Hauser (NA), 1974-11-07:
Frau Präsident! Meine Damen und Herren! Herr Minister Ravens, Sie haben bedauert, daß bis jetzt in erster Linie die finanziellen Probleme der Städte und Gemeinden hier zur Sprache gekommen sind. Ich habe volles Verständnis für dieses Bedauern und unterstreiche auch die Bedeutung der übrigen Probleme. Ich muß aber aus zwei Gründen trotzdem jetzt noch einmal auf dieses Thema zurückkommen.
Herr Kollege Schmitt-Vockenhausen hat heute morgen gesagt, wir sollten uns doch bemühen, hier eine solide Bilanz aufzumachen. Zu einer soliden Bilanz gehört in einem guten Geschäft, daß man Einnahmen und Ausgaben gegeneinanderstellt und einen Saldo zu ziehen versucht, um dann festzustellen, ob man mit Verlust oder mit Gewinn arbeitet.
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Der Herr Finanzminister hat uns heute morgen Zahlen vorgetragen, die in erster Linie dartun, in welcher Weise die Einnahmen der Gemeinden gestiegen sind. Er hat gesagt, der Anteil der Gemeinden am Steueraufkommen betrage 12,4 °/o, aber er hat es versäumt, gleichzeitig hinzuzufügen, in welcher Weise in den letzten Jahren die Ausgaben gestiegen sind. Es ist unstreitig, daß die Ausgaben in den Gemeinden, verglichen mit anderen öffentlichen Haushalten, am stärksten gestiegen sind. Die Statistik, die vom Statistischen Bundesamt kommt und die sicherlich auch vom Herrn Finanzminister nicht bestritten wird, zeigt deutlich, daß - Ausgangspunkt ist das Jahr 1962 mit 100 Punkten - die Ausgaben im Bund auf 220, in den Ländern auf 229 und in den Gemeinden auf 269 Punkte angestiegen sind. Die Einnahmen haben sich in dieser Zeit in der Weise entwickelt, daß der Bund eine Steigerung auf 223, die Länder eine Steigerung auf 240, die Gemeinden aber nur eine Steigerung auf 228 Punkte zu verzeichnen haben. Wenn man diese Zahlen einmal in Relation zueinander bringt, stellt man fest, daß beim Bund und bei den Ländern die Einnahmen stärker gestiegen sind als die Ausgaben, daß bei den Gemeinden aber die Ausgaben stärker gestiegen sind als die Einnahmen. Hier liegt die Diskrepanz, Herr


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Kollege Schmitt-Vockenhausen, die in einer ehrlichen, soliden Bilanz aufgezeigt werden müßte.
Ich muß noch ein weiteres Mal auf dieses Thema zurückkommen, weil Herr Finanzminister Wertz hier gesagt hat, diese Debatte finde unter der Überschrift statt: Die Not ist groß, aber ohne Beweis. Meine Damen und Herren, es ist etwas leichtfertig, so zu argumentieren.
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Ich glaube, daß wir sehr wohl in der Lage sind, mit diversen Beispielen den Beweis dafür anzutreten, daß die Not der Gemeinden nicht deshalb immer wieder so deutlich nach außen vorgetragen wird, weil es das Bedürfnis der Spitzenverbände oder der Kommunalpolitiker wäre, sich jeweils zum Zeitpunkt der Haushaltsberatungen politisch irgendwie zu artikulieren. Es ist vielmehr so, daß die Gemeinden einfach an einem Punkt angelangt sind, an dem es nicht mehr geht, an dem die Gemeinden nicht mehr wissen, wie sie ihre Haushalte ausgleichen sollen, und daß die Gemeinden insofern nicht einmal das Minimum der ihnen gesetzlich vorgeschriebenen Aufgaben erfüllen können.
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Wenn man weiß, daß 80 % der gemeindlichen Ausgaben zwangsläufige Ausgaben sind, tröstet es uns sehr wenig, wenn man uns darauf aufmerksam macht, daß wir von den freiwilligen Aufgaben unter Umständen einiges abgeben könnten. Ich möchte das hier einmal an einem Beispiel verdeutlichen. Die Bewältigung des öffentlichen Personennahverkehrs ist sicherlich keine Selbstverwaltungsaufgabe im eigentlichen Sinne und auch keine Pflichtaufgabe. Ich möchte aber einmal erleben, was die Bürger in einer Stadt oder in einer Gemeinde sagen, wenn der Stadtrat beschließt, daß das öffentliche Personennahverkehrsunternehmen ab morgen nicht mehr tätig sein werde, weil der städtische Haushalt sich außerstande sieht, die Defizite abzudecken.
