haase (NA), 1963-04-24:
Herr Präsident! Meine Damen unid Herren! Die Debatte lebt wieder auf. Ich werde versuchen, meine Ausführungen zu straffen unid Ihre Aufmerksamkeit, soweit sie Sie mir noch schenken können, nicht über Gebühr in Anspruch zu nehmen.
Wir wissen alle um den großen Einfluß, den die Verhaltensweise der öffentlichen Hand, besonders über Besteuerung und Haushaltsgestaltung, heute auf die wirtschaftliche Entwicklung in unserem Lande ausübt, und zwar im positiven als auch im negativen Sinne. Der eine oder andere Gedanke, den ich hier vortragen werde, ist sicher heute schon angeklungen. Aber man sollte diese Gedanken - ich halte sie für außerordentlich wichtig - kurz noch einmal zusammenfassen.
Vielleicht sind auch Vorschläge darunter, die von den Sozialdemokraten in der Vergangenheit schon einmal gemacht worden sind. Inwieweit sie damals aktuell waren, darüber kann man vielleicht streiten. Manche sind heute sicher aktuell. Im übrigen halte ich es für wenig sinnvoll, für gute Gedanken bei jeder Gelegenheit das Erstgeburtsrecht zu beanspruchen. Wir wären töricht, wollten wir praktikable Vorschläge der Opposition nicht aufgreifen, und die Opposition hat ja auch genug gute Vorschläge der Christlichen Demokraten vor nicht allzu langer Zeit aufgenommen. Es sollte hier ein beiderseitiges Geben und Nehmen stattfinden.
Nach dem Wirtschaftsbericht liegen die Gründe für die Preissteigerung nach wie vor darin, daß die nominale Nachfrage in der Gesamtwirtschaft das reale Angebot an Waren und Dienstleistungen weiterhin übertraf. Herr Dr. Deist sieht sicher einen weiteren Grund für die Preissteigerungen in der Unbeweglichkeit mancher Preise infolge kartellarischer und monopolistischer Absprachen. Nun, ich sehe diese Dinge für die Vergangenheit im wesentlichen durch monetäre Entwicklungen begründet. Aber ich kann hier nicht weiter darauf eingehen.
Hervorgerufen wurde diese Überbeanspruchung des Sozialprodukts unter anderem durch die Ausgabensteigerung der öffentlichen Hand weit über den nominalen Zuwachs des Sozialprodukts hinaus. Es spielen in diesem Zusammenhang natürlich auch andere Faktoren eine Rolle, in der Vergangenheit vor allem Zahlungsbilanzüberschüsse, die Adjustierung unseres Preisniveaus an das internationale Preisniveau - bei beiden Dingen spielt die Notenbankpolitik eine Rolle und drittens ein allseitiger Investitionsboom. Auf eine Analyse dieser Faktoren möchte ich aber verzichten. Ich werde mich auf eine kurze Untersuchung der Haushalts- und Finanzfragen beschränken.
Der Wirtschaftsbericht deutet mit Recht an, daß der Rückgang der gesamtwirtschaftlichen WachsHaase ({0})
tumsrate die öffentliche Hand zu größerer Zurückhaltung in ihrer Ausgabenwirtschaft veranlassen sollte, und fordert, die Steigerung der Gesamtausgaben in Bund, Ländern und Gemeinden an der zu erwartenden Steigerung des realen Sozialprodukts zu orientieren. Wie schwer es ist, diese ökonomischen Grundsätze in der praktischen Tagespolitik zu vertreten und zu verwirklichen, wissen wir alle. Auf die Lage des gegenwärtigen Bundeshaushalts kann ich nicht mehr eingehen. Diese Diskussion mag der Haushaltsberatung vorbehalten bleiben. Wir sollten uns aber hier im Parlament und unseren Kollegen draußen in den gesetzgebenden Körperschaften täglich aufs neue vor Augen führen, wie schädlich die Wirkungen der übermäßigen Expansion des Staatsverbrauchs auf allen Gebieten unseres politischen und wirtschaftlichen Lebens sind. Schuldige zu suchen ist müßig. Wir müssen uns alle an die Brust klopfen und eingestehen, daß wir auch hier im Hause oft gegen besseres Wissen den bequemeren, aber letztlich verhängnisvollen Weg gegangen sind.
