Wahl (NA), 1963-03-15:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Nach der Einbringung der Gesetzesvorlagen durch die Bundesregierung und durch den Herrn Abgeordneten Kopf und nach der inhaltsreichen Rede des Herrn Ministers Filbinger wird mancher sich wundern über die Fülle von juristischen und politischen Argumenten und Gegenargumenten, die hier aufgeboten worden sind, obwohl die beiden Gesetzesvorlagen in ihrer Zielsetzung, im früheren Lande Baden eine neue Volksabstimmung zu ermöglichen, übereinstimmen.
Nimmt man die Kontroversliteratur, insbesondere die entgegengesetzten Gutachten hinzu, so wird das Erstaunen über die Fülle der Streitfragen, über das juristische Dickicht noch viel größer.
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Aber das liegt daran, daß wir es hier mit öffentlich-rechtlichen Fragen zu tun haben und nicht mit privatrechtlichen Angelegenheiten, in denen die Gestaltungsfreiheit der Parteien seit eh und je bei weitem größer gewesen ist. Hier kann man Kompromisse schließen, wenn man sich so nahe gekommen ist wie die Initiatoren der beiden Gesetzesvorlagen, während wir im öffentlichen Recht zu allen Zeiten und nach jeder Richtung den Wahrheitsgehalt der altrömischen Definition immer wieder erleben: „Jus publicum est quod pactis privatorum mutari non potest", „Das öffentliche Recht ist das Recht, das durch ein Abkommen der Parteien nicht geändert werden kann."
Meine Damen und Herren, wenn im öffentlichen Recht überhaupt Schranken für die Ausübung der öffentlichen Macht gesetzt sind - und das ist ja der Inhalt des öffentlichen Rechts -, dann verlangt das öffentliche Recht, daß diese Schranken ernster, förmlicher, buchstäblicher genommen werden als die Vorschriften des Privatrechts, die seit eh und je durch die Formeln von Treu und Glauben, von Rechtsmißbrauch usw. für alle vorkommenden Fälle praktikabel gemacht werden. Würde im öffentlichen Recht ein gleicher Ermessensspielraum für die Exekutive oder den Verfassungsrichter bestehen, so käme es zu einer Aufweichung .des Verfassungsrechts und damit zu einer Schwächung seiner Schutzfunktion gegenüber der Übermacht des Staates.
Meine Damen und Herren, ich gebe zu, daß ich in der Baden-Frage zunächst der Ansicht zuneigte, man könne von der alten Ermächtigung des Artikels 118, eine erleichterte Neuordnung im Südwestraum herbeizuführen, noch einmal Gebrauch machen, um die von der Kritik gegen das Gesetz von 1951 erhobenen Vorwürfe, nicht zuletzt die des Bundesverfassungsgerichts, auszuräumen. Wenn jemand eine Vollmacht hat, ein Grundstück zu verkaufen, und dabei einen Formfehler begeht, etwa dadurch, daß er den Kaufvertrag nur schriftlich abschließt, kann er sicher mit seiner alten Vollmacht den Formfehler noch beheben und die notarielle Beurkundung des Geschäfts nachholen.
Aber bei näherem Nachdenken habe ich erkannt, daß eine solche restitutio in integrum sich hier verbietet, weil nach den Feststellungen des ersten Urteils des Bundesverfassungsgerichts, das insoweit durch das zweite Urteil des gleichen Gerichts bestätigt worden ist, mittlerweile das Land Baden-Württemberg rechtsgültig entstanden ist und nunmehr - wie das Verfassungsgericht ausdrücklich hervorhebt - die Gebietsverhältnisse im Südwestraum nur noch nach dem allgemeinen Neugliederungsrecht der gesamten Bundesrepublik abgeändert werden können. Der Vergleich mit der Kaufvertragsvollmacht hinkt, weil hier eben der Kaufvertrag gleich gültig abgeschlossen worden ist und dann der Bevollmächtigte nicht die Möglichkeit hat, mit dieser Vollmacht das Grundstück wieder zurückzukaufen und einen neuen Vertrag abzuschließen.
In den öffentlichen Auseinandersetzungen um die Baden-Frage werden die Dinge häufig so dargestellt, als ob das Bundesverfassungsgericht in dem zweiten Urteil festgestellt habe, der badische Volkswille sei gleichsam durch einen gesetzgeberischen Trick überspielt worden. Wäre dies wirklich die Meinung des Bundesverfassungsgerichts gewesen, dann hätte das Gericht kaum zugleich die rechtliche Existenz des neuen Landes bejahen können. Überspielt ist das badische Volk, wie es in dem Urteil ausdrücklich heißt, vielmehr durch die gesamte historisch politische Entwicklung seit 1945, in der das Gesetz nicht einmal das ausschlaggebende war.
