arndt (NA), 1959-11-11:
Herr Präsdent! Meine Damen und Herren! Die Verwaltungsgerichtsordnung ist der erste Versuch einer bundesgesetzlichen Regelung des gesamten Rechts des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens und der Verfassung der Verwaltungsgerichte. Wenn ich auch mit der verehrten Kollegin Frau Kuchtner durchaus einig darüber bin, daß der sehr überlastete Rechtsausschuß sich mit großem Ernst und vollständiger Sachlichkeit in langen Beratungen bemüht hat, dieser schwierigen Aufgabe gerecht zu werden, so zwingt mich das noch nicht zu dem Anerkenntnis, diese Verwaltungsgerichtsordnung sei schon so ausgereift, daß wir sie
als ein Modellgesetz für künftige Verfahrensordnungen ansehen dürften.
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Die Kollegin Frau Kuchtner irrt sich auch darin, daß ich anwesend gewesen sei, als der Vorsitzende, Herr Kollege Hoogen, einmal in einem sehr frühen Zeitpunkt die protokollarisch festgehaltene Bemerkung machte, es sei nach seiner Auffassung im Ausschuß Einigkeit darüber, daß nur eine Lesung stattfinden sollte. Die Ausschußmitglieder werden sich erinnern, wie ich jedenfalls zu späteren Zeitpunkten wiederholt beklagt habe, daß nur eine Lesung stattfinde. Der Herr Vorsitzende hat seine Bemerkung zu einem Zeitpunkt gemacht, als noch nicht einmal die Sachverständigen gehört waren, also noch nicht absehbar war, welche Fragen sich als schwierig erweisen könnten.
Weil es aus einer Reihe zwingender sachlicher Gründe nicht möglich war und nicht möglich ist, die Verwaltungsgerichtsordnung bereits als ein so ausgereiftes Gesetz anzusehen, daß sie für die Zukunft als Modell dienen könnte - darin liegt gar kein Vorwurf gegen irgendeinen von uns -, haben wir bewußt in der Verwaltungsgerichtsordnung eine Anzahl von Fragen offengelassen oder haben der Rechtsentwicklung und der Rechtsprechung Raum für eine weitere Klärung gegeben.
Ich möchte dabei zu Protokoll des Bundestages einen Punkt festgehalten wissen, der mir besonders wichtig ist. Wir haben im Gesetz bewußt keine abschließende Aufzählung der Klagearten vorgenommen, wie es in der Regierungsvorlage vorgesehen war. Denn wir wollen der Rechtsprechung freie Hand darin geben, ob sie es nicht für notwendig hält, auch vorbeugende Unterlassungsklagen im Verwaltungsrecht dann als statthaft anzusehen, wenn ein Eingriff insbesondere in ein Grundrecht ernstlich und unmittelbar zu befürchten ist. Ich habe die Sorge, daß in der bisherigen Rechtsentwicklung der Begriff des Rechtsverhältnisses von den Verwaltungsgerichten zu eng ausgelegt wird und daß man dabei der Eigenart der im Bonner Grundgesetz verbrieften Grundrechte nicht gerecht wird. Grundrechte bedeuten Dauerrechte, die ständig aktuell sind. Infolgedessen kann sich bei einer gegenwärtigen Gefahr für ein Grundrecht durchaus die Notwendigkeit ergeben, schon vorbeugend eine Unterlassungsklage zu erheben.
In der Öffentlichkeit und im Fachschrifttum ist vielfach erörtert worden, ob sich die Verwaltungsgerichtsbarkeit in einer Krise befinde. Ich glaube, daß das Wort von der Krise der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht gut und auch sachlich nicht begründet ist. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf Grund der Generalklausel, wie sie verfassungsrechtlich durch Art. 19 Abs. 4 GG verbürgt ist, ist ja für unser Rechtsleben neu. Diese Gerichtsbarkeit hat daher vor einer bisher so nicht bekannten Aufgabe gestanden. Es ist deshalb ohne weiteres erklärlich, daß in der Anlaufzeit Schwierigkeiten entstehen konnten und sich Engpässe ergeben haben. Hier stimme ich vollauf mit Frau Kollegin Kuchtner überein, daß manchmal die Langwierigkeit der Verwaltungsstreitverfahren und die Schwierigkeiten, die dabei aufgetreten sind, mehr an einer Mangelhaftigkeit der Gesetze als an der Verwaltungsgerichtsbarkeit selbst liegen. Ein einziges in seiner Auslegung oder in seiner Gültigkeit streitiges neues Gesetz kann Tausende von Verwaltungsstreitverfahren verursachen. Dann liegt die Verantwortung bei dem Gesetzgeber des Bundes oder der Länder, aber nicht bei der Richterschaft, die sich mit einem solchen Gesetz abmühen muß.
Das ist auch nach der Richtung hin von Bedeutang, daß bei einer verhältnismäßig jungen Gerichtsbarkeit dieser Art, die als allgemeine Gerichtsbarkeit erst nach 1945 entstanden ist, die Vorausplanung sehr viel ungewisser ist als etwa bei der ordentlichen Gerichtsbarkeit, in der man ungefähr schätzen kann, wieviel Zahlungsklagen, wieviel Scheidungsklagen, wieviel Strafsachen zu erwarten sind, während sich hier noch ein starkes Auf und Ab im Anfall der Streitigkeiten aus Gründen ergibt, die nicht von der Gerichtsbarkeit zu vertreten sind.
Allerdings muß ich betonen - und das ist eine gewisse Klage, die hier zu führen ist -, daß die Verwaltungsgerichtsbarkeit sowohl im Bund als auch in den Ländern zu eng und in der personellen Besetzung zu klein geplant worden ist. Wenn ich nicht irrre, steht das Bundesverwaltungsgericht in seiner Personalstärke noch immer hinter dem Preußischen Oberverwaltungsgericht zurück, obgleich dieses nur für den Bereich Preußens zuständig war und nach dem Enumerationsprinzip verfuhr, während das Bundesverwaltungsgericht für den gesamten Bund zuständig ist und auf Grund der Generalklausel tätig werden muß.
Die geringe Richterzahl ist namentlich in den Ländern zu beklagen. Ich möchte an dieser Stelle dem Herrn Bundesminister des Innern die Anregung geben, zu prüfen, ob es sich nicht empfiehlt, für die Verwaltungsgerichtsbarkeit eine ähnliche Einrichtung zu schaffen, wie wir sie bei der ordentlichen Gerichtsbarkeit in Gestalt der Justizministerkonferenz haben, an der der Bundesminister der Justiz und die Landesjustizminister teilnehmen. Es wäre doch gut, wenn tauch die Verwaltungsstellen, die für die Verwaltungsgerichtverwaltung zu sorgen haben, in einer ähnlichen Weise in permanenten Konferenzen zusammenkämen, um sich mit den Fragen der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu beschäftigen und dafür zu sorgen, daß die Verwaltungsgerichte nicht zu klein geplant werden.
Ein so sachkundiger Mann wie der Professor Bachof, der selbst noch Verwaltungsrichter ist, hat einmal errechnet, daß eine Vermehrung der Zahl der Verwaltungsrichter, die im Bund immer noch, wenn ich nicht irre, unter 1000 liegt, um nur etwa ein Zehntel des gegenwärtigen Bestandes schon ganz entscheidend dazu beitragen würde, die Langwierigkeit der Prozesse und die Engpässe zu beheben.
