Windelen (NA), 1968-04-05:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Wir stehen jetzt am Ende einer langen - ich wage nicht zu sagen: und fruchtbaren - Aussprache über den Bundeshaushalt 1968. Leider war die Debatte eigentlich nur dort lebhaft, wo es um die Angelegenheiten des Parlaments selbst ging. Wir sollten - das ist jedenfalls für mich das Fazit dieser Debatte - einmal überlegen, ob es noch sinnvoll ist, die Haushaltsberatungen in diesem Stil weiterzuführen.
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Der Kollege Dr. Pohle hat ausgerechnet, daß dies der 19. Nachkriegshaushalt sei. Damit also verläßt die junge Dame Haushaltswitrschaft das Alter eines Teenager und tritt jetzt in die Phase eines Twen ein. Auf diesem Wege hat sich diese junge Dame sehr kräftig, leider nicht immer ganz harmonisch entwickelt. Sie hat an Umfang beträchtlich zugenommen. Herr Dr. Pohle hat uns auch hier die Daten noch einmal in Erinnerung zurückgerufen. Es begann mit einem Umfang von 14 Milliarden DM. Inzwischen sind wir bei 80 Milliarden DM angekommen. Auf diesem Wege hat sie, wie das in den ersten stürmischen Wachstumsjahren häufig der Fall ist, leider ein wenig in der Schönheit gelitten. Sie hat da und dort etwas Fett angesetzt, sie ist etwas unbeweglicher geworden, und sie hat teilweise recht üppige Formen angenommen. Jedenfalls entspricht sie kaum mehr dem heutigen Twiggy-Ideal, das allerdings ohnehin umstritten ist. Auch die stützenden Korsette der Haushaltsordnung, die Massage der mittelfristigen Finanzplanung haben allenfalls vermocht, einige Schwächen zu mildern oder zu verbergen, sie konnten aber keineswegs alle Mängel beseitigen. Die jugendliche, elegante, sportliche Linie wird sich nur durch weitere Enthaltsamkeit, durch strenge Diät, vielleicht sogar nur durch einige Operationen ganz wiederherstellen und erhalten lassen.
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Dieser Haushalt wird nun also zum Twen, und damit endet auch die Zeit der spontanen und der kurzfristigen Entschlüsse und Entscheidungen. Jetzt heißt es, auf längere Fristen zu planen, in größeren Zeiträumen zu denken, und jetzt ist es wichtig, die Folgen und die Auswirkungen gewisser Entscheidungen besonders sorgfältig zu überlegen. So ist es eigentlich nur logisch, daß jetzt auch dieser Haushalt von den kurzfristigen und spontanen Entscheidungen, vom Jährlichkeitsdenken Abschied nimmt und daß wir dazu übergehen, unsere Haushaltswirtschaft in eine groilräumigere Planung einzubauen.
Gewiß, der Abschied von Kindheit und Jugend ist meist schmerzlich und auch weniger der Einsicht als dem Zwang der Verhältnisse zuzuschreiben. So ist auch der Abschied von der einjährigen Haushaltswirtschaft weniger der Einsicht als dem Zwang der leeren Kassen zuzuschreiben. Aber entscheidend scheint mir, daß es über die Notwendigkeit einer mittelfristigen Planung keine MeinungsverschiedenWindelen
heiten mehr gibt, daß sie zu unbestrittenem Gemeingut geworden ist. Dieser tiefe Einschnitt in die Haushaltswirtschaft, ihre Einbettung in ein längerfristiges Denken geben aber auch Anlaß zu der Hoffnung, daß damit wenigstens gewisse Minimalforderungen erfüllt werden, Minimalforderungen, die man auch an ein mäßiges Provinzorchester stellt, daß Dirigent und Orchester die gleiche Partitur haben. Für uns heißt das, daß eine gesunde Wirtschaft geordnete und den Erfordernissen eines modernen Industriestaates angemessene Staatsfinanzen braucht. Die klassischen Grundsätze der Haushaltspolitik sollten dabei unverändert bleiben: Sparsamkeit, Wahrheit und Klarheit. Sie haben in dieser Phase aktiver Finanzpolitik eine vermehrte Bedeutung bekommen. Die Zukunft erfordert nämlich die Koordinierung aller öffentlichen Haushalte; das ist es, was ich mit dem Vergleich zum Orchester sagen wollte. Wir brauchen alle die gleiche Partitur. Sonst wird statt einer Symphonie eine Kakophonie herauskommen, und die wird uns allen nicht gut gefallen.
