Hallstein (NA), 1971-02-03:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Krankheit unserer Welt, ihre Teilung und den Mangel an einem stabilen Gleichgewicht, zu heilen erfordert. eine Bemühung nach allen Seiten. Das heißt für die deutsche Außenpolitik, daß Ost- und Westpolitik voneinander nicht getrennt werden können. Wir sind darin einig, so groß die Differenzen über die konkreten Konsequenzen aus dieser Wahrheit auch sein mögen.
Die Ostpolitik hat in der außenpolitischen Debatte der letzten Woche aus sehr triftigen Gründen ganz im Vordergrund gestanden. Wenn ich zu dieser Haushaltsdebatte einige europapolitische Bemerkungen beisteuere, so sind sie also zugleich als ein Beitrag zur Befriedigung eines Nachholbedarfs gedacht. Sie sind bloß ein Beitrag; natürlich kann ich schon aus Zeitgründen nicht vollständig sein. Ich muß auswählen. Ich greife einige aktuelle Themen heraus, die mir praktisch oder prinzipiell für eine politische Auswertung besonders ergiebig zu sein scheinen.
Meine Damen und Herren, die Wirkungen der Konferenz von Den Haag, die das bestimmende Ereignis für die Europapolitik unserer Tage sind, haben sich bisher als verschiedene, voneinander relativ unabhängige Einzelaktionen dargestellt. Ich nenne die wichtigsten: Finanzautonomie der Gemeinschaft, Haushaltskontrolle des Europäischen Parlaments, Wirtschafts- und Währungsunion und die Versuche, sich der politischen Union zu nähern.
Nach einem Jahr ist, wie ich glaube, das Bild wesentlich verändert. Die wechselseitige Bedingtheit der verschiedenen Entwicklungslinien ist evident geworden, mehr noch, sie scheinen eine Tendenz zu haben, sich zu verbinden. Das ist die grundsätzliche Thematik unserer Europapolitik für die nächsten Jahre. Nämlich: in all den Einzelfragen sind Fristen eingeleitet oder im Begriff, eingeleitet zu werden, die etwa gleichzeitig, nämlich 1973, auslaufen werden. Bei der Verabschiedung der Finanzordnung der Gemeinschaft hat es die Kommission übernommen, spätestens zwei Jahre nach Inkrafttreten neue Vorschläge zum künftigen Status des Europäischen Parlaments vorzulegen. Was die Wirtschafts- und Währungsunion anlangt, so ist zu sagen, daß, wie auch immer die noch international kontroversen Fragen entschieden werden, doch wohl als sicher davon ausgegangen werden kann, daß die erste Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion Ende 1973 auslaufen wird. Die gegenwärtige Konsultationsprozedur schließlich, die von manchen als eine echte Vorstufe der politischen Union empfunden wird, wurde eingeführt, indem zugleich angekündigt wurde, daß die beteiligten Regierungen nach zwei Jahren einen zweiten Gesamtbericht vorlegen würden, um weitere Fortschritte zu sichern.
Das fordert also eine Zusammenfassung der Lagebeurteilung heraus, d. h. eine Betrachtung, die nicht nur die Einzelaktionen und Einzelphänomene addiert, sondern die dem Gemeinsamen in diesen Teilentwicklungen nachgeht. Eine solche Lagebeurteilung muß drei Dimensionen angehen: die materielle, stoffliche, die institutionelle, organisatorische und die zeitliche.
Ehe ich das tue, bitte ich aber eine kleine Vorbemerkung machen zu dürfen, die vielleicht der eine oder andere als die bloße Behandlung einer Stilfrage betrachten wird; ich messe ihr eine größere Bedeutung bei. Denn ich habe die Erfahrung gemacht, daß sie für die Psychologie der internationalen Verhandlungen und auch in der Diskussion dieser Dinge im nationalen Bereich eine große Rolle spielt. Was ich sagen will, ist kurz eine eindringliche Warnung vor Verbalismus in der europäischen Diskussion.