Wir haben aber auch ein Mißverhältnis zwischen der gegenwärtigen Größe der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der außerordentlichen Größe der Verwaltung in Bund und Ländern und unseres Rückstandes in der Verwaltungswissenschaft zu bedauDr. Arndt
ern. Auch das möchte ich dem Herrn Bundesminister des Innern nahelegen: daß eine Konferenz der zuständigen Minister des Bundes und der Länder einmal prüft, was in Deutschland geschehen kann und muß, um ein besseres Größenverhältnis zwischen der Verwaltung und der Verwaltungsgerichtsbarkeit herzustellen und auch zur Entwicklung der Verwaltungswissenschaft beizutragen.
Der Haushaltsausschuß des Bundestages hat sich im vergangenen Jahre nicht in der Lage gesehen - und ich glaube, aus leider zwingenden Gründen nicht in der Lage gesehen -, der Anforderung der Bundesregierung zu entsprechen, den Haushaltstitel zur Unterstützung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer um 40 000 DM zu erhöhen, weil es an einer klaren Konzeption für den Begriff der Verwaltungswissenschaften und für die Förderung der Verwaltungswissenschaften noch fehlte. Das mag nicht allein in der Verantwortung des Bundesministeriums des Innern gelegen haben. Ich habe den Eindruck, daß vielleicht auch bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften oder an anderer Stelle nicht genug geschehen ist, um hier einmal hinreichende Vorstellungen zu entwickeln, damit der Bundestag die erforderlichen Geldmittel zur Verfügung stellen kann, um solchen Planungen zur Verwirklichung zu verhelfen.
Ich darf darauf aufmerksam machen, daß im vergangenen Jahre André Molitor, ein belgischer Verwaltungsrechtler, im Auftrage der UNESCO einen umfassenden Bericht über die Lage der Verwaltungswissenschaft im internationalen Leben veröffentlicht hat. Wenn man sich diesen Bericht ansieht, muß man leider sehen, daß Deutschland, nach Robert von Mohl und Lorenz von Stein einst in der Verwaltungswissenschaft führend, heute in diesem Bereich zu den vielleicht nicht unterentwickelten, aber doch zu den zurückgebliebenen Ländern gehört. Wir haben da noch viel aufzuholen; denn erst, wenn wir wieder wissenschaftlich eine solche Verwaltungstheorie entwickeln, die das beste Vorbeugungsund Heilmittel gegen die Entwicklung ist, die nach dem Parkinsonschen Gesetz eintreten müßte, daß sich nämlich die Verwaltung angeblich durch Zellteilung unendlich vermehren muß, werden wir auch zu einem organischen Verhältnis zwischen der Größe der Verwaltungsgerichtsbarkeit und dem Umfang der Verwaltung kommen. Dann wird es hoffentlich auch möglich sein, daß der Bundestag in einem künftigen Haushaltsplan einen hinreichenden Betrag zur Förderung der Verwaltungswissenschaft zur Verfügung stellt.
Es ist auch darum zu bitten, daß sich die Länder und der Bund, da wir, soweit ich weiß, außer den Meinberger Hochschulwochen nur noch die Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer besitzen, durch Verträge zwischen den Ländern und durch einen Staatsvertrag zwischen den Ländern und dem Bund über Gemeinsamkeiten und gemeinsame Unterstützung, Planung und Förderung dieser Hochschule einigen. Da liegt vieles im argen. Es wird von einer Krise der Verwaltungsgerichtsbarkeit gesprochen. Ich halte diesen Begriff für verfehlt. Das darf uns aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß noch manches geschehen kann und geschehen muß, um hier zu besseren Zuständen zu kommen, als wir sie gegenwärtig haben. Es müssen nämlich die sachlichen Voraussetzungen für eine Verwaltungsgerichtsbarkeit geschaffen werden, die ihren schweren Dienst reibungslos tun kann.
Ich habe die Gelegenheit dieser allgemeinen Aussprache ergriffen, um diese ganz bestimmten Wünsche an die Bundesregierung und das Bundesministerium des Innern zu richten, damit nicht später einmal gesagt wird, das sei im Bundestag noch nie zur Sprache gekommen.
In diesem Zusammenhang schließlich noch eins. Ich empfinde die Aufgabe und die Verpflichtung, an dieser Stelle und zu dieser Stunde bei der Verabschiedung der Verwaltungsgerichtsordnung den Verwaltungsrichtern auch ein Wort des Dankes zu sagen. Ich bin der Auffassung, daß die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung nach 1945, wenn man auch sicherlich über manche Entscheidungen oder manche Entwicklungen der Rechtsprechung streiten kann, einen sehr beachtlichen und dankenswerten Beitrag zur Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit in der Bundesrepublik Deutschland geleistet hat.
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Meine Damen und Herren, da wir zu unserem Bedauern aus Gründen, die zu ändern wahrscheinlich gar nicht in unserer Macht liegt, einsehen, daß wir die Verwaltungsgerichtsordnung hier und jetzt nicht als ein Modellgesetz betrachten dürfen, hat meine Fraktion davon abgesehen, ihren Antrag aus der zweiten Lesung zu wiederholen, das Präsidium der Verwaltungsgerichte zu reformieren. Wir vertrauen dabei auf das Wort des Herrn Kollegen Weber aus der zweiten Lesung, daß diese Frage noch nicht abschließend entschieden ist, sondern daß wir sie demnächst bei der Beratung des Richtergesetzes von neuem aufgreifen wollen.
Entschuldigen Sie aber, wenn ich trotzdem noch mit einigen Worten auf die Frage des Präsidiums zurückkomme, und zwar unter zwei ganz bestimmten Gesichtspunkten. Der Herr Kollege Schlee hat sich in der zweiten Lesung gegen eine Wahl der Hälfte der Mitglieder des Präsidiums mit dem Bemerken gewandt, dadurch werde etwas Gerichtsfremdes in die Gerichtsbarkeit hineingetragen und eine solche Wahl sei mit der Kollegialität in der Richterschaft und im Gerichtskörper nicht vereinbar.
Ich will nun nicht den Herrn Kollegen Schlee bloßstellen. Ich bitte mir so etwas nicht anzusinnen. Trotzdem muß ich jedoch erwähnen, daß dem Herrn Kollegen Schlee dabei ein Irrtum unterlaufen ist, ein Fehler, wie er uns allen jederzeit unterlaufen kann. Denn diese Wahlen zum Präsidium finden auf Grund des Gerichtsverfassungsgesetzes in Deutschland seit 84 Jahren statt. Ich habe den Eindruck, daß das in meiner Stegreiferwiderung das vorige Mal nicht zum Ausdruck gekommen ist. Bereits seit 1875 werden beispielsweise bei jedem Landgericht, das mehr als zehn Kammern hat, drei Richter des Richterkörpers durch Richterwahlen in das Präsidium berufen.
Ich erwähne das aus zwei Gründen, einmal, weil es zeigt, wie doch Zufallsentscheidungen im Plenum, sei es in zweiter, sei es in dritter Lesung, erheblichen Bedenken begegnen; denn sie können manchmal von den Damen und Herren des Hohen Hauses auf Grund im Augenblick gegebener durchaus irriger Informationen getroffen werden. Aber ich erwähne es noch aus einem zweiten und sehr viel ernsthafteren Grunde. Daß man 1875 im Deutschen Reichstag kein Bedenken getragen hat, diese demokratische Richterwahl zuzulassen, um das autonome Kollegium des Präsidiums hervorzubringen, daß man sich davor 1875 nicht gescheut hat, während man heute vor einer demokratischen Einrichtung dieser Art zurückschreckt, das scheint mir ein sehr bedenkliches Zeichen zu sein.