Eine zukunftsorientierte Finanzpolitik hat dem Strukturwandel in der Wirtschaft Rechnung zu tragen. Sie hat ihn zu fördern, nicht zu bremsen oder gar zu verhindern. Dennoch aber dürfen wir die wirtschaftliche und konjunkturelle Bedeutung der öffentlichen Finanzwirtschaft nicht überbetonen. Wir dürfen darüber nicht den eigentlichen Auftrag der Haushaltswirtschaft vergessen, nämlich die öffentlichen Aufgaben zu erfüllen.
Die Väter unserer jungen Dame Haushaltswirtschaft schneidern nun seit einiger Zeit auch an einer etwas moderneren Garderobe für ihre Tochter. Das Stabilitätsgesetz, die mittelfristige Finanzplanung war nur der Anfang. Jetzt gilt es, diese Ausrüstung zu vervollständigen. Das Kleidchen des Haushaltsrechts, das noch von der Großmutter aus den „golden twenties" stammt, ist inzwischen doch arg verschlissen und unpassend geworden. Es bedarf dringend der Erneuerung, um wenigstens die ärgsten Blößen zu verdecken. Gleichzeitig sind jetzt auch die Modeschöpfer und die Schneider darangegangen, mit der Finanz- und Finanzverfassungsreform diese Ausrüstung zu vervollständigen. Ich möchte diesen Schöpfern nur eines empfehlen: Legen Sie uns bitte kein Mini-Modell vor!
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Diese Mode wird bald passé sein. Wir hätten gern etwas, was auch morgen noch getragen werden kann.
Bei aller Fortschrittlichkeit aber sollte man bei dieser Schneiderarbeit keineswegs auf die bewährten und soliden Grundsätze sowohl der Haute Couture als auch der Haushaltswirtschaft verzichten. Nicht alles, was jung, nicht alles, was neu und revolutionär ist, ist allein schon deswegen gut; und nicht alles, was alt ist, ist allein deswegen heute nicht mehr brauchbar. Dezente Sparsamkeit, schlichte Eleganz und eine gewisse Transparenz sind bewährt Stilelemente sowohl in der Mode als auch in der Haushaltswirtschaft.
Zurück zur Finanzreform! Ich warne hier vor dem Versuch, Einzelinteressen durchsetzen zu wollen. Wer das tut, handelt gegen die Zeit, gefährdet den Bestand unserer föderalistischen Ordnung. Wir sollten nicht zulassen, daß unsere Finanzreform Stückwerk wird, das den Namen einer Reform nicht verdient. Dann sollte man es lieber lassen. Das Ziel ist ja nicht, der einen oder anderen Gebietskörperschaft lediglich mehr Geld zu geben, sondern zu einer rationellen, flexiblen und dynamischen, unserer Entwicklung gemäßen Verteilung von Aufgaben und Mitteln zu kommen.
In der Diskussion über unsere Finanz- und Haushaltswirtschaft ist in der Öffentlichkeit oft der Eindruck erweckt worden, als wäre die Deckung unserer Haushaltsdefizite allein durch den Abbau von Subventionen möglich. Hier ist von knallharten Beschlüssen gesprochen worden.
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Hier sind Milliarden-Summen genannt worden, die in Kürze gestrichen würden. Nun, wir hatten damals schon ein wenig vor Illusionen gewarnt.
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Inzwischen liegt uns der Subventionsbericht der Bundesregierung vor. Wir möchten uns für diese sehr gründliche Arbeit ausdrücklich bedanken. Aber ihr Studium bietet keineswegs Anlaß zu reiner Freude. Hier ist vielleicht mancher Blütentraum zerstört worden. Wir stellen auf Grund dieses Berichts fest, daß die Subventionen gerade jetzt ein nie dagewesenes Ausmaß erreicht haben. Mich wundert das nicht in einer Zeit so raschen Strukturwandels. In der Energiewirtschaft, beim Bergbau, beim Übergang der Landwirtschaft in die EWG hat der Staat die Aufgabe, solche Entwicklungen in geordnete Bahnen zu lenken, damit sie sich ohne Schaden für die Volkswirtschaft vollziehen können.
Noch ein Wort zum Subventionsbericht. Mir ist deutlich geworden, wie schwer es offenbar ist, eine klare Definition des Begriffs „Subventionen" zu finden. Manches, was in dem Bericht steht, gehört mindestens unter diesem Begriff nicht dort hinein. Das gilt - jedenfalls war das mein Eindruck - insbesondere für den steuerlichen Teil. Hier sind doch teilweise Maßnahmen aufgeführt, die zur Vermeidung von Doppelbelastungen oder aus sozialen und gesellschaftspolitischen Gründen notwendig sind, um Verzerrungen zu verhindern.
Was bei Subventionen besonders beachtet werden muß, ist, daß sie nicht dafür eingesetzt werden dürfen, überholte und unhaltbar gewordene Strukturen zu zementieren.
