Gerlach (NA), 1976-01-15:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ein langer Weg intensiver Erörterungen und Beratungen um die besten Formulierungen eines Kodexes für die Verwaltung, besser gesagt, eines Kodexes für die Rechtssicherheit der Bürger soll heute jedenfalls ein vorläufiges Beratungsende finden. Es könnte in der Tat ein endgültiges Beratungsende sein, wenn die Regierungskoalition und die Bundesregierung nicht halsstarrig auf Positionen beharrten, die dem Bund nach unserem Grundgesetz nun einmal nicht zustehen. Ich bedaure sehr, daß dieses echte Jahrhundertgesetz deswegen nicht in der ihm an sich gebührenden Harmonie und Einigkeit verabschiedet werden kann.
Des Gewichtes dieses Gesetzes und seiner Auswirkungen auf den Bürger wegen wäre es angebracht, wenigstens einen kleinen historischen Überblick zu geben. Die Zeitökonomie dieses Hauses läßt dies aber leider nicht zu. Angesichts der Novität dieses Gesetzes seien jedoch wenigstens einige Bemerkungen in dieser Richtung gemacht.
Es ist erwähnenswert, daß die Bemühungen um einheitliche Bestimmungen im Verwaltungsverfahren vor 50 Jahren begonnen haben. Ansätze hierzu
gab es damals in Thüringen, bis nach langer Pause - eine Kodifikation fand übrigens nach dem Kriege in Osterreich statt - der erste Musterentwurf für dieses Gesetz 1960 und der zweite 1964 vorgelegt wurden. Lediglich das Land Schleswig-Holstein hat den damaligen Entwurf übernommen und praktiziert ihn seit 1967. Die übrigen Bundesländer wollten die Gesetzgebungsentscheidung des Bundes abwarten. Die genannten Entwürfe wurden von einer großen Kommission aus Mitgliedern des Bundes und der Länder sowie von Sachverständigen erarbeitet. In der 6. Legislaturperiode wurde dieser Entwurf praktisch unverändert mitsamt der Begründung als Gesetzentwurf eingebracht. Dies wiederholte sich in der 7. Legislaturperiode mit einigen begrifflichen Aufbereitungen, z. B. zum Begriff der Amtssprache, da wir zwischenzeitlich ja eine große Anzahl von Ausländern in unserem Lande haben.
Noch stärker als alle anderen Gesetze stehen Verwaltungsverfahrensregelungen im Spannungsverhältnis zwischen der Garantie auf individuelle Bürgerrechte auch im Verwaltungsverfahren auf der einen Seite und der Notwendigkeit, die Verfahren rationell zu gestalten, sie nicht zu kompliziert zu machen und nicht zu personalintensiv zu gestalten, auf der anderen Seite.
Von dem nunmehr zur Verabschiedung vorliegenden Gesetz kann, glaube ich, mit Fug und Recht gesagt werden, daß es diese Kriterien nach den bisherigen Erkenntnissen von Rechtsprechung, Wissenschaft und Praxis optimal erfüllt. Die Beratungen im Innen- und Rechtsausschuß wurden mit großem Augenmaß geführt.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich zusammenfassend vier Gesichtspunkte zum Inhalt des Gesetzes kurz vortragen.
Erstens. Leitlinie für dieses Gesetz war der Versuch, die Bestimmungen auch für den Bürger möglichst klar zu formulieren. Freilich konnte auf die in Wissenschaft, Verwaltungspraxis und Rechtsprechung fest installierten Begriffe nicht einfach verzichtet werden. Der Bürger wird es also auch in Zukunft nicht ganz leicht haben, mit seinem Recht zurechtzukommen. Es werden für ihn aber jene Vereinfachungen und Vereinheitlichungen eingeführt, die es ihm - wenn auch mit etwas Anstrengung - ermöglichen, das Verfahrensschema zu durchschauen und seine Rechte und deren Anwendungsmöglichkeiten zu katalogisieren. Der Bürger soll nicht vor lauter Bäumen den Wald nicht mehr sehen; er soll trotz der Vielzahl der Bestimmungen möglichst klar abgegrenzt die einzelnen Verwaltungsphasen, seine eigenen Mitwirkungschancen, die Entscheidungsstufen und Entscheidungsmerkmale sowie seine Instrumentarien gegen die Akte der Verwaltung erkennen.
