Wendig (NA), 1974-11-07:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich will in meinem nur kurzen Beitrag keine allgemeine Erklärung oder kein allgemeines Bekenntnis zur Bedeutung der Gemeinde und der Bindung des Bürgers an die Gemeinde für unsere Demokratie zum Ausdruck bringen. Das ist an vielen Stellen schon gesagt worden. Ich will nur zwei kurze Bemerkungen vorausschikken, die uns sachlich ein wenig auf die große Aufgabe der CDU/CSU-Fraktion zurückführen.
Erstens. Wir sprechen immer von der Trennung der öffentlichen Gewalt in zwei oder drei Säulen. Bei den zwei Säulen meinen wir Bund und Länder und sehen die Gemeinden eingebunden in die Länder. Bei der Drei-Säulen-Theorie sehen wir Bund, Länder und Gemeinden nebeneinander. Es gibt aber meines Erachtens eine andere Zwei-Säulen-Theorie, die man in das Gespräch einführen sollte, weil sie für das Verständnis einer Aufgabenreform, die mit einer Finanzreform zusammenhängt, eminent wichtig ist. Ich meine eine Zwei-Säulen-Theorie, die den Staat auf der einen Seite und die gemeindliche Selbstverwaltung auf der anderen Seite sieht, wobei die staatliche Verwaltung in sich wieder in einem föderativen Staat in Bund und Länder geteilt ist. Das muß man beachten, wenn man die Verknüpfung der gemeindlichen Planung mit der staatlichen Planung sieht: Was ist staatliche Verwaltung, was ist gemeindliche Selbstverwaltung? Denn an den Toren der Gemeinden macht ja letztlich auch der Staat nicht halt.
Zweite Vorbemerkung. In den Beiträgen zur Diskussion gehen ein wenig die Fragen, was jetzt geschehen kann - und wenn ich jetzt sage, meine ich das Jahr 1974 und was an lang- oder längerfristiDr. Wendig
gen Entwicklungen für notwendig gehalten wird, durcheinander. Auch diese beiden Dinge muß man, wenn man sie richtig beurteilen will, voneinander trennen.
Ich will mich, dies vorausgeschickt, in der Hauptsache einigen finanzpolitischen Aspekten der Gemeinden und Gemeindeverbände zuwenden, soweit sie durch die Große Anfrage der CDU/CSU berührt werden und werde mich bemühen, Wiederholungen zu vermeiden. Dabei muß man sich natürlicherweise darüber im klaren sein, daß zwischen den verfassungspolitischen Elementen der Finanz- und der Aufgabenstruktur der Gemeinden, der Länder und des Bundes und des Bundes im ganzen nicht getrennt werden kann. Im Grunde genommen haben ja alle Beiträge zu der Debatte, von welcher Seite sie auch gekommen sind, diese enge Verflechtung aller Ebenen gezeigt, was eben auch Auswirkungen auf die Finanzierung hat. Aber lassen wir dies beiseite. Eines können wir jedenfalls nicht - und das ist die Diskrepanz, die ich in den Reden der Oppositionsvertreter immer wieder habe erkennen müssen -: ich kann nicht auf der einen Seite schlicht mehr Geld für die Gemeinden fordern und auf der anderen Seite dem Bund keine oder keine entsprechenden Kompetenzen geben.
Ein ursprüngliches Recht der Gemeinden auf eine Verstärkung ihrer eigenen Steuerquellen wird und wurde wohl von keiner Seite dieses Hauses je bestritten. In der Tat hat ja schon im Jahre 1965 die Gemeindefinanzreform einen ersten wesentlichen Schritt nach vorn auf dem Wege zur unmittelbaren Beteiligung der Gemeinden am Steuerverbund getan. Damals wurde die schon oft zitierte Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer mit 14 % eingeführt. Die Einzelanfragen in der Großen Anfrage der CDU/CSU spitzen sich meines Erachtens auf zwei Punkte zu, nämlich erstens in der Frage nach der Erhöhung des Anteils der Gemeinden an der Einkommensteuer, und zwar jetzt, und zweitens in der Behauptung einer fehlenden oder unzureichenden Koordination zwischen der Sachplanung und der Finanzplanung im Verhältnis von Bund, Ländern und Gemeinden. Gestatten Sie mir zu diesen beiden Punkten einige Worte.
