ehlers (präsident), 1953-06-03:
Damit, meine Damen und Herren, ist die Fragestunde beendet.
Ich rufe auf den Punkt 2:
Beratung des Antrags der Fraktionen der
CDU/CSU, FDP DP, FU ({0}) betreffend
Einberufung des Vermittlungsausschusses zum
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des
Gesetzes über den Lastenausgleich ({1}).
Der Ältestenrat schlägt Ihnen vor, diesen Antrag ohne Begründung und ohne Aussprache zur Erledigung zu bringen. Ich komme zur Abstimmung über den Antrag Drucksache Nr. 4403. Ich bitte die Damen und Herren, die diesem Antrag zuzustimmen wünschen, um ein Handzeichen. - Ich bitte um die Gegenprobe. - Enthaltungen? - Das erste ist die Mehrheit; der Antrag ist angenommen.
Ich rufe auf:
Zweite und dritte Beratung des Entwurfs eines Gesetzes über den Finanzausgleich unter den Ländern in den Rechnungsjahren 1953 und 1954 ({2}); Mündlicher Bericht des Ausschusses für Finanz- und Steuerfragen ({3}) ({4}).
({5}) Berichterstatter ist Herr Abgeordneter Dr. Gülich. Ich bitte ihn, das Wort zu nehmen.

Dr. Gülich ({6}), Berichterstatter: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich bedaure sehr, Ihnen keinen Schriftlichen Bericht erstattet zu haben, was angesichts dieser Materie wohl angebracht wäre. Es ist aber notwendig, die Motive des Gesetzgebers festzuhalten und die Änderungen, die der Ausschuß teils auf Vorschlag des Bundesrats beschlossen hat und die teils redaktioneller Natur sind, hier bekanntzugeben. Ich muß deshalb leider mündlich berichten.
Dieser Finanzausgleichsgesetzentwurf ist der dritte seit Bestehen des Bundestages. Die erste Regelung erfolgte nur für das Rechnungsjahr 1950 und datiert vom 16. März 1951, die zweite Regelung vom 8. Oktober 1952 für die Rechnungsjahre 1951 und 1952, und der vorstehende Gesetzentwurf über den Finanzausgleich unter den Ländern umfaßt die Rechnungsjahre 1953 und 1954. Diese Regelung wird mutmaßlich die letzte dieser Art sein, weil ja nach der von uns vorgenommenen Änderung des Grundgesetzes die Neuverteilung der Steuern nach Art. 107 des Grundgesetzes bis zum 31. Dezember 1954 zu erfolgen hat. Diese Neuverteilung wird dann, wie wir hoffen, den Finanzausgleich nach Art. 106 Abs. 4 überflüssig machen.
Die Grundsätze des Finanzausgleichs sind nach dem vorliegenden Gesetzentwurf etwa die gleichen wie in den Rechnungsjahren 1950 bis 1952. Die Finanzkraft der Lander wird repräsentativ errechnet aus ihren Einnahmen aus Landessteuern und den Realsteuern der Gemeinden, wobei bei den Realsteuern nicht die tatsächlichen Hebesätze zugrunde gelegt werden. Vielmehr werden, weil die Gemeinden sehr unterschiedliche Hebesätze haben, einheitliche Hebesätze angesetzt, die insgesamt als für die Gemeinden zumutbar angesehen werden können. Von der so ermittelten Steuerkraft der Länder und Gemeinden, die für 1953 mit 11 081 Millionen DM angesetzt worden ist, werden bestimmte Lasten abgezogen, die wegen ihrer überregionalen Bedeutung und wegen ihrer unterschiedlichen Höhe von den Ländern gemeinsam zu tragen sind. Für 1953 sind dies die Anteile der Länder an der Kriegsfolgenhilfe - geschätzt mit 127 Millionen DM -, die Kriegszerstörungslasten und die mittelbaren Flüchtlingslasten mit je 300 Millionen DM, die Zinslasten der Ausgleichsforderungen - geschätzt mit 371 Millionen DM -, die Hochschullasten mit 80 Millionen DM, die Lasten der Dauerarbeitslosigkeit mit 40 Millionen DM und die Hafenlasten der Hansestädte mit 50 Millionen DM, zusammen also 1268 Millionen DM, die von der eben genannten Summe von 11 081 Millionen DM abgezogen werden, so daß sich dann die für den Finanzausgleich maßgebliche Finanzkraft der Länder in Höhe des Schätzungsbetrages von 9813 Millionen DM ergibt.
