Genscher (NA), 1968-05-29:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich hätte gern den von Herrn Kollegen Schmitt-Vockenhausen angekündigten Rednern zunächst Gelegenheit gegeben, Stellung zu nehmen, aber offensichtlich besteht nicht das Bedürfnis, hier zu sprechen.
Herr Kollege Schmitt-Vockenhausen, Ihre Antwort, was mit den anderen Diensten gemeint ist, kann uns noch nicht zufriedenstellen. Wir wünschen, das hier klargestellt wird, daß es sich bei den anderen Diensten nur um solche handelt, die im Gesetz selbst genannt sind, nicht etwa um ausländische Dienste oder im Gesetz nicht genannte dunkle Dienste. Das erscheint uns als besonders wichtig, weil wir klarstellen möchten, daß in Zukunft auf deutschem Boden nur Dienste tätig sein können, die hier in dem Gesetz genannt sind.
Meine sehr geehrten Damen und Herren, mein Kollege Busse hat hier noch einmal die grundsätzliche Problematik dieses Gesetzes zur Ausführung des Art. 10 dargelegt. Ich glaube, in der Tat wird bei keiner der Einzelbestimmungen der Notstandsgesetzgebung die Gesamtproblematik so deutlich
wie hier. Hier ist auf der einen Seite das berechtigte Sicherheitsinteresse auch des demokratischen Rechtsstaates zu wahren, auf der anderen Seite sind aber auch die Grundrechte des Bürgers zu wahren, und schließlich wird bei diesem Gesetz die Problematik der Ablösung der Vorbehaltsrechte der drei Alliierten besonders deutlich.
Herr Busse hat dargelegt, daß wir in Zukunft sehr unterschiedliche Sachverhalte der Überwachung des Telefon- und Briefverkehrs haben werden. Im Grunde sind es drei große Komplexe. Einmal besteht die Möglichkeit zur Überwachung, wenn schon ein bestimmter Tatverdacht vorhanden ist, d. h. wenn bestimmte Umstände jemanden verdächtig im Sinne bestimmter strafrechtlicher Bestimmungen erscheinen lassen. Für diesen Fall, in dem also ein beachtlicher Verdacht in bezug auf einen Bürger vorhanden ist, sind eine Reihe rechtsstaatlicher Garantien vorgesehen: erstens eine richterliche Anordnung, zweitens die Möglichkeit der Mitteilung an den Betroffenen, wenn es der Untersuchungszweck zuläßt, oder umgekehrt, wenn er nicht mehr gefährdet wird, und drittens ist der Rechtsweg nicht ausgeschlossen.
Neben diesem Sachverhalt ist aber ein weiterer Überwachungskomplex vorhanden, bei dem der Verdacht gegen denjenigen, der überwacht wird, dessen Telefonleitungen z. B. abgehört werden, bei weitem nicht so konkret ist, bei dem also nicht ein bestimmter Verdacht da ist, sondern bei dem - um mit dem Gesetz zu sprechen - nur tatsächliche Anhaltspunkte vorhanden sind. In diesem Falle sollen alle diese rechtsstaatlichen Garantien entfallen. Das entbehrt aller Logik der Gesetzgebung;
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denn die Gefahr des Mißbrauchs einer solchen Regelung ist dann besonders groß, wenn die konkreten Anforderungen an die Tatbestandsfeststellungen besonders gering sind. Gerade hier also müßten jene rechtsstaatlichen Sicherungen eingebaut werden, die Sie demjenigen zubilligen wollen, bei dem schon ein beachtlicher Tatverdacht vorliegt, ja, den man im Sinne des Gesetzes sogar schon als Beschuldigten eines solchen Delikts bezeichnen kann.
Es muß hier auch noch erwähnt werden: Die Frage, ob nur der Beschuldigte selbst überwacht wird oder ob noch Dritte überwacht werden können, ist in dem Falle des stärkeren Verdachts abschließend geregelt. Dort kann nur der Beschuldigte selbst überwacht werden, oder aber solche Dritte, die in einem ganz bestimmten engen Verhältnis zu ihm stehen, während eine solche Einschränkung bei dem lockeren Verdacht, bei nur tatsächlichen Anhaltspunkten nicht gegeben ist. Auch hier sehen wir die erhebliche Möglichkeit einer exzessiven Handhabung dieser Bestimmung, die keine rechtsstaatliche Garantie gewährt.