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Das ist eine Selbstverwaltungsaufgabe, die aber überhaupt nicht zur Disposition stehen kann. Dasselbe gilt für viele Einrichtungen der Daseinsvorsorge, für Anlagen, die zur Freizeitgestaltung dienen, angefangen von den Schwimmbädern bis hin zu den Sportplätzen und vielem anderem mehr. Ich möchte auch einmal die kommunale Aufsichtsbehörde, den Regierungspräsidenten hören, wenn die Gemeinden in dieser Notsituation zu solchen Praktiken greifen würden, wie sie beispielsweise hier im Bund üblich sind, wo man die Defizite der Bundesbahn getrost aus dem Bundeshaushalt ausklammert und in Schattenhaushalte überführt. Was würde passieren, wenn die Gemeinden nun ihrerseits hingingen und die Milliardendefizite der Verkehrsbetriebe aus ihren Haushalten herausnähmen und in separaten Haushalten unterbrächten, um sie dann jeweils über den Kreditmarkt zu finanzieren? Ich glaube, dann würde die Kommunalaufsicht mit Recht - so sage ich - einschreiten, weil das einer sauberen Haushaltsführung widerspräche. Das ist also die
Situation, in der die Gemeinden stehen. Das ist der Ausgangspunkt, von dem her man auch diese Debatte sehen muß.
Es gibt noch einen weiteren Punkt, der nicht unerwähnt bleiben sollte. Als die Gemeinden die Haushaltspläne für das Jahr 1974 verabschiedeten, wurden vom Finanzplanungsrat Steuereinnahmen mit einem Zuwachs von 14 % prognostiziert. Diese Zahl wurde im Laufe des Monats Juni auf 13 % und dann auf 11 % zurückgenommen. Heute wissen wir, daß die Steuermehreinnahmen im Jahre 1974 wahrscheinlich knapp die 10-%-Marge erreichen, in den kreisfreien Städten unter Umständen sogar unter 8 % bleiben werden. Das heißt, daß auf der Basis der vom Finanzplanungsrat gegebenen Zahlen die kommunalen Haushalte im Jahre 1974 mit einem größeren Defizit abschließen werden und damit die Ausgangslage für die Haushalte des Jahres 1975 katastrophal sein wird.
Wenn wir uns nun in dieser Stunde über diese Frage unterhalten, dann ist natürlich die Antwort auf die Große Anfrage, in der wir uns nach den Auswirkungen von Bundesgesetzen auf die Kommunalpolitik erkundigt haben, außerordentlich unbefriedigend. In der Antwort zu den Fragen 9 und 10 heißt es nämlich: „Den Belastungen durch einzelne Gesetze oder Maßnahmen kann in der Regel nicht gesondert Rechnung getragen werden!"
Es nützt uns gar nichts, daß in diesem Zusammenhang in einer Peilung über den Daumen gesagt wird, man habe bei der Finanzverteilung diese ganzen Dinge in Betracht gezogen, wenn man im letzten Satz feststellen muß, daß in Wirklichkeit die Mehrausgaben, die sich jeweils für die Gemeinden ergeben, nicht berücksichtigt worden sind.
Wir haben eine ähnliche Praxis, gestützt durch die Gemeindeordnungen, in einer Reihe von Bundesländern. Dort wird jeweils gesagt, wo die Gemeinden die Finanzierung sichern sollen, wenn ihnen neue Landesgesetze Ausgaben auferlegen. Meistens heißt es dann lapidar: Die Ausgaben werden durch die Gemeinden gedeckt.
Ich glaube, man muß an dieser Stelle die Frage stellen, ob die Relation zwischen Einnahmen und Aufgaben überhaupt noch stimmt. Der Herr Finanzminister hat heute morgen in diesem Zusammenhang gesagt, daß wohl der Finanzplanungsrat bei der Diskussion über die Verteilung der Steuermittel insgesamt eine wertvolle Basis sei. Ich räume ein, daß dieser Finanzplanungsrat zwar die eine oder andere Zuarbeit leisten kann, meine aber, daß dieses Problem nur in der Fortsetzung der gemeindlichen Finanzreform und in einem neuen Durchdenken der Relation zwischen öffentlichen Aufgaben und Leistungen einerseits und den Einnahmen, die den jeweils Verantwortlichen zur Verfügung stehen, andererseits gelöst werden kann.
