Benda (bundesminister des innern), 1969-07-02:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Bundesregierung hat mich in der Kabinettsitzung, die heute vormittag stattgefunden hat, beauftragt, zu dem Antrag des Rechtsausschusses - dieser Auftrag erstreckt sich auch auf den Ihnen vorgelegten Änderungsantrag der Kollegen, der soeben vorgetragen worden ist - folgende Erklärung für die Bundesregierung abzugeben.
Die Bundesregierung begrüßt den im Antrag des Rechtsausschusses vom 27. Juni 1969 zum Ausdruck gebrachten Willen, die rechtlichen Hindernisse zu beseitigen, die bisher der Bereinigung der mit den verschiedenen Volksbegehren aufgeworfenen Fragen der territorialen Neugliederung des Bundesgebietes entgegenstanden. Dies gilt namentlich für die
1 Siehe Anlage 3 Lösung der sogenannten Baden-Frage, die den Bundestag seit Anbeginn immer wieder beschäftigt hat. Es soll auch nicht verkannt werden, daß der Entwurf der SPD-Fraktion, den der Rechtsausschuß zur Annahme empfohlen hat, mit der Einführung eines allerdings bedingt konstitutiven Volksentscheids in Abs. 3 und 4 Satz 1 die seit längerer Zeit zum Stillstand gekommenen Neugliederungsverfahren wieder in Gang setzen und in einem Teil der Fälle in absehbarer Zeit zu einem allseits befriedigenden Ende führen könnte.
Da es sich jedoch um eine Änderung unserer Verfassung handelt und die zu beschließende Verfassungsänderung nicht nur die Bereinigung der seit langem anhängigen Neugliederungsverfahren, sondern eine vernünftige Gesamtlösung der Neugliederungsfrage ermöglichen soll, darf uns die Dringlichkeit des konkreten sachlichen Anliegens nicht davon abhalten, sorgfältig zu prüfen, ob die vorgeschlagene Vorschrift in all ihren Teilen hinreichend klar, in sich logisch, schlüssig und vollziehbar und mit den Grundprinzipien unserer Verfassung vereinbar ist. Anderenfalls wäre weder der Sache noch den berechtigten Wünschen der betroffenen Bevölkerungsteile gedient.
Unter diesen Gesichtspunkten und nur unter ihnen siehe ich mich veranlaßt, für die Bundesregierung auf folgende Bedenken hinzuweisen, die vielleicht in den unter Zeitdruck geratenen Ausschußberatungen nicht mehr genügend geprüft werden konnten.
Erstens. Abs. 4 Satz 1 des Entwurfs gestattet Abweichungen vom Ergebnis eines Volksentscheids durch das mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zu beschließende Bundesgesetz, wenn das Ergebnis des Volksentscheids nach Auffassung des Gesetzgebers nicht mit den Grundsätzen des Abs. 1, den sogenannten Richtbegriffen, übereinstimmt. Eine Korrektur dieses Gesetzes durch einen weiteren Volksentscheid etwa im ganzen Bundesgebiet soll nicht mehr möglich sein. Es kann also ein ausdrücklich erklärter, wenn auch partikulärer Volkswille durch Parlamentsbeschluß aufgehoben werden. Darin liegt jedenfalls in den Fällen, in denen nicht ein regional sehr beschränktes Interesse einem offensichtlich überragenden Interesse der Gesamtheit gegenübersteht, nicht nur ein politisches, sondern auch ein verfassungsrechtliches Problem.
Zweitens. Sehr schwierige Fragen wirft Absatz 4 Satz 2 des Entwurfs auf. Sieht das Gesetz die Änderung der Landeszugehörigkeit eines Volksteils vor, die nicht durch Volksentscheid verlangt worden ist, so bedarf es der Annahme durch Volksentscheid in dem gesamten Gebiet, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll. Offenbar stellt diese Vorschrift auf die Fälle ab, in denen in engem sachlichem und verfahrensrechtlichem Zusammenhang mit einem Gesetz nach Absatz 4 Satz 1, also auf Grund eines Volksbegehrens, weitere territoriale Änderungen verfügt werden. Es ergibt sich die Schwierigkeit,
a) zu klären und näher zu bestimmen, welcher sachliche Zusammenhang mit einem Volksbegehren die Anwendbarkeit des Absatzes 4 Satz 2 im Gegensatz zu Absatz 5 mit seiner ganz abweichenden Ver-

fahrensregelung - Volksentscheid im ganzen Bundesgebiet - begründet. Ich bezweifle, ob eine befriedigende Lösung dieser Frage überhaupt möglich ist.
b) Angenommen, eine Annexregelung im Sinne des Absatz 4 Satz 2 ist zu Recht getroffen, durch Volksentscheid aber abgelehnt worden. Der Entwurf bestimmt nichts darüber, daß der Bundestag durch ein neues Gesetz, sei es auch mit absoluter Mehrheit, diesen Volksentscheid wieder aufheben kann. Auch ein Volksentscheid im ganzen Bundesgebiet ist im Gegensatz zu dem hier einschlägigen Verfahren nach Absatz 5 nicht vorgesehen. Es liegt auf der Hand, daß auf solche Weise die Gesamtkonzeption für einen bestimmten Raum in Frage gestellt werden kann.
c) In Fällen der Ablehnung der Annexregelung nach Absatz 4 Satz 2 stellt sich schließlich weiter das Problem des rechtlichen Schicksals der damit eng zusammenhängenden Regelung nach Absatz 4 Satz 1 auf Grund eines vorangegangenen Volksentscheides. Soll dann das ganze Gesetz als abgelehnt gelten, obwohl der Teil des Gesetzes, der auf Absatz 4 Satz 1 beruht, durch Volksentscheid nicht mehr abänderbar ist, oder ist nur die Annexregelung nicht zustande gekommen, obwohl sie - und das ist doch wohl die Voraussetzung der Anwendbarkeit des Satzes 2 - in der Regelung nach Satz 1 ein untrennbares Ganzes bildet? Zu denken ist dabei vor allem an die Lösung der territorialen Fragen im mittelrheinischen Raum.
Meine Damen und Herren, ich beschränke mich auf diese besonders dringenden Zweifelsfragen. Andere Fragen, die einer Klärung bedürften, kämen hinzu. Aber das, was ich gesagt habe, mag dazu anregen, nachzudenken, ob es bei aller sachlichen Dringlichkeit verantwortet werden soll, in das Grundgesetz eine Vorschrift aufzunehmen, die trotz angestrengter Bemühungen nach Auffassung der Bundesregierung noch nicht zu jener Klarheit ausgereift ist, die wir für die Verfassung, zumal in so wichtigen und so umstrittenen Dingen, fordern müssen.
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