Ritzel (NA), 1955-03-24:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! In den nahezu sechs Jahren, in denen ich die Ehre und oft das Vergnügen hatte, mit meinem verehrten Kollegen Herrn Gengler zusammenzuarbeiten, lernte ich in ihm einen echten Demokraten kennen, und ich möchte an sein demokratisches Gewissen die Frage richten, ob er wirklich im Ernst glaubt, daß es möglich sein könnte, eine derartige Änderung der Geschäftsordnung bei gleichzeitiger Wahrung einmal des Grundgesetzes und zum anderen der Rechte des Parlaments in allen seinen Teilen durchzuführen.
Herr Kollege Gengler hat in der Begründung des Antrags Drucksache 1048 an das ganze Parlament den Appell gerichtet, an der Sicherung der finanziellen Stabilität des Haushalts und der Rechnung mitzuarbeiten. Ich glaube, es würde keine Mühe machen, festzustellen, daß die sozialdemokratische Fraktion dieses Hauses zu jeder Zeit -ich erinnere im besonderen an die Ausschußarbeit, vor allem an die im Haushaltsausschuß, die wir beide, Herr Kollege Gengler, ja erleben - von genau dem gleichen Pflichtbewußtsein getragen war wie jede andere Fraktion hier im Hause, wobei ich vorschlagen möchte, nun nicht den Versuch zu machen, da oder dort auf dieser oder jener Seite ein gelegentliches Ausgleiten zu beobachten. Man könnte mit Beispielen dienen, nicht wahr, Herr Kollege Gengler? Ich brauchte Sie ja nur an einen 800-Millionen-Antrag Probst zu erinnern, der seinerzeit dann ganz gern auch von den Antragstellern im Stich gelassen worden ist. Ich will betonen, daß wir genau die gleiche Verpflichtung spüren, wie sie in dem Art. 110 des Grundgesetzes in bezug auf die Sicherung des Haushalts und den Ausgleich von Einnahme und Ausgabe dem ganzen Parlament mit auferlegt ist und nicht nur der Regierung.
Herr Kollege Gengler appellierte an das Haus, bei der Lösung dieses Problems einen gemeinsamen Weg zu gehen. Einverstanden! Wir wollen durchaus einen gemeinsamen Weg in der Erfüllung der Aufgaben, die das Grundgesetz dem Hause auferlegt, gehen, aber bei der Feststellung der Verwendung der Haushaltsmittel trennen sich sehr oft die Wege; denn hier offenbart sich, wie in Verfassungsfragen, so auch in Haushaltsfragen, daß es eine Angelegenheit der Macht und der Machtausübung ist, wie man die verfügbaren Mittel verwendet. Man kann mit Jacob Burckhardt sagen, daß es oftmals bei der Ausübung der Macht notwendig ist, festzustellen, daß Macht an sich - das beweisen die Taten in diesem Hause bis zum Überdruß - die Neigung hat, böse von Hause aus zu sein. Aber die Möglichkeit eines gemeinsamen Weges stellt sich bei der Beratung des Haushalts, stellt sich bei der Erledigung von Finanzvorlagen, stellt sich in der Praxis jeden Tag. Entscheidend ist dabei nur, ob die Gemeinsamkeit echt gemeint ist, so gemeint ist, daß man auch dem Willen und Wollen der anderen Rechnung zu tragen gewillt ist.
Sie erinnern, Herr Kollege Gengler, an das Beispiel Englands. Nun, das England und die englische Regelung von 1713 - ich glaube, das Ihren Darlegungen entnommen zu haben - müssen nicht unbedingt maßgebend sein für die deutsche Bundesrepublik im Jahre 1955. Da trennen uns Zeiten und Welten, auch eine ganz andere Art von Parlamentarismus in England, als wir sie hier in Deutschland gewöhnt sind und üben. Sie sagten im Verlauf Ihrer Darlegungen, die Engländer machten Ihrer Regierung das Geldausgeben möglichst schwer. Oh, ich wünschte, die Regierungsparteien hier in diesem Hohen Hause würden das gleiche Prinzip in zahlreichen Fällen beachten; dann hätten wir geringere Haushaltssorgen.
({0})
- Ja, Propagandafonds des Herrn Bundeskanzlers, Neubauten, Personalaufblähung und dergleichen mehr! Ein bißchen Mannesmut, wie es die Engländer nach ihrer Darlegung beweisen, würde diesem Hause und dem Steuerzahler, den Sie zu Recht angesprochen haben, sehr gut tun.
