hartmann (staatssekretär im bundesministerium der finanzen), 1953-02-04:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Herr Bundesminister Schäffer bedauert sehr, infolge der Notwendigkeit, an der heutigen Sitzung des Zentralbankrats in Frankfurt teilzunehmen, den Gesetzentwurf der Bundesregierung nicht selbst begründen zu können.
Ich werde in der Begründung nicht auf technische Einzelheiten eingehen, sondern versuchen, nur die großen, grundlegenden Gesichtspunkte herauszuarbeiten, und zwar zunächst die hauptsächlichsten Unterscheidungsmerkmale zwischen dem Initiativantrag der FDP und dem Entwurf der Bundesregierung. Die Bundesregierung ist sich der besonderen Bedeutung dieses Gesetzentwurfs bewußt. Unser Volk hat in einer Generation zweimal den Zusammenbruch einer Währung erlebt, und die Gesetzgebung auf diesem Gebiet muß daher besonders gründlich und gewissenhaft durchgeführt werden. Leider haben aber in der Diskussion um dieses Gesetz nicht die währungspolitischen Fragen,

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zu denen vor allem die Frage nach der Unabhängigkeit der Zentralbank gehört, die entscheidende Rolle gespielt, sondern mehr die Frage nach dem organisatorischen Aufbau. Über diesem, ich möchte sagen, beinahe dogmatischen Gegensatz in der Organisationsfrage sind die gemeinsamen praktischen Gesichtspunkte, die von beiden Richtungen bejaht werden, leider zu stark in den Hintergrund getreten. Ich möchte zunächst einmal die Gemeinsamkeiten der beiden Gesetzentwürfe herausarbeiten.
Ich glaube, beide Entwürfe sind sich in den folgenden Punkten einig:
1. Die Währungs- und Notenbank des Bundes soll möglichst weitgehend unabhängig sein, damit sie in der Lage ist, frei von Einflüssen irgendwelcher Art die Sicherheit der Währung im wirtschaftlichen Leben zu gewährleisten. Natürlich kann die Währungs- und Notenbank nicht völlig nach ihrem eigenen Gutdünken sozusagen im luftleeren Raum operieren. Sie muß irgendwie mit der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Staates und der in diesem Staat wirkenden Regierung in Zusammenhang gebracht werden. Ohne eine Abstimmung zwischen der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Regierung und der Notenbankpolitik bestünde die Gefahr, daß durch ein Gegeneinanderarbeiten beider Organe eine wirtschaftliche Verwirrung, ein schwerer Schaden für Staat und Volk entsteht. Aber die Koordinierung darf nicht zu einer Abhängigkeit der Notenbank führen. Die Bank muß jederzeit die Freiheit haben, Entwicklungen entgegenzutreten, die nach ihrer Ansicht währungspolitische Gefahren, insbesondere die Gefahr einer Inflation oder einer Deflation, in sich bergen. Diese Befugnis muß die Währungs- und Notenbank notfalls auch gegen den Willen einer Bundesregierung ausüben können. In dieser Grundansicht dürften sich beide Richtungen einig sein. Auf die Frage der Sicherung dieser Unabhängigkeit werde ich später noch zurückkommen.
2. Auch über den Wirkungskreis der künftigen Notenbank dürfte grundsätzlich Einigkeit bestehen. Soweit im Regierungsentwurf einzelne Vorschriften nicht enthalten sind, die sich im Initiativentwurf der FDP finden, liegt das daran, daß einige im FDP-Entwurf der Bundesbank übertragene Geschäfte im Regierungsentwurf dem Gesetzentwurf über die Landeszentralbanken vorbehalten sind, der von der Bundesregierung bereits dem Bundesrat übersandt worden ist.
3. Die wirtschaftliche und technische Ausgestaltung der Bundesbank - Aufgabenstellung, Beteiligungsbefugnis usw. - unterscheidet sich in beiden Entwürfen nicht wesentlich. Das bedeutet, daß die wichtigsten Grundfragen und der eigentliche bank-und währungspolitische Fragenbereich im wesentlichen unstreitig ist.
