Dorn (NA), 1968-05-15:
Meine Damen und Herren, wir kommen bei der Behandlung dieses Themas zu einem zentralen Punkt der Notstandsgesetzgebung. Es geht hier um die Frage des Gemeinsamen Ausschusses oder, wie wir Freien Demokraten es lieber sähen, um die Begründung eines Notparlaments. Über diese Frage hat es in der vorigen und auch in dieser Legislaturperiode manche Meinungsverschiedenheit gegeben. Ich habe vorhin in meiner letzten Erwiderung auf die Rede des Kollegen Hirsch gesagt, daß wir vor allem aus bestimmten Erfahrungen, die wir bei der Praktizierung eines sogenannten Gemeinsamen Ausschusses anläßlich der FallexÜbung des Jahres 1966 gesammelt haben, die Konsequenz gezogen haben, diesen neuen Antrag vorzulegen.
*) Siehe Anlage 8
Die Willensbildung des Notsgesetzgebers erfolgt also nach gemeinsamer Beratung der Vertreter von Bundestag und Bundesrat in diesem Gemeinsamen Ausschuß. Wir sind - das gestehen wir zu - nicht böse darüber, daß die Ausschußberatungen in einer Frage von so entscheidender Bedeutung etwas völlig anderes ergeben haben, als die Bundesregierung dem Parlament in der Regierungsvorlage unterbreitet hatte. Sie erinnern sich sicher noch an die erste Lesung in diesem Hause und an unsere Kritik an der Vorstellung der Bundesregierung, nach der sich der Gemeinsame Ausschuß aus Mitgliedern zusammensetzen sollte, die von einer Zweidrittelmehrheit des Deutschen Bundestages gewählt werden müßten. Wir haben das von Anfang an nicht
nur verfassungsrechtlich, sondern auch politisch für
unmöglich gehalten, und wir freuen uns darüber,
daß diese Vorstellung der Bundesregierung während der Ausschußberatungen beseitigt worden ist, daß sich der Gemeinsame Ausschuß nunmehr entsprechend der Vorstellung der SPD und der CDU unter Berücksichtigung des Stärkeverhältnisses der Fraktionen zusammensetzt. Wir sind allerdings der Meinung, daß es nicht nur auf das Stärkeverhältnis ankommen, sondern auch eindeutig geregelt werden sollte, daß die Mitglieder, die von den einzelnen Fraktionen in dieses Gremium geschickt werden, einzig und allein von den Fraktionen bestimmt werden.
Nun haben wir eine Reihe von Änderungen vorgesehen. Abgesehen von der Streichung an dieser Stelle sind wir Freien Demokraten darüber hinaus der Meinung, daß es notwendig wäre, die Frage der Arbeitsmöglichkeit des Gemeinsamen Ausschusses, die Frage seiner Zusammensetzung und auch die Frage des Tätigwerdens, des Zeitpunkts des Tätigwerdens dieses Gemeinsamen Ausschusses zu beraten.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, nach der Regierungsvorlage hatte der Gemeinsame Ausschuß eine Reihe von Kompetenzen, die praktisch zwangsläufig zur Aushöhlung der parlamentarischen Demokratie in Deutschland hätten führen müssen. Die Beschlußunfähigkeit des Parlaments war nicht Voraussetzung für die Aktion eines Gemeinsamen Ausschusses, wie wir uns das vorstellen. Wir sind einfach der Meinung, daß dieses Notparlament, wie wir es haben möchten, erst zu einem Zeitpunkt zusammentreten darf, zu dem der Deutsche Bundestag beschlußunfähig ist. Alle anderen Funktionen dieses Gemeinsamen Ausschusses oder Notparlaments werden dieses Gremium praktisch zu einem Nebenparlament, zu einem Gremium sui generis, machen, das mit unseren Vorstellungen von parlamentarischer Demokratie nicht übereinstimmt.
Meine Damen und Herren, die Stunde der Not -das ist schon in der ersten Lesung dieses Gesetzentwurfs von mir vorgetragen worden - ist erst recht die Stunde des Parlaments. Man sollte alle Möglichkeiten prüfen und in die Wege leiten, man sollte alle organisatorischen Möglichkeiten schaffen, um den Deutschen Bundestag auch in Krisenzeiten, auch in Notzeiten beschlußfähig zusammentreten zu lassen.
