schoettle (NA), 1962-03-14:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich befinde mich in der nicht gerade angenehmen Lage, mich gleich zu Beginn dieser Debatte einer Situation gegenübergestellt zu sehen, die eigentlich nicht der Würde dieses Hauses entspricht;
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Denn daß bei einer Debatte über den Bundeshaushalt, der die 'Gesamtheit der Bundesregierung angeht, die Regierungsbank so besetzt ist, wie wir es vor uns sehen, ist eigentlich nicht gerade der Stil, den wir uns wünschen.
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Leider muß man sich mit manchen dieser Stilwidrigkeiten abfinden, weil sie offenbar sehr schwer zu
ändern sind; aber ich glaube, das Haus sollte sich
nicht länger von Fragen aufhalten lassen, die nicht nur Etikettefragen sind.
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Ich hoffe, der Bundesfinanzminister wird noch im Laufe der Beratung eintreffen. Sein Staatssekretär sitzt ja auf der Regierungsbank; aber es wäre besser, wenn er dieser Debatte von Anfang an beiwohnen würde.
Nun, meine Damen und Herren, lassen Sie mich endlich beginnen! Der Herr Bundesfinanzminister hat gestern diesem Hause einen Etat vorgelegt, der schon seit geraumer Zeit Gegenstand der öffentlichen Diskussion und noch mehr Gegenstand zahlloser Gespräche und Verhandlungen hinter den Kulissen gewesen ist. Selten in der kurzen Geschichte dieser Bundesrepublik ist ein Haushalt mit so großer Verspätung und unter solchen Krämpfen eingebracht worden. Es ist der Haushalt einer neuen Bundesregierung, die zu ihrem Zustandekommen selbst geraume Zeit gebraucht hat und unter Umständen geboren worden ist, die ja noch in aller Erinnerung sind. 'Es ist zugleich ein Haushalt, der eine entscheidend veränderte finanzpolitische Lage signalisiert.
Der Herr Bundesminister der Finanzen hat in seiner gestrigen Rede noch ein Übriges getan; er hat die Lage in einer Weise dramatisiert, die nicht ganz den tatsächlichen Gegebenheiten entspricht. Das gilt sowohl für die Konjunktur, die die Grundlage auch der finanzpolitischen Entscheidungen der öffentlichen Hand ist, als auch für die haushaltspolitische Situation; die ist sicher nicht besonders erfreulich, wenn man an vergangene Jahre denkt. Da war es nicht nur leichter, den vom Grundgesetz vorgeschriebenen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen, man konnte auch fast risikolos damit rechnen, daß die Steuereingänge alles in allem schließlich doch ausreichen würden, um nicht nur die Ansätze des ordentlichen Haushalts zu decken, sondern auch den außerordentlichen Haushalt aus laufenden Einnahmen zu finanzieren, ohne daß man von den Anleiheermächtigungen des Haushaltsgesetzes Gebrauch machen mußte.
Das ist nun offenbar vorüber. Dem Herrn Bundesfinanzminister der vierten Regierung Adenauer ist daraus kaum ein Vorwurf zu machen. Er hat ein Erbe übernommen, und sicher blieb ihm wenig Zeit, tiefgründige Untersuchungen über Einzelheiten des Haushalts anzustellen, dessen Grundlagen wohl schon Monate vor seiner Amtsübernahme gelegt worden sind.
Was ist nun geschehen, meine Damen und Herren, was die Lage für den Bundeshaushalt so verändert hat, daß tatsächlich ernste Schwierigkeiten für den Haushaltsausgleich entstanden sind? Wo sind die Veränderungen? Gestern ist uns beinahe mit der Haushaltsrede des Herrn Bundesfinanzministers auch der Finanzbericht 1962 auf den Tisch gelegt worden. Ich glaube nicht, daß es einem Mitglied dieses Hauses möglich gewesen sein wird, in den wenigen Stunden dieses, verglichen mit seinen Vorgängern, auch umfangreichere Opus zu lesen, geschweige denn gründlich zu studieren, obwohl es ein gründliches Studium in der Tat wert ist. Denn es enthält eine Fülle von Tatsachen und Feststellungen, die zwar noch längst nicht das darstellen, was wir unter einer volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung verstehen würden, die aber doch immerhin eine Grundlage für die Beurteilung bestimmter Aspekte der Finanzpolitik des Bundes und der öffentlichen Hand in der Bundesrepublik ganz allgemein 'darbieten.
Da ist vor allem - da einige Statistiken ja schon auf den ersten Blick hängenbleiben - die Feststellung interessant, die wir auf Seite 29 des Finanzberichts nachlesen können, daß der gesamte öffentliche Finanzbedarf trotz des lauten Rufens mancher Leute, die das Gegenteil behaupten, in den Jahren von 1958 bis 1961 im Durchschnitt um 9,9 % zugenommen hat und damit unter dem durchschnittlichen Wachstum des Bruttosozialprodukts lag. Das ist eine interessante Feststellung. Mit 29,3 % des Bruttosozialprodukts ist der Anteil des reinen Finanzbedarfs der öffentlichen Verwaltung seit 1951 fast konstant geblieben. Im Vergleich zum Haushaltsjahr 1958/59 ist er sogar gesunken. Die ewige Klage über die wachsende Gefräßigkeit der öffentlichen Hand muß im Lichte dieser Zahlen, die das Bundesfinanzministerium und seine sachverständigen Mitarbeiter uns liefern, doch etwas anders aussehen, ,als man gemeinhin behauptet.
Auch die Behauptung, daß wir in der Bundesrepublik die höchste Besteuerung in der westlichen Welt haben, muß in etwa auf die Tatsachen zurückgeführt werden. Ganz abgesehen davon, daß die Steuerlast nicht durchweg gerecht verteilt ist -darüber wird an anderer Stelle noch zu reden sein - und daß unsere Spitzenbelastung unter dem liegt, was anderwärts üblich ist - und das ist eine bescheidene Feststellung -, muß man feststellen: Daß die steuerliche Belastung in den Jahren der Hochkonjunktur absolut gestiegen ist, liegt vor allem an unserem deutschen Steuersystem, das bei wachsendem Sozialprodukt und gleichbleibendem Steuerrecht die Steuereinnahmen überproportional zunehmen läßt. Daraus erklärt sich die Kassenfülle bei der öffentlichen Hand in den vergangenen Jahren weit besser, als etwa aus angeblich überhöhten Steuersätzen. Ich kann diese Überlegung hier nicht weiter vertiefen. Nur soviel noch: Hier scheinen uns Möglichkeiten für die Finanzpolitik zu liegen, die freilich in eine andere Richtung weisen als 'diejenige, die unsere Steuergesetzgebung in den letzten Jahren unter dem Druck lautstarker Interessentengruppen und vor allem in den Wahlzeiten eingeschlagen hat.
