Dietmar Schütz (NA), 1992-09-24:
Frau Präsidentin! Meine lieben Kolleginnen und Kollegen! Die Sicherung und der Ausbau des Industriestandortes Deutschland haben nicht zuletzt auch etwas mit der Flexibilität und der Dauer von Genehmigungsverfahren zu tun. Es kann deshalb selbstverständlich auch von uns nicht akzeptiert werden, daß die Einführung einer rationelleren, aber auch umweltfreundlicheren Technologie in Deutschland wesentlich länger dauert als in anderen mit uns in Konkurrenz stehenden Standorten.
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Wir wissen und wir akzeptieren, daß ein Unternehmen nach einem Investitionsbeschluß an einer möglichst schnellen Umsetzung des Vorhabens interessiert ist. Für die Sicherheit und Stetigkeit der Unternehmensentscheidung braucht das Unternehmen Gewißheit über das Ob und Wie einer Produktionsentscheidung. Es gehört auch zur Kalkulierbarkeit der Kosten und zur Kalkulierbarkeit der Gesamtinvestitionsentscheidung selbst dazu, zu wissen, ob und wann etwas genehmigt ist.
Die Schnelligkeit der Umsetzung der Investitionsentscheidung wird wegen der Schaffung des Europäischen Binnenmarktes noch wichtiger. Angesichts der bevorstehenden Freizügigkeit von Waren- und Kapitalverkehren wird die Standortentscheidung des Unternehmens zwischen den einzelnen EG-Staaten in Zukunft noch eher zugunsten derjenigen Staaten ausfallen, in denen eine getroffene Investitionsentscheidung zügig umgesetzt werden kann. Insofern sind wir mit ihnen sehr d'accord.
Drei Viertel der befragten Unternehmen aus der deutschen Wirtschaft haben in einer Umfrage auch die Dauer der Genehmigungsverfahren in Deutschland als unangemessen lang eingestuft. Wir auf der politischen Seite haben uns dieser Beurteilung in der Regel angeschlossen.
Leider fehlen auf diesem Feld aber exakte Statistiken über die Dauer der Genehmigungsverfahren und ihrer einzelnen Teilschritte. Es fehlen auch seriöse Untersuchungen, die einen Vergleich der Dauer der Genehmigungsverfahren mit den Verfahren in Ländern vergleichbaren technologischen Standards vornehmen.
Es gibt exemplarische Daten, etwa des Landes Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre 1990. Danach konnten etwa 45 % der Genehmigungsverfahren in weniger als sechs Monaten und etwa 33 % in einem Zeitraum von 6 bis 12 Monaten abgewickelt werden -trotz des nicht unerheblichen Zeitaufwands durch Bekanntmachung, Auslegung der Unterlagen und Erörterungstermine. In 25 % der Fälle wurde die zügige Bearbeitung durch unvollständige Anträge oder das Fehlen von Unterlagen, das die Antragsteller selbst zu verantworten hatten, verzögert.
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Die Daten, die Bullinger in seinem Buch „Beschleunigte Genehmigungsverfahren für eilbedürftige Vorhaben" in einer auf Baden-Württemberg bezogenen Untersuchung vorlegt, weisen längere Zeiträume aus: Die Verfahrensdauer beträgt bei immissionsschutz-rechtlichen Verfahren im Durchschnitt 17 Monate, die Zeitspanne dieser Verfahren reicht von vier Monaten bis mehr als vier Jahre. Im Abfallrecht liegt die durchschnittliche Dauer bei ca. zwei Jahren, hier reicht die Spanne von fünf Monaten bis zu neun Monaten, im Planfeststellungsverfahren liegt sie zwischen 9 und 48 Monaten. Die von Bullinger dargestellten Zeitspannen sind erheblich länger als die aus Nordrhein-Westfalen. Das liegt nicht daran, daß Baden-Württemberg schlechter ist;
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dies liegt möglicherweise daran, daß NordrheinWestfalen auch nichtförmliche Genehmigungsverfahren einbezogen hat, während sich Bullinger wohl mehr auf die förmlichen bezogen hat. So betrachte ich es zumindest.