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Das wirft die Frage auf - der sich jeder in diesem Hause ernsthaft stellen muß -, ob wir nicht hinsichtlich der Freiheitlichkeit unseres Denkens manchmal noch hinter dem Jahre 1875 zurück sind.
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Ich werde darauf in anderer Beziehung noch entscheidender zurückkommen.
Ich habe jetzt die Ehre, die Anträge der sozialdemokratischen Fraktion kurz zu begründen. Das verbinde ich deshalb mit der allgemeinen Aussprache, weil wir im Interesse des ganzen Hauses hoffen, daß sich vielleicht Einzeldebatten um jeden Antrag und um jede Vorschrift erübrigen und unser Verfahren erheblich verkürzt wird, wenn von der Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, gleich im Zusammenhang das Grundsätzliche der Anträge zu zeigen.
Die erste Gruppe unserer Anträge bezieht sich auf die Besetzung des Oberverwaltungsgerichts. Wir haben bereits von der Frau Kollegin Kuchtner gehört, daß der Streit darum geht: Sollen die Oberverwaltungsgerichte als Berufungsinstanz, die über Tatsachen zu entscheiden hat, lediglich mit fünf rechtskundigen hauptamtlichen Berufsrichtern oder, wie es gegenwärtig in einer Reihe von Ländern der Fall ist, mit Berufsrichtern u n d ehrenamtlichen Richtern besetzt werden? Nach unserem Vorschlage sollen sie mit drei rechtskundigen Berufsrichtern und zwei ehrenamtlichen Richtern besetzt werden.
Sicher, eines ist zuzugeben: Wenn man auf das Tempo der Entscheidung und auf die Routine sieht, die ein Gericht entwickeln kann und auch durchaus entwickeln darf, dann wird sich die Rechtsprechung mit Senaten von fünf Berufsrichtern ohne die auch verwaltungsmäßig reichlich komplizierte Mitwirkung ehrenamtlicher Beisitzer sehr viel schneller und reibungsloser abwickeln. Aber ist das wirklich der entscheidende Gesichtspunkt?
Die Beratungen im Ausschuß und die Debatte während der zweiten Lesung haben mich veranlaßt, einmal der Frage nachzugehen, wie denn die Verhältnisse in der preußischen Monarchie im 19. Jahrhundert waren. Dabei bin ich zu folgenden bemerkenswerten Feststellungen gekommen, die ich vermutet habe, aber ich wollte meine Erinnerungen doch an Hand der Gesetzestexte festigen: in der preußischen
Monarchie gab es seit dem Zuständigkeitsgesetz von 1883 in beiden Tatsacheninstanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit kein Verwaltungsgericht ohne ehrenamtliche Beisitzer.
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Das Königlich Preußische Oberverwaltungsgericht entschied zwar in Senaten, die nur mit Berufsrichtern besetzt waren, wenn es sich, wie heute das Bundesverwaltungsgericht als reine Revisionsinstanz, nur mit Rechtsfragen befaßte. Aber in dem einzigen Fall, in dem auch das Oberverwaltungsgericht als Berufungsgericht tätig wurde und sich mit Tatsachen zu beschäftigen hatte, nämlich in Wasserstreitigkeiten, wurden ihm zwei ehrenamtliche Beisitzer aus dem Kreise derer, die durch ihre Beschäftigung mit Wasserfragen dazu besonders berufen waren, beigegeben. Wenn wir heute in einem Gesetz von 1959 die ehrenamtlichen Beisitzer in der Tatsacheninstanz ausschlössen, würden wir also hinter den Zustand des preußischen Obrigkeitsstaates vom Jahre 1883 zurückgehen.
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Ich bitte Sie, zu bedenken, ob das wirklich sinnvoll ist und ob es das Demokratische und Freiheitliche des Geistes unserer Gesetzgebung zum Ausdruck bringt.
Ich habe mir angelegen sein lassen, auf Grund dieser Forschungen, muß ich schon beinahe sagen, in einem berühmten Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preußen nachzuschlagen, dem Handbuch des Grafen Hue de Grais, Auflage vom Jahre 1902; das liegt also 56 Jahre zurück. Hue de Grais erklärt, warum das in der preußischen Monarchie so sei, und führt dazu aus - wenn ich das mit der freundlichen Genehmigung des Herrn Präsidenten einmal kurz verlesen darf -:
In dem Zusammenwirken der Beamten und Laien,
- damals wurden ja Richter als Beamte aufgefaßt, und sie waren in der Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Tat zum Teil Beamte wie es schon von dem Minister vom Stein geplant war, verbinden sich in zweckentsprechendster Weise Gesetzes- und Geschäftskunde mit unmittelbarer Anschauung und praktischer Erfahrung. Die Verwaltung wird dadurch vor einseitiger Auffassung bewahrt, das Interesse der Bevölkerung an den öffentlichen Angelegenheiten und ihr Vertrauen zur Regierung wächst, und die Gegensätze zwischen den Interessen beider finden ihren Ausgleich.
Das waren die Motive für die preußische Gesetzgebung des Jahres 1883. Es hat gar keinen Sinn, daß wir heute im Schulunterricht den Kindern etwas vom Freiherrn vom und zum Stein erzählen und daß alle Jahre ein Freiher-vom-Stein-Preis verliehen wird, wenn dort, wo es darauf ankommt, in der Gesetzgebung des Bundes, der Geist des Reichsfreiherrn vom Stein abwesend ist.
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Wenn Sie diesem Geiste entsprechen wollen, müssen
Sie für die ehrenamtlichen Richter wenigstens in

allen Tatsacheninstanzen sein, d. h. auch bei dem Oberverwaltungsgericht.
Das hat für uns in unserer Zeit noch eine ganz besondere Bedeutung. Es geht für uns - was damals dem Denken der preußischen Monarchie noch fern-lag - doch auch um die Glaubwürdigkeit des Demokratischen. Das ist von keinem so treffend dargestellt worden wie von Helmut Coing, dem Frankfurter Rechtslehrer, auf dem Heidelberger Richtertag, als er sagte: Das Problem Nr. 1 der Gerichtsbarkeit in unserer Zeit ist ihre demokratische Legitimation und ihre demokratische Glaubwürdigkeit.
Selbstverständlich besitzen auch die hauptbeamteten rechtskundigen Berufsrichter eine, wenn auch abgeleitete, demokratische Legitimation; sie gehen ja, wenn auch mittelbar, aus den Äußerungen des mündigen Volkes durch Wahlen hervor. Aber das alleine genügt noch nicht, sondern es gehört als eine wesentliche Hilfe für das Vertrauen und für die Glaubwürdigkeit der Gerichte, und zwar gerade der Verwaltungsgerichte, wo der Bürger der Behörde gegenübersteht, dazu, daß aus dem Volk gewählte ehrenamtliche Beisitzer im Gericht tätig sind. Nur dadurch kann das Erlebnis der Rechtsprechung als einer eigenen Angelegenheit des Volkes in der Demokratie hervorgerufen werden.
Ich bitte deshalb, daß wir nicht in einen Zustand zurückfallen, der sich nicht neben dem im Preußen von 1883 sehen lassen kann, und ich warne davor, auch in diesem Zusammenhang ein Stück Demokratie abzubauen, das wir gegenwärtig in den Ländern schon haben.
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Meine Damen und Herren, ich gehe zu einem anderen Punkt über, zu der leidigen Frage, ob die Verwaltungsrichter eine zusätzliche und besondere Qualifikation haben müssen oder ob sie sie nicht haben dürfen. Das ist der Streit um die neuen Absätze in § 15 des Entwurfs der Verwaltungsgerichtsordnung.