Für die Frage, ob und in welchem Maße ein Finanzausgleich unter den Ländern notwendig ist, wird die Finanzkraft der einzelnen Länder an der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder in der Form gemessen, daß die Finanzkraft der Länder je Einwohner errechnet wird. Hierbei wird aber nicht von der tatsächlichen Einwohnerzahl ausgegangen, sondern von einer sogenannten veredelten Einwohnerzahl, weil der zusammengefaßte staatliche und kommunale Finanzbedarf in Gebieten mit starker Einwohnerballung - das trifft also für die Hansestädte und für die großen Städte im Ruhrgebiet zu - je Einwohner höher ist als in anderen Gebieten. Vor Jahrzehnten sprach man vom „kanalisierten
Einwohner". Nach dieser Methode ergeben sich nun als finanzschwache Länder Schleswig-Holstein mit einer Finanzkraft von 22 v. H., Rheinland-Pfalz mit einer Finanzkraft von 77 v. H., Niedersachsen mit einer Finanzkraft von 79 v. H. und Bayern mit einer Finanzkraft von 88 v. H. Auf der anderen Seite stehen die finanzstarken Länder Baden-Württemberg mit einer Finanzkraft von 120 v. H., Nordrhein-Westfalen mit 118 v. H. und Hessen mit 108 v. H. Das sind sieben Länder, wir haben aber neun. Die Hansestädte, die in den Vorjahren zu den finanzstarken Ländern gehörten, besitzen nach der Vorausberechnung für 1953 nur noch die Finanzkraft von etwa 100 v. H., ein Ergebnis, das sich bei Hamburg vor allen Dingen daraus erklärt, daß Hamburg in Anwendung des Gesetzes über die Steuerberechtigung und die Zerlegung der Einkommen- und Körperschaftsteuer etwa 65 bis 70 Millionen DM abführen muß. Bei Bremen erklärt es sich aus einem Zurückbleiben in der Steigerung der Steuereinnahmen. Die Tatsache, daß diese beiden bisher außerordentlich wohlhabenden Länder jetzt aus dem Finanzausgleich überhaupt ausgeschieden sind, hat das besondere Interesse des Ausschusses erregt; ein Mitglied des Ausschusses bezeichnete diese Tatsache geradezu als die Delikatesse des Finanzausgleichs.
Was das System des Finanzausgleichs anbelangt, so war sich der Ausschuß über gewisse Mängel einig, die in dem Ansatz der Steuereinnahmen begründet sind, in der unterschiedlichen Erfassung der Steuereinnahmen durch die verschiedenen Länderfinanzverwaltungen und ebenfalls in der Tatsache, daß die Intensität der Erhebung und Beitreibung, die Behandlung der Zahlungsrückstände, die Praxis der Steuererlasse in den einzelnen Ländern sehr ungleich ist. Bei den Realsteuereinnahmen werden gewisse Unterschiede, die sich aus der ungleichen Einheitsbewertung ergeben, wie-in den Vorjahren korrigiert, um eine Benachteiligung von Baden-Württemberg und der Gebiete des früheren Landes Hessen zu vermeiden.
In der Beratung des Gesetzentwurfs durch den Finanz- und Steuerausschuß wurden noch Bedenken erhoben gegen das Ausmaß der Einwohnerveredelung und gegen die Anrechnung der Hafenlasten der Hansestädte. Ich sagte schon, daß die Einwohnerveredelung sich in der Form, wie sie hier vorgenommen wird, für die Hansestädte besonders günstig auswirkt. Der Ausschuß hat die Frage erörtert, ob er eine Änderung dieser Einwohnerveredelung vorschlagen sollte. Er hat mit Rücksicht darauf, daß dies mutmaßlich der letzte Finanzausgleichsgesetzentwurf ist, von solchen Vorschlägen abgesehen.
Bezüglich der Hafenlasten der Hansestädte ergeben sich zwei interessante Abweichungen von der bisherigen Praxis. Die Hafenlasten der Hansestädte sind für Hamburg von 22 Millionen DM im Jahre 1950 auf 36 Millionen DM im laufenden Rechnungsjahr und für Bremen von 13 Millionen DM auf 14,3 Millionen DM erhöht worden. Der Ausschuß hat die Frage geprüft, weshalb nur die Überseehäfen Hamburg und Bremen, nicht aber die anderen Nordseehäfen, die Binnenhäfen und die Ostseehäfen berücksichtigt worden sind. Mit Rücksicht auf die große überregionale Bedeutung und den besonders hohen Zuschußbedarf für Hamburg und Bremen hat sich der Ausschuß aber nicht entschließen können, eine Änderung vorzuschlagen.
Der Ausschuß hat auch zugestimmt - und das ist die zweite interessante Abweichung -, daß ent({7})
sprechend der zunehmenden Bedeutung der Häfen und im Hinblick auf die Schwächung der Finanzkraft der Hansestädte - insbesondere Hamburgs durch das Zerlegungsgesetz - '75 v. H. statt bisher 50 v. H. des Zuschußbedarfs der Häfen als Ausgleichslast angerechnet werden.