({1})
Aber, meine Damen und Herren, die Dinge liegen doch etwas tiefer, als es bis jetzt bei der Betrachtung der Drucksache 1048 den Anschein haben mag. Gestatten Sie mir, daß ich einige grundsätzliche Betrachtungen anstelle, die für die Zurücklegung dieses erstrebten gemeinsamen Weges vielleicht nicht ganz gleichgültig sein dürften.
Unsere Geschäftsordnung, die sich das Haus aus eigenem Recht gibt und die es aus eigenem Recht im Rahmen der Gesetze und im Rahmen des Grundgesetzes ändern kann, regelt die ordnungsgemäße, mit dem Grundgesetz übereinstimmende Tätigkeit des Bundestags. Dieses objektive, in der Sache ruhende Hausgesetz des Bundestags - das sage ich ausdrücklich unter Hinweis auf den von Herrn Kollegen Gengler begründeten Antrag - kann nicht durch eine einseitige parteiische Änderung oder Ergänzung beeinflußt, also subjektiv gestaltet werden.
Ich möchte noch einmal auf Jacob Burckhardt zurückgreifen dürfen, der an einer Stelle seiner „Weltgeschichtlichen Betrachtungen" gesagt hat, man solle aus Erfahrung klüger werden für das nächste Mal oder sogar weise für immer. Meine Damen und Herren, wir haben Erfahrungsgrundlagen! Darf ich Sie an jenes Husarenstück erinnern, das sich die Mehrheit des Bundestags im 1. Deutschen Bundestag durch eine willkürliche Änderung der Geschäftsordnung des Hauses zur Ermöglichung der Bestimmung Bonns zum Bundessitz geleistet hat? Aus den gleichen Reihen kam dann der An({2})
trag auf Streichung dieser einmaligen und in der Geschichte hoffentlich auch einmalig bleibenden Änderung der Geschäftsordnung. Darf ich Sie daran erinnern - Herr Kollege Gengler hat es auch bereits getan -, daß der Versuch, den § 96 Abs. 3 und 4 hier in veränderter Form und, wie ich sagen möchte, Herr Kollege Gengler, sogar in verschlechterter Form zu wiederholen, die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts und das von Ihnen, Herr Gengler, zitierte Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Folge gehabt hat?!
Wir laufen Gefahr, nicht etwa wie bei der Bestimmung Bonns und der zu ihrer Grundlage gemachten Änderung der Geschäftsordnung, einen einmaligen Vorgang zu erleben, sondern hier laufen wir Gefahr, einen Dauerverstoß gegen Bestimmungen des Grundgesetzes suggeriert zu bekommen, und dagegen müssen wir uns von Anfang an wehren.
Der Art. 40 Abs. 1 des Grundgesetzes ermächtigt den Deutschen Bundestag, sich eine Geschäftsordnung zu geben. Für diese Geschäftsordnung müssen Gesetz und Grundgesetz als Wegweiser gelten, und Verstöße dagegen stehen der Geschäftsordnung nicht zu. Im Vergleich zu Gesetz und Grundgesetz ist die Geschäftsordnung dieses Hauses nicht gleichrangig, sondern sie folgt im Range nach. Die Geschäftsordnung kann nur im Rahmen der Gesetze und des Grundgesetzes Bindungen enthalten. Bindungen, die gegen das Gesetz und Recht gehen, müssen an ihrer Gesetzwidrigkeit scheitern. Ich möchte an die Verantwortlichkeit der juristischen Mitglieder der Regierungsfraktionen schon jetzt die Frage richten, ob sie im Ernst glauben, es vor dem Grundgesetz und vor ihrem juristischen Gewissen verantworten zu können, den Antrag Drucksache 1048 ernsthaft in Behandlung zu nehmen.
Der Bundestag muß sich darüber klar sein, daß die Geschäftsordnung ein Instrument zur Sicherung der parlamentarischen Ordnung, zur Sicherung des gesetzmäßigen Funktionierens des Parlaments ist. Aber er muß sich auch darüber klar sein, daß eine Einschränkung dieses Rechts ides Parlaments durch Maßnahmen der Geschäftsordnung ein Ding der Unmöglichkeit sein muß. Der Antrag Drucksache 1048 rührt entscheidend und mehr vielleicht, als sich das Hohe Haus im Augenblick vorstellt, an das Initiativrecht des Parlaments.
