graf lambsdorff (NA), 1976-03-12:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen! Meine Herren! Einige ganz kurze Worte zu dem, was Sie, Herr Kollege Schmidhuber, hier ausgeführt haben.
Erstens. Was Ordnungspolitik und Fusionskontrolle anlangt, so würde ich mich an Ihrer Stelle nicht allzustark in die Brust werfen. Es hat ja lange gedauert, und es mußte erst eine unter Ihrer Führung stehende Regierung abgelöst werden, bevor es zur zweiten Kartellnovelle kommen konnte.
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Zweitens. Herr Kollege Schmidhuber, wir sind keineswegs dabei, das Kartellrecht zweckwidrig, zur Erreichung anderer wirtschafts- oder konjunkturpolitischer Ziele einzusetzen. Wo dies geschieht, gibt es im übrigen eine Rechtsprechung. Sie haben mit Recht darauf hingewiesen, daß bei der Preismißbrauchsaufsicht bereits etwas geschehen ist.
Drittens. Herr Schmidhuber, Sie haben gesagt, dies sei ein Fremdkörper und dies sei eine andersgeartete Zielsetzung als die Grundzielsetzung des Wettbewerbsrechts. Dies wird zunächst einmal von niemandem bestritten. Aber wenn Sie so argumentieren, dann hätten Sie auch im Ausschuß und im Ausschußbericht sagen müssen, daß Sie den Grundgedanken dieses Gesetzes ablehnen. In Wirklichkeit haben Sie aber gesagt, wenn das Aufgreifkriterium verbessert, also erhöht würde, sähen Sie sich in der Lage, dem zuzustimmen. Entweder ist das Grundsatzkritik und grundsätzliche Ablehnung oder aber es ist die Frage der Ausgestaltung dieses Gesetzes, über die wir miteinander diskutieren. Wir sind der Meinung, daß wir uns auch in den Ausschußverhandlungen auf gemeinsamer Grundlage bewegt haben, aber in der Ausgestaltung unterschiedlicher Meinung waren. Wir sind der Auffassung, daß die Aufgreifkriterien und die Streichung der Bagatellklausel für diesen Zweck sinnvoll und richtig sind. Wir sind ebenfalls der Meinung, daß gegen die rückwirkende Inkraftsetzung des Gesetzes keine Bedenken anzumelden sind.
Ich will hier, meine Damen und Herren, unsere Überzeugung nicht verschweigen, daß man natürlich auch zu wirtschaftlichen Maßnahmen greifen muß und daß wir allein mit einer Fusionskontrolle den wirtschaftlichen Problemen der Presse nicht begegnen können. Wenn Sie allerdings meinen, daß wir gerade die mittleren und kleineren Presseunternehmen auf die Einbahnstraße des Konkurses, wie Sie das so plastisch formuliert haben, verweisen, so muß ich empfehlen, Bilanzen der kleineren und mittleren Unternehmen zur Hand zu nehmen und zu studieren. Das sind gar nicht so sehr diejenigen Unternehmen, die von den Schwierigkeiten betroffen sind.
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- Sie sind in sehr viel geringerem Maße betroffen als die mittleren bis größeren Unternehmen. Das können Sie aus allen Bilanzen ablesen.
Immerhin, meine Damen und Herren, sind wir durchaus bereit, auch über diese Frage zu diskutieren. Nur meine ich, daß z. B. der Entwurf, den nachher Herr Kollege Professor Klein begründen wird, der Sache nach nicht zu diesem, sondern zum nächsten Tagesordnungspunkt gehört. Wir wollen uns dazu in der Sache auch bei dem nächsten Tagesordnungspunkt äußern, der Form halber nur jetzt schon sagen, daß wir Überweisung dieses Antrages an den Ausschuß beantragen wollen.
Für meine Fraktion stimme ich in der dritten Lesung dem Entwurf zur Pressefusionskontrolle, wie er hier vorgelegt worden ist, zu und bitte ebenso darum, dem Entschließungsantrag der Koalitionsfraktionen, der sich auschließlich mit Pressefusionsproblemen, nicht mit den wirtschaftlichen Fragen beschäftigt, weil nur das Gegenstand dieses Tagesordnungspunktes ist, zuzustimmen.
