Willfried Penner (NA), 1991-05-14:
Herr Präsident! Verehrte Kolleginnen und Kollegen! Daß wir überhaupt über Sinn und Notwendigkeit einer Überarbeitung des Grundgesetzes nachdenken, ist unverhofftes Glück genug, weil dies untrennbar mit der Vereinigung beider Teile Deutschlands verknüpft ist. Gewiß, schon in der Vergangenheit hat es Ergänzungen und Veränderungen des Grundgesetzes gegeben; es sind wohl 36 Zusätze im Laufe der Zeit geworden. Für manche sind sie sogar zu reichhaltig ausgefallen. Die deutsche Vereinigung ist jedoch Anlaß für Überlegungen prinzipieller Art.
Die Sozialdemokraten sind der Überzeugung, daß das Bonner Grundgesetz im Laufe der vergangenen Jahrzehnte längst zur Verfassung geworden ist und damit den Charakter des Provisoriums verloren hat. Die Bürgerinnen und Bürger haben das Grundgesetz als ihre eigene Magna Charta akzeptiert.
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Es ist eine tiefe Verbundenheit der Bürgerinnen und Bürger mit dem Grundgesetz gewachsen. Diese Bindung müssen wir bewahren und dürfen wir nicht achtlos abtun, weil es ein hohes Gut zum Schutz der Demokratie ist.
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Der Beitritt der früheren DDR zur Bundesrepublik hat daran nichts geändert. Ganz im Gegenteil: Es ist ja nicht die rechtliche Konsequenz des Beitritts nach Art. 23 des Grundgesetzes allein, die ein Ja zum Grundgesetz generell einschließt. Diese Entscheidung der Volkskammer war von breitester Zustimmung der Menschen in der zu Ende gehenden DDR getragen.
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Das darf den Blick nicht dafür verstellen, daß politische Erwartungen in der ehemaligen DDR zum Teil weit über die Möglichkeiten des Grundgesetzes hinausgehen. Ich denke hierbei an das Erlebnis der Wirksamkeit der direkten Demokratie, die über die ebenso friedlichen wie machtvollen Demonstrationen in Leipzig, Berlin, Dresden, Magdeburg, Rostock und anderswo den Wandel mit erzeugt hat. Aber direkte plebiszitäre Demokratie ist nicht der Baustoff des Grundgesetzes.
In Übereinstimmung mit vielen Menschen in der DDR macht die SPD jedoch den Vorschlag, die Bonner Verfassung um plebiszitäre Elemente zu ergänzen, ohne den bewährten Kern des repräsentativen Ansatzes in Frage stellen zu wollen. Bei aller verständlichen und vielleicht auch gebotenen Vorsicht bei diesem Thema darf man die Augen nicht davor verschließen, daß die repräsentative Demokratie unseres Zuschnitts über das unvermeidbare Maß hinaus Abnutzungserscheinungen zeigt, die sich, wie ich meine, besorgniserregend in zunehmendem Desinteresse an öffentlichen Angelegenheiten bis hin zur Wahlverweigerung, ja zur Wahlgleichgültigkeit zeigt. Es muß also der Versuch gemacht werden, dieses Interesse

Dr. Wilfried Penner
wieder zu wecken, z. B. durch verstärkte Berücksichtigung des Wählerwillens zwischen den Wahlterminen.
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Anders als andere sehe ich dabei nicht so große Möglichkeiten bei der Mitwirkung bis hin zur Mitentscheidung bei konkreten politischen Fragen. Ich glaube, daß da mehr verheißen würde, als es der Sache, insbesondere dem Werben um Bürgersinn nämlich, guttäte. Aber beraten sollte man allemal darüber, auch deswegen, verehrte Kolleginnen und Kollegen der CDU/CSU, weil wir das denen schuldig sind, die ihren höchst persönlichen Anteil daran haben, daß die vielbeschworenen und vielzitierten Brüder und Schwestern aus der Zeit der Teilung Mitbürgerinnen und Mitbürger in einem vereinten Deutschland werden können.
