Dahlgrün (bundesminister der finanzen), 1964-10-21:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Einem Finanzminister, der einen Geldsack oder eine Kasse in einer Höhle versteckte, vor der ein Zerberus wachen würde, damit niemand herankommt - wobei es auch noch sein Bestreben sein soll, diesen Geldsack möglichst nur als kleines Beutelchen erscheinen zu lassen -, einem solchen Finanzminister, meine Damen und Herren, gebe ich unter den heutigen Umständen keine Chance. Ich bin der Meinung, daß das Prinzip der „gläsernen Taschen" auch für den Staat das richtige ist, und ich bin weiterhin der Meinung, daß dieses Prinzip bereits durchgesetzt ist.
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Nach dem Material, was allen in vielfältigster Form zur Verfügung steht, z. B. in den Monatsberichten des Bundesministers der Finanzen über die Steuereinnahmen, in den laufenden Beurteilungen der wirtschaftswissenschaftlichen Institute, kann sich, glaube ich, jedermann bei einigem Fleiß ausrechnen, wie die Entwicklung läuft bzw. wie sie zu beurteilen ist.
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Sie können von mir erwarten, daß ich Ihnen - ich glaube, ich habe das in den letzten zwei Jahren getan und will das auch in Zukunft tun - schonungslos und offen die Situation vor Augen führe. Allein darin liegt die Chance, die Flut von Anforderungen an die öffentlichen Kassen abzuwehren oder in vernünftige Grenzen zu bringen. Nur wenn ich der Bevölkerung und Ihnen hier, dem Parlament, offen sage, wie die Lage ist und Ihnen alles aufdecke, habe ich die- Chance als Finanzminister, daß Einsicht und Vernunft zum Erfolg kommen. Dabei habe ich wenigstens bis zum heutigen Tag - obwohl ich schon zwei Jahre Finanzminister bin - die Hoffnung nicht aufgegeben, daß Einsicht und Vernunft siegen werden.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich jetzt auf das, was von den drei Vorrednern zum Haushalt 1965 vorgebracht worden ist, kurz eingehen. Alle Redner in der bisherigen Debatte haben bemängelt, daß noch kein Bundeshaushalt termingerecht, also vor Beginn des Rechnungsjahres, für das er gelten sollte, verabschiedet werden konnte. Diese Tatsache bedauert wohl niemand mehr als ich selber, der ich in erster Linie die Verantwortung für die Durchführung des Haushalts trage. Es kommt ja nicht allein darauf an, einen Haushalt zu verabschieden. Es kommt sicher ebenso sehr darauf an,

diesen Haushalt im Laufe des Jahres richtig zu „fahren".
Ich habe den Versuch gemacht, den Bundeshaushalt 1965 erstmalig möglichst frühzeitig den Gesetzgebungskörperschaften, dem Bundesrat und dem Bundestag, vorzulegen, damit die rechtzeitige Verabschiedung erfolgen kann. Die Aussichten haben sich z. B. durch das Gesetz zur Anpassung des Rechnungsjahres an das Kalenderjahr vom Jahre 1959 - Sie wissen, daß dadurch der Beginn des Rechnungsjahres vom 1. April auf den 1. Januar vorverlegt worden ist - im Laufe der letzten Jahre verschlechtert. Zwar ist es der Bundesregierung - wie es bei diesem Haushalt bewiesen hat - möglich, den Haushaltsentwurf termingerecht dem Bundesrat und dem Bundestag vorzulegen. Angesichts der zur Zeit bestehenden Feriengewohnheiten der Gesetzgebungskörperschaften wird trotzdem eine rechtzeitige Verabschiedung durch die Gesetzgebungsorgane nicht erreicht werden können; denn der Haushaltsausschuß hat auch seine Zeit nötig, um dieses gewaltige Zahlenwerk gründlich zu prüfen und das Budgetrecht des Parlaments auszuüben.
