Graf Lambsdorff (bundesminister für wirtschaft), 1978-11-10:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen! Meine Herren! Mit dem Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen hat die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag einen Novellierungsvorschlag unterbreitet, dem wir hohen wettbewerbsund ordnungspolitischen Rang beimessen. Wir haben es in der Wirtschaft, wie jeder weiß, ständig mit neuen Entwicklungen und daraus resultierend auch neuen Gefährdungen zu tun. Ein Gesetz, das den dynamischen Prozeß des Wettbewerbs sichern will, kann deshalb nicht normativ statisch verharren. Wenn veränderte wirtschaftliche Bedingungen Lücken und Schwächen des geltenden Rechts offengelegt haben, muß das wettbewerbsrechtliche Instrumentarium, wenn auch ohne Hast und Kurzatmigkeit, der Dynamik der Wettbewerbsprozesse entsprechend fortentwickelt werden.
Bereits 1973, als ich noch parlamentarischer Neuling war, habe ich anläßlich der Beratungen zur zweiten Kartellnovelle darauf hingewiesen: Wer es mit der Wettbewerbsordnung ernst meint, der darf die Akte Kartellgesetznovelle nicht im hintersten Fach vergraben. Sich nörglerisch gegen jede Fortentwicklung des Wettbewerbsrechts stemmen heißt, wenn auch ungewollt, im Ergebnis für mehr Staat, für mehr Dirigismus plädieren; denn nur solange der Wettbewerb frei von Machtkonzentration funktioniert, ist es gerechtfertigt, so wichtige Entscheidungen wie die über Investitionen oder Preise den Marktbeteiligten zu überlassen.
Vorschriften zur Fortentwicklung des Wettbewerbsrechts sind das genaue Gegenteil von Dirigismus. Wettbewerb, meine. Damen und Herren, läßt sich nicht verordnen. Der Staat kann nur die Grenzen setzen und Regeln formulieren, innerhalb derer sich die Wettbewerbsprozesse entfalten, mehr nicht. Aber diese Aufgabe muß der Staat ernst nehmen. Gibt er nach und verzichtet aus kurzsichtigen Opportunitätserwägungen auf seine Pflicht, die Rahmenbedingungen zu setzen und zur gegebenen Zeit fortzuentwickeln, so gefährdet er längerfristig die Freiheit aller, auch derer, die meinen, vom Aufschieben oder gar Aufheben notwendiger Änderungen des geltenden Wettbewerbsrechts profitieren zu können; denn der sich selbst überlassene Wettbewerb führt leicht zu unerträglicher Machtkonzentration bei wenigen und begünstigt so diejenigen, die unter dem Vorwand, private Macht einzudämmen, einen allmächtigen Staat schaffen wollen.
Ich werde mich immer dafür einsetzen, daß diese Perspektive nicht Wirklichkeit wird. Mit dem gleichen Nachdruck werde ich jedoch auch gegen übermäßige Machtballung in privater Hand angehen und dafür kämpfen, daß durch entsprechende Rahmenbedingungen der Wettbewerb solche Machtpotentiale gar nicht erst entstehen läßt.
Aber nicht Verstaatlichung oder Staatskontrolle beschränken wirtschaftliche Macht. Wer sie fordert, der will in Wahrheit die Macht des Staates um wirtschaftliche Macht erweitern. Er will nicht weniger wirtschaftliche, sondern mehr staatliche Macht. Das ist nicht der Inhalt liberaler Wirtschaftspolitik. Für eine freiheitlich verfaßte Wirtschaftsordnung gilt die Erkenntnis: Nicht der Staat, der Wettbewerb ist die geniale Kontrolle wirtschaftlicher Macht.
Die Kammer für soziale Ordnung der Evangelischen Kirche in Deutschland formuliert das in ihrer sehr lesenwerten Denkschrift zu Fragen des Leistungsprinzips und der Wettbewerbsgesellschaft, die vor wenigen Tagen herausgebracht worden ist, so:
Ein funktionierender Wettbewerb verteilt wirtschaftliche und politische Macht und macht sie
im Falle vollständiger Konkurrenz unschädlich.
