Gerstenmaier (präsident), 1968-03-29:
Abstimmung über den Antrag auf Vertagung dieses Tagesordnungspunktes. Wer diesem Antrag zustimmen will, den bitte ich um ein Handzeichen. - Gegenprobe! - Der Vertagungsantrag ist abgelehnt.
Dann treten wir in die Beratung ein. Wird das Wort zur Einbringung gewünscht? - Das Wort hat der Parlamentarische Staatssekretär des Bundesinnenministeriums.
Benda, Parlamentarischer Staatssekretär des Bundesministers des Innern: Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Die unter Tagesordnungspunkt 36 zusammengefaßten fünf Zivilverteidigungsgesetze bilden thematisch eine Einheit. Die Herren Bundesminister Höcherl, Katzer, Professor Dr. Schiller und Leber haben daher den für die Koordinierung der zivilen Verteidigung zuständigen Bundesminister des Innern gebeten, auch ihre Gesetzentwürfe, soweit es um die allgemeinen Gesichtspunkte geht, zu vertreten. Ich darf daher mit Ihrer Erlaubnis den Komplex der Notstandsgesetzgebung im Zusammenhang vortragen.
Der Bundesminister des Innern hat am 29. Juni des vergangenen Jahres von dieser Stelle aus bereits seinen Entwurf einer Ergänzung des Grundgesetzes für den Notstandsfall begründet. Der Zweck dieses Entwurfs, so sagte Herr Bundesminister Lücke damals, ist es, sicherzustellen, daß unsere freiheitliche demokratische Grundordnung auch in der Stunde der Not unangetastet bleibt und daß die verfassungsmäßigen Organe in den Stand versetzt werden, mit dieser Zielsetzung auch unter den erschwerten Bedingungen eines Notstands zu wirken.
Wie Sie alle wissen, meine Damen und Herren, ist der Regierungsentwurf zur Notstandsverfassung in der Zwischenzeit Gegenstand sehr gründlicher und auch sehr offener Auseinandersetzungen mit den maßgebenden politischen Kräften sowohl innerhalb als auch außerhalb des Parlaments gewesen. Durch die vom Rechtsausschuß und vom Innenausschuß des Deutschen Bundestages durchgeführten öffentlichen Anhörungsverfahren ist die deutsche Öffentlichkeit in weitestem Umfang über die Vorstellungen der Bundesregierung und über die Auffassungen der zur gutachtlichen Äußerung gebetenen Persönlichkeiten unterrichtet worden.
In (den bisherigen Beratungen der beteiligten Parlamentsausschüsse sind zu wichtigen Einzelfragen Änderungsvorschläge gemacht worden. Es ist zu hoffen, daß diese Beratungen in naher Zukunft zu einem Abschluß gebracht werden können. Dann wird in absehbarer Zeit die Notstandsverfassung hier in diesem Hohen Hause verabschiedet werden können. Die Bundesregierung ist der Zuversicht, daß das Parlament dabei zu Entscheidungen gelangen wird, die eine rechtsstaatliche und für den Ernstfall brauchbare Regelung beinhalten.
Mit der sogenannten Notstandsverfassung sind die erforderlichen legislativen Vorkehrungen für den Notfall doch nur zu einem Teil getroffen. Damit ist zwar das Wichtigste und zugleich das Schwierigste geschaffen. Wir alle waren uns aber von vornherein darüber im klaren, daß weitere, die sogenannten einfachen Notstandsgesetze, diese Verfassungsregelung ergänzen müssen. In dem durch das Grundgesetzgezogenen Rahmen sollen sie die Pflichten aktualisieren und die Maßnahmen präzisieren, die zur Bewältigung eines Notstands ermöglicht und gefordert werden müssen. Diese Gesetze dienen dem Schutz und der Versorgung der Bevölkerung ebenso wie der Unterstützung der Streitkräfte. Dabei lassen sich - und das muß deutlich gesagt werden - auch solche Maßnahmen nicht vermeiden, die den (Staatsbürger belasten. Wenn aber unser Volk sein Recht und seine Freiheit auch in der Stunde der Gefahr erhalten und die im Kriege unvermeidlichen Verluste und Schäden soweit wie möglich begrenzen will, muß es zu den Belastungen und Opfern bereit sein.