Bei der zweiten Lesung der Verfassungsänderung, nämlich der Änderung des Art. 10, ist nun eingewandt worden, man könne hier den Richter nicht einschalten, weil in diesem vorgelagerten Feld - die Begründung des Gesetzentwurfs spricht davon, daß man hier die Überwachungsmaßnahme weit in das Vorfeld der Straftat vorverlegen müsse; also eine ganz beachtliche Gefahr für die Grundrechte des einzelnen - in einem solchen Fall der Richter überfordert sei. Hier sei die Entscheidung über die Anordnung einer Überwachungsmaßnahme eine politische Entscheidung. Meine Damen und Herren, das ist keine politische Entscheidung, und es darf keine politische Entscheidung werden.
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Deshalb sind wir gegen diese Regelung. Hier ist allenfalls eine Ermessensentscheidung möglich, und dieses Ermessen muß nachprüfbar sein. Ich frage Sie, meine verehrten Damen und Herren von der Regierungskoalition: warum wollen Sie demjenigen, gegen den kein starker Verdacht vorliegt, bei dem nur Anhaltspunkte vorliegen, rechtsstaatliche Garantien verweigern, die Sie demjenigen zubilligen, bei dem ganz konkrete Verdachtsmomente vorliegen?
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Das ist der wirkliche Widerspruch in diesem Gesetz. Deshalb vermögen wir einer solchen Regelung nicht zuzustimmen.
Ein dritter Komplex ist die globale Überwachungsmöglichkeit. Der Entwurf sieht vor, daß bestimmte Fernmeldebeziehungen überwacht werden können. Was heißt das, bestimmte Fernmeldebeziehungen? Heißt das etwa: der Fernmeldeverkehr eines bestimmten Bürgers mit einem bestimmten anderen, mit einem bestimmten Land, oder heißt das: der gesamte Post- und Fernmeldeverkehr einer bestimmten Region der Bundesrepublik mit einem bestimmten Land? Hier fehlt einfach die hinreichende Bestimmtheit eines so einschneidenden Gesetzes. Ich möchte bitten, daß die Bundesregierung von sich aus noch einmal darlegt, welche Vorstellungen sie mit dieser von ihr gewünschten Regelung verbindet.
Meine Damen und Herren, dieses Ausführungsgesetz zu Art. 10 bringt aber auch eine Erweiterung der Sachverhalte gegenüber der von Ihnen beabsichtigten Änderung des Art. 10. Die Änderung des Art. 10 des Grundgesetzes, die Verfassungsbestimmung, die Sie neu einfügen wollen, soll die freiheitlich-demokratische Grundordnung und den Bestand oder die Sicherheit des Bundes und eines Landes schützen. In diesem Schutzinteresse sind sich alle Fraktionen dieses Hauses völlig einig. Aber nun wird in diesem Ausführungsgesetz, bei dem über die Durchführung der Überwachungsmaßnahmen entschieden wird, ein neuer Begriff eingefügt. Hier heißt es nämlich bei den Schutzobjekten: „einschließlich der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten . des Nordatlantikvertrags oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte".
Meine Damen und Herren, das Ja der Freien Demokratischen Partei zum Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung und zum Schutz des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Bundeslandes ist völlig zweifelsfrei. Aber wir können nicht anerkennen, daß Grundrechtsbeeinträchtigungen auch dort möglich sein müssen, wo es nicht mehr um dieses deutsche Schutzinteresse geht, sondern wo es um alliiertes Schutzinteresse geht.

Dieses alliierte Schutzinteresse vermögen wir nur dort mit den Bestimmungen dieses Gesetzes zu decken, wo es deckungsgleich mit unserem deutschen Schutzinteresse ist. Es darf hier keine von uns anerkannte Interessendiskrepanz zwischen einem deutschen und einem nichtdeutschen, alliierten Schutzinteresse auf deutschem Boden geben.
