Däubler-Gmelin (NA), 1975-09-25:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Das Problem der Allgemeinen Geschäftsbedingungen hat die Gemüter schon vor 100 Jahren bewegt. Schon 1879 mußte das Reichsgericht über die Gültigkeit der allgemeinen bzw. der bremischen Seerechtsversicherungsbedingungen aus den Jahren 1867 oder 1875, über die Anwendbarkeit von allgemeinen Feuerversicherungsbedingungen und auch des Reichsbahnbetriebsreglements aus den Jahren 1874 bzw. 1876 entscheiden. Schon damals überlagerte also das Kleingedruckte, dieses Recht des wirtschaftlich Stärkeren, die gesetzlichen Regelungen, damals typischerweise im Verkehrs-, Beförderungs- und Versicherungssektor.
In den folgenden Jahrzehnten griff es mit Blitzgeschwindigkeit auf alle Bereiche von Wirtschaft und Handel über, in denen Massengeschäfte getätigt wurden. In welchem Ausmaß das geschah und wie rigide dieses um 1930 ohne jeden Anstoß so bezeichnete „selbstgeschaffene Recht der Wirtschaft" zu Lasten des Verbrauchers zeitweise auch von höchsten deutschen Gerichten als „fertig bereitliegende Rechtsordnung, der sich der Vertragspartner eben unterwerfe", qualifiziert wurde, mag derjenige, der sich speziell für dieses Problem interessiert, in den einschlägigen Werken der juristischen Literatur nachlesen. Mir kam es hier lediglich darauf an, das eindrucksvolle Bild der ungeheuer vielen betroffenen Lebensvorgänge, der Vielfalt der Anwendungsbereiche und auch der Farbigkeit der Beispiele, das uns soeben Bundesminister Vogel gezeichnet hat, um die historische Dimension zu ergänzen und Ihnen zugleich aufzuzeigen, daß die erfreulicherweise zu beobachtende Einigkeit über das Vorhaben der gesetzlichen Kontrolle dieses wirtschaftlichen „Nebenrechts" im Grundsatz sicherlich auch aus der hundert Jahre langen Reifezeit dieses Problems herrührt. Selbst ein Savigny könnte ja wohl heute nicht mehr am „Beruf unserer Zeit" zu dieser Gesetzgebung zweifeln.
Nach 100 Jahren Problemreifung auf diesem Gebiet haben wir nun gleich zwei Gesetzentwürfe vorliegen. Einmal ist es der Regierungsentwurf, den uns soeben der Bundesjustizminister ausführlich vorgestellt hat. Er beruht auf der hervorragenden Arbeit der beim Justizministerium eingesetzten Kommission. Für diese Arbeit sei ihr hier von uns ausdrücklich ebenso herzlich gedankt wie dem ehemaligen Bundesjustizminister Jahn, der ja im Jahre 1972 die Initiative dazu ergriffen hat.
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Neben diesem Regierungsentwurf haben wir den
Gesetzentwurf der Abgeordneten Vogel, Thürk und
anderer Kollegen der CDU/CSU-Fraktion vorliegen.
Bevor ich im folgenden eine kurze Bestandsaufnahme beider Entwürfe versuche, lassen Sie mich einen Punkt aus der ersten Lesung dieses Entwurfs im Mai aufgreifen. Sie wissen, sehr geehrter Herr Thürk, daß ich an dieser Lesung nicht teilnehmen konnte. Doch ist mir bei der Lektüre des Sitzungsprotokolls ein Punkt ganz besonders unangenehm aufgefallen. Sie haben im Laufe Ihres Vortrags sinngemäß bemerkt - und das gleich an mehreren Stellen -, es sei doch erstaunlich, daß sich die SPD nur zu Wahlzeiten verbraucherfreundlich zeige. Wenn Sie das im Ernst gemeint und nicht nur im Augenblick der Erregung, vielleicht auch der etwas verzerrenden späten Stunde so dahingesagt haben, dann ist diese Bemerkung, verzeihen Sie, etwas töricht. Denn wer hat denn seit 1969 umfassende Vorhaben auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes in Angriff genommen? Wer hat denn - nur um einiges zu nennen - die Widerrufsmöglichkeit und die günstige haftungsrechtliche Stellung des Ratenkäufers ins Abzahlungsgesetz gebracht? Wer hat denn die Preisauszeichnungsverordnung, die Maklerverordnung, die Änderung des Gewerberechts, den Mieterschutz, ja, die Lebensmittelgesetzgebung und die Arzneimittelrechtsreform durchgesetzt bzw. in Angriff genommen?