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Heute morgen wurden schon Beispiele angeführt, und Herr Minister Wertz meinte, das Heranziehen von Problemen wie der Sozialhilfe usw. sei alles ein bißchen fragwürdig. Ich möchte aber nur zwei Beispiele aus der jüngsten Zeit nehmen, wobei ich gar

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nicht sage, daß sie nur die eine oder die andere Fraktion treffen. An Hand dieser Beispiele sollten wir gemeinsam die Konsequenzen sehen.
Die Bearbeitung eines Falles von Wohngeldgewährung das Gesetz wurde in diesem Haus beschlossen - kostet die Gemeinden im Durchschnitt 40 Mark an Personalausgaben. Ähnliches gilt bei den Heizkostenzuwendungen, die die Gemeinden abzuwickeln haben. Es ist zwar richtig, daß in der Vergangenheit eine Fülle von Gesetzen eine einmütige Zustimmung in der Sache gefunden haben. Es erscheint mir aber auch notwendig, daß wir in Zukunft alle miteinander darauf achten, daß nicht eine ganz nebensächlich scheinende Formulierung in einem Gesetz dazu führt, daß sich das Gesetz auf der kommunalen Ebene in den Kosten verheerend auswirkt.
Hier im Bundestag kontrollieren wir unsere Gesetze auf ihre Rechtsförmlichkeit und auch auf ihre Sprache hin. Ebenso wäre es aber auch an der Zeit, sie einmal auf ihre Effizienz hin zu kontrollieren und die Frage zu prüfen, welche Konsequenzen sich ergeben, wenn ein Gesetz so oder so verabschiedet wird.
In diesem Zusammenhang darf ich auf ein Problem eingehen, das heute morgen auch schon einmal angeschnitten, meines Erachtens aber nicht hinreichend diskutiert wurde, nämlich auf die Frage, welche Konsequenzen die Finanzreform auf die Gemeinden hat. Die Mindereinnahmen werden mit rund 2,5 Milliarden DM veranschlagt, und die Frage, ob dabei die Grundsteuermehreinnahmen der Gemeinden eine Rolle spielen sollen, ist streitig diskutiert worden.
Zunächst einmal möchte ich darauf verweisen, daß diese Grundsteuermehreinnahmen im Rahmen der Gemeindefinanzreform den Gemeinden im Jahre 1969 verbindlich zugesagt waren, und zwar schon für das Jahr 1972.
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Wenn sie nun 1974 erstmalig zur Verfügung stehen - wobei die Größenordnung von 800 Millionen DM noch sehr zweifelhaft ist -, dann ist es doch recht merkwürdig, wenn jetzt plötzlich bei den Auswirkungen der Steuerreform das alles mit verrechnet werden soll. Ich glaube, daß die Einlassungen des Bundesfinanzministeriums nicht ziehen können, das sagt: Ja, damals, 1969, war das Ganze aufkommensneutral, und nun müssen wir das alles verrechnen, weil wir ja Steuermindereinnahmen haben. Wenn man diese Rechnung so aufmacht, dann muß man allerdings der Bundesregierung auch die über zehn Milliarden DM Steuermehreinnahmen aus den Verbrauchsteuern anrechnen, die sie in den Jahren von 1970 bis 1975 gehabt hat bzw. haben wird. Dann muß man die Rechnung allerdings auch auf der ganzen Breite machen und nicht nur für den Grundsteueranteil der Gemeinden.
Die Schwierigkeiten, die sich aus der Finanzreform ergeben - ich glaube, da sind wir einer Meinung -, werden auf allen Ebenen zu Konsequenzen führen. Die Frage ist allerdings, wie man hier zu einer gerechten Aufteilung der Lasten aus den
Steuermindereinnahmen kommt. Hier möchte ich auch noch einmal an den einstimmigen Beschluß dieses Hohen Hauses vom Dezember vorigen Jahres - Drucksache 7/1411 - erinnern -, in dem den Gemeinden der Ersatz der Ausfälle aus der Reform der Gewerbesteuer zugesagt worden war und der Bundestag einmütig erklärt hat, er erwarte, daß den Gemeinden entsprechend geholfen werde.
