Carstens (präsident), 1977-11-24:
Die Fragen 89 des Abgeordneten Reddemann, 90 und 91 des Abgeordneten Dr. Reimers und 92 der Abgeordneten Frau Dr. Däubler-Gmelin sollen nach dem Verlangen der Fragesteller schriftlich beantwortet werden. Die Antworten werden als Anlagen abgedruckt.
Wir haben damit den Geschäftsbereich des Bundesministers für Verkehr abgehandelt. Ich danke dem Herrn Parlamentarischen Staatssekretär und schließe die Fragestunde.
Wir fahren in der Aussprache zu Punkt 2 der Tagesordnung, der Großen Anfrage hinsichtlich der Lage der Städte, Gemeinden und Kreise fort. Das Wort hat der Herr Innenminister des Landes Schleswig-Holstein.
Minister Titzck ({0}) : Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen! Meine Herren! Die Kommunaldebatte hier heute im Deutschen Bundestag gibt Anlaß, daß auch Vertreter der Bundesländer, denen die kommunalen Gebietskörperschaften räumlich und auch aus anderen Gründen etwas näher als dem Bunde stehen, das Wort nehmen.
Die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland und ihre ehrenamtlichen und hauptberuflichen Repräsentanten haben es verdient, heute im Mittelpunkt einer Aussprache im Deutschen Bundestag zu

Minister Titzck
stehen. Diese Aussprache ist notwendig. In jedem Fall ist sie geeignet, den hohen Rang der kommunalen Selbstverwaltung in unserem Staatsaufbau in das Bewußtsein einer breiteren Öffentlichkeit zu rücken. Die erfolgreiche orts-, problem- und bürgernahe Arbeit Zehntausender von Mitbürgern als Gemeindevertreter, als Kreistagsabgeordnete oder in vielen anderen Ämtern der kommunalen Selbstverwaltung und das rege kommunalpolitische Leben draußen in unseren Städten, in unseren Kreisen, Am-tern und in unseren Dörfern beweisen, daß die kommunale Selbstverwaltung auf einer breiten Grundlage in unserer Bevölkerung ruht und im Bewußtsein der Bevölkerung einen festen Platz hat. Wir wissen, daß sich in dieser täglichen praktischen Arbeit die freiheitliche Verfassung unseres Staates verwirklicht.
Die Kommunen sind nach dem Willen des Grundgesetzes und in der politischen Wirklichkeit der Bundesrepublik Deutschland die demokratischen Bausteine eines demokratischen Staates. Die kommunale Selbstverwaltung ist deshalb Ausdruck einer großen, die gesamte staatliche Existenz tragenden Idee. Aber: Diese Idee muß die Menschen auch erreichen. Die kommunale Selbstverwaltung lebt von der aktiven Teilnahme der Bürger an der Gestaltung ihrer örtlichen Gemeinschaft. Sie kann ihre beiden wichtigsten Funktionen, die Legitimation öffentlicher Gewalt zu verstärken und die Menschen in das Gemeinwesen zu integrieren, nur dann erfüllen, wenn es gelingt, auch in Zukunft eine möglichst große Zahl von Menschen an die kommunale Selbstverwaltung heranzuführen.
Ich sehe jedoch Entwicklungen, die die kommunale Selbstverwaltung in ihrer Substanz gefährden. Erstens: Sie droht in einer Gesetzesflut zu ersticken. Davon war heute morgen schon die Rede; ich werde darauf noch eingehen. Zweitens: Sie wird durch sogenannte Bürgerinitiativen zunehmend unterlaufen. Drittens: Ihr wird durch den Bund eine aufgabengerechte Steuerausstattung vorenthalten. Viertens: Sie ist durch sogenannte Gebietsreformen, die zum Teil jedes Augenmaß vermissen lassen, und durch andere Zentralisierungstendenzen ins Mark getroffen.