Bei der Berechnung der Finanzkraft der Länder mag es überraschend sein, daß Baden-Württemberg auch nach dem Zusammenschluß mit Baden und Württemberg-Hohenzollern, die ehemals finanzschwach waren, über der Finanzkraft von Nordrhein-Westfalen liegt und daß die Hansestädte eben nur die durchschnittliche Finanzkraft der Länder erreichen, obwohl bekannt ist, daß gerade Hamburg, überhaupt die Hansestädte, umfangreiche Aufwendungen zum Wiederaufbau ihrer Städte und zum Ausbau der Hafenanlagen machen konnten. Aber - und das ist wesentlich für die Beurteilung des Gesetzentwurfs - der Finanzausgleich dient ja immer nur dem Ausgleich des laufenden Rechnungsjahres. Er nimmt keine Rücksicht darauf, daß einzelne Länder - so Nordrhein-Westfalen und die Hansestädte - gute Jahre hinter sich haben, während andere Länder für die hohen Lasten der Vergangenheit nur eine einmalige Entschädigung von 250 Millionen DM in Kap. II des Finanzausgleichsgesetzes für die Jahre 1951 und 1952, das wir am 8. Oktober 1952 hier verabschiedet haben, bekommen. Der Finanzausgleich abstrahiert ferner von allen sonstigen Besonderheiten der Länder; er hält sich nur an Tatbestände, die möglichst objektiv feststellbar sind.
Nun noch ein Wort zu den Finanzmassen, die in den einzelnen Jahren im Wege des Finanzausgleichs bewegt worden sind. Im Rechnungsjahr 1950, in dem die Finanzkraftunterschiede besonders groß waren, sind im Finanzausgleich insgesamt 278 Millionen DM bewegt worden. Nach dem Wegfall von rund 1 Milliarde DM Interessenquote durch das Zweite Gesetz zur Überleitung von Lasten und Deckungsmitteln auf den Bund konnte der Finanzausgleich für 1950 eingeschränkt werden, da der Wegfall der Interessenquote eine erhebliche Entlastung der finanzschwachen Länder und eine stärkere Inanspruchnahme von Steuermitteln der finanzstarken Länder durch den Bund zur Folge hatte. Deshalb wurde in der gesetzlichen Regelung für die Jahre 1951 und 1952 der Ausgleich dahin eingeschränkt, daß nur die Länder ausgleichspflichtig sind, deren Finanzkraft 105 v. H. der durchschnittlichen Finanzkraft übersteigt, und nur die Länder Zuweisungen erhielten, deren Finanzkraft 90 v. H. der durchschnittlichen Finanzkraft nicht erreichte. Danach wurden im Rechnungsjahr 1951 insgesamt 173 Millionen DM ausgeglichen. Im Rechnungsjahr 1952, dessen Rechnungen noch nicht abgeschlossen sind, sind vermutlich 197 Millionen DM auszugleichen.
Durch den Vollzug des Finanzausgleichs 1952 ergeben sich nun, verglichen mit den früheren Jahren, sehr interessante Veränderungen in der Finanzkraft der Länder. Nach Vollzug des Finanzausgleichs 1952 wird die Finanzkraft Schleswig-Holsteins von 53 auf 76 %, die Finanzkraft Niedersachsens von 78 auf 83 % und die Finanzkraft von Rheinland-Pfalz von 80 auf 84 % gehoben, während auf der anderen Seite Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg eine Finanzkraft von 112 und 114 v. H. behalten. Die Finanzkraftunterschiede sind also immer noch erheblich. Die Ausgleichsmasse bildet nur 1,8 v. H. der Steuerkraft der Länder insgesamt oder 2,9 v. H. der Steuerkraft der ausgleichspflichtigen Länder und 5,3 v. H. der Steuerkraft der ausgleichsberechtigten Länder.
Hierzu muß ich noch ein paar Zahlen nennen, die zeigen, wie stark die Streuungen insbesondere innerhalb der ausgleichsberechtigten Länder sind. Für die Regelung des Finanzausgleichs 1953 und 1954 hat der Bundesrat dem Bundestag den Gesetzentwurf mit einem Änderungsvorschlag zugehen lassen, der die Zustimmung der ausgleichspflichtigen Länder und Schleswig-Holsteins außer Hessen gefunden hat. Zur Abgeltung der von der Bundesregierung im Zusammenhang mit der Erhöhung des Bundesanteils im Teil 2 des Gesetzes zur Sicherung der Haushaltsführung vorgesehenen Überweisung von 200 Millionen DM für Schulzwecke an die finanzschwachen Länder und Hessen hat der Bundesrat den Vorschlag gemacht - und der Finanzausschuß hat dem zugestimmt -, daß diese 200 Millionen DM wegfallen sollen und daß statt dessen zugunsten von Schleswig-Holstein der Sonderbonus, der bisher mit 10 Millionen DM für Schleswig-Holstein im Gesetzentwurf stand, um 20 Millionen DM auf 30 Millionen DM verbessert wird.
