Maihofer (bundesminister des innern), 1974-10-10:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mit dem Abwasserabgabengesetz und dem Waschmittelgesetz legt Ihnen die Bundesregierung zwei weitere bedeutsame Gesetze zur Verwirklichung des Umweltprogramms vor. Sie stehen in engem sachlichen Zusammenhang mit zwei anderen Gesetzentwürfen der Bundesregierung: mit den bereits in der vergangenen Legislaturperiode und 1973 erneut eingebrachten Entwürfen zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes und zur Änderung des Grundgesetzes. Letzteres soll die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Wasserhaushalt begründen.
Gestatten Sie mir, zunächst zur Einleitung der heutigen Umweltdebatte dieses Hohen Hauses auf die allen diesen gesetzgeberischen Initiativen, auch den heute zur Beratung anstehenden, zugrunde liegende wasserwirtschaftliche Konzeption der Bundesregierung einzugehen. Das Lebensgut „Sauberes Wasser" ist zunehmend knapper geworden, was den Bürgern in unserem Lande erschreckend bewußt wird. Die Belastung der Gewässer hat in den letzten Jahren ständig zugenommen. Die Schere zwischen zunehmendem Schmutzwasseranfall und der Reinigungsleistung klafft immer weiter auseinander. Die von den Bundesländern kürzlich vorgelegte Gewässergütekarte bestätigt: Ein großer Teil der Gewässer ist stark, zum Teil sogar übermäßig stark verschmutzt. Dazu zählen wesentliche Teile des Rheines, der Donau und der Weser, aber auch des Nekkars und des Mains.
Diese schon für sich genommen besorgniserregende Entwicklung muß vor dem Hintergrund eines zugleich steigenden Wasserbedarfs gesehen werden. Das Batelle-Institut hat 1972 in seinem Gutachten über den Wasserbedarf in Industrie und Haushalten, in öffentlichen Einrichtungen sowie in der Landwirtschaft festgestellt: der gesamte Wasserbedarf in der Bundesrepublik wird von etwa 27 Milliarden Kubikmetern im Jahre 1969 auf rund 44 Milliarden Kubikmeter im Jahre 2000 ansteigen. In gleichem Maße wird die Abwassermenge ansteigen. Die schon jetzt als unerträglich empfundene Verschmutzung droht damit noch weiter zuzunehmen, wenn nicht beschleunigt und wirkungsvoll gehandelt wird.
Ziel der Wasserwirtschaft muß es daher sein, den Wasserhaushalt insgesamt neu zu ordnen. Dabei ist sicherzustellen: 1. den Gewässern müssen Stoffe ferngehalten werden, die die Gesundheit des Menschen bedrohen und die die belebte Umwelt zerstören; 2. die einwandfreie Wasserversorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft muß durch langfristige Planungen gesichert werden.
Die Gewässerreinhaltung beinhaltet danach nicht nur, daß die bisher nur unerheblich verschmutzten Gewässer in diesem Zustand erhalten bleiben, sondern vor allem auch, daß der Zustand der erheblich verschmutzten Gewässer nachhaltig verbessert wird. Mit dem vorhandenen juristischen Instrumentarium ist dies zur Zeit nicht zu erreichen. Einleitebedingungen und Reinhalteauflagen reichen nicht aus, um die Einhaltung der vorgegebenen Normen für die Güte unserer Gewässer sicherzustellen. Zudem fehlen vor allem einheitliche Kriterien für die Gewässergüte bei der Trinkwasserversorgung überhaupt.
Ebenso mangelt es an einem wirtschaftlichen Anreiz für die Abwassereinleiter, die Schädlichkeit des Abwassers zu verringern. Ein Kostenausgleich für eine Belastung unserer Gewässer durch schädliche Abwassereinleitungen findet derzeit nicht statt.