Dem ist nichts hinzuzufügen.
Ein übermächtiger Staat und übermächtige Unternehmen bedrohen gleichermaßen die Freiheit des einzelnen. Beiden Gefahren muß entgegengetreten werden. Machtkonzentration ist deshalb die Achillesferse der Marktwirtschaft. Wenn wir hier versagen, machen wir es den Kritikern der Marktwirtschaft leicht. Die Wettbewerbswirtschaft ist ohnehin ins Gerede gekommen. Vor dem Hintergrund des wachsenden Gewichts konjunktureller und struktureller Probleme im nationalen Bereich wird immer häufiger die These vertreten, die Wettbewerbswirtschaft stoße an ihre Grenzen. Ich meine zwar, unser marktwirtschaftliches System hat in der sogenannten Ölkrise 1973/74, aber auch bei der Überwindung konjunktureller Schwierigkeiten hinreichend seine Fähigkeit zur raschen und flexiblen Reaktion auf veränderte Bedingungen bewiesen und das diffuse Unbehagen an seiner Eignung zur Lösung unserer aktuellen wirtschaftlichen Probleme vermindern können. Gerade deshalb müssen wir uns davor hüten, dieses neu gewonnene Vertrauenskapital durch Unterlassungen und mangelnde Konsequenz derer, die das marktwirtschaftliche System bejahen, zu verspielen.
Wer viel von Marktwirtschaft redet, jedoch einer notwendigen Fortentwicklung der Rahmenbedingungen seine Zustimmung verweigert, muß sich die Frage nach seiner Glaubwürdigkeit gefallen lassen. Ich bin mir dabei durchaus bewußt, daß die Qualität der Rahmenbedingungen nicht allein von der Ausgestaltung des Wettbewerbsrechts, sondern von einer Vielzahl von Faktoren abhängt. Nur, es hilft wenig weiter, sich auf die Behauptung zu beschränken, der Ordnungsrahmen stimme generell nicht mehr, wenn man gleichzeitig Detailverbesserungen als punktuelles Flickwerk abtut. Pauschal Unbehagen wecken, das kann jeder. Diese Haltung bleibt aber Vorwand,. wenn man sich weigert, an einer

konkreten Fortentwicklung der Rahmenbedingungen mitzuwirken.
Daß wir auf anderen Feldern der Politik bemüht sind, Positionen und Chancen in Wettbewerb für mittelständische Unternehmen zu verbessern, wissen Sie. Ich erinnere nur an die steuerpolitischen Maßnahmen der letzten Jahre, an das Existenzgründungsprogramm, an das forschungs- und technologiepolitische Gesamtkonzept, an die erhöhte Investitionszulage für Forschungs- und Entwicklungsinvestitionen und an die geplante Einbeziehung der Personalkosten für Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten in die Forschungsförderung. Man muß eben das eine tun und darf das andere nicht lassen.
Machtkonzentration durch Fusion, Machtmißbräuche und sonstige leistungswidrige Praktiken führen zu irreversiblen Marktstrukturveränderungen. Wir können deshalb nicht zusehen und die weitere Entwicklung abwarten.
Machtkonzentration ist besonders bedenklich, wenn sie zu Lasten der kleinen und mittleren Unternehmen geht. Gerade hier hat sich das geltende Recht als unzulänglich erwiesen. Die Ihnen vorliegende Novelle zielt deshalb in. erster Linie darauf, die Rahmenbedingungen für die mittelständische Wirtschaft durch eine effizientere Ausgestaltung der Fusionskontrolle, eine wirksame Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen und eine stärkere Sicherung des Leistungswettbewerbs zu verbessern.
Für mich hat im Mittelpunkt des Wettbewerbsrechts immer die Erkenntnis gestanden, daß gerade im Interesse des Verbrauchers ein leistungsfähiger Mittelstand in unserer Wirtschaftsordnung völlig unverzichtbar ist. Die These von der grundsätzlichen Leistungsüberlegenheit der Großunternehmen trifft nicht zu. Gewiß, sie übertragen zumeist ihre kleinen und mittleren Konkurrenten an Markt- und Kapitalmacht. Größere Leistungsfähigkeit ist damit jedoch keineswegs automatisch .verbunden. Gerade mittelständische Unternehmen haben ihre Kreativität und Flexibilität immer wieder unter Beweis gestellt. Es erfüllt mit Besorgnis, daß die Großunternehmen den Mangel an eigener Kreativität und Flexibilität dadurch auszugleichen suchen, daß sie durch Unternehmensaufkäufe in mittelständische Bereiche eindringen.
