Althammer (NA), 1969-06-26:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Wir sind übereingekommen, aus Zeitersparnisgründen nur zur dritten Lesung des Haushaltsgrundsätzegesetzes unsere grundsätzlichen Bemerkungen zu machen. Ich bitte um Verständnis dafür, daß ich - ich nehme an, daß dies auch meine Kollegen, die zu diesen Gesetzen sprechen, tun werden - dabei auch mit Blickrichtung auf die Bundeshaushaltsordnung spreche.
Diese beiden Gesetze sind ein weiterer Meilenstein auf dem Wege zu einer modernen Finanz- und Haushaltspolitik, wie sie uns im Rahmen der großen Finanzreform vorgezeichnet worden ist. Wenn diese beiden Gesetze angenommen werden, tritt die Reichshaushaltsordnung aus dem Jahre 1922 außer Kraft, und in Zukunft werden Bund und Länder ein modernes Haushaltsrecht haben, von dem wir nur hoffen können, daß es mindestens die gleiche Zeitdauer mit der gleichen Bewährung wie die alte Reichshaushaltsordnung absolvieren wird.
Für den Haushaltsausschuß als den federführenden Ausschuß hat sich bei der Beratung dieser beiden Gesetze aus meiner Sicht ,eine doppelte Aufgabe ergeben. Es waren dabei zwei Hauptziele anzuvisieren.
Einmal erschien es notwendig, dem Parlament und der Verwaltung das modernste Instrumentarium an die Hand zu geben, das im gegenwärtigen Zeitpunkt überhaupt zu geben ist. Es sollte damit die Möglichkeit verbunden werden, nach den neuesten Erkenntnissen die Haushaltsführung nicht nur als .ein Instrumentarium der staatlichen Bedarfsdekkung zu verstehen, sondern auch als ein sehr wesentliches Instrument staatlicher Konjunkturpolitik.
Die zweite für uns sehr wesentliche Aufgabe war die, eine möglichst klare Abgrenzung der Aufgaben zwischen Parlament und Exekutive zu erreichen und dabei, soweit das möglich ist, die Bedeutung des Parlaments zu stärken.
Lassen Sie mich zum ersten Komplex, ein möglichst modernes Gesetz zu schaffen, einige Bemerkungen machen. Hier stellte sich zunächst die Frage, ob es nicht zweckmäßig sein könnte, das Stabilitätsgesetz in diesem neuen größeren Gesetz aufgehen zu lassen. Wer das Stabilitätsgesetz durchliest, findet dort eine Reihe von Bestimmungen, die sich mit rein haushaltsrechtlichen Fragen beschäftigen. Über dieses Problem ist lange debattiert worden. Als Ergebnis haben wir festgehalten, daß wir das Stabilitätsgesetz unangetastet lassen wollten. Es war auch nicht möglich, die Bestimmungen, die sich ganz speziell mit Haushaltsfragen beschäftigen, in das Haushaltsgesetz zu übernehmen, weil dadurch unter Umständen rechtliche Schwierigkeiten der Doppelformulierung solcher Bestimmungen aufgetreten wären. Es ist also in der Zukunft davon auszugehen, daß zur Bundeshaushaltsordnung und zum Haushaltsgrundsätzegesetz als drittes gesetzliches Instrument das Stabilitätsgesetz kommt. Nur diese drei Gesetze zusammen geben eigentlich das rechtliche Instrument für den Haushaltsvollzug.
Das zweite Problem, das hier zu erwähnen ist, ist das Bemühen, eine moderne Haushaltsgestaltung dadurch zu gewährleisten, daß über den einzelnen Jahresabschnitt hinaus längerfristig eine Finanzplanung durchgeführt wird. Auch hier hatte bereits das Stabilitätsgesetz die entscheidenden Weichen gestellt. Es kam nun darauf an, Ergänzungsvorschriften in der Bundeshaushaltsordnung und im Haushaltsgrundsätzegesetz zu erlassen. Diese Ergänzung besteht einmal darin, daß gewisse Dinge der Finanzplanung verdeutlicht wurden, zum anderen darin, daß diese längerfristige Betrachtungsweise fortgeführt wurde durch den Zweijahreshaushalt und die Möglichkeit laufender Anpassungen der einzelnen Schritte des Haushaltsvollzugs. Diese Anpassung, möglichst zeitnah und möglichst schnell, ist geschehen durch eine Aktualisierung des sogenannten Nachtragshaushalts innerhalb des gleichen Haushaltsjahres.
