emde (NA), 1964-01-09:
Es wird sicherlich eine Fülle von Streitigkeiten über die Auslegung dieses Artikels geben. Aber mir kam es darauf an, festzuhalten, daß die Haushaltshoheit des Parlaments Vorrang vor einer Fülle anderer Überlegungen haben muß.
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Es erscheint mir notwendig, in diesem Zusammenhang einige grundsätzliche Feststellungen zum Verhältnis der Organe des Staates untereinander zu machen. Bundespräsident, Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat haben ihren durch die Verfassung festgelegten Rang, und ihre Aufgaben und Rechte sind im Grundgesetz eindeutig dargestellt. Aus dem Grundgesetz ergibt sich, daß finanzielle Zusagen bindend für diesen Staat niemand machen kann, ohne die vorherige Zustimmung der übrigen ihn ergänzenden Verfassungsorgane zu haben. Das bedeutet, daß erst nach Vorliegen verabschiedeter Haushaltspläne im Rahmen der in diesen Haushalten eingestellten Mittel Versprechungen über finanzielle Leistungen gemacht werden können. Vorherige Erklärungen über finanzielle Leistungen sind nichts weiter als persönliche Äußerungen, und ich versichere jetzt für meine Fraktion, daß wir unsere Entscheidung über Ausgaben nur innerhalb der Einzelhaushalte nach der sachlichen Notwendigkeit ausrichten werden und nicht bereit sind, uns durch irgendeine persönliche Erklärung - gleichgültig, wie hoch der Rang des Verfassungsorgans auch sein mag - binden zu lassen.
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Eine weitere grundsätzliche Feststellung.
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- Nein, nein! Manche Kollegen werden verstehen, was ich meine.
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Das Parlament als Verfassungsorgan steht der Regierung frei gegenüber. Dabei ist Recht und Pflicht der parlamentarischen Kontrolle nicht alleinige Aufgabe der Opposition. Jede Partei in diesem Hause hat die Pflicht, sich als Partner und damit als ein Gegenüber der Regierung. zu empfinden, einer Regierung, die sie kontrolliert, gleichgültig, ob sich die Fraktion dabei im Rahmen der Regierungskoalition als Mitträger der Regierung fühlt oder ob sie als oppositionelle Partei der Regierung gegenübersteht. Eine Regierungspartei ist mehr als die Hilfstruppe ihres Kabinetts. Es kann unter keinen Umständen ihre Aufgabe sein, im Sinne der klassischen Tragödie sich als Chor zu empfinden und nur zur Verstärkung und Erläuterung der Handlungen der Hauptdarsteller auf der Bühne zu agieren. Auch eine Regierungsfraktion hat mitgestaltende Kraft, und der Wert eines Parlaments wird um so höher sein, je klarer die Selbständigkeit des Parlaments in seiner Arbeit zur Unterstützung und Kontrolle der Regierung zum Ausdruck kommt.
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Es gibt andererseits keinen Zweifel, daß die Regierungsfraktionen sich ihrem Kabinett verbunden fühlen und in der parlamentarischen Auseinandersetzung in klarer Abgrenzung zur Opposition stehen.
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Dabei wird die Arbeit des Parlaments um so wirksamer, je deutlicher die Unterschiede in den Sachauffassungen vorgetragen werden. Im Zuge dieser Haushaltsauseinandersetzung sind die Unterschiede zwischen unserer Fraktion und der Opposition ganz klar herauszustellen.
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Die Bundesregierung hat sich zum Ziel gesetzt, mit dem Haushalt 1964 volkswirtschaftliche Wirkungen auszulösen. Sie will erstens die Aufgaben des Staates im nächsten Jahr zureichend erfüllen, und sie will zweitens mit der konjunkturpolitischen Auswirkung des Haushalts die Stabilität der Währung verbessern.
