birrenbach (NA), 1959-01-30:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der Antrag der SPD betreffend Junge Deutsche in der Fremdenlegion - Drucksache 288 - war in der 28. Sitzung des Bundestages vom 8. Mai 1958 auf Vorschlag des Ältestenrats unter Verzicht auf Begründung und Aussprache an den Ausschuß für auswärtige Angelegenheiten verwiesen worden. Der Auswärtige Ausschuß hat in der Sitzung vom 6. November vergangenen Jahres den Antrag behandelt und dem Plenum dieses Hauses einstimmig zur Annahme empfohlen, vergleiche Drucksache 641.
Der Antrag lautet wie folgt:
Die Bundesregierung wird ersucht,
eine vertragliche Regelung mit der Französischen Republik zu treffen, daß deutsche Staatsangehörige, die noch nicht durch Vollendung des 21. Lebensjahres die Volljährigkeit erreicht haben, nicht gegen den Willen der Erziehungsberechtigten bei der Fremdenlegion festgehalten werden dürfen.
Zur Begründung des Antrags möchte ich als Berichterstatter des Ausschusses folgendes ausführen.
Zunächst gestatten Sie mir zur Einleitung einige Bemerkungen. Das Problem der Fremdenlegion ist nicht neuesten Datums. Es beschäftigt die Nachbarländer Frankreichs schon seit Jahrzehnten, wenn nicht seit mehr als einem Jahrhundert. Der Eintritt von nichtfranzösischen Staatsangehörigen in die Fremdenlegion berührt keineswegs das deutschfranzösische Verhältnis ausschließlich - trotz einiger statistischer Feststellungen, die ich in einem späteren Zusammenhang treffen werde und treffen muß. Frankreich hat, soweit wir wissen, in dieser Frage nicht zwischen den Ländern diskriminiert, deren Angehörige in mehr oder minder großer Zahl den Eintritt in die Fremdenlegion gesucht und gefunden haben.
Da die Lösung der Frage, die der Ihnen vorliegende Antrag erstrebt, präjudizieller Natur auch für andere Nationen sein wird oder kann, ist bei seiner Erörterung besonderer Bedacht am Platze.
Das Problem der Fremdenlegion präsentiert sich heute nicht mehr in seiner ursprünglichen Größenordnung. Die Entwicklung der europäischen Bewegung der 50er Jahre hat schon zu Teillösungen geführt, die jedoch logischerweise nur Vorstufen der Endlösung sein können und, wie wir meinen, auch werden. Seitdem Frankreich und die Bundesrepublik sich im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft nach Liquidierung der unglückseligen Konflikte der Vergangenheit zu einem freundschaftlichen Verhältnis zusammengefunden haben, sind Anwerbungen für die Fremdenlegion, die im Widerspruch zum deutschen Strafrecht - § 109 h des Strafgesetzbuches - stehen, nicht mehr vorgekommen; jedenfalls liegt keinerlei Nachweis für derartige Zuwiderhandlungen vor.
Auch das Problem der Minderjährigen stellt sich heute nur noch in einer beschränkteren Form als in der Vergangenheit, und zwar insofern, als nach der heutigen Verwaltungspraxis die französischen Militärbehörden Legionäre, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, auf Ansuchen aus der Fremdenlegion entlassen. Ob aus dieser Praxis allgemein der Schluß gezogen werden kann, daß grundsätzlich Jugendliche nichtfranzösischer Staatsangehörigkeit, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, aus der Fremdenlegion entlassen werden, ist nicht mit absoluter Eindeutigkeit feststellbar. Immerhin ist die Annahme berechtigt, daß sich die französische Verwaltungspraxis tendenziell nach dieser Richtung hin orientiert.