Damit hier aber keinerlei Mißverständnisse entstehen: Es geht uns nicht um Abschottung der Märkte, um die Errichtung von . Naturschutzparks aus falsch verstandener Mittelstandspolitik. Strukturkonservierung zugunsten einer bestimmten Gruppe kann nicht unser Ziel sein. Niemand hat das Wettbewerbsrecht für sich gepachtet - weder die mittelständische Wirtschaft, noch die Großindustrie, noch die Verbraucher. Wettbewerb darf nicht zugunsten einzelner wirken, sondern er hat zugunsten aller zu wirken. Indem Wettbewerbsrecht und Politik jedoch für Chancengleichheit im Wettbewerb sorgen, wettbewerbsverzerrende Einflüsse so weit wie möglich beseitigen und so die Leistungsfähigkeit der kleinen und mittleren Unternehmen in Handwerk, Handel und Gewerbe gegenüber den Großen sichern, dienen sie zugleich dem Verbraucher und seinen Belangen. Für mich sind Wettbewerbs- und Mittelstandspolitik in diesem Sinne der wirksamste Verbraucherschutz. Sie verhindern am besten, daß sich der Verbraucher Mammutunternehmen schutzlos gegenübersieht.
Der Mittelstand braucht deshalb Rahmenbedingungen, die ihm in dieser marktwirtschaftlichen Ordnung seine Chance im Wettbewerb lassen - nicht mehr, aber auch nicht weniger. Und dazu trägt diese Novelle bei. Lassen Sie mich das anhand ihrer Schwerpunkte im Bereich der Fusionskontrolle, der Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen und der Sicherung des Leistungswettbewerbs belegen.
Die Konzentrationsentwicklung der letzten Jahre ist in erster Linie zu Lasten der mittelständischen Unternehmen gegangen. Anschlußfusionen kleiner und mittlerer Betriebe an Großunternehmen waren der Fusionskontrolle weitgehend entzogen. Selbst dort, wo ein Eingreifen formal möglich war, war die Kartellbehörde nicht in der Lage, den Besonderheiten mittelständischer Märkte gerecht zu werden, weil ihr die entsprechenden Instrumente fehlten. Großunternehmen konnten infolgedessen durch Aufkauf kleinerer Unternehmen in zuvor mittelständisch strukturierte Bereiche ungehindert vordringen. Das besonders Bedenkliche an dieser Entwicklung ist, daß das Herausbrechen eines mittelständischen Wettbewerbers in einem industriellen Bereich deutlich zur Folge hat, daß die anderen folgen und daß dieser Bereich dem Mittestand in absehbarer Zeit voll entzogen wird.
({0})
Dafür gibt es branchenbezogene Beispiele, an denen man das erklären kann.
Kleine und mittlere, durchaus leistungsfähige und -willige Unternehmen und Unternehmer sind dadurch weitgehend entmutigt und zur Aufgabe ihrer Selbständigkeit gezwungen worden. Gerade diese qualitative Veränderung in der Konzentrationsentwicklung, nämlich der starke Zuwachs der Zusammenschlüsse von sehr großen mit kleinen und mittleren Unternehmen, bereitet mir Sorgen. Mit großer Eindringlichkeit hat insbesondere auch die Monopolkommission auf die Gefahren dieses Prozesses hingewiesen. Ich hoffe, niemand -von Ihnen wird bezweifeln, daß wir hier eingreifen müssen. Es kann nicht hingenommen werden, daß Großunternehmen durch ihre große Markt- und Finanzmacht ungehindert unbequeme Konkurrenz ausschalten oder, wie ich schon sagte, mangelnden Einfallsreichtum durch Aufkauf schöpferischer kleinerer und mittlerer Unternehmen ausgleichen.