Ein von der Wirtschaft vorgelegter Ländervergleich, den Sie möglicherweise auch zitiert haben, zeigt, daß die Genehmigungsverfahren in Schweden genauso lang oder noch länger als in Deutschland dauern. Nach dieser Darstellung dauern die Verfahren in der Schweiz 6 bis 18 Monate, in Frankreich 5 bis 7, bei uns 6 bis 22 Monate - das stimmt in etwa mit der Bullinger-Untersuchung überein -, in den Niederlanden 7, in Italien 3 bis 6, in den USA 2 bis 5 Monate. Sie haben ähnliche Daten - etwas verschoben, aber es kommt etwa hin - dargestellt.
Man muß dann natürlich fragen: Sind das vergleichbare Verfahren, die hier miteinander verglichen werden? Gibt es neben diesen Verfahren auch Parellelverfahren wie z. B. in den USA? Also, diese Daten sind nicht sehr verläßlich. Wir wissen, daß in den USA manche Verfahren viel länger dauern, weil dort alles mögliche noch in parallelen, nicht konzentrierten Verfahren abgehandelt werden muß. Der Blick auf die Verfahrensdauer insgesamt aber zeigt jedenfalls, daß wegen der erheblichen Zeitdifferenzen und wegen

der Dauer einiger Verfahren nachhaltiger Handlungsbedarf bei uns besteht und daß wir zur Verfahrensbeschleunigung bereit sein müssen. Das ist auch der Ansatz der 37. Umweltministerkonferenz, die Verfahrensvorschläge vorgelegt hat, die auch die Koalitionsfraktionen jetzt aufgegriffen haben.
In dem uns vorliegenden Antrag, den wir begrüßen, werden bestimmte Vorschläge gemacht. Ich werde gleich dazu reden. Wir werden diese Vorschläge in den vor uns stehenden Beratungen erörtern. Ich rege jetzt schon an, daß wir in einer Ausschußanhörung diese Vorschläge und weitere detaillieren und beraten, um dann zu möglicherweise über den Antrag hinausgehenden Vorschlägen zu kommen.
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- Du kannst dich gleich dazu äußern, ob das alles falsch ist, was ich hier sage.
An die von uns zu beschreibenden gesetzlichen Wege zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren sind aber zwei unumstößliche Bedingungen zu stellen, die von der Umweltministerkonferenz hervorgehoben worden sind, im Koalitionsvertrag jedoch nur in einem Nebensatz auftauchen. Erste Bedingung ist, daß es keine substantielle Abschwächung des materiellen Rechts geben darf. Bei der Diskussion zum Standort Deutschland muß immer auch gesehen werden, daß der hochstehende technologische Standard unserer Industrie nicht zuletzt durch ein rechtsstaatlich seriöses und umweltbewußtes Verfahrens- und Kontrollinstrument erreicht wird. Die Ansprüche, die wir an den Standort und an die Produktionsanlage stellen, die Umweltstandards, die wir fordern, kommen der deutschen Industrie in ihrer Wettbewerbssituation auch wieder zugute. Genauso wie unser Sozialsystem im Kern auch Wettbewerbsvorteile beinhaltet, genauso bringen auch unsere ökologischen Standards, die auch prozeduale Standards sind, Standort- und Wettbewerbsvorteile.
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Die UMK stellt zu Recht fest, daß jedes überbeschleunigt durchgeführte Genehmigungsverfahren das Risiko erhöht, im späteren Rechtsstreit wegen materieller und verfahrensrechtlicher Fehler aufgehoben zu werden. Nur ein sorgfältig durchgeführtes Prüf- und Zulassungsverfahren kann die erforderliche Investitionssicherheit gewährleisten; es liegt somit im ureigensten Interesse des Antragstellers. Wir dürfen deshalb das Kind nicht mit dem Bade ausschütten. Die Bereinigung von Verfahrenshemmnissen und materiellen Doppelregelungen oder historisch überholten Regelungen muß gleichwohl die Prüfungstiefe und Prüfungsgründlichkeit und rechtsstaatliche Verfahrensabläufe enthalten. Es darf an keiner Stelle und zu keiner Zeit ein Umweltdumping im Verfahren und in den materiellen Anforderungen geben.