Die konkrete Frage, die uns hier beschäftigt, stellt also im wesentlichen ein Relikt einer in Wirklichkeit politisch wie historisch überwundenen Vergangenheit dar, die möglicherweise schon eine endgültige Liquidierung gefunden hätte, wenn nicht die Kämpfe in Algier die Entwicklung, so wie wir sie wünschen, verzögert hätten. Wenn dieses Hohe Haus sich heute mit dem Antrag der SPD befaßt, so kann man - wie der Berichterstatter selbst - vielleicht einwenden, daß mit Blick auf Frankreich ein günstigerer Zeitpunkt für die definitive Lösung dieses Problems hätte gefunden werden können als der jetzige. Ich denke dabei unter anderem an die besondere Problematik von Algier und andererseits an die Tatsache, daß jene bereits erwähnten Kämpfe in Algier noch nicht beendet sind.
Zwei Gesichtspunkte sind es, die den Auswärtigen Ausschuß davon abgehalten haben, in dieser Frage weiter zuzuwarten, und zwar erstens die
menschliche Sorge um die jungen minderjährigen Mitglieder deutscher Staatsangehörigkeit in der Fremdenlegion und zweitens die Tatsache, daß diese Sorge um so akuter ist, als die Fremdenlegion in einer militärischen Operation in nahezu dauerndem Fronteinsatz steht, einer Operation, deren Ende alle Freunde Frankreichs erhoffen, ohne daß man jedoch heute schon in der Lage wäre, ein kurzfristiges Ende erwarten zu dürfen. - Soviel zur Einleitung.
Die Fremdenlegion, geschaffen für den militärischen Einsatz Frankreichs außerhalb des Mutterlandes - gegründet zu Beginn der Restauration oder vielleicht besser unter der Juli-Monarchie - gilt in Frankreich als eine Organisation autonomen Charakters. Sie steht zwar innerhalb der militärischen Ordnung, ist jedoch in mancherlei Hinsicht als Organisation sui generis anzusprechen und folgt zumindest in Kriegszeiten weitgehend eigenen Gesetzen. Immerhin gelten die Fremdenlegionäre nach den französischen Militärgesetzen als französische Soldaten. Die Fremdenlegion selber beruht in Frankreich auf Gesetzen und Ordonnanzen, die bis zum Jahre 1831 zurückgehen, wobei die jeweiligen Regime Frankreichs den Status der Fremdenlegion den Bedürfnissen ihrer Zeit angepaßt haben.
Über die Größe der Truppe können keine exakten Angaben gemacht werden. Offizielle Statistiken sind nicht bekannt; die uns zur Verfügung stehenden Berechnungen beruhen auf Vermutungen. Ich glaube, daß es insbesondere im jetzigen Augenblick vielleicht nicht opportun wäre, die weit auseinanderklaffenden Schätzziffern vorzutragen. Wichtig für die Beurteilung der Bedeutung des Antrages dürfte aber die Größe des deutschen Kontingents sein; über dieses liegen aber ebensowenig verläßliche Schätzungen vor. Immerhin dürfte die Annahme berechtigt sein, daß zur Zeit etwa 15 000 deutsche Staatsangehörige in der Fremdenlegion Dienst tun.
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Die Ziffer kann größer, aber wohl kaum kleiner sein.
Ich darf dabei nicht verfehlen zu bemerken, daß das deutsche Kontingent der absoluten Zahl nach das größte ist.
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Es hat aber den Anschein, als wäre das Schweizer Kontingent in der Relation zur Bevölkerungszahl - übrigens von altersher - das bedeutendste ausländische Kontingent der Legion.
Nach den Feststellungen und Erfahrungen der letzten fünf Jahre darf angenommen werden, daß ein erheblicher Teil der deutschen Legionäre -wahrscheinlich etwa die Hälfte - nach den deutschen Gesetzen minderjährig ist, d. h. das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Die oberste Grenze bei Eintritt in die Fremdenlegion liegt nach den Ermittlungen etwa bei 30 Jahren.
Über die berufliche Herkunft fehlen genaue Angaben. Nach den Feststellungen der Grenz- und Paßkontrollstellen, der Polizeibehörden und Wohlfahrtsorganisationen dürften etwa je 30 % auf Industrie und Handwerk, 20 % auf ungelernte Arbeiter, 8 % auf Lehrlinge und der Rest in kleinen Prozentsätzen auf die übrigen Berufe entfallen.