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Das war doch diese sozialliberale Koalition, unterstützt von den durch SPD und FDP regierten Bundesländern.
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Das ergibt doch zusammen mit den noch vor uns liegenden Aufgaben der Eindämmung des Kreditwuchers, Herr Stark, der Regelung des Reiseveranstaltervertrags, des Ehevermittlervertrags und des Schutzes des Verbrauchers vor Übervorteilung an der Haustür und auf Kaffeefahrten das dringlich erforderliche Netz verbraucherfreundlicher Bestimmungen, das von Ihnen während der zwei Jahrzehnte Ihrer Regierungsverantwortung eben nicht geknüpft wurde.
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Und wenn Sie jetzt sagen, Sie hätten diese Vorhaben häufig mitgetragen, so gestehe ich Ihnen das gern zu. Ich rechne ja auch mit Ihrer Zustimmung in

Frau Däubler-Gmelin
dem vorliegenden Fall. Sie sind häufig für dasselbe oder beinahe dasselbe eingetreten,
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nachdem unsere Vorhaben eingebracht oder von uns angekündigt worden waren.
Nur das eine bleibt festzuhalten: Die Zahl Ihrer originären Verbraucherschutzinitiativen war weder vor 1969 noch danach so hervorragend, daß sie dieser falschen und hochmütigen Bemerkung aus der ersten Lesung Ihrer Vorlage einen Schein der Berechtigung verleihen könnte.
Doch jetzt, meine Damen und Herren, zu der angekündigten Bestandsaufnahme. Ich wage vorauszusagen, daß das Ergebnis der sorgfältigen Beratungen beider Vorlagen im Rechtsausschuß mehr dem Regierungsentwurf gleichen wird als dem der Opposition, und dies keineswegs nur wegen der Koalitionsmehrheit, obwohl auch diese verpflichtet, wie man am Regierungsentwurf sieht, sondern einfach deshalb, weil der Regierungsentwurf ungeachtet denkbarer Ergänzungsmöglichkeiten im Einzelfall, beispielsweise im Anwendungsbereich, schlicht besser, verbraucherfreundlicher und, um Herrn Kleinerts Worte aus der ersten Lesung zu Ihrem, dem CDU-Entwurf, aufzugreifen, eben ausgewogener ist.
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- Danke schön, Herr Stark; das wollte ich endlich einmal anerkannt haben.
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Ich will Ihnen dazu einige Punkte aufzeigen.
Für seine hervorragende Durcharbeitung spricht zunächst, daß der Regierungsentwurf den Prüfstand eines Anhörungsverfahrens durchlaufen hat, an dem, wie der Bundesjustizminister ausführte, 150 betroffene Spitzenverbände teilgenommen haben. Sicher, ich weiß, daß auch Sie im Laufe Ihrer Vorarbeit etwas Ähnliches versucht haben, Herr Thürk.
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Es ist mir auch bekannt, daß das Hearing im letzten April oder Mai im Adenauer-Haus stattgefunden hat. Gestatten Sie mir bloß die Anmerkung: Diese Veranstaltung würde man, gemessen an dem Sachgegenstand, dort, wo ich herkomme, bestenfalls als „Hearingle" bezeichnen.
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- Natürlich, das tun wir auch. Wir sind gerade dabei. Daher ja meine Prognose, daß unser Entwurf bestehen wird.
Für den Gesetzentwurf der Bundesregierung schlägt weiter zu Buche, daß er viel klarer aufgebaut und prägnanter formuliert ist. Das macht ihn erheblich leichter verständlich. Auch dies will ich Ihnen durch ein Beispiel belegen. In § 5 Ihres Entwurfs, also des Entwurfs der CDU/CSU-Opposition, wollen
Sie ja im Grundsatz genau das gleiche wie der Regierungsentwurf, nämlich die Regelungen über die Folgen der Nichteinbeziehung und Unwirksamkeit von Allgemeinen Geschäftsbedingungen. Nur, abgesehen davon, daß Sie nicht zwischen Nichteinbeziehung und Unwirksamkeit differenzieren, ist auch Ihre anschließende Folgen-Formulierung wenig faßbar. Denn was ist die ersatzweise eintretende - und jetzt zitiere ich - „der geltenden Rechtsauffassung folgende Regelung", wie das bei Ihnen in § 5 steht? Da ist doch der Hinweis auf die gesetzlichen Vertragstypen, die ersatzweise eingreifen, im Regierungsentwurf erheblich klarer.