Regierung und Parlament sollten künftig versuchen, die Haushaltsgestaltung mehr an den konjunkturpolitischen Notwendigkeiten auszurichten. In diesem Zusammenhang möchte ich einen Gedanken meines Freundes Schmücker aufgreifen und unterstreichen: Es ist notwendig, von der isolierten Betrachtung der Ausgaben wegzukommen. Die parlamentarische Praxis bringt es mit sich, daß vielfach zusätzliche finanzielle Anforderungen einzeln und isoliert an die Bundesregierung herangetragen werden. Für jede dieser Forderungen werden gewichtige Gründe geltend gemacht, die ihre politische, soziale und wirtschaftliche Notwendigkeit beweisen sollen. Läßt sich die Regierung auf eine gesonderte Auseinandersetzung über die vorgetragenen Wünsche ein, so erweist sich meist die Unmöglichkeit, mit haushaltsmäßigen Begründungen den Anträgen zu entgegnen. Die Einzelbetrachtung, die hier praktiziert wird und die den Gesamtzusammenhang nicht berücksichtigt, läßt die entscheidenden finanzpolitischen Gesichtspunkte überhaupt nicht zur Geltung kommen. Inwieweit Wünsche realisierbar sind, kann man vernünftig letztlich nur im Rahmen einer Gesamtwürdigung aller Anforderungen und der verfügbaren Deckungsmittel zutreffend beurteilen. Nur eine Gesamtbehandlung ermöglicht die Aufstellung einer Dringlichkeitsskala der Bedürfnisse und gestattet eine verantwortliche Entscheidung über Bewilligung, Kürzung oder Streichung.
Um isolierte Vorwegbewilligungen zu verhindern, die einen Haushaltsausgleich gefährden, sollte künftig sichergestellt werden, daß Gesetze, in deren Gefolge erhebliche finanzielle Engagements erwachsen, nur in Zusammenhang mit der Entscheidung über den Jahreshaushalt beschlossen werden dürfen. Gelänge es, die Verabschiedung finanziell bedeutsamer Vorhaben zeitlich zu konzentrieren, dann wäre damit eine haushaltswirtschaftliche Gesamtbeurteilung ermöglicht. Man wäre in der Lage, unter den zur Erörterung stehenden Einzelvorhaben eine Auswahlentscheidung nach Dringlichkeit zu treffen.
In diesem Zusammenhang sollte auch überlegt werden, ob die Vorlage der Einzelberichte und Pläne wie Grüner Plan und Grüner Bericht, die vielfach doch auch von erheblichen Ausgaben begleitet sind, nicht ebenfalls auf besagten Termin gelegt werden sollten. Auch diese Maßnahme würde den aufgezeigten Gegebenheiten Rechnung tragen und für eine größere Überschaubarkeit der Haushaltssituation sorgen.
Also die erste Forderung: nur einmal im Jahr Gelder zu verteilen.
Eine andere Schwierigkeit liegt darin, daß die Neigung sich geltend macht, die finanzielle Realisierbarkeit gesetzlicher Vorhaben, die langfristig den Haushalt belasten werden, in erster Linie unter dem Gesichtspunkt der augenblicklichen Haushaltslage zu beurteilen. Wir neigen dazu, umfassende gesetzgeberische Pläne zu erörtern und möglicherweise darüber zu beschließen, ohne uns immer im klaren darüber zu sein, ob und wie sich daraus ergebende zusätzliche Dauerbelastungen sich in die Haushaltswirtschaft künftiger Jahre organisch einordnen lassen. Zum Teil erklärt sich dies aus ungenügender Information über die Wirtschaftslage und über die künftige Haushaltsentwicklung. In diesem Zusammenhang bedeutet der Wirtschaftsbericht, der jährlich vorgelegt werden soll, eine Verbesserung der Unterrichtung auch der Abgeordneten.
Jede neue Verpflichtung, die die öffentliche Hand übernimmt, tritt in Konkurrenz zu schon bestehenden Dauerlasten. Da neue gesetzgeberische Vorhaben, wenn sie erst einmal realisiert sind, kaum wieder rückgängig gemacht werden können - ich denke z. B. an unsere Sozialgesetzgebung -, setzt die parlamentarische Behandlung voraus, daß hinreichend Klarheit besteht, Klarheit vor allem darüber, ob die langfristig zur Verfügung stehenden Einnahmen ausreichen, neben den schon bestehenden Dauerverpflichtungen auch die neuen Aufgaben zu finanzieren. Es sollte in Erwägung gezogen werden, eine Finanzpolitik auf längere Sicht zu betreiben, und der Herr Vizekanzler hat ja in diesem Zusammenhang auch bereits Zusagen gemacht.
Die Bundesregierung sollte ein Rahmenprogramm erarbeiten. Es sollte eine gewisse Vorausschau über die Entwicklung des Sozialproduktes und der öffentlichen Einnahmen darin enthalten sein, und es sollten demgegenüber die notwendigen und erwünschten Ausgaben aufgezeigt werden, vielleicht differenziert nach großen Ausgabengruppen. Dieser Rahmenplan könnte auch in etwa die wirtschafts-und finanzpolitische Konzeption der Bundesregierung für einen gewissen Zeitraum wiedergeben. Die Kenntnis seiner Einzelheiten würde es ermöglichen, eine allgemeine Rangordnung der öffentlichen Bedürfnisse zu bestimmen.
