diemer-nicolaus (NA), 1959-11-11:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Bei der dritten Lesung findet eine allgemeine Aussprache statt. Schon in den Reden meines Vorredners bzw. meiner Vorrednerin kam die Bedeutung des jetzt zur dritten Lesung anstehenden Gesetzes zum Ausdruck. Ich kann diese Bedeutung für meine Fraktion nur unterstreichen. In einem Rechtsstaat muß die Garantie des Bürgers nicht nur im materiellen Recht begründet sein, sondern ihm müssen auch im Verfahrensrecht die Rechtsgarantien zugebilligt werden. Es muß also ein Verfahren geschaffen werden, das ihm eine gerechte Beurteilung verbürgt.
Wir als Freie Demokraten haben uns für das Rechtspflegeministerium ,eingesetzt. Das wissen Sie. Wir haben auch schon bei früheren Gesetzentwürfen gefordert, man möge, soweit es angebracht ist, einheitliche Verfahren und einheitliche Gesetze schaffen. Wir begrüßen es daher, daß wir jetzt in einem so wichtigen Zweig wie der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu einer einheitlichen Verfahrensordnung kommen.
Heute im Laufe der Debatte und auch schon bei der zweiten Lesung ist rühmend auf das Preußische Oberverwaltungsgericht und ,auf seine jahrzehntelange Erfahrung hingewiesen worden. Wir, die wir als Anwälte tätig sind, können eigentlich aus unseren eigenen Erfahrungen nach 1945 am augenfälligsten beurteilen, welche Bedeutung das Funktionieren der Verwaltungsgerichtsbarkeit tatsächlich hat. Ich kann mich noch sehr gut daran erinnern, wie nützlich sich die Verwaltungsgerichtsbarkeit nach dem Zusammenbruch erwiesen hat. Sie hat zu einem guten Teil dazu beigetragen, daß sich die Verwaltung, besonders auf der kommunalen Ebene, wieder daran gewähnte - ich erinnere an die Wohnraumsachen -, die Entscheidungen nicht mehr so mit leichter Hand, sondern unter genauer Beachtung der Gesetze zu treffen. Nach meinen Erfahrungen hat sich auf Grund der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts die Verwaltung jedenfalls wesentlich gebessert. Natürlich kommt hinzu, daß in der Zwischenzeit auch wieder einganz anderer Personalbestand da ist als unmittelbar nach dem Zusammenbruch. Die Tatsache, daß die Entscheidungen der Verwaltung der Kontrolle durch das Verwaltungsgericht unterliegen, hat manches bewirkt. In dieser Beziehung hat das Verwaltungsgericht heute wie in der Vergangenheit eine große Aufgabe.
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit hat aber in der heutigen Zeit eine Bedeutung erhalten, die das mögen mir die Anhänger des früheren Preußischen Oberverwaltungsgerichts nicht übelnehmen - noch weit über die Bedeutung der Verwaltungsgerichtsbarkeit zur Zeit des Preußischen Oberverwaltungsgerichts hinausgeht. Man hört immer wieder - und daran wird Kritik geübt , wie stark das Personal in den verschiedenen Verwaltungen, auf Bundes-, auf Landes- oder auf Gemeindeebene, vermehrt wird und wie große Teile der Haushalte durch die Verwaltungskosten gebunden sind. Wir müssen uns klarmachen, daß, je mehr Verwaltung, je mehr Behörden vorhanden sind, um so mehr Eingriffe gegebenenfalls auch in Rechte der einzelnen Bürger erfolgen. Um so größer ist die Bedeutung der Verwaltungsgerichtsibarkeit, aber - das kam bereits in den Ausführungen des Herrn Kollegen Arndt zum Ausdruck, der meinte, hier müsse eine gewisse Relation bestehen - um so größer werden auch die Verwaltungsgerichte und um so mehr wird an sie herangetragen.
Bei den Beratungen im Rechtsausschuß haben wir uns sehr eingehend Gedanken darüber gemacht, wie man die Belastung der Verwaltungsgerichte beseitigen könnte, die von den Präsidenten der höchsten Bundesgerichte eingehend geschildert wurde. Diese 'Belastung wird trotz der weitgehenden Reform durch die Beschränkung der Revisionsmöglichkeit fortbestehen. Das zeigt, daß man an dieses Problem nicht nur von dieser Seite aus herangehen kann, sondern daß wir uns als Gesetzgeber auch bemühen müssen, solche Gesetze zu 'schaffen, deren Ausführung nachher nicht Anlaß zu zahlreichen verwaltungsgerichtlichen Klagen geben kann.