Zweitens. In den Ausschußberatungen ist meines Erachtens eine weitgehende Abstimmung mit anderen Verfahrensgesetzen, vor allem mit der Bundesabgabenordnung, gelungen. Es wurde die einmalige Chance der gleichzeitigen parlamentarischen Behandlung konsequent - wenn auch zugegebenermaßen unter schwierigen Geburtswehen - genutzt,


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Bleichlautende und gleichgeordnete Verwaltungsvorgänge nicht einmal so und das andere Mal anders zu formulieren, nur weil Ressortdenken sich an bisherigen Entwicklungen festklammerte.
Hier gilt es, den Kollegen des Finanzausschusses, vor allem des Unterausschusses „Abgabenordnung", und den beteiligten Ministerien dafür zu danken, daß Übereinstimmung gefunden werden konnte, wo immer sie von der Sache her möglich war.
Ich möchte allerdings die Hoffnung zum Ausdruck bringen, daß sich diese Bereitschaft z. B. auch bei den Beratungen zum Sozialgesetzbuch zeigen wird; denn letzten Endes muß der Bürger mit den Gesetzen zurechtkommen, wenn seine Rechte nicht zur Farce werden sollen. Wo sich Vereinheitlichungen im Verfahrensablauf trotz verschiedener Sachgebiete anbieten, sollten diese vom Gesetzgeber konsequent durchgesetzt werden, um alle Verfahren für den Bürger durchschaubar zu machen.
Drittens. Die Beratungen ergaben die Dringlichkeit, auch die Massenverfahren in einem eigenen Abschnitt zu kodifizieren. Hier betritt nicht nur der Gesetzgeber, sondern auch die Praxis im wesentlichen Neuland. Mit den gefundenen Bestimmungen wird der ernsthafte Versuch unternommen, sowohl die immer zahlreicher werdenden Massenverfahren verwaltungsmäßig in den Griff zu bekommen, als aber auch die berechtigten Interessen der Bürger nicht zu vernachlässigen. Freilich wird von den Betroffenen künftig in Massenverfahren stärkere persönliche Aufmerksamkeit verlangt werden, wenn sie ihre Rechte wahren wollen. Diese Konsequenz muß gezogen werden, wenn sich Verwaltungstätigkeit nicht ins Uferlose verlieren soll, mit Folgen für die Kosten des Verfahrens und die Ausweitung der personellen. Ausstattung der Behörden.
Viertens. Schließlich wurde die sogenannte Verbandsbeteiligung in das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht aufgenommen. Die Diskussionen in der Wissenschaft und in der Fachwelt stehen noch am Anfang, sind noch unausgegoren und allzuoft sehr stark von den jeweiligen Interessensphären, aber noch zuwenig von einer fachlich-kritischen Analyse bestimmt, als daß eine Kodifizierung in einem allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz verantwortet werden könnte.
Meine Damen und Herren, für die CDU/CSU darf ich die Auffassung vertreten, daß das vorliegende Verwaltungsverfahrensgesetz ein gutes, ein praktikables, aber auch die Rechte der Bürger schützendes Gesetz geworden ist. Um so mehr muß bedauert werden, daß die Koalitionsparteien und die Bundesregierung wieder einmal dabei sind, die klar kodifizierten Zuständigkeiten der Länder zu untergraben. Mit dem starren Festhalten an § 1 Abs. 1 und Abs. 2 verstößt das Gesetz klar gegen den vom Grundgesetz vorgezeichneten föderativen Aufbau unseres Staates und seiner Verwaltungen; denn mit diesen Bestimmungen bezöge sich der Geltungsbereich des Gesetzes vor allem auch auf den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder. Dies hieße in der Praxis, daß bei ein und demselben Verwaltungsverfahren gleichzeitig Bundes- und Landesrecht angewandt werden müßten. Im Gegensatz zu der bisher vorgetragenen Meinung der Bundesregierung und der Vertreter der Koalitionsparteien sind diese Fälle nicht etwa selten, sondern bei der Verwaltungspraxis sogar in der Mehrzahl; denn die große Masse aller Bundesgesetze, aller von den Ländern vollzogenen Bundesgesetze, sind hier in der Tat einbegriffen. Ich darf z. B. nur an das Baurecht, das Gewerberecht, das Gaststättenrecht und das Wohnungsrecht erinnern.
Wir hätten also in der Tat zwangsläufig ein Nebeneinander von Bundes- und Landesverfahrensrecht. Dies wäre für den Vollzug unnötig arbeitsintensiv und damit unrentabel und aufwendig. Für den Bürger wäre es unüberschaubar. Insgesamt gesehen wäre es untragbar und eine Zumutung für jeden, der sich damit befassen muß oder auch in die Fänge solcher Gesetzesbestimmungen kommt.
