Franz Müntefering (NA), 2003-10-16:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und

Herren! Liebe Kolleginnen und Kollegen! Demokratie
hat Bedingungen, inhaltliche und praktische; sie hat
Werte und Regeln als Voraussetzung für ihr Gelingen.

Bei uns in Deutschland sind diese Werte und diese
Regeln im Grundgesetz niedergeschrieben. Das Grundgesetz ist in einer Zeit tiefster Schmach Deutschlands
entstanden: nach Nationalsozialismus, nach Verirrungen
und Verbrechen, nach Krieg, in einem zerstörten Land.
Das Grundgesetz hat sich als eine verlässliche und weitsichtige Grundlage für diese deutsche Demokratie erwiesen. Unser Grundgesetz ist ein großer Erfolg in der deutschen Geschichte. Wir sind und bleiben stolz auf dieses
Grundgesetz.

({0})

Darin wurden vor gut 54 Jahren in Bonn Maximen
formuliert und Sätze geprägt, die Leitlinien für unsere
Politik waren und auch heute sind. Zu den Menschenrechten heißt es in Art. 1:

Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu
achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.

Zu Bund und Ländern heißt es in Art. 20:

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

Die Herausforderung, ein demokratischer und sozialer Staat sein zu wollen, begleitet uns, die Abgeordneten
des Bundestages, in unseren tagtäglichen politischen Bemühungen, gerade in dieser Zeit großer Neuerungen, in
der es um wichtige Entscheidungen geht.

Die Frage, die damit verbunden ist, lautet: Ist die Ordnung dieses Bundesstaates in vollem Umfang zeitgemäß? Dieser Frage haben wir uns heute im Bundestag,
morgen im Bundesrat und dann in der Kommission, die
wir gemeinsam einrichten wollen, zu stellen. Werden die
Regeln, nach denen wir funktionieren und nach denen
unsere Demokratie organisiert ist, unserem Anspruch gerecht, die Unantastbarkeit der Würde des Menschen zu
garantieren sowie ein sozialer und demokratischer Bundesstaat zu sein? - Das klingt technisch; aber es geht um
die Handlungsfähigkeit der Politik und ganz konkret um
die Praxis der Demokratie.

Heute debattieren wir über die Modernisierung der
bundesstaatlichen Ordnung. Mit einem Antrag aller
Fraktionen des Deutschen Bundestages wollen wir Mitglieder des Bundestages und des Bundesrates beauftragen, im Verlauf des kommenden Jahres Vorschläge für
die Fortentwicklung dieser bundesstaatlichen Ordnung
zu machen. Es ist ein gutes Zeichen, dass alle Fraktionen
mitmachen und der Bundesrat morgen einen Einsetzungsbeschluss treffen will, der wortgleich mit dem des
Bundestages ist.

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Ich bedanke mich beim Präsidenten des Deutschen
Bundestages, Wolfgang Thierse, und in gleicher Weise
beim Präsidenten des Bundesrates, Professor
Dr. Wolfgang Böhmer, dafür, dass sie mit ihren heutigen
Beiträgen Zeichen gesetzt und den Willen zum gemeinsamen Handeln von Bundestag und Bundesrat sichtbar
gemacht haben.

({2})

Was ist Ausgangslage für unsere Debatte?

In den vergangenen fünf Jahrzehnten ist es Zug um
Zug zu einer Verlagerung von Zuständigkeiten, insbesondere bei den Gesetzgebungskompetenzen, auf den Bund
gekommen. Dabei ging es meist um einheitliche Regelungen in allen Ländern oder - sagen wir es ehrlich auch um Geld. Es ging um Geld, das der Bund hatte und
das er für sinnvolle Zwecke, zum Beispiel für den Hochschulbau, einsetzen wollte, ohne dafür die Kompetenz zu
haben. Per Verfassungsänderung sind dafür quasi zum
Ausgleich die Rechte der Länder zur Mitwirkung an der
Gesetzgebung ausgebaut worden. Das hat zusammen mit
der sehr länderfreundlichen Auslegung von Art. 84
Grundgesetz durch das Bundesverfassungsgericht dazu
geführt, dass heute über 60 Prozent der Gesetze zustimmungspflichtig sind. Es waren einmal viel, viel weniger.

