Volker Kauder (NA), 2001-05-31:
Frau Präsidentin! Sehr
geehrte Kolleginnen! Sehr geehrte Kollegen! Die Fraktion der PDS hat einen Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Art. 45 c Abs. 2 des Grundgesetzes eingebracht,
zu dem ich heute ein paar Anmerkungen machen möchte
und der auf den ersten Blick den Anschein erweckt, als ob
hier nur ein gewisses redaktionelles Versehen aus dem
Jahr 1975 korrigiert werden soll. Art. 45 c Abs. 2 soll
künftig lauten: „Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.“
Aber dieser zunächst unproblematisch erscheinende Satz,
diese von der PDS-Fraktion vorgeschlagene schlichte
Neuformulierung, würde eine gravierende Änderung der
Rechtsstellung des Petitionsausschusses bewirken.
Diese Änderung würde quasi durch die Hintertür den Einstieg in eine neue Form von Untersuchungsausschüssen
und auch eine neue Form der Gesetzesinitiative begründen. Es käme zu einer erheblichen, zu der Systematik des
Grundgesetzes nicht passenden Ausweitung der Kompetenzen des Petitionsausschusses. Ich gehe davon aus, dass
genau dies das eigentliche Ziel des PDS-Gesetzentwurfs
ist.

Um meine Bedenken gegen die Neuformulierung zu
erläutern, möchte ich mich ganz kurz auf Art. 17 des
Grundgesetzes beziehen. Er gewährleistet das Petitionsrecht und schreibt fest, dass jeder das Recht hat, sich mit
Bitten oder Beschwerden an die zuständigen staatlichen
Stellen und an die Volksvertretung, also auch an den Deutschen Bundestag, zu wenden. Dieser Gedanke ist in der
Geschichte der Demokratie nicht neu. Er ist schon in der
Bill of Rights von 1689 formuliert worden. Art. 17 gehört
zum demokratischen Urgestein in unserem Land. Eine
ähnliche Regelung kannte auch schon die Weimarer Verfassung. Art. 45 c ist hingegen erst 1975 in das Grundgesetz aufgenommen worden. Er ist eine Ausführungsnorm,
die bestimmt, auf welche Weise beim Deutschen Bundestag mit Petitionen umzugehen ist. Die Fragen, die die
PDS-Fraktion in ihrem Gesetzentwurf aufwirft, waren
auch schon damals, als Art. 45 c aufgenommen werden
sollte, Gegenstand der Diskussionen.

Wie die PDS-Fraktion in ihren Erläuterungen zu ihrem
Gesetzentwurf richtig ausführt, bestanden schon vor
1975, quasi als Rechtsannex zu Art. 17, Rechte des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages. Bei der Reform 1975 ging es also tatsächlich nicht um die originäre
Festlegung der Befugnisse dieses Ausschusses, sondern
um die Schaffung besonderer, erweiterter Befugnisse für
einen Teil des Aufgabengebietes des Petitionsausschusses. Dieser erhielt 1975 eine verfassungsrechtliche Sonderstellung, weil seine Einsetzung und sein Aufgabenbereich zwingend vorgeschrieben wurden. Hinsichtlich der
Erweiterung der Befugnisse muss genau beachtet werden,
wie differenziert die Regelung ausgefallen ist.

Im Hinblick auf die Behandlung von Bitten blieb es bei
den auch schon vorher verfassungsrechtlich vorgegebenen Befugnissen, also dem Petitionsinformierungs- und
dem Petitionsüberweisungsrecht sowie dem Recht, Anhörungen durchzuführen. Hinsichtlich der Beschwerden





sind die Rechte des Ausschusses sowohl gegenüber der
Exekutive als auch gegenüber den Bürgern erweitert worden. Hier wird die Sonderstellung deutlich. Dies geschah
über die in Abs. 2 eingefügte einfachgesetzliche Regelung. Hier wurden dem Ausschuss direkte Informationsund Sachaufklärungsrechte gegenüber der Verwaltung
und dem Bürger zuerkannt, die dem Gesamtparlament
nicht zustehen und die auch nicht über eine Veränderung
der Geschäftsordnung zu erreichen waren. Durch den
Ausbau des Petitionsausschusses zu einem noch wirksameren Kontrollorgan gegenüber der Verwaltung ist dieser
Ausschuss in bestimmten Aspekten bereits in die Nähe eines Untersuchungsausschusses gerückt.

Seine Stellung ist darüber hinaus noch dadurch gestärkt worden, dass er nicht an einen Untersuchungsauftrag des Parlaments gebunden ist, sondern Gegenstand,
Art und Umfang seiner Untersuchungen auf der Grundlage eingegangener Petitionen selbst bestimmen kann.
Aber diese Erweiterung erfolgte lediglich hinsichtlich der
Beschwerdebehandlung. Das ist also eine ganz klare Differenzierung.

