seien. Ich betone noch einmal: Das war bisher nicht der Fall. Wir sollten aber auch alle Möglichkeiten dazu für die Zukunft überzeugend ausräumen.
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Wie sieht es nun mit dem Vollzug der durch Rechnungsprüfung festgestellten Ergebnisse aus? Ein in den Augen der Öffentlichkeit besonders wichtiges Problem ist dabei das Sichtbarwerden der Effektivität, insbesondere im Bereich des Disziplinarrechts. Ich glaube, dazu müssen wir uns Gedanken machen. Wie sollte es sonst sinnvoll sein, aus der Arbeit des Bundesrechnungshofs und aus den mühevollen und oft jahrelangen Prüfungen als Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung Nutzanwendungen besser zu ziehen als in der Vergangenheit? Was nützen Ratschläge und Aufdeckung von Mißständen, wenn der Kontrolleur keine Zähne zum Beißen hat und sich anschließend überhaupt nichts ändert?
Ob man nun einen neuen Straftatbestand der Amtsuntreue schaffen sollte, wie ihn der Bund der Steuerzahler vorschlägt, mögen die Juristen prüfen. Die Fälle, in denen etwas aus Eigennutz begangen wird - Betrug, Unterschlagung und Untreue - liegen ohnehin im Bereich der Strafbarkeit. Aber es
muß ein Weg gefunden werden, um vor allen Dingen disziplinarrechtlich vorgehen zu können und es auszuschließen, daß sich Disziplinarverfahren wie bisher über vier und noch mehr Jahre erstrecken, in denen das laufende Gehalt bezogen wird, keine Dienstleistung erbracht wird, dann die Versetzung in den Ruhestand eintritt und schließlich das Verfahren niedergeschlagen wird. Das kann unseren Steuerbürgern nicht von einer Effizienz unserer Rechnungsprüfung überzeugen.
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Um die Disziplinarverfahren zu objektivieren, um Dienstherren aus der zweifellos gegebenen Zwangslage des betriebsinternen Prüfen- und Zur-Rechenschaft-Ziehen-Sollens zu befreien, wäre hier die Frage, ob ein unabhängiges Organ geschaffen werden sollte, das entweder an den Bundesrechnungshof oder in das Bundesfinanzministerium angeschlossen wird - oder wo auch immer -, das disziplinarrechtliche Fälle zügig und effizient zu prüfen hat und über das zu treffende Ergebnis dann den jeweiligen Dienstherrn unterrichtet, um alle Formen möglicher Kameraderie und ungleichmäßiger Bewertungen von vornherein auszuschließen.
Meine Damen und Herren, in diesen Kontext gehört für mich - und damit möchte ich schließen -, daß, um alle diese wichtigen Probleme befriedigend lösen zu können, uns als Parlamentariern zum anderen auch die Aufgabe gestellt bleibt, den Bundesrechnungshof in seiner Struktur so auszustatten, daß er seinen Aufgaben vollinhaltlich gerecht werden kann. Dazu gehört für mich in Zukunft auch eine Überprüfung etwa der jetzigen Stellenstruktur im Rechnungshof. Wenn wir sehen, daß die Ministerien je länger, desto mehr ihren Sachverstand nicht mehr für ausreichend halten, um moderne Entwicklungen im Bereich von Technologie und Wissenschaft vollinhaltlich zu erfassen - wir finanzieren ja zahlreiche Gutachtergremien, wir finanzieren Berater, wir finanzieren Wissenschaftler zusätzlich zum Sachverstand der Ressorts -, dann ist die Zeit gekommen, wo die Mitarbeiter des Rechnungshofes bei der jetzigen organisatorischen Struktur überfordert sind, solch komplizierte Verwaltungsvollzüge überhaupt noch durchschauen und bewerten zu können. Auch hier bleibt uns ein Stück gemeinsamer Arbeit. Ich hoffe, daß wir diese Verpflichtung miteinander spüren und so rasch wie nur irgend möglich in Angriff nehmen. Auch damit schaffen wir ein Stück mehr Vertrauen des Bürgers zum Staat, aber auch zu seinem Parlament.
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