Maihofer (bundesminister des innern), 1974-11-07:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Viel zu selten hat dieses Hohe Haus wie heute die ausdrückliche Gelegenheit, sich mit Grundsatzfragen der Kommunalpolitik zu befassen,
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wie ich dies zum Abschluß der ersten Runde der Debatte dieses Parlaments auch von meiner Seite tun will.
Das föderative System unseres Grundgesetzes geht, wie Sie wissen, von einem zweistufigen Gesamtstaatsaufbau aus. Er ruht auf zwei Säulen, wie man so sagt: dem Bund und den Ländern, wobei die Gemeinden als innere Gliederung der Länder aufgefaßt werden. Mit dieser juristischen Konstruktion unseres Verfassungsrechts ist die tatsächliche Stellung unserer Gemeinden in der Verfassungswirklichkeit nur unzureichend erfaßt. Die Gemeinden sind in unserem Staatsaufbau nach ihrer politischen Position nicht bloße Anhängsel der Länder, sie sind eigenständige Gebietskörperschaften, wie auf höheren Ebenen die Länder und zuletzt der Bund. Schon von daher unterscheiden sich die Gemeinden als Teileinheiten im Gesamtaufbau des Staates grundsätzlich von allen jenen Einzelverbänden im Gesamtzusammenhang unserer Gesellschaft, seien es die bei uns nach privatem Recht organisierten Gewerkschaften, seien es die als Körperschaften des öffentlichen Rechts verfaßten Kirchen in unserer Gesellschaft. Zwar sind danach die Gemeinden nicht Staaten im Rechtssinne; aber sie gehören doch zur Sphäre des Staates und nicht bloß zur Sphäre der Gesellschaft. Das sind eben zweierlei verschiedene Dinge, ob sie Staaten sind oder ob sie zur Sphäre des Staates gehören. Deshalb hat schon der berühmte Staatsrechtslehrer Karl von Rotteck zu Anfang des 19. Jahrhunderts die Gemeinde geradezu als einen „Staat im Kleinen" bezeichnet und vom größeren Staat gesagt - ich zitiere -:
Er besteht naturgemäß aus einer größeren oder kleineren Zahl von Gemeinden, welche sich untereinander in solchen weiterreichenden Verein begeben haben, um den von jeder einzelnen sich gesetzten, aber durch eine kleine und schwache Gesellschaft nur unvollständig zu erreichenden Zweck mittelst der Vereinbarung zum größeren Staat sicherer und vollkommener zu verwirklichen.
Auch heute verkörpern so die Gemeinden als Gebietskörperschaften in ihrem Teilbereich den Staat,


wie auf höheren Ebenen Länder und Bund; ja, sie stellen sogar die unmittelbarste alltägliche Begegnung des Bürgers mit dem Staate dar. Was der Staat darum auf dieser lokalen Ebene der Gemeindepolitik von dem Bürger fordert oder für ihn leistet, das trifft und betrifft ihn in manchen Lebensbereichen nicht weniger, eher mehr als das, was auf der regionalen Ebene der Landespolitik oder gar der zentralen Ebene der Bundespolitik geschieht oder auch nicht geschieht.
Wie immer dabei im einzelnen die Kompetenzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt sein mögen: in der alltäglichen Wirklichkeit kommt es vor allem darauf an, wo die Initiative für einen bestimmten Bereich der Politik tatsächlich wahrgenommen wird. Und läßt sich nun eben nicht bestreiten: So eindeutig die primäre Initiative für die Wirtschaftspolitik in unserem Gesamtstaat beim Bunde, für die Hochschulpolitik aber etwa bei den Ländern liegt, so eindeutig muß die primäre Initiative für all das, was die urbane Infrastruktur einer, ich darf es einmal so sagen, „wirtlichen Stadt" ausmacht, ob Kindergärten oder Spielplätze, ob Verkehrsverhältnisse oder Freizeitanlagen, bei den Gemeinden liegen. Ja, es muß für jeden, der das strukturelle Prinzip unseres föderativen Systems wirklich ernst nimmt, auch für diese Ebene insgesamt der Grundsatz gelten, daß staatliche Aufgaben, die auf gemeindlicher Ebene erfüllt werden können, auch dort vor Ort erfüllt werden sollen, wie es nicht anders auch für die Länder im Verhältnis zum Bund gilt. Ob man eine solche Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden im Gesamtstaat nun aus dem Subsidiaritätsprinzip begründet oder nicht, ist für mich keine grundsätzliche Frage.