Die Verwaltung erstreckt sich heute auf außerordentlich viele Bereiche. Denken Sie z. B. an die Erteilung einer Gewerbeerlaubnis, von der die berufliche Existenz eines Menschen abhängt, oder denken Sie 'an das Verfahren zur Anerkennung als Flüchtling und die Konsequenzen, die die Entscheidung der Verwaltungsbehörde in diesem Falle hat. Auf die zahlreichen anderen Gebiete will ich gar nicht eingehen. Schon diese (beiden 'Beispiele genügen.
Ich habe bereits davon gesprochen, welche Bedeutung die Verfahrensordnung auch als Rechtsgarantie für den Bürger hat. Gerade im verwaltungsgerichtlichen Verfahren kommt es darauf an, daß für die Beteiligten gleiche Rechte gelten. Es muß dafür gesorgt werden, daß der Bürger, der in Rechtsfragen Laie ist und oft nicht weiß, worauf es bei
den gesetzlichen Bestimmungen ankommt, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht von vornherein der sehr facherfahrenen Behörde, der er gegenübersteht, unterlegen ist. Wenn Herr Kollege Arndt darauf hingewiesen hat, daß auf der Ebene des Bundesverwaltungsgerichts der Oberbundesanwalt als Vertreter des „öffentlichen Interesses" die Interessen der Bundesregierung zu vertreten habe, so macht das offenkundig, daß sich der Bürger gegebenenfalls nicht nur der Behörde, mit der er prozessiert, sondern auch noch dem Oberbundesanwalt bzw. dem Vertreter des öffentlichen Interesses gegenübersieht. Wir waren der Auffassung: wenn man eine Gleichheit der Interessenlagen schaffen und erreichen will, daß der Bürger auch sachgemäß vertreten ist, sollte man nicht bei den Oberverwaltungsgerichten den Weg gehen, den der Herr Kollege Arndt wieder vorgeschlagen hat, den Anwaltszwang zu beseitigen. Es liegt vielmehr gerade im Interesse des rechtsuchenden Bürgers, wenn das Erfordernis einer anwaltlichen Vertretung erhalten bleibt, um seine Position gegenüber der Behörde zu verstärken.
Ich habe vorhin von der Überlastung gesprochen. Bei den Oberverwaltungsgerichten tritt weitgehend doch eine Entlastung ein, wenn ein entsprechend sachgemäßer Vortrag beider Parteien erfolgt. Es ist gesagt worden, man könne nicht die Parallele zu der zivilen Gerichtsbarkeit ziehen, bei der das Erfordernis des Anwaltszwanges seit Jahrzehnten für die Behörden wie für die Bürger gleichermaßen besteht. Bei der zivilen Gerichtsbarkeit ist auch sehr oft über fiskalische Fragen zu entscheiden. Wir Freien Demokraten wünschen Gleichheit für die verschiedenen Verfahrensordnungen, wir halten sie gerade auch hier für notwendig.
Eine sehr umstrittene Frage war, ob § 15 in der dritten Lesung in der Fassung des Rechtsausschusses verabschiedet werden oder ob die in der zweiten Lesung beschlossene Änderung jetzt aufrechterhalten bleiben soll. Auch diese Frage möchte ich in aller Ruhe behandeln. Aus unserem Fraktionsantrag ersehen Sie, daß die Mehrheit der Fraktion der FDP der Auffassung ist, man solle ein derartiges zusätzliches Erfordernis einer besonderen Tätigkeit, einer besonderen Erfahrung nicht in einem Gesetze statuieren. Nach der sehr lebhaften Debatte in der zweiten Lesung habe ich den Eindruck gehabt, daß hier manche Dinge verkannt worden sind. Dieser Eindruck hat sich noch verstärkt durch die Zuschriften, die anschließend gekommen sind, und auch durch eine Veröffentlichung in der Zeitschrift „Die öffentliche Verwaltung". Es wird immer unterstellt, diejenigen, die gegen eine gesetzliche Verankerung sind, wollten einen Bruch mit der bisherigen Praxis herbeiführen, daß bei den Verwaltungsgerichten verwaltungserfahrene Richter tätig sind, und die bisherige Praxis solle dadurch abgeschnitten werden. So war das doch überhaupt nicht gemeint. Auch das hat schon mein Vorredner, Herr Kollege Arndt, mit Recht hervorgehoben. Es dreht sich gar nicht darum, daß Richter ohne entsprechende Kenntnis bei den Verwaltungsgerichten tätig sein sollen - wer das behauptet, stellt die Dinge auf den Kopf -, sondern es dreht sich nur darum, ob man hier eine derart enge gesetzliche Bindung schaffen will, wie sie in der zweiten Lesung beschlossen worden ist. Es handelt sich hier um eine grundsätzliche Frage, ob nach Ablegung des Assessorexamens, mit dem die Befähigung zum Richteramt erlangt wird, der Jurist sofort in den Justizdienst eintreten kann. Man kann sich fragen, ob das das richtige ist oder ob es nicht richtiger wäre, daß jeder zuerst einmal in einer sonstigen Tätigkeit entsprechende Erfahrungen sammelt. Ich bin eine ausgesprochene Anhängerin dieses Systems. Mich hat bestärkt, was mir viele Richter sagten, die nach 1945 zuerst in der Wirtschaft oder als Anwalt tätig waren und danach in den Richterdienst zurückkehrten: sie möchten diese praktische Tätigkeit nicht missen.