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Meine verehrten Damen und Herren, es kann ja auch der Fall eintreten, daß diese Interessendiskrepanz nicht nur zwischen den deutschen Schutzinteressen und den Interessen der Alliierten in ihrer Gesamtheit besteht, sondern ein solcher Interessenwiderstreit kann auch zwischen den Alliierten auf deutschem Boden entstehen. Was wollen Sie denn tun, wenn morgen in Frankreich eine andere Regierung, z. B. eine Volksfrontregierung, ein Verlangen nach diesem Gesetz stellt? Wie wollen Sie dann den Konflikt, diese Interessendiskrepanz auf deutschem Boden lösen?
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Nein, meine Damen und Herren, hier kann unsere Zustimmung nicht gegeben werden.
Hier hinein wirken auch die Fragen, die wir im Zusammenhang mit den Vorbehaltsrechten zu stellen haben. In der Verbalnote der Bundesregierung heißt es, daß wirksame Maßnahmen ergriffen werden müssen. In der Verbalnote der Bundesregierung heißt es, ein Verwaltungsabkommen soll geschlossen werden. Ich frage die Bundesregierung, was ist beabsichtigt? Wollen Sie, wozu wir ja sagen, den normalen Nachrichtenaustausch zwischen Verbündeten vornehmen - das ist ohnehin durch die bestehenden vertraglichen Abmachungen längst sichergestellt -, oder wollen Sie in Zukunft auf der Grundlage der Zusagen in dieser Verbalnote auch konkrete von den Alliierten verlangte Überwachungsmaßnahmen auf deutschem Boden durchführen? Wollen Sie also etwa einem Verlangen der Alliierten in Zukunft Rechnung tragen, wonach ein bestimmter Bürger unseres Landes überwacht werden soll, weil irgendeine alliierte Dienststelle der Meinung ist, die Interessen ihrer Truppen seien verletzt? Meine Damen und Herren, dazu sagen wir entschieden nein; denn das wären die Vorbehaltsrechte in neuer Form. Nur derjenige, der die Maßnahme durchführt, wäre ein anderer, was aber für den Betroffenen gleichbleibt. Ich glaube, daß hier eine ganz eindeutige Klärung des Standpunktes erfolgen muß.
Meine Damen und Herren, im Zusammenhang mit der Ablösung der Vorbehaltsrechte eine weitere Frage! Der Herr Staatssekretär des Bundespresse- und Informationsamtes hat in einer - so Agenturmeldungen - Erläuterung der Verbalnote erklärt: Durch die jetzt beabsichtigte Gesetzgebung erlöschen die Vorbehaltsrechte. Aber, so hat er hinzugefügt, wenn später beabsichtigt sei, diese Gesetzgebung einmal zu ändern, müßten normale Regierungsverhandlungen stattfinden.
Meine Damen und Herren, niemand in diesem Hause, ob er zu dieser Gesetzgebung ja oder nein sagt, wird auf den törichten Einfall kommen, man könne jetzt diese Gesetze verabschieden, und in acht Tagen, wenn die Vorbehaltsrechte erloschen sind, könne man sie wieder aufheben oder verändern. Aber wenn diese Zusage, es müßten normale Regierungsverhandlungen stattfinden, bevor irgendwann einmal in Zukunft deutsches Recht in diesem Bereich geändert werden kann, wirklich gegeben werden soll, würde das eine unerträgliche Bindung der Gesetzgebung in unserem Land an ausländischen Willen darstellen, der wir unsere Zustimmung nicht geben können.
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Ich kann die schwierige Position der Bundesregierung in dieser Frage verstehen. Als Vertreter der Opposition, die wie die Regierungsparteien diese Vorbehaltsrechte endgültig und ohne Restbestände durch eine deutsche Notstandsgesetzgebung ablösen will, möchte ich auch an die Alliierten appellieren, dieser frei gewählten deutschen Regierung nicht etwa z. B. in diesem Fall unzumutbare Bedingungen für eine künftige deutsche Gesetzgebung zu stellen. Über das, was in Deutschland in Zukunft Rechtens sein soll, entscheidet allein dieses frei gewählte Parlament, frei von Auflagen und frei von Verpflichtungen gegenüber irgend jemandem.