Ihnen liegen heute fünf einfache Notstandsgesetze vor. Ich wende mich zunächst dean Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes zu. Anlaß für diesen Gesetzentwurf war die Erkenntnis, daß in einem Verteidigungsfall weder die Selbsthilfe des einzelnen noch (die Kräfte (des friedensmäßigen Katastrophenschutzes, also die Feuerwehren, das Technische Hilfswerk und die Sanitätsorganisationen, ausreichen, um die Bevölkerung auch nur einigermaßen vor den Gefahren und Schäden zu schützen, die in einem modernen Krieg drohen. Aus diesem Grunde ist es zum einen notwendig, den Willen und vor allem auch (die Fähigkeit des Bürgers zur Selbsthilfe zu fördern, zum anderen müssen (die vorhandenen Kräfte des Katastrophenschutzes, dessen Stärke, Ausrüstung und Ausbildung zur Zeit nur den Bedürfnissen des Friedens entsprechen, verstärkt und ergänzt werden. Beides soll mit (dem erwähnten Gesetzentwurf erreicht werden.
Für die Förderung des Selbstschutzes und den Aufbau eines behördlichen Hilfsdienstes für den Verteidigungsfall war bisher, wie Sie wissen, das

Parlamentarischer Staatssekretär Benda
erste Gesetz über Maßnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung vom Oktober 1957 maßgebend. Nach diesem Gesetz gilt für den Selbstschutz ,das Prinzip der Freiwilligkeit, das heißt, es war der freien Verantwortung dies einzelnen überlassen, ob und inwieweit er für sich und seine Familie Vorsorge für den Verteidigungsfall treffen wollte. En späterer Versuch, den Selbstschutz zu einer Pflicht des Bürgers zu machen, ist wieder aufgegeben worden. Damit ist das Gesetz über den Selbstschutz vom 9. September 1965, das ja ohnehin, wegen des Haushaltssicherungsgesetzes und des Finanzänderungsgesetzes nicht in Kraft getreten ist, inhaltlich überholt.
Der vorliegende neue Gesetzentwurf über den erweiterten Katastrophenschutz beläßt es beim Prinzip der Freiwilligkeit. Das heißt, nach wir vor muß der Bürgerselbst entscheiden, ob er schon im Frieden Selbstschutzmaßnahmen ergreifen will und welche das sein sollen. In Anlehnung .an ,das Selbstschutzgesetz von 1965 soll jedoch künftig die Gemeinde für die Förderung des Selbstschutzes verantwortlich werden. Sie soll sich bei der Aufklärung und der Ausbildung der Bevölkerung im Selbstschutz der Fachleute der am Katastrophenschutz mitwirkenden Organisaionen bedienen, insbesondere des Bundesiluftschutzverbandes, der bisher schon diese Aufgabe erfüllt hat.
Kernstück des Gesetzentwurfs ist die Neuorganisation der örtlichen Hilfsdienste. Zur Verstärkung der vorhandenen Katastrophenschutzkräfte wurde seit 1958 auf der Grundlage des ersten Gesetzes über Maßnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung der Luftschutzhilfsdienst eingerichtet, ein Teil auf örtlicher Basis in 97 besonders gefährdet erscheinenden Gemeinden, ein anderer Teil für Hilfeleistungen im überörtlichen Einsatz.
Entgegen ursprünglichen Erwartungen konnte auf diese Weise eine effektive Verstärkung nur in geringem Umfang erreicht werden, denn die meisten der bisher geworbenen 90 000 Helfer des Luftschutzhilfsdienstes waren zugleich vorher schon aktive Helfer einer Katastrophenschutzorganisation. Wirklich zusätzliche Kräfte konnten daher nur in einer geringen Zahl geworben werden.