Während der Hearings ist manches gerade zum Thema des Gemeinsamen Ausschusses von den Professoren, von den Verfassungsrechtlern und von den Staatsrechtlern vorgetragen worden. Wir sind auch während der Hearings in unserer verfassungspolitischen Vorstellung in einem ganz besonderen Maße bestärkt worden. Wenn Sie die Notstandsgesetzgebung, die Sie jetzt hier in dieser Form, wie wir sie für falsch halten, verabschieden wollen, wenn Sie damit auch die Voraussetzungen für bestimmte Regelungen der Einzelgesetze, die nachkommen, schaffen, werden Sie im Endergebnis doch nicht an der Frage vorbeikommen, inwieweit hier Manipulationsmöglichkeiten geschaffen werden können. All das können Sie nur verhindern, wenn Sie mit uns allen Ideenreichtum daran verwenden, das Parlament beschlußfähig zu erhalten.
Meine Damen und Herren, ich weiß im Moment nicht, welcher der Herren Professoren es während des Hearings ausgeführt hat. Aber einer hat gesagt, für ihn sei völlig unverständlich, daß wir hier beschließen wollten, alles zu organisieren. Die Bundeswehr wird organisiert, die Reservisten werden einberufen, die Dienstverpflichtungen werden durchgeführt, die Frauen werden am Arbeitsplatz festgehalten, die Versorgung der Zivilbevölkerung wird organisiert. Alles wird bis ins letzte Detail geregelt. Nur darauf, wie das Parlament auch in Krisenzeiten organisatorisch beschlußfähig erhalten bleiben kann, wird anscheinend nicht eine Idee, nicht ein Gedanke verschwendet.
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Meine sehr verehrten Damen und Herren, das ist etwas, was uns sehr bedrückt, auch hei dieser Aussprache hier, wenn wir manche Argumente des heutigen Tages verfassungspolitisch zu werten haben. Deswegen unsere Gegenkonzeption, die ich Ihnen noch einmal vortragen will.
Nach unseren Vorstellungen eines Art. 115 bb sollen mit Eintritt des Verteidigungsfalls Bundestag, Bundesrat und Notparlament einberufen sein. Mit dieser gemeinsamen Einberufung aller für eine solche Krisenzeit zuständigen Organe glauben wir, daß das Selbstversammlungsrecht des Bundestages als ausgeübt gilt und daß auf diese Weise - über die technischen Möglichkeiten und organisatorischen Voraussetzungen müßte man sich in einer Geschäftsordnungsgebatte unterhalten - auf jeden Fall sichergestellt werden könnte, das Parlament beschlußfähig am Sitzungsort zusammenzubekommen.
Nun das zweite Problem unserer Vorstellung. Nach unserer Meinung soll die Bezeichnung „Notparlament", zwei Dinge gleichzeitig demonstrieren. Erstens soll durch diese Bezeichnung deutlich werden, daß ein Parlament wirksam wird, daß die parlamentarische Kontrollfunktion auch gegenüber der Regierung in einer solchen Situation erhalten bleiben kann, und zweitens soll das Vorwort „Not" gleichzeitig herausstellen, daß es nur ein kleines Parlament für eine Notsituation ist und daß aus dem kleinen Notparlament so schnell wie möglich wieder das voll funktionsfähige Gesamtparlament werden soll.

In diesem Gremium dürfen natürlich nicht nur 22 Abgeordnete sein; dann würde es kein Parlament sein. Unsere Vorstellung ist vielmehr, daß das Notparlament aus 44 Abgeordneten des Deutschen Bundestages und aus 11 Mitgliedern des Bundesrates bestehen sollte und daß die Fraktionen nicht nur die Mitglieder nominieren, sondern auch die Vertreter berufen sollten. Jedes Land ist also durch ein Mitglied des Bundesrates vertreten. Die Stimmabgabe ist nach unserer Meinung so zu regeln, daß der Vertreter des Landes die im Bundesrat übliche Stimmenzahl für sein Land gebündelt abgeben kann.
Das ist natürlich eine eindeutige Abkehr von der Regierungsvorlage und auch von dem, was Sie beschlossen haben. Aber wir meinen, daß auf diese Weise die verfassungsrechtliche Kompenente im Bund-Länder-Verhältnis auch in einer solchen Situation auf die sauberste Art garantiert bleibt.