Zur Gebietsreform hat der Herr Bundeskanzler in seiner unnachahmlichen Rede vor der Mitgliederversammlung des Deutschen Städte- und Gemeindebundes am 27. Oktober das Notwendige gesagt. Ich kann das nur unterstreichen. Geschichtliche Zusammenhänge, örtliche Verbundenheit, Überschaubarkeit, Bewahrung demokratischer Substanz und Erhaltung dörflicher, klein- und mittelstädtischer Individualität sind für mich manchmal wichtiger als Verwaltungsrationalität. Ich sehe mit Interesse, wie die Faszination der großen Zahl heute, in unseren Tagen, von Ernüchterung abgelöst wird. Diejenigen Bundesländer, die wie Schleswig-Holstein, an notwendige gebietliche Neuordnungen mit Zurückhaltung und Augenmaß herangegangen sind, könnten sich durch diese Entwicklung und durch den Herrn Bundeskanzler nur bestätigt fühlen. Aber der anderswo eingetretene Schaden für die kommunale Selbstverwaltung ist ebenso groß wie die Unfähigkeit zur Umkehr.
In zunehmendem Maße werden immer weitere Lebensbereiche vom Staat reglementiert. Viele Gesetzesinitiativen folgen dabei perfektionistischen Vorstellungen, alle Zuständigkeiten in die öffentliche Hand zu legen. Die Gemeinden sehen sich einer Flut von Gesetzen, Verordnungen, Richtlinien, Programmen und Plänen gegenüber, die ihnen dann in weiten Teilen zur Ausführung übertragen werden. Diese Ubersteigerung der Gesetzgebung hat der Selbstverwaltung Lasten und Sorgen aufgebürdet, die an die Grenzen der Funktionsfähigkeit und an die Grenzen der Funktionstüchtigkeit führen müssen. Eine umfassende Reglementierung engt auch den Freiheitsraum der Bürger ein. Sie lähmt die Entscheidungsfreudigkeit der Verwaltung.
Wir alle sollten uns deshalb entsprechend den kommunalpolitischen Vorstellungen der Unionsparteien und entsprechend den Vorstellungen der schleswig-holsteinischen Landesregierung zu gemeinsamer Anstrengung verbinden, den kommunalen Gebietskörperschaften durch eine Begrenzung staatlichen Handelns den erforderlichen Freiraum zu erhalten oder ihn wiederherzustellen.
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Das setzt allerdings, meine Damen und Herren von der SPD, eine Korrektur Ihres Kommunalprogramms voraus.
Eine gewisse Zurückhaltung bei der Übernahme neuer Aufgaben sollte auch die Kommunen leiten. Der schleswig-holsteinische Landtag hat dazu mit Mehrheit ein Signal gesetzt. Er hat sich bei der Novellierung des kommunalen Verfassungsrechts ausdrücklich zur Privatisierung bekannt, zum einen bei der Beschreibung der öffentlichen kommunalen Aufgaben und zum anderen beim Recht der wirtschaftlichen Betätigung. Das Recht der Kommunen, sich wirtschaftlich zu betätigen, folgt zwar grundsätzlich aus ihrem Recht zur Selbstverwaltung. Die wirtschaftliche Betätigung muß aber dort eine Grenze haben, wo sie wirtschaftlicher und besser durch Private ausgeführt werden kann.
Es liegt im Interesse der Gemeinden, aber auch im Interesse einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung, privatwirtschaftlichen Initiativen insoweit den Vorrang einzuräumen.
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- Ich komme darauf.
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Im Bereich der öffentlichen Aufgaben muß das Verhältnis von öffentlicher und privater Aufgabenerfüllung differenzierter gesehen werden. Gleichwohl ist auch hier die freie Initiative der Bürger häufig die beste Form, dem Gemeinwohl zu dienen. Ich denke an das weite Feld der sozialen Dienste und der kulturellen Arbeit.