Der Haushaltsentwurf soll nach dem geltenden Recht dem Bundestag spätestens am 5. Oktober vorliegen. Bei diesem Termin kann die erste Lesung, wie es zur Zeit geschieht, frühestens Mitte Oktober stattfinden. Für eine gründliche Beratung des Haushalts durch den Haushaltsausschuß und anschließend in der zweiten und dritten Lesung durch das Plenum steht bei diesem Termin eine Zeit zur Verfügung, die ich als nicht ausreichend bezeichnen muß. Sie wissen, daß nach dem Bundestag noch einmal der Bundesrat Stellung nehmen muß, und auch die Ausfertigung des Haushaltsgesetzes durch den Herrn Bundespräsidenten kostet Zeit.
Wir müßten deshalb dazu übergehen, den Termin zur Vorlage an das Parlament mindestens um einen Monat vorzuziehen, damit dem Bundestag für seine Beratungen eine ausreichende Zeit zur Verfügung steht. Das setzt dann allerdings voraus - Herr Kollege Schoettle hat das angedeutet -, daß die Feriengewohnheiten geändert werden. Die Vorlage des Haushaltsentwurfs an den Bundestag schon im Juli, vor der derzeit üblichen Sommerpause, wird kaum möglich sein, da jeder Haushalt naturgemäß auf dem Haushalt des Vorjahres aufbaut. Es muß deshalb auch der Verwaltung ausreichend Zeit gegeben werden, nach der Verabschiedung des Vorjahreshaushalts die Voranschläge für den neuen Haushalt aufzustellen.
Im Zusammenhang mit der rechtzeitigen Verkündung - Herr Kollege Schoettle hat sehr deutlich darauf hingewiesen - taucht dann weiterhin das Problem des Grünen Berichts auf, der nach § 4 des Landwirtschaftsgesetzes dem Bundestag und dem Bundesrat bis zum 15. Februar des Jahres, für das der Grüne Plan gelten soll, vorgelegt werden muß. Dieser Bericht ist die Grundlage für die Aufstellung des Grünen Plans. Nach § 6 des Landwirtschaftsgesetzes werden die Mittel für den Grünen Plan in dem Entwurf des Bundeshaushalts für das jeweilige Rechnungsjahr nur global veranschlagt. Die rechtzeitige Verabschiedung des Bundeshaushaltsplans würde zur Folge haben, daß der Grüne Plan in der Regel erst durch ein Nachtragsgesetz verabschiedet werden könnte. Auch hier ist, wie es Herr Kollege Schoettle schon getan hat, zu überlegen, wie man im Rahmen der Neufestlegung der Beratungstermine zu einer Regelung kommen kann, die sauf die Dauer befriedigt.
Ich habe bereits in meiner Haushaltsrede darauf hingewiesen, daß es angesichts der bestehenden Hochkonjunktur auch im Rechnungsjahr 1965 nötig sein wird, den Bundeshaushalt als Instrument antizyklischer Finanzpolitik einzusetzen und demgemäß die Wachstumsrate der Ausgaben an die reale Zuwachsrate des Sozialprodukts von rund 5 % anzupassen. Es handelt sich allerdings bei dieser Anpassungsmaßnahme keineswegs - das möchte ich im Sinne der Ausführungen von Herrn Kollegen Schoettle auch von dieser Stelle aus noch einmal ausdrücklich sagen - um ein ehernes Gesetz - so hat es Herr Kollege Schoettle formuliert -, an dem es kein Rütteln gibt. So ist das nicht, im Gegenteil. Denken Sie bitte auch einmal an den Fall, daß die konjunkturellen Spannungserscheinungen abgeklungen sind; dann besteht durch den Bundeshaushalt die Möglichkeit, die Ausgaben im Rahmen der vorhandenen Deckungsmöglichkeiten an den tatsächlichen Bedarf heranzuführen. Das Wesen antizyklischer Haushaltspolitik liegt doch gerade darin, daß die Ausgaben in Zeiten einer Hochkonjunktur nicht so schnell wachsen dürfen wie das Sozialprodukt, während umgekehrt bei nachlassender Konjunktur die Ausgaben stärker wachsen können als das Sozialprodukt. Diese Beweglichkeit ist erforderlich, weil sonst die öffentliche Leistungsdarbietung einfach nicht mehr im Einklang mit der Entwicklung der Volkswirtschaft steht. Also, Herr Kollege Schoettle, ich betone: nicht Starrheit, sondern Beweglichkeit gehört zum Gesetz der antizyklischen Finanzpolitik.
