schlager (NA), 1967-05-12:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mit der abschließenden Beratung der Bundesdisziplinarordnung verbinden sich die Wünsche und Hoffnungen meiner Fraktion in einer zweifachen Hinsicht: erstens, daß sich unsere gemeinsamen Bemühungen um eine Neuordnung des Bundesdisziplinarrechts jetzt auch in der Praxis als ein zeitgemäßes, zweckgerechtes und dauerhaftes Reformwerk erweisen und bewähren; zeitens, daß dieses Reformwerk auch entsprechenden Widerhall bei allen Bundesländern findet. Da gerade im öffentlichen Dienstrecht eine einheitliche Bewertung gleicher Lebensvorgänge notwendig ist, wäre es zu begrüßen, wenn sich die Länder bereit finden könnten, ihre Disziplinargesetze sobald wie möglich und wenigstens in den wesentlichsten Grundzügen des materiellen und formellen Rechts der Bundesgesetzgebung anzugleichen, wie wir ja heute auch eine Reihe von Länderregelungen in die Disziplinarordnung übernehmen wollen, die sich nach gründlicher Prüfung als zeitgemäßer und sachdienlicher gegenüber dem bisherigen Bundesrecht herausgestellt haben.
Meine Fraktion begrüßt deshalb besonders den Antrag des Innenausschusses, die Bundesregierung zu ersuchen, mit den Ländern Wege und Möglichkeiten zu suchen, wie Verfahren und Organisation des Disziplinarwesens von Bund und Ländern weiter vereinfacht und darüber hinaus auch vereinheitlicht werden können.
Ob unseren Reformbestrebungen aber bei Bund und Ländern ein dauerhafter Erfolg beschieden sein wird, wird letztlich von zwei Dingen abhängen, nämlich erstens davon, ob die anderen Gewalten - Exekutive und Rechtsprechung - voll und ganz den neuen Grundsätzen gerecht werden, die die Reform - insbesondere für ,die disziplinarrechtliche Bewertung einer dem Disziplinarverfahren vorangegangenen strafgerichtlichen Verurteilung und in bezug auf die Beurteilung eines außerdienstlichen Fehlverhaltens - aufstellt; und zweitens, ob es uns in den zurückliegenden mehr als einjährigen Beratungen gelungen ist, die nichtigen Antworten auf einige grundsätzliche Fragen zu finden, die ein Disziplinarrecht in heutiger Zeit aufwirft.
Die Frage, ob und inwieweit künftig über einen Beamten wegen der gleichen Tat neben einer Kriminalstrafe oder Ordnungsmaßnahme auch noch eine Disziplinarmaßnahme verhängt werden darf, gehört sicherlich zu den grundsätzlichen Problemstellungen des Disziplinarrechts.
Es war die übereinstimmende Auffassung des Innenausschusses - und entspricht auch der Auffassung meiner Fraktion -, daß das Disziplinarrecht und das Strafrecht wesensverschieden sind und deshalb das Disziplinarrecht - jedenfalls in heutiger Zeit - seine Rechtfertigung nur mehr darin finden kann und darf, daß es die Wahrung der Integrität und Funktionsfähigkeit des Berufsbeamtentums zur Aufgabe hat und allein nur mehr zu diesem Zweck zur Erfüllung der Dienstpflichten anhalten und erziehen darf.
Aus dieser grundsätzlichen Einstellung heraus gehörte es zu den Zielsetzungen meiner Fraktion, vom Anfang der Beratungen an dafür zu wirken, daß das künftige Disziplinarrecht formell und materiell von allen noch vorhandenen Bindungen zum Straf- und Strafprozeßrecht gelöst wird, soweit dies - natürlich dm wohlverstandenen Interesse des beschuldigten Beamten - möglich und erforderlich ist.
Wir begrüßen deshalb den Wegfall solcher Bezeichnungen wie „Beschuldigter" und ,,Disziplinarstrafe", die das Disziplinarrecht, wenn auch wohl nur noch rein äußerlich, bisher in eine Beziehung zum Strafrecht gebracht haben.