In eben diesem Sinne sprechen daher auch die Koalitionsparteien - wie ich meine, zu Recht - von der Gleichrangigkeit der Ebenen von Bund, Ländern und Gemeinden - denn nur so macht das einen Sinn - und erwarten, daß die Bundesregierung diesem Grundsatz auch in ihrer zukünftigen Politik den gebührenden Rang einräumt. Entsprechend hat die Bundesregierung schon bei der Beantwortung der Großen Anfrage betont auf den hervorragenden Platz hingewiesen, den Städte, Gemeinden und Kreise im Verwaltungsaufbau der Bundesrepublik einnehmen.
Doch wichtiger noch, wie ich meine, als diese funktionale Betrachtungsweise, die in den Kommunen als den örtlichen Verwaltungsträgern das Fundament der öffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik sieht - und das wird ja immer und immer wieder von allen Seiten bekräftigt -, ist das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung selbst. Die Bundesregierung hat mit ihrer Antwort die Überzeugung bekräftigt, daß die in den lokalen Kommunen praktizierte Demokratie, also die Teilnahme und Mitbestimmung der Bürger unserer Städte, Gemeinden und Kreise an der verantwortlichen Gestaltung ihrer eigenen Angelegenheiten, die unerläßliche Voraussetzung des demokratischen und sozialen Rechtsstaates überhaupt ist.
Die Antwort der Bundesregierung stellt deshalb fest: Ohne eine funktionsfähige kommunale Selbstverwaltung ist das Leitbild vom mündigen Bürger ebensowenig erreichbar wie das von der bürgernahen Verwaltung. Sie ist die beste Gewähr dafür, daß die Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland im Alltag gelebt wird. Wo der „vitale Bürgergeist" - wie auch in der Antwort gesagt wird - zu Hause ist, wo verantwortungsbewußte und verantwortungsbereite Menschen demokratisch am Leben und an der Gestaltung des örtlichen Gemeinwesens mitwirken, haben extreme und antidemokratische Kräfte keine Chance.
Nicht vergessen ist in diesem Zusammenhang, wie Herr Kollege Engelhard - wie ich meine, zu Recht - bereits hervorgehoben hat, auch die entscheidende Rolle, die zuletzt in jener extremen Situation erneut sichtbar geworden ist, die unsere Städte, Gemeinden und Kreise nach dem zweiten Weltkrieg gespielt haben, als alle staatliche Gewalt aufgehoben und die kommunalen Körperschaften auf sich selbst gestellt waren. Nicht zuletzt das Verantwortungsbewußtsein, das Organisationstalent, aber auch der Wiederaufbauwille vieler Bürgermeister und Gemeindevertreter haben die materiellen, aber auch - und das ist wichtiger noch - die ideelen Grundlagen dafür gelegt, daß hier - ich darf es hier einmal in Gänsefüßchen setzen - „Staat" auch im Zusammenbruch aller sonstigen Hoheitsgewalt überdauert hat und zuletzt auf den Ebenen der Länder und des Bundes wiederentstehen konnte.
Meine Damen und Herren, ich meine, es ist kein geringer Vertrauensbeweis gegenüber unseren Städten, Gemeinden und Kreisen, wenn auch der Gesamtstaat in die Funktionsfähigkeit der örtlichen Verwaltungen so großes Vertrauen setzt, daß er ihnen zunehmend die Durchführung staatlicher Aufgaben im weitesten Sinne überträgt. Das dient dem Bürger, der die öffentlichen Angelegenheiten ortsnah verwaltet findet, und erspart dem Gesamtstaat die Einrichtung eigener örtlicher Verwaltungen.
Die Opposition hat nun der Bundesregierung vorgeworfen - und Sie haben das heute nochmals wiederholt -, sie zeichne in ihrer Antwort auf die Große Anfrage das Bild einer „heilen Welt der kommunalen Selbstverwaltung". Das, meine Damen und Herren, ist ein arges Mißverständnis. Die Bundesregierung träumt hier so wenig wie sonst Träume von einer heilen Welt. Sie betont lediglich die bei allen Mängeln im einzelnen insgesamt funktionsfähige kommunale Selbstverwaltung in diesem Lande. Eine Selbstverwaltung, die in zahlreichen Städten, Gemeinden und Kreisen von Vertretern der Oppositionsparteien getragen wird, die sich zu Recht wehren würden, wenn man ihre Kommune als unheiles Gebilde darstellen wollte. Eher wird genau umgekehrt von den Städten, Gemeinden und Kreisen die Einschränkung der gemeindlichen Gestaltungsspielräume durch Pläne und Programme der höheren Ebenen beklagt: durch Landesraumordnungspläne, Regionalpläne, durch Fachplanungen auf Bundes- und Landesebene überhaupt. Die damit verbundene Einschränkung des kommunalen Gestaltungsspielraums ist jedoch ein Faktum und - wie die Bundesregierung in ihrer Antwort auf die Große Anfrage ausgeführt hat - ein notwendiges Faktum.