Ein weiterer Gesichtspunkt dieser Modernisierung ist das Bemühen, eine möglichst übersichtliche Gestaltung der Haushaltsbestimmungen auch für den
Abgeordneten und auch für den interessierten Staatsbürger, . der nicht Haushaltsspezialist ist, in der Weise zu schaffen, daß er nicht erst dicke Bücher wälzen muß, sondern daß es ihm möglich ist, Grundlinien der Haushaltsgestaltung in einer kurzen Zusammenfassung zu sehen. Zu diesem Zwecke wurden eine Reihe von Darstellungen des Haushalts mit in das Gesetz eingebaut, so z. B. die Haushaltsübersicht, die Finanzierungsübersicht und die Kreditfinanzierungsübersicht. Weiter wurde bestimmt, als Anlage zum Haushaltsgesetz einen Haushaltsquerschnitt zu veranschlagen, eine Funktionenübersicht, eine Gruppierungsübersicht und eine Gesamtübersicht über die Verpflichtungsermächtigungen.
Weitere Merkmale dieser Modernisierung unseres Haushaltsrechts finden Sie z. B. in § 8 Abs. 2 der neuen Bundeshaushaltsordnung mit einer entsprechenden Vorschrift im Haushaltsgrundsätzegesetz, wo die Nutzen-Kosten-Untersuchung für große Projekte gesetzlich vorgesehen ist.
Ein weiterer Komplex - er wurde vorher beim Änderungsantrag schon angeschnitten - betrifft die Großraumkassen in § 52 a. Diese Großraumkassen sollen es ermöglichen, modernste Datenverarbeitungsanlagen in der Haushaltsausführung einzusetzen und insbesondere auch den staatlichen Stellen durch diese Datenverarbeitungsanlagen jederzeit sofort greifbare neueste Ziffern über die Gestaltung des Haushalts vorzulegen. Diese kurzfristigen Informationen sind in der heutigen Zeit einer raschen Konjunkturanpassung im allgemeinen zwingend notwendig.
Ein Problem in diesem Zusammenhang einer Modernisierung unseres Haushaltsrechts ist natürlich das Verhältnis von Bund, Ländern und Gemeinden. Eine wirksame Konjunkturpolitik ist nur möglich, wenn Bund, Länder und Gemeinden zusammenwirken. Dieses Problem finden Sie schon im Stabilitätsgesetz behandelt. Sie finden es verstärkt wiederum in den Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung und des Haushaltsgrundsätzegesetzes, insbesondere in § 48 des Haushaltsgrundsätzegesetzes, nach dem im Finanzplanungsrat Bund, Länder und Gemeinden zusammenwirken, um diese Ziele zu erreichen.
Für den Bundestag hatte sich natürlich die Frage gestellt, ob es notwendig sei, neben einer Bundeshaushaltsordnung noch ein zweites Gesetz zu schaffen. Im Entstehungszeitraum dieser Gesetzesarbeit hatte man ja auch versucht, ein Gesetz zu schaffen, das für Bund und Länder gemeinsam gelten solle. Wir haben uns schließlich der Argumentation der Länder nicht verschlossen, sondern haben neben der Bundeshaushaltsordnung ein Haushaltsgrundsätzegesetz geschaffen, um den Ländern eine möglichst große Bewegungsfreiheit bei ihrer Haushaltsaufstellung und Haushaltsdurchführung zu geben.
Trotzdem hat sich daraus natürlich ein neues verfassungsrechtliches Problem ergeben. Denn dieses Haushaltsgrundsätzegesetz bringt eine neue Form der Gesetzgebung neben der ausschließlichen, der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung. Es ist eine Gesetzgebungsform, bei der Bund und Länder gemeinsam an Gesetze gebunden sind. Ich glaube aber, wir können zunächst einmal der Wissenschaft das Problem überlassen, wie sie diese neue Form der Gesetzgebung würdigt und einordnet.