Der Hauptzweck des heute vorliegenden Gesetzes ist es, dieses Nebeneinander von Organisationen zu beseitigen, von denen die einen hauptsächlich im Frieden und die anderen nur im Verteidigungsfall für Rettung und Hilfeleistung zuständig sind. Das Ziel ist also die Einheit von Katastrophenschutz und Zivilschutz in diesem Bereich. Dieses Ziel wird dadurch erreicht, daß Einheiten und Einrichtungen des friedensmäßigen Katastrophenschutzes - Feuerwehren, Technisches Hilfswerk und Sanitätsorganisationen - auch im Verteidigungsfall Rettung und Hilfeleistung übernehmen. Für Friedenskatastrophen und Zivilschutz soll es künftig nur noch ein gemeinsames Instrument geben.
Der friedensmäßige Katastrophenschutz wird, um auch im Verteidigungsfall wirksam Hilfe leisten zu können, auf Kosten des Bundes durch zusätzliche Kräfte verstärkt und ergänzt werden. Er wird eine den Bedürfnissen des Zivilschutzes entsprechende
1 zusätzliche Ausbildung erhalten. Ferner wird ihm vom Bund zusätzliche Ausrüstung zur Verfügung gestellt werden, wobei zunächst auf die Bestände des Luftschutzhilfsdienstes zurückgegriffen wird.
Ein wesentlicher Vorteil der neuen Konzeption wird darin liegen, daß die zusätzlichen Kräfte und die zusätzliche Ausrüstung den Trägern des Katastrophenschutzes auch bei Friedenskatastrophen zur Verfügung stehen werden. Künftig wird es keine Helfer und keine Ausrüstung mehr geben, die nur im Verteidigungsfall eingesetzt werden dürfen.
Träger des gemeinsamen Katastrophen- und Zivilschutzes sollen die kreisfreien Städte und Landkreise sein. Diese Verwaltungsebene ist am besten geeignet, funktionsfähige Einheiten und Einrichtungen mit regional begrenztem Auftrag zu schaffen. Die vorhandenen Einheiten und Einrichtungen des Luftschutzhilfsdienstes - des örtlichen wie des überörtlichen - sollen in der Substanz erhalten bleiben, aber in den neuen gemeinsamen Katastrophenschutz auf Kreisebene eingegliedert werden. Es wäre unvernünftig, hier zu zerstören, was mit sehr viel Idealismus, sehr viel Mühen und nicht zuletzt auch Geld aufgebaut worden ist.
Die Bündelung aller bestehenden Katastrophenschutz-Kräfte in der Kreisebene wird zu nennenswerten Kostenersparnissen führen. Andererseits wird aber damit der überörtliche Bereich gänzlich von Helfern entblößt. Hier stellt sich eine Frage, die das Zivilschutzkorps lösen kann. Den Auftrag für die Aufstellung des Zivilschutzkorps hat der Gesetzgeber mit dem Gesetz über das Zivilschutzkorps vom 12. August 1965 bereits grundsätzlich erteilt. Die Aufstellung des Korps ist zwar aus finanziellen Gründen zunächst durch das Haushaltssicherungsgesetz und dann durch das Finanzänderungsgesetz noch zurückgestellt worden. Sobald aber das Ihnen heute vorliegende Katastrophenschutzgesetz in Kraft tritt und durch die damit vorgesehene Rationalisierung im Helferbereich zusätzliche Mittel frei werden, sollte die Sperre des Finanzänderungsgesetzes fallen.
Der vorliegende Gesetzentwurf über die Erweiterung des Katastrophenschutzes hat nicht nur die grundsätzliche Zustimmung der Länder und der kommunalen Spitzenverbände gefunden. Er ist auch - abgesehen von abweichenden Vorstellungen zu Einzelfragen - von den Organisationen begrüßt worden, die es sich zur Aufgabe gemacht haben, im Falle einer Katastrophe, gleichgültig, ob sie im Frieden oder im Verteidigungsfall eintritt, der Bevölkerung Rettung und Hilfe zu bringen.
Ich darf Sie, meine Damen und Herren, bitten, diesen Entwurf, der von allen Beteiligten als ein wesentlicher Fortschritt angesehen wird, möglichst bald zu beraten und ihm Ihre Zustimmung zu geben.