Was ist nun geschehen, so frage ich noch einmal, was die Lage des Bundeshaushalts so verändert hat, daß mit einer beträchtlichen Diskrepanz zwischen Einnahmen und Ausgaben gerechnet werden muß und daß der Ausgleich des Haushalts des Bundes mit den bisher üblichen Mitteln offenbar Schwierigkeiten bereitet? Die Antwort ist einfach. Die Aufgaben und damit die Ausgaben beim Bund haben sich im Verhältnis zu den zwar immer noch wachsenden Einnahmen so gesteigert, daß die Schere

zwischen Einnahmen und Ausgaben sich beträchtlich öffnen mußte, zumal das Steueraufkommen sich ebenfalls zu ungunsten des Bundes anders verteilte als früher, wie ein Blick auf die Zahlen des Finanzministeriums dartut. Aber dieses Beweises hätten wir gar nicht bedurft; denn die Tatsachen sind ja seit längerem bekannt.
Der Anteil des Bundes am Steueraufkommen geht, verglichen mit 1953, wo er 56 % betrug, im Steuerjahr 1962 auf 52,5 % zurück, während der Anteil der Länder von 25,4 % im Jahre 1953 auf 32,2 % ansteigt. Da gleichzeitig die Aufgaben des Bundes beträchtlich gewachsen sind, ergibt sich in der Tat die neue haushaltspolitische Lage, die den Herrn Bundesfinanzminister sicher vor eine schwierige Aufgabe stellt. Wenn es richtig ist, daß die Anforderungen der einzelnen Bundesministerien um das Doppelte höher lagen als das, was schließlich nach schwerem Ringen in den Regierungsentwurf einging, dann muß man dem Herrn Bundesfinanzminister eigentlich Kredit dafür einräumen, daß er eine noch stärkere Steigerung abgewehrt hat. Ich bitte das aber nicht in Anführungszeichen zu verstehen.
Was wir jetzt vor uns haben, ist immer noch ein starkes Stück: eine Steigerung des Haushaltsvolumens um 6,9 Milliarden DM, das sind 14,8 % gegenüber dem Vorjahr.
Sicher gibt es viele - auch anerkennenswerte - Gründe für diese Steigerung. Es läßt sich nicht leugnen, daß die internationale Lage, wie sie sich nach dem 13. August des vorigen Jahres gestaltet hat, erhöhte Anstrengungen im militärischen Bereich und auf manchen anderen Gebieten notwendig gemacht hat. Die Anstrengungen der Bundesrepublik für die Entwicklungshilfe sind ebenfalls gewachsen, und dafür gibt es gute Gründe. Auch die Hilfe für Berlin müßte gesteigert werden, und wir Sozialdemokraten sind sicher die letzten, die dagegen Einwendungen erheben werden; im Gegenteil, wir wünschten, und wir möchten das mit allem Nachdruck hier zum Ausdruck bringen, daß gerade in diesem Punkt sich nicht eine Denkrichtung durchsetzen kann - die es gibt -, die etwa mit dem Gedanken spielt, daß man erst die Entscheidung über das Schicksal dieser bedrohten Stadt abwarten wolle, ehe man wirksame Maßnahmen zur Sicherung der Lebensfähigkeit dieses vorgeschobenen Postens demokratischer und freiheitlicher Lebensweise trifft.
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Es ist auch richtig, daß der Übergang in die zweite Phase des gemeinsamen europäischen Marktes, der durch die schwierigen Verhandlungen in Brüssel um die Jahreswende eingeleitet worden ist, Maßnahmen für unsere einheimische Landwirtschaft notwendig macht, die ihr den Übergang erleichtern, aber auch materielle Anstrengungen des Bundes verursachen.
Wenn man alle diese Faktoren akzeptiert, dann bleibt der Sprung nach oben doch außerordentlich; und dabei sind - auch das muß hier angemerkt werden - noch einige Belastungen nicht berücksichtigt, die zweifellos auf den Bundeshaushalt zukommen. Ich denke dabei nur an die Reform der Beamtenbesoldung, die anläßlich der Debatte um das Weihnachtsgeld für die Angehörigen des öffentlichen Dienstes in Gestalt einer Novelle zur Besoldungsordnung in Aussicht gestellt worden ist, und daran, daß auch im Bereich der Kriegsopferversorgung einiges wird getan werden müssen, - um nur zwei ,der gravierenden Punkte zu nennen, für die der Entwurf des Haushalts nichts vorsieht. Es wird diesem Hause nicht erspart bleiben, in absehbarer Zeit zu diesen Fragen Stellung zu nehmen und Farbe zu bekennen.
Aber selbst wenn man davon absieht, so steht schon jetzt die Tatsache fest, daß der Haushalt des Jahres 1962 nicht ausgeglichen werden kann - wie es das Grundgesetz befiehlt-, wenn man nicht zu außerordentlichen Mitteln greift. Der Herr Bundesfinanzminister hat solche außerordentlichen Mittel selbst ins Auge gefaßt. Es ist zu fragen, ob es die richtigen Mittel sind.
Wir Sozialdemokraten sind bereit, diese Frage sehr ernst und gewissenhaft zu prüfen. Denn obwohl wir auch in der 4. Legislaturperiode des Bundestages in der Opposition stehen - nach Herrn Mende war es ja geradezu das wichtigste Anliegen seiner Partei oder vieleicht ihrer Hintermänner, die Sozialdemokratie von der Regierung fernzuhalten-, fühlen wir keine geringere Verantwortung für eine gesunde Finanzwirtschaft des Bundes als die Träger der Regierungsverantwortung.