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Bezüglich der Steuerschätzungen hat Herr Kollege Schoettle geglaubt, einen Widerspruch zwischen meinen Darlegungen zum Haushalt 1965 einerseits und den Erklärungen andererseits konstruieren zu können, die Herr Staatssekretär Grund im Finanzausschuß anläßlich der Beratung des Steueränderungsgesetzes abgegeben hat. Leider ist Ihnen, Herr Kollege Schoettle, dabei ein Irrtum unterlaufen. Ich habe in meiner Haushaltsrede bei den Ausführungen zur Ausgabenseite unter Hinweis auf die globalen Minderausgaben von mehr als 1,2 Milliarden DM in der Tat von einer sehr knappen Veranschlagung der Ausgabenposten gesprochen. Zur Einnahmeseite dagegen hatte ich in meinen Ausführungen zum Ablauf des Haushaltes 1964 gesagt, daß die Einnahmen dieses Jahres etwas über normal liegen, daß sie aber nicht höher sein werden als die voraussichtlichen Mindereinnahmen im außerordentlichen Haushalt. Ich hatte zuvor erklärt, daß wir jetzt erst bis zur Höhe von 1,7 Milliarden DM Kredite aufgenommen haben, während im Haushalt 1964 2,2 Milliarden DM eingeplant sind. Es fehlen also noch etwa 500 Millionen DM. Dieser Betrag wird


) durch die Steuermehreinnahmen gedeckt werden können. Auf der Einnahmeseite kommen also rund gerechnet 500 Millionen DM mehr herein; auf der Einnahmeseite des außerordentlichen Haushalts ist aber eine neue Bundesanleihe, um von den bisher erreichten 1,7 Milliarden DM auf 2,2 Milliarden DM aufstocken zu können - wie Sie mir wohl alle zugeben werden -, nach den Erfahrungen der letzten Zeit am Kapitalmarkt nicht mehr gut zu holen. Es ist also so, daß die Steuermehreinnahmen aufgezehrt sind, daß sie nicht mehr vorhanden sind. Ich bitte, das bei allen Ihren Überlegungen zu berücksichtigen; im Zusammenhang mit den Erörterungen über die Post ist dieses Problem jetzt wieder aufgetaucht. Die Steuermehreinnahmen des Jahres 1964, die wir im Verlauf der weiteren Entwicklung dieses Haushalts jetzt erkennen - nach dem Abschluß des Monats September können wir das sagen -, müssen wir also zur Abdeckung der Mindereinnahmen des außerordentlichen Haushaltes verwenden. Ich werde Ihnen in aller Kürze durch den Nachtragshaushalt 1964, also auf dem von Herrn Schoettle als ehrlich und sauber bezeichneten Wege, diese Abwicklung des Jahres 1964 erläutern.
Im Einklang damit hat Herr Staatssekretär Grund im Finanzausschuß bei der Beratung des Steueränderungsgesetzes erklärt, daß es nach der gegenwärtigen Entwicklung des Steueraufkommens keine Schwierigkeiten bereiten würde, die vom Finanzausschuß empfohlene Ausweitung der Steuersenkungsmaßnahmen von insgesamt 420 Millionen DM -davon ,entfallen auf ,den Bund rund 160 Millionen DM, wffr werden uns darüber morgen nachmittag zu ,unterhalten haben - haushaltsmäßig zu decken. Sie hätten also, Herr Kollege Schoettle, meine Erklärungen zur Ausgabenseite nicht mit den Erklärungen zur Einnahmenseite vermischen dürfen.