Lassen Sie mich zu einem zweiten Punkt kommen, der in dem Zusammenhang von Bedeutung ist. Das sind die Investitionen, mit denen sich die Fragen 11 bis 16 befassen. Die Bundesregierung stellt fest, daß 67 % der öffentlichen Sachinvestitionen über die Gemeinden abgewickelt werden. Das heißt doch, daß wir alle Maßnahmen, die zu irgendwelchen Investitionen in der Daseinsvorsorge für unsere Bürger führen, zu zwei Dritteln über die Gemeinden abwickeln müssen und nur ein Drittel bei den Ländern und beim Bund verbleibt. Dabei darf man ja nicht nur die Investitionskosten im eigentlichen Sinne sehen, sondern muß sich auch darüber klar sein, daß alle Folgekosten - vom Kapitaldienst angefangen bis zur Unterhaltung - den Gemeinden voll zur Last gelegt werden und daß deshalb die Frage, ob es uns gelingt, die viel beschworene Qualität des Lebens wirklich zu realisieren, im letzten davon abhängt, ob unsere Gemeinden in der Lage sind, die Aufgaben zu erfüllen, die ihnen zugewiesen sind. Das sind aber nur, wenn sie auch die entsprechende finanzielle Rückenstärkung haben und wenn sie nicht darauf angewiesen sind, bei jeder Mindereinnahme sofort Investitionen in Frage zu stellen, weil sie a) keine Rücklagen mehr haben und weil b) keinerlei Dispositionsspielraum in ihren Einnahmen mehr besteht und sie deswegen gezwungen sind, möglicherweise bereits begonnene Investitionen stillzulegen und sie als Ruinen stehen zu lassen.
In diesem Zusammenhang ist vielleicht von Interesse, was der frühere Oberstadtdirektor Martin Neuffer in seinem bemerkenswerten Buch „Entscheidungsfeld Stadt" zu diesem Problem aus der Sicht der Stadt Hannover gesagt hat. Ich zitiere ihn besonders gerne, weil er ja nicht im Verdacht steht, der Opposition irgendwelches Material liefern zu wollen. Herr Neuffer hat dargestellt, daß das Volumen der Einnahmen und Ausgaben der Stadt Hannover im Jahre 1974 mit 921 Millionen DM auf
2 364 Millionen DM im Jahre 1985 ansteigen wird.
Er hat weiter darauf aufmerkasm gemacht, daß sich
das Investitionsvolumen in diesem Zeitraum um
3 Milliarden DM ausweitet und daß der Schuldendienst von 129 Millionen DM im Jahre 1974 auf 373 Millionen DM im Jahre 1985 anwächst, mit dem Hinweis darauf, daß damit der Schuldendienst der Stadt Hannover größer ist als die jährlichen Investitionsraten, die hinzukommen. Er ist zu dem Schluß gekommen:
Ungeachtet aller denkbaren Ungenauigkeiten zeigt eine derartige Rechnung zunächst, daß eine offenbar unsinnig hohe, direkt in die Finanzkatastrophe hineinführende Verschuldungszunahme mit einem ständigen Rückgang der Investitionskraft bei steigendem Sozialprodukt verbunden ist.


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Soweit der Oberstadtdirektor Neuffer aus Hannover. Ich kann nur hoffen, daß er sich als Intendant des Norddeutschen Rundfunks an diese seine Prognose erinnert und sein Publikationsorgan dazu benutzt, auf diese Entwicklung bei den gemeindlichen Haushalten und Investitionen aufmerksam zu machen.
Es ist in diesem Zusammenhang natürlich außerordentlich bemerkenswert, wenn die Bundesregierung in ihrer Antwort auf unsere Große Anfrage von einer Verschuldungsbereitschaft der Gemeinden spricht.
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Wer eine solche Formulierung in diesem Zusammenhang wählt, dem muß doch vorgehalten werden, daß er entweder die wahren Verhältnisse nicht kennt oder daß er glaubt, die Interpellanten in dieser Frage so etwas für dumm verkaufen zu können. Es verschuldet sich doch niemand in der Gemeinde etwa deshalb, weil das eine besonders schöne Angelegenheit ist und weil es so wunderschön ist, ständig mit steigenden Verschuldungen fertig werden zu müssen. Genau dasselbe gilt auch für die Beurteilung der Bundesregierung im Hinblick auf die längerfristige und mittelfristige Investitionsplanung, wo gesagt wird, daß derartige Bedarfsschätzungen eine bloße Addition wünschenswerter Vorhaben seien,
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bei der Erwartungen entstünden, die letztlich nicht erfüllt werden könnten. Hier muß man doch einmal fragen: Wer hat denn bei uns in der Bundesrepublik Erwartungshorizonte aufgebaut, die sich jetzt in der Realität der Ereignisse nicht mehr ausfüllen lassen? Waren das die Gemeinden, oder war das die Bundesregierung der sozialliberalen Koalition, bei der man glauben konnte, die Qualität des Lebens sei von heute auf morgen zu realisieren, wenn andere dafür die Finanzen aufbringen?