({3})
Der Parlamentarische Rat hat seinerzeit ausdrücklich gegen eine Einschränkung des parlamentarischen Initiativrechts Stellung genommen. Er wollte dem Bundestag ein uneingeschränktes Recht auf gesetzgeberische Initiative sichern. Der Parlamentarische Rat hat Anträge auf Einschränkung abgelehnt und es bei Art. 76 Abs. 1 des Grundgesetzes belassen, der den Wortlaut hat:
Gesetzesvorlagen werden beim Bundestage durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht.
Der entscheidende Inhalt ides Initiativrechts ist das Recht des Parlaments, ebenso wie die Bundesregierung, ebenso wie der Bundesrat initiativ auf die Gestaltung des Wirtschafts- und Soziallebens des Bundes Einfluß zu nehmen, ohne sich irgendwelchen unmittelbaren oder mittelbaren Beschränkungen unterwerfen zu lassen, die mit idem Grundgesetz in Widerspruch stehen. Jede Einschränkung
des Rechts auf Initiative des Bundestages durch eine Bestimmung der Geschäftsordnung widerspricht - das möchte ich hier ausdrücklich feststellen - den verfassungsmäßig garantierten Rechten, dem verfassungsmäßig garantierten Initiativrecht des Bundestages, das keine geringere Bedeutung hat als das Initiativrecht von Bundesregierung und Bundesrat. Würden wir eine Bestimmung wie die vorgeschlagene in die Geschäftsordnung aufnehmen, dann wäre es aus mit der Gleichwertigkeit des Initiativrechts der drei initiativberechtigten Organe. Das Grundgesetz kennt jedenfalls keine Differenzierung in der Bewertung des Initiativrechts. Schon aus diesem Grunde ist der Vorschlag, der heute hier zur Debatte steht, verfassungswidrig.
Das Grundgesetz stellt eindeutig Gesetzesvorlagen jeder Art, gleichgültig, von wem sie kommen, auf die gleiche Stufe. Das ist in dem Urteil vom 6. März 1952, das Herr Kollege Gengler zitiert hat, eindeutig ausgesprochen. Was da in der Zwischenzeit an Versuchen unternommen worden ist, auch an Versuchen, die Herr Kollege Gengler hier zitiert hat, so in dem Bulletin der Bundesregierung, das sind bestellte Arbeiten von Beamten, die den Auftrag haben, dem Herrn Bundesfinanzminister und der Bundesregierung nach Möglichkeit den Weg zur besseren, noch besseren Durchsetzung des Willens frei zu machen, den die Bundesregierung oft genug und leidvoll genug dem Bundestag oktroyiert.
Ich frage: will man mit diesem Antrag - ist man sich darüber klar? - erneut das Initiativrecht des Hauses zu beschränken versuchen, will man erneut den Versuch einer unterschiedlichen Bewertung des Initiativrechts machen? Ich habe den Eindruck: man will es. Denn wenn man es nicht wollte, würde der Abs. 3 des Antrages anders lauten müssen. Wenn l dieser Antrag Annahme fände, würden Finanzvorlagen von Abgeordneten zu Anträgen minderen Ranges gestempelt werden. Man deklassiert mit der Einfügung einer solchen Bestimmung in die Geschäftsordnung das Initiativrecht des Parlaments. Ich möchte es auf eine sehr harte Formel bringen: das Parlament würde sich bei der Annahme dieses Antrages selbst entmannen. Finanzvorlagen von Abgeordneten sollen nach diesem Vorschlag nur in Zusammenhang mit der zweiten Beratung des Haushaltsgesetzes erfolgen können, wenn der Haushaltsausschuß keine Deckung festgestellt hat. Die Wirkung ist ganz unausbleiblich, daß dann Anträge von Mitgliedern des Hauses praktisch nur einmal im Jahr, nämlich bei der Etatberatung, behandelt werden können.
({4})
- Ja, ich komme auf den Nachtragshaushalt zu sprechen. Der Zwischenruf ist mir sehr willkommen.