Dieser Streit ist leider zum Teil emotional und auch ideologisch geführt worden. Ich darf Sie herzlichst bitten, einmal das Emotionale und Ideologische beiseite zu lassen. Glauben Sie mir - das wissen wir, durch Leid geprüft, doch eigentlich alle in diesem Hause -: Immer wenn sich die Auseinandersetzung ideologisch färbt, wird die Vernunft getrübt oder entweicht ganz. Also, lassen wir das doch beiseite und prüfen wir mit aller Nüchternheit, worum es sich hier sachlich handelt!
Die beiden sachlichen Fragen sind die, ob eine zusätzliche gesetzliche Qualifikation der Rechtsprechung im allgemeinen und der Verwaltungsgerichtsbarkeit im besonderen dient. Ich für mein Teil und jedenfalls auch die Mehrheit meiner Fraktion sind der Auffassung, daß es der Gerichtsbarkeit im allgemeinen und der Verwaltungsgerichtsbarkeit im besonderen nicht dient. Ich habe den Eindruck, daß die Damen und Herren, die es sich so angelegen sein lassen, für eine zusätzliche gesetzliche Qualifikation der Verwaltungsrichter zu kämpfen, eine etwas einseitige Blickrichtung haben, und zwar aus dem mir durchaus verständlichen Gesichtspunkt: sie wollen die Exekutive binden, eine ganz bestimmte Personalpolitik zu treiben, nämlich niemand in das Amt eines Verwaltungsrichters zu berufen, der nicht erst in einer Reihe von Jahren so oder so bestimmte Erfahrungen gesammelt hat. Das ist ein mir verständliches Anliegen. Bei der Rechtsanwaltsordnung gab es ein ähnliches Anliegen von der Rechtsanwaltschaft, dem wir aber auch nicht entsprechen konnten, weil dieser einseitige Blick nicht das ganze Problem erschöpft.
Im übrigen fällt mir dabei eins auf. Das Mißtrauen gegen die für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständige Exekutive richtet sich ja nicht gegen die Justizminister, die meines Wissens in keinem Lande für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständig sind, sondern gegen die Innenminister, teilweise gegen die Ministerpräsidenten. Manchmal verwirrt das Ideologische so den Blick für die Tatsachen, daß der ideologisch Engagierte nicht merkt, in welche Widersprüche er sich verrennt. Denn wenn die Damen und Herren, die für die besondere Qualifikation sind, vor dem Schreckgespenst eines Rechtspflegeministeriums Sorge haben, das - nach dem Worte von Fontane - „ein weites Feld ist" und gar nicht am Horizont erscheint, dann dürften sie eigentlich den gegenwärtig zuständigen Innenministern und Ministerpräsidenten nicht gesetzlich ihr Mißtrauen bezeugen.
Darin steckt aber auch ein bißchen von dem deutschen Aberglauben an die Macht eines Gesetzes. Man kann nicht alles gesetzlich regeln, und man kann auch durch keine Kraft eines Gesetzes gute Personalpolitik herbeirufen. Im Gesetz mag noch so viel an zusätzlichen Qualifikationen stehen. Wenn der verantwortliche Minister kein guter Mann ist und wenn der Landtag nicht hinreichend auf ihn aufpaßt, dann kann er auch bei zusätzlichen Qualifikationen in der Verwaltungsgerichtsordnung keine gute Personalpolitik machen. Dieser Blickwinkel scheint mir also nicht nur einseitig, sondern auch widerspruchsvoll zu sein. Man scheint vom Gesetz etwas zu erwarten, was das Gesetz gar nicht leisten kann.
Gegen eine solche Regelung bestehen nach meiner Überzeugung durchgreifende Bedenken. Ich wäre Ihnen dankbar, wenn Sie sich das in Ruhe anhörten, und ich bitte auch gerade die Andersdenkenden um ihre Aufmerksamkeit. Ich bitte das Haus um Verzeihung, daß ich es etwas mit juristischen Ausführungen langweilen muß. Nach meiner zehnjährigen Erfahrung ist zwar das Plenum des Bundestages kein geeigneter Ort für rechtliche Auseinandersetzungen. Aber wir sind nun einmal durch die Entscheidung über die Vorschrift gezwungen, uns auch mit der Möglichkeit der rechtlichen Folgen und der rechtlichen Wirkungen zu beschäftigen.
Wenn ich die gesetzliche Qualifikation schaffe, binde ich damit nicht nur die Exekutive, wie die Anhänger der Vorschrift meinen. Diese Bestimmungen sind nicht nur eine Verpflichtung für die Verwaltungsinstanz, die berufen ist, die Verwaltungsrichter zu ernennen, sondern da wir es mit einer Verfahrensordnung und mit einer Gerichtsverfassung zu tun haben, so ist jede dieser Vor4822 
schriften auch ein Stück Verfahrensrecht und ein Stück Gerichtsverfassungsrecht mit der Folge, daß das Revisionsgericht, d. h. das Bundesverwaltungsgericht, auf Rechtsmittel hin nachzuzprüfen hat, ob die Vorschriften über die Gesetzlichkeit des Richters gewahrt sind, und daß außerdem sogar die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde an das', Bundesverfassungsgericht nach Karlsruhe besteht; denn das Grundgesetz verbürgt ein grundrechtsähnliches Recht auf die Gesetzlichkeit des Richters, und das Bundesverfassungsgerichtsgesetz hat für diese grundrechtsähnliche Befugnis die Verfassungsbeschwerde zugelassen.
Auch wenn es sich hier nur um eine Soll-Vorschrift handelt, so bedeutet sie doch, daß davon nicht ohne stichhaltigen oder zwingenden Grund in der Sache abgewichen werden darf. Ist die Abweichung nicht begründet, ist sie etwa gar willkürlich, dann kann die Frage, ob die Gesetzlichkeit des Richters gewahrt wurde - etwa dergestalt, daß mindestens die Hälfte der Verwaltungsrichter einmal Verwaltungsbeamte oder Verwaltungsrechtsräte gewesen sein müssen -, mit der Revision beim Bundesverwaltungsgericht und unter Umständen mit der Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung gestellt werden. Sie machen es hier zu einem Kriterium der Gesetzlichkeit des Richters, und zwar sowohl der Gerichtsbehörde im ganzen als auch des einzelnen Spruchkörpers. Es ist sehr fraglich, ja es ist wahrscheinlich zu verneinen, daß der einzelne Senat und die einzelne Kammer gesetzlich besetzt sind, wenn nicht in jeder Kammer und in jedem Senat mindestens die Hälfte - und das heißt hier, da es sich um ungerade Zahlen handelt, die Mehrheit der Richter - irgendwann einmal in ihrer Vergangenheit auf eine dreijährige Tätigkeit als Verwaltungsbeamter oder als Verwaltungsrechtsrat zurückblicken können.
Ich halte deshalb die Vorschrift für rechtlich undurchführbar; denn sie setzt die Verwaltungsgerichte der Gefahr aus, daß ,auf Revision hin und auf Verfassungsbeschwerde hin sich herausstellen wird, daß die Gesetzlichkeit des Richters bei derartigen Kriterien gar nicht zu wahren ist. Ich bitte Sie, sich einmal zu überlegen, wie denn das Präsidium eines Oberverwaltungsgerichts, wie das Präsidium des Bundesverwaltungsgerichts die Verteilung der Richter und der Geschäfte auf die Senate vornehmen soll, wenn sie in jedem Senat darauf zu achten haben, daß mindestens die Hälfte der Richter der besonderen Qualifikation Genüge leisten muß, einmal Verwaltungsbeamter auf mindestens drei Jahre gewesen zu sein. Das ist rechtlich undurchführbar, das ist praktisch undurchführbar. Das läßt die Feststellung, wer gesetzlicher Richter ist, nicht mehr zu.