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- Herr Kollege Hirsch, Sie sagen „völlig richtig". Das sage ich nun mit besonderem Ernst und mit besonderer Eindeutigkeit nicht nur an die Adresse der westlichen Alliierten, mit denen im Augenblick verhandelt wird, sondern ich sage es mit noch größerer Eindeutigkeit auch an die Adresse der Sowjetunion, die in diesen Tagen den Versuch unternimmt, diese rechtsstaatliche und demokratische Diskussion in Deutschland durch eine Einmischung in innerdeutsche Verhältnisse zu beeinflussen.
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Wer in Sachen Rechtsstaat Ratschläge erteilen will, muß sich vorher in diesen Fragen eine gewisse Autorität im eigenen Bereich verschafft haben.
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Eine besonders gravierende Bestimmung, die im Rahmen dieser Gesetzgebung geändert werden soll, ist der Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes. Herr Kollege Busse hat hier schon darauf hingewiesen, daß es sich bei dieser Bestimmung um eine wirklich tragende Bestimmung des deutschen Rechts handelt. Diese tragende Bestimmung des deutschen Verfassungsrechts soll nämlich dem Bürger in jeder Phase einer möglichen Beeinträchtigung seiner Rechte den Rechtsweg garantieren. Meine Damen und Herren, ich appelliere an Sie: schließen Sie gerade in diesem Bereich einer möglichen erheblichen Beeinträchtigung der Rechte des Bürgers diesen Rechtsweg nicht aus! Dieser Art. 19 Abs. 4 ist eine überragende Bestimmung. Wer diese Bestimmung in diesem Zusammenhang verändert, wer ihn mit diesem Gesetz durchbrechen will, meine Damen und Herren - durch eine Änderung, wie ich mich richtig zu ver9556 
stehen bitte -, der gibt unserer Verfassungspolitik eine neue Richtung.
Der bekannte Kommentar von Maunz-Dürig sagt:
Die Stellung des Art. 19 Abs. 4 im Grundgesetz ist überragend.
Professor Dürig, der zu den Befürwortern einer deutschen Notstandsgesetzgebung gehört, hat uns gestern telegraphiert: „Als ausdrücklicher Befürworter" - ich sage es noch einmal: „Als ausdrücklicher Befürworter" - „einer Notstandsgesetzgebung für den Verteidigungs- und Spannungsfall bitte ich dringend, bei Art. 10 Abs. 2 den Rechtsweg nicht auszuschließen." Art. 19 Abs. 4 wird von anderen bedeutenden deutschen Verfassungsjuristen genauso bewertet. Jellinek sagt, es sei ein königlicher Artikel. Thoma sagt, er sei der Schlußstein im Gewölbe des Rechtsstaates.
Meine Damen und Herren, ich bitte Sie herzlich: sehen Sie Art. 19 Abs. 4 von daher und überprüfen Sie noch einmal die Entscheidung, die Sie treffen wollen. Nehmen Sie auch für den vorverlagerten Fall der Kontrolle jene rechtsstaatlichen Sicherungen auf, die Sie demjenigen zubilligen wollen, der, meine Damen und Herren, schon in einem hohen Maße verdächtig ist.
Wir sollten bei allen diesen Gesetzen, die wir heute und morgen beraten, niemals übersehen, daß sie das Gesicht des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland verändern werden. Wir sollten nicht übersehen, daß wir mit unseren Entscheidungen der deutschen Verfassungspolitik eine neue Richtung geben können. Diese Richtung sollte so freiheitlich wie möglich sein, auch im Bereich des Art. 10 und seines Ausführungsgesetzes. Nach unserer Meinung aber erfüllt das, was Sie hier wollen, nicht diesen Anspruch.
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Vizepräsident 'Schoettle: Das Wort hat der Parlamentarische Staatssekretär im Auswärtigen Amt, Herr Jahn..
Jahn, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister des Auswärtigen: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Fragen, die Herr Kollege Genscher bezüglich der Verbalnote und ihrer Interpretation aufgeworfen hat, beantworte ich wie folgt.
Erstens. Herr Kollege Genscher, ich glaube, es ist eine sehr einengende und nicht unproblematische Interpretation, wenn Sie sagen, das alliierte Schutzinteresse muß in jedem Falle deckungsgleich mit deutschem Schutzinteresse sein. Es gilt unverändert - daran sind wir gebunden und wollen wir gebunden sein - das Zusatzabkommen, in dem es in Art. 3 ausdrücklich heißt - ich zitiere:
({10}) In Übereinstimmung mit den im Rahmen des Nordatlantikvertrages bestehenden Verpflichtungen der Parteien zu gegenseitiger Unterstützung arbeiten die deutschen Behörden und die Behörden der Truppen eng zusammen, um die
Durchführung des NATO-Truppenstatuts und dieses Abkommens sicherzustellen.