Wenn dieser Antrag Inhalt der Geschäftsordnung werden sollte, gibt es außerdem zwei Wirkungen, eine allgemeine und eine spezielle. Die allgemeine Wirkung wäre die schlechtere Situation des Parlaments gegenüber Finanzvorlagen der Regierung und des Bundesrates. Die spezielle Wirkung wäre ein Ausnahmerecht gegen die Opposition, da die Regierungsparteien über die natürliche enge Verbindung zur Regierung verfügen. Ich verrate Ihnen kein Geheimnis, wenn ich darauf hinweise, daß die Absprachen zwischen Regierungsparteien und Regierung ganz natürlicherweise - wenn wir in der Regierung wären, würden wir es genau so machen

({5})
- sehr viel enger sind. Die Herrschaften stimmen sich aufeinander ab, man wirft sich gegenseitig die Bälle zu. Das ist schließlich ein Element des parlamentarischen Lebens. Das ist niemand übelzunehmen. Aber Sie wollen praktisch mit einer solchen Bestimmung, wie sie hier verlangt wird, ein Privileg für die Regierungsparteien und einen Nachteil für die Opposition schaffen. Sie können doch zu jeder Zeit von den Regierungsparteien aus Ihre Regierung veranlassen, Finanzvorlagen einzubringen, die nach diesem Entwurf Drucksache 1048 s o f o r t behandelt werden; denn es handelt sich dann um Finanzvorlagen der Regierung. Ausnahmebestimmungen, ein Sonderrecht werden nur geschaffen für Anträge aus der Mitte des Hauses. Ich brauche wohl nur auf die tägliche Praxis zu verweisen, um die Gefahren und den Leidensweg für Anträge der Opposition aufzuzeigen. Vorhin bei der Behandlung der Berliner Frage, der Wiedererrichtung des Wallot-Baues, ist ja schon darauf hingewiesen worden. Mein Kollege, der hier sprach, meinte, er stelle lieber einen Antrag auf eigene Rechnung als namens der SPD, um eine bessere Chance für die Annahme dieses Antrags zu haben. Darin liegt ein Stückchen bittere Wahrheit und ebenso bittere Erkenntnis.
Herr Kollege Gengler hat auf den heutigen Zustand hingewiesen. Ich darf ganz kurz noch darauf zu sprechen kommen. Heute bestimmt der geltende Wortlaut des § 96 der Geschäftsordnung, daß Finanzvorlagen entweder nur dem Haushaltsausschuß oder dem Haushaltsausschuß und einem Fachausschuß überwiesen werden. Der neue Antrag auf Drucksache 1048 verlangt, daß Finanzvorlagen ohne Beratung vom Präsidenten dem Haushaltsausschuß und dem Fachausschuß überwiesen werden. Vielleicht ist es nützlich, einmal eine kurze Betrachtung über den Begriff und das Wesen einer Finanzvorlage überhaupt anzustellen. Ich möchte dazu sagen: man kann erkennen Vorlagen, die sich auf ein verabschiedetes Haushaltsgesetz beziehen, also in Ausführung des Etats gemacht werden, Vorlagen, die sich auf einen in Beratung befindlichen Haushaltsplan beziehen, also auf die Gestaltung dieses Haushaltsplans Einfluß nehmen wollen, und Vorlagen für eine künftige Zeit, etwa, um aus der Praxis zu sprechen, Anträge oder Finanzvorlagen, die sagen: im Haushalt des Jahres 1956 möge die und die Ausgabe vorgesehen werden.
Dieser Antrag geht aber viel weiter als die bisherige Praxis. Denn bei Annahme dieses Antrags wird grundsätzlich, generell die erste Beratung im Plenum ausdrücklich ausgeschlossen. Ich weiß, daß das schon oft in Kreisen der Regierungsparteien erörtert worden ist. Man möchte die Grundsatzberatung auch einer Finanzvorlage in einer ersten Lesung in diesem Hause löschen, ausmerzen, nicht mehr zulassen. Ich warne davor, diesen Weg zu gehen. Von der bisherigen Vorschrift, daß Finanzvorlagen in der Regel vom Präsidenten nach Anhörung des Ältestenrats an Ausschüsse überwiesen werden, hat das Haus praktisch keinen Gebrauch gemacht. Bisher wurde erst durch Beschluß des Plenums an die Ausschüsse überwiesen und kein Versuch, wenigstens kein nennenswerter, nicht auf allgemeiner Verständigung durch Vorbesprechung im Ältestenrat beruhender Versuch einer Beschneidung der ersten Beratung gemacht.