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An dieser Stelle ein Wort zu den Bürgerinitiativen, die heute morgen in der Erörterung hier bereits einen großen Raum eingenommen haben. Die


Minister Titzck
Bürger nehmen heute in viel stärkerem Maße als noch vor einigen Jahren daran Anteil, welche .Aufgaben in ihrer örtlichen Gemeinschaft zur Lösung anstehen und wie sie bewältigt werden sollen. Hieraus ergeben sich enge Wechselbeziehungen zwischen den kommunalen Mandatsträgern und den Bürgern, die sie repräsentieren. Ich halte diese Wechselbeziehungen für gut. Ich begrüße auch ausdrücklich das Selbstbewußtsein, mit dem der mündige Bürger in unserer Demokratie seine Interessen vertritt. Ich würde es allerdings lieber sehen, wenn entsprechend dem Willen und den Vorstellungen des Grundgesetzes unsere Mitbürger dies innerhalb der staatstragenden Parteien täten. Aufgeschlossenheit, Interesse und Zivilcourage sind die Tugenden, die in der Beteiligung der Bürgerschaft an öffentlichen Angelegenheiten wieder zutage treten. Aus diesen Quellen wird die kommunale Selbstverwaltung seit jeher gespeist.
Wir treten ein für den mündigen Bürger, der seine und seiner Mitbürger Interessen vertritt und mit seiner Meinung das politische Leben in seiner Gemeinde bereichert. Wir begrüßen den Gedankenaustausch und die enge Zusammenarbeit mit den Bürgern. Verantwortung und Entscheidungsfreiheit müssen aber bei den demokratisch gewählten Volksvertretern bleiben.
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Der Staat - und dazu gehören untrennbar unsere Gemeinden - muß handlungsfähig bleiben.
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Keine Bürgerinitiative, kein organisiertes Verbandsinteresse kann für sich in Anspruch nehmen, das letzte, das entscheidende Wort zu sprechen. Wer, wie in Teilen die SPD und die FDP, die repräsentative Demokratie auch nur andeutungsweise in Frage stellt - auch das klang heute morgen bei der Frage des Bürgerbegehrens an -, der erweist der kommunalen Selbstverwaltung und dem Gemeinwohl einen schlechten Dienst.
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Diese Politik würde nicht zu größerer Bürgernähe führen, sondern nur dazu, daß sich einige wenige in den Vordergrund spielen und ihre egoistischen Sonderinteressen gegen das Gemeinwohl durchzusetzen versuchen. Nur der gewählte Vertreter ist dem Gemeinwohl verpflichtet und der Gesamtheit verantwortlich.
Die Antwort der Bundesregierung auf die Frage nach den Ursachen der in den letzten Jahren sprunghaft gestiegenen Anzahl von Bürgerinitiativen ist für mich unbefriedigend. Die Bundesregierung sieht als Ursache nur das „gestiegene Engagement der Bürger zum aktiven Mitwirken bei der Regelung öffentlicher Angelegenheiten". Ist das wirklich so, Herr Kollege Maihofer? Haben Sie dabei auch an die Bürgerinitiative von Bergkamen gedacht, die ihre Umweltschutzbedenken gegen hohe Schweigegelder zurückzustellen bereit war, oder an die Auseinandersetzung von Brokdorf und Grohnde, in denen unter der Tarnkappe von Bürgerinitiativen in Wahrheit unser Staat bekämpft wurde?
Meine Damen und Herren, ich sehe aus der praktischen Erfahrung vor Ort ganz andere Ursachen als die Bundesregierung. Die Reformeuphorie, mit der diese Regierungskoalition angetreten ist, hat eine Inflation von Ansprüchen an die öffentlichen Hände produziert.
