Haussmann (NA), 1978-11-10:
Frau Präsident! Meine Damen und Herren! Liebe Kollegen! Die Schaffung von mehr Wettbewerb ist eigentlich die vornehmste wirtschaftspolitische Ordnungsaufgabe. Märkte für neue Anbieter offen zu halten, liegt primär im Interesse aller Verbraucher. Meine Fraktion mißt daher der Vorlage der vierten Kartellgesetznovelle eine zentrale Bedeutung in dieser Legislaturperiode zu.
Wir halten den Zeitpunkt für richtig gewählt. Wir befürchten, daß geringe Wachstumsraten einen Trend zu einer zunehmenden Konzentration fortsetzen. Wir sehen Gefahren der Vermachtung und damit die Gefahr des Protektionismus. Wir wissen, daß nur ein funktionsfähiger und dynamischer Wettbewerb den Strukturwandel überhaupt bewältigen kann.
Zu fragen ist daher - und das ist, glaube ich, der zentrale Punkt in dieser ersten Beratung -, ob wir - wie in der Vergangenheit - heute von einem ordnungs- und wettbewerbspolitischen Konsens aller hier vertretenen Parteien ausgehen können.
Das Problem bei der Bewertung dieser Frage ist eigentlich, daß die Meinungsäußerungen der Opposition zu diesen Themen der Kartellkontrolle und Fusionskontrolle eigentlich unterschiedlich sind. Ich bedauere sehr, daß Herr Biedenkopf nicht mehr hier ist. Denn ich hätte ihn sehr gern gefragt, was er denn von dem hält, was seine Parteifreunde im Bundesrat bisher zu dieser Frage gesagt haben. Wir wissen ja, daß die CDU/CSU-Länder im Bundesrat die Streichung des zentralen § 23 a der Novelle vorgeschlagen haben. Ich hoffe deshalb, daß sich Herr Biedenkopf bereits auf dem Weg zu seinen Parteifreunden im Bundesrat befindet, weil dies natürlich von zentraler Bedeutung ist.
Ich erinnere mich auch daran, daß erst in dieser Woche bei einer Mittelstandsdiskussion des BDI Herr Professor Zeitel gesagt hat, man müsse überlegen, ob § 23 a überhaupt von zentraler Bedeutung für die Wettbewerbspolitik wäre und ob es nicht sinnvoller wäre, das Thema über eine Verbesserung des Leistungswettbewerbs anzugehen.
Unverständlich für mich ist dabei, daß das Bundesland, das ich vertrete, nämlich Baden-Württemberg, bei der Verhinderung des § 23 a bisher eine sehr aktive Rolle gespielt hat. Die überdurchschnittlich vielen kleinen und mittleren Unternehmen in diesem Bundesland sehen daran, wie wenig der neue Ministerpräsident Späth von seinen mittelstands- und wettbewerbspolitischen Sonntagsreden in die praktische Politik umzusetzen bereit ist.
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Herr Pieroth, ich erinnere an eine Erklärung des baden-württembergischen Wirtschaftsministers Eberle in der letzten Woche, in der er dies nochmals bekräftigt hat. - Um zu verbergen, daß hier wieder einmal die Interessen der Großbetriebe über die Interessen der kleinen und mittleren Betriebe obsiegt haben, wird von der baden-württembergischen Landesregierung und von Teilen des BDI argumentiert, die Verschärfung des Fusionsverbots gefährde die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Großunternehmen.
Lassen Sie mich zu diesem Argument folgendes feststellen.
Erstens. Niemand ist an einer Schwächung der Konkurrenzfähigkeit deutscher Großbetriebe interessiert; im Gegenteil. Darum geht es auch nicht. Denn Fusionskontrolle bedeutet ja nicht: Fusionsverbot in jedem Einzelfall.
Zweitens. Die deutschen Großunternehmen haben ihre Stärke aus einem vor allem internen Wachstum gewonnen, nicht durch Aufkauf und Ausschaltung nationaler Mitwettbewerber.