Der Antrag auf Drucksache 1048 geht aber noch weiter. Er belastet den Präsidenten des Bundestags mit einer Entscheidung, er schiebt ihm in einer Frage allein die Verantwortung zu. Nur dann, wenn er Zweifel hat, kann sich der Präsident mit dem Ältestenrat, der ja kein Beschlußorgan ist, unterhalten. Ihm bleibt aber dann doch die Entscheidung. Ich möchte hier die leise Frage anklingen lassen, ob eine solche Bestimmung nicht auch die unparteiische Stellung des Bundestagspräsidenten irgendwie gefährdet. Der Antrag verlangt die Unterbindung der Grundsatzberatung. Die Grundsatzberatung über das Wesen der Vorlage, über das Für und das Wider zur Information des Hauses und der Öffentlichkeit scheint der sozialdemokratischen Bundestagsfraktion jedoch eine elementare Voraussetzung für eine nützliche parlamentarische Arbeit überhaupt zu sein. Mir ist in Gesprächen gesagt worden: Ja, es gibt ja die Presse, es gibt ja den Rundfunk; auf dem Wege kann ja auch gesagt werden, was gesagt werden soll. - Vom Standpunkt des Parlaments genügt das nicht. Das Entscheidende muß von unserer Auffassung aus die echte Auseinandersetzung, das echte parlamentarische Ringen in diesem Hause sein. Sonst hat das Haus seinen Namen und praktisch sein Existenzrecht verwirkt.
({6})
Ausschußberatungen! Wir wissen, daß das Schwergewicht unserer Arbeit in den Ausschüssen liegt. Ausschußberatungen in allen Ehren; sie können aber die öffentlich zu führende Diskussion auch dann nicht ersetzen, wenn es sich um Ausschüsse handelt, die nicht geheim und hinter verschlossenen Türen tagen. Wir brauchen die grundsätzlichen Ausführungen im Bundestag selbst. Wir brauchen sie zur Entwicklung, zur Fortbildung der Demokratie und auch, um den Staatsbürger wirklich mit der Demokratie und der demokratischen Praxis in möglichst enge Verbindung zu bringen.
Nun schiebt dieser Antrag dem Haushaltsausschuß eine Rolle zu, um die der Haushaltsausschuß, wenn der Antrag Gesetz würde oder sein könnte, wahrhaftig nicht zu beneiden wäre. Er soll nämlich gegenüber den Finanzvorlagen aus der Mitte des Hauses feststellen, ob Deckung vorhanden ist. Damit tritt der Haushaltsausschuß vergleichsweise praktisch an die Stelle der Antragsteller nach dem früheren Antrag zu § 96 Absätze 3 und 4, der vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig bezeichnet worden ist. Die umgeänderte Rolle, die nun dem Haushaltsausschuß auf den Leib zugeschnitten werden soll, ruft doch die Erinnerung an das seinerzeitige Urteil des Bundesverfassungsgerichts wach, in dem es hieß:
Liegt aber noch nicht einmal ein Haushaltsplan vor, so ist überhaupt noch nicht feststellbar, ob die vom Antragsteller vorgeschlagene Ausgabe in einem künftigen Haushaltsjahr gedeckt sein wird oder nicht. In diesem Fall einen Ausgleichsantrag zu fordern, widerspricht dem Begriff der Deckung.
Vorhin wurde der Zwischenruf vom Nachtragshaushalt gemacht. Meine Damen und Herren, wir haben doch ein ganz interessantes Exempel in der letzten Zeit erlebt. Die Bundesregierung hat das Rentenmehrbetragsgesetz diesem Hohen Hause vorgelegt, und das Haus hat das Gesetz verabschiedet. Die Deckung ist bis zur Stunde nicht bekannt. Die Bundesregierung hat erklärt, daß die Deckung in einem Nachtragshaushalt gesucht und gefunden werden müsse. Jetzt nehmen Sie bitte Ziel und Wortlaut der Drucksache 1048! Ein Abgeordnetenantrag aus der Mitte dieses Hauses, der keine Deckung hat, kommt bei der praktischen Anwen({7})
dung dieser Bestimmung, die Sie hier vorzuschlagen wünschen, überhaupt nicht im Plenum zur Erörterung. Die Bundesregierung kann einen noch so weittragenden Finanzvorschlag machen, er wird in diesem Hause behandelt und verabschiedet, weil es die Änderung des geplanten neuen § 96 erlaubt, auch dann, wenn Wochen und Monate zwischen Verabschiedung des Gesetzentwurfs und noch nicht gelieferter Deckung - selbst durch einen Nachtragsetat - liegen. Wieder darf ich Ihnen das Urteil des Bundesverfassungsgerichts in Erinnerung rufen, wonach Regierungsvorlagen und Bundesratsvorlagen auch dann zur Beratung kommen - wie man es seinerzeit schon wollte -, wenn sie nicht mit einem Ausgleichsantrag verbunden sind. Kann das Haus wirklich im Ernst die Wiederholung dieses Spiels wünschen?