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Hierfür sollen 39 v. H: statt bisher 35 v. H. der die 105 % der Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraft beigesteuert werden. Die Bundesregierung hat gegen diesen Vorschlag keine Bedenken erhoben, weil die Bemessung der Beiträge und Zuschüsse als eine Angelegenheit betrachtet wird, die die Länder in erster Linie unter sich zu regeln haben. Für Schleswig-Holstein, das finanzschwächste Land, hat die Verstärkung des Finanzausgleichs den Vorzug, daß seine Finanzkraft nunmehr auf 80 v. H. der durchschnittlichen Finanzkraft der Länder gehoben werden soll, was gegenüber 76 v. H. und im Jahre vorher 53 v. H. eine erhebliche Verbesserung darstellt.
Als Ausgleichsmasse sind nach der Vorausberechnung für 1953 227 Millionen DM gleich 2 % der Steuerkraft der Länder erforderlich. Im einzelnen sollen Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg etwa 4 % ihrer Einnahmen aus Landessteuern und aus den Realsteuern der Gemeinden abgeben, während die finanzschwachen Länder ihre Steuereinnahmen einschließlich der Realsteuern der Gemeinden um folgende Beträge erhöht sehen: Bayern um 7,4 Millionen DM oder 0,4%, Niedersachsen um 54,7 Millionen DM oder 4,6%, Rheinland-Pfalz um 30,3 Millionen DM oder 5,8 %, SchleswigHolstein um 135 Millionen DM oder 41,5 %.
Ähnliche Unterschiede zeigen die Finanzausgleichszahlen im Vergleich zu den Summen der ordentlichen Haushalte der Länder. Diese sind aber wegen der unterschiedlichen Abgrenzung von ordentlichem und außerordentlichem Haushalt, wegen der unterschiedlichen Aufgabenverteilung zwischen Land und Gemeinden und wegen verschiedener Verrechnungsmethoden nicht unmittelbar vergleichbar.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß der Finanzausgleich unter den Ländern von den finanzstarken Ländern trotz der Erhöhung der Ausgleichsmasse mit einem relativ geringen Opfer an Steuereinnahmen aufgebracht wird. Nur die Zuweisungen für Schleswig-Holstein sind absolut und relativ sehr erheblich. Dagegen erhalten RheinlandPfalz und Niedersachsen Zuweisungen, die zwar

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absolut bedeutend, aber relativ sehr gering sind. Für Bayern ist eine Zuweisung von 7 Millionen bei einem Haushaltsvolumen von 2200 Millionen gleich 0,4 % tatsächlich sehr unerheblich, wie ich bereits ausgeführt habe. Bayern fordert aber ebenso wie die anderen finanzschwachen Länder eine Verstärkung des Finanzausgleichs auch zu seinen Gunsten, da Finanzkraftunterschiede von 80 bis 114 % um so weniger tragbar sind, je stärker die Haushaltslage der Länder durch die Inanspruchnahme der Einkommen- und Körperschaftsteuer seitens des Bundes und durch die Besoldungserhöhung eingeengt wird. Die Leistung von Investitionen aus Steuermitteln ist nur den finanzstarken Ländern möglich, während die finanzschwachen Länder um den Ausgleich des laufenden Haushalts bemüht sind.
Da der horizontale Finanzausgleich in erster Linie eine Aufgabe der Länder darstellt und in der gegenwärtigen Form, wie ich eingangs sagte, mit dem Rechnungsjahr 1954 voraussichtlich auslaufen wird, könnte der Bundestag etwaige Bedenken gegen einzelne Regelungen zurückstellen. Das Problem verdient aber weiter aufmerksam verfolgt zu werden, da mit der Neuverteilung der Steuerquellen nach Art. 107 des Grundgesetzes auch eine materielle Regelung des Finanzausgleichs unter den Ländern angestrebt werden muß.
Ich glaube, daß ich die einzelnen Änderungen, die in der Drucksache Nr. 4354 zur Beschlußfassung vorliegen, nicht zu begründen brauche, weil ich die Begründung in genereller Form für das ganze Gesetz vorgenommen habe. Das Kernproblem des Finanzausgleichs ist ja die Frage, in welchem Maße die Finanzkraftunterschiede der einzelnen Länder ausgeglichen werden können. Das ist aber eine Frage der Finanzpolitik, die im Augenblick nicht zur Diskussion steht.
Der Ausschuß für Finanz- und Steuerfragen empfiehlt einstimmig dem Hause die Annahme des Gesetzentwurfs mit den Änderungen, die sich aus den Beschlüssen des Ausschusses gemäß Drucksache Nr. 4354 ergeben.
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