Wir waren uns darüber klar, daß das Disziplinarrecht, wenn es auch keine Sühne von Schuld bezweckt, gleichwohl vielfach vermögenswerte Eingriffe zur Folge hat, die faktisch auf eine Doppelbestrafung des Beamten hinauslaufen können. Im Hinblick hierauf haben wir den Vorschlag unterbreitet, künftig zugunsten des Beamten eine Regelung zu treffen, wie sie nunmehr im neuen § 10 a der Bundesdisziplinarordnung ihren endgültigen Niederschlag finden soll, daß eben neben einer Kriminalstrafe oder Ordnungsmaßnahme disziplinarische Maßregelungen nur mehr dann verhängt werden dürfen, wenn dies zur Erreichung des Disziplinarzweckes und unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit von Zweck und Mittel zusätzlich noch erforderlich ist. Wir sind den anderen Fraktionen sehr dankbar, daß sie sich diesem Anliegen im Rahmen der Neuordnung des Disziplinarrechts angeschlossen haben. Wir hoffen dabei, daß mit der Verwendung des Wortes „zusätzlich" deutlich gemacht worden ist, daß diese Vorschrift keiner extensiven Auslegung zuungunsten der betroffenen Beamten zugänglich sein soll.
Es mag möglicherweise Kritik auslösen und bedarf deshalb wohl hier einer kurzen Erwähnung, daß wir angesichts unserer Bestrebungen, das Disziplinarrecht vom Straf- und Strafprozeßrecht zu lösen, weiter an der Bestimmung des § 20 der Bundesdisziplinarordnung festhalten, wonach die Vorschriften der Strafprozeßordnung ergänzend anwendbar sind, soweit nicht die Eigenart des DisziSchlager
plinarverfahrens entgegensteht. Im wohlverstandenen Interesse des betroffenen Beamten haben wir uns aber entschlossen, an dieser nur scheinbar Gegensätzliches miteinander verquickenden Vorschrift festzuhalten. Aus den vielen Gesprächen mit den Berufsorganisationen wissen wir, daß, nicht zuletzt auch im Zusammenhang mit der Forderung nach Umgestaltung des Disziplinarverfahrens in ein sogenanntes Dienstordnungsverfahren, erhebliche Kritik an diesem § 20 BDO und seiner weiteren Anwendung laut wurde. Die Kritiker verkennen aber, daß es sich auch bei Disziplinarverfahren letztlich um ein Verfolgungsrecht handelt, weil dieses Verfahren, auch wenn sein Zweck ausschließlich auf die Erziehung der Beamten beschränkt bleiben muß, gleichermaßen zur Erreichung des Disziplinarzwekkes eben auch Eingriffe in den Vermögens- und Rechtsstatus wie im Strafprozeß zur Folge hat und auch haben muß.
So sind der Strafprozeß wie auch das Disziplinarverfahren 'im Grunde und der Sache nach Instrumente, die einem von einem hoheitlichen Eingriff Bedrohten optimalen Rechtsschutz gewähren sollen. Nur um auch dem in ein Disziplinarverfahren verstrickten Beamten dieses Optimum zu gewährleisten, müssen wir weiterhin, wie auch die meisten Länderregelungen, zumindest vorerst, an der subsidiären Anwendung der Strafprozeßvorschriften festhalten.
Sachlich wird diese Bezugnahme oder, wenn wir so wollen, rechtsstaatliche Anleihe bei dem gegenüber der BDO eben bisher rechtsstaatlich mehr entwickelten Strafprozeßrecht durch die jetzige Reform an Bedeutung verlieren, weil die neu in die BDO eingearbeiteten Vorschriften den Schutz des betroffenen Beamten wie auch die Rechte seines Verteidigers erheblich verbessern und insgesamt die rechtsstaatlichen Garantien in einem Maße steigern, wie sie einem von einem staatlichen Eingriff Bedrohten in unserer rechtsstaatlichen Ordnung nun einmal zur Verfügung stehen sollen und müssen.
Im Rahmen des Entschließungsantrages des Innenausschusses und seinem Vollzug bleibt allerdings zu prüfen, ob durch einen weiteren Ausbau der Disziplinarordnung nicht doch ganz auf eine Verweisung auf Vorschriften der Strafprozeßordnung verzichtet werden könnte. Vielleicht ist es möglich, das Disziplinarverfahren dann auch stärker an das allgemeine verwaltungsgerichtliche Verfahren anzupassen.