Das sind also die Fragen, die mit einem optimalen Zusammenwirken von Bund und Ländern zusammenhängen. Wenn man davon spricht, daß diese Haushaltsrechtsreform eine Modernisierung, eine Anpassung an die moderne Wirtschafts- und Finanzpolitik bringen soll, dann ist es aber auf der anderen Seite notwendig, auch ein kurzes Wort zu der fundamentalen Aufgabe zu sagen, die jede Haushaltsplanung und jeder Haushaltsvollzug haben, nämlich: zunächst einmal der Bedarfsdeckung des Staates zu dienen. Dabei möchte ich ausdrücklich sagen, daß man sich von dieser modernen Aufgabenstellung der Konjunkturpolitik nicht dazu verleiten lassen darf, nun etwa auf diese Fragen der Sparsamkeit bei der Inanspruchnahme der Steuergelder für staatliche Zwecke nicht mehr die gebührende Rücksicht zu nehmen.
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Vielmehr ist es notwendig, immer wieder daran zu erinnern, daß nur bei schärfster Kalkulation zunächst einmal die Bedarfsdeckung der unabweisbaren Staatsaufgaben Aufgabe der Haushaltsgestaltung sein muß.
Sie finden den Niederschlag dieser Grundforderung auch darin, daß z. B. der Haushaltsausschuß in § 3 eine Einfügung in die Bundeshaushaltsordnung vorgenommen hat, in der ausdrücklich bestimmt ist, daß die Ausgaben nicht nur der Feststellung des Bedarfs, sondern auch seiner Deckung dienen. Damit sollte ausdrücklich gesagt werden, daß eben hier eine sparsame und enge Wirtschaftsführung geboten erscheint.
Wir haben eine weitere Bestimmung in § 66, in dem die Schranke für die staatliche Betätigung im privaten Wirtschaftsbereich festgelegt ist. Ich weise ausdrücklich auf diese Bestimmung hin, um damit ebenfalls deutlich zu machen, daß wir es nicht als die Aufgabe dieser Gesetzesänderung angesehen haben, schrankenlos jeden Zugriff des Staates auf die Steuermittel zu befürworten.
Wir haben darüber hinaus auch dem nicht zugestimmt, was uns von einer sehr illustren Einrichtung, nämlich vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums, vorgeschlagen worden ist: auf das Prinzip des Haushaltsausgleichs in Art. 110 GG zu verzichten. Wir wollen keine uferlose Ausweitung, sondern wir betonen ausdrücklich, daß der einzige Fall, in dem über das absolute Prinzip der engstmöglichen Inanspruchnahme von Steuergeldern hinweggegangen werden kann, der Fall des Stabilitätsgesetzes ist, wo es im engen Rahmen aus absolut zwingenden Gründen einer Konjunkturentwicklung notwendig ist, unter Umständen über Belebungsmaßnahmen einmal mehr zu tun, als im Zeichen einer sparsamen Wirtschaft notwendig ist.
Lassen Sie mich zum zweiten und, wie wir meinen, entscheidenden Problem der Neuordnung des Haushaltsrechts kommen, nämlich zu der Frage, welche

Position das Parlament heute im Rahmen der Haushaltsgestaltung hat. Die Geschichte der demokratischen Entwicklung ist mit dem Kampf der Vertreter des Volkes - früher sagte man: der Ständevertretungen - um das Etatbewilligungsrecht verbunden, also um das Recht, Steuern und Mittel dem Staat und seinen Organen zu bewilligen. Aus diesen Jahrzehnten der Auseinandersetzung heraus entwickelten sich auch die großen Kämpfe im Parlament, aus der Verweigerung großer Steuer- und Mittelbewilligungsansprüche durch die Regierung. Seit der Zeit, da sich der moderne Staat von dem reinen liberalen Nachtwächterstaat zu einem großen Leistungs- und Verteilerstaat weiterentwickelt hatte, haben sich auch Dinge geändert. In der Zeit, in der ein großer Teil des Bruttosozialprodukts über den Staat oder andere öffentliche Einnahmen- und Ausgabenorgane umverteilt wird, ist das Parlament auch immer mehr von der reinen Vertretung des Steuerzahlers hinübergewechselt in die Position eines Organs, das Ausgaben zu beschließen und zu gewähren hat.
