Haas (NA), 1968-05-08:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Wenn man zu der Gesetzesvorlage Stellung nimmt, wird man sich in erster Linie fragen müssen, ob sie dem Rechnung trägt, was sie auch nach den Worten des Herrn Bundesfinanzministers vor allem bringen soll, nämlich eine notwendige und wesentliche Verbesserung der heutigen Finanzstruktur. Unter diesem Gesichtspunkt möchte ich diese Vorlage zunächst betrachten.
Da, glaube ich, wird man schon vom Grundsätzlichen her sagen müssen: diese Finanzreform ist so, wie sie vorgelegt ist, zunächst ja nur eine Finanzreform in Teilen. Sie ist eine Kleinreform. Sie regelt nur das Verhältnis Bund / Länder und nicht das Verhältnis Länder / Gemeinden bzw. Bund / Gemeinden. Das Ziel, die Gemeinden im Rahmen dieser Reform finanzpolitisch zu verselbständigen, ist gar nicht angesprochen. Gegen den Gesetzentwurf sind erhebliche Bedenken verfassungsrechtlicher und auch verfassungspolitischer Art zu erheben.
Meine Damen und Herren, dieses Gesetz ist seinem Inhalt nach ganz wesentlich ein Blankettgesetz. Der Herr Kollege Müthling - er ist es wohl gewesen hat bereits ausgeführt, daß die Gemeinden hier einen Blankoscheck unterschreiben. Der Herr Kollege geht aber nicht weit genug. Er müßte auch den Gedanken angefügt haben, ob ein Gesetz, das nun mit verfassungsändernder Mehrheit angenommen werden soll, die Dinge aber bewußt weitgehend im unklaren läßt, ein solches Blankettgesetz, wie ich es nannte, überhaupt verfassungsgemäß ist.
Im Gesetz steht, daß für die beiden Übergangsjahre 1970 und 1971 ein bestimmter, aber nicht benannter Prozentsatz des Gewerbesteueraufkommens von den Gemeinden im Wege der Umlage an Bund und Länder abgeführt werden soll. Dafür erhalten die Gemeinden zum Ausgleich einen Anteil an der Einkommensteuer, dessen Höhe aber ebenfalls nicht benannt wird. Ab 1. Januar 1972 soll dann der große Abbau der Gewerbesteuer kommen. Das Finanzministerium nennt nur in der Begründung den Satz von 40 % für diesen Abbau. Die Länder sind, wie wir wissen, der Meinung, daß das zu hoch sei; sie sprechen von 30 %. Der Anteil, der aus dem großen Steuerverbund ab 1. Januar 1972 an die Gemeinden gegeben werden soll, ist ebenfalls nicht bekannt; er muß noch ausgehandelt werden. Ich muß doch fragen, ob diejenigen, die von den Hunden gebissen werden, die Schwächsten nämlich - das sind die Gemeinden -, deren finanzielle Ausstattung am dürftigsten ist, sich mit einer Regelung abfinden können, die gerade das für sie Entscheidende nicht nennt, nämlich die hier in Frage stehenden Prozentsätze.
Herr Hettlage, Sie haben die Leimruten sehr gut ausgelegt. Sie machen eine Finanzreform in Etappen. Sie wollen jetzt mit diesem Gesetz die verfassungsändernde Mehrheit zusammenbekommen, und nachher können die Gemeinden sehen, wohin sie kommen. Sie können sich nicht damit salvieren, daß Sie sagen: Es geht nicht ohne Zustimmung der Länder, und die Gemeinden sind auch im Bundesrat vertreten. Aber doch höchstens mittelbar! Die Zustimmung der Länder braucht, wenn dieses Gesetz angenommen ist, nur noch mit einfacher Mehrheit zu erfolgen; man braucht dann keine verfassungsändernde Mehrheit mehr. Genauso ist es dann in diesem Hause. Die Bundesgesetze, die in reicher Fülle folgen werden, um die angekündigte Gemeindefinanzreform durchzuführen, werden in diesem Hause mit einfacher Mehrheit verabschiedet werden. Das ist eine wahnsinnige Erleichterung des gesetzgebenden Verfahrens bei einer sehr schwierigen Materie, deren Regelung doch „aus einem Guß" hier vorgelegt werden müßte. Jedermann in diesem Hause, jedermann im Bundesrat und jeder verantwortliche Mann in einer Gemeinde hat einen Anspruch darauf, den Gesamtplan zu kennen, wenn dieses Gesetz verabschiedet wird, damit er nicht etwa durch eine Reihe von Bundesgesetzen, die auf Abstottern vorgelegt werden, überrascht wird. In diesem Verfahren liegen also schon von der Verfassung her ganz grundsätzliche Bedenken.