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Organisierte Gruppen haben sie sich zunehmend zu eigen gemacht. Dadurch ist die Bereitschaft, eigene Interessen, wenn auch nur zeitweilig, gegenüber den Interessen des Gemeinwohls zurückzustellen, weitgehend verkümmert. Immer weitere Lebensbereiche werden vom Staat - insbesondere durch die Bundesgesetzgebung - in seine Planung einbezogen. Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten des Bürgers werden immer mehr begrenzt. Auch macht es dieser Regelungsperfektionismus in der Gesetzgebung dem Bürger oft unmöglich, die parlamentarisch getroffenen Entscheidungen noch als sinnvoll zu erkennen. Das Gesetz wird dann zur Plage, und man könnte sagen, wenn man aus einem von Bonn sehr entfernten Bundesland kommt: Bonner Theorie ist, wenn man alles weiß und in der Praxis nichts läuft; kommunale Praxis ist, wenn man nichts weiß und alles läuft.
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Der Spielraum der kommunalen Selbstverwaltung ist durch eine ständig wachsende Einbindung in staatliche Gesetze, Pläne und Haushalte immer mehr eingeengt worden. Dadurch - und das halte ich für besorgniserregend - wird die Anziehungskraft der kommunalen Selbstverwaltung für den Bürger, gerade an der nach unserem Verfassungssystem prädestinierten Stelle an der Regelung öffentlicher Angelegenheiten mitzuwirken, gemindert. Zusätzlich zwingen staatliche Förderungsprogramme die Kommunen häufig, die ursprünglichen eigenen Planungen und Prioritäten zu vernachlässigen. Das ist uns heute morgen sehr anschaulich vor Augen geführt worden. Auch dieses trägt nicht dazu bei, die kommunale Selbstverwaltung für den Bürger attraktiv zu erhalten.
In diesem Zusammenhang ist auch auf die Diskussion um die sogenannte Verbandsklage aus der Sicht des Bundeslandes Schleswig-Holstein einzugehen, die von Mitgliedern dieser Bundesregierung gelegentlich als Hilfsmittel zur Erreichung größerer Bürgernähe in unseren Entscheidungen angepriesen wird. Die von der Bundesregierung ins Auge gefaßte eigenständige Beteiligung von Verbänden an verwaltungsgerichtlichen Verfahren käme auch Bürgerinitiativen zugute, die Verbandscharakter haben. Das würde aber gerade diejenigen stärken, die sich ohne demokratische Legitimation anmaßen, allein Hüter des öffentlichen Gemeinwohls gegenüber den gewählten demokratischen Institutionen zu sein. Eine solche Klagebefugnis widerspricht dem Prinzip unserer Rechtssystematik insbesondere im verwaltungsgerichtlichen Verfahren. Ein Klagerecht wird danach nur demjenigen zuerkannt, der in sei4476 

Minister Titzck
nen eigenen Rechten verletzt ist, also dem unmittelbar Betroffenen.
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Schwerwiegender sind aber noch die verfassungspolitischen Bedenken. Zur Wahrung öffentlicher Interessen und damit des Gemeinwohls sind allein die gewählten kommunalen Vertretungskörperschaften, die Parlamente und Regierungen, berufen. Herr Kollege Maihofer, ich bitte Sie ebenso dringend wie herzlich: Lassen Sie die Finger von der Verbandsklage! Sie machen der kommunalen Selbstverwaltung das Leben sonst nur noch schwerer.
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Meine sehr verehrten Damen und Herren, eine angemessene, d. h. aufgabengerechte Steuer- und Finanzausstattung ist unentbehrliche Grundlage für eine lebendige kommunale Selbstverwaltung. Auch wenn die juristische Konstruktion unseres Verfassungsrechts auf einen zweistufigen Staatsaufbau hin angelegt ist, stehen Bund, Länder und Gemeinden in ihrer verfassungspolitischen Wertigkeit doch gleichrangig nebeneinander. Deshalb müssen die Gemeinden auch finanziell gleichwertig wie Bund und Länder ausgestattet sein, um als bürgernächste Ebene -dies ist für mich der entscheidende Punkt - eigenverantwortlich ihre vielfältigen Aufgaben erfüllen zu können.