Was nun die landsmannschaftliche Zusammensetzung anlangt, so kann man sagen, daß sich die deutschen Legionäre aus allen Gegenden Deutschlands - der Bundesrepublik und der SBZ - rekrutieren, wobei in einzelnen Zeitabschnitten ein größerer Anteil von Flüchtlingen aus der sowjetisch besetzten Zone den Eintritt in die Fremdenlegion sucht, ohne daß jedoch im Gesamtdurchschnitt über einen längeren Zeitraum der den Angehörigen aus der SBZ landsmannschaftlich entsprechende Prozentsatz überschritten würde. Es handelt sich dann in der Regel um nicht registrierte Flüchtlinge, die in der Bundesrepublik keinen festen Fuß gefaßt haben. Soweit nur Ausweise der SBZ vorliegen, werden die Flüchtlinge an den Paßkontrollstellen abgewiesen.
Nach Schätzung der zuständigen öffentlichen und privaten Stellen dürfte das bedeutendste Motiv für den Eintritt in die Fremdenlegion - das ist eine Frage, die uns in einem späteren Zeitpunkt noch beschäftigen wird - eine schwer definierbare Abenteurersucht sein. An zweiter Stelle sind Familienstreitigkeiten als Motiv zu nennen. Man kann sagen, daß diese Fälle etwa 20 % ausmachen.
Man könnte noch fragen, wie stark der Anteil derjenigen ist, die unter einer Strafdrohung stehen und aus Angst vor Strafe in die Fremdenlegion gehen. Der Prozentsatz ist - über Jahre gesehen - relativ klein, kleiner, als man gemeinhin erwartet. Man kann mit etwa 3 % rechnen.
So viel zur sachlichen Seite des Problems! Ich komme nun zur Rechtslage. Grundsätzlich ist völkerrechtlich anerkannt, daß jeder Staat souverän die Bedingungen für den Eintritt in seine Streitkräfte festsetzt. Das gilt ebenso für das Recht zur Anwerbung fremder Staatsangehöriger für die eigenen Streitkräfte. Jedenfalls ist dieses Recht bisher keiner Nation grundsätzlich bestritten worden, allerdings mit der Einschränkung, die der § 23 der Haager Landkriegsordnung vorsieht.
Das Institut der Fremdenlegion gehört dem öffentlichen, und zwar dem französischen öffentlichen Recht an. Im Falle, daß ein Volljähriger seinen Eintritt in die Fremdenlegion vollzieht, ist eine rechtliche Handhabe nach geltendem Recht in Frankreich nicht gegeben. Die politische Frage der Opportunität einer dementsprechenden ausschließlichen Berücksichtigung des Ordre Public muß vielleicht unter anderen Gesichtspunkten gesehen werden. Das entscheidende Problem ergibt sich vielmehr in dem Falle, daß ein Minderjähriger in die Fremdenlegion eintritt. Es ist umstritten, ob der Eintritt in die Fremdenlegion auf Grund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages oder eines einseitigen Verwaltungsaktes oder, wie es in der deutschen Rechtstheorie heißt, eines Verwaltungsaktes auf Unterwerfung erfolgt. Es fragt sich also, ob ein vollgültiger öffentlich-rechtlicher Vertrag oder ein vollgültiger acte administratif im Sinne des französischen Rechts zustande kommt, wenn ein Minderjähriger
in die Fremdenlegion eintritt. Nach französischem ebenso wie nach deutschem Recht, und zwar nach französischem Recht gemäß Art. 388 in Verbindung mit Art. 488 des Code civil, wird die Volljährigkeit erst mit der Vollendung des 21. Lebensjahres erreicht. Dieses Prinzip gilt auch für das öffentliche und nicht nur für das zivile Recht. Bis zu diesem Zeitpunkt, also bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres, steht auch nach französischem Recht der Minderjährige unter elterlicher Gewalt.