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Es darf auch keine Einschränkung der Öffentlichkeitsbeteiligung geben. Die durch diesen Antrag vorgelegten materiellen Änderungen berühren zwar in der Regel die Öffentlichkeit gar nicht. Gleichwohl ist aber wegen der in ihren Teilen III und IV angesprochenen Punkte, die förmliche Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren berühren, dieses Postulat noch einmal zu betonen. Die häufig vorgebrachte These, daß gerade die Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem erheblichen Zeitverlust führe, der nicht mehr zu vertreten sei, ist auf den ersten Blick richtig. Gleichwohl darf diese Einschätzung nicht dazu führen, die Öffentlichkeit abzuschneiden, weil dann ein noch höherer Akzeptanzverlust eintritt, der im Ergebnis die Bestandskraft der Entscheidung über die Anfechtung vor Gericht oder - soweit möglich - schon im Widerspruch weiter hinausschiebt.
({6}) - Ich rede auch von der Akzeptanz.
Ich stimme Siegfried Broß, einem Richter am BGH, zu, daß es heute zunehmend schwierig werde, den Bürger von einer für ihn persönlich unliebsamen Entscheidung zu überzeugen. Dieses führe zu einer erhöhten Inanspruchnahme der Gerichte, um die Bestandskraft der Verwaltungsentscheidung möglichst lange hinauszuzögern. Die Hauptursache für dieses Verhalten liege darin, daß die Identifikation des Bürgers mit dem Staat fortnehmend abnehme. Der Bürger nehme lediglich seine eigenen Interessen wahr und verfolge diese. Diese Haltung sei das Ergebnis eines jahrelangen Prozesses, während dem das Individuum eine beispiellose Aufwertung zu Lasten des Mitmenschen und der Gemeinwohlbelange erfahren habe. Diese Entwicklung des Zweifels an jedem Planungsbescheid mit den Konsequenzen des Einspruchs werde durch viele Politiker verstärkt, die jede Großentscheidung angriffen.
Ich will das nicht alles unterschreiben. Die Folgerung aus dieser Beobachtung kann meines Erachtens aber nicht in der Einschränkung der Mitwirkung liegen; denn dann wird diese Negativentwicklung vom Staat weg noch weiter verstärkt. Im Gegenteil: Wir müssen in die Gegenrichtung schreiten und noch umfassendere Beteiligungs- und vor allem Informationsmöglichkeiten schaffen. Der informierte, aufgeklärte Bürger hat es schwerer, nur das Sankt-FloriansPrinzip gelten zu lassen, weil er die Belastungen des anderen und des Gemeinwohls sehen muß, deren Position und die seiner Stadt oder seines Landes kennen muß und sie deshalb auch eher beachten muß.
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Der egoistische, nur sein persönliches Umfeld beachtende Bürger hingegen wird in seinem Gesichtskreis alles abwehren, was ihn stört. Der Homo politicus überwindet seinen Egoismus. Wir Politiker müssen diese Entwicklung unterstützen.
Die Bürgerinitiative, die möglicherweise gegen eine Bahntrasse ist, hat eine schwierigere Position, wenn mit ihr über verkehrspolitische Grundsätze von Verkehrsverlagerung und -vermeidung diskutiert wird und sich die umstrittene Entscheidung darin einbetten läßt. Es war und ist deshalb ein schwerer Fehler im Verkehrswegebeschleunigungsgesetz, eine Verkürzung der Verfahrensdauer mit einer Beschneidung der Bürgerbeteiligung in der Anfangsphase
erreichen zu wollen. Dieses schlechte Beispiel schreckt ab. Ich bin froh, daß die Verfahren außerhalb des Verkehrsressorts dies nicht zum Vorbild haben. Ich halte es allerdings auch für selbstverständlich, daß die Umweltminister - einschließlich Ihnen, Herr Minister Töpfer - die notwendige Partizipation nicht einschränken. Sie haben das ausdrücklich betont. Ich habe mich darüber gefreut, daß das in dem Protokoll der UMK drinstand.