({11}) Die in Absatz 1 vorgesehene Zusammenarbeit erstreckt sich insbesondere
a) auf die Förderung und Wahrung der Sicherheit sowie den Schutz des Vermögens der Bundesrepublik, der Entsendestaaten und der Truppen, namentlich auf die Sammlung, den Austausch und den Schutz aller Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind.
Man wird in der Regel davon ausgehen können, daß auf der Grundlage dieses Vertrages eine weitgehende oder vollständige - wie Sie es genannt haben - Deckungsgleichheit vorhanden ist. Ob man aber mit dem Begriff deckungsgleich wirklich alle möglichen und notwendigen Tatbestände umreißen kann, ist eine Frage, die mir sehr problematisch zu sein scheint und zu der ich nur bemerken kann: Ich würde davor warnen, mit solchen Begriffen in eine Interpretation hineinzukommen, die nicht hilft, dieses Problem zu bewältigen. Basis für den Rahmen, in dem wir uns bewegen müssen, ist das, was ich soeben aus dem Art. 3 zitiert habe.
Ihre zweite Frage: Ist es denkbar, daß die Alliierten im Einzelfall aus konkretem Anlaß eine Prüfung verlangen können? Das ist denkbar, ist aber nur möglich, indem ein entsprechendes Ersuchen an die deutschen Behörden gerichtet wird, und diese deutschen Behörden haben dann in eigener Verantwortung zu entscheiden, ob, in welchem Umfange, nach welcher Maßgabe einer solchen Bitte entsprochen werden soll. Die deutschen Behörden werden dadurch von den Bindungen, die im Gesetz zu Art. 10 des Grundgesetzes festgelegt worden sind, in keiner Weise befreit, sondern unterliegen diesen Bindungen und damit ihrer eigenen Verantwortung in vollem Umfange.
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Die dritte Frage: ob wir frei seien, unsererseits die Bestimmungen zur Ergänzung des Grundgesetzes zu ändern. Ich glaube, hier sollte noch einmal folgendes deutlich gesagt werden: Ganz gleich, ob es in dieser Frage einen Notenaustausch gibt oder nicht, unabhängig von dem Austausch dieser Noten, unabhängig von dieser Verbalnote und ihrem Text im einzelnen, - schon nach dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrages erlöschen die alliierten Vorbehalte in dem Augenblick, in dem es eine eigene deutsche Gesetzgebung gibt. Darüber kann kein Zweifel bestehen. Das bedeutet praktisch, das, was hier ergänzend gesagt wird, hat in allen Punkten lediglich eine deklaratorische und ergänzende Bedeutung, kann aber an dem Inhalt, dem klaren Wortlaut des Art. 5 Abs. 2 nichts ändern. Das bedeutet, wenn diese Voraussetzung von unserer Seite erfüllt ist, d. h. wenn eine entsprechende deutsche Gesetzgebung verabschiedet ist, dann sind wir für die Zukunft auch frei in der Gestaltung unseres eigenen Verfassungsrechts, ohne jeden Vorbehalt, den es mit dem Inkrafttreten eigenen deutParlamentarischer Staatssekretär Jahn
schen Verfassungsrechts in dieser Frage nicht mehr gibt.
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Wenn aus irgendwelchen Gründen auf der Seite der Alliierten das Bedürfnis bestehen sollte, auf Grund einer dann veränderten Situation neue Rechte für sich begründen zu wollen, dann müßten sie darüber mit der Bundesregierung in Verhandlungen eintreten und eine neue rechtsbegründende Vereinbarung treffen.
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Solange das nicht erfolgt, wird durch den dann im Rahmen des deutschen Verfassungsrechts geschaffenen Zustand überhaupt nichts geändert, wenn wir selber an dieser Ergänzung des Grundgesetzes uns notwendig erscheinende Änderungen vornehmen sollten, zu denen wir nach Ablösung in jeder Weise frei sind.
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