Ein zweiter Gesichtspunkt für die Frage, ob diese Finanzreform die dringend notwendige Verbesserung der Finanzstruktur bringt, ist die Einfügung der Gemeinschaftsaufgaben. Wir kennen die bisher ziemlich leidvolle Geschichte dieser Gemeinschaftsaufgaben, die unter dem Gesichtspunkt des kooperativen Föderalismus empfohlen werden. Ein herrliches Wort! Ursprünglich wurde neun Tatbestände als Gemeinschaftsaufgaben bezeichnet. Ganze drei sind übriggeblieben.
Betrachten wir diese drei, so ist zu dem ersten Komplex, nämlich dem Ausbau und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen, zu sagen, daß er unseres Erachtens genauso wie die AusbildungsförDr. Haas
derung besser in die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes gehören würde. Bei der Ausbildungsförderung ist ganz bestimmt ein Tätigwerden des Bundesgesetzgebers notwendig. In einer Reihe von Ländern ist die Regelung der Ausbildungsförderung durch die Landesgesetzgebung schon erfolgt. Das ist aber so unterschiedlich geschehen, daß eine Vereinheitlichung unbedingt erforderlich ist, die nur durch ein Bundesgesetz vorgenommen werden kann. Diese Vereinheitlichung ist in Art. 72 Abs. 2 des Grundgesetzes auch vorgesehen. Durch die Gesetzgebung eines Landes konnte diese Materie bisher gerade nicht wirksam geregelt werden. Hinsichtlich der Ausbildungsförderung muß also der Bundesgesetzgeber tätig werden.
Nach den Vorstellungen der FDP - da kann ich an die Aussprache von gestern anknüpfen - sollte der Bundesgesetzgeber allerdings auch noch für andere Dinge tätig werden. Das ist gerade auch der Ausbau und der Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen. Nach unserer Meinung sollte man es ferner nicht nur bewenden lassen bei der Förderung der wissenschaftlichen Forschung, die bisher schon zur konkurrierenden Kompetenz des Bundes gehörte. Hinzu treten sollten auch die Organisation der wissenschaftlichen Forschung und überhaupt die Organisation des Hochschulwesens als Materien der konkurrierenden Gesetzgebung. Auch die Bildungsplanung sollte wenigstens in die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes hinübergegeben werden.
Wir möchten den dringenden Appell an dieses Haus und auch an Ihr Haus, meine Herren Staatssekretäre der Finanzen, richten, doch diesen Gedankengängen nachzugehen. Schaffen Sie doch Klarheiten mit diesem Gesetz und schaffen Sie nicht Unklarheiten!
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Was heißt es denn, wenn Sie sagen: „kooperativer Föderalismus" ? Ich darf Ihnen dazu noch einmal eine grundsätzliche Meinung sagen, ich spreche hier auch ein wenig aus der Praxis: „kooperativer Föderalismus" ist ein herrliches Plakat. Das ist ein Plakat so wie „Ordnung, Ruhe, Sauberkeit" oder „Keine Experimente" oder etwas Ähnliches. Aber wir wissen doch genau, was hinter solchen Plakaten steckt.
Der Föderalismus hat dort, wo er tätig werden mußte und wo er wirklich den Beweis einer Kooperationsfähigkeit und -willigkeit hätte erbringen sollen - das müssen wir leider sagen -, bisher weitgehend versagt. Er hat sogar Negativatteste auf diesem Gebiet geliefert. Denken Sie an das Verhalten der Länder bzw. der Kultusministerkonferenz der Länder in der Frage des Schulanfangs oder etwa des Zweiten Fernsehens! Das waren doch jahrelange Trauerspiele!
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Ich verstehe nicht, wie Sie unter diesem historischen Aspekt hier sagen können: Ich glaube an den kooperativen Föderalismus, ich habe doch, weil die Länder gegen diese Neuner-Enumeration so erbitterten. Widerstand geleistet haben, die Enumeration auf
drei Gemeinschaftsaufgaben beschränkt und da werde ich schon weiterkommen.