Ich darf Ihnen bei dieser Gelegenheit auch einmal etwas sagen. Es ist auch unter dem folgenden Blickwinkel interessant, daß die jetzige Bundesrerung ,erstmalig nach 14 Jahren den Haushaltsplan rechtzeitig eingebracht hat. Je weiter sie sich durch die Erfüllung der gesetzlichen Vorschriften von dem Schätzungszeitraum entfernt, desto schwieriger wind es natürlich, die Einnahmen und Ausgaben in der richtigen Höhe festzusetzen oder in ,einem Plan zu verarbeiten. Sie werden mir zugeben, daß es, wenn ich für das Jahr 1965 den Haushalt schon im Frühjahr des Vorjahres aufstelle, außerordentlich schwierig ist, schon im voraus die Entwicklung dieses Haushalts im kommenden Jahre - also fast ein Dreivierteljahr vorher - mit Sicherheit zu schätzen. Unter diesem Gesichtspunkt erscheinen diese Schätzungen fast als Zauberei. Die Öffentlichkeit glaubt, daß hier ,ein Zauberwerk im Gange ist. Wenn wir nun im Jahre 1964, wie ich gesagt halbe, mit Steuermehreinnahmen von etwa 1/2 Milliarde DM rechnen, dann seihen Sie ,das bitte aber auch unter dem Gesichtspunkt eines Haushaltsvolumens von 60,3 Milliarden DM. ,Sie werden dann erkennen, daß so lange oder so sehr lange vorher der Unsicherheitskoeffizient wahrlich sehr klein gewesen ist. Die Schätzungen sind tatsächlich auch keine Zauberei und keine Geheimwissenschaft. Ich habe Ihnen schon bei anderer Gelegenheit gesagt, daß ich im vorigen
Jahr die elf .deutschen Länder erstmalig an den 1 Steuerschätzungen des Bundes beteiligt habe. Meine Damen und Herren! 'Das war ein Schnitt, den ich getan habe, weil das Vertrauensklima, das zwischen Bund und Ländern geschaffen werden soilllte und 'auch geschaffen wurde, ,es ,angezeigt erscheinen ließ, die Länder ,an den Schätzungen des Bundes zu beteiligen. Wenn ich dabei einen Vorteil gehabt habe, so ist ,es der gewesen, daß mir die Länder im Bundesrat nicht mehr ,entgegenhalten können, daß ich die Schätzungen in irgendeiner Form manipuliert 'hätte; denn die Länder haben sich ja selber an diesen Schätzungen 'beteiligt.
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Auf der anderen Seite werden Sie mir folgendes zugeben: Wenn der Bund, die Länder und all die wirtschaftswissenschaftlichen Institute eine solche Schätzung erarbeiten, dann ist angesichts der verhältnismäßig großen Publizität, die durch den weiten Kreis der Beteiligten entsteht, jede Zauberei oder Manipulation ausgeschlossen.
Ich komme jetzt 'zum Vorwurf der Verschleierung des Haushaltsvolumens. Herr Kollege Schoettle hat vor allem den Vorwurf erhoben, ,das Gesamtvolumen des Haushalts sei auf ziemlich gewaltsame Art und Weise der Steigerung ides Bruttosozialprodukts angepaßt worden. Man habe sich dazu ides Mittels der globalen Kürzungen, der Ausbringung von Leertiteln und der Erteilung von Bindungsermächtigungen bedient und sei dazu übergegangen, an Stelle von unmittelbaren Bundesleistungen Zinszuschüsse zu gewähren und den 'Schuldendienst 'zu übernehmen.