Es liegt keine Rechtsgrundlage vor, die es rechtfertigt, daß der Bundestag das Initiativrecht seiner eigenen Mitglieder beschränkt und dadurch die im Grundgesetz festgelegte Gleichwertigkeit beseitigt. Der Antrag zu § 96 Abs. 1 enthält zudem auch keine ausreichende, keine genügend präzise Kategorisierung des Begriffs Finanzvorlage. Er enthältdamit auch die Gefahr, daß eine Mehrheit im Haushaltsausschuß bestimmt, was eine Finanzvorlage ist, und diese Freiheit kommt in verdächtige Nähe zweier Äußerungen, die mir immer im Gedächtnis bleiben. Die eine stammt von einem der letzten kaiserlichen Reichskanzler, dem seligen Herrn Michaelis, der über die Demokratie sprach und sagte: „Demokratie, wie ich sie auffasse." Die andere stammt aus einem anderen Raum Europas, von dem früheren, lange verstorbenen Wiener Oberbürgermeister Lueger, der einmal gesagt hat: „Was a Jud ist, bestimm ich."
Die Gefahr, daß der Haushaltsausschuß sagt, wo er Deckung sieht und was in seinen Augen eine Finanzvorlage ist, entmannt das Parlament in seiner eigenen Verantwortung. Der Haushaltsausschuß soll erst Deckung suchen, und erst dann soll der Antrag weiter behandelt werden. Ja, wie sucht denn der Haushaltsausschuß die Deckung? Wir kommen hier auf einen sehr interessanten Weg. Er sucht die Deckung, indem er die Bundesregierung um Auskunft ersucht; es bleibt ihm ja praktisch gar nichts anderes übrig. Damit macht er die Bundesregierung zum Schiedsrichter über Finanzvorlagen aus der Mitte des Hauses. Er macht sie zum Lenkungsorgan gegenüber dem Initiativrecht des Bundestages. Er schafft einen gesetzwidrigen Zustand. Meine Damen und Herren, Anträge aus der Mitte des Hauses werden damit deklassiert und erfahren eine Beerdigung je nach Wahl erster bis dritter Klasse. Es liegt doch auch im Belieben der Mehrheit des Haushaltsausschusses, zu erklären, daß keine Deckung vorhanden ist, und dann kommt die Vorlage bestenfalls mit dem nächsten Haushaltsplan an das Plenum.
Wer Mitglied des Haushaltsausschusses ist und die Entwicklung dort mit wachen Sinnen verfolgt, der weiß doch, daß allerlei Deckungsvorschlagsmöglichkeiten bestehen. Ich will nicht aus der Schule plaudern. In einer der letzten Sitzungen des Haushaltsausschusses ist für eine ganz umfängliche Ausgabe plötzlich eine Deckung vorhanden gewesen, weil man die Ausgabe wollte, sie brauchte; dies ist nicht zu bestreiten. Aber man schuf aus dem gleichen Haushalt, dem gleichen Einzelplan - es handelt sich um den Haushalt des Bundesinnenministeriums - die Deckung, weil die Bürokratie in der Lage war, zu übersehen, wo man Deckung
herschaffen kann. Der Bundestag, der Haushaltsausschuß hat diese Einsicht unmöglich. Er bleibt also in diesen Fragen praktisch ein Gefangener der Regierung, die ihm sagt, was ihr gefällt.