Das alles hat nämlich mit einer Absicht, die damit verfolgt wird, gar nichts zu tun: der Absicht, eine gute Personalpolitik zu treiben und dem selbstverständlichen Erfordernis Rechnung zu tragen, daß wir in der Verwaltungsgerichtsbarkeit niemand brauchen können, der nicht von Verwaltung so oder so etwas versteht, der nicht in seinem ganzen Denken eine gewisse Verwaltungsnähe besitzt, ohne daß allerdings die Verwaltungsgerichtsbarkeit als eine Fortsetzung der Verwaltung mit anderen Mitteln aufgefaßt werden dürfte. Das darf nicht sein. Das ist auch eine Gefahr, der wir hierbei entgehen müssen.
Wie Herr Kollege Jahn doch schon in der zweiten Lesung gesagt hat, ist eine solche gesetzliche, formale Qualifikation, die ein revisionsrichterlich und verfassungsrichterlich prüfbares Kriterium für die Gesetzlichkeit des Richters schafft, in gar keiner Weise zu vergleichen mit dem, was wir etwa im Arbeitsgerichtsgesetz und Sozialgerichtsgesetz oder im Bundesverfassungsgerichtsgesetz finden. Dort ist nur - ich weiß nicht, ob das ein guter Gesetzgebungsstil ist - sozusagen ein erhobener Zeigefinger. Dort steht etwa für die Arbeitsgerichtsbarkeit, daß der Arbeitsrichter in besonderem Maße soziales Verständnis haben soll - eine Selbstverständlichkeit und sozusagen ein Wink an die politisch verantwortlichen Stellen. Würde man in dieses Gesetz etwas Entsprechendes hineinschreiben wollen, müßte man es ganz anders sagen, als es jetzt in § 15 steht. Dann müßte man etwa sagen: Zum Verwaltungsrichter soll nur berufen werden, wer eine besondere Kenntnis im Verwaltungswesen und im Verwaltungsrecht hat. Dagegen wäre in keiner Weise etwas einzuwenden - ich halte das für eine Selbstverständlichkeit -, daß ein guter Minister so verfährt. Aber das ist eine gesetzliche Deklamation und nichts weiter.
Was jetzt hier geschieht, ist verfassungsrechtlich außerordentlich bedenklich und meines Erachtens undurchführbar. Es ist nicht praktikabel, wie sich daran zeigt, daß nach der Mitteilung des Chefpräsidenten des Oberverwaltungsgerichts von Rheinland-Pfalz von den 21 Verwaltungsrichtern der ersten Instanz auf Grund der Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung zweiter Lesung ein Drittel gut qualifizierter Verwaltungsrichter ausscheiden müßte, weil sie nicht die Voraussetzungen erfüllen. Damit würde - wie der Chefpräsident schreibt eine „katastrophale" Lage eintreten. Ich habe wohl gesehen, daß inzwischen schnell ein Heftpflaster gekommen ist, nämlich ein neuer Änderungsantrag, sozusagen eine „Lex Süsterhenn" für RheinlandPfalz, damit diese sieben Verwaltungsrichter ihren Ämtern erhalten bleiben.
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Nun, das mag hingehen. Aber, meine Damen und Herren, was ist das für eine schlechte Gesetzgebung, wenn in der dritten Lesung eines Gesetzes nach einer so langen Beratung noch, nur weil ein Außenstehender einen Hinweis gibt, schnell etwas eingeflickt werden muß, um eine unmögliche Vorschrift wenigstens insoweit zu entschärfen. Das ist also ein Indiz dafür, daß es mit dieser Sache so nicht geht. Ich habe volles Verständnis für den politischen Kern dessen, was die Antragsteller meinen. Aber ich möchte Sie hier zu überzeugen wenigstens versuchen, damit Sie nicht Gespenster sehen wie jene „Eintopfrichter" und das sagenhafte Rechtspflegeministerium und was weiß ich noch alles. Auch die Verwaltungsrichter möchte ich davon überzeugen, daß keiner hier im Hause ihnen etwas Übles will, sondern daß wir überzeugt sind, daß wir der VerDr. Arndt
waltungsgerichtsbarkeit keinen Gefallen tun, wenn wir hier eine solche Sonderqualifikation formaler Art - denn das sind die drei Jahre nur - gesetzlich festlegen.
Um ein letztes Beispiel zu geben - ich könnte die Beispiele beliebig verlängern , zu welchen unmöglichen Schwierigkeiten das in der Praxis führt, darf ich folgendes sagen. Nehmen Sie an - und das gibt es -, wir haben einen Verwaltungsrichter -sei er Verwaltungsgerichtsdirektor, sei er Oberverwaltungsgerichtsrat oder vielleicht sogar Präsident eines Verwaltungsgerichts -, der seit zwanzig Jahren in der Verwaltungsgerichtsbarkeit steht und auch wissenschaftlich einen Ruf hat, der aber niemals die berühmten drei Jahre Verwaltungsbeamter war. Nun wird eine Stelle beim Bundesverwaltungsgericht vakant, und sie soll besetzt werden. Wenn dann festgestellt wird, daß von den Richterstellen des Bundesverwaltungsgerichts bereits die Hälfte mit Richtern besetzt ist, die keine dreijährige Verwaltungspraxis haben, scheidet dieser mit zwanzig Dienstjahren qualifizierte Verwaltungsrichter von der Berufung zum Bundesverwaltungsgericht aus, weil der Richterwahlausschuß und der Herr Bundesminister des Innern in die Personalakten sehen müssen, um festzustellen: wer von den Richtern des Bundesverwaltungsgerichts hat die berühmten drei Jahre - fast hätte ich gesagt: abgesessen; das wäre ein schwerer Lapsus linguae und wer nicht, und können wir jetzt diesen qualifizierten Mann an das Bundesverwaltungsgericht berufen oder nicht? Das ist einfach nicht praktikabel.
Es liegt mir daran, Sie nicht vor den Kopf zu stoßen, sondern Ihnen einmal in aller Nüchternheit zu sagen, warum im Rechtsausschuß die Vertreter aller Fraktionen einstimmig, glaube ich, gesagt haben: Das geht nicht, das kann man so nicht machen; das ist auch nicht im Dienste der Verwaltungsgerichtsbarkeit, etwas Derartiges zu tun. Ich möchte deshalb das, was ich am Schluß dazu noch zu sagen habe, mehr in den Hintergrund treten lassen. Wir haben keine Veranlassung, uns hinsichtlich des Richtergesetzes, dessen Beratung erst noch bevorsteht, zu präjudizieren. Die Frage, die nicht nur bei der Verwaltungsgerichtsbarkeit, sondern bei jeder Gerichtsbarkeit zu stellen ist, ob es in der Richterschaft - die Richter sind keine Beamten - überhaupt eine solche „Ochsentour" in der Weise geben darf, daß der Assessor unmittelbar nach dem Assessorexamen in die Gerichtsbarkeit hineingeht, oder ob wir vielleicht, ähnlich wie in England, dazu kommen müssen, daß vor jeder Richtertätigkeit erst noch andere Bewährungen zu liegen haben, ist äußerst schwierig zu beantworten. Wir werden diese Frage beim Richtergesetz ernsthaft untersuchen müssen; wir können und dürfen sie hier nicht präjudizieren in der Weise, daß wir uns in bezug auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit festlegen und damit auch einen Wertunterschied zwischen der Verwaltungsgerichtsbarkeit und anderen Gerichtsbarkeiten machen, weil es in keiner anderen Gerichtsbarkeit - auch nicht in der Arbeitsgerichtsbarkeit, auch nicht in der Sozialgerichtsbarkeit - derartige Qualifikationen gibt. Es darf niemals einen Einheitsrichter geben, der lediglich auf Grund rechtstheoretischer Vorbildung glaubt, er könne jede Sache entscheiden.