Voraussetzung für das Erreichen dieses Zieles ist es, den Haushalt 1964 in einem Rahmen zu halten, der dem echten Zuwachs des Sozialproduktes, also der Leistung des ganzen Volkes entspricht. Nun mag es Meinungsunterschiede geben, ob 1964 das Sozialprodukt real um 41/2 oder 5 % wächst, und auf Grund dieser Meinungsunterschiede kann man konjunkturpolitische Prognosen und volkswirtschaftliche Erörterungen tiefschürfender Art veranstalten. Aber hier, meine Damen und Herren, ist eine politische Entscheidung zu fällen, und wir sind nicht der Meinung, .daß man diese politische Entscheidung nach den Prognosen einer Reihe von Konjunkturinstituten ausrichten sollte. Man kann diese Prognosen nicht zusammenzählen, daraus eine Automatik ableiten und aus dieser Automatik heraus dann Politik machen. Hier ist politisch zu entscheiden, in welchem Umfang Regierung und Parlament bereit sind, die Zuwachsquote des Sozialprodukts für die
öffentliche Hand zu mobilisieren. Darum geht es hier!
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Schon immer haben wir Freien Demokraten eine Beschränkung der Staatsausgaben gefordert. Wir begrüßen deshalb die Festlegung einer Obergrenze als eine für die Haushaltswirtschaft des Bundes glückliche Entscheidung. Dabei ist es gleichgültig, ob diese Grenze nun theoretisch 60,2 oder 60,3 oder 60,4 Milliarden DM hätte betragen können. Regierung und Koalition wünschen aus volkswirtschaftlichen Gründen eine Begrenzung des Volumens auf 60,3 Milliarden DM, und eine Reihe von Erklärungen der SPD-Kollegen im Haushaltsausschuß haben gezeigt, daß auch die Opposition - bisher zumindest - dieser Festlegung auf 60,3 Milliarden DM zugestimmt hat.
Wir sind überzeugt, daß damit Einflüssen entgegengewirkt wird, die die Währung welter aufweichen könnten. Es ist nicht notwendig, all das zu wiederholen, was im Laufe vieler Jahre über die Bedeutung einer stabilen Währung hier und an anderen Orten von berufenen Sprechern gesagt worden ist. Aber es ist notwendig; noch einmal den politischen Willen auch meiner Fraktion auszudrücken. Nur eine gesunde, stabile Währung ermöglicht eine gesunde Entwicklung der Volkswirtschaft und schafft damit die Voraussetzung der erforderlichen Maßnahmen für die soziale Sicherheit im Innern und die staatliche Sicherheit nach außen.
Die Verringerung der Einnahmebeträge bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer durch die Begrenzung des Bundesanteils auf 39 % bringt einen Ausfall von 392 Millionen DM. Wir halten es für vertretbar - und hier kommt einer unserer ersten Vorschläge für die Einnahmeseite; ich glaube, damit leisten wir einen erheblichen Beitrag für die Fortführung der Diskussion - ,diesen Ausfall wettzumachen erstens durch Einstellung von weiteren 280 Millionen DM aus dem Verkaufserlös des Volkswagen-Werkes und zweitens dadurch, daß zur Deckung des Restbetrages von 100 Millionen DM eine Erhöhung des Ansatzes der. Steuereinnahmen für 1964 vorgenommen wird. Wir halten diese Erhöhung um 100 Millionen DM angesichts der Entwicklung des Sozialprodukts im nächsten Jahr für durchaus vertretbar. insbesondere weil wir damit ja auch weiter innerhalb der. 60,3-Milliarden-Obergrenze bleiben.
Der Haushalt wirkt auf die Volkswirtschaft, aber nicht nur durch seinen Anteil am Steueraufkommen, sondern auch durch die Ausnutzung der Möglichkeiten des Kapitalmarktes. Ich möchte hier für meine Fraktion erklären, daß wir uns mit allen Mitteln einer weiteren Erhöhung der Darlehensquote widersetzen werden. Die Auswirkungen, die die insgesamt 11 Milliarden DM, um die die öffentliche Hand in diesem Jahr an den Kapitalmarkt gehen wird, haben werden, können nicht präzise vorhergesagt werden. Aber Tendenzen zur Senkung des Zinsniveaus würde damit entgegengearbeitet werden, und der freie Raum für ,die Privatwirtschaft, die ja auch auf den Kapitalmarkt angewiesen ist, würde durch eine weitere Erhöhung der Quote der öffentlichen Hand

eingeschränkt werden. Wir werden deshalb Vorschlägen zur Erhöhung der Darlehensquote hier nicht zustimmen können.