Als Hauptstreitpunkt bleibt der Gegensatz der Auffassungen in der Frage der organisatorischen Ausgestaltung der Bundesbank. Diese spitzt sich auf das Problem zu, ob die bestehenden Landeszentralbanken beibehalten oder in Filialen der Bundesbank umgewandelt werden sollen. Dazu ist folgendes zu sagen: Verfassungsrechtlich hat man aus dem Wortlaut des Art. 88 des Grundgesetzes die Notwendigkeit eines zentralen Aufbaus der Bundesbank unter Auflösung der Landeszentralbanken herauszulesen versucht. Dem widersprachen bereits die Gutachten namhafter Rechtswissenschaftler, die feststellten, daß Art. 88 des Grundgesetzes eine Lösung auch im dezentralen Sinne unseres föderativen Staatsaufbaues durchaus offenläßt. Der Bundesrat hat sich in seinem Rechtsausschuß besonders eingehend mit diesem Problem befaßt und ist zu dem gleichen Ergebnis gekommen, nämlich daß die Beibehaltung der Landeszentralbanken verfassungsmäßig zulässig ist, insbesondere daß Anordnungen und Weisungen der Bundesbank an die Landeszentralbanken verfassungsmäßig zulässig sind. Zu der Zeit, als das Grundgesetz geschaffen wurde, war das Zentralbanksystem so fest gegründet, daß es einer ausdrücklichen Festlegung im Grundgesetz bedurft hätte, wenn man sich von diesem System wieder abwenden und zur alten Reichsbanklösung hätte zurückkehren wollen.
In organisatorischer Hinsicht wird geltend gemacht, das Reichsbanksystem mit seinen von einer Zentrale gesteuerten Filialen sei schlagkräftiger. Die Lehren der bisherigen Entwicklung unterstützen diese Behauptung nicht. Das Reichsbanksystem hat einen zweimaligen Währungsverfall nicht verhindern können, während das Zentralbanksystem unbestreitbar zur anerkannten Stabilität unserer Währung maßgebend beigetragen hat.
In wirtschaftlicher Beziehung wird dargelegt, die Bundesbank werde bei einem dezentralen System automatisch zur Deckung des Refinanzierungsbedarfs der Landeszentralbanken verpflichtet. Das würde nur bei einem extrem-dezentralen System zutreffen. Bei einem gemischten System, wie es der Regierungsentwurf aufweist, besteht diese Gefahr nicht. Der Regierungsentwurf enthält im § 9 die vom Bundesrat verfassungsmäßig bejahte Befugnis der Bundesbank, Richtlinien zur Durchführung der Währungs- und Kreditpolitik, einschließlich der Offenmarktpolitik aufzustellen, die die Landeszentralbanken binden. Ferner kann die Bundesbank auch in Einzelfällen Anordnungen treffen. Damit kann die Bundesbank notfalls Refinanzierungskontingente festlegen und somit einer Gefahr begegnen, die übrigens in der bisherigen Tätigkeit des Zentralbanksystems noch nicht praktisch geworden ist.
Wenn man schließlich erklärt, die „Wirtschaft" wünsche die zentrale Organisierung der Bundesnotenbank, so darf dem entgegengehalten werden, daß von Länderseite dargelegt worden ist, die Notenbank werde bei einem dezentralen System viel stärker der Wirtschaftslage der einzelnen Wirtschaftsgebiete der Bundesrepublik gerecht, als wenn nur eine einheitliche Leitung von einer Zentrale aus nach der Planung des „Grünen Tisches" die Währungs- und Kreditpolitik bestimme. Tatsächlich ist es auch so, daß diese Wünsche nach zentraler Ausgestaltung der Notenbank wohl von einer Anzahl überregionaler Unternehmen geäußert werden mögen, daß aber die Masse der Wirtschaftsunternehmen, auf die es ankommt, der Beibehaltung des derzeitigen Systems zuneigt. Die Zentralinstitute erhalten übrigens nach dem Regierungsentwurf das Recht zum unmittelbaren Geschäftsverkehr mit der Bundesnotenbank.
Die Bundesregierung hat sich nach eingehenden Beratungen für eine Lösung entschieden, die grundsätzlich von der Beibehaltung der Landeszentralbanken ausgeht, aber diese dezentrale Lösung durch Beifügung einer Anzahl zentraler Klammern in ein gemischtes System abwandelt. Die Bundesregierung glaubt, daß auf Grund der Erfahrungen

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der Vergangenheit und bei der heutigen staatsrechtlichen und währungspolitischen Situation diese Lösung die beste ist. Hierfür waren reine Zweckmäßigkeitserwägungen maßgebend. Wie der Berichterstatter im Bundesrat, Herr Senator NoltingHauff, hervorgehoben hat, hat diese Entscheidung nichts mit einem Rückfall in ein Denken der Vergangenheit oder gar mit den Interessen eines kleinstaatlichen Egoismus zu tun. Es erscheint mir nicht hinreichend realistisch, wenn man sich daran stößt, daß das Zentralbanksystem auf Grund alliierter Gesetzgebung eingeführt worden ist. Entscheidend ist nicht der Ursprung einer Institution, sondern ihre Arbeitsweise. In dieser Hinsicht besteht kein Grund zur Unzufriedenheit. Das Zentralbanksystem mit der Bank deutscher Länder an der Spitze hat sich in allen schwierigen währungspolitischen Lagen, insbesondere in den beiden Zahlungsbilanzkrisen im Herbst 1950 und im Februar 1951, bestens bewährt.