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Unsere Ansichten über die Rangordnung der öffentlichen Aufgaben werden zwar in manchen Punkten von denen abweichen, 'die die Regierung vertritt und die sie in ihrem Haushaltsgesetzentwurf niedergelegt hat. Aber im Bemühen, mit dem Blick auf 'das Ganze und das allgemeine Interesse die Schwierigkeiten der finanzpolitischen Situation zu meistern, werden wir sicher nicht die Letzten sein.
Übrigens hat auch der gegenwärtige Herr Bundesfinanzminister selbst gelegentlich durchblicken lassen, daß dieser Haushalt in manchen Punkten nicht seinen Auffassungen entspreche; und das war nicht etwa zu der Zeit, als er mit seiner Partei noch in der Opposition stand, sondern schon während seiner Ministertätigkeit; aber vielleicht waren das Anfangsschwierigkeiten.
Sicher ist 'die Aufgabe für ihn nicht leicht. Er muß sowieso oft in seiner jetzigen Rolle Dingen abschwören, die er in den glücklichen Tagen vor seinem Eintritt in die Regierung entschieden vertreten hat; ich denke dabei nur an die Kaffee- und Teesteuer.
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- Vielleicht läßt sich das hier feststellen, Herr Kollege Niederalt.
Herr Dr. Starke hat vor allem die letzten Passagen seiner gestrigen Rede sehr auf Moll gestimmt, und manches von dem, was er an Warnungen aussprach, könnte man durchaus akzeptieren, wenn man nicht unterstellen müßte, daß
manche dieser Warnungen nicht im rechten Gleichgewicht zu den Aufgaben stehen, die der öffentliche Haushalt und vor allem der Haushalt des Bundes auch in den nächsten Jahren zu bewältigen haben wird. Die „ungedultige Häufung der Ausgaben", von der der Herr Bundesminister gestern sprach, war schließlich nicht nur Willkür oder Verschwendungssucht des Parlaments, sondern in vielen, vielen Fällen Ergebnis bitterer Notwendigkeiten, während - das muß man hinzufügen - auf der anderen Seite die Träger der Regierungsverantwortung und die Mehrheit dieses Hauses in den Jahren der Hochkonjunktur und vor allem in Zeiten der herannahenden Wahlen entgegen den Warnungen der Opposition steuerpolitische Maßnahmen beschlossen haben, die zwar den Beschenkten Freude bereitet halben, aber den Bundesfinanzen im Hinblick auf die zu lösenden Aufgaben schädlich waren. Mancher dieser unzeitigen Beschlüsse wirkt auch heute noch nach.
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Werfen wir nun einen Blick auf die Verteilung der Gewichte in diesem Haushalt, wobei es sich natürlich nur um eine Betrachtung der Größenverhältnisse im großen und ganzen handeln kann. Da fällt uns auf, daß die entscheidende Steigerung beim Verteidigungshaushalt eingetreten ist. Rund 16,5 Milliarden DM entfallen auf die Verteidigungsausgaben und davon 15 Milliarden allein auf die Bundeswehr. Neben diesen 15 Milliarden nimmt sich der Betrag von 800 Millionen für die zivile Verteidigung recht bescheiden aus. Gerade dieses Gebiet ist von der Bundesregierung jahrelang vernachlässigt worden, und auch jetzt will uns scheinen, daß der zivile Bevölkerungsschutz, sowohl was die Planung angeht wie in seiner finanziellen Ausstattung, noch immer in unzulässiger Weise im Schatten steht.
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Der Verteidigungshaushalt selbst mit seiner außerordentlichen Steigerung von rund 4 Milliarden zeigt zweierlei. Er zeigt erstens, wie sehr wir Sozialdemokraten in früheren Jahren recht hatten mit unseren Voraussagen hinsichtlich der Tendenz der militärischen Lasten, sprunghaft anzuwachsen.
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Man hat uns damals gelegentlich etwas höhnisch als schlechte Propheten bezeichnet, aber ich glaube, die Tatsachen geben uns doch recht, und wenn nicht alle Anzeichen trügen, wird auch der Haushalt des nächsten Jahres diese Tendenz bestätigen. Man hört auch jetzt schon Summen nennen, die in diese Richtung deuten.
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Zweitens zeigt uns die Höhe des Verteidigungsaufwandes auch, wie wichtig Fortschritte zu einer vereinbarten und kontrollierten, gleichwertigen Abrüstung wären. Wir wissen natürlich auch um die Schwierigkeiten, die auf dem Wege zu einer solchen, der menschlichen Vernunft und den tatsächlichen Interessen aller Völker entsprechenden Lösung zu überwinden sind. Wir meinen aber, daß die deutsche Politik nicht nur einen fairen Anteil an den Verteidigungslasten der westlichen Allianz übernehmen muß, sondern daß sie auch ihren geistigen Beitrag zur Abrüstungsstrategie des Bündnisses zu leisten hätte.
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Dieser Beitrag, meine Damen und Herren, sollte nicht nur in Bedenken gegen Gedanken anderer bestehen; er sollte auch zu positiven deutschen Vorstellungen auf diesem Gebiet führen.
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Schließlich möchte ich zu diesem Thema „Verteidigungshaushalt" noch anmerken, daß er angesichts der Gesamtfinanzlage des Bundes nicht wie in den vergangenen Jahren ein Blümchen Rührmichnichtan sein darf. Wir sind der Auffassung, daß der Verteidigungshaushalt genauso sorgfältig wie andere Einzelpläne daraufhin geprüft werden muß, ob nicht auch in ihm Möglichkeiten für Einsparungen und Kürzungen liegen, die einen Beitrag zur Entspannung der Haushaltslage liefern,
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ohne die Wirksamkeit unserer Verteidigungsbemühungen zu schmälern.