Er bedürfte also ebenso wie im deutschen auch nach französischem Recht der Genehmigung des gesetzlichen Vertreters, wenn nicht eine Militärverordnung vom 29. Juli 1949, die auf eine Ordonnanz des Jahres 1831 zurückgeht, bestimmte, daß für den Eintritt in die Fremdenlegion die volle Geschäftsfähigkeit des Legionsbewerbers bereits mit Vollendung des 18. Lebensjahres als gegeben angesehen wird. Die Rechtsgültigkeit dieser Verordnung, vergleiche insbesondere § 3 Art. 3 des Code civil, wo das Kollisionsprinzip verankert ist, ist Gegenstand einer Klage vor dem französischen Verfassungsgericht, dem Conseil d'Etat, gewesen. Die Entscheidung ist vor wenigen Monaten gefallen, und zwar hat der Conseil d'Etat die Klage aus formellen Gründen abgewiesen, so daß es zur Entscheidung über die incidenter gestellte Frage nach der Rechtsgültigkeit dieser Verordnung nicht gekommen ist.
Bisher handelte es sich um Legionäre, die das 18., aber noch nicht das 21. Lebensjahr vollendet haben. Aber selbst nach französischem Recht ist streitig, ob ein Minderjähriger vor Vollendung des 18. Lebensjahres in die Fremdenlegion eintreten kann. Hier liegt das Problem bei § 6 der Ordonnanz vom 10. März 1831. Die französische Verwaltungspraxis hat, wie betont, in der Vergangenheit auf Ansuchen der deutschen Stellen Mitglieder der Fremdenlegion, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, aus der Legion entlassen.
Zusammenfassend ist also zu sagen, daß selbst nach französischem Recht die Rechtsgültigkeit der Einstellung von ausländischen Minderjährigen in die Fremdenlegion, sei es vor dem 18. Lebensjahr -selbst mit Zustimmung des gesetzlichen Vertreters -, sei es nach Vollendung des 18. Lebensjahres ohne Zustimmung des gesetzlichen Vertreters, zweifelhaft ist.
In Deutschland wird das Problem des Eintritts in die Fremdenlegion zunächst aus dem Gesichtspunkt der Minderjährigkeit akut. Dieses Problem habe ich bereits im Zusammenhang mit den einschlägigen französischen Bestimmungen behandelt. Eine spezielle Verbotsnorm mit Strafcharakter, wie sie die Schweiz kennt, existiert nicht. Vielmehr wird lediglich die Werbung für ausländische Wehrdienste nach § 109 h des Strafgesetzbuches unter Strafe gestellt. Sie wird mit Gefängnis nicht unter drei Monaten bestraft, wobei der Versuch als solcher strafbar ist.
Eine sehr bedeutsame Bestimmung ist in diesem Zusammenhang § 8 des Wehrpflichtgesetzes. Danach dürfen sich Wehrpflichtige nur mit Zustimmung des Bundesministers für Verteidigung oder der von ihm beauftragten Stellen zum Eintritt in fremde Streitkräfte verpflichten. Diese Bestimmung stellt eine Norm des öffentlichen Rechts dar, die, wenn sie von ausländischen Staaten de jure anerkannt würde, den Eintritt in solche Streitkräfte unmöglich machen würde. Ich habe jedoch bereits darauf hingewiesen, daß alle Nationen den Eintritt in ihre Streitkräfte souverän ordnen.
Fernerhin wird das Problem des Eintritts in fremde Streitkräfte im Paßgesetz vom 4. März 1952 abgehandelt, wonach gemäß § 7 Ziffer 1 e der Paß zu versagen ist, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß der Paßbewerber in fremde Heeresdienste eintreten will. Nach § 8 des gleichen Gesetzes kann der Paß dem Inhaber entzogen werden, wenn Tatsachen bekannt werden, die gemäß § 7 des Gesetzes die Versagung der Ausstellung des Paßes rechtfertigen würden. Die Bestimmung des § 7 ist in der Vergangenheit auch dann zur Anwendung gekommen, wenn der betreffende Legionär vor Inkrafttreten des Wehrgesetzes bereits Mitglied der Legion war. Zweck dieser Praxis war der, nach keiner Richtung hin auch nur implicite die französische Praxis zu akzeptieren. Es werden lediglich in besonderen Härtefällen Ausnahmen zugelassen. Da im Verhältnis der Bundesrepublik zu Frankreich heute kein Paßzwang mehr besteht, kann jeder Jugendliche mit einem Personalausweis über die Grenze gehen. Es sind jedoch Vorkehrungen getroffen worden, daß an den Grenzübergangsstellen seitens der Paßkontrollbehörden Jugendliche, bei denen der Verdacht auftaucht, daß sie in die Fremdenlegion eintreten wollen, abgewiesen werden. Die Zahl der auf diese Weise vom Eintritt in die Fremdenlegion abgehaltenen jungen Menschen ist verhältnismäßig erheblich.