Zunächst zu der beantragten Erhöhung des Anteils an der Einkommensteuer. Die Bundesregierung hat in ihrer Antwort deutlich gemacht, warum und aus welchen zutreffenden Gründen eine solche Erhöhung bei der gegenwärtigen Finanzausstattung des Bundes für 1974 nicht in Betracht kommen kann. Der Herr Bundesfinanzminister hat diesen Standpunkt in seinen Ausführungen noch einmal mit einer langen Reihe von Gründen unterstützt. Das mag Sie, wie Sie von der Opposition immer wieder gesagt haben, sicherlich nicht befriedigen. Wir müssen aber immerhin doch wissen, daß nach der Gemeindefinanzreform von 1969 eine ganz erhebliche Verstärkung der Finanzmassen bei den Gemeinden eingetreten ist. Wir dürfen auch nicht außer acht lassen, daß die Bundesregierung und die sie tragenden Parteien der sozialliberalen Koalition - das gilt auch schon für die vorletzte Regierung von 1969 bis 1972 - die Finanzkraft der Gemeinden durch eine Reihe von
Einzelmaßnahmen, die in Einzelgesetzen niedergelegt waren, nachhaltig gestärkt haben. Ich will die Summen hier nicht im einzelnen aufführen. Wir wollen keinen Zahlenstreit, den wir hier doch nicht zu Ende führen. Ich nenne nur das Verkehrsfinanzgesetz von 1971, das zwei Drittel des Aufkommens aus der Mineralölsteuer den Gemeinden für den Straßenbau zuwies. Ich nenne weiter das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz von 1971. Ich nenne das Städtebauförderungsgesetz von 1971. Ich nenne auch den Zugewinn, den die Gemeinden der Finanzminister sprach davon - bei der Umsatzsteuerverteilung erfahren haben. Letztlich werden auch bei Durchführung der Revisionsklausel die Belange der Gemeinden bei der Verteilung der Umsatzsteuer mit berücksichtigt. Es ist also eine ganze Reihe von Einzelmaßnahmen zugunsten der Gemeinden angelaufen. Es kann ganz einfach nicht die Rede davon sein, daß der Bund die Gemeinden im finanziellen Bereich vergessen hätte. Denken Sie auch daran, daß die strukturpolitischen Maßnahmen dieses Jahres - sowohl die vom Februar als auch die vom September - in erster Linie den betroffenen Gemeinden zugute gekommen sind oder zugute kommen werden. Ich glaube, dies alles ist kein Vollzugsdefizit, wie einer der Redner der Opposition vorhin gemeint hat. Dies zur jetzigen Situation.
Ich will hier eine Unterteilung mit dem Blick auf die Zukunft vornehmen. Daß auch in Zukunft, also über 1974 hinaus, die Finanzlage der Gemeinden - und zwar auch mit den eigenen Steuerquellen zusammen mit der Finanzverfassung des Bundes sozusagen auf dem Tisch meiner Fraktion, wahrscheinlich aber aller Fraktionen liegen wird, dessen dürfen Sie gewiß sein. Was die Frage der selbständigen Steuerquellen angeht, so hat unter anderen mein Koalitionskollege Engelhard vorhin hinsichtlich der Hebesatzzuständigkeit der Gemeinden einen Vorschlag gemacht, der sicherlich diskussionswert ist.