Wir wissen alle, daß die Besatzungsmächte bei der Aufteilung des deutschen Staatsgebietes in ihre Besatzungszonen dort neue Einzelstaaten ins Leben gerufen haben, die nach dem Anlaß ihrer Entstehung zunächst wenig Autorität besitzen konnten. Nun
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heißt es aber in der Präambel des Grundgesetzes, daß das deutsche Volk in diesen neu gebildeten Staaten, die alle bei dieser Gelegenheit aufgezählt werden, sich die Verfassung des Grundgesetzes gegeben habe. Dadurch haben diese Staaten eine Legitimation erhalten, von der das Neugliederungsgesetz für den Südwestraum ausgegangen ist.
Als der Bundestag dieses Gesetz machte, boten sich die drei neu entstandenen Staaten von selbst als Abstimmungsbezirke an. Da aber bei dieser Abstimmung auch die Frage nach der Wiederherstellung der alten Länder gestellt war, war es eine durchaus loyale Bestimmung, daß im Lande Nordbaden-Württemberg zwei Stimmbezirke gebildet wurden. So weit, so gut! Nun bestimmte aber das Neugliederungsgesetz außerdem, daß, wenn in drei Stimmbezirken die Mehrheit sich für den neuen Südweststaat ausspreche, der vierte Gebietsteil sich dem zu fügen habe. Es wurde also in dem Gesetz die Majorisierung eines Gebietsteils durch die anderen Gebietsteile vorgesehen. Diese Möglichkeit der Majorisierung in diesem Zusammenhang war an sich eine dankenswerte Lösung. Denn im völkerrechtlichen Bereich, in dem die Abstimmungsfragen bei dem Selbstbestimmungsrecht der Völker noch lange nicht geklärt sind, haben wir nach dem ersten Weltkrieg in Oberschlesien die scheingerechte Lösung erlebt, daß das Land wegen der verschiedenen Abstimmungsergebnisse in einzelnen Landstrichen einfach geteilt wurde. Ohne eine Majorisierung kommen bei Gebietsfragen unter Umständen unmögliche Gebilde heraus.
Wenn man die Frage der Majorisierung eines Gebietsteils in den Mittelpunkt der Badenkontroverse rückt, so betrifft der Unterschied zwischen den Altbadenern und den Südweststaatanhängern eigentlich nur die Frage, ob die Nordbadener die Südbadener oder die Südbadener die Nordbadener sollten majorisieren können.
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In der Tat sind die Abstimmungsergebnisse in Nordbaden und Südbaden ganz verschieden ausgefallen.
Bei der Frage, worauf diese Verschiedenheit bertiht, gebe ich nicht viel auf die Stammesverschiedenheit der rheinfränkischen Nordbadener und der Alemannen in Südbaden, auch nicht auf die starke industrielle Zusammenballung an der Mündung des Neckars in den Rhein. Der Unterschied beruht nach meiner Meinung vielmehr in erster Linie auf der jahrelangen Symbiose der Nordbadener und der Nordwürttemberger in dem Staate WürttembergBaden und darauf, daß diese Symbiose mit vielen alten Vorurteilen aufgeräumt hat.
Wir leben in einer Zeit, in der durch die Kriegs- und Nachkriegsereignisse viele alte Vorurteile von Land zu Land überwunden worden sind, weil die Menschen sich gegenseitig kennengelernt haben, Ich erinnere nur an das deutsch-franzöische Verhältnis. Ein anderes Beispiel: Die relative Immunität des deutschen Volkes gegenüber der kommunistischen Ideologie beruht doch einfach darauf, daß sehr viele Menschen - sei es im Krieg in Rußland, sei es nach dem Kriege bei der Besetzung - mit
den russischen Machthabern und ihrem Regime in persönliche Berührung gekommen sind. Grau ist alle Theorie, so möchte man zitieren. Jedenfalls ist das Leben, d. h. die persönliche Erfahrung des einzelnen, immer noch die wirksamste Lehrmeisterin bei seiner politischen Willensbildung gewesen.
Aber so begreiflich das Entstehen des Neugliederungsgesetzes auf der Grundlage der im Grundgesetz anerkannten staatlichen Gebietseinheiten gewesen ist und wenn auch das Gesetz eben wegen dieser Anlehnung an die neu entstandenen Staaten vom Bundesverfassungsgericht als rechtlich unanfechtbar anerkannt werden mußte und auch anerkannt worden ist, so mußte doch eine Tatsache die Kritik herausfordern, nämlich die Tatsache, daß sich bei der im Gesetz nicht vorgesehenen Durchzählung aller badischen Stimmen aus Südbaden und Württemberg-Baden ein kleines Übergewicht der Stimmen für die Wiederherstellung des Landes Baden ergeben hätte. Darum kam es zu dem Volksbegehren, darum haben sich alle CDU-Gremien des Landes, an ihrer Spitze der Ministerpräsident, dafür eingesetzt, daß im ehemaligen Lande Baden noch einmal abgestimmt werden sollte. Das ist auch der Kern unserer Vorlage.