Aber es handelt sich hier um eine grundsätzliche Frage für alle Gerichtszweige. Dies muß mit allen Konsequenzen beim Richtergesetz behandelt und einheitlich entschieden werden. Die Frage muß gleichmäßig für die verschiedenen Zweige der Gerichtsbarkeit geregelt werden. Deswegen ist die überwiegende Auffassung meiner Fraktion und meine eigene die, daß man die hinzugekommenen Absätze 3 und 5 in § 15 wieder streichen sollte.
Ich darf bei dieser Gelegenheit darauf hinweisen, daß in unserem Änderungsantrag Umdruck 415 ein Druckfehler enthalten ist. Es heißt da: „§ 15 Abs. 3 bis 5 werden gestrichen." Es muß natürlich heißen: „§ 15 Abs. 3 u n d 5 werden gestrichen."
Es liegt aber dazu noch ein interfraktioneller Antrag vor, und ich nehme an, daß dieser der Abstimmung zugrunde gelegt wird.
Meine Damen und Herren, wir Freien Demokraten haben, wie Sie wissen, in der zweiten Lesung die Erörterung auf wenige Punkte beschränkt; wir wollten nicht noch einmal eine Debatte entfachen, wie sie eigentlich nur im Ausschuß geführt werden kann. Für die dritte Lesung überlegten wir natürlich noch mehr, welche grundsätzlichen Fragen zur Entscheidung stehen. Wir erachteten es aus rechtsstaatlichen Grundsätzen für erforderlich, in der dritten Lesung den Antrag auf Streichung des § 130 zu stellen, durch den die Berufung ausgeschlossen bzw. von einer besonderen Zulassung abhängig gemacht werden kann, wie das jetzt auch bei der eingeschränkten Revision der Fall ist. Wir halten es füraußerordentlich bedenklich, einen Weg wie in § 130 zu beschreiten. Der Gesetzesvorschlag enthält auch die Ermächtigung für den Landesgesetzgeber, für Landesgesetze die Berufung in der gleichen Weise einzuschränken. Meine Damen und Herren, Sie müssen sich darüber klar sein: die Folge wird sein, daß von dieser Ermächtigung in dem einen Land Gebrauch gemacht wird, in dem anderen nicht. Das kann dazu führen, daß z. B. in Mannheim auf einem bestimmten Gebiet, sagen wir auf dem Gebiet der Vergnügungsteuer, der Jagdsteuer oder dgl., die Berufungsmöglichkeit besteht. Ich muß ausdrücklich sagen: die Berufungsmöglichkeit besteht. Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg sieht ja die zwei Instanzen vor; sie erachtet eine andere Handhabung aus rechtsstaatlichen Gründeneinfach für unmöglich. Auf der anderen

Seite des Rheins, nämlich in Ludwigshafen, besteht, wenn von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wind, diese Möglichkeit vielleicht nicht. Genauso kann es zwischen Ulm und Neuulm sein, überhaupt überall, wo zwei Städte, die verschiedenen Ländern angehören, nahe beieinander liegen. Dazu kommt dann noch die in § 130 vorgesehene und uns sehr fragwürdig erscheinende Beschränkung der Berufung für die Dauer von höchstens fünf Jahren. Die Bürger, die in diesen fünf Jahren von einem derartigen Bescheid betroffen werden, sind in der Wahrung ihrer Rechte beeinträchtigt, und zwar schon in der Tatsacheninstanz, während es andererseits nach fünf Jahren wieder nicht der Fall ist. Das halte ich nicht für richtig, besonders wenn ich mir noch den Katalog ansehe.