Meine Damen und Herren, bisher sprach jedenfalls die Historie dafür, daß die Länder, wenn sie zu einem kooperativen Handeln aufgerufen waren, erst bei Windstärke 9 angefangen haben, tätig zu werden. Wenn man dann Glück hatte, wenn sich nämlich der Sturm bis auf Windstärke 11 gesteigert hat, sind die Länder vielleicht tatsächlich einmal zu einer kooperativen Regelung gekommen. Aber das war doch leider die Ausnahme.
Wenn ich gefordert habe, gewisse Kompetenzen, wie vorhin erwähnt, zum Bund hinüberzugeben, vor allem in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, dann heißt das doch nicht, daß der Bund tätig werden m u ß. Es heißt nur, daß er tätig werden kann, daß also ein Druck dahintersteht. Wenn die Länder dann gleichwohl nicht tätig werden, kann der Bund tätig werden unter den drei Voraussetzungen, die in Art. 72 Abs. 2 des Grundgesetzes geregelt sind. Denn es steht doch wenigstens ein Druck dahinter. Wir können doch so große Dinge wie Ausbau und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen - denken wir etwa an das kleine Land Bremen - nicht nur mit Kooperation machen. Das müßte so geschehen, daß der Bund in einem Gesetzgebungswerk sagt: Ich errichte eine Hochschule, eine Universität oder was auch immer im Land Bremen. Schaffen Sie also auch hier klare Fronten!
Auf der anderen Seite hat diese große Zahl der geplanten Gemeinschaftsaufgaben gezeigt, daß das bisherige System, das in der finanzpolitischen Kooperation zwischen Bund und Ländern praeter legem bestanden hat, nämlich das berüchtigte Dotationssystem, in vielen Fällen tatsächlich notwendig war. Man muß dabei nur fragen, ob der Bund mit den von ihm ausgelobten Dotationen die richtigen Präferenzen gesetzt hat. Aber dieses ganze System kann eben doch nicht entbehrt werden. Das heißt, diese Gemeinschaftsaufgaben kommen jetzt neu hinzu und bringen neue Unruhe und können nicht das Dotationssystem ersetzen. Natürlich besteht bei jeder einzelnen Maßnahme, die im Rahmen dieser so klein gewordenen Enumeration durchgeführt wird, immer die Gefahr, daß es eben doch zu einer Mischverwaltung kommt, die grundsätzlich unangenehm ist und die der Bundesrat in gar keiner Weise will. Ich kann auch aus persönlicher Erfahrung sagen, daß man dem Bundesrat hier durchaus recht geben muß. Am besten streicht man also die paar verbliebenen Gemeinschaftsaufgaben aus dem Gesetz ganz heraus.
Wenn wir nun dieses Gesetzgebungswerk unter dem Gesichtspunkt sehen, ob ein Trennsystem mit einer möglichst scharfen Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern eingeführt wird, was ja wünschenswert wäre, aber nicht ganz eingeführt werden kann, wie ich zugebe - das Dotationssystem behalten wir ja doch bei -, dann bin ich aber auch der Meinung, man sollte und man müßte den Steuerverbund, der nun durch das Hinzukommen der Umsatzsteuer vergrößert werden soll, nicht vergrößern, nicht nur, weil sehr vieles an dem richtig gewesen ist, was soeben Herr Senator Heinsen von Hamburg ausgeführt hat, daß nämlich die Länder
einen Anspruch haben, an dem Wachstum des Steueraufkommens aus Einkommen-, Lohn- und Körperschaftsteuer beteiligt zu sein, sondern auch aus Gründen der Praktikabilität. Meine Damen und Herren, verkennen Sie doch nicht, daß das Beteiligungsverhältnis, das wir nun im bisherigen oder im vergrößerten Steuerverbund zwischen Bund und Ländern festsetzen müssen, doch nicht ein endgültiges, sondern daß es ein variables ist. Es heißt doch ausdrücklich: „Die Anteile an den Gemeinschaftsteuern sind neu festzusetzen, wenn sich das Verhältnis zwischen Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich verändert." Sie werden doch zugeben müssen, daß der Blick in die Zukunft, der uns die Frage beantworten läßt, ob eine wesentliche Änderung vorliegt, doch um so schwerer wird, je größer dieser Steuerverbund ist und je mehr er noch dazu mit sehr unterschiedlichen Steuerarten ausgestattet ist, die sich tendenziell vielleicht sogar zu einer Gegenläufigkeit entwickeln. Ich bin also in der Tat der Meinung, die Beibehaltung des bisherigen kleinen Steuerverbunds schafft größere Klarheit, und auf sie kommt es in erster Linie an. Lassen Sie die Umsatzsteuer draußen! Es ist schon merkwürdig, daß sich der Herr Bundesfinanzminister in Offerten bezüglich der Hereinnahme dieser größten Bundessteuer so überbietet. Ich glaube, die Länder haben schon den richtigen Riecher, wenn sie hier grundsätzliche Bedenken haben. Hier haben also die Länder wohl recht.