Drittens. Die deutschen Großunternehmen haben ihre Leistungsfähigkeit draußen durch das Bestehen im nationalen Wettbewerb erworben. Um international langfristig bestehen zu können, benötigt man ein Mindestmaß an nationalem Wettbewerb. Wir wollen eben keine Industriezweige, die nur noch durch ein einziges nationales Unternehmen repräsentiert werden, wie wir es - mit ' allen Folgeproblemen - in anderen europäischen Nachbarländern sehen.
Nein, die Union im Bundesrat und Teile des BDI werden daher diese Argumentation nicht durchhalten können. Die Verschärfung der Fusionskontrolle ist und bleibt das Herzstück der Kartellnovelle. Die FDP-Fraktion ist daher mit dem Wirtschaftsminister der Meinung: Eine Novelle ohne Verschärfung der Zusammenschlußkontrolle wird es nicht geben. Die Union im Bundesrat wird sich sehr fragen müssen, ob sie dies in der Öffentlichkeit durchhalten kann. Denn, meine Damen und Herren, die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen doch eindeutig, daß das geltende wettbewerbsrechtliche Instrumentarium hohe Defizite aufweist. Dies wird durch Untersuchungen der Monopolkommission, aber auch durch spezielle Branchenanalysen bestätigt, die wir etwa vorn Ifo-Institut kennen.
Die gleichen Schlußfolgerungen drängen sich uns auf, wenn wir den Tätigkeitsbericht des Bundeskartellamts aufarbeiten, mit dem wir uns demnächst im Wirtschaftsausschuß beschäftigen müssen. Nicht zuletzt die mittelständische Industrie selbst, soweit sie sich in Verbänden wie der Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, ASU, oder dem Zentralverband des, Deutschen Handwerks oder auch als Stimme der Jungen Unternehmer artikuliert - leider noch nicht im BDI -, ist der Auffassung, daß mit dem vorliegenden Novellierungsvorschlag der richtige und notwendige Weg eingeschlagen wird. Die FDP teilt die Sorgen dieser mittelständischen Unternehmer und unterstützt daher voll die Bestrebungen, die Effizienz der Fusionskontrolle zu steigern, um zum einen durch klare, kalkulierbare und damit Rechtssicherheit schaffende Vermutungskriterien und zum anderen durch Einschränkung der sogenannten Bagatellklausel zu mehr Transparenz und mehr Wettbewerbschancen für kleine und mittlere Unternehmen beizutragen.
Unser zentrales mittelstandspolitisches Anliegen geht dabei dahin, einerseits den Tatbestand des Eindringens von Großunternehmen in Mittelstandsmärkte - wohlgemerkt: soweit dies den Aufbau einer marktbeherrschenden Stellung bedeutet - leichter faßbar zu machen und andererseits die Kontrollpflicht durch Änderung der Anschlußklausel auf Zusammenschlüsse zwischen sehr großen und vergleichsweise kleinen Unternehmen zu erstrecken. Dabei glaube ich, daß über die Größenordnung dieser Anschlußklausel durchaus noch eine Diskussion im Wirtschaftsausschuß erfolgen kann. Wir müssen nämlich heute vor dem Hintergrund der großen und weiter steigenden Zahl von Anschlußfusionen feststellen, daß sich die geltende, sehr weite Fassung der Anschlußklausel - nämlich die 50-Millionen-DM-Umsatzgrenze - weitgehend als Einfallstor für die Vorwärtsstrategien vieler Großunternehmen auf mittelständischen Märkten erwiesen hat. Was zunächst als Wohltat für den Mittelstand gedacht war, ist zum Problem geworden. Vielleicht werden einzelne, frühzeitig aufgabebereite Unternehmer dadurch begünstigt, die am Markt verbleibenden kleinen und mittleren Unternehmen werden jedoch um so härter betroffen.