So haben es sich die Mütter und Väter unserer Verfassung damals jedenfalls nicht vorgestellt. Sie gingen im
Jahr 1949 davon aus, dass die Länder nur dann an der
Bundesgesetzgebung entscheidend mitwirken, wenn die
Länderinteressen besonders stark - besonders stark! berührt werden. 1949 gab es im Grundgesetz nur in
12 Artikeln zustimmungspflichtige Tatbestände; heute
ist das in 35 Artikeln der Fall.

Man kann jetzt lange darüber lamentieren, wer für
diese Entwicklung verantwortlich ist, ob nicht auch die
Länder Machtzuwachs gewollt haben, ob nicht auch sie
diese Entwicklung befördert haben. Man kann parteipolitische Motive ins Feld führen. Aber alles das hilft
nicht weiter. Die Realität ist jedenfalls, dass der Bundesrat mit seiner jeweiligen Mehrheit wesentliche politische Initiativen des Bundes blockieren und so maßgeblichen Einfluss auf die Gesetzgebung des Bundes ausüben
kann. Der Bundesrat hat faktisch die Funktion eines permanenten Vetoorgans. Er übt sie längst nicht immer aus,
aber auch nicht selten. Im Parlamentarischen Rat damals
war das so sicherlich nicht gemeint. Diese Entwicklung
bedeutet andererseits, dass die Länder Souveränität aufgeben, ungenutzt lassen, sich bundeseinheitlichen Regeln unterwerfen.

Deutlich sind hier die Worte eines Ministerpräsidenten:

Die Bundesregierung ist in wesentlichen Teilen ihrer Aktivitäten der intensiven Kontrolle und der
rechtlichen Mitentscheidung des Bundesrates unterworfen. Man kann sogar sagen, dass der Bundesrat
für die Bundesregierung ein schwierigerer Partner
als der Deutsche Bundestag ist, da sie mit der
Mehrheit des Bundestages in parteipolitischer Identität steht.

Man spricht in unserer Gesellschaft - wir tun es auch öffentlich von der zweiten Kammer und meint, Bundestag und Bundesrat seien bei der Gesetzgebung gleichberechtigt, was, wie wir alle wissen, so nicht ist. Im Grundgesetz steht:

Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.

Sie wirken mit!

Mit der skizzierten Entwicklung ist die Bedeutung
des Vermittlungsausschusses gestiegen. Er ist in die
Rolle eines Ersatzparlaments gerutscht, in dem Kompromisse gebastelt werden. Er ist ein Gremium, das nicht
öffentlich in weitgehender Intransparenz, in kleinster
Runde, mit oft widerstrebenden Motiven aus vorliegenden Gesetzentwürfen Gesetze macht, die dann in Bundestag und Bundesrat gebilligt werden - oder auch nicht.

Der Vermittlungsausschuss als Organ der Bündelung,
als Konzentrat unserer parlamentarischen Demokratie ist
etwas, was schon für uns hier schwer zu verstehen und
zu akzeptieren ist; noch viel mehr gilt das für die Bürgerinnen und Bürger im Land. Wohlgemerkt: Es geht nicht
um die Qualität der Gesetze, die da entstehen. Das ist
kein Vorwurf an die Kolleginnen und Kollegen, die im
Vermittlungsausschuss die Arbeit tun. Aber für das
Funktionieren von Demokratie und für die Transparenz
von Demokratie ist das, was sich eingebürgert hat, nicht
gut.

({3})

Wir wollen die Rolle des Parlaments stärken. Wir Parlamentarier wollen die Auseinandersetzung um die besten
Ideen im Parlament öffentlich führen und hier - hier! über Gesetze entscheiden.

Die Entstehungsgeschichte der jüngsten Gesundheitsreform wirkte eher ungewöhnlich, war aber parlamentsnäher und eher grundgesetzkonform als viele Entscheidungsprozesse im Vermittlungsausschuss. Die Debatte,
die dazu in der politischen Öffentlichkeit geführt worden
ist, war schon verwunderlich.