Es ist von einer Entlastung der Oberverwaltungsgerichte gesprochen worden. Man kann die Gerichte nur dann wirklich entlasten, wenn man Berufungsmöglichkeiten auf solchen Sachgebieten streicht, wo viele Verfahren anhängig sind. Wie verhält es sich aber bei dem Gesetz über [die Beschränkung der Berufungsmöglichkeiten, das ebenfalls zur Diskussion steht?
Zunächst einmal ist die Wohnraumbewirtschaftung genannt. Wir werden uns morgen mit dem Lücke-Plan befassen. In ihm geht die Bundesregierung davon aus, daß die Wohnraumbewirtschaftung innerhalb weniger Jahre gänzlich in Wegfall kommt. Wir haben weiter im Rechtsausschuß gehört, daß die Zahl der anhängigen Fälle schon stark abgenommen hat. Sie wird weiterhin abnehmen, da bei ,einem Fehlbestand von, wie es jetzt heißt, 1,5 Millionen Wohnungen - ich will diese Zahl einmal als richtig ansehen - jedes Jahr 500 000 Wohnungen gebaut werden. Von den immer weniger werdenden Fällen ist keine echte Entlastung zu erwarten.
Zu den anderen Gebieten, die aufgeführt sind, gehören die Notaufnahme von Deutschen im Bundesgebiet, die Anerkennung als ausländischer Flüchtling, die Feststellung als heimatloser Ausländer sowie die Aufenthalts- (und Niederlassungsrechte von Ausländern.
Meine sehr verehrten Kollegen, das alles sind keine umfangreichen Rechtsgebiete mit zahlreichen Berufungen. Ich bin deshalb der Auffassung, daß man das gewählte Ziel überhaupt nicht mit diesen Mitteln erreicht. Durch die Aufnahme des § 130 hat man vielmehr einen schweren Einbruch in die Rechtsgarantien des Staatsbürgers vorgenommen. Sollte hier etwa die Absicht bestehen - was ich aber nicht unterstellen möchte -, das Gesetz, das gleichzeitig zur Behandlung steht, als Vortrupp für weitere Gesetzesvorlagen mit weiteren Einschränkungen zu gebrauchen?
({0}) Das wäre natürlich noch bedenklicher.
Wir Freien Demokraten haben es deshalb für erforderlich erachtet, den § 130 zu streichen. Insofern stimmen wir mit der SPD überein, die einen entsprechenden Antrag gestellt hat, der allerdings noch nicht begründet worden ist.
Meine Damen und Herren, mit dem Sprechen kommen einem auch die Ideen wieder. Im Zusammenhang mit dem Anwaltszwang bei den Oberverwaltungsgerichten wollte ich vorhin noch ausführen, daß es zur Entlastung der Gerichte darauf ankommt, daß das Vorbringen von beiden Seiten schon sachgemäß ist. Wie ist es aber, wenn ein juristischer Laie Tatsachen vorbringt? Wir wissen, daß verwaltungsrechtliche Fälle meistens noch viel schwieriger als Zivilsachen sind. Ich denke nur an einen Termin, den ich am Montag vor dem Amtsgericht hatte. Vor mir - ich mußte auf meinen Kollegen warten - hatten zwei Geschäftsleute eine kleinere, durchaus handelsübliche Sache beim Amtsgericht. Sie hatten keine Anwälte, und der Richter mußte mit diesen beiden Geschäftsleuten zuerst ein längeres Gespräch führen, um ihnen klarzumachen, was sie alles vorzubringen hätten. Das zeigt, welche Aufgabe wir Anwälte für einen sachgemäßen Vortrag im Interesse der Gerichte zu erfüllen haben und wie das Erfordernis der anwaltschaftlichen Vertretung zu einer Entlastung der Gerichte beiträgt.