Mit der 1973 wieder eingebrachten vierten Novelle zum Wasserhaushaltsgesetz hat die Bundesregierung einen ersten Schritt getan, um diesen unbefriedigenden Zustand abzustellen. Die Novelle enthält, wie Sie sich erinnern werden, Bestimmungen über einen auf die Trinkwasserversorgung ausgerichteten Gewässergütestandard, über Anforderungen an das Einleiten von Abwasser, über das Lagern wassergefährdender Stoffe, über Bewirtschaftungspläne und die Sanierung verschmutzter Gewässer und schließlich über erweiterte Straf- und Bußgeldvorschriften.
Solche präventiven Maßnahmen sind nicht nur für den Umweltschutz, wie manche meinen, sondern auch für die Trinkwasserversorgung unerläßlich. Nicht zuletzt hängt doch die sichere und ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit gutem Trinkwasser davon ab, daß bereits das Rohwasser gewissen qualitativen Mindestanforderungen genügt. Die für unsere Trinkwasserversorgung genutzten Gewässer, also ein großer Teil unserer Flüsse und Seen, können schon aus diesem Grunde auf Dauer nicht so verunreinigt wie heute bleiben. Das heißt im Fachjargon: sie müssen mindestens die Gewässergüte 2 haben. Davon kann heute keine Rede sein, wenn Sie sich einmal die Gewässergütekarte anschauen. Der zunehmenden Verschmutzung einfach ihren Lauf zu lassen, um sich im nachhinein auf die Verbesserung der Trinkwasseraufbereitungsverfahren zu beschränken, ist so schon für die Trinkwasserversorgung, ganz abgesehen vom Umweltschutz, keine realistische Alternative, wie Sie mir zugeben werden müssen.
Das juristische Instrumentarium des Wasserhaushaltsgesetzes soll nunmehr ergänzt werden durch die Bestimmungen des Waschmittelgesetzes über die Umweltverträglichkeit von Wasch- und Reinigungsmitteln, um die schädlichen Einwirkungen von Wasch- und Reinigungsmitteln auf die Flüsse und Seen längerfristig zu verhindern und kurzfristig jedenfalls zu vermindern. Zwar ließe sich mit Abwasserbehandlungsanlagen, wie sie auf Grund des Wasserhaushaltsgesetzes vorgeschrieben werden können, jeglicher Phosphateintrag von den freien Gewässern fernhalten. Solche Abwasserbehandlungsanlagen wären jedoch nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand und mit zeitlicher Verzögerung zu errichten. Das Waschmittelgesetz dagegen schafft hier sofortige Abhilfe.
Neben der Möglichkeit, die Zusammensetzung der auf dem Markt befindlichen Wasch- und ReinigungsBundesminister Dr. Dr. h. c. Maihofer
mittel zu beeinflussen, stellt das Waschmittelgesetz eine frühzeitige und umfassende Kenntnis auch der neu entwickelten Stoffe sicher. Der Erfolg dieses Gesetzes hängt dabei entscheidend von der Mitwirkung der Bürger ab. Auch hier ist erfolgreicher Umweltschutz auf das Mittun jedes einzelnen angewiesen. Daher zielt das Gesetz nicht zuletzt auf den Verbraucher der Wasch- und Reinigungsmittel ab. Es will ihn dazu anhalten, diese für seine Wäsche zwar nützlichen - wenn ich es einmal so sagen darf -, für die Umwelt jedoch schädlichen Stoffe bewußt umweltfreundlich zu verwenden.