Die Zeit, die eine Demokratie für Entscheidungen
braucht, ist eine andere wichtige Größe. Sorgfältige Arbeit erfordert ihre Zeit. Die Frage ist aber, ob es eingefahrene oder auch eingerostete Mechanismen gibt, die
dazu führen, dass die Dinge immer wieder verschleppt
werden. Wenn wir als Nation erfolgreich sein wollen,
darf der Föderalismus keine Bremse sein, dürfen sich
Bund, Länder und Gemeinden nicht gegenseitig blockieren. Als Beispiel nenne ich die bessere Vereinbarkeit von
Familie, Kindern und Beruf. Diese wichtige gesellschaftliche Innovation soll in diesem Jahrzehnt in
Deutschland gelingen. Sie kann aber nur gelingen, und
zwar bald, wenn Bund, Länder und Gemeinden dafür das
nötige zielgerichtete, abgestimmte Engagement zeigen,

({4})

wenn sie sich nicht in Zuständigkeitsfragen und stark unterschiedlichen Geschwindigkeiten verlieren.

Als Bund geben wir in dieser Legislaturperiode
8,5 Milliarden Euro an die Kommunen, damit dort die
Möglichkeiten von Ganztagsbetreuung verbessert werden. Wer die Debatten über die Umsetzung miterlebt hat,
hat erfahren, dass das manchmal sehr schwierig ist. Nach
wenigen Minuten war man nicht mehr bei der Frage von
Vereinbarkeit von Familie und Beruf, sondern bei der
Frage, wer denn eigentlich zu entscheiden hat. Es hieß,
dass sich der andere bitte schön nicht einmischen soll
und dass die Frage das Geld betreffend ganz einfach zu
beantworten ist: Wenn das Geld gegeben wird, dann
wird das schon irgendwo gemacht werden.

Unklarheit über die Zuständigkeiten ist eine Bremse
für das, was wir wollen. Wir müssen uns darüber klar
sein, dass große gesellschaftliche Innovationen, die wir
vor uns haben, nur funktionieren werden, wenn wir ein
Einvernehmen darüber herstellen, dass Bund, Länder
und Gemeinden sich solchen Aufgaben gemeinsam stellen und sie gemeinsam realisieren müssen.

({5})

Die massive Verflechtung und Unübersichtlichkeit
hat einen gefährlichen Nebeneffekt: Die Bürgerinnen
und Bürger sehen nicht mehr, wer für was zuständig und
verantwortlich ist. Hier ist auch eine der Ursachen für
die wachsende Entfremdung zwischen der Bevölkerung
und der handelnden Politik. Es muss klar sein, wofür der
Bund zuständig ist und wofür jedes einzelne Land zuständig ist. Wahlen verlieren ihren Reiz und sogar teilweise ihren Sinn, wenn auch nach Wahlen nicht klar ist,
wer Verantwortung bekommen hat und sie wahrnehmen
kann und muss. Das Problem ist klar: Es muss entwirrt
werden, bei den Zuständigkeiten, den Gesetzgebungskompetenzen und den Gesetzgebungsmodalitäten.

Eine diskussionsbedürftige Problematik sind dabei
die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern.
Sie werden sicher ein wichtiges Thema in der Kommission sein, deren Einsetzung wir heute beschließen wollen. Manche sagen, die Länder seien Gewinner dieser
Entwicklung. Schließlich könnten die Länder bei entsprechenden Mehrheiten im Bundesrat viele Gesetze
aufhalten.

In Wahrheit ist es viel differenzierter. Die gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeit der Länderparlamente ist
fast gänzlich verloren gegangen. Gewonnen haben die
Landesregierungen. Der Exekutivföderalismus, den wir
in Deutschland faktisch haben, hat dazu geführt, dass die
Länderparlamente uns - auch in der Vorbereitung auf
diese Kommission - fragen: Was ist unsere Rolle?

Ich weiß nicht, ob wir ihnen in der Debatte, die wir zu
führen haben, helfen können. Wir müssen uns trotzdem
schlichtweg dieser Wahrheit stellen. Wer spricht da miteinander? Es spricht der Bundestag, das Gesetzgebungsorgan unserer Demokratie, mit den Exekutiven der Länder. Die Länderparlamente sind, wenn überhaupt, nicht
unmittelbar an dem beteiligt, was da „zwischen Bund
und Ländern“, wie wir schnell sagen, besprochen wird.
Ich kann das nicht auflösen und will das auch nicht mal
eben versuchen. Ich sage nur: Darüber wird zu sprechen
sein. Es wird um die Frage gehen, ob wir die Möglichkeit haben, den Parlamenten neues Gewicht zu geben.