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Ausschlaggebend scheint mir nicht in erster Linie das Volumen der Subventionen zu sein, sondern die Verwendung, die Frage, wie und wo wir sie einsetzen. Eine nur globale Wachstumspolitik ohne die Berücksichtigung der sektoralen und der regionalen Komponenten schafft Wachstumsraten nur auf dem Papier.
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Zu einem dynamischen Wirtschaftsprozeß gehört auch - das mag hart klingen, aber ich sage es dennoch - die Verschrottung alter und unrentabel gewordener Anlagen. Der Einsatz unserer knappen Haushaltsmittel, der Einsatz unserer knappen Arbeitskräfte in unrentablen Wirtschaftszweigen ist auf die Dauer Verschwendung, die wir uns nicht leisten können. Natürlich erreichen wir damit zunächst Vollbeschäftigung, natürlich erreichen wir damit heute nominales Wachstum, aber um den Preis von Leistungsverlusten, um den Preis eines Verfalls unserer Volkswirtschaft für die Zukunft.
Ich brauche hier nicht noch einmal auf die entscheidende Bedeutung unserer Zukunftsinvestitionen auf dem Gebiet der Wissenschaft und Forschung einzugehen. Die Kollegen Dr. Pohle und Dr. Möller sowie der Herr Bundeswirtschaftsminister haben in dieser Debatte ausdrücklich auf die Wichtigkeit solcher Investitionen hingewiesen. Ich kann das nur unterstreichen. Aber gerade aus diesem Grunde muß uns der erneute Anstieg der konsumtiven Ausgaben durch beträchtliche Überschreitungen in bestimmten Sozialbereichen zu Lasten der Investitionsrate mit Sorge erfüllen. Der Haushaltsausschuß hätte gern die Aufwendungen für Forschung und Entwicklung noch mehr verstärkt, als er es getan hat. Er hat das nur in sehr bescheidenem Umfang vermocht. Ich bitte Sie, die Arbeit des Haushaltsausschusses keineswegs nur als ein seelenloses Streichorchester zu verstehen. Wir haben uns durchaus auch bemüht, einige Akzente neu zu setzen. Daß sie so bescheiden ausgefallen sind, liegt weniger am guten Willen als an mangelnden Möglichkeiten.
Was uns bei diesen Beratungen besonders beschäftigt hat und was auch größere Aufmerksamkeit in diesem Haus erfordert, ist die Entwicklung der Personalkosten in den öffentlichen Haushalten. Ich beschränke mich hier auf den Bundeshaushalt. Wie die Finanzberichte der Bundesregierungen ausweisen, sind die Personalkosten von 1963 bis 1967 von zirka 5 1/2 Milliarden auf zirka 11 1/2 Milliarden DM, also um 110 % gestiegen.
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Die sonstigen ordentlichen Ausgaben stiegen im gleichen Zeitraum von zirka 55 Milliarden auf zirka 69 Milliarden DM, also lediglich um 23,3 %. Das heißt also, daß der Anstieg der Personalkosten allein beim Bund von 1963 bis 1967 fast fünfmal so hoch war wie die sonstigen ordentlichen Ausgaben des Bundes. Der Anteil der Personalausgaben an den ordentlichen Ausgaben des Bundes betrug 1963 9,7 %, 1967 bereits 16,6 %.
Es wäre aber unaufrichtig und unfair, wenn ich hier nicht dazu sagte, daß ein wesentlicher Teil dieses steilen Anstiegs auf den Anstieg im Verteidigungsbereich zurückzuführen ist. Aber das, was bleibt, sollte uns noch genügend Stoff zum Nachdenken geben. Der Rest nämlich sind die Stellenvermehrungen, sind die Stellenhebungen und sind auch die sicherlich nicht exorbitanten Lohn- und Gehaltsverbesserungen im öffentlichen Dienst. Eindrucksvoller, besorgniserregender ist das Bild in den Gemeinden und in den Ländern. Wenn wir vom Finanzminister des Saarlandes hören müssen, daß die gesamten Steuereinnahmen des Saarlandes heute nicht mehr reichen, um nur die Personalkosten zu bestreiten,
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sind wir an einem Punkt angelangt, der uns zum Nachdenken zwingt.
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Es wird also notwendig sein, zu einer strafferen Bewirtschaftung unseres knappen qualifizierten Personals zu kommen. Dabei ist den berechtigten Belangen des öffentlichen Dienstes Rechnung zu tragen.
Natürlich wäre es töricht, die Schuld für diese Entwicklung etwa den Beamten zu geben. Nicht sie haben die Gesetze beschlossen, sondern wir haben sie beschlossen.
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Deswegen sage ich das hier vor diesem Hause. Bei jedem Gesetz, das wir verabschieden, sollten und müssen wir in Zukunft mehr als bisher bedenken und berücksichtigen, welchen Verwaltungsaufwand es auslöst und wie wir diesen Verwaltungsaufwand durch moderne Methoden der Datenverarbeitung usw. vermindern und begrenzen können.