Zugleich enthält das Waschmittelgesetz Ermächtigungen für die Festlegung von Höchstmengen für den Phosphatgehalt in Wasch- und Reinigungsmitteln und zu einem künftigen Verbot phosphathaltiger Wasch- und Reinigungsmittel überhaupt, sobald geeignete Ersatzstoffe entwickelt sind. Leider kann die Verwendung von Phosphat in Wasch- und Reinigungsmitteln derzeit noch nicht grundsätzlich untersagt werden, denn es ist der bisherigen Forschung trotz erheblicher Anstrengungen nicht gelungen, ein Phosphatsubstitut bis zur Produktionsreife zu entwickeln, das allen Anforderungen, auch den ökologischen. in jeder Hinsicht genügt, So bleibt uns derzeit kein anderer Weg als der, durch eine stufenweise Verminderung des Phosphatanteils die von Eutrophierung bedrohten Gewässer beschleunigt von Schadstoffen zu entlasten. Dies wird zugleich auch die bei der Trinkwasseraufbereitung derzeit auftretenden Schwierigkeiten erheblich verringern. Aber nicht nur der Einsatz von Phosphat, sondern auch die Verwendung anderer gewässergefährdender Stoffe, insbesondere noch unbekannter Austauschstoffe, kann auf Grund des Waschmittelgesetzes beschränkt oder verboten werden. Die möglichst frühzeitige und umfassende Kenntnis auch all dieser Stoffe wird durch die gesetzliche Verpflichtung gewährleistet, die Rahmenrezepturen nebst allen Änderungen einer Bundesbehörde laufend mitzuteilen.
Die Mitwirkung des Verbrauchers, von der ich sprach, läßt sich in unserem freiheitlichen Rechtsstaat durch gesetzliche Verpflichtungen dagegen nicht erzwingen. Sie baut vielmehr auf dem Verantwortungsbewußtsein jedes einzelnen, daß eine umfassende Information jedes Bürgers über die Probleme des Gewässerschutzes voraussetzt. Mit seinen Bestimmungen über die Beschriftung der Verpackung wird das Waschmittelgesetz dazu beitragen. Danach - das ist eine praktisch wichtige Sache - müssen die Hauptinhaltsstoffe eines Reinigungsprodukts und nach Wasserhärten abgestimmte Dosierungsvorschriften künftig auf jeder Waschmittelpackung aufgedruckt sein. Entsprechend werden die Wasserversorgungsunternehmen verpflichtet, die Wasserhärten regelmäßig der Bevölkerung mitzuteilen. Diese Informationen sagen dem Verbraucher - um es einmal zusammenfassend so zu formulieren -, wie er mit geringstmöglichem Verbrauch an Wasch- und Reinigungsmitteln einen bestmöglichen Reinigungserfolg erzielt.
Während die Bundesregierung mit dem Waschmittelgesetz für die Produktion Daten setzt, bemüht sie sich mit dem Abwasserabgabengesetz, u. a. auch
den Produktionsprozeß selbst zu beeinflussen. Unsere Gewässer sind nicht zuletzt deshalb verunreinigt, weil der Reinigungs- oder Vermeidungsaufwand vielfach entweder gar nicht oder nur teilweise in die Produktionskosten einbezogen wird.
Hier setzt die Bundesregierung nun den ökonomischen Hebel an. Auch hier muß man ja den Menschen als homo oeconomicus voraussetzen, der nach Gewinn und Verlust rechnet. Der Gesetzentwurf sieht vor, daß die Einleiter von Abwasser eine Abgabe nach Maßgabe der Schädlichkeit des eingeleiteten Abwassers zu leisten haben.
Es kann sich also in der Zukunft nun für den Einleiter lohnen, die Schädlichkeit des Abwassers durch eigene Investitionen drastisch zu verringern. Das ist ja die Logik dieses ganzen Konzepts. Die Abgabe schafft so einen wirtschaftlichen Anreiz, mehr Kläranlagen als bisher zu bauen, die Technik der Abwasserreinigung zu verbessern, verstärkt abwasserarme oder abwasserlose Produktionsverfahren einzuführen und abwasserintensive Güter sparsam zu verwenden.