Herr Schmidhuber, Sie haben noch einmal das Thema der Zusagenregelung angeschnitten. Ich halte dies unter allgemeinen wettbewerbspolitischen Gesichtspunkten eigentlich für das interessanteste Thema, das in diesem Zusammenhang erörtert worden ist. Lassen Sie mich bitte dazu einige Ausführungen machen.
Im Mittelpunkt der Erörterungen über die dritte Kartellnovelle hat von Anfang an das Problem der Zusagen über die zukünftige Ausgestaltung eines Unternehmenszusammenschlusses gestanden, die dem Bundeskartellamt im Fusionskontrollverfahren zur Abwendung einer sonst notwendigen Untersagungsentscheidung gegeben werden. Ich meine, daß diese Frage es wert ist, auch hier noch eingehender behandelt zu werden, obgleich der Gesetzentwurf in der vom Wirtschaftsausschuß beschlossenen Fassung richtig auf eine Regelung der Zusagenproblematik verzichtet, und zwar dies aus zwei Gründen.
Zunächst einmal sind Begriffe wie Zusagen oder Zusagenpraxis des Bundeskartellamtes leicht mißzuverstehen. Sie legen die Assoziation nahe, als werde zwischen Unternehmen und Bundeskartellamt im Fusionskontrollverfahren ein bestimmtes unternehmerisches Wohlverhalten für die Zukunft halb ausge15906 
handelt, halb ausgekungelt und als Gegenleistung dafür das Unternehmen von einer an sich fälligen Untersagungsverfügung verschont. Mit diesem dem Sinn des Wortes „Zusagen" anhaftenden Soupcon hatte die Bundesregierung von Anfang an bei der in ihrem Entwurf vorgesehenen Regelung zu kämpfen. Ich gestehe ganz offen, auch mir hat das Wort „Zusagen" in diesem Zusammenhang niemals gefallen. Es gefällt mir heute so wenig wie damals. Aber der Begriff ist seit langem in die Diskussion quasi als Terminus technicus eingeführt und nun nicht mehr aus ihr herauszukriegen. So muß man wie schon die Bundesregierung in der Begründung ihres Entwurfs wohl immer wieder deutlich sagen, was gemeint ist und was nicht gemeint ist.
Der zweite Grund, weshalb ich das Thema Zusagen noch einmal etwas eingehender aufgreife, hat weniger mit Fragen der Wortbedeutung, wenn Sie so wollen, mit dem philologischen und psychologischen Hintergrund des Begriffs „Zusagen" als vielmehr mit der Sache zu tun. Die Zusagenproblematik ist nämlich nicht nur für die hier zur Entscheidung stehende Pressefusionskontrolle von Bedeutung, sie hat für die allgemeine Fusionskontrolle, d. h. für das Kernstück der zweiten Kartellnovelle, ganz entscheidendes Gewicht. Dies ist der Grund, weshalb ich mich hier noch einmal damit beschäftige.
Zunächst zu dem, was das Problem /der Zusagen im Fusionskontrollverfahren - richtig verstanden - ausmacht. Dazu muß man wissen, daß das Verfahren vor dem Bundeskartellamt anders als das Verfahren über den Antrag auf Ministererlaubnis für eine Fusion keine Entscheidung unter Auflagen oder Beschränkungen kennt. Wäre es so, könnte also das Bundeskartellamt dem Unternehmen im Fusions-kontrollverfahren Auflagen oder Beschränkungen erteilen, könnte man auch den mißverständlichen Begriff der Zusagen vergessen, beziehungsweise er wäre gar nicht erst geprägt und in die Praxis eingeführt worden. Warum dann aber keine Auflagen und Beschränkungen im Verfahren vor dem Bundeskartellamt? Anläßlich der zweiten Kartellnovelle - darf ich daran erinnern - haben wir uns das sehr gut überlegt. Die Möglichkeit, im Fusionskontrollverfahren Auflagen und Beschränkungen zu erteilen, setzt voraus, daß das Bundeskartellamt eine ansonsten zustimmende Entscheidung trifft, setzt also Genehmigungsverfahren voraus. Genau das wollten wir beim Verfahren in Berlin seinerzeit nicht, weil die Genehmigung eines Unternehmenszusammenschlusses sozusagen mit einem staatlichen Gütesiegel versehen würde mit den Konsequenzen, die sich hieraus mit Blick auf die Verlagerung von Verantwortung für mögliche negative wirtschaftliche und soziale Folgen einer Fusion von Unternehmen auf die Allgemeinheit ergeben können. Bei der Erlaubnis eines Zusammenschlusses durch den Bundeswirtschaftsminister mag dieser Gütesiegeleffekt hinnehmbar sein; denn hier handelt es sich um eine Ausnahmeerlaubnis, die auf der Feststellung aufbaut, daß überwiegende Gründe des Gemeinwohls den Zusammenschluß rechtfertigen. Im Verfahren vor dem Kartellamt sind allein Fragen des Wettbewerbs und keine Gründe des Gemeinwohls entscheidend. Es ist deshalb gut und richtig, daß das Bundeskartellamt Zusammenschlußvorhaben nicht durch eine Genehmigung staatlich einsegnen kann, sondern entweder untersagt oder - der qualitative Unterschied ist ja wohl merklich - von einer Untersagung absieht, ohne eine förmliche Entscheidung zu treffen.