Lassen Sie mich nun konkret zu den Vorschlägen der UMK und des vorliegenden Antrags kommen. Vorab möchte ich eine Verständigung über die Möglichkeiten und Strategien der Beschleunigungseffekte herstellen. Der Antrag läßt schon erkennen, daß dafür zwei Möglichkeiten in Betracht kommen, nämlich erstens die Ausgestaltung des materiellen Rechts und zweitens eine Änderung im Vollzug und im Verfahren. Die materiellen Gestaltungsmöglichkeiten zur Erzielung von Beschleunigungseffekten sind eher begrenzt und erschöpfen sich häufig in marginalen Änderungsmöglichkeiten.
Die im Antrag gewählten Vorschläge unterstreichen dies. Natürlich erreicht man eine Beschleunigung, wenn das Genehmigungsverfahren auf bestimmte Anlagen oder Anlagenteile gar nicht mehr angewandt wird. Dies kann man, wenn man die Umweltstandards beachten und einhalten will, jedoch nicht unbegrenzt ausdehnen. Schon der erste Vorschlag einer Reduzierung der Anlagen in der 4. BImSchV ist zwar in der urkonkreten Weise akzeptabel, der Teufel steckt aber im Detail. Es drängen sich viele Fragen auf. Welche Anlage wollen Sie konkret aus der Genehmigungspflicht rauslassen? Wollen Sie die Größenordnung der genehmigungspflichtigen Anlagen ändern? Wollen Sie bei der Herausnahme der Anlagen auf die allgemeine Betriebsgefährlichkeit abstellen oder z. B. auf die Gefährlichkeit des Durchsatzstoffes? Wie soll das alles genau beschrieben werden? Welche Anlagen meinen Sie? Ich bin gespannt darauf, wie diese Vorschläge aussehen werden. Erst dann, wenn wir die konkreten Vorschläge haben, können wir unserem Votum überhaupt Klarheit und Zielgerichtetheit geben.
Der nächste Vorschlag, Verlängerung des genehmigungsfreien Betriebes für mobile Anlagen von sechs auf neun Monate, und der Vorschlag, sich schon im Vorverfahren auf einen Gutachter zu verständigen, können akzeptiert werden. Aber auch hier liegt wieder ein nachhaltiges Problem. Ich kenne als verantwortlicher Verfahrensjurist in einem Verfahren durchaus die Situation, daß sich Antragsteller und Behörde schnell auf einen Gutachter einigen, weil beide - unausgesprochen oder ausgesprochen - das Verfahren fördern möchten, daß aber der einsprechende Dritte überhaupt nicht damit einverstanden ist und daß dann im Klageverfahren ein weiterer Gutachter nachgedrückt wird. Ich halte die Forderung, daß man sich am Anfang auf einen Gutachter verständigt, für richtig. Wir sollten aber gleichwohl sehen, daß damit nicht alle Probleme aus der Welt sind.
Ein nachhaltiger Entlastungseffekt geht sicherlich von der Forderung aus, standardisierte Anlagen in das vereinfachte Verfahren oder gar nur in das Anzeigeverfahren einzubeziehen. Ich halte es für möglich, ein Anzeigeverfahren für diejenigen Fälle zu wählen, in denen der Schutz vor schädlicher Umwelteinwirkung offensichtlich sichergestellt ist oder eine Emission gar nicht erst eintritt. Die Zuordnung zum Anzeige- oder Genehmigungsverfahren könnte im übrigen ein einsprechender Dritter überprüfen, um so ein Genehmigungsverfahren in Streitfällen durchzusetzen.