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Die Frage, die hier zur Debatte steht, die Frage, in welcher Weise die Gemeinden in Zukunft in der Lage sind, ihre Aufgaben zu erfüllen, ist von existentieller Bedeutung, weil nämlich ohne die Mitwirkung der Gemeinden in unserem Staat für den Bürger erkennbar nur sehr, sehr wenig läuft. Der Bürger wird in seiner Gemeinde mit dem Staat konfrontiert,
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und an dem, was die Gemeinde ihm bietet, beurteilt er die Lebensumstände, unter denen er zurechtkommen muß. Wenn die Gemeinde nicht mehr in der Lage ist, über die Pflichtaufgaben, über die Personal- und Sachausgaben hinaus Leistungen zu erbringen, dann wird der Bürger sehr schnell merken, wohin die Politik geführt hat, die letztlich bei aller Aufgabenanspannung immer wieder zu Lasten der Gemeinden gegangen ist und die dazu geführt hat, daß wir heute in einer Situation sind, Herr Minister Wertz, in der die Not nicht nur groß ist, sondern auch die Beweise der Not hier in vielfältiger Weise angeboten werden können.
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Ich glaube, daß es wirklich notwendig ist, daß wir uns in dieser Frage auch über die Fraktionen hinweg darüber unterhalten, wie man mit diesen Problemen fertig wird, daß wir die Leistungskraft unserer Gemeinden nicht als das Problem der einen oder anderen politischen Gruppe sehen, sondern daß wir uns gemeinsam darum bemühen, dieses Problem zu einer Lösung zu bringen, die zu einem auch für unsere Bürger vernünftigen Ergebnis führt.
Meine Damen und Herren, der Herr Minister Ravens hat von dem goldenen Zügel gesprochen und gemeint, daß die Gemeinden doch sehr dankbar sein könnten, wenn man ihnen zu Aufgaben auch noch das Geld mitliefere. Herr Minister, das ist gar nicht das Problem, daß die Gemeinden zu bestimmten Aufgaben das Geld bekommen. Das Problem ist doch, daß den Gemeinden Aufgaben aufoktroyiert werden mit dem Hinweis: Du bekommst das Geld nur, wenn Du das und das machst!, und daß Aufgaben, die aus der Sicht der Gemeinden als notwendig erkannt werden, nicht gelöst werden können, weil dafür das Geld fehlt. Es nützt uns recht wenig, wenn wir beispielsweise für Sanierungsmaßnahmen Geld bekommen können, wenn uns im Schulbau und in anderen Bereichen das Geld fehlt und wir dort nicht weiterkommen. Deswegen ist auch die Frage, wie man die Zweckzuweisungen und Dotationen in eine Relation zu den Schlüsselmitteln und den frei verfügbaren Mitteln bringt, nicht nur die Frage, ob man den Gemeinden einen Spielraum läßt oder nicht, sondern auch die Frage, ob die Gemeinden von daher auf Dauer in der Lage sind, die Aufgaben zu erfüllen, die sich aus der speziellen Sicht der Gemeinden stellen und die sich in jeder Gemeinde anders stellen, und nicht nur die Aufgaben, von denen man in Bonn, Düsseldorf, Stuttgart oder wo auch immer meint, daß sie gerade an der Reihe seien und man dafür Geld zur Verfügung stellen müßte, wobei alles andere darüber in Vergessenheit gerät.
Meine Damen und Herren, die Diskussion heute hat deutlich gemacht, wie schwierig die Finanzsituation der Gemeinden ist. Ich glaube aber, daß wir die Probleme nicht dadurch lösen, daß wir für den Augenblick eine Entlastung schaffen. Wir können das Problem nur lösen, wenn wir die Bedürfnisse der öffentlichen Haushalte in ihrer gesamten Breite von den Einnahmen und von den Ausgaben her ermitteln und miteinander darüber diskutieren. Dies ist nur im Rahmen der Fortsetzung der Gemeindefinanzreform zu machen. Deswegen ist auch in dem Entschließungsantrag meiner Fraktion auf dieses Problem ausdrücklich aufmerksam gemacht, wobei es nicht darum geht, nur das eine ohne das andere zu sehen, sondern hier muß man ehrlicherweise in einer wirklich guten Bilanz die Einnahmen und Ausgaben in ein rechtes Verhältnis bringen. Das ist der Sinn der heutigen Debatte, und das ist das, was einmal deutlich gemacht werden muß, damit man weiß, woran man ist. Darauf sollte die Bundesregierung möglichst bald eine Antwort geben.
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