Die Bundesregierung macht es sich daher zu leicht und reagiert in der Sache unangemessen, wenn sie in der Antwort auf die Große Anfrage sagt: Die Länder sind verantwortlich für die Finanzausstattung ihrer Gemeinden. - Die Bundesregierung macht damit zugleich deutlich, daß die Finanzausstattung der Kommunen in ihren Augen offenbar lediglich ein quantitatives und weniger ein qualitatives Problem ist.
Hier ist heute morgen auch Schleswig-Holstein angesprochen worden. Der Herr Bundesfinanzminister, der im Augenblick leider nicht da ist, hat „liebevoll" von uns in Schleswig-Holstein gesprochen. Wir scheuen diese Auseinandersetzung nicht, weder hier noch in Kiel. Das finanzschwache Bundesland Schleswig-Holstein leistet für seine kommunalen Gebietskörperschaften das ihm Mögliche und noch mehr. Schleswig-Holstein hat sich selbst stärker verschuldet, als es dies seinen Kommunen zugemutet hat. Unter den Flächenländern hat Schleswig-Holstein die höchste Verschuldung je Einwohner, während seine Kommunen die vergleichsweise geringste Verschuldung aufweisen. Die kommunale Finanzausgleichsmasse 1978 wird bei uns gegenüber dem laufenden Haushaltsjahr um 10,6 % steigen, die Schlüselmasse um fast 12 %. Über den Finanzausgleich hinaus stellt Schleswig-Holstein zur Stärkung der kommunalen Investitionskraft und damit zur Belebung von Wirtschaft und Konjunktur Finanzierungsmittel zur Verfügung, die im Jahre 1978 um 24 % höher sein werden als im Jahre 1977. Kurzum, Schleswig-Holstein weiß, was es der kommunalen Selbstverwaltung schuldig ist. Einer Ermahnung seitens der Bundesregierung bedurfte es also heute morgen nicht.
Die Kommunen brauchen jedoch einen aufgabengerechten Anteil am Gesamtsteueraufkommen. Nur der Bundesgesetzgeber kann diesen Anteil gewähren. Er ist nach Lage der Dinge allein durch eine Fortführung der 1969 durch die Regierung Kiesinger mit großen Hoffnungen eingeleiteten Gemeindefinanzreform des Bundes zu erreichen. Die Verwirklichung des von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Erhöhung des gemeindlichen Anteils an der Einkommensteuer von 14 auf 15 % könnte dazu ein erster wirksamer Schritt sein, und zwar deshalb ein erster Schritt, weil mit ihm lediglich der Zustand, d. h. der kommunale Anteil am Steueraufkommen, wiederhergestellt würde, der ohne die steuerlichen Auswirkungen der Bundessteuergesetzgebung dieses Jahres bestände.
Meine Damen und Herren, ihrer Verpflichtung kann sich die Bundesregierung auch nicht mit dem unseriösen Verlangen nach mehr „Mut zur Verschuldung" entziehen. Wer nicht zugleich aufweist, wie die laufenden Zins- und Tilgungsleistungen aufzubringen sind, rät zum finanziellen Abenteuer. Wir lehnen das in Schleswig-Holstein ab. Unsere Gemeinden haben überwiegend die Grenze der Verschuldungsfähigkeit erreicht, zum Teil überschritten. Höhere Schulden also lösen die Probleme nicht. Die Kommunen brauchen mehr, sie brauchen besseres Geld.
Die Bundesregierung und die Mehrheit in diesem Hohen Hause bleiben deshalb aufgefordert: Lassen Sie die Kommunen nicht im Stich, sichern und erhöhen Sie die gefährdete, für die Gesamtentwicklung notwendige Investitionskraft der Kommunen! Sorgen Sie aus Ihrer Gesamtverantwortung für die Bundesrepublik Deutschland gemeinsam mit uns Ländern dafür, daß die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland handlungsfähig bleibt!
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