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Das ist einfach nicht diskutabel. Aber, Herr Kollege Schutz, auf der anderen Seite müssen wir, wenn wir - wozu wir ja als Abgeordnete verpflichtet sind - den Blick auf das Gesamte der Rechtspflege richten, auch sagen: Es darf keinen Rangunterschied in der richterlichen Verantwortlichkeit gleicher Instanz geben. Der Arbeitsrichter, der durch ein einziges Urteil über den Arbeitsplatz und damit über die soziale Existenz eines Menschen entscheidet, trägt keine geringere Verantwortung als der Verwaltungsrichter, der über den Verwaltungsakt eines Regierungspräsidenten oder „sogar" eines Ministers entscheidet. Der Jugendrichter, der durch einen einzigen Fehler, den er begeht, ein ganzes Menschenleben verderben kann, weil das, was er macht, erzieherisch falsch ist, weil er vielleicht einen Jungen, der das nicht verdient oder bei dem das nicht angebracht ist, in der Strafanstalt oder sonstwo mit anderen zusammenbringt, von denen er nur noch Schlechteres lernt, trägt keine geringere Verantwortung als der Verwaltungsrichter, der über einen Verwaltungsakt, etwa über eine Baugenehmigung, zu entscheiden hat.
Ich möchte Sie also bitten: wir wollen doch in diesen Wettkampf, welcher Richter welcher Gerichtsbarkeit größere oder geringere Verantwortung trägt, gar nicht erst eintreten. Es gibt in allen Gerichtsbarkeiten Sachen Schema F, Bagatellsachen, die am laufenden Band gehen. Es gibt aber in jeder streitigen Gerichtsbarkeit Fälle von höchster, richtiger gesagt: von tiefster richterlicher Verantwortung. Da sollten wir den Entscheidungen des Richtergesetzes nicht vorgreifen, indem wir hier eine solche scheinbare Ungleichwertigkeit der Richter statuieren und besondere gesetzliche Voraussetzungen in dem Gesetz verbriefen.
Darum unser Antrag und meine herzliche Bitte an. Sie alle, den § 15 in der vom Rechtsausschuß einstimmig beschlossenen Fassung wiederherzustellen. Sie tun damit der Verwaltungsgerichtsbarkeit wirklich einen Dienst.
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Nun ein anderes Problem; und da muß ich etwas polemischer werden. Das ist die Frage des Oberbundesanwalts. Herr Kollege Benda irrt, wenn er meint, daß meine Freunde und ich ein Unbehagen an der Institution des Oberbundesanwalts hegten. Das ist in keiner Weise der Fall. Ich bin für diese Institution schon gewesen, als wir seinerzeit unter dem Vorsitz des Geheimrats Laforet das Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht machten. Ich halte es, da die Bundesgesetze von den Ländern ausgeführt werden, für unentbehrlich, daß der Bund in einem Rechtsstreit vor dem Bundesverwaltungsgericht auch die Auffassung der Bundesregierung zur Geltung bringen kann, wenn der Bund nicht ohnehin selber Parte in diesem Rechtsstreit ist. Ich weiß auch, daß die Einrichtung der Staatsanwalt4824 
schaften bei den Verwaltungsgerichten der Länder, insbesondere in Bayern, sich durchaus bewährt hat. Denn ,es kann ein berechtigtes Interesse der Landesregierung geben, ihre Meinung in einem Rechtsstreit zwischen Bürger und Gemeinde oder zwischen zwei Gemeinden oder zwischen Körperschaften des öffentlichen Rechts zum Ausdruck zu bringen. Das gehört zum Wesen des öffentlichen Rechts, das ja andersartig ist als das Privatrecht. Es wirkt stets gewissermaßen allseitig, und darum muß es die Möglichkeit der Prozeßbeteiligung jeweils der Landesregierung und beim Bundesverwaltungsgericht auch der Bundesregierung geben.
Ich bekenne mich also zu dieser Institution. Aber, meine Damen und Herren, hängen Sie ihr kein falsches Etikett um! Der Oberbundesanwalt ist nicht der Vertreter des allgemeinen Interesses, er ist auch nicht der Vertreter des öffentlichen Interesses, sondern er ist weisungsgebunden und hat in aller Redlichkeit die Aufgabe, die berechtigten Rechtsinteressen der Bundesregierung zu wahren; er spricht, wenn er vor Gericht auftritt, im Namen der Bundesregierung. Äußerlich gehört er deshalb nicht an den Richtertisch. Der Herr Oberbundesanwalt muß, bei aller Achtung vor der Würde seines Amtes, herunter vom Richtertisch, genau wie in Strafsachen der Staatsanwalt herunter muß vom Richtertisch;
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denn er gehört da nicht hin. Das 'ist wirklich keine Diskriminierung, 'sondern das ist einfach eine rechtsstaatliche und demokratische Redlichkeit, daß auch der richtige Ort gefunden wird.
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Der gegenwärtig amtierende Herr Oberbundesanwalt hat bei seiner Amtseinführung in Berlin kürzlich gesagt, er sei in diesen Streitigkeiten eine neutrale Stelle. Es tut mir leid zu sagen, daß der Herr Oberbundesanwalt irrt. Er Ist keine neutrale Stelle. Er ist geschaffen und berufen, um das legitime Rechtsinteresse der Bundesregierung an ihrer Auslegung von Bundesgesetzen vor dean Bundesverwaltungsgericht zur Geltung zu bringen. Er hat also für die Bundesregierung und im Namen der Bundesregierung Partei zu ergreifen. Eine Instanz, die neutral ist, die feststellt, was das öffentliche Interesse ist, gibt es in einem Gerichtsverfahren nur in einer einzigen Form, nämlich in Gestalt des Gerichts selber, und sonst ist niemand berufen, im Namen des öffentlichen Interesses zu sprechen und zu sagen, er vertrete das öffentliche Interesse.
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Wer in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren für die Allgemeinheit spricht und das höherwertige Interesse, das weitere Interesse vertritt, kann sehr unterschiedlich sein. Herr Kollege Benda hat daran erinnert, daß die Bundesregierung durch ihre Minister einen Eid darauf geleistet habe, das gemeine Wohl und das öffentliche Interesse zu wahren. Selbstverständlich hat sie das und soll sie das auch; aber sie kann es ja nur aus ihrer subjektiven Sicht tun. Das ist kein Vorwurf. Sie ist sogar dazu da, aus ihrer subjektiven Sicht das zu wahren, was sie für das öffentliche Interesse hält. Die Fraktionen dieses Hauses werden sich doch alle, wie ich denke, bemühen, bei der gesetzgeberischen Arbeit dem Gemeinwohl und dem öffentlichen Interesse zu dienen.
