Schmitt-Vockenhausen (NA), 1974-11-07:
Herr Staatsminister, würden Sie mir zustimmen, daß das, was Sie eben gesagt haben, noch einmal die Notwendigkeit der Funktionalreform deutlich unterstreicht?
Minister Schiess ({0}) : Aber natürlich! Dem möchte ich nicht widersprechen.
Meine Damen und Herren, erst und nur - in
zweiter Linie haben die Gemeinden und Landkreise
auch staatliche Aufgaben wahrzunehmen, und zwar
solche, die auf unmittelbaren Verkehr mit dem BürMinister Schiess
ger zugeschnitten sind. Ich frage mich etwas, Herr Kollege Maihofer, warum die Bundesregierung diese Rangfolge der eigenen und staatlichen Aufgaben der Kommunen in ihrer Antwort auf die Große Anfrage genau umgekehrt dargestellt hat. Es muß uns aufhorchen lassen, wenn die Bundesregierung in ihrer Antwort über die Gemeinden und Kreise fast so spricht, als wären sie zu einem großen Teil staatliche Vollzugsstellen.
Meine Damen und Herren, die vom Grundgesetz und den Verfassungen der Länder verbürgte Stellung und Bedeutung der Gemeinden und Kreise, die ich hier skizziert habe, wird nun durch zwei grundlegende Umstände erheblich beeinträchtigt. Ich meine einmal die außerordentliche Zunahme der einschränkenden Eingriffe in die kommunale Autonomie und die immer tiefergreifende gesetzliche Regelung des kommunalen Aufgabenkreises. Ich meine zum zweiten die besondere finanzielle Abhängigkeit der Gemeinden und Kreise sowie die ständig zunehmende. staatliche Einflußnahme im Rahmen der finanziellen Dotierungen. Haben sich Gemeinden und Kreise zuvor weitgehend umfassend und frei in ihrem Wirkungskreis betätigen können und haben sie mit dem Ausbau von Einrichtungen der Versorgung gerade auch in der schweren Aufbauzeit nach dem Krieg - was heute mehrmals gesagt wurde - oftmals echte Pionierarbeit geleistet, so sind die gleichen Bereiche, in denen damals diese Pionierarbeit geleistet wurde, heute in weitem Umfang von der staatlichen Gesetzgebung reguliert oder von staatlicher Planung und staatlicher Investitionslenkung erfaßt. Vielfach sind sie in überörtliche Zusammenhänge überführt oder so eingehend im einzelnen durchgestaltet worden, daß auch der materielle Entscheidungsvollzug bereits weitgehend von außen bestimmt wird. Der eigene kommunale Wirkungskreis wird auf diesem Wege fortschreitend in einen staatlich vorgeordneten Wirkungsbereich verwandelt, in dem die Gemeinde oder der Kreis im Prinzip nachzuvollziehen haben, was andere bereits bestimmt haben.
An dieser Entwicklung, so scheint mir, hat auch der Bund mit dem immer dichter werdenden Netz der bis ins einzelne gehenden Regelungen einen großen und erheblichen Anteil. Wer in der Verwaltung mit der Ausführung der Bundesgesetze befaßt ist, weiß dies zu würdigen.
In der Antwort der Bundesregierung wird dazu - und Sie haben das vorhin noch einmal wiederholt - auf die immer stärker zunehmenden Verflechtungen hingewiesen, die immer weniger eine einzelgemeindliche Betrachtung zulassen. Zum Ausgleich wollen Sie nun auf die Aktivitäten der kommunalen Spitzenverbände auf Bundes- und Landesebene verweisen. Diese Aktivitäten sind gewiß kein Ersatz für den fortschreitenden Schwund der eigenverantwortlichen Betätigungsmöglichkeiten der kommunalen Selbstverwaltung. Sie sind aber in dieser Lage notwendiger denn je. Deswegen scheint es mir - ich möchte mich hier vorsichtig ausdrükken - an der Zeit, daß die obligatorische Anhörung der kommunalen Spitzenverbände auch bei der Vorbereitung kommunal bedeutsamer Gesetze und Verordnungen des Bundes verankert wird. Ich darf Ihnen dazu sagen: In Baden-Württemberg ist das Anhörungsrecht der kommunalen Landesverbände seit jeher sogar verfassungsrechtlich gewährleistet.
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Aus dieser Verfassungsbestimmung ergibt sich auch eindeutig, daß man sich in unserem Lande immer darüber im klaren war, daß kommunale Spitzenverbände nicht mit irgendwelchen anderen Verbänden oder Interessengruppen gleichgesetzt werden dürfen.