Der Bundesfinanzminister hat in seiner Rede, wie das nur natürlich und seit Jahren Übung ist, den Sozialhaushalt des Bundes in eine Parallele zu den Verteidigungslasten gestellt. Man könnte ihm nicht gut darin widersprechen, daß die für soziale Zwecke, wie er sagte, aufgewendeten Leistungen des Bundes in den letzten Jahren erheblich zugenommen haben, sofern man alles das als Sozialleistungen akzeptiert, was die offizielle Terminologie unter diesem Begriff verstanden haben will. Gerade in diesem Punkt, meine Damen und Herren, müssen wir ganz entschieden widersprechen; denn nicht der Sozialhaushalt der Bundesrepublik ist der höchste in der westlichen Welt, wie immer wieder behauptet wird, sondern der Kriegsfolgenhaushalt.
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Die angeblichen Soziallasten sind zu einem großen Teil nichts anderes als die Folge zweier Weltkriege, insbesondere des letzten, der für unser Volk neben den unerhörten politischen Belastungen für die Nachkriegszeit auch unerhörte Lasten an Gut und Blut gebracht hat. Wir verstehen eigentlich nicht, warum die Bundesregierung diesen Tatbestand immer wieder dadurch vernebelt, daß sie all das, was an Kriegsfolgelasten in unserem Haushalt seinen Niederschlag findet, in die unzutreffende und irreführende Verpackung „Sozialhaushalt" steckt.
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Auch wenn man der offiziellen Terminologie folgen wollte, ist nur richtig, daß die Leistungen der absoluten Höhe nach angestiegen sind. Ihr verhältnismäßiger Anteil an den gesamten Bundesausgaben ist aber ständig zurückgegangen. Auch das kann man nachlesen, wenn man die Statistiken ins Auge faßt. Er betrug im Jahre 1950 37 %, im Jahre 1957 30,4 %, und in diesem Haushalt 1962 ist er auf rund

25 % abgesunken. Das ist erklärlich angesichts des Steigens des Verteidigungshaushalts.
Da sich die Relationen einfach von Grund auf verändert haben, ergibt sich, auch wenn man die sogenannten Soziallasten auf das Sozialprodukt bezieht, eine fallende Tendenz. Ihr Anteil am Sozialprodukt, und zwar Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung zusammengenommen, erreichte im Jahre 1958 mit 14,1 % seinen Höhepunkt. Nach den Mitteilungen des Herrn Bundesfinanzministers in seiner gestrigen Rede beträgt der Anteil jetzt 12,7 %.
Die gleiche Tendenz zeigen auch die Sozialleistungen des Bundes. Sie haben den Höhepunkt mit 4,9 % des Sozialprodukts im Jahre 1953 erreicht und sind jetzt auf 3,6 % gesunken.
Demgegenüber - das muß man auch feststellen - sind die Sozialleistungen aus Beiträgen gestiegen, und zwar von 5,7 % des Sozialprodukts im Jahre 1953 auf 8,2 % in diesem Jahr. Es hat also eine Verlagerung der Sozialausgaben stattgefunden von den Leistungen des Bundes zu Lasten der Beitragszahlung.
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Das wirkt sich negativ nicht nur für die beschäftigten Arbeiter und Angestellten aus, sondern auch für die lohnintensiven Betriebe, die ja in einem höheren Umfang zu den Soziallasten herangezogen werden als andere.
Zu dem größeren Brocken im neuen Bundeshaushalt gehört auch die Entwicklungshilfe in ihren verschiedenen Formen und Spielarten. Wenn man alles zusammennimmt, stehen da runde 5 Milliarden, d. h. nahezu 10 % des Haushaltsvolumens, zu Buche, und dazu eine neues Ministerium, das man angesichts des großen Umfangs und der Kompliziertheit der Aufgabe eigentlich begrüßen muß, was wir keineswegs für alle Neuschöpfungen dieser vierten Regierung Adenauer sagen wollen. Das Ministerium ist neu und seine Aufgabe im großen und ganzen auch. Es sind viele Erfahrungen zu sammeln, und es ist vielleicht auch manches Lehrgeld zu zahlen. Wir Sozialdemokraten wünschen, daß dieses Ministerium voll arbeitsfähig wird. Daß es dazu die nötigen Arbeitskräfte in ausreichendem Umfang braucht, bejahen wir. Aber die personelle Ausstattung dieses neuen Ministeriums ist nur die eine Seite des Problems.
Die andere ist, wie uns scheint, eine klare Ordnung der Zuständigkeiten, die Reibungen und Überschneidungen nach Möglichkeit verhindert. Aufgaben, die bisher mindestens bei sieben Ressorts verteilt waren, müssen auf das Entwicklungsministerium übergehen. Auswärtiges Amt und Wirtschaftsministerium werden entsprechende Abteilungen und Referate an das neue Ministerium abzugeben haben, so daß im ganzen nicht eine weitere Aufblähung des Apparats zustande kommt, sondern eine wirklich konzentrierte und koordinierte Arbeit. Wenn das nicht geschähe, würde das bisherige Nebeneinander bestehen bleiben und die dringend notwendige Konzentration und Koordinierung unserer Entwicklungspolitik nicht erreicht werden.
Wir verkennen nicht, daß auch bei einer Zusammenfassung der Arbeiten und der Verantwortlichkeiten in dem neuen Ministerium eine Koordinierung mit anderen Ministerien notwendig ist. Das Auswärtige Amt wird auch weiterhin die außenpolitischen Aspekte der Entwicklungshilfe bearbeiten, und das Bundeswirtschaftsministerium wird auch künftig prüfen müssen, ob die Entwicklungspolitik mit den wirtschaftlichen und finanziellen Möglichkeiten der deutschen Wirtschaft übereinstimmt. Dafür aber stehen diesen beiden Ressorts auch nach Abgabe ihrer Referate oder Abteilungen für die Entwicklungspolitik ausreichende Kräfte zur Verfügung.
Noch eine Anmerkung zu diesem Thema. Wir Sozialdemokraten glauben, daß die Verwendung aller Etatpositionen, die die Entwicklungshilfe betreffen, vom Bundestag sehr genau nachgeprüft werden muß.
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Noch am Anfang des Monats Februar war die Bundesregierung nicht imstande, die einzelnen Positionen des Etats auf diesem Gebiete klar darzustellen und zu erläutern. 'Mit Recht sind deshalb im Parlament und in der Öffentlichkeit Befürchtungen aufgetaucht, daß die Finanzierung der Entwicklungshilfe bis jetzt nicht ausreichend auf ihre Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit hin geprüft worden sei. Wir schlagen deshalb vor, daß alle diese Etatstitel mit einem qualifizierten Sperrvermerk versehen werden, dessen Aufhebung nur im Einverständnis mit dem Haushaltsausschuß und dem Ausschuß far Entwicklungshilfe erfolgen dürfte.