Dies sind sicher keine neuen Ideen, aber es ist doch angezeigt, sie wieder einmal zu durchdenken und zu überlegen.
Zweite Forderung also: langfristige Haushaltspolitik, wie wir sie z. B. schon auf dem Verkehrssektor haben. Die Haushaltsgestaltung muß mehr

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zu einem Instrument der Wirtschafts- und Konjunkturpolitik werden. Nur über eine solche langfristige Vorausschau wäre es auch möglich, eine Finanzreform erfolgreich in Angriff zu nehmen.
Hier nur noch einige wenige Hinweise! Verfassungsrechtlich sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. Inwieweit diese Unabhängigkeit sich mit der Erkenntnis verträgt, daß volkswirtschaftlich und konjunkturpolitisch die Haushalte des Bundes, der Länder und der Gemeinden als eine Einheit betrachtet werden müssen, das zu beurteilen überlasse ich jedem einzelnen. Meines Erachtens kann diese garantierte Unabhängigkeit der regionalen und kommunalen Haushaltswirtschaften in Zeiten wirtschaftlicher Spannung zu einer ernsten Gefahr für die Geldwertstabilität und das volkswirtschaftliche Wachstum werden. Appelle an die Vernunft und das Einsehen der Beteiligten halte ich für nur sehr bedingt wirksam.
Beispiele aus letzter Zeit ließen sich genug bringen. Denken Sie nur daran: Der Bund hält sich auf dem Baumarkt zurück, während viele Gebietskörperschaften ihre Baubemühungen verstärken. Daß hier Bund, Länder und Gemeinden nicht im Gleichschritt gehen, versteht der Mann auf der Straße nicht; es wird immer eine Quelle des Ärgernisses sein und erscheint mir geeignet, unseren Staatsaufbau in der Bevölkerung draußen zu diskreditieren. Der Bund müßte die Handhabe bekommen, notfalls auf die Haushaltspolitik der Länder und der Gemeinden mit dem Ziel ihrer Anpassung an die
konjunkturpolitischen Erfordernisse einzuwirken.
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- Natürlich, Herr Kollege, wenn es ein guter Gedanke ist, warum soll er nicht aufgegriffen werden!
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- Einen Augenblick! Ich führe es ja noch weiter aus.
Zur Erreichung einer antizyklischen Haushaltspolitik könnte eine Ergänzung zu Art. 109 des Grundgesetzes in Erwägung gezogen werden. Mit dem Hinweis, daß sie die föderativen Verfassungsprinzipien berühre, könnte die Ablehnung dieser Grundgesetzänderung nicht gerechtfertigt werden, weil die Sicherung der Geldwertstabilität doch gewiß absolute Priorität vor dem Anspruch der Länder und Gemeinden auf Wahrung ihrer haushaltspolitischen Eigenständigkeit haben muß. Sollte die Ergänzung des Grundgesetzes trotzdem nicht zu erreichen sein, dann sollte die Bundesregierung ein Abkommen mit den Ländern anstreben. Diese sollten sich bereit erklären, sich in ihrer Haushaltsführung mindestens die gleichen Beschränkungen aufzuerlegen, zu denen sich auch der Bund bereit findet.
Die dritte Forderung heißt: Haushaltspolitischer Gleichschritt bei Bund, Ländern und Gemeinden. Die anderen Fragen der Finanzreform sind im Augenblick und in diesem Zusammenhang nicht bedeutungsvoll.
Lassen Sie mich abschließend noch einige Worte zur antizyklischen Haushaltspolitik im engeren Sinne sagen. Diese Forderungen lassen sich nur in begrenzten Bereichen verwirklichen. Auf dem Gebiet der öffentlichen Einnahmen, namentlich der Steuern, begegnen kompensatorische Maßnahmen wie Änderung der Steuersätze praktisch und politisch großen Schwierigkeiten. Da Steuern den Charakter von Daten haben, die in die langfristigen Planungen einbezogen werden, erscheint es auch fraglich, ob kurzfristige Manipulationen wirtschaftspolitisch erwünscht sind. In unserer gegenwärtigen Situation bietet sich hier lediglich eine Überprüfung der Einkommensteuer an, besonders im Hinblick auf die Beseitigung der zu früh einsetzenden Progressionszone. Hier sollte eine Steuersenkung in Erwägung gezogen und der Bund zum Ausgleich gegebenenfalls auf den Kapitalmarkt verwiesen werden.