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Ich möchte demgegenüber feststellen: alle hier angesprochenen Maßnahmen sind, wie die 'Haushaltsexperten des Hohen Hauses wissen, keineswegs neu. Es handelt sich durchweg um allgemein gebräuchliche und notwendige Maßnahmen, die in vollem Einklang mit den Vorschriften des Haushaltsrechts stehen. Ich will aber gar nicht verhehlen, Herr Kollege Schoettle, daß die notwendig gewordenen globalen Minderausgaben vom Finanzminister nur äußerst widerstrebend ausgebracht worden sind. Aber auch in diesem Falle ist nicht im entferntesten etwa an eine Verschleierung oder gar daran gedacht, das Bewilligungsrecht des Parlaments zu beeinträchtigen. Die Veranschlagung von Minderausgaben ergibt sich zwangsläufig daraus, daß die zur Verfügung stehenden Mittel wegen der Begrenzung des Bundeshaushalts nicht ausreichen, den bei der Aufstellung des Haushalts als begründet anzuerkennenden Bedarf voll zu decken. Wenn wir in diesem Jahr erstmals dazu übergegangen sind, durch Veranschlagung von Minderausgaben in zwölf Einzelplänen einen großen Teil der globalen Minderausgaben aufzulösen und in einzelne Haushaltspläne hineinzunehmen, so ist, glaube ich, mit 'diesem Verfahren immerhin ein kleiner Fortschritt gegenüber dem bisherigen Zustand erreicht worden. Es kann nämlich keinesfalls bezweifelt werden, daß es im Interesse einer sachgemäßen Verteilung der Mittel liegt, während der Durchführung !des Haus6956 

haltes die Kürzungen dort vorzunehmen, wo sie am ehesten aus der Sachlage heraus vertreten werden können.
Leertitel sind nur dort ausgebracht, wo zwar mit hoher Wahrscheinlichkeit Ausgaben zu erwarten sind, die Höhe der Beträge bei ,der Verabschiedung des Entwurfs aber noch nicht zu Übersehen war. Das gilt auch für den Ausrichtungs- und Garantiefonds, für den ein Geldansatz im Laufe des weiteren Gesetzgebungsverfahrens ausgebracht werden muß, wenn der Bedarf der Höhe nach noch vor der Verabschiedung dieses Haushaltes feststeht. Anderenfalls müßten die haushaltsmäßigen Voraussetzungen für die Zahlung an diesen Ausrichtungs- und Garantiefonds durch einen eventuellen Nachtragshaushalt 1965 geschaffen werden. Meine Damen und Herren, wenn ich statt eines Leertitels „auf Verdacht" einen Ansatz hineingebracht hätte, bin ich sicher, daß mir irgend jemand in diesem Hohen Hause oder im Bundesrat gesagt hätte: „Aha, da will er sich für den Fall, daß doch nichts aus der Geschichte wird, irgendwie ein kleines Polsterchen anlegen, mit dem er dann später einmal etwas anderes machen kann." Meine Damen und Herren, so etwas mache ich nicht. Ich will Sie durch den Leertitel darauf aufmerksam machen: Ein Ansatz ist wegen mangelnder Etatsreife nicht möglich, hier könnte aber im Laufe des Jahres 1965 noch etwas kommen. Das hat nun wirklich nichts mit Verschleierung zu tun, sondern es ist das Gegenteil davon.
Der Übergang zum Kassenhaushalt, also die Veranschlagung nur des echten Geldbedarfs für das jeweilige Rechnungsjahr, macht es zwangsläufig erforderlich, von der Möglichkeit der Haushaltsordnung, Bindungsermächtigungen zu erteilen, stärkeren Gebrauch zu machen. Das geht gar nicht anders.