Wie würde denn die Praxis aussehen, wenn dieser Antrag Geschäftsordnungsinhalt wäre? Wenn der Haushalt 1954 entsprechende Deckung aufweist, dann kann der Antragsteller damit rechnen, daß eine Mehrheit im Haushaltsausschuß erklärt, daß für diese Finanzvorlage eine Deckung vorhanden ist; dann wird der Antrag dem Plenum zugeleitet. Wird dagegen gegenüber einem Antrag von der Mehrheit des Haushaltsausschusses behauptet, daß keine Deckung im Haushalt 1954 enthalten sei, dann kann der Antrag, da augenblicklich die Etatberatung 1955 - gehen wir da in die Praxis hinein - im Haushaltsausschuß noch im Gange ist, zur Etatberatung 1955 verwiesen werden. Aber glauben Sie nicht, meine sehr verehrten Damen und Herren, daß damit etwas gerettet sei! Die im Haushalt 1955 enthaltenen Mittel sind im Entwurf des Haushaltsplans restlos verplant, bis auf Mark und Pfennig. Die Antragsteller laufen also Gefahr, daß die beantragte Finanzvorlage mangels Deckung automatisch zur Beratung des Haushalts 1956 zurückgestellt wird. Das Haus bekommt praktisch erst anläßlich der Haushaltsberatung 1956 Gelegenheit, sich mit dem gestellten Antrag auseinanderzusetzen. Kann das das Parlament wirklich wollen, meine Damen und Herren? Wer möchte eine solche Mißhandlung der Antragsrechte der Bundestagsabgeordneten verantworten?
Die Frage ist auch in dem Zusammenhang zu stellen, ob der Haushaltsplan etwa als Finanzvorlage im Sinne von 1048 aufgefaßt sein soll. Die Frage ist gar nicht so unbegründet und gar nicht so abwegig. Jedenfalls bleibt, daß die Annahme dieses Antrags praktisch alle Finanzvorlagen aus der Mitte des Hauses weitgehend der Diskussion des Plenums entziehen würde. Die Diskussion über Finanzvorlagen ist bei Annahme des Antrags nur noch möglich, wenn sie zusammen mit der Haushaltsberatung erfolgt oder wenn im Haushaltsausschuß eine Deckung gefunden werden kann. Im letzteren Fall ist dann aber auch noch die Entscheidung über die Behandlung der Vorlage in das Ermessen des Haushaltsausschusses gestellt. Sie finden das ausdrücklich im Abs. 3 des Antrags.
Und nun, meine Damen und Herren, gestatten Sie mir, daß ich Sie auf den großen Unsinn - ich wiederhole das Wort: Unsinn -, der in diesem Antrag liegt, aufmerksam mache. Wir haben einen § 126 der Geschäftsordnung, der lautet:
Am Ende der Wahlperiode oder im Falle der Auflösung des Bundestages gelten alle Vorlagen, Anträge, Große und Kleine Anfragen mit Ausnahme der Petitionen als erledigt.
Der § 126 führt praktisch den Antrag Drucksache 1048 ad absurdum. Der Beweis: Dieser Bundestag wurde am 6. September 1953 gewählt. Seine Wahldauer endet am 5. September 1957. Es ist anzunehmen, daß der Haushalt 1957/58 vor dem Auseinandergehen dieses Bundestages abgeschlossen sein wird. Nun ist weiterhin anzunehmen, daß Finanzvorlagen von Abgeordneten dieses Hauses mit der zweiten und dritten Beratung des nächst en Etats verbunden werden müssen, weil der letzte Haushalt 1957/58 keine Deckung enthält. Kommen ernstgemeinte Anliegen nach der Verabschiedung des letzten Haushalts, für den dieser Bundestag zuständig ist, dann fallen sie unter die Bestim({8})
mung des § 126: Am Ende der Wahlperiode gelten alle Vorlagen mit Ausnahme der Petitionen als erledigt.
Aber, meine Damen und Herren, auch diese Feststellung hat in der Betrachtung noch eine Kehrseite. Stellen Sie sich einmal vor, was in diesem Hause hoffentlich nicht vorkommt, es gäbe hemmungslose Demagogen; die wüßten um die Bedeutung des § 126 der Geschäftsordnung und würden nach der Beratung des Haushalts. 1957/58 hier hervorragend klingende, schön anzusehende, vielversprechende und sehr kostspielige Finanzvorlagen einbringen und dann durch Presse, Flugblatt und Radio für entsprechende Publizität sorgen in dem Bewußtsein: außer dem Druck kostet dieser Antrag überhaupt nichts. Er kann aber den demagogischen Abgeordneten draußen im Urteil des Volkes nur Gewinn bringen. Ich brauche Sie bloß an gewisse Erlebnisse aus der Zeit des 1. Deutschen Bundes- tags zu erinnern, um Ihnen damit zu beweisen, wie ernst ein solches Bedenken ist.
Meine Damen und Herren, ich kann mir nicht vorstellen, daß der Deutsche Bundestag eine solche Entwicklung wollen kann, daß er sie im Ernst will.