Wir leben ja heute nicht unter den Bedingungen des 19. oder gar des 18. Jahrhunderts.
Die Erfahrungen im Bereich der Raumordnung, auf dem Felde der Verkehrsplanung oder im Umweltschutz haben gezeigt, daß Koordinierung von Politiken auf allen staatlichen Ebenen nach übergeordneten Planungen unerläßlich ist. Städte, Gemeinden und Kreise sind hierbei nicht unberücksichtigt geblieben; so sind sie z. B. durchweg nach den Landesplanungsgesetzen an der Erstellung übergeordneter Planungen mitbeteiligt. Sie sind in den Ländern ebenso wie im Bund in zahlreichen Gremien mitbestimmend oder mitberatend vertreten.
Die Bundesregierung konnte darum bei der Beantwortung der Großen Anfrage auf zahlreiche Planungsgremien, Kuratorien, Kommissionen, Beiräte und Ausschüsse verweisen, in denen bereits heute Vertreter der Kommunen mitarbeiten. Insbesondere die kommunalen Spitzenverbände - auch darauf hat die Bundesregierung in ihrer Antwort hingewiesen - nehmen in ständig steigendem Umfang Einfluß auf Planung und Gesetzgebung des Bundes wie der Länder; und ich würde fast meinen: mehr des Bundes als der Länder.
Deshalb halte ich es für eine folgerichtige Entwicklung, wenn die Gemeinden und Gemeindeverbände heute eine rechtliche Absicherung ihrer Beteiligungsrechte an der Gesetzgebung und Planung des Bundes geltend machen. Es gehört zu den Hauptaufgaben der kommunalen Spitzenverbände, auf eine Berücksichtigung der besonderen Belange der Städte, Gemeinden und Kreise hinzuwirken und so, nicht zuletzt bei Fragen des praktischen Verwaltungsvollzugs ihren besonderen Sachverstand mit einzubringen. Schon nach der bisherigen informellen Praxis sind die kommunalen Spitzenverbände an der Gesetzesvorbereitung der Bundesregierung in erheblichem Umfang beteiligt worden.
Die Bundesregierung erkennt den kommunalen Spitzenverbänden als zentralen Repräsentanten der Gebietskörperschaften im Staatsaufbau dabei eine Sonderstellung gegenüber den sonstigen Verbandsorganisationen zu. Als repräsentative Organisationen der Gebietskörperschaften stehen sie in der politischen Verantwortung, die ihre Mitglieder in diesem Staate auf der Ebene der Gemeinden als seiner untersten Ebene mittragen; eben das macht den grundlegenden Unterschied gegenüber allen bloßen Verbänden aus.
Bestrebungen, darüber hinaus entsprechende Beteiligungsrechte der kommunalen Spitzenverbände in der Verfassung institutionell zu verankern, berühren das von der Enquete-Kommission für Fragen der Verfassungsreform behandelte Gebiet der Stellung der Gemeinden in der verfassungsrechtlichen Ordnung der Bundesrepublik überhaupt. Sie werfen schwerwiegende Probleme des bundesstaatlichen Aufbaus auf, auf die soeben hingewiesen worden ist. Die kommunalen Spitzenverbände haben ihre Vorstellungen hierzu inzwischen an die Enquete-Kommission herangetragen. Vorschläge wie die Mitwirkung der Kommunen im Bundesrat, die Festlegung von Mitbeteiligungsrechten in Art. 28 des Grundgesetzes, die Beteiligung der Kommunen an der gemeinsamen Rahmenplanung von Bund und Ländern sind jedoch nur langfristig und im Rahmen einer Verfassungsreform zu verwirklichen. Da gibt es gar kein Herumreden. Herr Kollege Engelhard hat hierzu soeben höchst bedenkenswerte Überlegungen vorgetragen.
Die Bundesregierung möchte diese Angelegenheit jedoch nicht auf die lange Bank einer grundlegenden Verfassungsänderung schieben, sie möchte schnell und wirksam handeln. Sie hat bei der Beantwortung der Großen Anfrage deshalb zugesagt, zu prüfen, ob eine formelle Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände an der Gesetzesvorbereitung in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien vorgesehen werden kann. Dieses Verfahren - lassen Sie mich auch das hier sagen - hätte folgende Vorzüge:
Erstens. Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien könnte schnell durch einfachen Kabinettsbeschluß entsprechend ergänzt werden.
