Bucher (bundesminister der justiz), 1963-05-16:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Bei der Verabschiedung des letzten Änderungsgesetzes zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz hat das Hohe Haus die Bundesregierung ersucht, rechtzeitig einen Gesetzentwurf über die Umwandlung des Bundesverfassungsgerichts aus einem Zwillingsgericht in ein Einheitsgericht für das Jahr 1963 vorzulegen. Der Bundesrat ist dieser Entschließung damals beigetreten.
Die Bundesregierung hat nun in enger Fühlungnahme mit dem Bundesverfassungsgericht geprüft, ob die Umwandlung in ein Einheitsgericht möglich erscheint. Sie stimmt mit den gesetzgebenden Körperschaften nach wie vor darin überein, daß ein Einheitsgericht die angemessene Organisationsform für das Bundesverfassungsgericht darstellt. Die Bundesregierung hat sich jedoch den überzeugenden
Gründen des Gerichts nicht verschließen können, daß die Umwandlung im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht vertretbar ist. Die Geschäftsbelastung des Gerichts hat entgegen den Erwartungen bei der Verabschiedung der letzten Novelle nicht nachgelassen. Ich werde mir erlauben, im Rechtsausschuß hierzu neues Zahlenmaterial vorzulegen, da die in der Begründung zum Regierungsentwurf genannten Zahlen inzwischen überholt sind.
Die Umwandlung des Bundesverfassungsgerichts in ein Einheitsgericht würde jedenfalls, wenn man das Gericht nicht mit der Arbeit völlig überfordern will, nur mit einer Einschränkung seiner Zuständigkeiten erkauft werden können. An eine solche Einschränkung der Zuständigkeiten des Gerichts denkt jedoch niemand. Sämtliche Zuständigkeiten sind organisch miteinander verbunden und außer der Verfassungsbeschwerde auf Grund eines wohlüberlegten Planes des Verfassungsgesetzgebers im Grundgesetz selbst festgelegt. Auch die im Grundgesetz nicht festgelegte Verfassungsbeschwerde hat eine so bedeutsame Funktion bei der Fortbildung des Verfassungsrechts, insbesondere bei der Auslegung der Grundrechte, erlangt, daß eine Einschränkung jedenfalls so lange nicht erwogen werden sollte, als der Prozeß der Konkretisierung der Grundrechte durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch nicht als abgeschlossen angesehen werden kann.
Aus diesen Gründen glaubt die Bundesregierung dem Hohen Hause einen der Entschließung von 1959 entsprechenden Entwurf über die Umwandlung des Bundesverfassungsgerichts in ein Einheitsgericht noch nicht vorlegen zu können. Unabhängig von der Frage der Umwandlung in ein Einheitsgericht muß aber angesichts der am 1. September dieses Jahres kraft Gesetzes eintretenden Herabsetzung der Richterzahl geprüft werden, wie die Arbeitskraft des Gerichts weiterhin gewährleistet werden kann. Allein die Zahl der jährlich eingehenden Verfassungsbeschwerden hat sich von 1956 bis heute verdoppelt. Zur Lösung dieses Problems gibt es nur zwei Wege: entweder bleibt es für eine weitere Übergangszeit bei zehn Richtern je Senat, oder das Gericht wird durch Verfahrensvereinfachungen in die Lage versetzt, auch mit acht Richtern je Senat den Arbeitsanfall zu bewältigen.
Die Bundesregierung glaubt, es nicht vertreten zu können, dem Hohen Haus eine Verlängerung der Übergangszeit, also eine Belassung von je zehn Richtern, vorzuschlagen, zumal ja eine solche Verlängerung schon einmal im Jahre 1959 vorgenommen worden ist. Das Bundesverfassungsgericht ist bei seinem hohen Rang denkbar ungeeignet für Übergangslösungen. Eine Übergangslösung würde auch die Erreichung des für richtig gehaltenen Zieles eines Einheitsgerichts wesentlich erschweren. Schließlich würden wir nach Ablauf der Übergangszeit mit Sicherheit vor demselben Problem stehen.