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Ich will versuchen, diese Warnung an einem einzigen, aber eindrücklichen und sehr bekannten Beispiel zu veranschaulichen. Der Präsident der Französischen Republik hat in der Pressekonferenz, in der er sein Konzept der Endgestalt des politisch vereinigten Europa präsentierte, gesagt, es gehe darum, „mit Taten voranzukommen und nicht mit Worten". Wir brauchen nicht lange zu suchen, um zu finden, was hinter dieser so selbstverständlichen

Aufforderung steht. Es ist die alte Kontroverse um die „Supranationalität" der europäischen Integration. Diese Kontroverse, meine Damen und Herren, hat uns in der europäischen Arbeit mehr geschadet, als auf den ersten Blick erkennbar ist. Tatsächlich ist dieses Wort ein schlechter Ausdruck für eine richtige Sache; aber es ist unmöglich, vor allem in Frankreich
der Terminus ist eine französische Erfindung das Wort aus der Debatte wieder zum Verschwinden zu bringen. Das Wort ist schlecht, weil es negativ ist. Supranational sagt: „anders als national", und nahe dabei liegt: „antinational". Was kann man Falscheres sagen über die Gestaltungsprinzipien der europäischen Integration, die doch nichts anderes wollen, als die Staaten zusammenführen, nicht etwa ihre staatliche Existenz gefährden? Es ist sehr schwer, das französischen Hörern deutlich zu machen, weil sie einfach keine bündische oder bundesstaatliche Erfahrung haben. Für sie gilt immer noch die alte Vorstellung der französischen Revolution: es gibt nur das Indnviduum und d e n Staat, einen Staat darüber. Eine Abstufung mehrerer Staatsgewalten ist offensichtlich gegen die cartesianische Logik.
Nun, ist das so gefährlich? Natürlich hat das Wort „supranational" seinen Nutzen, indem es darauf hinweist, daß die Zeit gekommen ist, in der die Staaten mit ihren eigenen Mitteln, auf sich allein gestellt, nicht mehr auskommen und in der man sich also zusammenfinden muß auf einer höheren, auf einer gemeinsamen Ebene. Das Unglück ist nur, daß solche Worte - denn das Gesagte gilt nicht nur für
11 das Wort „supranational" - eine geradezu magische Tendenz haben, sich mit Emotionen aufzuladen. Dadurch werden dann rein emotionale, irrationale Wertungen mit einem rational scheinenden Begriffsmantel umgeben. Das Wort „supranational" ist aber kein Wertbegriff, und es ist kein Argument. Es sagt nichts Absolutes aus. Supranationalität ist keine Religion. Eine Lösung ist noch nicht deshalb gut, weil sie supranational ist.
Die Folgerung aus dieser Einsicht ist einfach, obwohl es schwer fällt, sie durchzusetzen: man sollte vermeiden, solche Begriffe so zu verwenden, als ob sie Argumente wären, und man sollte es auch unterlassen, dem Gesprächspartner zu unterstellen, daß er von solchen Dogmatismen geleitet wird.
Meine Damen und Herren, ich würde diese Vorbemerkung nicht gemacht haben, wenn sie nicht bei der Erörterung einer der anstehenden materiellen Fragen, und zwar einer bedeutenden, wieder eine Rolle spielte. Ich meine die Entscheidung über die als Werner-Plan bekannten Vorschläge einer von den Regierungen eingesetzten Kommission zur Herbeiführung einer Wirtschafts- und Währungsunion. Damit trete ich in die materielle Problematik ein.