Aus meiner Sicht ist eine andere Bewertung der Prioritäten notwendig, als Professor Biedenkopf sie hier vorgenommen hat. Bei der Abwägung zwischen Verkaufsmöglichkeit und Schutz des noch im Markt Befindlichen müssen wir uns eindeutig auf die Seite desjenigen Unternehmers stellen, der noch bereit ist, unter erhöhtem Risiko weiterzuarbeiten. Ich glaube daher, daß sowohl eine Änderung der Anschlußklausel als auch eine Verschärfung der Fusionskontrolle hier eng zusammenhängen. Es wird nicht ausreichen, daß man sich, wie die Opposition auf dem Mittelstandstag des BDI vorgetragen hat, im Interesse des. Mittelstandes ausschließlich auf die Änderung der Bagatellklausel beschränkt: Wir müssen beides tun: Anschlußklausel und Verschärfung der Fusionskontrolle gehören zusammen, denn der Mittelstand benötigt beides. Durch die sogenannten Elefantenhochzeiten, durch die Verbindung immer größerer Unternehmen werden ja eigentlich die Ressourcen geschaffen, die diese großen Unternehmen auch nach den Spezialmärkten unserer Klein- und Mittelbetriebe Ausschau halten lassen.
Gerade zur Zeit sehen wir, daß einige dieser Großunternehmen ihre derzeit gute Liquidität anlegen wollen, daß man Möglichkeiten sucht zu diversifizieren. Aus diesem Grund müssen vertikale und konglomerate Aufkaufstrategien und das Eindringen in typisch mittelständische Märkte beträchtlich erschwert werden. Wir alle kennen doch die Kettenreaktion: Wenn einer gekauft wurde und wenn nun die geballte Finanzkraft, das Know-how, die bestehenden Absatzwege die Möglichkeit eröffnen,
9008 Deutscher Bundestag - 8. Wahlperiode - 115. Sitzung. Borin, Freitag, den 10. November 1978
durch Unterpreisverkäufe in den Markt einzudringen, wirkt dies auf die verbliebenen Mitwettbewerber entmutigend.
Nach der Fusionskontrolle erscheint uns als weiterer Kernpunkt die Verbesserung der Mißbrauchsaufsicht und des Leistungswettbewerbs sehr notwendig. Dringlich erscheint außerdem, daß bei der Bekämpfung des Mißbrauches der Nachfragemacht, die ja vor allem im Handelsbereich zum Problem geworden ist, wir einen wesentlichen Schritt vorankommen müssen. Eine mißbrauchsbedingte leistungswidrige Einkommensverteilung zu Lasten schwächerer industrieller Anbieter oder schwächerer Konkurrenten auf der Handelsstufe ist nicht nur ein mittelstandspolitisches Ärgernis, sondern dient letztlich auch nicht dem wohlverstandenen längerfristigen Interesse unserer Verbraucher.
Im Rahmen der bisherigen Diskussion war es aufschlußreich, was die Opposition bei verschiedenen Anlässen - nicht nur heute - zu dieser Konzeption vorgetragen hat. Es gab bei verschiedenen Anlässen den Vorwurf, die Fortbildung der Fusionskontrolle sei ungeeignet, das Konzentrationsproblem zu lösen. Statt dessen sollte der Gesetzgeber bei der Verbesserung des Leistungswettbewerbes ansetzen. Dies sagte auch Herr Zeitel noch in dieser Woche. Wir sind für jede Verbesserung des Leistungswettbewerbs. Es fragt sich aber: mit welchen Mitteln und mit welcher Gewichtung? Eine Einheitslösung nach dem Motto „Verbesserung des Leistungswettbewerbes - ja; Verbesserung der Fusionskontrolle - ja - aber oder möglichst wenig" kann für uns nicht in Betracht kommen. Wer das eine tut, sollte das andere nicht aufgeben.
Was die Gewichtung der Lösungsansätze betrifft, sind für uns zwei Grundprinzipien entscheidend.