Ein großer Fortschritt liegt in der vorgesehenen Verminderung des sogenannten Strafenkatalogs. Auch das war eines der Hauptanliegen meiner Fraktion. Mit den jetzt wegfallenden sogenannten Zwischenstrafen, mit der Versagung des Aufsteigens im Gehalt und mit der Zurückstufung 'in den Dienstaltersstufen sind vielfach Vermögenseinbußen für die betroffenen Beamten, insbesondere aber für ihre mitbetroffenen Familien, verbunden. Diese Vermögenseinbußen gehen zum Teil beträchtlich über das Höchstmaß dessen hinaus, was sonst an Geldbußen und Geldstrafen wegen des gleichen Tatbestandes verhängt wird. Wenn der Beamte so schwer gegen seine Dienstpflichten verstoßen hat, daß er für sein
Amt nicht mehr tragbar ist, muß er aus dem Dienst entfernt werden; das ist eine Forderung im Interesse der Erhaltung der Integrität und der Sauberkeit unserer Verwaltung, daran soll sich auch in Zukunft nichts ändern. Kann aber das Verhalten des Beamten in einem milderen Lichte gesehen werden, dann genügen minderschwere Erziehungsmittel, die dem Beamten nicht die Arbeitsfreude nehmen und ihn vor allem in seiner wirtschaftlichen Existenz nicht bedrohen. Hier muß auf die Umstände des Einzelfalles und auf die persönlichen Verhältnise des Beamten Rücksicht genommen werden.
Auch geht es heute nicht mehr an, daß der Beamte wegen eines Verhaltens in seinem privaten Bereich, das keine Berührung mit seiner dienstlichen Stellung hat, disziplinär zur Rechenschaft gezogen wird. Auch das ist eines der Hauptanliegen meiner Fraktion. Ein außerdienstliches Verhalten kann disziplinarrechtlich nur dann relevant werden, wenn es auch dienstliche Belange ernsthaft berührt. Die Änderung des § 77 des Bundesbeamtengesetzes legt dies nunmehr grundsätzlich fest.
Diese Änderung soll zugleich deutlich machen, daß sich die Auffassung über Stellung und Pflichten des Beamten in den letzten Jahrzehnten stark gewandelt hat. Das Beamtenverhältnis kann nicht länger als ein besonderes Gewaltverhältnis betrachtet werden. Es hat sich in ein öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis verwandelt. Nur das Disziplinarrecht hat mit dieser Entwicklung bedauerlicherweise nicht Schritt gehalten.
Daher war meine Fraktion von der Notwendigkeit überzeugt, das Disziplinarrecht so schnell wie möglich neu zu ordnen. Meine Damen und Herren, der eingebrachte Gesetzentwurf zur Änderung und Ergänzung der BDO spiegelt diese unsere weitgehenden Reformwünsche, die sich auch weitgehend mit denen der SPD-Fraktion decken, sicherlich nicht wider. Aber insoweit vermerkt bereits der Schriftliche Bericht, daß die Fraktionen der CDU/CSU und auch der FDP die frühere Regierungsvorlage lediglich deshalb als Grundlage für die Reform eingebracht haben, um eine Verzögerung der Neuordnung des Bundesdisziplinarrechts zu vermeiden. Gleichwohl wollen wir mit Freude feststellen, daß der von uns übernommene Entwurf sich doch wenigstens als brauchbar erwiesen hat, die Reform in verhältnismäßig kurzer Zeit ins Werk zu setzen. Dabei wollten wir natürlich auch die günstige Arbeitssituation des Innenausschusses zu Beginn dieser Legislaturperiode ausnutzen.
Wir sind sicher, daß wir mit diesem Reformwerk den bisherigen beklagenswerten Rückstand an rechtsstaatlichen Garantien im Disziplinarwesen voll und ganz aufgeholt haben. Meine Damen und Herren, trotz aller berechtigter Kritik an dem heute abzulösenden alten Recht sollten wir freilich nicht übersehen, daß dieses Disziplinarrecht in seinen Grundzügen immerhin mehr als hundert Jahre gehalten und viele Staatsformen überlebt hat. Wir müssen uns darüber im klaren sein, daß das heute neu zu beschließende Recht nur dann Bestand haben wird, wenn es dem Standort der Beamtenschaft in
Staat und Gesellschaft gerecht wird. Fest steht insoweit, daß der Beamte nicht zuletzt auch mit Hilfe der heutigen Reform dem Staat gegenüber so abgesichert sein wird wie noch nie.