Nun kann man sicher sagen: wenn.- aus guten Gründen - vom Gesetzgeber kein Genehmigungsverfahren und keine Möglichkeit der Auflagenerteilung vorgesehen worden ist, dann soll das Amt eben das Zusammenschlußvorhaben nehmen, wie es ist, und entweder untersagen oder nicht, frei nach dem biblischen Motto: Deine Rede sei ja, ja oder nein, nein, alles Weitere ist vom Übel. Eine solche Deduktion ist in der Diskussion bereits erfolgt und wird hier und da in der Rechtstheorie sicher wieder auftauchen. Ich halte sie mit der Bundesregierung nicht für richtig. Sie entspricht zunächst - darauf ist bereits hingewiesen worden - nicht den Motiven der zweiten Kartellnovelle, bei der wir sehr wohl von einem Verfahren ausgegangen sind, in dem informell mit dem Unternehmen geklärt wird, unter welchen Voraussetzungen der Zusammenschluß hingenommen werden kann. Ich darf insoweit auf die einschlägige Passage in der Begründung zum Regierungsentwurf der zweiten Kartellnovelle, Drucksache VI/2520, Seite 30, verweisen.
Eine bloße Ja-ja-nein-nein-Praxis des Bundeskartellamts würde im übrigen einer wohlverstandenen Wettbewerbspolitik eher schaden als nützen. Sie würde die sich beim Amt ansammelnden Erfahrungswerte mit Fusionen und deren Folgen vor den Unternehmen weitgehend verschließen. Das Amt müßte mit der hoheitlichen Starre einer Behörde des vergangenen Jahrhunderts Untersagungen selbst dann aussprechen, wenn es zwar nicht gleich jetzt, sondern erst in überschaubarer Zukunft Varianten des Zusammenschlusses sehen würde, die das Vorhaben doch wettbewerbsrechtlich tragbar machen. Schließlich würde mit Sicherheit eine Vielzahl von Anträgen auf Ministererlaubnis gestellt werden, die den Ausnahmecharakter dieses Verfahrens vor einer politischen Instanz sehr bald denaturieren könnte.
All dies war und ist nicht gewollt. Wir haben es vielmehr mit § 24 Abs. 1 des Kartellgesetzes dem Amt zur Aufgabe gemacht, eine Abwägung voraussehbarer Schädigungen des Wettbewerbs durch eine Fusion gegen nachgewiesene Verbesserungen der Wettbewerbsbedingungen vorzunehmen. Dies ist Gegenwarts- und Zukunftsbetrachtung zugleich, jedenfalls keine Betrachtung, die mit den Fristen des Fusionskontrollverfahrens zu enden hätte. Die Bundesregierung hatte deshalb recht, wenn sie in ihrem Entwurf der dritten Kartellnovelle davon ausging, daß das Bundeskartellamt Erklärungen der Unternehmen über die zukünftige Gestaltung von Wettbewerbsbedingungen mit in die wettbewerbsrechtliche Bewertung des Zusammenschlußvorhabens einbeziehen und gegebenenfalls wegen dieser Erklärung von einer Untersagung absehen kann. Wie aber soll man Erklärungen von Unternehmen über die zukünftige Gestaltung von Wettbewerbsbedingungen anders nennen als eben Zusagen? Abgesehen von den geschilderten nicht nur rechtstechnischen Schwierigkeiten würde mich beim BeDr. Graf Lambsdorff
griff der Auflagen wiederum das allzu HoheitlichStarre stören.