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- Eben, selbstverständlich. Aber das sieht nun einmal aus der Sicht der CDU legitim anders aus als aus der Sicht der SPD, und aus der Sicht der Freien Demokraten sieht es anders aus als aus der Sicht der Deutschen Partei, und keiner von uns kann sagen, daß er neutral und objektiv auszusprechen berufen sei, was das öffentliche Interesse ist und was im Gemeinwohl liegt. Genauso ist es vergleichsweise auch bei den Prozeßbeteiligten.
Wovor ich warnen muß, ist doch die obrigkeitsstaatliche Ideologie, die dahintersteht, die hier zum Ausdruck gekommen ist und die manchem vielleicht nicht so bewußt ist. So hat Herr Kollege Benda gesagt, die ehrenamtlichen Richter gehörten eben nicht zum Gericht, und deshalb sollte man sie dabei auch nicht aufführen, oder es ist hier gesagt worden, der Bürger vertrete immer das einzelne Interesse und die Behörden verträten das allgemeine Interesse. Ich darf da meinen Faden von vorhin wieder aufnehmen. Ich bemühe mich, der Geschäftsordnung zu entsprechen und frei zu reden. Das dauert erstens einmal doppelt so lange - es tut mir leid - und zweitens vergißt man dann manchmal seinen Gedankengang.
Die Bundesregierung hat beschworen, das öffentliche Interesse zu wahren, aber auch die Landesregierungen haben beschworen, das öffentliche Interesse zu wahren. Sie könnten in den Verwaltungsstreitigkeiten mit demselben subjektiven Recht sagen, daß es ihnen um das öffentliche Interesse geht. Deshalb kann man nicht aus dem Oberbundesanwalt auf einmal diese obrigkeitsstaatliche Figur machen, die das falsche Etikett trägt: er allein wahrt das öffentliche Interesse. Wer es wahrt, das entscheidet das Gericht in dem Streit zwischen Bürger, Gemeinde, Land und Bund, und was es sonst noch an Prozeßbeteiligten gibt.
Worum es mir aber geht - und deshalb warne ich vor dieser obrigkeitsstaatlichen Ideologie, die dahintersteckt -, das ist das Klima im Gerichtssaal. Die Rechtsprechung ist ein eigen Ding, so wie Blut ein besonderer Saft ist. Bei der Rechtsprechung spielt vieles an Imponderabilien mit. Schon dadurch, daß man dieser von uns doch wohl mit großer Mehrheit bejahten Rechtsinstitution des Oberbundesanwalts ein falsches, nämlich ein obrigkeitsstaatliches Etikett gibt und daß man den Vertreter dieses Amts an eine falsche Stelle, an den Richtertisch, setzt, schafft man Imponderabilien, schafft man im Gerichtssaal eine falsche Atmosphäre, ein unzuträgliches Klima. Das ist der Grund, weshalb uns an der Redlichkeit der Bezeichnung liegt, ohne daß sich in der Sache etwas ändert.

Ich komme zum letzten Abschnitt meiner Ausführungen, die immer zugleich der Begründung unseres Antrags dienen: dem Problem des sogenannten Anwaltszwangs vor den Oberverwaltungsgerichten. Es herrscht Einigkeit darüber, daß beim Bundesverwaltungsgericht künftig nur Anwälte die Vertretung führen dürfen. Wir sind uns wohl auch darin einig, daß wir das in Zukunft bei allen Bundesgerichten durchzuführen haben.
Der Streit geht darum, ob auch bei den Oberverwaltungsgerichten, also bei der Berufungs- und Tatsacheninstanz, der sogenannte Anwaltszwang angebracht ist oder nicht. Ich stimme in diesem Punkt gern einmal wieder Frau Kollegin Kuchtner zu. Sie sagte, der sogenannte Anwaltszwang habe die Aufgabe, den Rechtsschutz zu erhöhen, und solle dem Bürger eine Hilfe sein. Das ist völlig richtig. Wir sollten deshalb auch das unglückliche Wort vom Anwaltszwang vermeiden und sollten eigentlich lieber von „Anwaltserfordernis" sprechen, einem Anwaltserfordernis, das dem Rechtsschutz des Bürgers und des Rechtsuchenden dient und das der armen Partei einen. Rechtsanspruch darauf gibt, von Staats wegen aus Steuergeldern einen Anwalt dort zur Seite gestellt zu bekommen, wo es zur Rechtswahrnehmung erforderlich ist.
Dieses Anwaltserfordernis bedeutet einen erhöhten Rechtsschutz und sollte eigentlich eine Einrichtung sein, die dem Volke am Herzen liegt. Gegenwärtig ist das nicht der Fall.
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Weite Kreise der Bevölkerung glauben, der sogenannte Anwaltszwang sei der Grüne Plan für - wie Herr Kollege Miessner neulich sagte - die „Gewerkschaft der Rechtsanwälte", damit diese beim Wirtschaftswunder nicht zu kurz kämen und eine Pfründe hätten; ihnen solle die Garantie gegeben werden, an jeder Verwaltungsgerichtsbarkeit beteiligt zu sein; zwar nicht „Eigentum für alle", sondern .„Gebühren für alle". - Das ist gerade nicht der Sinn der Geschichte; denn damit bringt man das Anwaltserfordernis und auch die Anwaltschaft in Verruf. Herr Kollege Miessner, daß das reichlich unbedachte Wort von der „Gewerkschaft der Anwälte"
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der Grundlage entbehrt, ergibt sich schon daraus, daß sich hier in diesem Hause eine ganze Reihe von Rechtsanwälten befindet, die mit Eifer und Ernst sehr scharf und mit starken Gründen gegen das Anwaltserfordernis vor dem Oberverwaltungsgericht sprechen, und zwar wiederum deshalb, weil sich - ich fange auch hier ganz nüchtern und mit den praktischen Dingen an - das Anwaltserfordernis bei dem Oberverwaltungsgericht gar nicht durchführen läßt, mindestens so lange nicht durchführen läßt, solange wir bei diesen Gerichten keine Streitwertregelung haben; denn die Anwaltschaft kann nach ihrer Gebührenordnung nur tätig werden, wenn eine gewisse Verbindung der Tätigkeiten zu den Streitwerten besteht, so wie das in der ordentlichen Gerichtsbarkeit der Fall ist. Wir haben bisher keine Streitwertregelung, und die Festlegung
des Streitwertes ist außerordentlich schwierig. Die praktische Folge ist, daß häufig Verwaltungsgerichtsprozesse um Objekte von sehr geringem Geldwert geführt werden.
Daraus ergibt sich folgendes - ich spreche diese Sache mit der Nüchternheit an, deren ich mich, befleißige, mit aller Offenheit -: Wenn Sie ein Anwaltserfordernis einführen, das sich auf Streitigkeiten mit einem so geringen Geldwert - er liegt häufig unter 100 DM oder bei wenigen hundert Mark - erstreckt, dann werden Sie die Anwälte zwingen, da sie es anders gar nicht können, bei solchen Streitigkeiten Sonderhonorare zu vereinbaren, die die Partei des Prozesses nicht erstattet bekommt.
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Damit schaffen Sie bei dem rechtsuchenden Bürger berechtigten Ärger, Sie bringen die Rechtsanwaltschaft in Mißkredit und haben einen untauglichen Versuch gemacht, das Anwaltserfordernis dort einzuführen, wo es nicht hingehört. - Das ist zunächst einmal das allernüchternste Argument.