Diese nochmalige Abstimmung soll den Altbadenern endlich den Stachel aus dem Herzen ziehen, an dem sie zu verbluten drohen; denn wer seine Heimat liebt und auch an der staatlichen Form hängt, die er in seiner Kindheit oder in seinen jungen Mannesjahren erlebt hat, für den ist der staatliche Untergang seines Landes eine der schmerzvollsten Erfahrungen, die ihm das Leben bereiten kann. In meiner Vaterstadt Frankfurt hat sich der letzte Bürgermeister der Freien Reichsstadt im Jahre 1866 erschossen, als die Freie Reichsstadt dem Königreich Preußen einverleibt wurde. Und doch hat Frankfurt in den späteren Jahrzehnten eine glanzvolle Entwicklung genommen, die die alten Frankfurter Muß-Preußen damals nicht im Traum für möglich gehalten hätten.
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Meine Damen und Herren, die Verwirklichung des Anliegens der Wiederholung der Abstimmung im alten Land Baden ist aber in den beiden vorliegenden Entwürfen in verschiedener Weise geplant. In der Vorlage der Bundesregierung lautet § 1:
Das Land Baden-Württemberg bleibt erhalten,
während im Entwurf des Kollegen Kopf die vom Gesetzgeber vorgesehene Neugliederung, zu der sich die badische Bevölkerung äußern soll, so gefaßt ist:
Die badischen Gebietsteile werden aus dem Lande Baden-Württemberg herausgenommen und das Land Baden wieder als selbständiger Staat hergestellt.
Es ist klar, daß die Südweststaat-Anhänger den Antrag Kopf nicht für gut halten können, während ihre Gegner den Neugliederungsvorschlag der Bundesregierung ablehnen müssen.
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Ich mache aber kein Hehl daraus, daß ich selbst ein entschiedener Anhänger der Vorlage der Bundesregierung bin, weil ich mir keine bessere politische Vertretung der Bevölkerung im deutschen Südwestraum denken kann als im Lande Baden-Württemberg, das zum erstenmal alle reichen menschlichen Kräfte und natürlichen Vorzüge des deutschen Südwestens zu einer in jeder Richtung außerordentlich wirksamen und, wie mir scheint, glücklichen Einheit zusammenfaßt.
Dazu kommt, daß gegen den Entwurf des Herrn Kollegen Kopf verfassungsmäßige Bedenken bestehen, nicht so sehr wegen der Gesamtkonzeption, die sich vielleicht nachholen läßt, sondern vor allem, weil er die Folgen des Ausgliederung Badens aus dem Lande Baden-Württemberg für die übrigen schwäbischen Landesteile eintreten läßt, ohne deren Bevölkerung an der Abstimmung zu beteiligen.
Das Neugliederungsverfahren nach § 29 ist außerordentlich genau gearbeitet, da es sich ja darum handelt, das Gebiet, das als konstitutives Element für den Staat von außerordentlicher Bedeutung ist, in einem neuen Problemkreis zu ordnen, und die Regelung ist deshalb so kompliziert ausgefallen, weil man nach jeder Richtung Gerechtigkeit üben wollte.
Ich habe darum großes Verständnis für die Bemühungen, für diesen Fall eine Grundgesetzänderung durchzusetzen, die der Sache nach noch einmal als eine Sondervorschrift nach der Art des Art. 118 für den Südwestraum gedacht werden könnte, da es sich in der Tat darum handelt, der Kritik an dem Neugliederungsgesetz zu begegnen, das auf Grund des Art. 118 erlassen worden ist.
Ich bitte deshalb die Mitglieder des Hohen Hauses um ihre Hilfe beim Zustandebringen einer entsprechenden Grundgesetzänderung. Hier geht es um ein eminent menschliches und demokratisches Anliegen zugleich, dessen Scheitern gerade im Lande Baden, dessen Bevölkerung sich unvergessene Verdienste um die Demokratie in Deutschland erworben hat, die Bereitschaft zur politischen Mitarbeit gefährden könnte.
Im 1. Bundestag lag die Federführung für die Neugliederung des Südwestraums bei dem Sonderausschuß für die Neugliederung des Bundesgebiets. Der Rechtsausschuß war mitberatend beteiligt. Im 2. Bundestag war für die Baden-Frage der Innenausschuß federführend und der Rechtsausschuß wiederum mitberatend beteiligt, während im 3. Bundestag das Verhältnis der beteiligten Ausschüsse umgekehrt war.
Namens der CDU-CSU-Fraktion beantrage ich mit Rücksicht auf das verfassungsrechtliche Übergewicht, das diesem Fragenkomplex nun einmal eignet, es dabei zu belassen, daß die Federführung beim Rechtausschuß liegt und der Innenausschuß mitberatend beteiligt wird.
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