Deswegen ist es wichtig, sich die Abgrenzung zwischen Bitte und Beschwerde genau vor Augen zu führen.
Dabei erkennt man, dass auch die Beschwerden eine gewisse Bitte umfassen müssen; denn Art. 17 hat nicht den
Zweck, Mitteilungen oder Meinungsäußerungen an das
Parlament zu schützen. Die Verfassung differenziert also
zwischen Beschwerden mit einer konkreten Bitte und
schlichten Bitten allgemeiner Art.

Eine Beschwerde liegt vor, wenn eine konkrete staatliche Maßnahme angegriffen wird, das heißt, ein Handeln
oder Unterlassen in einem konkreten Fall gerügt und dann
um Abhilfe gebeten wird. Bei der schlichten Bitte geht es
darum, dass ein bestimmtes staatliches Handeln gewünscht wird. Es fehlt der konkrete Fallbezug oder er
dient nur als Beispiel für einen Missstand, auf den allgemein hingewiesen und den zu beseitigen angeregt wird.

Hier sind wir an einem entscheidenden Punkt, auch an
dem Punkt, was Sie mit Ihrem Antrag begehren. 1975
wurde nämlich sachgerecht und systemkonform festgelegt, dass die Befugnisse des Petitionsausschusses nur in
einer Richtung erweitert werden sollten, nämlich hinsichtlich der Beschwerden, nicht aber hinsichtlich der Bitten. Genau dies steht in Abs. 2 des Art. 45 c.

Um uns zu verdeutlichen, welches der Zweck dieser
1975 getroffenen Unterscheidung war, brauchen wir nur
den Vorschlag der PDS konsequent zu Ende zu denken;
denn sie will die Differenzierung zwischen Beschwerden
und Bitten abschaffen. Eine Erstreckung der erweiterten
Befugnisse auch auf die Bearbeitung von Bitten - genau
dies sieht die Neuformulierung vor - würde die Kompetenzen des Petitionsausschusses stark erweitern und die
Systematik des Grundgesetzes sprengen. Der Petitionsausschuss würde hinsichtlich vieler vorgetragener allgemeiner Missstände zu einem Untersuchungsausschuss
besonderer Art, der jedem herkömmlichen Untersuchungsausschuss an Rechten weit überlegen und thematisch nicht begrenzt wäre. Da stimme ich der Kollegin
Buntenbach ausdrücklich zu. Wer einen Untersuchungsausschuss will, soll ihn beantragen. Dann kann er auch
Thema und Arbeitsweise entsprechend gestalten.

Dass genau dies das Ziel der PDS-Initiative ist, legt
auch ihr Entwurf für das Petitionsgesetz nahe, der in seinen §§ 16 bis 18 eine solche Entwicklung fördern würde.
Sollten sich die Bitten auf Gesetzesinitiativen beziehen,
würde dem Petitionsausschuss der Status eines allgemeinen Gesetzgebungsausschusses zuwachsen. Jedes Mal,
wenn ein Bürger die Bitte zur Schaffung einer neuen gesetzlichen Regelung vortragen würde, wäre der Ansatz zu
einer Gesetzesinitiative gelegt. Eine einfache Mehrheit im
Bundestag könnte ein Gesetz schaffen, mit dem alle Anregungen von außen als vollwertige Gesetzesinitiativen
zu behandeln wären.

Dies ist der konkrete Hintergrund. Wenn Sie die Regelung „Das Nähere regelt ein Bundesgesetz“ vorschlagen,
könnten Sie ohne verfassungsändernde Mehrheit zu einer
ganz neuen Gesetzesinitiative kommen. Genau dies wollen Sie ja, aber genau dies passt nicht in das System unseres Grundgesetzes.

({0})

Die grundgesetzliche Regelung des Art. 76 Abs. 1,
nach der Gesetzesvorlagen auf Bundesebene nur durch
die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder
durch den Bundesrat eingebracht werden können, würde
durch die vorgeschlagene Formulierung auf einfachgesetzlicher Ebene erweitert werden. Durch die hier geplante Änderung könnte leicht eine Situation eintreten,
die ich für durchaus problematisch halte. Dies wurde auch
von Ihnen schon angesprochen. Der Bundestag müsste
sich mit allen gut gemeinten Vorschlägen verfahrenstechnisch aufwendig auseinander setzen. Ein großer Teil seiner Arbeitszeit wäre damit gebunden und die allgemeine
legislative Arbeit würde deutlich erschwert werden. Alles
das, was heute schon über den Petitionsausschuss gemacht werden kann, würde automatisch ins Plenum hineingetragen werden. Es wäre nicht ein Mehr an Transparenz und Möglichkeiten, sondern es wäre ein Mehr an
Bürokratie.