Die Länder haben kaum noch die Möglichkeit, zu regional unterschiedlichen Regelungen zu gelangen, weil
der Bund überall seine Hand mit im Spiel hat. Bei seiner
Rahmengesetzgebung ist - wie der Bundespräsident
gesagt hat - der Rahmen oft so groß, dass man das Bild
nicht mehr sieht. Ob der Bund dabei seine Kompetenzen
überzieht oder ob die Länder gar kein Bild entwerfen
wollen, ist eine zweite Frage, der wir uns stellen müssen.
Jedenfalls hat sich bei uns in der Bundesrepublik
Deutschland eine Rahmengesetzgebung herausgebildet,
die den Ländern keine Möglichkeit mehr lässt, diesen
Rahmen auszufüllen. Vielleicht wollen die Länder das
sehr oft gar nicht. Vielleicht tauchen sie vor der Verantwortung weg und blicken auf den Bund - in der Erwartung, dass er die Probleme löst.

Nein, diese Vernetzung und Vermischung von Zuständigkeiten muss ein Ende haben. Gesetzgebungsverfahren sind zu umständlich, zu langwierig und viel zu kompliziert geworden. Wir brauchen und wollen keine neue
Verfassung. Wir wollen keine Revision des Grundgesetzes. Wir brauchen eine Reföderalisierung, eine Rückbesinnung auf die ursprünglichen Aufgaben von Bund
und Ländern, klare Regeln und klare Verantwortlichkeiten.

({6})

Diese Aufgabe steht im Vordergrund der Arbeit der
Kommission.

Das bedeutet im Einzelnen eine Sicherung der Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern, eine Stärkung der
Rolle der Landtage in der Gesetzgebung, eine Reduzierung der Zahl der zustimmungsbedürftigen Gesetze Einspruchsgesetze als Regelfall, zustimmungsbedürftige Gesetze als Ausnahme.

Ich will noch einmal auf die Gesundheitsreform zurückkommen. Es mag manchem parteipolitisch scheinen, aber mir leuchtete nicht ein, dass der Bundesrat in
der Gesetzgebung zur Gesundheitsreform ein Vetorecht
hatte. Er hatte es, weil die Länder für die Finanzierung
der Krankenhäuser zuständig sind. Das ist es aber auch.
Dass in einer solchen Situation Länder aufgrund ihres
Vetorechtes darüber wesentlich mitentscheiden können,
wie eine Gesundheitsreform auf Bundesebene gestaltet
wird, ist ein Zustand, der diskussionsbedürftig ist und,
wie ich finde, so nicht bleiben darf.

({7})

Es geht deshalb um eine Neujustierung der Rahmengesetzgebung des Bundes. Es geht darum, Raum für
Subsidiarität, Eigenverantwortung, mehr Vernetzung,
weniger Hierarchie und mehr Bürgernähe zu schaffen.
Diesem Ziel dienten auch die Erörterungen der Konferenz der Landtagspräsidenten in Lübeck, die wir mit in
unsere weiter gehenden Beratungen einbeziehen wollen.

Auch die europäische Verfassung ist ein Anlass dafür, dass wir diese Debatte zu führen haben, und bringt
wichtige Aspekte ein. Welche Rolle spielen die Bundesländer in einem Europa der Regionen? Europa selbst gibt
sich eine Verfassung und justiert seine Institutionen neu.
Nationale Aufgabe ist es dabei festzulegen, welche Aufgabe die Länder in einem föderalen Staat wie Deutschland haben. Die Wechselwirkungen zwischen Brüssel,
der Bundes- und der Länderebene werden zunehmen und
die Beziehungen müssen klar geordnet werden. Für
Deutschland steht in Europa viel auf dem Spiel. Deshalb
müssen wir in Europa mit einer Stimme und nicht mit
16 Stimmen sprechen. Die Gefahr, die sich sonst ergibt,
ist groß; an vielen Stellen merkt und hört man es. Es
nützt aber nicht den Interessen unseres eigenen Landes.
Andere Länder haben andere Ausgangsbedingungen.
Deshalb wird das Thema Europafestigkeit unserer Institutionen - so möchte ich es einmal nennen - eine Rolle
spielen müssen in der Diskussion, die wir führen.