Das hat in der letzten Konsequenz zu einer Umkehrung der Fronten geführt. Es ist heute in vielen Fällen so, daß die Bundesregierung, vornehmlich der Bundesfinanzminister, um eine Begrenzung der Ausgaben zu kämpfen hat und daß aus großen Bereichen des Parlaments immer die Bestrebungen kommen, den Rahmen der Ausgaben auszuweiten.
Diese Entwicklung ist nicht ohne Konsequenzen geblieben. Sie hat dazu geführt, daß in einer Neufassung des Art. 113 des Grundgesetzes der Bundesregierung erweiterte Rechte eingeräumt wurden. Das stellt dieses Hohe Haus vor die Frage, ob es eine Selbstdisziplin und Selbstbindung auf sich nehmen will etwa in der Art, wie es der Änderung der Geschäftsordnung, insbesondere dem § 96 in der neuen Fassung, entspricht, oder ob der Weg weitergegangen werden soll, daß das Parlament von außen her, meinetwegen von der Regierung her, unter Kuratel genommen werden soll.
Diese Frage hängt aufs engste mit den Problemen zusammen, die wir bei der Neufassung der Haushaltsrechtsbestimmungen zu bewältigen hatten. Ich möchte das kurz an den drei klassischen Phasen der Haushaltsbewilligung darstellen. In der ersten Phase geht es um die Aufstellung des Haushalts, um das Etatrecht des Parlaments als eine Fundamentalaufgabe und ein Fundamentalrecht der Volksvertretung. Dieses Etatrecht ist selbstverständlich im Kern unangetastet. Aber der entscheidende Vorgang, der sich in den letzten Jahren hier abgespielt hat, war, daß vor dieses Etatbewilligungsrecht des Parlaments die mittelfristige Finanzplanung gesetzt wurde. Je detaillierter diese mittelfristige Finanzplanung der Bundesregierung für die nächsten vier bis fünf Jahre bestimmt, welche Ausgaben vorgesehen sind, um so mehr wird die Aufstellung des einzelnen Haushalts nur noch zu einer Vollzugsmaßnahme dieser mittelfristigen Finanzplanung.
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Man hat sich in der Theorie weitgehend damit geholfen, daß man gesagt hat: Diese mittelfristige Finanzplanung ist eine Sache der Regierung, die das
Parlament nicht bindet, und das Parlament hat die Freiheit, bei der Aufstellung des Haushalts diese Planung der Regierung entsprechend zu ändern. Ich glaube, jeder, der sich näher mit den Dingen befaßt hat, weiß, daß das weitestgehend Theorie ist. Heute' ist es bereits so, daß, wenn das Parlament neue grundsätzliche Ausgaben vorsieht, immer sofort die Frage gestellt wird: Ist das in der mittelfristigen Finanzplanung enthalten? Wenn nicht, dann verlangt das Parlament, daß die Regierung dies in die mittelfristige Finanzplanung einarbeitet.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich bekenne aus meiner Sicht, daß dieses Problem auch mit diesen beiden Gesetzen nicht gelöst ist. In den Vorerörterungen ist die Frage gestellt worden, ob nicht das Parlament überhaupt die Aufgabe einer mittelfristigen Finanzplanung als eigene Aufgabe übernehmen sollte, um dadurch von sich aus wieder eine entscheidende Gestaltung des Finanzwesens zu übernehmen.
Wir konnten uns nicht entschließen, in dieser Phase der Entwicklung einen solchen Schritt zu tun. Was wir getan haben, war, daß wir die Vorschriften über die Finanzplanung vom Anfang der Bundeshaushaltsordnung - im Regierungsentwurf ist es ja § 1 gewesen - hinter § 47 des Haushaltsgrundsätzegesetzes zurückgeschoben haben und damit schon dokumentarisch kundtun wollten, daß es sich hier nicht um den Anfang der Aufgaben des Parlaments, sondern um eine Aufgabe der Regierung handelt.