Der Regierungsentwurf ist auch verbraucherfreundlicher als Ihre Vorlage. Auch dies will ich Ihnen zeigen. Der Regierungsentwurf erklärt klipp und klar, daß zwischen den Vertragspartnern, also beispielsweise zwischen einem Kunden und einem Verkäufer, die individuell ausgehandelten Bedingungen den schriftlichen Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorgehen. Sie wollen nun diese Regelung sofort wieder einschränken, wenn Sie dem Aufsteller von Allgemeinen Geschäftsbedingungen, also dem regelmäßig wirtschaftlich Gewandteren, die Möglichkeit einräumen, mündliche Einzelabreden durch seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen von vornherein auszuschließen. Was soll denn das, wo wir doch wissen, daß sich hier ein Hauptbereich des Mißbrauchs befindet? Was soll das denn? Ihre Regelung führt doch nur dazu, daß auch der kleine Käufer die mit ihm vereinbarten mündlichen, günstigeren Bedingungen - nur hier wird es ja praktisch - auch dann nicht vor Gericht einklagen kann, wenn er deren Vereinbarung ausnahmsweise einmal beweisen kann. Das halte ich nicht für richtig.
Und noch einen Fall: Der Regierungsentwurf - auch hierauf hat der Bundesjustizminister schon hingewiesen - enthält eine ganze Latte von stets unzulässigen Vertragsklauseln. So soll das gesetzliche Leistungsverweigerungsrecht des Kunden, z. B. sein gesetzliches Zurückbehaltungsrecht, durch Allgemeine Geschäftsbedingungen nicht ausgeschlossen werden können. Es soll auch unzulässig sein, in Allgemeinen Geschäftsbedingungen die einseitige Erhöhung des Kaufpreises vorzusehen. Ihr Entwurf, meine Damen und Herren von der CDU/CSU, enthält diese Bestimmung im Grundsatz auch; nur erklären Sie diese Klauseln nicht für stets unzulässig, sondern Sie wollen sie dann doch zulassen, wenn beispielsweise ein Kaufhauskonzern als aufstellende Partei „triftige Gründe" dafür nachweist, die - und jetzt zitiere ich wieder - „nicht lediglich auf ihrem Interesse beruhen". Ich meine, solche Gründe nachzuweisen dürfte nicht sehr schwierig sein. Auch hier haben Sie wieder ein Schlupfloch parat, und im Interesse der Verbraucher kann ich das nicht für richtig halten.
Für die Solidität des Regierungsentwurfs - und dies begründet meine Prognose ebenfalls - spricht schließlich - und manch einen von Ihnen wird es zunächst überraschen, daß ich das jetzt hier anführe -, daß er sich auf die inhaltlichen Regelungen beschränkt. Sie wissen natürlich, daß die Sozialdemokraten wie Sie der Auffassung sind, daß der


Frau Däubler-Gmelin
materielle Teil nur der erste Teil eines durch den Verfahrensteil erst zur vollen Wirksamkeit gebrachten Gesamtkomplexes sein kann. Doch - und ich glaube, Ihr Verfahrensteil bestätigt dies, wenn auch ungewollt - war es durchaus richtig, daß in dem Regierungsentwurf eben nicht so getan wurde, als sei die Diskussion um die Verfahrensbestimmungen schon so weit fortgeschritten, daß eine Festschreibung durch den Gesetzgeber jetzt erfolgen könnte.
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- Wenn etwas Gutes daraus werden soll - fragen Sie einmal den Kollegen Klein -, brauchen wir zu Recht länger. - Man mag bedauern, daß der Diskussionsstand noch nicht so weit gediehen ist; ich tue dies ausdrücklich. Nur, ich kann nicht erkennen, Herr Stark und Herr Thürk, daß Ihr Vorschlag, der Vorschlag einer Art von Unterlassungsanspruch, von Ansätzen einer Verbandsklagemöglichkeit von Verbraucherorganisationen von Ihnen in Kenntnis und vor allen Dingen nach reiflicher Diskussion aller im Gespräch befindlichen Möglichkeiten eingebracht wurde. Solche Möglichkeiten gibt es aber heute in erheblichem Umfang. Sie werden in der Wissenschaft und in der Praxis diskutiert; Sie wissen das ja alles.