Meine Damen und Herren, die Bundesregierung unternimmt nun den Versuch, das fortschreitende bundesgesetzliche Eindringen in den Aufgabenbereich der kommunalen Selbstverwaltung mit übergreifenden Zwangsläufigkeiten zu rechtfertigen. Wir wollen die Augen keineswegs vor so manchem dringenden Bedürfnis im einzelnen verschließen, aber auf diesem Altar der Bundeseinheitlichkeit darf nichts an kommunaler Substanz geopfert werden.
Ich bestreite nicht, daß hier auch die Länder gelegentlich an eine sündige Brust zu klopfen haben. Ich meine allerdings nicht, daß in diesen Zusammenhang die Frage der Überführung der kommunalen Polizei in die staatliche Polizei gehört; ich bin aber gern bereit, mit dem Herrn Kollegen darüber ein Privatissimum abzuhalten.
Hier muß in jedem Einzelfall - und das scheint mir nun wichtig zu sein; damit kommen nämlich die Sünden - unter Berücksichtigung der ganzen Tragweite und Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung echt abgewogen werden, was man regeln muß und was man den Gemeinden überlassen kann. Denn es ist - und daher kommt, glaube ich, die schwierige Lage - nicht so sehr die Erfassung einzelner Angelegenheiten, wodurch die Eigenverantwortlichkeit der kommunalen Initiative und Entscheidung gefährdet wird; die akute Gefahr geht von der Summierung dieser Reglementierungen aus, welche die kommunalpolitische Individualität zu Fall bringen und die Gemeinden und Kreise substantiell und strukturell eben nahe an staatliche Vollzugsinstanzen führen.
Meine Damen und Herren, statt der immer stärkeren gesetzlichen Ein- und Anbindung sollte wieder mehr auf die freie kommunalpolitische Kraft und auf die verantwortungsvolle Einsicht der Kommunen in die bestehenden Zusammenhänge vertraut werden. In sämtlichen Flächenstaaten der Bundesrepublik ist die Herausforderung - und ich darf es noch einmal betonen: die Herausforderung - zu einer kommunalen Neuordnung der Gemeinden angenommen worden. Ich meine, die kommunale Neuordnung - der Kollege hört mir jetzt leider nicht zu - stärkt die Verwaltungskraft und Leistungsfähigkeit der Gemeinden und Landkreise; wir glauben, daß sie die Leistungserwartungen der Bevölkerung in die Gemeinde verstärkt und die Gemeinden auch in den Stand setzt, diese Erwartungen zu erfüllen.
Obwohl die Gemeindereformen im Gebietlichen noch nicht in allen Ländern abgeschlossen sind Minister Schiess
im Funktionellen noch etwas weniger -, werden wir immerhin am 1. Janunar 1975 statt früher 24 282 noch zwischen 10 000 und 11 000 Gemeinden haben; bei den Landkreisen hat sich die Zahl von 425 auf 249 verringert. Diese Zahlen zeigen den tiefgreifenden Wandel in der Kommunalstruktur der Bundesländer, der bei aller Schmerzlichkeit des Erneuerungsprozesses von den Ländern und der kommunalen Selbstverwaltung einzig und allein deshalb vorgenommen wurde, um die Funktionsfähigkeit für die Zukunft zu sichern. Die von den Kommunen und den Bürgern durchgestandene Neuordnung muß deshalb auch - sonst wird sie unvollkommen bleiben - den Wert der kommunalen Autonomie steigern; sonst wäre der Sinn dieser großen Opfer und Anstrengungen in Frage gestellt.
Das zweite, das hier als einer der starken Eingriffe in die Selbstverwaltung einschlägt, ist der stramme finanzielle Zügel, der die eigenverantwortliche Initiative und Enascheidung der Gemeinden und Landkreise stört. Es besteht bei allen politisch Verantwortlichen Einigkeit, daß zur verfassungsrechtlichen Garantie der Selbstverwaltung auch eine angemessene Finanzausstattung gehört. Dem entsprechen die finanzrechtlichen Garantien für die Gemeinden und Gemeindeverbände in den Artikeln 106 und 107 des Grundgesetzes. Leider sind die Kommunen in Wirklichkeit aber eben nicht ihren Aufgaben entsprechend an den gesamten öffentlichen Einnahmen beteiligt. Unseren Gemeinden fehlen heute durchgängig frei verfügbare Finanzmittel,
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die sie für eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung benötigen, mehr benötigen als die Länder und der Bund. Unter diesen unangemessen starken finanziellen Engpässen leidet die kommunale Autonomie. Hierzu kommt noch eine Art Fernsteuerung über zweckgebundene Dotationen mit der Folge, daß man mit diesem goldenen Zügel die Gemeinden zu Entscheidungen veranlaßt und zwingt, ohne daran zu denken, daß nicht nur die Investitionen, sondern auch die Folgekosten den finanziellen Rahmen der Gemeinden einengen und einzwängen.
