Christoph Strässer (NA), 2008-09-25:
Die Bundesrepublik Deutschland ist seit vielen Jahren

Vollmitglied der Vereinten Nationen. Mit dem Beitritt haben wir die Geltung der Charta anerkannt, und zwar insgesamt und nicht nur in Teilbereichen. Anerkannt haben
wir damit auch Kapitel VII, wonach bei „Bedrohung“
oder einem „Bruch des Friedens oder einer Angriffshandlung“ auch militärische Sanktionsmaßnahmen nach
Art. 42 durchgeführt werten können, wenn andere Maßnahmen nach Art. 41 VN-Charta unzulänglich sind oder
sein würden. Unter diesen Obliegenheiten muss auch
Deutschland sich der Verantwortung als Mitglied der
Vereinten Nationen stellen und bei Vorliegen der völkerrechtlichen Voraussetzungen politisch entscheiden, ob
und in welchem Umfang nach entsprechender Anforderung die Bundeswehr sich an derartigen friedenssichernden Maßnahmen der Vereinten Nationen beteiligt. Die
einfache wie populistische Forderung „Keine Auslandseinsätze der Bundeswehr“ ist insofern verantwortungslos, die Bundeswehr ist fester Bestandteil internationaler
Bündnissysteme.

Sie übernimmt seit Jahren wichtige internationale Verantwortung und leistet mit ihren Auslandseinsätzen einen
wichtigen Beitrag zur Friedenssicherung in Krisenregionen. Sie unterstützt die Vereinten Nationen bei der Wahrung der Menschenrechte, bei der Herstellung und
Wahrung der Sicherheit in Krisengebieten und schafft damit Räume für zivile Organisationen bei der Auslieferung
humanitärer Hilfsgüter und zum zivilen Wiederaufbau.
Dabei finden militärische Einsätze nicht in rechtsfreien
Räumen statt. Im Zentrum jedes Einsatzes muss die Wahrung der Menschenrechte stehen, wie sie sich aus den
Grundsätzen des humanitären Völkerrechts, aber auch
aus den Wertentscheidungen unseres Grundgesetzes ergeben. Sicherheitspolitik kann nur dann glaubwürdig
sein, wenn sie bereit und fähig ist, Freiheit und Menschenrechte auch durchzusetzen - und vor allem auch
selbst danach zu handeln.

Deshalb geht die grundsätzliche Stoßrichtung des Antrages auch unter dem Aspekt einer notwendigen sachlich
und öffentlich geführten Debatte zu diesem Thema in
Ordnung. Wir müssen uns in Zukunft verstärkt die Fragen
stellen: Wie weit reichen die Menschenrechtsverpflichtungen der Bundeswehr bei Auslandseinsätzen? Wie werden die Soldaten informiert und geschult? Wie kann die
Einhaltung der Verpflichtungen kontrolliert werden? Das
sind Fragen, mit denen sich die zuständigen Ressorts und
der Deutsche Bundestag weiter zu beschäftigen haben.

Vor einigen Monaten berichtete das Magazin „Der
Spiegel“ von einem Einsatz der Krisenreaktionkräfte in
Afghanistan. Die Einheit sollte einen Taliban-Kommandeur dingfest machen, auf dessen Konto eine Reihe von
Sprengfallen ging. Er wurde ausfindig gemacht, die Operation wochenlang geplant. Kurz vor dem Zugriff wurden
die Pläne entdeckt. Der Verdächtige entkam, obwohl er
hätte getötet werden können. Deutsche Soldaten beteiligen sich nicht am Targeting - dem gezielten Ausschalten
von Feinden. Andere Nationen sehen das anders, was
durchaus zu Reibungspunkten und Zielkonflikten führt.
Die deutschen Soldaten brauchen Klarheit und Rechtssicherheit für ihr Handeln. Das gilt auch für die Gewahrsam- und Festnahme von Personen. Wie lange dürfen
diese festgehalten werden, wem dürfen sie übergeben
werden, welche Regeln gelten? Nach einem von Amnesty
International vorgelegten Afghanistan-Report sei zum
Beispiel nicht auszuschließen, dass überstellte Personen
von afghanischer Seite misshandelt würden. Aus diesem
Grunde wird derzeit auch ein Abkommen zwischen
Deutschland und Afghanistan vorbereitet, um sicherzustellen, dass an staatliche afghanische Behörden zu übergebende Personen nach den internationalen und vertraglichen menschenrechtlichen Verpflichtungen behandelt
werden und die Todesstrafe nicht an ihnen vollstreckt
wird. Dies ist zur Herstellung von Rechtssicherheit dringend erforderlich, sogenannte Diplomatische Zusicherungen reichen hierfür nach meinem Verständnis nicht
aus.