Die Kontroverse, die um die volle Anwendung des Werner-Plans, die volle Akzeptation des Wernerschen Programms geführt wird, wird oft als Streit um Supranationalität dargestellt. Worum es in Wahrheit geht, ist aber nicht dieses Dogma. Es ist die französische Presse, die sich mit einer großen Klarheit - es ist erfreulich, das festzustellen - gegen diese Dogmatisierung der Diskussion gewandt hat, und zwar bei der Kommentierung des letzten deutsch-französischen Konsultationsgesprächs. Am konkretesten ist der „Figaro", wenn er sagt, worum es gehe, sei dies: Die Franzosen, die seit 1945 zehn Abwertungen erlebt haben, während die Deutschen in dieser Zeit zwei Aufwertungen hatten, wollen in der ersten Phase des Werner-Plans als Hauptinstitution einen Ausgleichsfonds, um anfällige Währungen durch die starken Währungen unterstützen lassen zu können, und sie erscheinen daher als einer der Hauptnutznießer. Die Deutschen sind zu diesem „Opfer" bereit, aber unter Bedingungen, und ihre Hauptbedingung ist, daß man ohne großen Verzug in die zweite Phase übergeht, die nach dem Werner-Plan die volle Koordination der Wirtschaftspolitik der Sechs vorsieht und auch eine Mitsprache der Organe der Gemeinschaft. Denn die Deutschen wollen unter keinen Umständen eine Inflationsgemeinschaft. Hierauf replizieren die Franzosen, daß sie eine gemeinschaftliche Kontrolle befürchten, die bis zu einer Haushaltskontrolle geht. Soweit die Darstellung des „Figaro".
Das entscheidende Problem ist nach dieser, wie ich glaube zutreffenden Darstellung der unauflösliche Zusammenhang zwischen wirtschaftspolitischer und währungspolitischer Integration. Das ist mehr als Parallelität, das ist eine wechselseitige Bedingtheit. Und deshalb - deshalb, nicht aus einer Vorliebe für supranationale Institutionen - sieht der Werner-Plan vor, daß der Gleichschritt in beiden Materien, der Wirtschafts- und der Währungspolitik, von Anfang an festgelegt wird. Er fixiert die einzelnen Stufen nach Inhalt und nach Terminen; er ist also ein Stufenplan,
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und zwar im richtigen, im einzigen Sinn des Wortes.
Gibt es einen Kompromiß in der so gestellten Frage? Der Herr Bundeswirtschaftsminister hat hier in der vorigen Woche einen solchen skizziert, wenn auch mit einem nicht übersehbaren Widerstreben, für das wir großes Verständnis haben. Er erwägt einen kombinierten Mechanismus, die Verbindung einer Vorsichts- und einer Verfallsklausel. Ein Land, das aus einem Tatbestand nicht die notwendigen wirtschaftspolitischen Folgerungen zieht, soll demnach von der gemeinschaftlichen Währungshilfe ausgeschlossen werden. Außerdem sollen sämtliche währungspolitischen Maßnahmen von Anfang an befristet werden, und zwar auf denselben Endtermin. Wenn man sich bis zu diesem Endtermin nicht über gemeinsame Wirtschaftpolitik verständigt hat, sollen die währungspolitischen Maßnahmen und Einrichtungen automatisch außer Kraft treten.
Der Unterschied dieses Kompromisses zum originalen Werner-Plan besteht also darin, daß das, was bei Werner präventiv - durch die vorherige Fixierung der Mechanismen und der Verfahren - gesichert wird, hier repressiv in Ordnung gebracht werden soll. Ich möchte dazu sagen, daß das sicher das strikte Minimum des zu Fordernden ist, aber es ist doch keine gute Lösung. Es kann uns auch nicht gleichgültig sein, daß sich ein Mann von der
ungewöhnlichen - auch europäischen - Autorität des italienischen Ministerpräsidenten Colombo nicht bereit gefunden hat, dem zu folgen.
Der Nachteil des Kompromisses ist offenkundig. Der Ausschluß eines Landes aus einer schon in Kraft befindlichen gemeinschaftlichen Lösung ist immer heikel, weil er nach Strafe schmeckt. Er ist doppelt heikel, wenn der Grund dafür nicht in mangelndem gutem Willen, sondern in Unvermögen liegt, was der Fall sein kann. Und er ist dreifach heikel, weil wir die allgemeinen politischen Bedingungen - nicht nur die europapolitischen, auch die weltpolitischen - nicht überschauen können, die im Augenblick der Entscheidung vorliegen und die die Entscheidungsmarge praktisch ganz außerordentlich beschränken können.