Die Offizialmaxime bedeutet in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren folgendes. Es findet nicht gleich eine mündliche Verhandlung statt, sondern der Berichterstatter stellt fest: Ich brauche, nachdem das und das vorgebracht ist, noch die und die Aufklärung. Jetzt wird bei den Parteien angefragt. Und nun nehmen Sie einen juristischen Laien in irgendeiner Verwaltungssache, z. B. in einer Wasserrechtssache, die für einen Bauern weit draußen im Land von großer Bedeutung ist. Er unterliegt in erster Instanz und geht in die Berufung. Jetzt soll dieser Bauer sich ohne Anwalt gegebenenfalls schriftlich zu sehr schwierigen wasserrechtlichen Fragen, mit denen wir uns ja hier in Kürze auch eingehend zu befassen haben werden, äußern. Glauben Sie, daß er fähig ist, dem Gericht wirklich sachverständig an Tatsachen mitzuteilen, was das Gericht braucht? Dann kommt nicht die entsprechende Auskunft, die Stellungnahme geht zuerst zu der Behörde, dann kommt eine weitere Auskunft von der Behörde, und dann geht eine weitere Anfrage an den Bauern usw. Wir haben doch - das hat sich leider heute schon bei den Verwaftungsgerichten gezeigt - hierdurch weitgehend ein schriftliches Verfahren statt einer echten mündlichen Verhandlung bekommen.
Vorhin wurde von der Krise der Verwaltungsgerichtsbarkeit gesprochen. Insofern muß ich unsere Verwaltungsrichter ausdrücklich in Schutz nehmen. Ich kann nur sagen, ich habe mit der Arbeit der Verwaltungsgerichte nur gute Erfahrungen gemacht; dort wird mit Sorgfalt gearbeitet. Ich habe die Erfahrung gemacht, daß die Richter sich wirklich große Mühe geben, den Sachverhalt zu erforschen und aufzuklären. Ich habe die Erfahrung gemacht, daß nachher besonders in erster Instanz eine echte mündliche Verhandlung stattfindet, wie sie sein soll. Aber man soll dann den Verwaltungsrichtern die Arbeit auch nicht erschweren, sondern erleichtern, und wir können sie erleichtern, wenn an dem Erfordernis der anwaltlichen Vertretung auch bei den Oberverwaltungsgerichten festgehalten wird.
Zum Abschluß noch ein kurzes Wort zu Ihrem Hauptanliegen, meine Damen und Herren von der SPD, daß ehrenamtliche Richter auch bei den Oberverwaltungsgerichten zugezogen werden. Sie haben den Geist des Freiherrn vom Stein zitiert. Es wurde gesagt: Wer nicht für diese ehrenamtlichen Richter ist, der kehrt zurück in ein obrigkeitliches Denken hinter das Jahr 1884.
({1})
Ich glaube, Sie kennen uns als Freie Demokraten zur Genüge und wissen sehr genau, wie gerade wir den Geist des Freiherrn vom Stein in einer echten Selbstverwaltung, in einer echten Selbstverantwortung immer wieder betonen.
({2})
Sie können uns wohl nicht den Vorwurf machen, daß derjenige von uns, der Ihrem Antrag nicht zustimmt, eine weniger gute demokratische Gesinnung wie Sie hat. Ich weise noch einmal darauf hin: solange unsere Oberverwaltungsgerichte so belastet sind, müssen wir es auch hier bei einer Regelung belassen, die sich bei den anderen Gerichtszweigen bewährt hat. Ich weise darauf hin, daß wir ehrenamtliche Beisitzer bei den Kammern für Handelssachen bei den Landgerichten in erster Instanz haben. Wenn aber nachher die Berufung beim Oberlandesgericht eingelegt wird, entscheiden nur Berufsrichter. Das ist eine Regelung, die durchaus mit einem demokratischen Rechtsstaat vereinbar ist. Wir halten es für richtig, diese Regelung auch für die Verwaltungsgerichte vorzusehen.
({3})
Meine Damen und Herren, ich darf Sie namens der Freien Demokratischen Partei bitten, unseren Anträgen zuzustimmen. Wir haben uns wirklich auf das beschränkt, was wir für unbedingt notwendig erachten. Wir würden uns sehr freuen, wenn es uns bei diesen Beratungen der Verwaltungsgerichtsordnung glückt, ein Gesetz zu schaffen, das eine Beständigkeit hat, wie wir sie von unseren klassischen Gesetzen, auch von den Verfahrensgesetzen wie der Zivilprozeßordnung, gewohnt sind.
({4})