Jaeger (vizepräsident), 1955-03-24:
Die Sitzung ist eröffnet.
Vor Eintritt in die Tagesordnung habe ich bekanntzugeben: Der Ausschuß zum Schutze der Verfassung hält heute nachmittag um 15 Uhr aus dringenden Gründen eine Sitzung ab.
Wir treten in die Tagesordnung ein. Ich rufe auf Punkt 1:
Beratung des Mündlichen Berichts des Ausschusses nach Artikel 77 des Grundgesetzes ({0}) zu dem Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung ({1}) ({2}).
Das Wort als Berichterstatter hat Herr Staatsminister Dr. Frank.
Dr. Frank, Finanzminister des Landes Baden-Württemberg, Berichterstatter: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der Vermittlungsausschuß hat sich am 11. März 1955 abschließend mit den drei Gesetzen der Finanzreform befaßt.
Ich habe die Ehre, Ihnen zunächst über das erste Gesetz, das Finanzverfassungsgesetz, Bericht zu erstatten. Die Vorlage, die die Bundesregierung vor ungefähr einem Jahr in Ausführung des im Art. 107 des Grundgesetzes enthaltenen Verfassungsauftrags einbrachte, begegnete im Bundesrat im ersten Durchgang erheblicher Kritik, die ihren Niederschlag in einem eigenen Entwurf zum Finanzverfassungsgesetz, dem Gegenvorschlag des Bundesrats, fand. Der Bundesrat bemängelte die zu starke Betonung der Bundesinteressen und vermißte den angemessenen Ausgleich zwischen den berechtigten Forderungen des Bundes und der Länder. In der Drucksache 480 legte die Bundesregierung ihren Entwurf zusammen mit der Stellungnahme und dem Gegenvorschlag des Bundesrats diesem Hohen Hause vor. In seiner Sitzung vom 19. November 1954 nahm der Bundestag den Entwurf in einer Fassung an, . die auf der Regierungsvorlage aufbaute, aber in zwei bedeutsamen Punkten, auf die ich noch zu sprechen kommen werde, die Übereinstimmung zwischen der Regierungsvorlage und dem Gesetzesvorschlag des Bundesrats aufgab. Der Bundesrat verweigerte in seiner Sitzung vom 3. September 1954 dem Gesetzesbeschluß des Bundestages, zu dem seine Zustimmung erforderlich war, sein Einverständnis. Die Bundesregierung verlangte daraufhin gemäß Art. 77 Abs. 2 Satz 4 des Grundgesetzes die Einberufung des Vermittlungsausschusses. Das Ihnen in der Drucksache 1254 vorliegende Vermittlungsergebnis ist in mehreren Sitzungen des Vermittlungsausschusses und eines von ihm eingesetzten Unterausschusses erarbeitet worden. Es stellt einen neuen Entwurf des Finanzverfassungsgesetzes dar, da das Finanzverfassungsgesetz im ganzen Gegenstand der Beschlußfassung des Vermittlungausschusses war. Ich darf eine kurze Darstellung der wesentlichen Punkte des Vermittlungsergebnisses geben.
In der Frage der Oberleitung von Ländersteuern auf den Bund schlägt der Vermittlungsausschuß die Überleitung von vier Steuern, nämlich der Kraftfahrzeugsteuer, der Kapitalverkehrsteuer, der Versicherungsteuer und der Wechselsteuer, vor. Der Bundestag hatte darüber hinaus noch die Überleitung der Vermögensteuer und der Erbschaftsteuer verlangt, während der Bundesrat entsprechend der Fassung der Regierungsvorlage jegliche Überleitung abgelehnt hatte. Der Bundesrat erblickt in der Überleitung dieser Steuern eine Aushöhlung der Finanzhoheit der Länder und eine Gefährdung des föderalistischen Aufbaus der Bundesrepublik. Für den Bundestag dagegen waren allgemeine finanzwirtschaftliche und steuersystematische Gründe maßgebend. Der Vermittlungsausschuß hat die Überleitung auf die Ländersteuern beschränkt, die infolge ihrer fehlenden regionalen Radizierbarkeit nach seiner Ansicht zum Bund tendieren.
Hinsichtlich der Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer - und damit komme ich zu dem weiteren Hauptpunkt - übernimmt der Vermittlungsausschuß im Art. 106 Abs. 1 der von ihm vorgeschlagenen Fassung des Grundgesetzes den Beschluß des Bundestages, der dem Bund eine ausschließliche, selbständige, direkte Steuerquelle eröffnet. Der Bundesrat wollte dem Bund die Ermächtigung geben, durch zustimmungsbedürftiges Gesetz Zuschläge zur Einkommensteuer und zur Körperschaftsteuer zu erheben. Der entscheidende praktische Unterschied zwischen den beiden Regelungen liegt in der Zustimmungsfrage. Mit Rücksicht auf die überwiegend den Ländern zufließende Einkommensteuer und Körperschaftsteuer glaubte der Bundesrat auf die Forderung der Zustimmungsbedürftigkeit nicht verzichten zu können.
Der Vorschlag des Vermittlungsausschusses enthält keine Bestimmungen über die Zuweisung neuer Steuern. Der Vermittlungsausschuß hat sich der Auffassung des Bundesrats angeschlossen, daß auf eine Regelung in der Verfassung verzichtet werden kann.