Es geht uns dabei keineswegs um die Verzögerung von Planungen und Leistungen, sondern ausschließlich um die zweckmäßige und wirksame Verwendung von Steuermitteln. Die Entwicklungshilfe der Bundesrepublik ist in der deutschen Öffentlichkeit und im Bewußtsein der Menschen in der Bundesrepublik nicht unumstritten, wie wir alle wissen. Vorhandenes oder entstehendes Mißtrauen kann aber abgewehrt und bekämpft werden, wenn Regierung und Parlament die Vergabe der großen Summen, um die es sich hier handelt, so öffentlich vornehmen, daß der Staatsbürger weiß, was mit seinem Gelde geschieht.
Da wir gerade bei neuen Ministerien sind, die sich aus den langandauernden Verhandlungen um die Neubildung der Bundesregierung ergeben haben, noch eine andere Bemerkung! Die Ausgestaltung des neugeschaffenen Bundesministeriums für Gesundheitswesen erweckt den Eindruck, daß es sich hier wirklich nur um ein Ministerium handelt, mit dem man den Wünschen der Damen in der CDU nach einer Frau im Kabinett entgegenkommen wollte.
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Nichts spricht dafür, meine Damen und Herren, daß man wirklich die Notwendigkeit erkannt hätte, den Fragen der Gesundheitspolitik auch vom Bund aus mehr Beachtung und Nachdruck zu verleihen als bisher.
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Damit, daß aus anderen Bundesministerien einige Gruppen herausgenommen und mit der bisherigen Gesundheitsabteilung des Innenministeriums vereinigt worden sind, ist noch keine tragfähige Grundlage für ein Gesundheitsministerium geschaffen. Wenn die so überaus wichtigen Aufgaben der Reinhaltung des Wassers und der Luft sowie der Lärmbekämpfung wirklich in der erforderlichen Weise durchgeführt werden sollen und wenn der Erlaß der Rechtsverordnungen, die durch Lebensmittelgesetz und Arzneimittelgesetz notwendig geworden sind, sich nicht noch weiter unerträglich verzögern soll, dann wird der Bundestag dafür Sorge tragen müssen, daß dieses Ministerium wirklich arbeitsfähig gemacht wird.
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Meine Damen und Herren, auch der Haushalt des Ernährungsministeriums hat durch die Aufstockung des Grünen Plans eine beträchtliche Erhöhung erfahren. Wir wollen dagegen nicht argumentieren, obwohl die Zweckbestimmungen des Grünen Plans nicht in allen Punkten unserer Auffassung entsprechen. Es wäre aber nach unserer Meinung zweckmäßig und dringend erwünscht, den Grünen Plan mit dem Haushalt besser zu koordinieren. In diesem Jahr ist es lediglich dem Umstand, daß der Bundeshaushalt so spät im Parlament vorgelegt wird, zu verdanken, daß der Grüne Plan noch reibungslos eingeordnet werden konnte. Es sollte aber überlegt werden, ob für den normalen Ablauf der Haushaltsgesetzgebung - den wir hoffentlich doch noch einmal erreichen werden - der Termin für die Vorlage des Grünen Berichts an den Bundestag nicht vorverlegt werden könnte.
Die Alternative dazu wäre ein wirklicher Nachtragshaushalt. Das wäre übrigens eine Methode, die sich auch sonst empfehlen würde. Aber wir kennen die Abneigung der Bundesregierung gegen Nachtragshaushalte, eine Abneigung, die wahrscheinlich ihre entscheidende Ursache in dem schwerfälligen Gang unserer Gesetzgebung hat, von dem auch die Haushaltsgesetzgebung betroffen ist. Auf jeden Fall: Koordinierung mit dem Haushalt wäre hier am Platze, und sie scheint uns auch möglich, wenn man sich anstrengt.
Vielleicht darf ich hier eine Bemerkung machen, die etwas gewagt ist: überhaupt würde sich eine Abstimmung mancher Teile unserer Gesetzgebung mit dem Haushaltsgesetz und seiner Verabschiedung durchaus empfehlen! Ich sage das, obwohl mir bewußt ist, daß ich damit ein heißes Eisen berühre. Ich spreche hier zunächst einmal nur für mich selber. Ich spreche es offen aus, daß die bisherige Praxis der Verabschiedung von Haushaltsgesetzen und - völlig ohne Zusammenhang damit - finanziell wirksamen Gesetzen von häufig nicht geringem Gewicht eine wirklich konsequente und geplante Finanzpolitik außerordentlich erschwert hat.
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Gerade angesichts der angespannten Finanzlage wird es immer schwieriger werden, die materiellen Ergebnisse solcher Gesetze dem laufenden Haushalt zu unterschieben. Hier wird ein scharfes Nachdenken und auch eine gewisse Eigendisziplin des Parlaments nötig sein.
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Ich weiß nicht, in welchem Tempo wir dieses von
mir für notwendig erachtete Ziel erreichen werden.
In diesem Zusammenhang noch eine Frage, die zu stellen ich mir eigentlich abgeschworen hatte: Wie steht es mit der Reform unseres Haushaltsrechts?
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Wir haben so oft gehört, daß daran gearbeitet wird; aber das ist auch alles, was wir gehört haben. Im Finanzbericht des Jahres 1962, der uns in den letzten Tagen in die Fächer gelegt worden ist, finden wir nicht mehr als drei Seiten über ausländische Reformversuche. Ich meine, Wohltätigkeit beginnt auch hier zu Hause, und wir sollten endlich einmal damit anfangen, uns selber wohlzutun, indem wir wirklich in allem Ernst an die Reform unseres Haushaltsrechts gehen; diese Angelegenheit muß etwas ernsthafter betrieben werden als bisher. Unsere alte gute Reichshaushaltsordnung hat es wirklich nötig, einmal auf etwas jüngere Beine gestellt zu werden.