So viel zum Wirtschaftlichen. Seit Den Haag ist aber nun als Gegenstand unserer praktischen europäischen Tagesarbeit die Bemühung um die sogenannte politische Union hinzugetreten, d. h. materiell um die Einbeziehung der Außen- und Verteidigungspolitik und institutionell um den Ausbau der unterenwickelten Organisationen der Gemeinschaftsinstanzen, vor allem natürlich des Europäischen Parlaments.
Wir sind damit schon bei der institutionellen Problematik. Dazu möchte ich drei Bemerkungen machen: eine, die sich auf die Konsultationsprozedur bezieht, mit der die im Haag beschlossenen Fortschritte zur politischen Union eingeleitet werden sollen, eine zweite, die die Organisation der europapolitischen Arbeit im Auswärtigen Amt betrifft, und eine dritte zu den bedeutsamen Ausführungen, die der Präsident der Französischen Republik in seiner Pressekonferenz vor dem letzten deutsch-französischen Konsultationsgespräch über die endgültige Verfassung gemacht hat, die nach seiner Auffassung der politischen Einheit Europas ihre Gestalt geben soll.
Erstens zur Konsultationsprozedur. Ich bedauere, hier sagen zu müssen, Herr Bundesminister, daß die Aussagen, die die Bundesregierung dazu in der außenpolitischen Debatte der vorigen Woche gemacht hat, mich in keinem Punkte veranlassen können, von dem abzuweichen, was ich hierzu im Sommer vorigen Jahres von dieser Stelle aus ausgeführt habe. Noch einmal muß ich sagen, daß unser Urteil nicht durch noch so wortreiche methodologische Plädoyers bestimmt werden kann, sondern ausschließlich durch das, was bei dem gewählten Verfahren herauskommt
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an Einheit politischen Handelns in den materiellen außenpolitischen Fragen, die sich für Europa stellen. Aber eben darüber hören wir nichts.
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- Ich habe gelesen, was hier gesagt worden ist. - Die Antworten sind zum großen Teil Gemeinplätze, vage oder ganz inhaltslos.
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Zweitens die Organisation der europäischen Arbeit im Auswärtigen Amt. Wenn es richtig ist, daß sich die zerstreuten Einzelaktionen immer stärker zu dichten Strängen der Entwicklungslinien verbinden, muß doch ihre Entsprechung auch, meine ich, im Organisatorischen der inneren Arbeit des Amtes zu finden sein. Das Gegenteil ist der Fall. Im Auswärtigen Amt sind, vom Legationsrat bis hinauf zum Staatssekretär - einschließlich der Staatssekretäre -, die beiden Bereiche völlig getrennt: hier wirtschaftliche Integration, durch die Verträge gesichert, dort politische Zusammenarbeit, wie der verschämte Ausdruck lautet für das, was uns dann doch wieder als Einleitung einer politischen Union angepriesen wird. Das heißt doch, in einer Sache die Unterschiede organisieren, in der die Gemeinsamkeit organisiert werden müßte.
Ich will nicht sagen, daß damit gleich Brandmauern innerhalb des Ministeriums zwischen diesen Bereichen aufgerichtet werden, aber ohnedies ist doch die Entstehung von zwei Typen von Diplomatie, von zwei Typen von Diplomaten durch das Aufkommen der multilateralen Organisationsdiplomatie neben dem klassischen, bilateralen Typus ein Problem, das nicht nur unsere auswärtige Verwaltung stark belastet. Man potenziert, glaube ich, dieses Problem, wenn man jene Unterscheidung noch einmal gewaltsam dort einführt, wo es sich der Sache nach doch auch um multinationale Organisationsdiplomatie desselben Stiles handelt wie bei der Integration. Statt dafür zu sorgen, daß an allen Stellen, wo Europa-Politik konzipiert wird, die Gesamtproblematik mit einem Blick umfaßt wird, hat man sich mit einer auffälligen Sorgfalt darum bemüht, die Wirtschaftspolitik auf der einen Seite und das sogenannte rein Politische auf der anderen Seite auseinanderzuhalten. Ich glaube, es wäre eine gute Regel gewesen, die organisatorische Verteilung zwischen diesen beiden Bereichen frühestens unterhalb des Ministerialdirigenten beginnen zu lassen
noch besser: sie erst unter dem Referatsleiter zuzulassen.