Das ist auch deswegen wichtig, weil die Bundesländer damit in dem Notparlament sind und die Beteiligung des Bundesrates, insbesondere die Einhaltung auch des föderalistischen Systems beim Gesetzgebungsverfahren durch den Notgesetzgeber, gewährleistet ist. Die Einflußnahme auf die politischen Kräfteverhältnisse des Deutschen Bundestages,
die sich in der Zusammensetzung dieses Parlaments widerspiegeln, sollte nicht durch parteipolitische Auffassungen der Bundesratsvertreter in ihrer Funktion als Repräsentanten der Bundesländer so abgestuft werden, wie die Ausschußbeschlüsse es vorsehen. Denn wir haben gerade während der FallexÜbung 1966 erlebt, daß diese Forderung, die wir hier stellen, eigentlich die einzige Garantie überhaupt ist, daß die Bundesländer qua Bundesrat in ihrer verfassungsrechtlichen Position in dem Notparlament wirksam werden können. Denn wie problematisch das bei der Fallex-Übung in der Anwendung war, haben wir noch alle in Erinnerung. Wir haben es ja in diesem Hause schon diskutiert. Ich meine aber, daß es notwendig ist, hier noch einmal darauf hinzuweisen, weil ich den Eindruck habe, daß leider vieles von dem, was an Sachargumenten von uns vorgetragen worden ist, inzwischen in der hektischen Auseinandersetzung während der Beratung der letzten 14 Tage innerhalb der Koalitionsfraktionen untergegangen ist.
Während der Fallex-Übung 1966 war es doch so, daß die drei Fraktionen des Bundestages getrennte Fraktionssitzungen abhielten und daß die Vertreter des Bundesrates, die aus Ländern kamen, in denen die SPD den ersten Mann, den Ministerpräsidenten oder Regierenden Bürgermeister, stellt, an Fraktionssitzungen der SPD-Bundestagsfraktion teilnahmen.
Genauso war es bei den Mitgliedern des Bundesrates, die aus Ländern kamen, in denen die CDU den Ministerpräsidenten stellte. Als Bundesrat sind die Herren des Bundesrates nicht ein einziges Mal in dieser Funktion zusammengetreten. Wir meinen aber, daß es verfassungsrechtlich ein unmögliches Verfahren ist, daß über die Aufteilung der Bundesratsvertreter zusätzlich das Quorum der Abgeordneten des Parlaments im Notparlament oder Gemeinsamen Ausschuß erhöht wird. Das kann nicht der Sinn der Bestimmung sein, die hier von Ihnen verabschiedet werden soll.
Dann ist die Frage, wann das Notparlament zusammentreten kann, von entscheidender Bedeutung. Wir meinen, daß das Notparlament zusammentreten soll, wenn dem beschlußfähigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen und vor Beginn seines Zusammentritts die Beschlußfähigkeit des Bundestages nicht hergestellt werden konnte. Aber gleichzeitig mit der Hinnahme einer solchen Tagungsmöglichkeit des Notparlaments haben wir dann zusätzlich eine Bestimmung in unseren Vorstellungen, wonach jeder Abgeordnete des Bundestages das Recht hat, an jeder Sitzung des Notparlaments teilzunehmen und das Wort zu ergreifen, und daß die Sitzung des Notparlaments wie die Sitzungen des Deutschen Bundestages öffentlich sein müssen. Damit wollen wir die Reaktivierung des Gesamtparlaments so schnell wie möglich erreichen, weil wir der Auffassung sind, daß die Abgeordneten des Bundestages sich unter einer solchen Verfassungsbestimmung in einer Notsituation ganz besonders angesprochen fühlen müssen, an den Ort des Parlaments zurückzukehren. Damit würde aber auch die information der Abgeordneten keine geteilte Qualifizierung haben; die nicht dem Notparlament angehörenden Abgeordneten würden die gleichen Informationsmöglichkeiten zur Verfügung haben wie diejenigen, die Mitglied des Notparlaments sind.