Tun Sie aber bitte vor allem eines, wenn Sie schon in den Jahren 1970/71 und in der Folge Anteile hinüber- und herübergeben: befreien Sie die Gemeinden von der Möglichkeit - von einer Sache, die ihnen zum Odium gereichen wird -, von sich aus variable Steuersätze für diese Anteile festzusetzen. Das führt zu unmöglichen Ergebnissen, wenn meinetwegen in der Großstadt A und in der nebenan liegenden Großstadt B wesentlich differente Steuersätze festgesetzt werden. Das ist finanzpolitisch nicht zu verantworten, das ist ein unmögliches System; hiervor möchte ich unbedingt warnen.
Dann die Frage des Abbaus der Gewerbesteuer! Ich glaube, wir sind uns einig, daß sie unabhängig von der EWG zu betrachten ist. Auch ich bin der Meinung, daß der Abbau kein klares Gebot durch die EWG ist. Der Kollege Müthling oder auch der Kollege Stecker haben darauf hingewiesen, welche Regelung in Holland besteht. Soviel ich weiß, ist in Belgien und Italien geplant, deren Mehrwertsteuer nur bis zur Großhandelsebene herab zu effektuieren. Die Gewerbesteuer, die wir heute haben, macht - wie schon gesagt wurde - 80 % des gesamten gemeindlichen Steueraufkommens aus. Das ist eine unerhörte Ziffer und bedeutet eine sehr große Abhängigkeit der Gemeinden von dieser einen Steuer. Diese Steuer ist zumindest in dieser Höhe unmöglich. Sie sollte auch wegen der Notwendigkeit der Entlastung der Wirtschaft so schnell wie möglich abgebaut werden. Es handelt sich hier ja um das Äquivalent, das die Gemeinden erhalten. Hier kann man verschiedener Auffassung sein. Man kann sagen, die Gemeinden bekommen einen Ausgleich durch die Zuteilung eines Anteils aus dem Steuerverbund, der sich nach ihrer Kopfzahl bemißt.
Ich halte dieses System für falsch. Ich bin der Meinung, daß die Steuerstärke - wie es ja auch im Gesetze steht - maßgeblich sein sollte, und zwar aus dem Grundsatz der Gerechtigkeit. Diese Gemeinden werden - ganz egal, ob ihnen 30, 40 oder 50 % der heutigen Gewerbesteuer weggenommen werden - in jedem Falle eine sehr starke Einbuße erleiden. Ich möchte nicht, daß diese Gemeinden in Zukunft die ausgesprochenen Bittgänger werden müssen. Diese Gemeinden sollen wenigstens ein kleines Äquivalent für das erhalten, was ihnen weggenommen wird, und zwar dadurch, daß ihnen ein Anteil aus dem Steuerverbund aus dem örtlichen Aufkommen zugeteilt wird. Was örtliches Aufkommen ist, ist ja im Gesetz geregelt, dagegen ist nichts zu sagen. Wenn man davon absieht, daß Sie den Steuerverbund erweitern wollen, hat sich ja an und für sich bei der Verteilung der Steuerquellen zwischen Bund und Ländern kaum etwas geändert. Wir sind der Meinung, daß nunmehr eine Vereinfachung möglich wäre, indem wir nämlich auf die Kraftfahrzeugsteuer verzichten könnten. Dafür müßte natürlich die Benzinsteuer nicht unerheblich erhöht werden, damit hier ein Ausgleich geschaffen wird. Auch mit der Kraftfahrzeugsteuer ist ja sehr viel Finanzbürokratie verbunden. Hier könnte man also - wie mein Kollege Emde ausgeführt hat - zu einer nicht unerheblichen Vereinfachung kommen.