Erstens: Das Wettbewerbsrecht darf nicht zu einer permanenten Verhaltenskontrolle umfunktioniert werden. Die Pflege der Wettbewerbsstrukturen hat Vorrang vor der unmittelbaren Kontrolle des Wettbewerbsverhaltens. Diese Rangordnung entspricht in besonderem Maße dem Grundsatz marktkonformer staatlicher Rahmensetzung.
Zweitens: Die gewichtigen wettbewerbsrechtlichen Eingriffsbefugnisse müssen auch weiterhin am Erfordernis der Marktmacht direkt anknüpfen. Der Minister hat dies bereits betont. Dies ist nach Auffassung der Fraktion der Freien Demokraten wegen der Schwere dieser Eingriffe in die unternehmerische Dispositionsfreiheit ein verfassungspolitisches Gebot. Daher wundern wir uns eigentlich, wie stark manche Kreise der CDU - eigentlich Messer: der CSU - im Rahmen der Diskussion um das Diskriminierungsverbot im Vorfeld einer beträchtlichen Erweiterung kartellbehördlicher Befugnisse in Form der Verhaltenskontrolle das Wort geredet haben. Statt dessen muß es doch zunächst und vor allem darum gehen, den Auf- und Ausbau nicht leistungsbedingter Machtpositionen am Markt im Ansatz bereits zu verhindern. Natürlich ist etwa die Nachfragemacht ein großes Problem, wie Macht im Wirtschaftsbereich überhaupt. Aber man kann doch, ich wiederhole es, logischerweise Mißbräuche solcher Machtpositionen nicht anprangern, wenn man nicht
gleichzeitig bereit ist, dem Entstehen solcher Macht entgegenzutreten. Da fehlt es eben bei der CDU im Bundesrat und auch bei einzelnen Sprechern an Konsequenz. Ich habe mit Interesse vermerkt, daß Herr von Bismarck inzwischen nicht mehr da ist;
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vielleicht findet noch eine Diskussion mit dem inzwischen bekehrten Herrn Professor Biedenkopf statt,
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der, Herr Lampersbach, noch bei seiner Mittelstandsrede sehr viel stärker den Ansatz gewählt hat, zu sagen: Fusionskontrolle ist nicht der zentrale Ansatz der Wettbewerbspolitik, sondern wir müssen durch andere Maßnahmen versuchen, Marktmacht erst gar nicht entstehen zu lassen.
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Das ist sicher richtig, nur müssen wir uns hier über die Möglichkeiten, die das Wettbewerbsrecht bietet, verständigen. Wir können uns dann - und das tun wir ja auch bei allen anderen Debatten - auch noch einmal über Forschungsförderung, über Steuerpolitik oder auch über Sozialpolitik - ich sehe, daß Herr Katzer hier ist -, die ja, wie Herr Biedenkopf sagt, konzentrationsfördernd wirkt, unterhalten.
Wir sind deshalb für eine Verschärfung der Fusionskontrolle und für eine gleichzeitige Änderung der Anschlußklausel, weil wir wissen, daß Unternehmenszukäufe für die Großbetriebe eben Investitiönen zum halben Preis auf Kosten der noch verbleibenden kleineren Wettbewerber sind.
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Sicher wären die großen Unternehmen in vielen Fällen in der Lage, das sie interessierende Knowhow, das sie mit dem Betrieb des Mittelständlers aufkaufen, selbst zu entwickeln; nur ist eben dieser Prozeß teurer und mühsamer, und er dauert länger. Daher will man eben die kleineren und mittleren Betriebe aufkaufen.