Der Koalitionsantrag nennt im Gegensatz zur Waffenschmidt-Kommission keine Einzelanlagen. Die von der Waffenschmidt-Kommission vorgestellten Anlagen zeigen aber, daß es auch hier teilweise auf die Größenordnung und auf die Einschätzung der Gefährlichkeit der Emissionen ankommt. Jedenfalls ist die standardisierte Bauartzulassung im materiellen Recht ein sehr erfolgversprechender Ansatz, um Beschleunigungseffekte zu erreichen. Allerdings ist auch an dieser Stelle gründliche Detailberatung erforderlich. Auch die weiteren materiellen Vorschläge können sinnvoll sein. Wir werden das in der Antragsberatung noch genauer detaillieren.
Ich will mich noch einmal auf die grundsätzlichen Verfahrensvorschläge, die in der Öffentlichkeit diskutiert werden, konzentrieren. Mir scheint, daß die wirklichen Beschleunigungseffekte fast ausschließlich auf der Ebene der Verfahrens- und Vollzugsoptimierung zu erreichen sind, möglicherweise auch auf der Ebene eines schon vor dem Verwaltungsverfahren angesiedelten konsensualen Verfahrens der Verwaltung. Auch die Einsetzung eines Dritten als Konfliktmittler oder, schön deutsch gesagt, eines Mediators ist sinnvoll.
Lassen Sie mich zu den Vorschlägen auf der Vollzugs- und der Verfahrensebene exemplarisch einige bewerten. Eine Position, die sich wie ein roter Faden durch alle Diskussionen durchzieht, ist die, daß schon zu Beginn eine obligatorische Antragsberatung installiert wird und bei schwierigen und komplexen Vorhaben eine Vorantragskonferenz durchgeführt wird. Ich halte die Antragsberatung selbst für mittlere und manchmal sogar schon für „kleinere" Verfahren für unabdingbar. Wenn laut Statistik, die ich genannt habe, in Nordrhein-Westfalen 25 % aller Verfahren durch unvollständige Antragsunterlagen und Gutachten verzögert werden, wird deutlich, daß hier ein nachhaltiger Beratungsbedarf besteht, den wir möglicherweise sogar durch obligatorische Beratung ins Gesetz hineinschreiben sollten.
Zweitens. Im Beteiligungsverfahren mit anderen Behörden muß das Sternverfahren als Regelverfahren eingeführt werden. Das bedeutet zwar eine Vermehrung der Akten, weil die Behörden nebeneinander beteiligt werden und nicht nacheinander, aber dies ergibt einen nachhaltigen Zeitgewinn.
Drittens. Zu weiteren Beschleunigungseffekten kann die Leitbehörde Fristen für die Stellungnahmen festlegen. Diese Fristen dürfen meines Erachtens aber nicht präklusiv, also als Ausschlußfrist, gefaßt sein. Man könnte allenfalls die Regelung treffen, daß eine Stellungnahme nach einer festgesetzten Frist nur dann beachtet werden muß, wenn dies für die Entscheidungsfindung zwingend erforderlich ist. Im übrigen werden Fristen häufig deshalb nicht eingehalten, weil naturgesetzliche Gründe dagegen sprechen,

etwa weil Vegetationsperioden oder andere situationsbedingte lange Zeiträume für die seriöse Abgabe von Stellungnahmen eingehalten werden müssen.
Die Vorstellungen beispielsweise der niedersächsischen Industrie- und Handelskammer Hildesheim/ Hannover, die insgesamt von einer Genehmigungsfiktion bei Nichteinhaltung von Entscheidungsfristen arbeiten will, verkennen die Rechtsstellung von Dritten. Wir können nicht sagen: Wenn du nicht Stellung nimmst, wird dein Antrag als genehmigt unterstellt. Die Rechtsschutzinteressen der Dritten werden sich spätestens im gerichtlichen Verfahren durchsetzen, womit wir dann noch viel mehr Zeit verlieren. Deshalb ist ein solcher Vorschlag, finde ich, nicht sehr förderlich.