Trotzdem - das wissen wir alle - fühlt sich der Beamte in unserer pluralistischen Gesellschaft doch noch sehr unsicher, und die Gründe hierfür sind sehr mannigfach. Seine früher in der Gesellschaft vorhandene Sonderstellung hat nicht nur unserer Sozialgesetzgebung als Modell gedient, sondern war und ist auch noch in zahlreichen Berufsgruppen das Leitbild für den sozialen Aufstieg, für die soziale Emanzipation. Sein sozialer Status ist aber demgegenüber infolge eines gewissen Nivellierungsprozesses bald oder bereits erreicht oder sogar übertroffen. Die sich hieraus für die Fortentwicklung des Besoldungs- und öffentlichen Dienstrechtes ergebenden Probleme werden in besonderem Maße auch noch dadurch beeinflußt und vielleicht auch erschwert werden, ob und inwieweit sich das Tarifrecht der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes und das Beamtenrecht künftig aufeinander zu bewegen werden.
Zu allem kommt hinzu, daß sich auch der Aufgabenbereich der Beamtenschaft in zunehmendem Maße differenziert. Der Beamte als Organ staatlicher Vorsorge befindet sich in einer ganz anderen Situation als .der Beamte der Eingriffsverwaltung. Unser sozialer Rechtsstaat fordert die Verwirklichung einer Gesellschafts-, Wirtschafts- und Sozialordnung, möglichst ohne dabei die Freiheitssphäre und die Ansprüche des Individuums anzutasten.
Aber nicht nur hieraus hat der Beruf des Beamten eine neue Bedeutung erfahren. Der Beamte ist zwischenzeitlich auch zum Mittler zwischen Staat und Gesellschaft sowie zwischen den einzelnen Gesellschaftsschichten untereinander geworden. Damit ist seine Aufgabe auch eine politische; zumindest wird sie politisch dadurch, daß die Beamten die Aufgabe haben, die von der Volksvertretung gefällten Entscheidungen in ihrem Sinne zu vollziehen. Der Prozeß der Demokratisierung hat also das Leben des Beamten nicht nur 'erleichtert; dieser Prozeß hat dem Beamten auch mehr Verantwortung als zuvor übertragen.
Meine Damen und Herren, aus diesen Betrachtungen ergibt sich, daß alle Überlegungen zur Neuordnung auch des Disziplinarrechts zwangsläufig die Gesamtentwicklung des Rechtes des öffentlichen Dienstes sowie den soziologischen Wandel in Staat und Gesellschaft berücksichtigen müssen. Wir waren uns daher vom Anbeginn der Beratungen an darüber im klaren gewesen, daß von jeder Reformmaßnahme wiederum Impulse auf die weitere Entwicklung des Beamtenrechts ausgehen würden, die zur Aufweichung, aber auch zur weiteren Bewahrung und Befestigung des Berufsbeamtentums beitragen können.
Zurückschauend werten wir das Ergebnis der Beratungen auch über die heutige Neuordnung des Disziplinarrechts als ein weiteres Votum des Hohen Hauses für die Beibehaltung des Berufsbeamtentums. Angesichts der Leistungen unserer Beamtenschaft in Vergangenheit und Gegenwart, ohne die der Aufbau unseres sozialen Rechtsstaates seit dem
Zusammenbruch 1945 nicht denkbar gewesen wäre, und angesichts des Beharrungsvermögens und der Klammerwirkung, die die Beamtenschaft in der Zeit des sozialen und wirtschaftlichen Umbruchs unter Beweis gestellt hat, kann die Frage, ob es auch künftig noch ein Beamtentum geben wird, nach unserer Überzeugung nur mit einem klaren Ja beantwortet werden. Wenn es das Berufsbeamtentum mit seinen hergebrachten Grundsätzen nicht schon gäbe, müßte es als unabhängige, neutrale und dem ganzen Gemeinwesen dienende Institution erfunden werden. Das bedeutet für uns alle aber die politische Verpflichtung, nach allen Richtungen alles zu tun, damit die Würde und die Autorität der Beamtenschaft nicht verlorengehen. Wir müssen daher auch dafür Sorge tragen, daß die Beamtenschaft am allgemeinen Lebensstandard entsprechend der Gesamtentwicklung teilhat, andererseits aber die Sauberkeit der Beamtenschaft gewahrt bleibt.
Meine Fraktion wird dem Gesetzentwurf und dem Entschließungsantrag zustimmen.
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