Die Bundesregierung schlägt deshalb nach sorgfältigen Erörterungen mit dem Bundesverfassungsgericht den zweiten Weg vor, dem sich auch der Bundesrat mit großer Mehrheit angeschlossen hat.. Es muß der Versuch gemacht werden, durch Verfah3756 

rensvereinfachungen das Gericht in die Lage zu versetzen, auch mit acht Richtern je Senat den Arbeitsanfall zu bewältigen. Die Möglichkeiten hierzu sind allerdings begrenzt. Die Entlastung muß vor allem bei der Fülle der Verfassungsbeschwerden gesucht werden, die fast 90 % aller Eingänge ausmachen und von denen weniger als 1 % Erfolg hat.
Ich möchte aber betonen, daß die von der Bundesregierung vorgeschlagene Regelung die Verfassungsbeschwerde als solche unangetastet läßt. Ich bin auch der Auffassung, daß die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde, die für das Verhältnis zwischen Staat und Bürger und für die Konkretisierung der Grundrechte derart wichtig ist, nicht allein an der Zahl der erfolgreichen Verfassungsbeschwerden gemessen werden kann. Jedoch ist zu berücksichtigen, daß in der Vergangenheit nur knapp 5 % aller Verfassungsbeschwerden durch die Senate selbst entschieden wurden. Der Rest wurde von den Vorprüfungsausschüssen verworfen. Das hat seinen Grund darin, daß ein hoher Prozentsatz der Verfassungsbeschwerden mißbräuchlich eingelegt wird und daß namentlich in Fällen, in denen die Beschwerdeführer nicht durch Anwälte vertreten sind, allzu häufig ein Verfahren begehrt wird, das weder der Stellung des Gerichts noch dem Sinn der Verfassungsbeschwerde entspricht.
Der Entwurf sieht deshalb zur Entlastung des Gerichts neben anderen Verfahrensvereinfachungen eine Umgestaltung des Verwerfungsverfahrens in ein positives Annahmeverfahren und die Auflockerung der Begründungspflicht bei ablehnenden Entscheidungen vor. Diese beiden Änderungen stehen in einer Wechselbeziehung. Sie sollen auf der einen Seite eine Entlastung des Gerichts in Fällen der unzulässigen, offensichtlich unbegründeten oder gar mißbräuchlich eingelegten Verfassungsbeschwerde gewährleisten und auf der anderen Seite sicherstellen, daß die verfassungspolitisch bedeutsamen Verfahren zur Entscheidung vor die Senate selbst kommen.
Ob diese Entlastung als Ausgleich für die am 1. September eintretende Herabsetzung der Richterzahl von zehn auf acht Richter je Senat ausreichen wird oder ob eine weitere Entlastung geboten ist, wird sehr sorgfältiger Prüfung im Rechtsausschuß bedürfen. Sie kennen hierzu den Vorschlag des Bundesrates, die Begründungspflicht für die ablehnenden Entscheidungen im Annahmeverfahren zu beseitigen. In diesem Vorschlag des Bundesrates sehe ich einen vertretbaren Ansatzpunkt. Ich berücksichtige hierbei vor allem, daß eine einmal angenommene Verfassungsbeschwerde nur in begründeter Form verworfen werden kann und daß im übrigen bereits zwei Richter genügen, um eine solche begründete Senatsentscheidung herbeizuführen. Das höchste Gericht der Bundesrepublik kann das Vertrauen für sich in Anspruch nehmen, daß es von der Freistellung vom Begründungszwang in maßvoller Weise Gebrauch machen würde, so daß in dem verfassungsrechtlich bedeutsamen Bereich die Frage einer begründungslosen Verwerfung von Verfassungsbeschwerden kaum entstehen dürfte.
Über diese zweifellos sehr schwierigen Fragen stehe ich noch in einem Meinungsausstausch mit
dem Gericht, und ich nehme an, daß der Rechtsausschuß - wenn ich mir diese Anregung erlauben darf - auch dem Bundesverfassungsgericht selbst Gelegenheit geben wird, seine Auffassung hierzu im Rechtsausschuß vorzutragen.
Abschließend darf ich auch vor diesem Hohen Hause das besondere Anliegen der Bundesregierung hervorheben, gesetzliche Bestimmungen, die das Bundesverfassungsgericht betreffen, im größtmöglichen Einvernehmen aller Verfassungsorgane und auf breitester parlamentarischer Grundlage - d. h. jedenfalls auf breiterer, als der derzeitigen Besetzung des Hauses entspricht - zu beschließen.
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