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Diese Menschen haben begreiflicherweise den Wunsch, daß diese Monate erlebter und gelebter direkter Demokratie nicht nur Episode bleiben, sondern in einer Verfassung für ein ganzes Deutschland verbrieft und abrufbar werden.
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Soll man sie deshalb tadeln? Soll man ihnen den Dialog verweigern? Es ist ihr Rat, es sind ihre Erfahrungen, die sie einbringen wollen. Die Andersmeinenden unter uns haben nicht das Recht, dieses Angebot auszuschlagen.
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Meines Erachtens ist allerdings ein anderer Aspekt beim Thema plebiszitäre Elemente in unserer Verfassungsordnung nicht unwichtig. Ich meine, die Bürgerbeteiligung bei wichtigsten Aufgaben der Parteien. Unter dem Schutzschirm des Art. 21 des Grundgesetzes, der erstmals in der deutschen Verfassungsgeschichte die Rolle der Parteien in eine Verfassung übernimmt, die Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes statuiert, haben sich die Parteien zu Kernbereichen lupenreinen repräsentativen Demokratieverständnisses entwickelt.
Zudem ist zu beobachten, daß dieses weit über die von der Verfassung eingeräumten Mitwirkungsmöglichkeiten hinausgeht und mehr und mehr, wie ich meine, fälschlich, als Alleinbestimmungsrecht verstanden wird. Das schadet der Demokratie. Die Parteien sollen und müssen Träger der Demokratie sein, während nicht etwa umgekehrt die Demokratie zum Tragpfeiler der Parteien verkümmern darf.
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Die Parteien müssen weg von politikerstickender Förmelei, die auch etwas mit den Folgen der staatlichen Finanzierung und der daraus resultierenden Rechenschaftspflicht zu tun hat. Bei den Kandidatenaufstellungen für öffentliche Mandate müßte zumindest das Parteivolk mehr und verstärkt mitwirken können,
als es das vielfach praktizierte, mehrfach geschichtete indirekte Delegiertenprinzip zuläßt.
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Auch bei Listenvorschlägen sollte es künftig mehr Gestaltungsmöglichkeiten als das bisher übliche Ja/ Nein zu Listenplätzen geben.
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Die Parteien sind in einer modernen Demokratie wichtig und als Organisationsangebote unverzichtbar. Partei nehmen, parteiisch sein ist gelebte Demokratie. Verfechter der Überparteilichkeit, ja Gegner von Parteien generell sind häufig nur dürftig verkleidete Lobbyisten am Rande oder jenseits der Demokratie.
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Aber was den Detaileifer mancher Parteitage zu Sachproblemen angeht, so glaube ich nicht, daß dies dazu beiträgt, die Vorbehalte der Bevölkerung zu überbrücken. Der Parlamentarismus droht Schaden zu nehmen, wenn die Gefahr besteht - dies ist nicht von der Hand zu weisen -, daß die Parlamentarier als Befehlsempfänger direkt nicht faßbarer Befehlsgeber erscheinen.
Ich bleibe dabei: Die Parteien sollten die große Chance zu mehr plebiszitären Möglichkeiten nutzen. Es darf nicht dazu kommen, daß die Parteien zu gesetzlich autorisierten Legitimationsapparaten für immer weniger Menschen bei ständig abnehmender Bürgerberührung versteinern.