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Ich möchte hier nicht den Ausführungen vorgreifen, die heute nachmittag mein Kollege, Finanzminister Gaddum, zu diesen finanziellen Fragen vortragen wird. Ich meine, dies scheint das ernsteste und wichtigste Problem zu sein, denn alle theoretischen Aussagen über die Selbstverwaltung vertrocknen auf der Strecke, wenn man nicht auch die entsprechende finanzielle Ausstattung parallel zu diesen Aufgaben lenkt.
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Herr Kollege Schmitt-Vockenhausen, es zieht nicht, wenn Sie hier vorhin dieses auf die Länder ablenken und ableiten wollten. Wir haben unsere primäre Verantwortlichkeit nie bestritten. Wir haben auch - wieder einmal in unserem Lande - eine Verfassungsbestimmung, in der steht, daß, wenn wir einer Gemeinde durch Gesetz neue Aufgaben übertragen, gleichzeitig eine Regelung für die dadurch entstehenden finanziellen Lasten zu erfolgen hat. Das beschränkt sich aber auf unsere Landesgesetzgebung. Wenn Bundesgesetze neue zusätzliche Lasten und Aufgaben bringen, hilft dies nicht. Im übrigen kann kein Land mehr an seine Gemeinden geben, als es selbst besitzt. Ich darf Ihnen hier aber sagen, daß unser Land im kommenden Haushaltsjahr die Ausfälle, die durch die Steuerreform und durch den Mindereingang an Steuern eintreten werden, nicht auf die Kommunen weiterwälzen, sondern die kommunalen Finanzausgleichsleistungen in voller Höhe durchtragen wird.
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Meine Damen und Herren, zum Schluß dieses Plädoyers für die Erhaltung und Förderung der kommunalen Selbstverwaltung lassen Sie mich bitte noch etwas ausdrücklich feststellen, was vielleicht in diesem Hohen Hause nicht ganz so gern gehört wird, daß nämlich der zunehmende Durchgriff des Bundes auf das Tätigkeitsfeld und die politische Individualität der Gemeinden auch das Eigenorganisationsrecht der Länder stark berührt. Die Gemeinden und Kreise sind heute unbestritten Teil der Verwaltungsorganisation der Länder. Deswegen haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz für das Kommunalverfassungsrecht. Wenn entgegen dieser föderalistischen Grundentscheidung immer wieder einmal mit einer Rahmenkompetenz des Bundes für die kommunalen Organisationen kokettiert wird, etwa mit der Begründung einer .möglichst großen Einheitlichkeit des kommunalen Verfassungsrechts, dann darf ich Ihnen sagen, daß die Länder dem mit aller Entschiedenheit entgegentreten werden.
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- Ich habe nicht gefragt, wer es gesagt hat, Herr Kollege Schäfer. Ich bin überzeugt, daß es überall schon gesagt wurde und man überall daran gedacht hat, ohne Rücksicht darauf, welcher Farbe der Träger zugehört. Das gestehe ich Ihnen zu. Genauso entschieden werden Sie von den Ländern hier - ohne Rücksicht auf die Farbe der Landesregierung - ein hartes Nein hören. Ich meine, für die berechtigten Zwecke des Bundes weisen die verschiedenen kommunalen Organisationssysteme genügend Gleichmäßigkeit auf. Wenn weitere Angleichungen notwendig sind, wenn ein Bedürfnis dafür besteht, werden die Länder mit Sicherheit von sich aus bemüht sein, dem Rechnung zu tragen.
Es muß noch einmal mit aller Deutlichkeit gesagt werden, daß ein föderalistisches Staatswesen unterschiedliche Regelungen nicht nur ertragen kann, sondern die Mannigfaltigkeit der demokratischen Institutionen bewahren muß.
Meine Damen und Herren, ganz zum Schluß dies: Lebendiger Föderalismus und lebendige Selbstverwaltung sind wichtige, entscheidende Garanten unserer demokratischen Grundordnung. Ich meine, wir alle - Bund, Länder und Sie alle in diesem Hohen Hause - sollten uns deshalb gemeinsam bemühen, Föderalismus und kommunale Selbstverwaltung zu stärken, wo immer es geht.
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