Die Bundesregierung hat bei der Bemessungsgrundlage der Abgabe die schwer abbaubaren, besonders die für die Trinkwasserversorgung gefährlichen Stoffe und die Giftigkeit der Abwässer angemessen bewertet. Dieser Schritt wird richtungweisend für die künftige Entwicklung des Gewässerschutzes wie der Trinkwasserversorgung sein. Es wird dabei weder Vorzugstarife noch weitgehende Freistellungen für die Verunreinigungen geben, die nach Reinigung des Abwassers nach dem jeweiligen Stand der Technik verbleiben; würden Vorzugstarife I oder Freigrenzen doch den mit der Abwasserabgabe bezweckten Anreiz zur Weiterentwicklung der Reinigungstechnik und zur Einführung abwasserarmer oder gar abwasserloser Produktionsverfahren verringern. Von diesem Grundgedanken gehen nicht nur die vergleichbaren Regelungen in anderen westeuropäischen Ländern, sondern auch der CDU/CSU-Entwurf aus.
Die hiermit vorgeschlagene Abwasserabgabe ist, worauf auch der Sachverständigenrat für Umweltfragen hinweist, ein für uns unverzichtbares Mittel, die allseits anerkannten Ziele des Umweltprogramms ökonomisch optimal zu erreichen. Sie reizt vor allem da zur Abwasserreinigung an, wo sich mit geringen Mitteln die Schädlichkeit erheblich verringern läßt.
Daß die Einführung einer neuen Abgabe, wie sie das Abwasserabgabengesetz vorsieht, von den Betroffenen, insbesondere in der Wirtschaft, nicht mit ungeteilter Freude betrachtet wird, liegt auf der Hand. Die Bundesregierung weiß sehr wohl, daß die Abwasserabgabe für die Betroffenen eine Belastung darstellt. Dies ist gewollt, weil nur so die Absicht des Gesetzes zu verwirklichen ist. Wir sind uns auch bewußt, daß die Belastung durch die Abwasserabgabe für Betriebe, die auf Grund produktionstechnischer Gegebenheiten oder wegen fehlender moderner Abwasserreinigungsanlagen sehr abwasserintensiv sind, empfindliche Ausmaße annehmen kann, vor allem dort, wo bisher praktisch nichts für die Abwasserreinigung getan worden ist. Aber auch

in hier besonders betroffenen Industriezweigen gibt es Betriebe, die die Schädlichkeit ihrer Abwassereinleitung bereits aus eigenem Antrieb so erheblich reduziert haben, daß sie durch die Abgabe nur relativ geringfügig belastet werden. So beträgt, um nur ein Beispiel herauszuheben, nach eigenen Berechnungen des Verbandes Deutscher Papierfabriken die Abgabebelastung für den Betrieb der Zellstoffindustrie, der die bisher größten Anstrengungen zur Verminderung der Abwasserschädlichkeit unternommen hat, nur etwa ein Zehntel der durchschnittlichen Belastung dieser Branche. Die Bundesregierung hat gerade der Frage der Belastbarkeit besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Sie hat die zahlreichen Stellungnahmen der Betroffenen sorgfältig verarbeitet, in der von meinem Hause durchgeführten Anhörung erörtert und hierzu ein Sondergutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen eingeholt.
Die Bundesregierung trägt im Einzelfall auftretenden Schwierigkeiten durch Übergangsregelungen Rechnung, die den Betroffenen die Einstellung auf das Gesetz und die Anpassung an die durch das Gesetz eintretenden Änderungen erleichtern. Dazu gehört vor allem eine Abgabe in geringerer Höhe für eine Übergangszeit bis zum 1. Januar 1980. Ferner zählt dazu die erhöhte Berücksichtigung der Reinigungsleistung bereits bestehender Abwasserbehandlungsanlagen. Sie kann eine zusätzliche Verminderung der Abgabe bis auf die Hälfte bewirken. Neben der Regelung, wonach die Abgabe während der Bauzeit einer Abwasserbehandlungsanlage gestundet und weitgehend erlassen werden kann, gibt es eine weitere besonders wichtige Möglichkeit, wonach die Länder aus dem Aufkommen der Abwasserabgabe und aus anderen Förderungsprogrammen die durch die Abwasserabgabe besonders empfindlich getroffenen Betriebe gezielt fördern können, um ihnen die Durchführung von Investitionen zur Verminderung der Schädlichkeit ihrer Abwässer zu erleichtern. Für dann noch verbleibende Härtefälle kommt die Einführung einer zeitlich begrenzten und an strenge Voraussetzungen gebundenen Härteklausel in Betracht.