Die Verpflichtung auf das Grundgesetz war und ist eines der Gründungsprinzipien der Bundeswehr. Bundeswehrsoldaten sind wie jeder andere Bürger auch den
Werten des Grundgesetzes verpflichtet - auch bei Auslandseinsätzen. Es gibt keinen begründeten Zweifel daran, dass die Bundeswehr nicht alles unternimmt, die Einhaltung des Völkerrechts und der Menschenrechte zu
gewährleisten. Die Ausrichtung ihres Handelns an die
Einhaltung der elementaren Menschenrechte gehört zum
Selbstverständnis der Soldatinnen und Soldaten. Gleichzeitig stellt der „Staatsbürger in Uniform“ den demokratischen Gegenentwurf zum unkritischen Befehlsempfänger dar.

Dabei sind zwei Ebenen zu unterscheiden - zum einen
die Ebene der dienstrechtlichen Vorgaben, zum anderen
die Ebene des höherrangigen Rechts. Die Soldatinnen
und Soldaten werden im Rahmen ihrer Ausbildung, einsatzlandspezifisch vor jedem Auslandseinsatz und auch
während des Einsatzes über die Grundlagen des Humanitären Völkerrechts und des Internationalen Rechts ausgebildet. Auf die allgemeinen und besonderen Bestimmungen beim Festhalten oder Festnehmen von Personen
wird in den sogenannten Taschenkarten, die den Soldatinnen und Soldaten zur Verfügung gestellt werden, eingegangen. Die Rechtsgarantien für Personen, die bei
Auslandseinsätzen der Bundeswehr in Gewahrsam genommen werden, wurden unter anderem in einem Befehl
Zu Protokoll gegebene Reden

vom 26. April 2007 im Einzelnen aufgeführt. Doch letztlich stellen die zentralen Dienstvorschriften der Bundeswehr eine untergesetzliche Normbasis ohne Außenwirkung dar.

Deshalb bleibt weiter zu fragen, inwieweit auf der
Ebene des höherrangigen Rechts Grundrechte aus dem
Grundgesetz oder völkerrechtliche Verpflichtungen wie
die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte oder der Internationale Pakt über bürgerliche und
politische Rechte mittelbar oder besser unmittelbar Anwendung finden.

Die Bundesregierung erklärt dazu, bei Einsätzen der
Bundeswehr im Ausland, insbesondere auch im Rahmen
von Friedensmissionen, sichere Deutschland allen Personen, soweit sie der Herrschaftsgewalt der Bundeswehr
unterstehen, die Gewährung der im Zivilpakt anerkannten Rechte zu. Diese Erklärung stößt bei großen Teilen
der Nichtregierungsorganisationen zu Recht auf Kritik.
Juristisch spitzfindig verberge sich hinter der Erklärung
nur eine Zusicherung der Paktrechte. Im Umkehrschluss
könne man daraus schließen, dass die völkerrechtlichen
Regelungen eigentlich keine unmittelbare Anwendung
fänden, man sich aber freiwillig bereit erkläre, sie anzuwenden. Außerdem würden die Rechte nur Personen
zugesichert, die der deutschen Herrschaftsgewalt unterstehen. Die Bundesregierung vertrete die Auffassung, die
Bundeswehr übe ausschließlich Hoheitsgewalt der Vereinten Nationen aus, wenn sie im Rahmen eines Mandats
des Sicherheitsrates handele, sodass die Grundrechte, die
EMRK und der Zivilpakt keine Anwendung fänden. Denn
auf Handlungen der Vereinten Nationen finden insbesondere internationale Menschenrechtsabkommen keine Anwendung, weil nur Staaten Vertragspartner dieser Übereinkommen sind. In diesem Fall würde nur das zwingende
Völkerrecht gelten, dessen Schutzstandard unter dem der
Menschenrechtsabkommen liegt. Eine solche Positionierung halte ich für unzureichend, relativiert sie doch den
Charakter und die Verbindlichkeit der von uns ratifizierten Übereinkommen.