Im einzelnen ist in diesem Zusammenhang noch zu sagen:
Der föderative Aufbau der Bundesrepublik selbst. Es ist kein Grund ersichtlich, warum in einem Bundesstaat von einem föderativen System abgewichen werden sollte, das sich, wie ich schon sagte, in der Praxis bewährt hat. Im übrigen kann es die allseitig gewünschte Unabhängigkeit der Bundesnotenbank nur stärken, wenn man die Länder über die Beteiligung der Landeszentralbankpräsidenten im Bundesbankrat an der Verantwortung teilnehmen läßt.
Im Rahmen der von der Bundesregierung vorgeschlagenen Lösung läßt sich die Einbeziehung Berlins in das Notenbanksystem ohne Schwierigkeiten erreichen. Die Organisation der Berliner Zentralbank sowie eine Anzahl der darauf bezüglichen Befugnisse des Landes Berlin bleiben bei dieser Lösung gewahrt. Wenn hingegen das zentrale Filialsystem gewählt würde, so müßten angesichts der besonderen internationalen Stellung des Landes Berlin erhebliche, gegebenenfalls unüberbrückbare staatsrechtliche Schwierigkeiten auftreten. Es ist nicht einzusehen, warum man sich in eine solche schwierige Lage begeben soll, wenn eine einfachere Lösung zur Verfügung steht.
Von außerordentlicher praktischer Bedeutung ist es weiterhin, daß die Landeszentralbanken vom Bund gar nicht gegen den Willen der Länder aufgelöst werden können. Gutachten des Bundesjustizministeriums und des Rechtsausschusses des Bundesrates sind übereinstimmend zu dem Ergebnis gekommen, daß der Bund den Landeszentralbanken äußerstenfalls ihre währungspolitischen Befugnisse entziehen kann. Zweifelhaft erscheint, ob er ihnen den Namen „Landeszentralbank" nehmen darf. Ohne ein verfassungsänderndes Bundesgesetz kann jedoch die Organisation der Landeszentralbanken als landesrechtliche Einrichtung nicht aufgehoben werden. Was für ein Schauspiel würden wir der Öffentlichkeit ,geben, wenn in der Bundesrepublik neben den Filialen einer zentralisierten Bundesbank auch noch neun Landeszentralbanken weiter existieren würden! Das Gutachten des Bundesjustizministeriums geht von der Erwartung aus, daß die Landeszentralbanken durch die eintretende Geschäftsschrumpfung und durch Personalmangel gewissermaßen allmählich eintrocknen würden. Wie denkt man sich das bezüglich der Bürogebäude, der Wohnungen, des übrigbleibenden Personals? Statt einer solch umständlichen und in ihrem Ergebnis zweifelhaften Lösung erscheint es richtiger, die eingearbeiteten und leistungsfähigen Landeszentralbanken beizubehalten.
Der FDP-Entwurf sucht diese Schwierigkeiten dadurch zu vermeiden, daß er die Landeszentralbanken den Ländern gewissermaßen abkaufen will. Zu diesem Zweck soll die Schuld der Länder aus den den Landeszentralbanken zustehenden Ausgleichsforderungen auf den Bund übergehen. Der hierzu vom Bund zu übernehmende Betrag beläuft sich auf nicht weniger als etwa 2 1/2 Milliarden DM! Eine solche Bestimmung wäre ein Vorgriff auf die künftige allgemeine Regelung der Ausgleichsforderungen und sonstigen Umstellungslasten. Ich glaube, keine Bundesregierung kann bei der Lage des Bundeshaushalts die Übernahme eines solchen Blocks von Schulden im gegenwärtigen Augenblick vorsehen und verantworten. Das Problem der Ausgleichsforderungen muß später einmal im großen Rahmen gelöst werden. Wir dürfen aber nicht in den Fehler verfallen, die Dinge überstürzt und kurzfristig regeln zu wollen. Ein zwingender Anlaß für eine solche Lösung in diesem Augenblick liegt auch nicht vor. Demgegenüber ermöglicht der Regierungsentwurf einen organischen Übergang von dem derzeit bestehenden Zentralbanksystem auf das künftige Bundesbanksystem, das stark zentralistische Züge trägt. In der Frage des Aufbaus des Banksystems, der personalmäßigen Besetzung, der Behandlung der Länderinteressen und der wirtschaftlichen Fragen schließt sich der Regierungsentwurf dem bestehenden Zustand derart an, daß eine reibungslose Überleitung ermöglicht, dabei aber doch eine neue, unter Bundesgesichtspunkten arbeitende Institution geschaffen wird.