Ich will einige weitere beschleunigende und vollzugsfördernde Maßnahmen nur noch nennen; die Redezeit geht vorbei: einen ausreichenden Personaleinsatz, eine weiterreichende Qualifikation etwa durch Weiterbildung des Bearbeiters, Vergabe von Prüfanträgen an private Dritte, wenn die Behörde selber keine Prüfungskapazität hat, stärkere Kontrollen der Arbeitsergebnisse durch die Behördenleitung usw. Die Darstellung dieser Punkte zeigt, daß neben der Diskussion der gesetzlichen und tatsächlichen Beschleunigungsschritte auch die tägliche Arbeit in den Behörden nicht zu kurz kommen darf. Es gibt möglicherweise nichts Schnelleres für die Arbeitserledigung, als wenn mit Fleiß, Sachverstand und Zielstrebigkeit tatsächlich gearbeitet wird. - Diese Anmerkung kann man vielleicht auch zum Asylverfahren machen.
Gleichwohl will ich jenseits der täglichen Behördenarbeit noch das bereits genannte zweite Instrument der Verfahrensbeschleunigung in dem Gespräch mit dem Bürger vor dem Verfahren ansprechen. Das Leitbild des kooperativen Staates, der ein Klima der bereitwilligen Akzeptanz durch Vorinformation, Vorverhandlung und Kooperation, und nicht durch Unterordnung schafft, sollte uns prägen. Natürlich müssen wir dabei sorgfältig darauf achten, daß die klare Grenze zu einem kungelnden Staat, der jenseits der Rechtsposition etwas zu erreichen sucht, nicht überschritten wird.
Beispiele für den Staat, der in Vorverhandlungen arbeitet, kennen wir aus unseren Städten genügend. Ich will nur ein Beispiel nennen: Die Ausweitung eines Gewerbegebietes mit der erforderlichen Ansiedlung von Betrieben gegen die gleichzeitig großzügige Ausweisung eines Lärmschutzwalls und möglicherweise Ausweisung eines Freizeit- und Sportflächenbereichs schafft wesentlich höhere Akzeptanz. Ich kenne das gerade aus einem konkreten Fall.
Neben diesen konsensualen Verfahren der Verwaltung gibt es bei Großvorhaben jetzt schon die Einrichtung eines sogenannten Mediators, eines schon im Vorfeld der Konflikte installierten privaten Konfliktmittlers. Dieses aus den USA kopierte Verfahren kann sich allerdings auch gegen die Behörden selbst richten. Ich glaube, man wird das in Schleswig-Holstein jetzt bei der Frage der Autobahntrasse nach Lübeck sehen, daß sich der Mediator plötzlich gegen die Trasse ausspricht. Aber das ist eben die Gefahr der Installation eines solchen Mediators. Er hat die Aufgabe, bereits im Vorfeld Bürgerinitiativen, Behörden und andere beteiligte Gruppen an einen Tisch zu bitten und eine bestimmte Projektrealisierung vorzubereiten. In dieser Verfahrensweise sehe ich eine Chance der Konfliktreduzierung und auch der Verfahrensverkürzung.
Lassen Sie mich abschließend festhalten: Wir sind bereit, tatkräftig mitzuhelfen, Beschleunigungseffekte für Zulassungs- und Genehmigungsverfahren aufzuspüren und durchzusetzen, wenn die genannten Vorbedingungen der Aufrechterhaltung des materiellen Standards und der Beteiligung der Öffentlichkeit erhalten bleiben.
Diese Essentials gelten im übrigen nicht nur für die alten, sondern genauso für die neuen Länder. Wenn wir in einigen Verfahren in Ostdeutschland anders vorgehen wollen, kann es keinen Grund geben, dies nicht auch im Westen zu tun. Die Umweltstandards müssen gleich bleiben.
Es gibt also von uns die Bereitschaft zu schnellem und gemeinsamem Handeln. Es gibt aber auch die Kontrolle, kein Umweltdumping im Verfahren und in der Bürgerbeteiligung zuzulassen.
Ich danke Ihnen.
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