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Ehe ich mich den Problemen des Haushaltsausgleichs zuwende, zu denen vieles zu sagen ist, möchte ich noch einige Anmerkungen zu Einzelheiten machen, die ihrer zahlenmäßigen Größe nach nicht allzu gewichtig sind, die aber von einer gewissen politischen Bedeutung sind.
Da ist einmal die Art, wie die Bundesregierung in diesem Haushalt mit ihrem Versprechen umgeht, die Erfordernisse des sogenannten Goldenen Plans der Deutschen Olympischen Gesellschaft in die Tat umzusetzen. Gewiß, der Bundesfinanzminister hat gestern gesagt, daß man das eine lassen müsse, um das Wichtigere tun zu können. Das ist eine schöne Maxime. Ich möchte aber sagen, es gibt doch wohl neben den Sicherheitsanstrengungen, die auch unzulänglich wären, wenn sie sich nur auf das Militärische beschränkten, nichts Wichtigeres als die Gesundheit unseres Volkes.
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Im Bereich des Sports und der Körperpflege heißt das für den Bundeshaushalt nicht viel mehr, als daß seine Leistungen in diesem Jahr nicht auf 30 Millionen DM zurückgesetzt werden sollten; sie müßten eigentlich auf die ursprünglich vorgesehenen 40 Millionen DM erhöht werden. Der Bund bliebe auch dann noch hinter den mehrfach gegebenen Zusagen zurück. Er bliebe auch hinter dem zurück, was die Länder tun, die im Schnitt bereits 80 % ihrer Zusagen erreicht haben, ganz zu schweigen von den Gemeinden, die zum Teil noch über dem Länderdurchschnitt liegen.
Eine andere Kleinigkeit - wie man vielleicht sagen wird; ich betrachte sie als eine nicht unbedeutende Sache - möchte ich hier ebenfalls zur Sprache bringen. Sie gehört sicher in den Bereich der Organisationsgewalt der Bundesregierung, auf die man sich bei solchen Gelegenheiten zurückzieht. Aber die Wirkungen des Vorgangs, von dem ich sprechen will, gehen weit darüber hinaus und beSchoettle
rühren ernste volkswirtschaftliche Probleme. Die Bundesregierung hat es für richtig gehalten, die Pause zwischen dem Auseinandergehen des 3. Bundestages und dem Zusammentritt des 4. Bundestages dazu zu benutzen, die Bauabteilung für Militärbauten vom Schatzministerium weg ins Verteidigungsministerium zu verlegen.
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Aus diesem Hause sind gegen eine solche Entwicklung immer wieder Bedenken erhoben worden, die sich auf betrübliche Erfahrungen mit militärischen Bauabteilungen stützen konnten, bei denen die Verwirklichung der Bauabsichten um jeden Preis alle anderen Gesichtspunkte in den Hintergrund drängte. Genau das erleben wir jetzt mit der Bauabteilung beim Bundesverteidigungsministerium. Die Wirkung auf Bodenpreise und Baukosten in den betroffenen Gebieten ist bereits in verheerender Weise eingetreten.
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Wir möchten in aller Form unseren Widerspruch gegen diese Maßnahme hier zum Ausdruck bringen. Die Bundesregierung wird sich nicht daran kehren; die Folgen wird sie allerdings zu verantworten haben.
Nachdem ich einige kleine Dinge behandelt habe, möchte ich zu dem zentralen Problem des Haushaltsausgleichs kommen. Um die Frage, wie dieser Haushalt ausgeglichen werden soll, hat sich eine lebhafte Debatte entwickelt, an der auch die Öffentlichkeit mit Recht großen Anteil genommen hat. Dabei sind nicht nur finanzwirtschaftliche, sondern auch staats- und verfassungsrechtliche Fragen aufgetaucht, die keineswegs am Rande der Betrachtung liegen bleiben dürfen.
Gehen wir zunächst einmal von den nüchternen Zahlen aus; der Herr 'Bundesfinanzminister hat gestern eine Reihe davon genannt. Ich kann mich darauf beschränken, von den Zahlen, die der Bundesfinanzminister seinem Ausgleichsvorschlag zugrunde legte, noch einmal die wichtigsten zu nennen. Sie sind in der bisherigen Diskussion nicht wesentlich verändert worden, können also auch hier als Grundlage akzeptiert wenden.
Bei einem Ausgabevolumen von 54,7 Milliarden DM, über dessen Verteilung auf den ordentlichen und den außerordentlichen Haushalt noch ein Wort zu sagen sein wird, ist eine Deckungslücke - auf „deutsch" : ein Defizit - von rund 2,9 Milliarden DM festgestellt worden. Für die Bewältigung dieses Ausgabenüberschusses hat der Bundesfinanzminister einige Maßnahmen vorgeschlagen, die noch Gegenstand der Diskussion sind.
Als erste nenne ich die Einstellung einer Minderausgabe von 560 Millionen DM. Wir finden sie in Ordnung. Denn die Summe ist bereits im Rechnungsjahr 1961 zu Lasten Ides Haushaltsjahres 1962 gezahlt worden, kann also aus allen Überlegungen ausscheiden.
Die zweite Maßnahme, die der Herr Bundesfinanzminister vorgeschlagen hat, war 'die zwölfprozentige Kürzung aller nicht 'auf Rechtsverpflichtungen beruhenden Ausgaben der zivilen Ressorts - so heißt es in den Erklärungen dazu - mit 260 Millionen DM. Dazu ist zu sagen: eine solche brutale Maßnahme ist in jeder Hinsicht bedenklich. Würde sie wirklich angewandt, wäre das Budgetrecht des Parlaments in unerträglicher Weise ausgehöhlt. Denn jeder einzelne Ressortminister und seine Bürokraten hätten es dann in der Hand, Haushaltsansätze, die das Parlament beschlossen hat, so zu manipulieren, daß der Wille des Parlaments schließlich auf den Nullpunkt reduziert werden könnte. Deshalb hat dieser Vorschlag des Bundesfinanzministers mit Recht Widerspruch gefunden
Der Haushaltsausschuß dieses Hohen Hauses selber, der sich mit Rücksicht auf die Zeitbedrängnis schon vor der offiziellen Überweisung des Etatentwurfs an die Arbeit gemacht hat, hat den bis jetzt, soweit ich sehe, erfolgreichen Versuch gemacht, jene Stellen ausfindig zu machen, an denen aus dem einen oder anderen guten Grund so gekürzt werden kann, daß der Betrag, den der Bundesfinanzminister durch das Fallbeil der 12 % herausholen wollte, zumindest erreicht werden kann. Ich sage: zumindest erreicht werden kann. Ich kann die Frage nicht ganz unterdrücken, meine Damen und Herren, ob dieser Effekt nicht schon in den Beratungen des Entwurfs auf der interministeriellen Ebene hätte erreicht werden können.