Niemand will ja - auch das ist entscheidend - den An- und Verkauf von Unternehmen unterbinden. Es ist nicht so, daß eine Fusionskontrolle gleichzeitig ein Fusionsverbot, ein Veräußerungsverbot in jedem Einzelfall bedeutete. Wer so etwas behauptet - dies ist hier zumindest angeklungen -,
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nimmt die Praxis der Fusionskontrolle schlicht nicht zur Kenntnis: Von deutlich mehr als 2 000 kontrollpflichtigen Fällen sind seit 1973 vom Bundeskartellamt gerade 20 untersagt worden, und noch viel weniger Untersagungen sind bisher überhaupt rechtskräftig geworden. Was wir mit der Verbesserung der Fusionskontrolle verhindern wollen, ist der Zusammenkauf marktbeherrschender Positionen. Bessere Zugriffsmöglichkeiten des Kartellamts und damit ein relativer Anstieg der Zahl der Untersagungsfälle sind dabei im Interesse der

noch am Markt befindlichen Unternehmen gewollt, sind, wenn Sie so wollen, eingeplant.
Wir halten am Tatbestandsmerkmal der Marktbeherrschung uneingeschränkt fest. Aus der Vergangenheit wissen wir, welch hohe Beweisanforderungen unsere Gerichte ja an dieses Tatbestandsmerkmal stellen. Das wird auch in Zukunft so bleiben. Der § 23 a will lediglich dem Kartellamt und den Gerichten bei konglomeraten und vertikalen Zusammenschlüssen entscheidungserleichternde Vermutungen an die Hand geben, die das geltende Recht für die horizontalen Zusammenschlüsse auf der gleichen Stufe ja schon längst kennt. Nichts spricht dafür, daß angesichts der scharfen Kontrolle unserer Gerichte aus diesen Vermutungen sozusagen eine Untersagungspraxis der leichten Hand werden könnte.
Lassen Sie mich zum Abschluß nochmals auf das eingehen, was Herr Professor Biedenkopf hier angesprochen hat. Er hat gesagt, die eigentliche Bedrohung für die Marktwirtschaft und damit für unser Gesellschaftssystem überhaupt gehe von Machtzusammenballungen aus, und wir müßten uns deshalb auf den verschiedenen Wegen darum bemühen, eine Politik zu betreiben, die Kontrolle erlaubt, die Macht zurückdrängt. Soweit besteht keinerlei Dissens; das ist auch durch das, was mein Kollege Jens hier gesagt hat, klar geworden.
Von Herrn Biedenkopf kam dann allerdings der Einwand, die ganze für sich genommen gut gemeinte, aus Expertensicht vielleicht sogar gut vorbereitete Verbesserung der Fusionskontrolle stelle eigentlich nur ein Kurieren an Symptomen dar, man müsse aber das Übel der fortschreitenden Konzentration eigentlich an der Wurzel packen, und dies bedeute, man müsse konzentrationsfördernde Elemente in der Steuer-, der Sozial- und der Forschungsförderungspolitik und die Überfrachtung mittelständischer Unternehmen mit bürokratischen Hemmnissen stärker abbauen. Auch meine Fraktion ist mit Herrn Biedenkopf einverstanden, auch mit
dem Wunsche, dies dort, wo es möglich ist, gemeinsam anzupacken. Nur werden wir dabei schnell feststellen, daß es sich dabei um Gesetze handelt, die meist von allen drei Fraktionen verabschiedet wurden und daß ein Großteil dieser vor allem sozialpolitischen Regelungen Ausprägungen eines sozialen Gemeinwesens sind, das bisher von allen politischen Kräften so gewollt wurde.
Zu tun und abzuwehren bleibt zugegebenermaßen eine Menge. Unter diesem Vorwand aber eine als verbesserungswürdig erkannte Fusionskontrolle und damit die Kartellrechtsnovelle überhaupt in Frage zu stellen, halte ich für nicht glaubwürdig. Ich sehe das taktische Moment und das Interesse von Wirtschaftskreisen, von Vertretungen großer Unternehmungen, die mächtiger sind, als viele Mittelständler. Mir kommt diese Haltung der CDU aber so vor wie die Weigerung, ein schadhaftes Dach zu reparieren, indem man darauf hinweist, man müsse eigentlich zunächst einmal den Regen abschaffen. Das heißt, wir sollten heute über die Verbesserung des Wettbewerbsrechts reden und bei anderen Gelegenheiten über andere Konzentrationsarten, die wir abbauen können.
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