Die schon erwähnte Arbeitsgruppe beim Bundesjustizminister hat im März dieses Jahres einen zweiten Teilbericht vorgelegt, der doch ein ganzes Bündel von Vorschlägen enthält. Ich halte es für richtig, diese Vorschläge eines abstrakten Prüfungsverfahrens, eines Musteraufstellungsverfahrens und der Einrichtung von Verbraucherschutzbehörden einer sehr genauen Prüfung zu unterziehen. Ich halte es für dringend erforderlich, auch weitere Möglichkeiten zu durchdenken,
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etwa die einer Vorabkontrolle durch die Einführung einer Genehmigungspflicht für Allgemeine Geschäftsbedingungen. Sie werden, Herr Erhard, doch im Zweifel gar nichts dagegen haben werden, daß man hier einmal ein bißchen gründlicher denkt.
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- Ach, wissen Sie, so lange hätten wir im Interesse der Verbraucher keinesfalls Zeit.
Die Möglichkeit einer fakultativen Genehmigung von Allgemeinen Geschäftsbedingungen muß ebenso bedacht werden wie z. B. die Möglichkeit einer vorbeugenden Grobkontrolle im Rahmen einer Registrierung von Allgemeinen Geschäftsbedingungen oder auch die Möglichkeit einer kollektiven Vereinbarung von Branchen-AGB, ähnlich den Erscheinungen, die wir ja heute in vielen Bereichen - ich nenne hier nur den Bereich des Kfz-Reparaturhandwerks - durchaus haben.
Gerade deswegen, weil seriöserweise wohl niemand sagen kann, die Verfahrensüberlegungen seien hier und jetzt durchdacht, verabschiedungsreif, sollten wir uns auf den materiellen Teil beschränken. Wenn wir dies tun, gemeinsam tun, und wenn wir dann von seiten aller Fraktionen unseren Bekenntnissen zur zügigen Behandlung dieser verbraucherpolitischen Dinge auch Taten folgen lassen, dann haben wir eine echte Chance, diesen Schritt hin zu einer stärkeren Stellung des Verbrauchers in unserer Wirtschaft bis zum Ende der Legislaturperiode zu vollziehen. Die Sozialdemokraten in diesem Hause, meine Damen und Herren, werden dies versuchen.
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Vizepräsident von Hassel: Das Wort hat der Abgeordnete von Schoeler.
von Schoeler ({13}) : Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Wir sind uns in dem Ziel, das mit dem vorgelegten Entwurf verfolgt wird, in diesem Hause erfreulicherweise weitgehend oder sogar völlig einig. Wir wollen den Verbraucher vor einseitigen, vor unbilligen und vor überraschenden Bestimmungen in dem berühmten „Kleingedruckten" schützen. Wir wissen alle, daß Allgemeine Geschäftsbedingungen heute in einer modernen industriellen Massengesellschaft unentbehrlich sind. Wir wissen, daß sie der Vereinfachung der Vertragsabwicklung und der Rationalisierung des Geschäftsablaufs dienen. Auch ist bei ihnen die Möglichkeit einer raschen Anpassung an veränderte wirtschaftliche und technische Gegebenheiten und Entwicklungen besser als bei gesetzlichen Regelungen. Wir müssen aber leider feststellen, daß es im Zuge der zunehmenden Verwendung von Allgemeinen Geschäftsbedingungen gleichzeitig eingerissen ist, daß in diesen Allgemeinen Geschäftsbedingungen eine unbillige Überwälzung von Geschäftsrisiken auf den Verbraucher vorgenommen wird. Dem wollen wir alle gemeinsam begegnen.
Die Rechtsprechung hat in den vergangenen Jahren die notwendige Inhaltskontrolle von Allgemeinen Geschäftsbedingungen zunehmend verschärft. Dennoch hat dies nicht ausgereicht, um einen wirksamen Verbraucherschutz zu gewährleisten. Deshalb ist eine gesetzliche Regelung auch nach unserer Auffassung unumgänglich. Sie ist nicht nur notwendig, um den Verbraucher als den wirtschaftlich Schwächeren bei der Abwicklung dieser Geschäfte wirksam zu schützen, sondern sie ist auch notwendig, um eine bestehende Rechtsunsicherheit auf diesem Gebiet zu beseitigen. Sie liegt daher nach unserer Auffassung im Interesse aller an der Abwicklung solcher Geschäfte Beteiligten.