Ich möchte jetzt nicht auf das eingehen, was die SPD-Kollegen uns an Vorstellungen gerade zu diesem speziellen Punkt übergeben haben. Denn auch Sie, Kollegen Matthöfer, Lenders, Kaffka, Gscheidle und andere, hatten diese Vorstellungen ja entwikkelt, und in der ausführlichen Begründung, die Sie uns dazu gegeben haben, steht dem Sinne nach genau das, was ich für die Begründung unseres Antrages hier angeführt habe. Ich hoffe also, daß in dieser entscheidenden Frage - sie wird ja auch in der Begründung des Antrages der Kollegen der SPD als sehr entscheidend dargestellt - die Möglichkeit besteht, in diesem Hause eine Mehrheit zu finden.
Des weiteren haben wir in unserem Antrag im Abs. 4 vorgesehen, daß die Mitglieder des Notparlaments, also die Abgeordneten des Deutschen Bundestages und die Vertreter des Bundesrates, gemeinsam beraten; andererseits aber ist in Abs. 5 getrennnte Abstimmung vorgesehen. Die gemeinsame Beratung würde zu einer erheblichen Verkürzung des Zeitaufwandes in einer solchen Situation führen; die getrennte Abstimmung würde die verfassungsrechtliche Situation so beibehalten, wie wir sie in der augenblicklichen Verfassungslage nach unserem Grundgesetz kennen.
Und dann heißt es im Abs. 6 in der Fassung unseres Antrages:
Das Notparlament kann die Rechte von Bundestag und Bundesrat wahrnehmen, wenn und solange dem beschlußfähigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen und die Lage sofortige Beschlüsse erfordert. Diese Voraussetzungen
- so geht es in unserem Antrag weiter, und das ist von entscheidender Bedeutung
sind vor jeder Sitzung des Notparlaments durch Mehrheitsbeschluß sowohl der Abgeordneten des Bundestages als auch der Mitglieder des Bundesrates im Notparlament, mindestens mit der Mehrheit der Abgeordneten des Bundestages festzustellen.
Ich glaube, meine Damen und Herren, es ist für uns alle wichtig, daß verfassungsrechtlich eindeutig klargestellt wird, wie lange ein Gemeinsamer Ausschuß oder wie lange ein Notparlament die Funktionen des Parlaments übernehmen kann, und daß die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, daß mit Sicherheit in dem Augenblick, wo die Funktionsfähigkeit des Parlaments insgesamt wieder erreicht wird, die Tätigkeit des Notparlaments oder des Gemeinsamen Ausschusses sofort eingestellt wird.
Meine Damen und Herren, vielleicht fällt es Ihnen schwer, unserer verfassungspolitischen Vorstellung zu folgen. Bei den Diskussionen in den vergangenen Monaten, die wir auf Veranstaltungen verschiedenster Art, Podiumsgesprächen usw., geführt haben, hat es aber immer wieder Argumente gegeben, die nicht nur bei vielen Kollegen der SPD, sondern auch bei einigen Kollegen der CDU, die ich bei solchen Diskussionen erlebt habe, dazu führten, daß sie zugaben: Jawohl, was Sie vortragen, hat etwas Bestechendes in der Formulierung und auch in der Vorstellung. Meine Damen und Herren, ich bitte Sie, wirklich ernsthaft zu prüfen, ob nicht in dem, was hier von uns gerade bei der Beratung des Kernstücks dieser Verfassungsänderung vorgetragen wird, viel mehr an Liberalität, aber auch an Praktikabilität und auch an verfassungsrechtlicher Abgrenzung in beiderlei Richtung enthalten ist als in dem, was uns hier als Ausschlußvorlage vorliegt, von dem man behauptet, das sei die liberalste Notstandsverfassung, die es überhaupt gebe. Was wir Ihnen hier vorlegen, meine Damen und Herren, ist verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch in der Sache ,so überzeugend, daß nach unserer Meinung sachlich kaum etwas dagegen eingewandt werden kann. Auch die Beratungen in der Vergangenheit haben ja gezeigt, daß uns an Sachargumenten kaum etwas entgegengehalten worden ist. Ich bitte Sie im Namen der freien demokratischen Bundestagsfraktion, diesen Vorstellungen Ihre Zustimmung zu geben, weil damit die rechtsstaatliche Sicherung der parlamentarischen Zuständigkeiten auch in Notstandssituationen garantiert wird.
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