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Manche haben sich daran gestoßen, andere sogar sozialistische Gespenster gesehen, weil die SPD zum Thema soziale Grundrechte Aussagen gemacht hat, etwa zum Recht auf Arbeit oder zum Recht auf Wohnen. Wir meinen, wir sind es den Bürgerinnen und Bürgern schuldig, daß sich eine verfassungsgebende Versammlung um diese Grundpositionen bemüht. Wenn so viele Menschen wie jetzt in den fünf neuen Bundesländern arbeitslos sind und es noch mehr werden können - 30 bis 50 % Arbeitslosigkeit in den fünf neuen Bundesländern ist leider keine Schwarzmalerei, sondern eher bittere Realität -, dann geht es nicht mehr um Sozialhilferecht, um Arbeitsförderung, um Arbeitslosenunterstützung, den Fächer unseres Sozialrechts allein, dann steht die Grundordnung des Gemeinwesens auf dem Prüfstand und damit die Statik des Sozialstaatsgebotes unseres Grundgesetzes.
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Um des öffentlichen Wohls willen, weil es um eine möglichst breite staatstragende Schicht auf der Grundlage einer soliden sozialen Absicherung geht, müssen wir offen sein für Präzisierungen des Sozialstaatsgebotes des Grundgesetzes, damit es verstärkt gesellschaftliches wie staatliches Handeln bestimmen kann.
Herr Präsident, meine Damen und Herren, ich meine, daß das Überdenken von Verfassungswirklichkeit im Umfeld von Grundrechten auch aus einem anderen Grund nötig ist. In jüngster Zeit hat sich nach

meiner Überzeugung eine Schieflage zugunsten früherer Eigentümer an Grund und Boden in der früheren DDR ergeben. Ich kann das so nicht akzeptieren. Haben nicht viele Menschen unter dem unsäglichen SED-Regime leiden müssen, eine unwiederbringliche Spanne ihres Lebens unter ihm zubringen müssen und damit Beschädigungen ihrer Menschenwürde und ihres Rechts auf freie Persönlichkeitsentfaltung hinnehmen müssen? Ist es denn gerecht, daß sie dafür entweder gar nicht oder nur höchst unzulänglich entschädigt werden können? Ist es gerecht und entspricht es der Wertordnung des Grundgesetzes, dies den Betroffenen als unabänderlich zuzumuten und nur die ursprünglichen Eigentümer von Immobilien voll zu berücksichtigen, obwohl sich dies investitionshemmend auswirkt und damit erneut belastend auf immateriell Betroffene wirkt?
Nicht zu vergessen ist der nicht kleine Kreis von DDR-Grundstückseigentümern, der ohnehin schon auf vielfältige Weise bisherige Vergünstigungen der alten Bundesrepublik hat in Anspruch nehmen können.
Nein, so war es nicht gedacht, daß die noch durch das Gemeinwohl gebändigte Eigentumsgarantie des Art. 14 derart massiv die Persönlichkeitsrechte der Art. 1 und 2 dominiert und überlagert. Wir Sozialdemokraten werden das nicht als gottgegeben hinnehmen können.
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Was Rolle und Bedeutung der drei Gewalten angeht, so steht ebenfalls nicht alles zum besten. Gewiß, wer die Daseinsvorsorge des Staates wie wir bejaht, muß auch starke Verwaltungen wollen. Aber ist es in Ordnung, daß die Exekutive so mächtig geworden ist, und zwar auch im Verhältnis zur Legislative und zur Rechtsprechung? Von den Schwierigkeiten der Legislative, des Parlamentarismus, war an anderer Stelle schon die Rede.
Probleme der Rechtsprechung gibt es nicht minder. Wo bleibt die friedensstiftende Funktion des Rechts, wenn der Richterspruch viel zu spät kommt, wie es bei uns leider eher die Regel geworden ist? Ist der ausufernde Rechtswegestaat, so wie er sich bei uns entwickelt hat, wirklich ein legitimes Kind des Rechtsstaats? Ermöglicht diese Form des Rechtsstaats nicht vielfach schon heute rechthaberische Prinzipienreiterei? Haben wir genug unternommen, um in unserem Rechtswesen wirklich Chancengleichheit durchzusetzen?