Wir sind aber überzeugt, daß die Aufgaben des Staates für das Jahr 1964 im Rahmen des Gesamthaushaltsvolumens - einschließlich der bis jetzt vorgesehenen Darlehensaufnahmen - lösbar sind, wenn man bereit ist, in der Ausgabenwirtschaft die Vernunft walten zu lassen, die jeder gute Hausvater und jeder verantwortungsvolle Staatsmann zur Grundlage seiner Handlungen machen muß. Ich will damit sagen, daß meine Fraktion die Möglichkeit sieht, durch Streichungen an anderen Stellen die Mittel zu beschaffen, die hier und dort in der Konstruktion des Haushaltsentwurfs fehlen.
Damit bin ich auf die Frage des Sparens gekommen. Ich glaube, man sollte sich einige Gedanken über das Sparen auch der öffentlichen Hand machen. Sparen liegt in der Mitte zwischen Geiz und Verschwendung. Sparen heißt nicht, notwendige Aufgaben nicht zu erfüllen, sondern Sparen heißt, die höchste Wirkung mit den verfügbaren Mitteln zu erreichen. Wenn ich das, Wort „Sparen" verwende, meine ich damit nicht die extreme Vorstellung, die sich in dem netten schwäbischen Sprichwort niederschlägt: „Hund abschaffe, selber belle."
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- Ich bin ja im Ältestenrat und habe inzwischen dort Schwäbisch gelernt, - „Lernt Schwäbisch im Ältestenrat".
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Vielmehr meine ich damit tatsächlich den Verzicht auf unnütze oder überflüssige Ausgaben. So sollten wir auch die Beschränkung des Haushalts auf eine feste Grenze nicht nur als Last, sondern auch als Segen empfinden. Denn diese Beschränkung zwingt viele, die bis jetzt über die Verwendung von Geld nur wenig und unzureichend nachgedacht haben, zur Vernunft oder zur Überlegung über die sinnvolle Verwendung der zur Verfügung stehenden Mittel.
In zweierlei Weise ist die Vernunft in der Ausgabenpolitik anzuwenden. Die Regierung ihrerseits hat in den letzten Wochen bei den Vorbereitungen des Haushalts den einen Weg beschritten, der durch den anderen nunmehr ergänzt werden muß, den einen Weg, der zum Ziele hat, aufwendige oder im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht notwendige Programme zu stoppen oder zu kappen. Schon dieses Abbremsen von Großprogrammen kann eine staatspolitische Aufgabe ersten Ranges sein. Es muß aber ergänzt werden auf einem zweiten Weg, auf den der Haushaltsausschuß durch Auftrag der Regierung gewiesen ist, durch Sparmaßnahmen an verschiedenen Stellen die Mittel zur notwendigen Umgestaltung des Haushalts zu finden.
Dabei sind wir der Meinung, daß trotz aller Bemühungen des Haushaltsausschusses in der Vergangenheit noch nicht alle Rationalisierungsmöglichkeiten im einzelnen ausgeschöpft worden sind. Wir müssen nunmehr bei -diesen Möglichkeiten bis zur äußersten Grenze gehen. Denn zwei große Beträge
sind durch den Haushaltsausschuß herauszuwirtschaften: erstens für eine ausreichende Versorgung der Kriegsopfer, zweitens zur Deckung der im Haushalt veranschlagten Minderausgaben. Im Entwurf ist eine globale Minderausgabe von 790 Millionen DM eingestellt, die zur Ausfüllung der in dieser Größe bestehenden Deckungslücke gedacht ist. Es müssen also entweder vom Finanzministerium globale Kürzungen aller nicht auf Gesetz oder Vertrag beruhenden Ausgabenpositionen erfolgen, oder aber der Haushaltsausschuß muß im Rahmen der Haushaltsberatungen durch gezielte Kürzungen diesen Betrag einsparen. Das ist die eine Aufgabe.
Die andere liegt in der Erfüllung der Versprechungen gegenüber den Kriegsopfern. Für das zweite Kriegsopferversorgungs-Änderungsgesetz steht im Haushalt eine Finanzmasse von 650 Millionen DM zur Verfügung. Die Beschlüsse des Kriegsopferausschusses erfordern, auf ein Haushaltsjahr berechnet, 1,2 Milliarden DM. Das ist eine Mehrausgabe von insgesamt nunmehr 600 Millionen DM, die auf uns zukommt. Durch die Methode der Antragstellungen und Berechnungen in Verfolg der Änderung der Versorgung wirkt sich aber dieser vom Kriegsopferausschuß beschlossene Betrag für das Jahr 1964 nicht in voller Höhe, sondern in einem erheblich geringeren Betrag aus. Es ist müßig zu untersuchen, welcher Betrag der endgültige sein wird, der vom Arbeitsministerium angegebene Oberbetrag von 1 Milliarde DM oder der vom Kriegsopferausschuß angegebene Betrag von 850 Millionen DM. Entscheidender Tatbestand ist, daß es notwendig ist, eine zwischen 250 und 350 Millionen DM liegende Summe aus dem Haushalt herauszustreichen.