Diesen auf einen zeitgemäßen Gewässerschutz ausgerichteten Gesetzentwürfen sollte auch die Opposition ihre Zustimmung nicht verweigern. Der von ihr vorgelegte Gesetzentwurf zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes reicht trotz einiger erfreulicher gemeinsamer Ansatzpunkte nach meiner Überzeugung dazu nicht aus. Er ist aus den folgenden Gründen für uns keine realistische politische Alternative:
Erstens. Es fehlen insbesondere Vorschriften über einen Gewässergütestandard. Im Konzept der CDU für Umweltvorsorge vom 27. Oktober 1972 dagegen waren sie ausdrücklich vorgesehen.
Zweitens. Es fehlen ausreichende Vorschriften über das Lagern und Abfüllen wassergefährdender Flüssigkeiten.
Drittens. Durch die Anbindung der Einleitungstandards an die allgemeinen Regeln der Abwassertechnik orientiert sich der CDU/CSU-Entwurf an konventionellen Verfahren der Abwasserreinigungstechnik und bleibt damit hinter den Erfordernissen eines neuzeitlichen Gewässerschutzes zurück.
Viertens. Bei ihrer Reinhalteabgabe hat die Opposition - ich begrüße das ausdrücklich zwar den Ansatz der Bundesregierung für eine Abwasserabgabe übernommen. Der Oppositionsentwurf weist jedoch so erhebliche Mängel auf, daß er die Reinhaltung unserer Gewässer nicht im erforderlichen Umfang gewährleisten könnte. Denn der Oppositionsentwurf bewertet, obwohl er zur Bestimmung des biochemischen Sauerstoffbedarfs ein aufwendiges Verfahren vorsieht, die schwer abbaubaren, insbesondere die für die Trinkwasserversorgung gefährlichen Stoffe nicht hinreichend und die Giftigkeit des Abwassers überhaupt nicht.
Fünftens. Der Oppositionsentwurf sieht bei der Abgabenhöhe keine zweite Stufe vor wie der Regierungsentwurf. Eine ausreichend kräftige Anreizwirkung läßt sich aber nur dann erzielen, wenn bereits heute die volle Abgabenbelastung auch für die Zukunft festgelegt ist.
Sechstens. Der Oppositionsentwurf erfaßt das sehr schädliche und zudem ständig zunehmende verschmutzte Niederschlagswasser von bebauten Flächen überhaupt nicht.
Siebentens und letztens. Ein weiterer entscheidender Mangel des Oppositionsentwurfs: Er enthält keine einheitlichen Vorschriften zur Ermittlung der Schädlichkeit des Abwassers. Mithin ist auch nicht sichergestellt, daß für gleich schädliches Abwasser in allen Bundesländern eine gleich hohe Abgabe zu leisten ist.
Diese Mängel des Oppositionsentwurfs, auch des in ihm enthaltenen juristischen Instrumentariums resultieren - bei aller Anerkennung der Gemeinsamkeiten - nicht zuletzt daraus, daß die Opposition allein mit rahmenrechtlichen Regelungen auszukommen sucht. Hier zeigt sich einmal mehr, wie unhaltbar es ist, dem Bund die volle Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiet des Wasserhaushalts zu verweigern.
Meine Damen und Herren, erlauben Sie mir, auch zu dieser verfassungsrechtlichen Lage einige abschließende Bemerkungen zu machen. Mit dem Entwurf eines Abwasserabgabengesetzes und dem Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes, der bereits in den Ausschüssen des Bundestages beraten wird, entsteht für den Bundesgesetzgeber die Schwierigkeit, daß Art. 75 Nr. 4 GG bisher nur den Erlaß von Rahmenvorschriften für den Wasserhaushalt zuläßt, wie Sie alle wissen. Das Bundesverfassungsgericht hat die Grenzen der Rahmengesetzgebung in seiner Rechtsprechung dahin umschrieben:
1. Die Rahmenvorschriften des Bundes müssen als Ganzes für die Landesgesetzgebung ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig, jedenfalls auf eine solche Ausfüllung hin angelegt sein.