Schließlich erscheint auch die tatsächliche Sicherung der von beiden Richtungen gewünschten Unabhängigkeit der Bundesbank bei dieser Lösung am besten gewährleistet. Bei einer streng zentralisierten Notenbank genügt es trotz der gesetzlichen Garantie der Unabhängigkeit, die Leitung eines solchen zentral gesteuerten Instituts für die jeweilige Regierungspolitik zu gewinnen, um damit die Zentralnotenbank in einer bestimmten Richtung zu lenken. Die Organisierung des Bundesbankrats nach dem Regierungsentwurf schließt eine solche Möglichkeit aus. Der Bundesbankrat setzt sich im wesentlichen aus den Präsidenten der Landeszentralbanken zusammen, die von den Ländern nach Anhörung der Bundesregierung ernannt werden. Dieses Gremium, das durch die Mitglieder des Direktoriums verstärkt werden soll, kann wohl kaum dem Willen der jeweiligen Bundesregierung unterworfen werden; denn eine entscheidende Einflußnahme der Bundesregierung ist dann gar nicht möglich. Nach dem Regierungsentwurf soll die Bundesregierung lediglich ein Einspruchsrecht gegen die Beschlüsse des Bundesbankrates haben, das zu erneuter Beratung führt und bei dieser überstimmt werden kann. Daß ein Organ ähnlich wie der Bundesbankrat schwer entbehrlich ist, erhellt daraus, daß auch der Entwurf der FDP-Fraktion für bestimmte Fälle ein besonderes Kuratorium vorsieht, das aus drei Mitgliedern der Bundesregierung und zwei Bundesratsmitgliedern bestehen soll.
Der Bundesbankrat in unserem Entwurf bedeutet nichts anderes als die Ausweitung des Direktoriums durch ein Gremium von Fachleuten, die selbst eine Verantwortung an der Spitze selbständiger Anstalten zu tragen gewöhnt sind und deren

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Urteil deshalb in allen grundsätzlichen Fragen der Geld- und Kreditpolitik von besonderer Bedeutung ist. Es wird dadurch der oft gerügte Fehler des Reichsbanksystems vermieden, daß die Abhängigkeit von einer zentralen Leitung eine selbständige Meinungsbildung der regionalen Leitung stark behindert oder sogar unmöglich macht.
Meine Damen und Herren! Der Regierungsentwurf des Bundesbankgesetzes stellt sich somit im Ergebnis als ein wohlabgewogenes Kompromiß zwischen zentralen und dezentralen Anforderungen dar. Unter Beibehaltung der vom Bundesgesetzgeber nicht zu beseitigenden Landeszentralbanken soll ein Gebäude errichtet werden, das in der Anordnungsbefugnis der Bundesbank gegenüber den Landeszentralbanken auf währungspolitischem Gebiet, in der Personalunion des Präsidenten des Direktoriums und des Präsidenten des Bundesbankrates sowie in dem Agrément der Bundesregierung für die in den Bundesbankrat aufzunehmenden Präsidenten der Landeszentralbanken hinreichend zentrale Bestimmungen besitzt, um zu verhindern, daß, einzelne Landeszentralbanken aus der währungspolitischen Linie ausbrechen. Diese zentralen Bindungen sind so stark, daß die Bundesbank das gesamte System beherrscht und eine echte Bank des Bundes ist.
Die Bundesregierung mußte daher auch eine Anzahl von Einwendungen des Bundesrates, die meist diese Grundsätze des Systems betrafen, zurückweisen. Die Bundesregierung darf der Erwartung Ausdruck geben, daß diese vermittelnde Lösung, die allen Interessen gerecht zu werden versucht, die Zustimmung des Hohen Hauses finden wird.
Ich habe mir erlaubt, Ihnen die nüchternen, jedem dogmatischen Denken abholden Erwägungen vor Augen zu führen, die die Bundesregierung zu der von ihr gewählten Lösung bestimmt haben. Herr Bundesfinanzminister Schäffer hat das Vertrauen, daß das Hohe Haus ebenso undogmatisch und frei von Gefühlsbindungen an vergangene Institutionen den vorgelegten Entwurf unter dem Gesichtspunkt des praktisch und politisch Möglichen und des Zweckmäßigen würdigt. Ich darf der Hoffnung Ausdruck geben, daß das Hohe Haus es als seine Aufgabe ansehen wird, neben so vielen anderen wichtigen Gesetzgebungswerken auch die in Art. 88 des Grundgesetzes gestellte Aufgabe noch in dieser Legislaturperiode zu einem guten Ende zu bringen. Angesichts der Stellungnahme des Bundesrates besteht eine Aussicht dafür nach unserer Überzeugung nur, wenn das Hohe Haus sich entschließt, den von der Bundesregierung empfohlenen Weg eines echten Kompromisses einzuschlagen, der vor allem auch die beste Garantie der Unabhängigkeit der Notenbank darstellt.