Meine Fraktion - hier kommt die Antwort, Herr Kollege Schäfer - geht dabei von der Voraussetzung aus, daß das neue Gesetz über die Kriegsopferversorgung in seiner künftigen Gestaltung spätestens zum 1. Januar 1964 in Kraft tritt. Die FDP hat im Dezember 1963 ihre Entschlossenheit ausgedrückt, das Neuregelungsgesetz zum 1. Januar 1964 in Kraft zu setzen. Da die SPD und erhebliche Teile der CDU/CSU dem gleichen Datum zugestimmt, zum Teil sogar frühere Daten verlangt haben, dürfte also der 1. Januar 1964 der Zeitpunkt für das Inkrafttreten des Gesetzes sein können. Die FDP ist dabei seit vielen Jahren entschieden dafür eingetreten, daß im Rahmen der Kriegsfolgelasten die Kriegsopferversorgung Vorrang vor anderen sozialpolitischen Aufgaben haben muß. Wir sehen in der unverzüglichen Verabschiedung dieses Gesetzes eine Verpflichtung der Menschlichkeit, des Anstands und der nationalen Würde.
Da nunmehr dem Parlament die Aufgabe zugewachsen ist, im Rahmen des Gesamthaushaltes die erforderlichen Finanzmittel an anderer Stelle zu beschaffen, hat der Haushaltsausschuß im Laufe der nächsten vierzehn Tage eine schwere, aber schöne Aufgabe. Es wird immer wieder gefragt: Ist das möglich? - Am 3. und am 6. Januar haben die Berichterstatter für die Einzelpläne Justiz- und Finanzministerium, zu denen auch ich mit gehöre, Vorbesprechungen mit den Haushaltssachbearbeitern bei4868 
der Ministerien geführt. Als Mitberichterstatter für diese beiden Einzelpläne kann ich hier erklären, daß im Bereich des Justiz- und Finanzhaushalts als Ergebnis dieser Vorbesprechungen die Einsparung von 9,2 Millionen DM dem Haushaltsausschuß in seiner Sitzung am 16. Januar 64 vorgeschlagen werden kann. Es handelt sich hier um zwei Haushalte von geringem zahlenmäßigem Gewicht: insgesamt 740 Millionen DM Ausgaben.
In den anderen Einzelplänen werden sich zweifelsohne genügend Mittel finden, um die Kriegsopferversorgung zum vorgesehenen Termin finanziell zu dotieren. Die Erfahrung der vergangenen Jahre - der Haushaltsausschuß hat 1962 1,1 Milliarden DM und 1963 rund 700 Millionen DM gestrichen - geben mir persönlich den Mut zu dieser Feststellung.
Dazu kommt noch das Problem der Subventionen für kleine und kleinste Aufgaben. Im ganzen Haushalt wird eine Fülle von Einzelgruppen mit kleineren oder größeren Geldbeträgen unterstützt. Zweifelsohne handelt es sich um manche wünschenswerte Ausgabe. Aber „wünschenswert" ist nicht in jedem Fall gleichzusetzen mit „notwendig". Ich bin überzeugt, daß Streichungen an solchen Positionen eine Fülle von Protesten der Betroffenen auslösen wird, möchte aber keinen Zweifel an unserer Überzeugung lassen, daß es nicht Aufgabe der öffentlichen Hand sein kann, Glückstaler über das ganze Land zu verstreuen und an vielen Stellen den Eindruck hektischer Geschäftigkeit zu ermöglichen, die sich dem normalen Bürger dann dadurch offenbart, daß er eine Menge von Informationsblättern, Zeitschriften, Blättchen und Traktätchen ins Haus geschickt bekommt, die zum größten Teil ungelesen vom Briefkasten in den Papierkorb wandern.