2. Sie müssen dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung lassen.
3. Was den Ländern zu regeln bleibt, muß von substantiellem Gewicht sein.


4. Rahmenvorschriften dürfen ihre Zweckbestimmung nicht überschreiten, nur eine Grenze für landesgesetzliche Eigenregelungen zu bilden.
5. Soweit der Bund eine Materie selbst unmittelbar rechtlich ordnet, müssen die Vorschriften des Bundesrechts wiederum so gestaltet sein, daß Bundesgesetz und Landesgesetz nebeneinander wirksam werden müssen, um die gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und anwendbares Recht zu schaffen.
Diese rahmengesetzlichen Grenzbestimmungen lassen zureichende Bundesregelungen für die Kernbereiche des Gewässerschutzes, beispielsweise für die Anforderungen an das Lagern wassergefährdender Stoffe, für die Bestimmung eines auf die Trinkwasserversorgung ausgerichteten Gewässergütestandards, für die Anforderungen an Abwassereinleitungen und auch für Meßverfahren und Pauschaltabellen bei der Abwasserabgabe nicht zu oder belasten sie zumindest mit einem erheblichen Geltungsrisiko. Solche Regelungen, die vorwiegend technisches Recht darstellen, müssen aber in der Bundesrepublik unmittelbar und einheitlich gelten. Ja, sie sollten auch über die Grenzen der Bundesrepublik hinaus so bald wie möglich vereinheitlicht werden. Die Initiativen dazu im Europarat und in den Europäischen Gemeinschaften sind Ihnen bekannt.
Meine Damen und Herren, die Gewässerschutzpolitik der Bundesregierung ist auf eine föderative Kooperation von Bund und Ländern zum Nutzen aller Bürger angelegt. Auch mit einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Wasserhaushalt wird den Ländern ein erheblicher Spielraum für eigenverantwortliche Tätigkeit bleiben. Nicht nur bleibt dabei das bisherige landesrechtliche Instrumentarium größtenteils erhalten, sondern die präventive Planung wird gegenüber der klassischen Gesetzgebung für die Länder sogar noch an Bedeutung gewinnen.
Als Schwerpunkte werden auch nach einer sachangemessenen Verfassungsänderung bei den Ländern verbleiben - es ist wichtig, sich das einmal zu vergegenwärtigen -:
1. die Bestimmung des Güteziels bei Gewässern, die nicht der Trinkwasserversorgung dienen,
2. die wasserwirtschaftliche Rahmenplanung und die Aufstellung von Bewirtschaftungsplänen für Gewässer,
3. die Aufstellung von Sanierungsplänen für übermäßig belastete Gewässer,
4. die Aufstellung von Abwasserbeseitigungsplänen und
5. die Verwendung der Mittel aus der zukünftigen Abwasserabgabe.
Das ist genug, vielleicht sogar übergenug.
Meine Damen und Herren, die Bundesregierung hat mit den vorliegenden Gesetzentwürfen, wie wir glauben, einen weiteren wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der Umweltbedingungen in dem besonders notleidenden Bereich des Gewässerschutzes
geleistet. Die Bürger in unserem Lande werden kein Verständnis dafür aufbringen, falls die von allen als notwendig erkannte Sanierung unserer Gewässer an Kompetenzquerelen zwischen Bund und Ländern scheitern sollte. Sie erwarten vielmehr von uns allen beschleunigte und durchgreifende Lösungen. Ich appelliere daher in dieser Stunde nochmals auch
und gerade - an die Opposition, den von der Bundesregierung vorgelegten Gesetzentwürfen zuzustimmen und damit den Weg freizumachen für eine zeitgemäße, zukunftsoffene Wassergesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland.
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