Genau diese Konsequenzen hat man 1975 erkannt und
hat deswegen diese Regelung anders getroffen. Der Petitionsausschuss sollte gerade kein Fachausschuss sein,
auch kein zweiter Weg für Gesetzesinitiativen. Er sollte
kein zusätzliches Kontrollorgan sein, mit dem der Einzelne neben dem Parlament die Bundesregierung und die
Bundesverwaltung kontrollieren kann.

Der Petitionsausschuss hat die ureigene Aufgabe, sich
den Sorgen und Nöten der Menschen in konkreten Einzelfällen zu widmen, und da leistet er eine hervorragende
Arbeit.

Sie merken, meine Damen und Herren: Wenn Sie den
Vorstoß der PDS konsequent weiterdenken, dann kommen wir zu einem ganz anderen Punkt als einer schlichten
Vereinheitlichung des Petitionsrechts. Der Vorschlag der
PDS hat nicht zum Ziel, ein vermeintlich redaktionelles
Versehen aus der Welt zu schaffen, wie er vorgibt, vielmehr soll der Petitionsausschuss über einen einfachgesetzlichen Regelungsvorbehalt zu einem Element der direkten Demokratie umfunktioniert werden.





Es geht in dieser Debatte um die politisch erhebliche
Frage, ob wir unsere politische Ordnung staatsrechtlich
plebiszitären Elementen öffnen sollen oder nicht. Ideen der
direkteren Demokratie, einer Demokratie, die stärker die
Initiativen der Staatsbürger berücksichtigt, als das in unserer repräsentativen Demokratie bisher vorgesehen ist, werden zurzeit diskutiert. Zumindest der Petitionsausschuss
des Deutschen Bundestages ist dazu der falsche Platz.

In nicht allzu ferner Zukunft - dies wurde heute schon
angekündigt - werden wir ohnehin Gelegenheit haben,
über dieses Thema intensiv zu diskutieren. SPD und
Grüne haben sich gemäß ihrer Koalitionsvereinbarung
vorgenommen, demokratische Beteiligungsrechte der
Bürgerinnen und Bürger auf Bundesebene zu stärken.
Dazu müsste unsere Verfassung geändert werden.

({1})

- Warten wir einmal ab, was sehr gut ist!

({2})

Das Grundgesetz kennt - von der Ausnahme der Länderneugliederung einmal abgesehen - für die Bundesebene keine plebiszitären Elemente. Es legt für Deutschland eine repräsentative Demokratie fest, bei der
Instrumente wie Volksinitiativen und Volksbegehren - anders als auf Länderebene - nicht bestehen. Elemente einer
direkten Demokratie zu fordern mag dem Zeitgeist entsprechen. Notwendig sind sie wegen der guten Erfahrungen mit dem Funktionieren unseres Staates sicherlich
nicht. Wir sind mit der repräsentativen Demokratie seit
1949 sehr gut gefahren.

({3})

Wie schwierig, Herr Kollege, und in der konkreten
Umsetzung fragwürdig Regelungen einer so genannten
direkten Demokratie sind, ergibt sich schon aus dem Beschluss, den der SPD-Parteivorstand vor einigen Wochen
gefasst hat. Daraus möchte ich mir eine kleine Passage
vornehmen. Einerseits erwartet man eine Stärkung der repräsentativen Demokratie, andererseits werden die Sorgen ausführlich problematisiert, dass der Staat anfälliger
für häufig wechselnde Stimmungen wird. In dem
SPD-Beschluss wird peinlich genau darauf geachtet, dass
der Wille des Volkes nur ja nicht über den parlamentarischen Entscheidungen angesiedelt wird. Einerseits sollen
die Beteiligungsrechte in - ich zitiere - „wichtigen politischen Sachentscheidungen“ gestärkt werden, andererseits
sollen Volksinitiativen nicht auf die Wahl oder die Abwahl
von Personen, Wahlen oder Veränderungen von Finanzoder Steuerregelungen gerichtet sein.

({4})

Daran erkennt man eindeutig: Die SPD möchte auf den
Zug des Zeitgeistes aufspringen; doch die Angst vor der
eigenen Courage ist noch groß.

({5})

Diese Sorgen teile ich durchaus. Deswegen bin ich der
Meinung: Das System der repräsentativen Demokratie hat
sich in unserem Lande bewährt. Es bedarf einer Veränderung nicht.

({6})