Die vorgeschlagenen Verbesserungen des Kartellgesetzes, insbesondere die Modifikation der Anschlußklausel und vor allem die Vermutungen für vertikale und konglomerate Zusammenschlüsse, werden hier Abhilfe schaffen, ohne daß der Markt-und Machtbezug des geltenden Rechts aufgegeben wird. Die neuen Vermutungen erhöhen darüber hinaus die Vorhersehbarkeit der im Rahmen der Fusionskontrolle zu treffenden Entscheidungen und leisten dadurch einen wichtigen Beitrag zur Erhöhung der Rechtssicherheit für die Unternehmen.


Eines, meine Damen und Herren, möchte ich in diesem Zusammenhang klarstellen: Es geht uns nicht um eine Beseitigung der Verkaufsmöglichkeiten für kleine und mittlere Unternehmen oder um dirigistische Behinderung der Geschäfte derer, die hier als Vermittler tätig sind. Auch der Markt für Unternehmen muß funktionsfähig und weitgehend frei von staatlichen Beschränkungen bleiben. Nur dieser Markt entscheidet unmittelbar über Existenz und Wettbewerbschancen von Unternehmen und beeinflußt damit direkt die strukturellen Wettbewerbsvoraussetzungen auf allen übrigen Märkten. Deshalb kann und darf es uns nicht gleichgültig sein, wie es auf diesem Markt aussieht. Ich darf an dieser Stelle die prägnante Formulierung des Geschäftsführers der Arbeitsgemeinschaft Selbständiger. Unternehmer zitieren:
Dabei ist uns die Interessenlage dessen, der weitermacht, wichtiger als die Belange dessen, der aufgibt.
({1})
Denn der Verkauf eines kleinen oder mittleren Unternehmens an einen Großen auf einem noch mittelständisch strukturierten Markt geht letztlich zu Lasten der verbleibenden Konkurrenten, deren Wettbewerbs- und auch Verkaufschancen für die Zukunft stark verschlechtert werden.
Wohl gemerkt - und ich lege Wert darauf, meine Damen und Herren, daß wir dies vor Augen behalten -: Die von uns vorgelegte Novelle will nicht mit einem starren Fusionsverbot einschreiten. Sie will aber dafür sorgen, daß die Fusionskontrolle bei derartigen Vorgängen - anders als bisher - überhaupt eingreifen kann.
Auf eine Verbesserung der Marktchancen kleiner und mittlerer Unternehmen zielen auch die Novellierungsvorschläge zur Stärkung der Kontrolle leistungswidriger Praktiken ab, die auf dem Mißbrauch von Angebots- oder Nachfragemacht beruhen.
Eine gleichgewichtige Erfassung von Mißbräuchen der Nachfrage- wie der Angebotsmacht ist bisher, d. h. in über 20 Jahren Kartellgesetzgebung, nicht gelungen. Sie ist aber erforderlich, weil die strukturellen Veränderungen der letzten Jahre oft von leistungswidrigen Praktiken auch nachfragemächtiger Unternehmen begleitet waren, die sich vor allem zu Lasten kleiner und mittlerer Betriebe ausgewirkt haben.
Wir sehen durchaus, daß zwischen .der notwendigen Kontrolle von Machtmißbräuchen und der unerläßlichen Sicherung der Wettbewerbsfreiheit ein natürliches Spannungsverhältnis besteht. Sicherung des Leistungswettbewerbs darf nicht als Abschirmung gegen lästigen Wettbewerbsdruck mißverstanden werden. Das hat unsere leistungsfähige mittelständische Wirtschaft auch gar nicht nötig. Sicherung des Leistungswettbewerbs setzt deshalb kritisches Augenmaß für die Grenzziehung zwischen freiem Wettbewerbsraum und behördlichen Kontrollmöglichkeiten voraus.
Das bedeutet für mich konkret, daß jede kartellgesetzliche Kontrolle mißbräuchlicher, diskriminierender und sonstiger leistungswidriger Praktiken sich auf marktmächtige Unternehmen beschränken muß. Eine Abkoppelung kartellbehördlicher Verhaltenskontrolle vom Machtbezug kann und darf nicht in Betracht kommen, wenn eine solche Aufsicht nicht ihre ordnungspolitische Legitimation verlieren soll.