Wäre es nicht gut - auch aus gesellschaftspolitischen Gründen -, daß die öffentliche Hand mehr als bisher zur Finanzierung öffentlicher Investitionen den Anleiheweg beschreitet?
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Ich begrüße die Meinung, die der Herr Vizekanzler hier vorgetragen hat: Der Staat sollte sich bei seinen Bürgern stärker verschulden, anstatt ihnen die Mittel zur Investitionsfinanzierung durch Besteuerung endgültig zu entziehen. Sollte nicht die Selbstfinanzierung der öffentlichen Hand etwas eingeschränkt werden? Eine höhere Staatsverschuldung würde auch die ungesunde Vermögensakkumulation der öffentlichen Hand auf ein vertretbares Maß zurückführen.
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Auf der Ausgabenseite der Haushalte scheiden innerhalb des Instrumentariums der Konjunkturpolitik die laufenden Aufwendungen weitgehend aus, da sie zum großen Teil verbindlich festgelegt sind und daher entsprechend dem Konjunkturverlauf kurzfristig weder ausgedehnt noch eingeschränkt werden können.
Dies trifft für den größten Teil der öffentlichen Investitionen jedoch nicht zu. Diese sind im allgemeinen nicht so starr festgelegt und nicht so dringend und unabweisbar. Eine Ausnahme macht vielleicht der Straßenbau; das sage ich zur Beruhigung meines Freundes Lemmrich. Gegenwärtig wird annähernd die Hälfte der gesamten Investitionen in der Bundesrepublik direkt oder indirekt durch öffentliche Stellen gesteuert. Dieses beträchtliche Gewicht, das die öffentlichen Investitionsausgaben gesamtwirtschaftlich erreicht haben, verlangt geradezu eine konjunkturpolitische Dosierung. Der Einsatz der öffentlichen Investitionshaushalte im Dienst der Konjunkturpolitik bietet auch den Vorteil gezielter Maßnahmen, die gegebenenfalls branchenweise und schwerpunktmäßig differenziert werden können.
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- Natürlich! Sollen wir nicht dem Schiffbau helfen?
Herr Kollege, darüber sind wir uns doch alle einig.


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Es wäre eine Torheit, das bestreiten zu wollen. Da gibt es doch in diesem Hause keine Gegensätze.
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Ein elastischer Vollzug der Investitionshaushalte könnte Schwankungen der privaten Investitionstätigkeit wenigstens teilweise ausgleichen. Eine konjunkturgerechte Steuerung der öffentlichen Investitionstätigkeit setzt jedoch voraus, daß wir auch hier zu einer langfristigen Haushaltsbetrachtung kommen, wie es von meinen Freunden heute schon angedeutet worden ist. Das gegenwärtig praktizierte Verfahren der Haushaltsbewilligung müßte modifiziert werden, und es müßte insbesondere für längere Zeiträume ein Investitionshaushalt geschaffen werden, der aus dem jährlichen Etatbewilligungsverfahren ausgeklammert und einer Sonderregelung unterworfen wird.
Meine Damen und Herren, darf ich meine Gedanken kurz zusammenfassen:
Erstens. Künftig keine Einzelbetrachtung der öffentlichen Ausgaben mehr. Gesetze, die finanzielle Belastungen bringen, und alle Berichte zusammen mit dem Haushalt beraten. Mittelverteilung nur noch einmal im Jahr.
Zweitens. Langfristige Haushaltspolitik, besonders langfristige Gestaltung der Investitionshaushalte. Die Haushaltspolitik muß noch mehr zu einem Mittel der Konjunkturpolitik werden.
Drittens. Herstellung eines wirtschaftspolitischen Gleichschritts zwischen Bund, Ländern und Gemeinden.
Viertens. Stopp der starken Selbstfinanzierung der öffentlichen Hand. Der Staat sollte sich stärker bei seinen Bürgern verschulden.
Meine Damen und Herren! Die hier vorgetragenen Überlegungen sind gewiß schon öfter angestellt worden. Es sind auch mehr oder weniger ökonomische Grundtatsachen, die wir uns aber aus Anlaß der Vorlage des Wirtschaftsberichts erneut durch den Kopf gehen lassen sollten. Könnten wir uns alle entschließen, hier in diesem Hause - das gilt auch für Sie, Herr Kollege Matthöfer, und Ihre Kollegen, denn Sie sind doch diejenigen, die die Dinge oft anheizen; die Zusammenhänge sind doch jedem hier glasklar - danach zu handeln, würden wir im Sinne der sozialen Marktwirtschaft, die Sie ja auch nun bejahen,
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ein angemessenes Verhalten an den Tag legen zum Nutzen unserer Volkswirtschaft.
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