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Neben diesen kleinen Einsparungsmöglichkeiten besteht aber eine Reihe von Bereichen, die unsere volle Aufmerksamkeit verdienen wegen der in ihnen ruhenden Eigengesetzlichkeit, der sich daraus ergebenden finanziellen Problematik und deren Auswirkung auf die gesamte Volkswirtschaft. Diese Bereiche bestimmen in entscheidendem Umfang das Schwergewicht unseres Haushalts. In den Jahren 1962 und 1963 lag das Schwergewicht der Verteilung der Zusatzquote der Haushaltseinnahmen eindeutig bei der Verteidigung. Der Verteidigungshaushalt behält auch 1964 die vorherrschende Stellung im Etat mit 20,6 Milliarden DM insgesamt und 34 % des Gesamtvolumens. Das bedeutet, daß wir sehr viel Geld für unsere äußere Sicherheit ausgeben. Gewiß nützlich eingesetztes Geld, wenn damit unsere äußere Sicherheit gewährleistet wird, und jedermann wird zustimmen, wenn hohe Anteile unseres Sozialprodukts dazu verwandt werden. Das verpflichtet uns aber, mit aller Sorgfalt zu prüfen, ob mit diesem Geld der höchstmögliche Nutzen erzielt wird. Die Versicherung, alles sei in Ordnung und es könne nichts verbessert werden, kann uns unter keinen Umständen zu parlamentarischer Abstinenz veranlassen. Zu vieles, was völlig klar schien, ist während des vergangenen Jahres strittig geworden: die Schwierigkeiten des deutschen U-Boot-Baues, die politisch und militärisch gleichermaßen unerwünschte deutsch-französische Parallelentwicklung in der Panzerherstellung, die Auseinandersetzung um den Kampftransporter „Transall", die überraschende Liquidierung der Arbeiten am Senkrechtstarter, nachdem bereits 250 Millionen DM ausgegeben waren. Das alles müßte Grund genug sein, die Beratung des Verteidigungshaushalts zu einem der Kernstücke der parlamentarischen Arbeit der nächsten Wochen zu machen.
Neben der technischen Problematik der großen Beschaffungsprogramme gibt es aber ein Haushaltsproblem, das erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der Planungen hervorrufen muß: das Problem der über- und außerplanmäßigen Ausgaben im Verteidigungshaushalt. Man erwidere nun nicht sofort, die Tatsache, daß über- und außerplanmäßige Ausgaben erforderlich würden, sei ein Beweis für zu geringe Dotierung des Einzelplans 14 in den letzten Jahren. So einfach sind die Dinge nicht. Es wurden über- und außerplanmäßig ausgegeben: 1961 1,3 Milliarden DM, 1962 1,7 Milliarden DM und 1963 1,4 Milliarden DM.
Interessant wird dieser Vorgang durch zwei Tatsachen. Das parlamentarische Genehmigungsverfahren sieht bei über- und außerplanmäßigen Ausgaben folgenden Instanzenzug vor: Fachministerium, Finanzministerium, Haushaltsausschuß, und zwar in jedem Fall. Der Fachausschuß, also hier der Verteidigungsausschuß, ist bei ganz entscheidenden Veränderungen des Beschaffungsprogramms - und jede Beschleunigung, Beschneidung oder Umstellung ist eine entscheidende Veränderung - ausgeschaltet. Wir gehen davon aus, daß das Verteidigungsministerium diesen Instanzenzug nicht zur sachlichen Ausschaltung des Verteidigungsausschusses dadurch mißbraucht, daß bei Haushaltsaufstellung kritische Finanzierungen nicht berücksichtigt werden.
Aber wir sind hier nicht der Annahme, daß alles gut läuft. Wir müssen die Dinge im einzelnen besprechen. Eine besondere Uberprüfung der Methode der über- und außerplanmäßigen Ausgaben ist auch darum so notwendig - das ist das zweite Interessante an diesem Vorgang -, weil die Deckung der Mehrausgaben an anderer Stelle des Einzelplans 14, und zwar wiederum im Beschaffungsprogramm, gefunden wird. Selbst die Erklärung, daß diese Einsparrungen durch zeitliche Verzögerung der Beschaffung möglich waren, müßte uns beunruhigen; denn in der heutigen Zeit ist es durchaus möglich, den Zeitablauf eines großen und komplizierten Programms so zu bestimmen, daß der Finanzaufwand für die Beschaffungsperiode mit geringen Abweichungen zeitlich genau festgelegt werden kann.