Drittes Problem: die Vorstellungen des französischen Staatspräsidenten von der endgültigen europäischen Verfassung. Ihre Elemente sind bekannt. Es ist erstens eine Regierung - bei Pompidou -ich zitiere - eine Regierung, „deren Entscheidungen für sämtliche Mitgliedstaaten bindend sind". Für die Bildung dieser Regierung schlägt er vor - ausgehend von dem Gedanken, daß die Regierung das eigentliche konstitutive Element der internationalen Politik bleiben müsse -, daß man zunächst in den Mitgliedstaaten Europaminister einsetzt. Diese Europaminister sollen aber dann mit der Zeit aus ihren Regierungen ausscheiden und sich als europäische Regierung etablieren.
Zweitens ist auch nach dem Pompidou-Plan ein Parlament erforderlich, und zwar ein „wirkliches europäisches Parlament", wie er sagt. Präzise Vorstellungen hält er freilich noch für verfrüht, ja, er tut sie als nutzlose Spekulationen ab.
Der dritte Bereich ist die administrative Seite, die Verwaltung, deren Aufgabe die Vorbereitung und Durchführung der Entscheidungen der Regierungen

ist. Hierzu wird gesagt, es sei „sicher" - ich zitiere -, daß diese administrative Seite nicht nur durch die nationalen Regierungen betreut werden dürfe, sondern daß dazu spezielle Organe notwendig seien, die dem Ministerrat verantwortlich seien, und zwar nur ihm. Es ist also an eine europäische Verwaltung gedacht.
Das Ganze - das ist das vierte Element seiner Darstellung ({5})
wird „confédération" genannt. Man muß sich aber hüten, das Wort mit unserem Terminus „Konföderation" gleichzusetzen. Dieser deutsche Terminus hat sich bekanntlich in der völkerrechtlichen und staatsrechtlichen deutschen Entwicklung des 19. Jahrhunderts aus der theoretischen Behandlung des Übergangs vom Deutschen Bund zum Deutschen Reich entwickelt. In der deutschen Doktrin hat diese Unterscheidung eine sehr präzise Bedeutung gewonnen, nämlich als Element des Begriffspaares „Staatenbund/Konföderation" auf der einen Seite und „Bundesstaat/Föderation" auf der anderen.
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Auch die französische Terminologie kennt die beiden Begriffe, aber sie unterscheidet sie nicht entfernt mit derselben Schärfe, ja, zum Teil werden die beiden Termini geradezu synonym verwendet, allenfalls mit einem unbestimmten Unterton, daß „Konföderation" einen lockereren Zusammenschluß bezeichnet. Es ist z. B. symptomatisch, daß in dem europapolitischen Denken des Generals de Gaulle in den vierziger Jahren - etwa von 1942 bis 1948 die „fédération" eine durchaus positive Rolle gespielt hat. Es ist auch nicht uninteressant, daß die schweizerischen Eidgenossen ihre Verfassung ganz unbefangen die föderale Verfassung der Helvetischen Konföderation nennen.
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Es lohnt sich also nicht, die Begriffe „Föderation" oder „Konföderation" zum Gegenstand einer Kontroverse zu machen.
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Meine Damen und Herren, es ist nicht meine Absicht, zu diesem Konzept des Präsidenten Pompidou im Detail Stellung zu nehmen. Jetzt ist auch nicht die passende Gelegenheit dazu. Aber zum Ganzen möchte ich abschließend doch noch folgendes anmerken.
Präsident von Hassel: Verzeihung, ich habe zwar dezent, aber unüberhörbar zweimal geklingelt. Seit einer halben Minute ist Ihre Redezeit abgelaufen. Ich bitte Sie, zum Schluß zu kommen.
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