Bestürzend bleibt, daß ohne Rücksicht auf dieses Dilemma diese Bestimmungen durchgepaukt werden sollen, eindeutig mit dem politischen Ziel, die Position des Bundesrates zu schwächen. Hier erhält eine augenblicklich parteiegoistische Position Vorrang vor der Notwendigkeit, ein brauchbares Gesetz zu verabschieden. Sollte freilich der Bundesrat von sich aus auf solche fundamentalen Rechte verzichten wollen, aus welchen Perspektiven auch immer, dann wäre selbstverständlich die CDU/ CSU-Fraktion jederzeit bereit, einer gemeinsam gefundenen Regelung zu den angeführten Bestimmungen des § 1 zuzustimmen. Sie kann aber nicht verantworten und ihre Hand nicht dazu reichen, daß der Bundesgesetzgeber - ({1})
- Man kann davon ausgehen, Herr Professor Schäfer, selbstverständlich, wenn eine praktikable Lösung oder mit dem Bundesrat eine Einigung gefunden wird. Ich glaube, so ist das auch bei unseren Beratungen im Innenausschuß immer deutlich geworden.
Meine Fraktion - ich darf das wiederholen - kann aber nicht verantworten und ihre Hand nicht dazu reichen, daß der Bundesgesetzgeber den Versuch unternimmt, die Länder und den Bundesrat in seinen im Grundgesetz fixierten Zuständigkeiten zu beschneiden, ohne daß von dort ein Signal gesetzt wird, - um das noch einmal ganz deutlich zu machen. Die Länder haben im übrigen gerade in dieser Legislaturperiode gezeigt, daß sie sich dort einer Zuständigkeitsveränderung nicht verschließen, wo die Entwicklung eine solche erfordert. Meine Fraktion widersetzt sich aber mit Nachdruck jeglicher Schmälerung der Länderzuständigkeiten und dem Abbau unseres föderalen Systems, wenn und soweit Entwicklungen dies nicht zwingend erfordern.
Ich stelle daher den Antrag aus der Drucksache 7/4569, in § 1 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 zu streichen.
Außerdem stelle ich den Antrag aus der Drucksache 7/4570. Die Formulierungen in § 8 Abs. 1 Sätze 2 und 3 der Vorlage können sich rationalisierungshemmend und kommunalfeindlich auswirken. Nach dem Entwurf sind nur bare „Auslagen" erstat14692 

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tungsfähig. Dieser dem Verwaltungkostenrecht angehörende und sehr alte Begriff kann deswegen nicht mehr, wie wir meinen, in eine moderne, praktikable Verwaltungsverfahrensregelung einbezogen werden. Bei modernen automatisierten Verfahren können nicht nur nach Satz 1 erstattungsfähige „Auslagen" anfallen. Vielmehr entsteht häufig ein besonderer Aufwand durch Maschinenlaufzeiten von Computern, Programmierung, Datenträger usw. Auch diese Kosten müssen erstattungsfähig sein. Sie können auch nicht - so könnte der Entwurf ausgelegt werden - auf den einzelnen Verwaltungsfall, sondern müssen auf das Amtshilfeersuchen als Ganzes bezogen werden. Die Worte „im Einzelfall" sollten daher zur Klarstellung wegfallen. Der vorgeschlagene Begriff „besondere Aufwendungen" umfaßt sowohl den herkömmlichen Begriff „Auslagen", wie den durch die Automatisierung verursachten obengenannten Kostenbereich.
Meine Damen und Herren, ich darf schließlich noch auf die Entschließung verweisen, die der Innenausschuß vorgelegt hat. Mit dem heute zu verabschiedenden Verwaltungsverfahrensgesetz ist die Arbeit noch nicht abgeschlossen. Es wird eine große Anzahl von Gesetzen bereinigt werden müssen; das wird einige Jahre dauern. Der Innenausschuß ist der Auffassung, daß eine Frist von acht Jahren ausreichend ist.
Der Innenausschuß will mit dieser Entschließung die Bundesregierung auch ersuchen, einen Zwischenbericht zum 1. Januar 1982 zu geben, um eine Kontrolle des Parlamentes hinsichtlich des Fortgangs der Vereinheitlichung einzubauen.
Zum Schluß, meine Damen und Herren, darf ich noch recht herzlich danken allen Mitarbeitern des Ausschußsekretariats und der beteiligten Ministerien, vor allem den Vertretern des Bundesrates und den Mitgliedern der vorhin genannten Ausschüsse. Ohne deren ausgezeichnete Vorarbeit wäre es uns sicherlich nicht möglich gewesen, dieses Gesetz angesichts seines Umfangs in doch relativ kurzer Zeit heute zur Verabschiedung zu bringen.
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