Ich darf Sie noch - und damit komme ich zum Schluß - darauf hinweisen, daß der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee einen Deckungsvorschlag vorsah, daß der Parlamentarische Rat eine solche Verpflichtung aus der Besorgnis der Einschränkung des Initiativrechts ablehnte und damit den Art. 113 des Grundgesetzes begründete, nach dem ausgabenerhöhende Beschlüsse des Bundestages und des Bundesrates der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen.
Damit steht doch folgendes fest. In echtem parlamentarischem Ringen entscheidet nach dem jetzigen Zustand das Parlament darüber, in welcher Weise der Kuchen verteilt werden soll. Die Bundesregierung kann während des Ringens ihre Meinung zum Ausdruck bringen. Sie tut es auch. Sie kann am Ende von dem Recht des Art. 113 Gebrauch machen, wenn sie es auf einen Konflikt mit dem Hause ankommen lassen will.
({9})
Aber sie kann nicht die Gesetzesinitiative des Parlaments hindern, wie es in ihre Hand gelegt wäre, wenn die Drucksache 1048 Inhalt der Geschäftsordnung würde.
Meine Damen und Herren, auch hier und an dieser Stelle gilt die seinerzeitige Feststellung des Bundesverfassungsgerichts zu dem früheren § 96 Abs. 3 der Geschäftsordnung über die unzulässige sachliche Beschränkung des Initiativrechts von Abgeordneten. „Schon die Beratung im Haushaltsausschuß", hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, „kann durch den Ausgleichsantrag von dem Gegenstand abgelenkt und auf die finanzielle Seite konzentriert werden. Es kann sich also eine Akzentverschiebung und Verlagerung der Debatte ergeben, die dem sachlichen Kern der Vorlage nicht gerecht wird." Man muß dem Bundesverfassungsgericht auch darin zustimmen - auch heute und jetzt erst recht -, daß, wie es damals erklärte, Beratung und Abstimmung über einen politisch hoch bedeutsamen Gesetzentwurf in eine Bahn gelenkt werden, in der die Hauptsache hinter der Deckungsvorlage zurückgedrängt wird. Was das Bundesverfassungsgericht am 6. März 1952 sagte, gilt auch heute noch: daß es sachlich einen großen Unterschied
macht, ob in der Debatte a u c h die finanziellen Auswirkungen eines Antrags behandelt werden oder ob der Sachantrag zur Beratung und Abstimmung mit einem konkreten Deckungsvorschlag verbunden sein muß. Das Bundesverfassungsgericht hat seinerzeit zu Recht erklärt, daß die meisten Initiativanträge in erster Linie der Verwirklichung eines politischen Programms dienen, auch wenn sie finanzielle Auswirkungen haben. Es hat begründet festgestellt, daß es dem Art. 76 Abs. 1 des Grundgesetzes widerspricht, wenn das unbeschränkte Initiativrecht durch die Geschäftsordnung sachlich beschränkt wird. Die Verpflichtung - ich wiederhole, was ich eingangs sagte - zum Haushaltsausgleich trifft auch den Bundestag. Aber sie darf nicht dazu benutzt werden, das Initiativrecht aus der Mitte des Bundestages zu beschränken oder gar unmöglich zu machen.
Ich richte daher die Gewissensfrage an das Hohe Haus: erkennen Sie, meine Damen und Herren, die Gefahr der Lähmung des Initiativwillens des Parlaments, erkennen Sie die Gefährdung einer echten demokratischen Entwicklung unserer Arbeit? Der Antrag, in die Geschäftsordnung aufgenommen und unbeanstandet darin gelassen, würde bedeuten, daß es, genau wie bei dem früheren § 96 Abs. 3 und 4, dem Parlament, vor allem der Minderheit, unmöglich gemacht wird, die Verantwortung zu tragen, die auf uns allen lastet. Schließlich nehmen Sie - ob Sie es heute sehen oder nicht, ob Sie es wollen oder nicht - dann praktisch der Minderheit die faire Chance, auf die sie einen Anspruch hat.
Ich bitte namens meiner Fraktion um Ablehnung des Antrags Drucksache 1048 ohne Ausschußberatung. Ich bitte darum mit einem Wort aus der schönsten deutschen Oper, aus Carl Maria von We- 1 bers „Freischütz": Werft das Scheusal in die Wolfsschlucht!
({10})