Das Aufkommen an Abgaben von Spielbanken hat der Vermittlungsausschuß ausschließlich den Ländern zugewiesen, ohne also eine Beteiligung des Bundes vorzusehen.
Besonders schwierige Fragen wirft die Behandlung der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer auf, und zwar insbesondere die generelle Zuweisung dieser Steuern und die Festsetzung des Bundesanteils. Der Bundestag hatte die Einkommensteuer und Körperschaftsteuer entsprechend der Regierungsvorlage als gemeinschaftliche Steuern des Bundes und der Länder vorgesehen, im Gegensatz zur Regierungsvorlage jedoch die verfassungskräftige Aufteilung auf die beiden Partner abgelehnt. Der Bundesrat hatte die generelle Zuweisung dieser beiden Steuern an die Länder und die verfassungskräftige Festlegung des Bundesanteils gefordert. Er hatte seine Forderungen mit der überragenden und entscheidenden Stellung dieser Steuern im Steuersystem und im Haushalt der Länder begründet, während der Bundestag eine gleichberechtigte Partnerschaft an diesen Puffersteuern für unerläßlich hielt. Das Vermittlungsergebnis geht in der vorliegenden Fassung des Art. 106 Abs. 3 und 4 des Grundgesetzes dahin, daß es die Aufteilung der beiden Steuern zwischen Bund und Ländern auf Grund bestimmter verfassungskräftiger Merkmale einem einfachen Bundesgesetz überläßt. Dieses Gesetz soll jeweils für mindestens zwei Jahre gelten. Der Beschluß des Bundestages sah eine Laufzeit von mindestens drei Jahren vor. Für die Entscheidung des Vermittlungsausschusses war die Überlegung maßgebend, daß die Einkom({3})
mensteuer und die Körperschaftsteuer bereits heute praktisch in weitem Umfange den Charakter gemeinschaftlicher Steuern hätten und daß kein Anlaß bestehe, diese gleichberechtigte Partnerschaft für die Zukunft, auch nicht in der Verfassung, niederzulegen. Die verfassungskräftige Festlegung der Anteile sah der Vermittlungsausschuß wegen der noch im Lauf befindlichen Lastenentwicklung als unzweckmäßig und wegen der vorgesehenen Revisionsmöglichkeit auch als praktisch bedeutungslos an. Der Einwand des Bundesrates, daß diese Festlegung der Einkommen- und Körperschaftsteuer als einer gemeinschaftlichen Steuer des Bundes und der Länder auch nicht im Einklang mit dem föderativen Aufbau der Bundesrepublik stehe und überdies die Beweislast für die Inanspruchnahme von Anteilen an diesen Steuern zu Lasten der Länder verschiebe, wurde vom Vermittlungsausschuß nicht anerkannt.
In der weiteren wichtigen Frage der finanziellen Sicherung der Länder gegen Belastungen des Bundes folgt der Vermittlungsvorschlag im Art. 106 Abs. 5 dem Beschluß des Bundestags. Der Bundesrat hatte eine weitergehende Sicherstellung gefordert, nämlich die Abstellung auf die Zumutbarkeit statt, wie geschehen, auf den Bedarf, da er den Vorschlag des Bundestages weder für die Länder insgesamt noch für einzelne Länder und Gemeinden als ausreichend erachtete. Der Vermittlungsausschuß glaubt die Länder jedoch mit seinem Vorschlag genügend gesichert und hält die Forderung des Bundesrates 'außerdem auch für verfassungsrechtlich unzulässig.
Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Länderfinanzausgleichs - damit komme ich auf Art. 107 des Grundgesetzes - besteht
zwischen dem Beschluß 'des Bundestages und der Auffassung des Bundesrates eine Divergenz in der Ausgleichsmethodik. Der Bundesrat fordert als ausschließliche Form den horizontalen Ausgleich, d. h. den Ausgleich durch Länderbeiträge. Nur in Ausnahmefällen soll dieser horizontale Ausgleich durch Bundeszuweisungen ergänzt werden. Der Beschluß des Bundestags sieht wahlweise die horizontale Lösung und den vertikalen Vollzug aus Bundesmitteln vor.
Der Vermittlungsausschuß hat sich der Argumentation des Bundesrats, daß der Länderfinanzausgleich im Grunde eine reine Länderangelegenheit sei, angeschlossen und hat den Vorschlag des Bundesrats übernommen.
Meine Damen und Herren! Der Vermittlungsausschuß hat das Inkrafttreten des Finanzverfassungsgesetzes auf den 1. April 1956 hinausgeschoben. Er ist der Ansicht, daß es sich empfiehlt, das Finanzverfassungsgesetz erst zu einem Zeitpunkt wirksam werden zu lassen, zu dem die weitere finanzwirtschaftliche Entwicklung in Bund und Ländern klarer als bereits am 1. April 1955 zu übersehen ist.
Namens des Vermittlungsausschusses habe ich die Ehre, das Hohe Haus zu bitten, einen Beschluß gemäß Drucksache 1254 zu fassen. Ich weise dabei darauf hin, daß der Vermittlungsausschuß nach § 10 Abs. 3 Satz 1 seiner Geschäftsordnung beschlossen hat, die gemeinsame Abstimmung über alle Änderungen zu empfehlen.