Um noch einmal auf Macht und Einfluß der Exekutive zurückzukommen: Dem politischen Europa wird es nicht gut bekommen, wenn es ein Kunstgebilde der Exekutive ohne demokratische Fundamentierung bleibt.
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Der Hinweis auf die Ermächtigung des Grundgesetzes, nach dem der Bund Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen darf, nützt da wenig. Es geht ja längst nicht mehr um Teilakte allein, die durch eine Ermächtigungsvorschrift demokratisch
legitimiert erscheinen mögen. Längst verschieben sich die politischen Gewichte mehr und mehr von Bonn nach Brüssel. Mit der Konkretisierung des politischen Europas verliert außerdem die bei uns seit Jahrzehnten bewährte Dreiteilung der öffentlichen Verantwortung in Bund, Länder und Gemeinden ihre ursprüngliche Bedeutung. Der politische Rang der europäischen Regionen, die in Deutschland Länder heißen, wächst, und er muß in einem vereinten Europa verfassungsrechtlich festgeschrieben werden. Die Gemeinden können bei einem immer rechtseinheitlicheren Großraum Europa nicht auf ein nationales Selbstverwaltungsrecht allein verwiesen werden. Das heißt, weil Länder, Städte und Gemeinden immer wichtiger werden, gehören die diesbezüglichen Grundentscheidungen des Bonner Grundgesetzes, die ja unter den Bedingungen reiner Nationalstaatlichkeit getroffen worden sind, auf den Prüfstand.
Um beim Thema Europa zu bleiben - ich sehe leider Herrn Stoiber nicht mehr - :
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Wollen Sie - besonders Sie von der CDU/CSU - weiter gegen ein kommunales Wahlrecht auch nur für EG -Ausländer sein? Das Bundesverfassungsgericht, das Sie in dieser Frage bemüht haben, hat dem Souverän, dem Parlament, die Legitimation dafür nicht abgesprochen. Deshalb laden wir ein, die dafür notwendigen Voraussetzungen in der Verfassung zu schaffen.
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Und noch eines sollte bei der politischen Architektur für ein geeintes Deutschland nicht übergangen werden. Ich denke an die Verankerung des Berufsbeamtentums. Wem das öffentliche Wohl am Herzen liegt und wer die schätzenswerten Dienste des Berufsbeamtentums erhalten will, kommt an einer Bestandsaufnahme des Art. 33 Grundgesetz und seiner monströsen Konkretisierungen in Gesetzen, Verordnungen und Rechtsprechungen nicht vorbei.
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Wir brauchen den öffentlichen Dienst, wir brauchen das Berufsbeamtentum bei hoheitlichen Tätigkeiten mit Eingriffsbefugnissen. Wir brauchen keine privilegierte Kaste auf Kosten anderer, die es nach meinen Wahrnehmungen in wichtigen Bereichen des öffentlichen Dienstes auch nicht gibt.
Ein neuer Dialog zur Finanzverfassung ist erf orderlich. Es kann so nicht weitergehen, daß der Bund zunehmend Gesetze beschließt, für die die Länder finanziell geradestehen müssen, ohne vom Bund entsprechend ausgestattet zu sein. Übrigens gilt das nicht nur für die Länder, sondern auch für Städte und Gemeinden. Es widerspricht dem sinnvollen Prinzip von Eigenverantwortung, daß heute kein Land der Bundesrepublik mehr finanzielle Eigenautonomie hat.
Wie gesagt, wir Sozialdemokraten sehen also - derzeit vielleicht noch mehr als andere - die Notwendigkeit zu mehr grundlegenden Beratungen über unsere Verfassung; von den Wegen ist hier die Rede gewesen. Über unsere Vorschläge werden wir disku1740 
tieren müssen. In einem Punkt gibt es für uns Sozialdemokraten jedoch kein Rütteln und kein Deuteln: Die Verfassung muß vom Volk selbst und nicht von seinen Mandatsträgern beschlossen werden.
Schönen Dank für die Geduld.
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