Zweitens. Zwar nicht vom juristischen Standpunkt, wohl aber vom politischen Gehalt hat die Normierung eines Beteiligungsrechts in der Gemeinsamen Geschäftsordnung die gleiche praktische Wirkung, die mit einer entsprechenden Ergänzung des Art. 28 des Grundgesetzes angestrebt wird, und hält sich zudem vollständig innerhalb der verfassungsmäßigen Grenzen.
Drittens. Eine Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände in den frühen Stadien des Gesetzgebungsganges ist ein bereits nach dem derzeitigen Rechtszustand häufig praktiziertes Verfahren der Bundesregierung, das sich bewährt hat. Warum soll man es nicht in eine formelle Prozedur überführen?
Mein Haus führt deshalb mit Vertretern der kommunalen Spitzenverbände Gespräche über eine derartige Ergänzung der Gemeinsamen Geschäftsordnung. Diese Bestrebungen finden meine nachdrückliche Unterstützung.
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Der Verfassungsauftrag der Städte, Gemeinden und Kreise, die umfassende demokratische Legitimation ihrer Vertretung sowie die allgemeine politische Verantwortung, in die sich Bund, Länder und Gemeinden teilen, sind für mich zureichende Grundlage eines gemeindlichen Mitspracherechts bei der Vorbereitung von Gesetzen und Maßnahmen der Bundesregierung. Hier stimmen, wie ich mit Befriedigung feststelle, Koalition und Opposition -wie dies auch aus den Beiträgen vor allem von Herrn Schmitt-Vockenhausen und Herrn Waffenschmidt deutlich wurde - mit der Bundesregierung grundsätzlich überein.
Meine sehr verehrten Damen und Herren! Lassen Sie mich zum Abschluß ein offenes Wort auch zu einer anderen Seite dieser Sache der Gemeinden sagen. Die Kommunen klagen häufig hier ist dieses Hohe Haus unmittelbar angesprochen - über die allzu perfektionistische Ausgestaltung der Bundesgesetze, die ja zu einem großen Teil von den Gemeinden und Gemeindeverbänden durchgeführt werden. Der Drang zur erschöpfenden Regelung beBundesminister Dr. Dr. h. c. Maihofer
lastet die ausführende Verwaltung oft erheblich, oft unzulässig. Er zwingt zur Anstellung ausgebildeter Spezialkräfte, er drückt somit verteuernd und aufblähend auf die Personalhaushalte.
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Die Einengung des Ermessensspielraums kann zudem die Arbeits- und Verantwortungsfreude der kommunalen Bediensteten lähmen und die Verwaltungen dem Vorwurf des Bürgers aussetzen, den sie dann noch nicht einmal abwehren können, unnötig bürokratisch zu verfahren.
Ich meine, hier gäbe es - ohne Schwarzer-PeterSpiel hin und her - in Regierung und Parlament, ich darf aber auch einmal sagen: zwischen Bundestag und Bundesrat, ja zwischen Koalitionsfraktionen und Oppositionsfraktionen einigen Anlaß zu grundsätzlichen Neuüberlegungen.
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Das ist eine alte und doch stets neue Frage und Klage, die schon beim Freiherrn vom Stein nachzulesen ist, wo es heißt:
Das zudringliche Eingreifen der Staatsbehörden in private und Gemeindeangelegenheiten muß aufhören, und dessen Stelle nimmt die Tätigkeit des Bürgers ein, der nicht in Formen und Papier lebt, sondern kräftig handelt, weil ihn seine Verhältnisse in das wirkliche Leben hinrufen und zur Teilnahme an dem Gewirre der menschlichen Angelegenheiten nötigen.
Ich meine, in diesem bei aller sprachlichen Fremdheit über die Zeiten hinweg zu uns hinüberwehenden frischen Geist sollten sich Regierung und Parlament, Koalition und Opposition zu gemeinsamer Anstrengung verbinden, den Gemeinden den Anteil und das Gewicht im Gesamtaufbau unseres Staates in Bund und Ländern tatsächlich zu gewähren und rechtlich zu sichern, die ihnen in dem durchgängig auf Freiheit zur Selbstbestimmung gegründeten rechtsstaatlichen, sozialstaatlichen und demokratischen Gemeinwesen unseres Grundgesetzes zukommen.
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