Sehr richtig! bei der SPD.)
Der groß aufgemachten Sparkommission der Koalition bedurfte es dazu bestimmt nicht. Man muß leider vermuten, daß sich die Tätigkeit dieser Kommission - das ist allerdings nur ein kleiner Seitenhieb - auf andere Gebiete konzentrieren wird, die sozialpolitisch bedenklich sein dürften.
Notabene: die Beschränkung der geplanten zwölfprozentigen Kürzung auf die zivilen Ressorts wäre etwas, was wir auf keinen Fall hätten hinnehmen können. In dieser Hinsicht könnte auch der Verteidigungshaushalt nicht als tabu betrachtet werden. Es scheint, daß diese von mir vertretene Auffassung auch in den Kreisen der Koalition Boden gewonnen hat. Ich hoffe, daß sich in der Haushaltsberatung dieser Standpunkt durchsetzt.
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- Ich hoffe sehr, Herr Kollege Conring, daß ich das erlebe; das wäre eine durchaus erwünschte Bereicherung meiner parlamentarischen Erfahrung.
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Bleibt der dritte entscheidende Punkt, der Länderbeitrag zum Bundeshaushalt, den der Herr Bundesfinanzminister auf 1,74 Milliarden DM errechnet hat. Der Betrag ist identisch mit der Summe, die sich ergibt, wenn alle anderen vom Finanzminister vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen eingestellt sind, aber nicht dazu ausreichen die Lücke zu schließen. Arithmetisch sieht sich das Ganze tadellos an. Nur hat der Herr Bundesfinanzminister - das ist unsere Meinung -, ehe er diesen Betrag in seine Rechnung einstellte, nicht wirklich mit den Ländern verhandelt. Er hat seinen Entwurf einfach dem Bundesrat im regulären Gesetzgebungsgang zugeleitet. Erst dann kam die Diskussion in der Sache in Gang. Das
hat der Sache sicher nicht genützt. Wir halten dieses Verfahren nicht für gerade zweckmäßig im Hinblick auf den gewünschten Erfolg.
Bei den Auseinandersetzungen im Bundesrat, die in Wirklichkeit eine Auseinandersetzung mit den Länderfinanzministern waren, hat sich gezeigt, welche Problematik in dem Ausgleichsvorschlag des Herr Bundesfinanzministers tatsächlich steckte. Die Länderfinanzminister machten ihrerseits über den Bundesrat eigene Deckungsvorschläge, deren Einzelheiten - bis auf zwei - hier nicht weiter interessieren, weil sie ziemlich aus der Diskussion verschwunden sind.
Ein Vorschlag des Bundesrates, der die Einnahmeseite betrifft, könnte nach unserer, der Sozialdemokraten Meinung akzeptiert werden. Es handelt sich um die Steuerschätzungen. Der Bundesrat vertrat die Ansicht, daß der Bundeshaushalt bei der Steuererwartung von den gleichen Annahmen ausgehen sollte, wie sie die Länder ihren Haushalten für 1962 zugrunde gelegt haben - das ist vielleicht nicht ganz ungerechtfertigt -, wenn der Bund von den Ländern einen Beitrag zum Ausgleich seines eigenen Haushalts verlangt.
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Da auch für den Bundeshaushalt in den Veranlagungen für 1960 und 1961 noch gewisse Reserven stecken, sollte man diesen Vorschlag des Bundesrates akzeptieren. Das würde eine Höherschätzung der Steuereinnahmen um zirka 290 Millionen DM bedeuten und die Deckungslücke um diesen Betrag verkürzen.
Der weitaus bedenklichste Teil des bundesrätlichen Ausgleichsvorschlags war das Angebot, die beiden wichtigen Kulturtitel des Bundeshaushalts, die Wissenschaftsförderung - Wissenschaftsrat - und die Studentenförderung - Honnefer Modell - im Gesamtbetrag von 458 Millionen DM zu übernehmen. Zuerst sollten sowohl die Titel wie die Summen aus dem Haushalt des Bundes herausgenommen werden, also Aufgaben und Ausgaben von den Ländern übernommen werden. Zu einem späteren Zeitpunkt des Gesprächs ging man dann auf die bloße Übernahme der Kosten zurück, - zunächst, möchte ich hinzufügen, denn ich glaube die Hintergedanken einigermaßen zu kennen.
In diesem Vorschlag steckt ein ernstes staats und verfassungsrechtliches Problem. Einmal: über die Wissenschaftsförderung haben Bund und Länder in klarer Erkenntnis, daß es sich hier um eine gesamtstaatliche Aufgabe handelt, bindende Abkommen getroffen. Ähnliches gilt für die Studentenförderung nach dem Honnefer Modell. Wäre man den Vorschlägen des Bundesrats - sprich der Länder - gefolgt, wäre man ein gutes Stück hinter den bereits erreichten und bewährten Zustand zurückgefallen. Das darf unter keinen Umständen sein.
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Hinter diesem Vorschlag des Bundesrates tauchte aber etwas anderes auf, nämlich die bei verschiedenen Länderchefs klar erkennbare Neigung, unter
Berufung auf das Karlsruher Urteil im Fernsehprozeß die Kulturhoheit der Länder so extensiv zu interpretieren, daß der Bund aus jedem kulturpolitischen Engagement verdrängt wird. Die Flurbereinigung auf diesem Gebiet ist gewiß notwendig, und sie wäre vielleicht schon weiter gediehen, wenn die Bundesregierung ihrerseits bereits den angekündigten Katalog zur Abgrenzung der Aufgaben vorgelegt hätte.