Gerade in den Rechtswissenschaften finden auch andere Auslegungen Gehör. Für Einsätze der Bundeswehr
nach Art. 24 Abs. 2 GG, der für internationale Organisationen wie die Vereinten Nationen gilt, dürfen keine Hoheitsrechte vollständig übertragen werden. Beim Einsatz
multinationaler Kontingente übertragen die Entsendestaaten nicht die vollständige Kommandogewalt. Auch
Bundesregierung und Bundestag gehen schließlich davon
aus, dass sie das Recht haben, für Auslandseinsätze der
Bundeswehr nationale Bedingungen und Beschränkungen vorzusehen. Neben dem Mandat der Vereinten Nationen existiert also auch ein nationales Mandat. Es gelte
eine Mehrebenenverantwortlichkeit. Aus diesem Grund
bestehe kein Anlass, die Grundrechte des Grundgesetzes
auf extraterritoriale Handlungen der Bundeswehr nicht
anzuwenden. Die Solange-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und die Bosphorus-Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte lassen
es sogar geboten erscheinen, jeweils zu überprüfen, ob in
materieller Hinsicht ein vergleichbarer Grundrechtsschutz besteht. Es bleibt zu überprüfen, ob und inwieweit
kontextbezogen Modifikationen des Schutzumfanges zulässig sind. Modifikationen können sich im Rahmen der
Verhältnismäßigkeitsprüfung oder mit Blick auf die
praktische Konkordanz im Widerstreit mit anderen
Grundrechten und Verfassungsgütern ergeben. Doch im
Ergebnis gilt die Verpflichtung der Gewährleistung des
höchstmöglichen Schutzniveaus, und zwar verbindlich
und ausnahmslos.

Ein weiterer zentraler Punkt ist die unmittelbare Anwendbarkeit der Europäischen Menschenrechtskonvention und des Zivilpaktes. Im Fall Saramati hat der EGMR
entschieden, die Menschenrechtskonvention sei nicht anwendbar, weil nationale Kontingente bei Friedensmissionen der Vereinten Nationen ausschließlich deren Hoheitsrechte ausüben wurden. Die Entscheidung wurde zu
Recht mit Verwunderung aufgenommen, da das Gericht
zum einen nicht die Frage aufwarf, ob nationale Kontingente parallel auch nationale Hoheitsgewalt ausüben,
zum anderen weil der Gerichtshof von seiner eigenen
Rechtsprechung abwich, wonach es bei der Anwendung
der Menschenrechtskonvention bleibt, wenn ansonsten
kein gleichwertiger Menschenrechtsschutz gewährleistet
wäre. Aus der Intension der Konvention heraus dürfe kein
schutzloser menschenrechtsfreier Raum geduldet werden.

Die aktuelle Debatte in der Zivilgesellschaft und
Fachöffentlichkeit zeigt, dass noch nicht auf alle Fragen
und Herausforderungen die abschließenden Antworten
gefunden wurden, weder von juristischer Seite, was auch
auf sich widersprechende Urteile der nationalen und internationalen Gerichte zurückzuführen ist, noch von
politischer Seite. Richtig ist es, auf konkrete Fragen im
Rahmen jeden Einsatzes auch pragmatische Antworten
zu suchen, wie die Verhandlungen mit der afghanischen
Regierung über ein Abkommen zur Überstellung festgenommener Personen. In der Fachöffentlichkeit ist in der
Diskussion den verfahrensrechtlichen Schwierigkeiten
bei vorübergehend festgehaltenen Personen und der gegebenenfalls gebotenen Richtervorführung mit einer Zuordnung von Richtern im Einsatzgebiet oder der Möglichkeit der Videokonferenz zu begegnen. Gleichzeitig gilt es
aber auch, quasi auf der Metaebene die menschen- und
völkerrechtlichen Rahmenbedingungen weiter zu konkretisieren. Dazu gehören sicherlich auch die Überlegungen
einer expliziten Verankerung der Menschenrechte in den
Mandaten der Vereinten Nationen und des Bundestages,
ein Weg, den ich vom Ansatz her nachdrücklich befürworte. Grundsätzlich bin ich auch der Auffassung: je konkreter die Mandatierung erfolgt, je mehr Wert auf den zivilen Wiederaufbau, auf Nation Building und Capacity
Building gelegt wird, je konkreter die Menschenrechte
Verankerung finden, desto besser.

In diesem Zusammenhang möchte ich noch abschließend darauf hinweisen, dass der Ausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe anlässlich des 60. Jahrestages der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte
plant, im Dezember eine Anhörung zum Thema „Menschenrechte und extraterritoriale Staatenpflichten“
durchzuführen. Das Thema bleibt also auf der politischen
Agenda, ich freue mich auf eine sachgerechte und angemessene Debatte in den Ausschüssen. Alle Beteiligten,
insbesondere auch die Soldatinnen und Soldaten, die in
solchen Einsätzen viel riskieren müssen, haben Anspruch
Zu Protokoll gegebene Reden
auf Klarheit und Rechtssicherheit. Den kann nur die
Politik schaffen.