({2})
Deshalb wende ich mich gegen alle Vorschläge, die das Diskriminierungsverbot oder sonstige Untersagungsbefugnisse der Kartellbehörden gegenüber leistungswidrigen Praktiken allgemein, d. h. ohne Rücksicht auf den Aspekt der Marktmacht, auf die Gesamtheit der Unternehmen erstrecken wollen.
Hier liegt auch mein entscheidender Einwand gegen den Vorschlag der Hauptgemeinschaft des deutschen Einzelhandels - der ja im übrigen bei den eigenen Mitgliedsverbänden stark umstritten ist - für ein von allen Machtkriterien losgelöstes Diskriminierungsverbot bei Rabatten und Konditionen. Wie Sie wissen, hat die Hauptgemeinschaft diese Forderung kürzlich durch die Vorlage eines sogenannten Schwarzbuches erneut bekräftigt. Ganz unabhängig von meinen gravierenden ordnungspolitischen Bedenken frage ich mich, wie eine solche umfassende Kontrolle in der Praxis effektiv ausgeübt werden soll. Eine kartellpolizeiliche Mammutbehörde wollen wir alle nicht. Dieselben Verbände, die solche Vorschläge machen, brechen in begeisterten Beifall aus, wenn Sie ihnen vorhalten, wie überbürokratisiert unser Land inzwischen längst geworden ist.
({3})
Die im Regierungsentwurf vorgesehene Änderung des Diskriminierungsverbots, mit der Diskriminierungen durch marktstarke Nachfrager besser erfaßt werden sollen, hält demgegenüber an dem Konzept der ausschließlichen Machtkontrolle fest. Ich verstehe unseren Vorschlag als eine Flankierung der Selbsthilfebemühungen der Wirtschaft, die wir immer begrüßt haben, zur Beseitigung machtbedingter Wettbewerbsverzerrungen. Er soll und darf die Eigeninitiative nicht ersetzen, für die vor allem auch dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb herausragende Bedeutung zukommt. Für mich sind beide Wettbewerbsgesetze, das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen wie das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, keine feindlichen Brüder, wie das immer noch manche behaupten, sondern wie der linke und der rechte Schuh einer einheitlichen Wettbewerbsordnung. Die zeitliche Parallelität, mit der der Bundestag die Entwürfe zur Novellierung beider Gesetze heute behandelt, unterstreicht für mich diese immer bewußter werdenden Gemeinsamkeiten beider Regelkreise.
Auch bei den Novellierungsvorschlägen zur Verbesserung der Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen geht es in erster Linie um die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen. Es kann nicht angehen, daß Vorteile machtbedingter Verhaltensweisen zu Lasten der mittelständischen Konkurrenten dem Marktbeherrscher belassen werden. Auch die Inter9000 

essen der Verbraucher fordern hier einen Ausgleich. Der Regierungsentwurf schließt diese Sanktionslücke, ohne den Machtbezug des geltenden Rechts aufzuheben. Dieser Grundsatz zieht sich wie ein roter Faden durch die Ihnen vorliegende Novelle: Fortentwicklung und Festigung der Rahmenbedingungen da, wo übermäßige Konzentration wirtschaftlicher Macht den Wettbewerb und damit die Entscheidungsfreiheit von Unternehmern und Verbrauchern zu gefährden droht, Zurückhaltung dort, wo der Wettbewerb funktioniert, und zwar auch dann, wenn seine Ergebnisse für manchen unbequem sein mögen.
Ich meine, die rasche parlamentarische Umsetzung dieser Novelle sollte von allen politischen Kräften im Parlament mitgetragen werden können, und ich hoffe sehr, daß das auch für die Opposition gilt. Sie sollte es ihrer Vergangenheit, aber auch ihrer Zukunft schuldig sein, ein grundsätzliches „Ja" zur vorgeschlagenen Fortentwicklung des Wettbewerbsrechtes zu sagen. - Ich bedanke mich.
({4})