Auf Grund der Sach- und Rechtslage, wie ich sie Ihnen dargestellt habe, hat der Ausschuß Überlegungen angestellt, in welcher Richtung das Gegenstand des Antrages der SPD, Drucksache 288, bildende Problem der minderjährigen deutschen Staatsangehörigen in der Fremdenlegion einer befriedigen Lösung zugeführt werden könnte. Der Ausschuß ist zu der Auffassung gekommen, daß die auf dem Gebiet der nationalen Gesetzgebung getroffenen Vorkehrungen - ich zitiere noch einmal das Verbot der Werbung, das Verbot des Eintritts in fremde Heeresdienste und Paßversagung im gleichen Falle - einen Eintritt Deutscher in die Fremdenlegion nicht ausreichend zu verhindern vermögen. Eine Verschärfung dieser Maßnahmen oder sogar die Einführung spezieller Strafbestimmungen, wie sie die Schweiz kennt, werden nach Auffassung des Auswärtigen Ausschusses ebenfalls im wesentlichen resultatlos bleiben. Entscheidend für diese Erkenntnis war für den Ausschuß die Tatsache, daß Motive im wesentlichen emotionalen Charakters dem Eintritt in die Fremdenlegion zugrunde liegen. Da auch im allgemeinen im Strafrecht das Ausmaß der Abschreckung zweifelhaft ist, hat der Ausschuß von der Empfehlung einer Verschärfung oder Änderung der bestehenden Vorschriften Abstand genommen. Die einzige Lösungsmöglichkeit sieht der Ausschuß in dem Abschluß einer Regelung dieses Problems mit Frankreich. Ich glaube, auf Grund der Erörterungen des Ausschusses den Willen der Antrag3266 
steller dahin auslegen zu dürfen, daß die Erzielung eines Übereinkommens mit der französischen Regierung und nicht notwendigerweise die eines formellen Staatsvertrages gewünscht war und daß unter „festgehalten werden" auch „aufgenommen werden" verstanden werden soll.
Der Auswärtige Ausschuß bittet die Bundesregierung, in einem nahen ihr geeignet erscheinenden Zeitpunkt an die französische Regierung heranzutreten und dieser eine Regelung des Problems der Minderjährigen, wie sie im Rahmen des Antrages der SPD formuliert ist, sobald dies die Umstände gestatten, nahezulegen. Der Ausschuß bittet die Bundesregierung, die französische Regierung darauf aufmerksam zu machen, daß diese Bitte im Geiste der Freundschaft ausgesprochen wird und der Ausschuß sich bei der an sich sehr vorsichtigen Beurteilung dieses delikaten Problems nur von den Gesichtspunkten der Menschlichkeit hat leiten lassen. Es ist die Sorge um das Wohl der jugendlichen Menschen, die ohne die Zustimmung ihres gesetzlichen Vertreters ein Engagement eingegangen sind, dessen Konsequenzen ihnen gerade auf Grund ihrer Jugendlichkeit nicht bekannt waren und vielleicht auch nicht bekannt sein konnten.
In diesem Sinne und aus diesem Geiste heraus bitte ich das Hohe Haus, entsprechend dem Antrag des Ausschusses, Drucksache 641, dem Antrag der SPD, Drucksache 288, die Zustimmung geben zu wollen.
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