Hinzu kommt folgendes. Vor den Verwaltungsgerichten wird über eine Reihe von sozialrechtlichen Ansprüchen der Kriegsopfer entschieden - nämlich soweit die Kriegsopfer an die Fürsorge verwiesen sind -, und die Kriegsopfer haben ein berechtigtes Interesse daran, auch in der Berufungsinstanz vor Gericht nicht den Rechtsschutz ihrer großen Organisationen zu entbehren. Vor den Oberverwaltungsgerichten kommen zur Entscheidung Streitigkeiten über Abgaben und Steuern, mindestens solcher der Gemeinden, und auch hier ist es durchaus sachdienlich, man läßt eine Vertretung durch die Wirtschaftsprüfer, Steuerberater und Bücherrevisoren zu, die sich mit diesen Angelegenheiten befassen. Auch da sehe ich unter den Änderungsanträgen ein Heftpflästerchen in Gestalt einer Regelung, wonach das Anwaltserfordernis in Steuersachen zugunsten einer Reihe anderer Berufe durchbrochen werden soll. Das ist doch nichts Halbes und nichts Ganzes! Entweder es gibt ein zwingendes Rechtsschutzinteresse für das Anwaltserfordernis wie etwa in der Revisionsinstanz vor dem Bundesgericht: dann muß ein Anwaltserfordernis bestehen, aber auch ganz und gar. Oder aber dieses Argument greift nicht Platz: dann wird kein Anwaltserfordernis benötigt, und dann können die Wirtschaftsprüfer und Bücherrevisoren ihrer Tätigkeit auch vor den Oberverwaltungsgerichten nachgehen, dann können die Kriegsopferverbände durch ihre Vertreter tätig werden, dann können die Beamten z. B. in Personalvertretungsangelegenheiten und in den übrigen beamtenrechtlichen Streitigkeiten, die vor die Verwaltungsgerichte gehören, den Rechtsschutz ihrer Verbände in Anspruch nehmen usw.
Wie das gegenwärtig mit dem Anwaltserfordernis bei den Oberverwaltungsgerichten dort, wo es nicht hingehört, verquer ist, sehen Sie an dem Streit, der dieser Frage - erlauben Sie mir einen medizinischen Ausdruck - wie ein Blinddarm, wie ein Appendix anhängt, nämlich dem Streit, ob es das Behördenprivileg geben darf oder nicht. Dieser Streit kann ja erst entstehen, wenn man das Anwaltserfor4826 
dernis dort hinbringt, wo es sachlich und rechtlich nicht angemessen ist. Wir alle haben in den letzten Tagen von den verschiedenen Herren Ministern und Ministerpräsidenten heftige Briefe und Fernschreiben bekommen, worin sie erklären, beim Anwaltserfordernis müsse das Behördenprivileg wiederhergestellt werden; die Behörde müsse sich durch einen ihrer Beamten mit Assessorexamen vertreten lassen können. Ein Ministerpräsident hat uns im Namen seiner Landesregierung sogar geschrieben - ich nehme an, daß viele der Damen und Herren diesen Brief bekommen haben -, es sei eine „Diskriminierung" der Behörden, wenn man sie dem Anwaltserfordernis unterwerfe. Diese Unterwerfung besteht übrigens seit 84 Jahren bei der ordentlichen Gerichtsbarkeit, auch etwa in den Streitigkeiten aus Amtspflichthaftung, aus Enteignung, aus Landbeschaffung, aus einer ganzen Reihe öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten, die es vor den sogenannten ordentlichen Gerichten gibt.
Aber dem Ministerpräsidenten, der hier von der Diskriminierung der Behörden schreibt, scheint in der Hitze dieser emotionalen Niederschrift nicht zum Bewußtsein gekommen zu sein, daß, wenn ich das Erfordernis eine Diskriminierung der Behörde nenne, auch eine Diskriminierung des Bürgers vorliegen müßte. Da bitte ich Sie um alles in der Welt, zu überlegen, ob denn das noch richtig ist. Das ist doch ein starkes Stück.
Ich darf Sie bitten - diese Bitte richte ich auch an das Bundesministerium des Innern -, sich in diesem Zusammenhang die Frage des Behördenprivilegs einmal unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 des Bonner Grundgesetzes zu überlegen. Wir können das Bonner Grundgesetz gar nicht oft genug aufschlagen. Die Gleichheit vor dem Gesetz bedeutet, wie die Wissenschaft zutreffend lehrt, gerade auch die Gleichheit vor dem Richter, bedeutet die Waffengleichheit im Prozeß, bedeutet also, daß an die verschiedenen Prozeßparteien des verwaltungsgerichtlichen Streitverfahrens keine unterschiedlichen Anforderungen gerichtet werden dürfen, etwa in der Weise, daß man dem Bürger sagt: Du mußt dir für die Wahrung deiner Rechte vor Gericht aber einen Anwalt nehmen; sonst wirst du nicht gehört; die Bundesregierung oder das Land oder die Bundesbehörde können sich durch einen ihrer Beamten vertreten lassen, wenn er das Assessorexamen hat.
Nun könnte einer einwenden, daß die Differenzierung in dem Assessorexamen liegt. Meine Damen und Herren, wenn das richtig wäre, daß wir nach dem Assessorexamen differenzierten, dann bekämen wir Bürger erster und zweiter Klasse, dann müßten alle diejenigen, die das Assessorexamen haben, vertretungsberechtigt sein, auch soweit sie für ihre Person tätig werden, auch soweit sie für einen Kriegsopferverband, eine Gewerkschaft, den Deutschen Beamtenbund oder für irgendeine andere Organisation auftreten. - Also das alles ist doch völlig unmöglich.
Ich habe gar keinen Zweifel, daß auf die erste Verfassungsbeschwerde hin eine solche Imparität der Parteien - daß die eine Partei dem Anwaltserfordernis unterliegt und die andere nicht - vom Bundesverfassungsgericht wegen des Gleichheitssatzes nicht zugelassen würde. Das möchte ich auch den Herren Ministern und Ministerpräsidenten gesagt haben, die in den letzten Tagen ein solches Ansinnen so heftig an uns stellten.
Das Fazit, das ich daraus ziehe, ist dies: Widerstehen wir allen diesen ideologischen Versuchungen! Widerstehen wir allen diesen Anfällen obrigkeitlichen Denkens, daß die Exekutive etwas anderes sei und daß sie eine Obrigkeit darstelle, die einer besonderen Behandlung bedürfe. Vor dem Verwaltungsgericht sind Bürger und Behörde gleich. In einer Demokratie ist gerade auch der Bürger den Umständen nach berufen, öffentliche Interessen berechtigt wahrzunehmen.
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Das müssen die Gesichtspunkte sein, von denen aus wir diese Frage zu entscheiden haben. Dann zeigt uns dieser ganze Wust von Verwirrungen um das Behördenprivileg, daß es nur eine Lösung gibt, die klar und einfach ist, nämlich vom Anwaltserfordernis bei den Oberverwaltungsgerichten abzusehen, weil es unangemessen, nicht sachdienlich und nicht förderlich ist. Es steht jeder Partei frei, sich eines Anwalts zu bedienen. Man könnte auch an die Beiordnung von Anwälten im Armenrecht denken. Aber das Anwaltserfordernis ist so, wie es hier im Gesetz steht, nicht durchführbar und für das Verfahren nicht gut.
Aus diesen Gründen bitte ich Sie, unseren Anträgen zu entsprechen. Es ist unser sehr starkes Bestreben, dadurch doch Mängel in diesem Entwurf der Verwaltungsgerichtsordnung auszugleichen. Ganz entscheidend liegt uns an den ehrenamtlichen Richtern. Dieses Problem bewegt uns so, daß meine Fraktion ihr Verhalten zu diesem Gesetz von einer Entscheidung darüber wird abhängig machen müssen.
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