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Es muß aber auch erwartet werden, daß die öffentlichen Bediensteten in der Verwaltung gezielt und rationell eingesetzt werden, um mit dem geringstmöglichen Aufwand die Erfüllung der sicherlich stark gewachsenen Verwaltungsaufgaben zu ermöglichen. Es soll gewiß nicht verkannt werden, daß neu auftauchende Aufgaben, die die Anwendung neuer Techniken erfordern, nur mit besonders vorgebildeten Kräften bewältigt werden können und daß wir deswegen oft zur Schaffung neuer Planstellen und neuer Dienststellen gezwungen sind. Das kann mich aber nicht an der Feststellung hindern, daß den ungehemmten Personalerweiterungen und Stellenverbesserungen der letzten Jahre Einhalt geboten werden muß.
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- Ich werde darauf zu sprechen kommen. Die Neigung, Herr Kollege Baier - und damit komme ich genau auf diesen Punkt -, für neue Aufgaben neues Personal zu fordern und den alten Organisationsstand im übrigen unverändert zu lassen, ist bei den Verhandlungen im Haushaltsausschuß nur allzuoft zutage getreten. Der Haushaltsausschuß hat sich deswegen gezwungen gesehen, eine nicht unbeträchtliche Anzahl der beantragten Stellen abzulehnen, nicht wegen einer unfreundlichen Haltung gegenüber der Beamtenschaft, sondern aus seiner Verantwortung für die öffentlichen Finanzen.
Ich möchte deshalb die Gelegenheit benutzen, einen Appell an die Bundesregierung zu richten, künftig bei jeder Neuanforderung von Planstellen und Dienstposten zunächst zu prüfen, ob nicht vorWindelen
handene Dienststellen abgebaut oder wenigstens eingeschränkt werden können.
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Die gegenwärtige Altersstruktur im öffentlichen Dienst bietet eine einmalige Gelegenheit, bei Verminderung von Aufgaben durch die Nichtwiederbesetzung von Stellen einen Personalabbau wenigstens zu versuchen. Darauf möchte auch der Haushaltsausschuß mit der von ihm vorgeschlagenen Bestimmung des § 11 Abs. 2 hinwirken, wonach 20 % der durch natürlichen Abgang frei werdenden Stellen nicht wieder besetzt werden sollen.
Die FDP hat sich diesem sehr bescheidenen Versuch leider widersetzt, ohne uns einen besseren Vorschlag zu machen. Wir sind uns der Begrenztheit dieser Möglichkeit durchaus bewußt. Wir sind uns bewußt, daß wir diese Bestimmungen nicht ohne Ausnahmen werden durchhalten können. Aber irgendwo muß doch einmal begonnen werden. Ich hoffe, daß damit auf die Verwaltung ein heilsamer Zwang ausgeübt wird, die Bestrebungen des Haushaltsausschusses nach einer Verminderung der Personalkostenbelastung des Bundes stärker als bisher in die Tat umzusetzen.
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Die ungeregelten Stellenverbesserungen, die in die Zehntausende gingen, sind eine wesentliche Ursache für die Unzufriedenheit in der Beamtenschaft.
({15}) : Genau!)
Dieses bedauerliche Kapitel in der Geschichte des deutschen Beamtentums sollte im Interesse der Beamtenschaft selbst schleunigst abgeschlossen werden. Auch hier hat der Versuch, eine „übertriebene Gerechtigkeit" einzuführen, zu immer neuen Ungerechtigkeiten geführt. Wenn es nicht gelingt; wieder zu einer klaren Gliederung der Stellenpläne zurückzufinden, wird sich nach meiner Auffassung der Beamtenstatus heutiger Prägung auf die Dauer nicht aufrechterhalten lassen.
Lassen Sie mich noch wenige Worte zur Haltung der Opposition zu diesem Haushalt sagen. Die Beiträge hier - und das gilt nicht nur für die Opposition - waren vorwiegend politischer Natur. Das, was hier gesagt wurde, konnte in jeder außenpolitischen, in jeder verteidigungspolitischen, in jeder allgemeinen Debatte ebensogut gesagt werden. Es war viel von Vietnam und von Notstand und von Ordnungswidrigkeiten und von 0,8 Promille die Rede, aber wenig von Geld und überhaupt nicht von Alternativen.
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Abgesehen von einigen ungedeckten Propagandaanträgen zum Etat des Ernährungsministers,
({17}) mit denen keinem Bauern geholfen wird,
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sind hier nur einige unausgegorene, undurchführbare Kürzungsvorschläge auf dem Gebiet der Verteidigung und der Zivilverteidigung unterbreitet worden.