Nicht minder wichtig - dies ist die zweite Frage - wird von Ihnen, meine Damen und Herren von der Opposition, nun die Behauptung genommen, daß es an einer ausreichenden Koordination zwischen Sach- und Finanzplanung bei Bund, Ländern und Gemeinden fehle. Das ist doch der Kern der ganzen Diskrepanz, die Sie vorführen. Dies kommt besonders in der Stellungnahme zum Ausdruck, die die CDU/CSU-Fraktion unter dem 23. Juli zu der Großen Anfrage an die Bundesregierung nach draußen gegeben hat. Meine Damen und Herren, man kann eines nicht tun. Man kann nicht einerseits die fehlende Planungszuständigkeit beklagen und auf der anderen Seite eine Übermacht des Bundes oder des Staates rügen.
Dies greift schon auf einen dritten Fragenkomplex über, der die Gemeinden und die gemeindliche Haushaltswirtschaft bis hin zu ihrer Einbeziehung auch in die Konjunkturpolitik betrifft. Wenn man diese Frage stellt, wird man auch nach dem rechtlichen Instrumentarium fragen dürfen, das dem Bund für eine solche Tätigkeit gegenüber den Gemeinden zur Verfügung steht. Die einschlägigen Artikel des Grundgesetzes - sie wurden mehrfach zitiert - geben im Verhältnis zu den Gemeinden
nicht viel her. Daneben haben wir dann noch - ich will es hier doch einmal nennen - das Stabilitäts- 
und Wachstumsgesetz, das die Dinge, wie es nicht anders sein kann, vorwiegend unter konjunkturpolitischen Gesichtspunkten sieht.
Aber neben der Begrenzung der Kreditaufnahme durch die Gemeinden ({0}) - hierbei ist mir nicht ganz klar, ob Sie sie nun beibehalten wollen oder nicht - gibt auch dieses Gesetz für den Bund nicht viel her. Es bietet nicht einmal eine Grundlage, um im Wege der freiwilligen Koordination zu einer echten Einbeziehung der Gemeinden in die gesamtstaatliche Konjunkturpolitik zu gelangen. Dies geschieht zwar beispielsweise zwischen Bund und Ländern; denn im Konjunkturrat sind immerhin die elf Länder vertreten. Demgegenüber muß darauf hingewiesen werden, daß sowohl dem Konjunkturrat als auch dem Finanzplanungsrat nur vier Vertreter der Gemeinden angehören. Daß damit die von Ihnen angesteuerte Gesamtkonzeption nicht zu verwirklichen ist, meine Damen und Herren, das steht, glaube ich, auch außer Zweifel. Anders kann aber nach der gegenwärtigen Rechtslage schlicht nicht verfahren werden.
Im übrigen aber verlangen Sie, meine Damen und Herren von der Opposition, vom Bund etwas, was kein Land, ganz gleich, welcher politischen Zusammensetzung, auf diesem Gebiet zustandegebracht hat, obwohl es nach dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz möglich gewesen wäre. Kein Land hat ein Ausführungsgesetz erlassen, das nach § 16 Abs. 4 des soeben zitierten Gesetzes möglich wäre und die gemeindliche Haushaltswirtschaft den Zwecken der großen Konjunkturpolitik anpassen könnte.
Wem dies alles als ein konjunkturpolitischer Nebenkriegsschauplatz erscheint, dem möchte ich doch folgende Gesichtspunkte kurz in Erinnerung rufen.
Erstens. Die Lage ist sicherlich schwierig und wird von allen als solche erkannt. Aber - der Herr Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen hat es in seinen Ausführungen vorhin sehr deutlich gesagt - die finanziellen Schwierigkeiten bestehen bei der öffentlichen Hand gegenwärtig auf allen Ebenen, nicht nur bei den Gemeinden, sondern ebenso bei den Ländern und ebenso beim Bund. In der gegenwärtigen verfassungs- und finanzpolitischen Lage gibt es keine rechtlichen und keine tatsächlichen Grundlagen dafür, über das hinauszugehen, was die Bundesregierung auf die Große Anfrage der Opposition geantwortet hat und was die Minister Maihofer und Apel in ihren Ausführungen noch einmal unterstrichen haben.
Zweitens. Gesamtstaatliche Finanzpolitik, Konjunkturpolitik und Aufgabenplanung - von letzterer hat der Kollege Jahn von der Opposition vorhin sehr eingehend gesprochen - sind ohne Einbeziehung der Gemeinden, zusammen mit den anderen öffentlichen Händen, sicherlich nicht möglich.