({8})

In vergangenen Legislaturperioden beschäftigten nur
sehr wenige Vorgaben aus Europa den Bundestag; so in
der dritten und vierten Wahlperiode jeweils 15. In der
letzten Legislaturperiode waren es irgendwo zwischen
2 500 und 3 000. Wer von uns könnte denn ehrlich von
sich behaupten, dass er die Übersicht hat? Wer von uns
würde denn von sich behaupten, dass er Einblick hat in
das, was sich da entwickelt, und er rechtzeitig Einfluss
auf das nehmen kann, was da vorbereitet wird? So bleibt
ihm zum Schluss nur übrig, zuzustimmen bzw. die Beschlüsse zu akzeptieren. Das ist nicht gut für das Selbstverständnis dieses nationalen Parlaments im Verhältnis
zu Europa. Deshalb muss auch dieses offen und ehrlich
angesprochen werden.

({9})

Zu einigen Fragen, die kommen werden, nur einige
kurze Anmerkungen, ohne das heute vollständig zu beantworten. Zwei Komplexe werden nicht Gegenstand
der Beratungen der Kommission sein: der Zuschnitt der
Bundesländer und die Frage, ob stärkere plebiszitäre
Elemente auf nationaler Ebene vorgesehen werden sollen. Für den ersten Bereich sind einzig und allein die
Länder selbst zuständig. Mit dem zweiten Thema wird
sich der Deutsche Bundestag in absehbarer Zeit separat
befassen. Wir befinden uns hier in den Vorbereitungen.

Das Stichwort Wettbewerbsföderalismus ist gefallen. Wir werden uns damit auseinander zu setzen haben.
Es gehört zu dem Grundsatz der Souveränität der Länder
im Bundesstaat, der im Grundgesetz verankert ist, dass
die Länder auch im Wettbewerb untereinander stehen.
Wir dürfen die Idee des Wettbewerbs, hinter dem ja auch
die Idee des Avantgarde-sein-Könnens steckt, nicht verdunkeln.

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Es müssen nur die Ausgangsbedingungen, von denen
aus die Länder antreten, vergleichbar sein. Wir von unserer Seite werden jedenfalls nicht der Idee entgegenstehen, den Ländern in unserem Bundesstaat Platz und
Raum für eigene Ideen und eigenes Handeln zu geben.
Es muss nur abgestimmt und geklärt sein, wem welche
Zuständigkeiten zukommen.

Nicht wenige haben abgeraten, überhaupt an das
Thema der bundesstaatlichen Ordnung heranzugehen.
Viele haben gesagt: zu komplex, zu zäh, undankbar. Wir versuchen es trotzdem. Wir haben bei uns im Lande
schon Leute genug, die resigniert haben oder uns besserwisserisch Ratschläge geben. Wir wissen alle miteinander in Bund und Ländern, dass wir gut beraten sind,
wenn wir uns die Mechanismen der Organisation der
Demokratie anschauen und versuchen, sie auf die Höhe
der Zeit zu bringen. Wir versuchen das mit Zuversicht.
Alle, die Mut haben, können dabei mitmachen. Wir gehen ohne Hektik, aber zügig vor. Ich denke, dass sich im
Verlauf des Jahres 2004 herausstellen muss und herausstellen wird, ob wir in der Lage sind, gemeinsam zielführende Maßnahmen auf den Weg zu bringen. Als Grundlage für Beschlüsse in der Kommission haben wir ja die
Zweidrittelmehrheit vereinbart. Es täte der Demokratie
in Deutschland gut, wenn wir uns nicht nur bewusst wären, dass wir manche wichtige Inhalte erneuern müssen,
sondern auch, dass - nach 50 Jahren Erfolgsgeschichte vieles verändert werden muss. Wir müssen das Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesrat, aber auch die
Rolle der Kommunen und das Verhältnis Deutschlands
und seiner Bundesländer zu Europa klarstellen und uns
auf die Erfordernisse unserer Zeit einstellen.

Ich bedanke mich für die Aufmerksamkeit.

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