Nun noch eine weitere Sache, die angesprochen werden muß, die Frage des horizontalen Finanzausgleichs. Auch nach meiner Meinung muß, gerade wenn wir die die Gemeinden für das, was sie an Gewerbesteuer verlieren, aus dem örtlichen Steuerverbunds-Aufkommen entschädigen, dieser horizontale Finanzausgleich in einem ganz besonders starken Maße intensiviert werden. Das ist ja auch die Grundlage dieses ganzen Ausgleichssystems. Ich war schon ziemlich unglücklich, daß wir in den letzten Jahren dadurch von diesem Grundsatz abgekommen sind, daß wir immer noch zusätzlich Bundeszuschüsse gegeben haben, weil sich eben die Ergiebigkeit dieses horizontalen Ausgleichs nicht so steigern ließ, wie es wünschenswert und richtig gewesen wäre. Wenn er aber nicht so gesteigert werden kann, werden wir gleichwohl auf Bundeszuschüsse nicht ganz verzichten können. Das ist ja auch im Gesetz vorgesehen. Wir werden uns aber darüber Gedanken machen müssen, welche Möglichkeiten auf diesem Gebiete doch noch bestehen.
Nun noch folgender Gedankengang. Wir wissen ganz genau, daß ein uralter Streit in der Finanzpolitik dahin geht, ob wir mit zwei Finanzmassen operieren sollen, wie das auch jetzt in diesem Gesetz und wohl nicht nur für eine Übergangszeit bis 1970 bis 1971, sondern überhaupt vorgesehen ist, nämlich a) Bund und b) Länder plus Gemeinden, oder mit drei. Wir wissen, daß die Gemeinden das letzte wollen und dies mindestens so lange und mit Recht wollen, als sie nicht die entsprechenden Äquivalente für das erhalten, was ihnen hier mit der Gewerbesteuer weggenommen wird. Darf ich auch hier sagen, daß unsere Gedanken hier noch nicht vollkommen abgeklärt ,sind. Wir wollen uns diese Frage innerhalb der Fraktion noch sehr genau überlegen. Ich selbst möchte meinen, daß dann die bisDr. Haas
herige Zweiteilung der Finanzmassen, d. h. das Verlagern der Differenzen in die innerstaatlichen Finanzausgleiche beim Ausgleich zwischen Gemeinden und Ländern beibehalten werden kann, wenn Gewähr dafür geboten ist, daß die Gemeinden großzügig behandelt werden und wenn weiterhin Gewähr dafür geboten ist, daß diese Flurbereinigung auf staatspolitischem Gebiet in der Föderation durchgeführt wird.
Sie wissen, daß meine Fraktion einen Antrag bezüglich einer Region, die im mittleren Deutschland gelegen ist, gestellt hat. Wir haben mit einer Vorlage die Zusammenlegung der Länder Hessen, Rheinland-Pfalz und des Saarlandes verlangt. Es wäre, glaube ich, sehr richtig, darüber nachzudenken, ob sich nicht eine ähnliche Vorlage auch im Norden unseres Landes, nämlich bezüglich der Länder Niedersachsen, Schleswig-Holstein und der beiden Hansestädte, vertreten ließe. Dann hätten wir nur noch großräumige Länder, die in sich selbst sehr viel Finanzausgleich durchführen könnten. Dann würde sich auch die ganze Frage des horizontalen Ausgleichs außerordentlich vereinfachen.
Ich bin der Meinung, daß das geschehen sollte und daß es möglichst während der Zeit der Beratung dieser Vorlage geschehen sollte. Sie werden versuchen, diese Beratungen möglichst zügig durchzuführen; denn Sie wollen ia wenigstens eine der Reformen, die Sie sich vorgenommen haben, noch in dieser Periode zu einem leidlichen Abschluß bringen. Sie werden also „auf Teufel komm raus" und bei weiterem Offenlassen der Prozentsätze, die wesentlich zu dieser Regelung gehören, jetzt in den Ausschüssen des Bundestages darauf dringen, daß diese Reform zu einem Ende kommt. Hoffentlich kommt sie zu einem guten Ende. Zu einem guten Ende wird sie aber nur kommen können, wenn Sie die Gesichtspunkte, die ich Ihnen jetzt sehr kursorisch vorgetragen habe, bei Ihren weiteren Beratungen berücksichtigen.
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