Zum zweiten haben wir eine Bestimmung eingefügt, wonach das Parlament Alternativrechnungen verlangen kann. Wir haben das getan, um auch damit zu dokumentieren, daß wir keineswegs an eine solche Finanzplanung der 'Regierung gebunden sind. Aber, meine sehr verehrten Damen und Herren, lassen Sie mich auch dies sagen: Ich persönlich bin der Meinung, daß dies alles nicht ausreicht, um die Etatfreiheit des Parlaments für die Zukunft in dem Rahmen zu erhalten, den wir für notwendig halten. Wir werden uns diese Frage sicherlich noch etwas überlegen müssen. Ich persönlich habe keinen Zweifel, daß die Kommentatoren dieser neuen Gesetze feststellen werden, daß mit dieser mittelfristigen Finanzplanung und so, wie sie sich in der Praxis eingespielt hat, doch ein weiterer Bedeutungsverlust des Parlaments verbunden ist.
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Wir haben im Rahmen der Modernisierung die Möglichkeit geschaffen, vom Einjahreshaushalt zum Zweijahreshaushalt überzugehen. Ich darf hier feststellen, daß es der Wille des Haushaltsausschusses war, zunächst einmal nur im sogenannten Verwaltungshaushalt auf diese Zweijahresfrist zu gehen, d. h. also, die Personalausgaben und die laufenden Sachausgaben für zwei Jahre zu bewilligen. Dagegen stehen wir mit einiger Reserve dem Vorschlag gegenüber, auch den Investitionshaushalt uneingeschränkt auf zwei Jahre auszubringen. Wir sind hier der Meinung, daß die wesentlichen Investitionen sicherlich langfristig, in vielen Fällen auch über den Zeitraum von zwei Jahren hinaus, geplant werden müssen; andererseits sind wir der Auffassung, daß
gerade im Bereich der großen Investitionen eine zeitnahe Entscheidung notwendig ist. Deshalb vertreten wir die Auffassung, daß dieser Investitionshaushalt, der ja mittelfristig geplant ist, dann jährlich aktualisiert und beschlossen werden sollte.
Wir weisen weiter darauf hin, daß das Instrument des sogenannten Nachtragshaushalts auch hier die Möglichkeit gibt, so aktuell wie möglich zu reagieren, d. h. wenn eine Konjunkturüberhitzung eintritt, unter Umständen Investitionen, die zurückgestellt werden können, kurzfristig zurückzustellen, im Fall einer Konjunkturabschwächung aber zusätzlich diese Investitionen vorzuziehen und damit konjunkturbelebend zu wirken.
Wir haben weiter versucht, die Bedeutung des Parlaments dadurch zu stärken, daß - in Abweichung von allen anderen Gesetzesvorhaben - der Haushalt des Bundes seit der Änderung des Grundgesetzes beim Bundestag und Bundesrat gleichzeitig einzubringen ist. Wir haben also nicht mehr den Vorlauf von acht Wochen beim Bundesrat und damit eine Bekanntgabe des Budgetentwurfes der Regierung in der Öffentlichkeit, lange bevor das Parlament die Möglichkeit hat, sich mit der Materie zu beschäftigen. Aus dem gleichen Grunde haben wir auch den § 30 geändert, in dem die Regierung vorgeschlagen hatte, den Haushalt bereits zu einem sehr frühen Zeitpunkt, nämlich entweder im Juli oder am 1. September, einzubringen. Wir haben diese Änderung vorgenommen, weil wir davon ausgehen, daß, jedenfalls nach der gegenwärtigen Gepflogenheit, das Parlament dann noch in Urlaub ist. Wir wollten vermeiden, daß der Entwurf des Jahreshaushalts in der Öffentlichkeit verkündet wird, während das Parlament in Urlaub ist und überhaupt keine Stellungnahme dazu abgeben kann.
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