Der Vorwurf der Verschleierung ist unter anderem auch in der Bemerkung angeklungen, daß verschiedentlich Zins- und Tilgungsraten aus dem Haushalt gezahlt würden. Ein Vorwurf ist meines Erachtens gerade für diesen Haushalt nicht gerechtfertigt; denn trotz der Enge der Haushaltslage haben wir - ich möchte Sie einmal daran erinnern, Herr Kollege Schoettle; Sie haben es beim laufenden Haushalt 1964 kritisiert, mit Recht kritisiert; ich selber habe das, was Sie kritisierten, als unschöne Maßnahmen bezeichnet - die Zuschüsse an die Sozialversicherungsträger in diesem Jahr abweichend von der Veranschlagungsform des Vorjahres in voller Höhe bar veranschlagt. Auch die Leistungen für die Nachkriegswirtschaftshilfe sind im Ausgaberahmen von 63,9 Miliarden DM voll untergebracht.
Herr Kollege Schoettle, Sie haben Ihre Besorgnis über den wachsenden Umfang der Bestimmungen geäußert, die das Haushaltsgesetz zu einer Art Ermächtigungsgesetz machen. Gestatten Sie mir auch dazu ein paar Hinweise. Was sind denn der Haushaltsplan und das Haushaltsgesetz eigentlich anderes als ein großes Ermächtigungsgesetz an die Regierung? Haushaltsgesetz und Haushaltsplan enthalten doch nichts anderes als die Ermächtigung des Parlaments an die Regierung, die für die Durchführung der Aufgaben notwendigen Maßnahmen zu treffen und die entsprechenden Ausgaben zu leisten. Richtig ist nun, Herr Kollege Schoettle, daß einige Ermächtigungen teils für den Haushaltsausschuß, teils für den Finanzminister erst in den letzten Jahren entwickelt worden sind und daß sie deshalb als neu bezeichnet werden müssen. Ich glaube, ich habe schon verschiedentlich darauf hingewiesen, daß diese Ermächtigungen, soweit es sich dabei um Abweichungen von der Reichshaushaltsordnung handelt, Bestandteil eines neuen Haushaltswirtschaftsgesetzes werden sollten. Der heutige Rechtszustand stellt insoweit ein Provisorium dar, das möglichst bald beseitigt werden sollte.
Besonders kritisch angesprochen wurde die Vollmacht an den Haushaltsausschuß, Umschichtungen innerhalb der großen Beschaffungsprogramme des Verteidigungshaushalts zuzulassen. Was sind denn nun, meine Damen und Herren, diese Umschichtungen - Sie sind doch nichts anderes als die Einräumung der Deckungsfähigkeit, allerdings für sehr große Beschaffungsprogramme, eine Maßnahme deren Rechtsgrundlage in § 31 der Reichshaushaltsordnung liegt. Die Durchführung der Beschaffungsprogramme hängt nicht nur von den Liefermöglichkeiten der Firmen ab. Sie wissen doch alle ganz genau, daß auch die Entscheidung staatlicher Stellen, z. B. bei Auslandsaufträgen, hinzukommen muß. Die Erfahrung der letzten Jahre hat nun gezeigt, daß langfristige Beschaffungsprogramme in der Höhe von Hunderten und aber Hunderten von Millionen DM in ihrem Ablauf sehr schwer zu übersehen sind. Es erscheint daher nur sinnvoll, die vom Haushaltsgesetzgeber bewilligten Mittel dort einzusetzen, wo sie benötigt werden, und nicht durch Bindung an bestimmte Titel zu verhindern, daß wichtige Beschaffungen, die früher erfolgen könnten, verzögert werden. In diesem Zusammenhang möchte ich betonen, daß alle diese zugelassenen Umschichtungen - ich habe den Haushaltsausschuß offen und frei dabei eingeschaltet - im Rahmen der vom Parlament genehmigten Programme geblieben sind.
({5}) Das scheint mir doch das Wichtigste zu sein.
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Das Parlament hatte alles in vollem Umfang b e-willigt.
Schließlich hat der Kollege Schoettle noch bezweifelt, ob der Finanzminister - ({7})
Bitte schön, Herr Kollege Schäfer!