Ich wende mich dann dem Entwurf des Arbeitssicherstellungsgesetzes - Tagesordnungspunkt 36 c - zu. Dieses Gesetz soll in allen Bereichen der Verteidigung die erforderlichen zivilen Arbeitskräfte sicherstellen. Er ist damit von ganz besonderer Tragweite. Arbeitskräfte werden einerseits für die Wahrnehmung zusätzlicher, nur im Kriege erforParlamentarischer Staatssekretär Benda
derlicher Aufgaben benötigt, z. B. im Zivilschutz und im Gesundheitswesen. Neue Arbeitskräfte werden aber auch die Lücken füllen müssen, die durch die Einberufung von Wehrpflichtigen aus wichtigen Funktionen gerissen werden.
Ich selbst habe über die Frage des voraussichtlichen Kräftebedarfs in der öffentlichen Informationssitzung des Rechtsausschusses und des Innenausschusses ausführlich und unter Angabe der einzelnen Zahlen vorgetragen. Aus Zeitgründen darf ich mir erlauben, auf Seite 2 ff. des Protokolls dieser Anhörungssitzung, das Ihnen zugänglich ist, zu verweisen.
Der Entwurf des Arbeitssicherstellungsgesetzes geht davon aus, daß der Bedarf an Arbeitskräften in erster Linie durch Freiwillige zu decken ist. Der freie Arbeitsmarkt soll damit auch im Verteidigungsfall so lange und so weit wie möglich aufrechterhalten werden. Gewiß werden Menschen am meisten leisten, wenn sie eine Aufgabe freiwillig, ohne Zwang übernehmen.
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Es ist daher richtig, der freiwilligen Verpflichtung den Vorrang vor dem gesetzlichen Muß zu geben.
Andererseits wäre es unrealistisch, anzunehmen, daß die Deckung des notwendigen Kräftebedarfs allein auf den Grundsatz der Freiwilligkeit gegründet werden könne.
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Der Entwurf des Arbeitssicherstellungsgesetzes sieht daher sekundär ein Arbeitsplatzwechselverbot vor. Auf Grund dieses Verbots dürfen Männer und Frauen ihr Arbeitsverhältnis nur mit Zustimmung des Arbeitsamtes lösen. Für den Fall, daß auch das Arbeitsplatzwechselverbot nicht ausreicht, etwa weil an bestimmten Stellen zusätzlich Arbeitskräfte benötigt werden, soll das Gesetz die Möglichkeit vorsehen, daß Wehrpflichtige unter bestimmten Voraussetzungen in ein Arbeitsverhältnis verpflichtet werden.
Selbst bei diesem eng gezogenen Rahmen schränkt der Entwurf die Zulässigkeit von Eingriffen in das Grundrecht des Art. 12 des Grundgesetzes noch weiter ein, nämlich auf bestimmte Personenkreise und auf die Deckung des Bedarfs in nur bestimmten lebens- und verteidigungswichtigen Behörden und Betrieben. Im einzelnen hängen freilich die Voraussetzungen für die Anwendung des Arbeitssicherstellungsgesetzes noch von der endgültigen Fassung des Art. 12 des Grundgesetzes durch die Notstandsverfassung ab. Darüber wird zur Zeit in den mit dieser Frage befaßten Ausschüssen des Bundestages beraten. Die Damen und Herren Kollegen insbesondere aus dem Rechtsausschuß wissen ja, daß der Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages sich gerade in seiner gestrigen Sitzung eingehend mit dieser Problematik beschäftigt hat.
Die Praktizierung des Gesetzes soll grundsätzlich den Behörden der Arbeitsverwaltung überlassen werden. Durch den Verpflichtungsbescheid im Falle einer Dienstverpflichtung wird in aller Regel ein
Arbeitsverhältnis begründet. Das heißt, daß auf verpflichtete Personen somit die im Frieden bewährten arbeitsrechtlichen Gesetze, Tarifverträge und Betriebsvereinbarungen Anwendung finden. Es gilt lediglich die Einschränkung, daß zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses die Zustimmung des Arbeitsamtes erforderlich ist. Die Begründung öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse soll im wesentlichen nur beim Zivilschutzkorps, den übrigen Zivilschutzorganisationen und für polizeiliche Aufgaben zulässig sein.