Drittens ist dies aber eine Frage, die, wie ich eingangs schon sagte, mit der Aufgabenstruktur von Bund, Ländern und Gemeinden, also allen öffentlichen Ebenen, und den Kompetenzen des Bundes zu tun hat. Eine stärkere Kompetenz bedeutet aber möglicherweise auch eine stärkere Einbindung der Gemeinden. Auch das muß man wissen.
Dies alles ist nur möglich durch eine Änderung der Finanzverfassung und nicht nur durch eine Überlegung, ob der Anteil bei der Einkommensteuer 14 % betragen soll oder mehr, wenn wir die Frage einmal über das Jahr 1974 hinaus betrachten wollen. Das hängt, wie schon gesagt, mit der Verfassungsstruktur zusammen. Mehr als 25 Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes sollten wir ruhig einmal intensiver und umfassender darüber nachdenken, was zum Teil auch auf diesen Gebieten geschieht - nicht nur in der Enquetekommission, auf die ich gleich zu sprechen komme - und künftig noch geschehen wird.
Kenner der deutschen Verfassungsgeschichte wissen, daß sich die Frage der gerechten, d. h. der aufgabengerechten Finanzverfassung, insbesondere stets im Zusammenhang mit der Veränderung der Verfassungsstruktur unseres Landes ergeben hat. Das galt für die Miquelsche Finanzreform im 19. Jahrhundert; das galt von der Verfassungsstruktur der Finanzverfassung nach 1919, und das gilt auch heute noch. Jedoch müssen wir uns heute überlegen, ob die Finanzstruktur, mit der der Verfassungsgesetzgeber im Jahre 1949 der Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu entsprechen meinte - Herr Eilers, Sie haben dieses Verhältnis auch angesprochen -, heute einfach noch paßt; denn im Laufe der Jahre sind doch Stück für Stück - auch das dürfen wir nicht vergessen - mehr Kompetenzen von den Ländern auf den Bund übergegangen. Das ist die eine Seite.
Die andere Seite aber ist, daß Art. 20 des Grundgesetzes, Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, nicht nur für den Bund, sondern ebenso für die Länder und für die Gemeinden gilt. Und schließlich sind drittens - das ist in den letzten zehn Jahren, möchte ich sagen, stärker als vorher deutlich geworden - im Bereich der öffentlichen Hand die Finanz- und Aufgabenplanung über längerfristige Zeiträume hin zu einer staatlichen Aufgabe geworden, mit der sich unsere Väter und Vorväter in diesem Ausmaße noch nicht haben beschäftigen müssen.
Alle diese Dinge führen doch im Grunde dazu, einmal neu zu überdenken, wie die Aufgabenverteilung in einem föderativen Staat - den ich auch hier für meine Fraktion bejahen möchte - zweckmäßigerweise aussieht mit den Planungsnotwendigkeiten, die einfach über Grenzen hinausgehen müssen, und wie danach die Finanzverfassung aussehen müßte. Auch das ist eine Frage, mit der sich die Enquetekommission wird befassen müssen. Aber wir sollten uns damit allein nicht zufrieden geben. Wir sollten immer wieder daran arbeiten und diese Frage neu überdenken.
Aber so, wie die Dinge heute stehen, ist die Antwort der Bundesregierung bzw. der Bundesminister des Innern und der Finanzen auf die Große Anfrage der Opposition sowohl zutreffend wie erschöpfend. Sie zeigt, mit welchem Gewicht die Bundesregierung
Deutscher Bundestag -- 7. Wahlperiode Dr. Wendig
die Finanzsituation der Gemeinden betrachtet und wie sie nach dieser Erkenntnis handelt. Meine Fraktion steht hinter der Antwort der Bundesregierung, die Ihnen in der Drucksache 7/2409 vorliegt.
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Vizepräsident von Hassel: Das Wort hat der Abgeordnete Dr. Schneider.