Unabhängig davon zeigt die Diskussion, die sich an diesem Punkt entwickelt hat, Tendenzen, die bis zur Schaffung neuer Institutionen für die Bewältigung überregionaler, ja gesamtstaatlicher Aufgaben durch Staatsverträge der Länder geht. Wir möchten vor solcher Entwicklung rechtzeitig und nachdrücklich gewarnt haben.
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- Dann befinde ich mich ja in guter Gesellschaft, Herr Niederalt.
Ich sage noch einmal, wir möchten vor dieser Entwicklung rechtzeitig und nachdrücklich warnen. Ihre Advokaten berufen sich - zu Unrecht, wie wir glauben - auf die föderalistische Grundstruktur unserer Bundesrepublik. Was sie erreichen würden - heute auf dem Gebiet der Kulturpolitik, morgen in anderen Bereichen -, wäre eine entscheidende Veränderung der Verfassungswirklichkeit, sehr zum Schaden des Gesamtstaates und seiner Bevölkerung.
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Nun aber zurück zum Problem des Ausgleichs! Wir Sozialdemokraten sind der Ansicht, daß infolge der Verschiebung der Aufgaben und der daraus sich ergebenden Ausgabenotwendigkeiten eine Lage entstanden ist, die man bei Art. 106 Abs. 4 des Grundgesetzes ins Auge gefaßt hat, als man die Revision der Anteile von Bund und Ländern an der Einkommen- und Körperschaftsteuer ermöglichen wollte. Der Bund kann nachweisen - dieser Überzeugung sind wir -, daß sich seine Lage entscheidend geändert hat. Will er jetzt, aus noch zu überlegenden Gründen, die Revisionsklausel nicht in Anspruch nehmen, dann sollte er wenigstens auf der Grundlage des Prozentschlüssels für die Steuerverteilung bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer eine Leistung der Länder in etwa der Höhe von 2 bis 3 % des Aufkommens der Einkommen- und Körperschaftsteuer im Wege der Vereinbarung erstreben. Ob das staatsrechtlich möglich ist, muß untersucht werden. Aber ich glaube, eine Vereinbarung dieser Art ist jetzt eher möglich als die Schaffung eines Gesetzes, das notwendig ist, um die Bestimmung des Art. 106 Abs. 4 zu realisieren, und ließe sich wahrscheinlich mit einem geringeren Zeitaufwand ermöglichen. Offenkundig sind die Länder auch bereits so weit, daß sie mindestens mit einem Betrage in einer Höhe von 1 Milliarde DM einspringen würden. Man wird sich also in der Sache wahrscheinlich gar nicht sehr zusammenzuraufen brauchen. Man würde dabei aber einen Betrag erreichen, der den Deckungsbedarf des Bundeshaushaltes befriedigen würde, wobei hinzuzufügen ist - auch das will ich nicht unterlassen -,

daß der tatsächliche Deckungsbedarf noch keineswegs feststeht. Er kann erst durch das Ergebnis der Beratungen im Ausschuß ermittelt werden.
Schließlich bleibt noch die Frage offen, ob der Bundeshaushalt in der vorliegenden Fassung wirklich alle Möglichkeiten z. B. auch der Kreditbeschaffung ausgeschöpft hat. Hier haben wir Sozialdemokraten ja die bescheidene Genugtuung, daß die Bundesrepublik endlich einen ernsten Anfang macht mit dem Bemühen, vermögenswirksame Investitionen durch die Inanspruchnahme des Kapitalmarktes zu finanzieren. Es war ein Kredo, das ich bei jeder Haushaltsberatung vorgebracht habe, daß der Bundesfinanzminister seine Ansprüche an den Kapitalmarkt zu Unrecht hinter andere Bedürfnisse zurückstellt. Wir sind nicht überzeugt, daß der ordentliche Haushalt nach dem Entwurf die Übertragung wichtiger Investitionsvorhaben in den außerordentlichen Haushalt mit voller Konsequenz durchgeführt hat. Nach unserer Auffassung ist es falsch, Aufgaben, die über viele Jahre hinaus wirksam werden und für eine ganze Generation Bedeutung haben, aus laufenden Einnahmen weniger Haushaltsjahre zu finanzieren. Die bisherige Scheu der Bundesregierung, für solche Ausgaben den Kapitalmarkt in Anspruch zu nehmen, war schon lange nicht mehr durch die Rücksichtnahme auf private Kreditwünsche gerechtfertigt. Sie ist es heute erst recht nicht, und wir sind keineswegs davon überzeugt, daß der Kapitalmarkt nicht für die Investitionsabsichten des Bundes ergiebiger ist, als das die Bundesregierung und der Präsident der Bundesbank wahrhaben wollen. Hier bietet sich nach unserer Auffassung noch ein zusätzliches Mittel zum Ausgleich des Bundeshaushalts an, wenn man den Mut hat, über den Schatten einer überholten Kreditpolitik des Bundes zu springen,
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zumal da der Bund im wesentlichen ohne Verschuldung ist, während die Länder und vor allem die Gemeinden in hohem Maße verschuldet sind.
In diesem Zusammenhang muß ich noch einmal auf den Länderbeitrag zurückkommen. Wir sind der Auffassung, daß die Inanspruchnahme der Länder für den Haushaltsausgleich unter keinen Umständen die ebenso notwendige Finanzreform stören oder gar unmöglich machen dürfte. Dazu und zu einigen anderen Fragen, die gewisse Aspekte des Bundeshaushalts betreffen, werden meine Freunde Dr. Möller und Dr. Deist im Laufe dieser ersten Beratung noch sprechen.
Ich möchte für meine politischen Freunde zum Schluß folgendes sagen: Wir werden mit allem Ernst an der Gestaltung des Bundeshaushalts 1962 mitarbeiten. Unsere sachlichen Entscheidungen werden bestimmt sein durch die Einsicht in die Notwendigkeiten. Unsere politische Entscheidung kann letzten Endes aber nur bestimmt werden durch unser Urteil über die Politik der Regierung und ihrer einzelnen Repräsentanten, denen Vertrauen zu schenken wir bis auf weiteres keinen Grund haben.
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