Aus dieser wesentlichen Grundentscheidung des Gesetzentwurfs für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse folgt zugleich, daß die Arbeitskampffreiheit nicht beeinträchtigt wird. Nach Auffassung der Bundesregierung, die mit der überwiegenden Meinung der Rechtsprechung und Rechtswissenschaft übereinstimmt, sind Arbeitskämpfe zulässig, sofern sie nicht im Einzelfall überwiegende Interessen des Gemeinwohls beeinträchtigen. In einem Verteidigungsfall müßten natürlich auch die elementaren Interessen der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung gewahrt bleiben. Die Bundesrepublik Deutschland ist der Staat mit den wenigsten Streiks von allen vergleichbaren Staaten der westlichen Welt. Die Gewerkschaften verdienen daher das Vertrauen, daß sie auch im Verteidigungsfall ihre Rechte verantwortungsbewußt handhaben werden.
Ich empfehle Ihnen, meine Damen und Herren, auch dieses Gesetz zur baldigen Beratung und Verabschiedung.
Ich komme damit zu den drei Gesetzen, durch die die schon existierenden Sicherstellungsgesetze für Ernährung, Wirtschaft und Verkehr geändert werden sollen. Die Bundesregierung hat bereits vor einem Jahr öffentlich ihre Absicht bekundet, diese Gesetze einer Revision zu unterziehen. Das Ergebnis liegt Ihnen in den drei Änderungsgesetzen vor, die in ihrer Zielsetzung und Systematik weitgehend übereinstimmen. Wo es Unterschiede gibt, erklären sie sich aus der verschiedenen Sachlage.
Die Ihnen vorliegenden Gesetzentwürfe sollen die Sicherstellungsgesetze in dreifacher Richtung ändern.
Erstens. Sie beschränken die bestehenden Eingriffsmöglichkeiten. Das geschieht, da die Sicherstellungsgesetze nur Rahmengesetze sind, durch Streichung von Verordnungsermächtigungen, die bisher vorgesehen waren. Auf Regelung für friedensmäßige Versorgungskrisen wird im Wirtschafts- und im Verkehrssicherstellungsgesetz verzichtet, desgleichen auf die nur im Verkehrssicherstellungsgesetz enthaltenen Übungsermächtigungen.
Zweitens. Die Änderungsgesetze werden eine Entlastung der Wirtschaft bewirken. Unmittelbar wird das allerdings nicht möglich sein, weil die Sicherstellungsgesetze keine unmittelbaren Eingriffe in die Rechtssphäre des Bürgers und in die Wirtschaft vorsehen. Die Reduzierung von Ermächtigungen wirkt sich aber mittelbar entlastend aus.
Drittens. Das Parlament soll künftig stärker an den bewirtschaftenden und lenkenden Maßnahmen

Parlamentarischer Staatssekretär Benda
beteiligt werden. Bisher war es allein Sache der Exekutive, im Rahmen der Gesetze und des pflichtmäßigen Ermessens zu entscheiden, wann von welchen Ermächtigungen Gebrauch gemacht werden solle. Künftig werden außerhalb des Verteidigungsfalles jedenfalls die gravierenden Ermächtigungen nur mit Zustimmung des Parlaments angewendet werden können.
Ich bitte Sie, auch diese drei Gesetzentwürfe den Ausschüssen zur baldigen Erledigung zu überweisen.
Meine sehr geehrten Damen und Herren! Die Bundesregierung glaubt, daß die Vorlage der fünf von mir in den Grundzügen erläuterten Gesetzentwürfe wesentliche Fragen der Vorsorge für den Notstandsfall regeln und zugleich Material liefern, das auch die Beratungen der Notstandsverfassung fördern wird. Die Bundesregierung hofft, daß dieses bedeutsame Gesetzgebungswerk in absehbarer Zeit verabschiedet werden kann.
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