Neben diesem Gesetz über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen wird es auch in Zukunft notwendig sein, bestimmte, im BGB nicht ausdrücklich geregelte Vertragstypen in Spezialgesetzen zu regeln. Das ist erforderlich, um die auf bestimmten Spezialgebieten erforderliche Detailregelung auch in klarer Form vornehmen zu können.
Wir sind uns auch - trotz der einen oder anderen Alternativformulierung, die wir im Rechtsausschuß überprüfen werden - über die grundsätzliche Systematik des Gesetzentwurfes einig. Wir brauchen erstens Bestimmungen, die stets ungültige Klauseln

von Schoeler
aufführen, und zweitens Bestimmungen, die Klauseln aufführen, die nur unter bestimmten Voraussetzungen ungültig sind. Wir benötigen darüber hinaus eine Generalklausel. Über die Formulierung der einzelnen Bestimmungen des Gesetzes werden wir uns im Ausschuß unterhalten müssen, ebenso über die Formulierung der Generalklausel, bei der wir sicherlich noch die eine oder andere Verbesserung - auch unter Einbeziehung der Diskussionsbeiträge des Deutschen Juristentages - vornehmen können.
Meine Damen und Herren, wir wollen im Bereich der privaten Wirtschaft gegen Mißbräuchliches im Kleingedruckten vorgehen. Wir sind aber, so meine ich, nur dann glaubwürdig, wenn wir gleichzeitig gegen unbillige und einseitige Bestimmungen in entsprechenden Vorschriften aus dem Bereich der öffentlichen Hand vorgehen. Gesetze, Verordnungen, Satzungen, Benutzungsordnungen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene bieten sicherlich eine zu weiteren Tätigkeiten anregende Lektüre, und die Verbraucher werden uns für eine solche Tätigkeit dankbar sein.
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- Wir sind alle aufgerufen, dies zu tun, Herr Erhard. Sie werden zu dieser Diskussion hoffentlich auch mit beitragen, auf welcher Ebene dies auch immer sei.
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- Wir sind bereit, jeden Vorschlag, der in diese Richtung geht, sorgfältig zu prüfen und Regelungen zu finden, die dem Interesse der Verbraucher - auch im Bereich der öffentlichen Hand - Rechnung tragen.
Meine Damen und Herren, es gibt keinen Zweifel daran, daß die Wirksamkeit der Kontrolle von Allgemeinen Geschäftsbedingungen nicht allein von den materiellen Bestimmungen abhängig ist, sondern daß dazu verfahrensrechtliche Ergänzungsvorschläge notwendig sind. Auch hierüber besteht Einigkeit. Ich meine, es dient der Debatte wenig, wenn wir uns nun abstrakt darüber unterhalten, ob diese verfahrensrechtlichen Bestimmungen jetzt oder zu einem späteren Zeitpunkt ergänzend hinzugefügt werden können. Wir sollten uns über zwei Dinge einig sein, erstens darüber, daß wir materielle Bestimmungen über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen noch in dieser Legislaturperiode parlamentarisch verabschieden wollen, und zweitens darüber, daß wir alles tun werden, um zu prüfen, ob diese materiellen Bestimmungen schon jetzt durch verfahrensrechtliche Bestimmungen ergänzt werden können. Wir sollten im Rechtsausschuß an Hand der bereits vorliegenden Vorschläge prüfen, ob eine solche verfahrensrechtliche Ergänzung möglich ist oder ob die Prüfung dieser Fragen noch nicht mit der gebotenen Ausführlichkeit vorgenommen werden konnte.
Der Bundesjustizminister hat, wie ich meine zu Recht, darauf hingewiesen, daß ein Streit um das Erstgeburtsrecht uns nicht weiterführt. Ich meine, wir sollten nicht darüber streiten, wer das Ei zuerst gelegt hat, sondern uns gemeinsam damit beschäftigen, es möglichst schnell auszubrüten. Dazu werden I wir Freien Demokraten unseren Beitrag leisten.
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- Von der Henne zu sprechen, habe ich vermieden, um Sie nicht zu beleidigen.
Vizepräsident von Hassel: Das Wort hat der Herr Abgeordnete Thürk.