Ich halte es für gar nicht so schlecht, meine Damen und Herren, daß das Amt bei der notwendigen Diskussion über die Wirkungen einer Fusion auf die Marktstruktur nicht einseitig, also ohne oder gegen den Willen der Betroffenen unternehmerische Entscheidungen, die die Wettbewerbsbedingungen, sprich: die Marktstruktur verbessern, verordnen kann. Schließlich kennen auch die Amerikaner mit ihren viel reicheren Erfahrungen in diesem Bereich das Verfahrens des consent-decree, das auf einer Einigung der Behörden- und der Unternehmensseite basiert.
Natürlich - und auch das sagte die Begründung zum Regierungsentwurf ausdrücklich - hat die Entgegennahme von Zusagen durch das Bundeskartellamt seine deutlichen, vom Gesetz vorgegebenen Grenzen. Es ist unstreitig, daß der als Rechtsgrundlage dienende § 24 Abs. i des Kartellgesetzes ausschließlich die Gestaltung der Wettbewerbsstruktur betrifft. Insofern, Herr Schmidhuber, herrscht Zustimmung. Die Entgegennahme von Zusagen über das unternehmerische Verhalten am Markt wäre eindeutig von § 24 Abs. 1 nicht gedeckt.
All dieses hat nun der Kartellsenat des Kammergerichts in Berlin in seiner Entscheidung zum Fusionsfall Bayer-Metzeler auf der Grundlage des bereits geltenden Rechts bestätigt. Ein zwingender Anlaß, die Frage der Zusagen in der dritten Novelle zu regeln, war deshalb nicht mehr gegeben, wie ja überhaupt die Zusagenklausel nur deshalb in den Regierungsentwurf aufgenommen worden war, weil man seinerzeit keinerlei Anzeichen dafür hatte, ob die Rechtsprechung der Auffassung der Bundesregierung folgen würde. Dies ist nun anders, nicht in dem Sinne, daß wir eine bereits breit abgesicherte Rechtsprechung hätten, aber doch so, daß eine einschlägige Entscheidung des für Fragen des Kartellrechts zuständigen Rechtsmittelgerichts vorliegt.
Ich verkenne nicht - und sage das an dieser Stelle ausdrücklich -, daß die weitere Entwicklung der Zusagenpraxis des Amtes nicht ohne Risiken ist. Dem Amt und seinen dort entscheidenden Beschlußabteilungen ist hier in der Tat eine hohe Verantwortung zugewiesen, der sie sicherlich eher dadurch gerecht werden, daß sie mit diesem Instrument in weiser Zurückhaltung operieren. Rechtsfortbildung in einem so diffizilen Bereich wie dem der Fusionskontrolle ist sicherlich keine Aufgabe des Bundeskartellamtes, sondern dieses Hohen Hauses und allenfalls noch der Gerichte.
Ich würde es mit einem der in den Hearings gehörten Gutachtern geradezu für einen wettbewerbspolitischen Alptraum halten, wenn wegen solcher Überaktivitäten des Amtes die deutsche Wirtschaft eines Tages mit einem Netz nicht mehr nachvollziehbarer, geschweige denn durchsetzbarer Zusagen überzogen würde. Ebenso abzulehnen wäre eine Tendenz des Amtes, bei Fusionen verstärkt mit Zusagen zu arbeiten, die das Abstoßen von Unternehmensbeteiligungen zum Gegenstand haben.
Als für die Stärkung der Wettbewerbsordnung engagierter Liberaler habe ich Verständnis für den
Wunsch, endlich das Thema „Entflechtung" zu enttabuisieren. Ich bin jedoch sehr dagegen, wenn die Fusionskontrolle über die Kumulation von Entflechtungszusagen dazu benutzt werden soll, dieses Instrument durch die Hintertür einzuführen. Wir werden hier ein waches Auge haben müssen.
Ich begrüße deshalb den Entschließungsantrag, der dem Hohen Hause vorliegt und den die Koalitionsfraktionen Ihnen zur Annahme empfehlen, nämlich deswegen, weil darin der Bundeswirtschaftsminister aufgefordert wird, durch allgemeine Weisung an das Bundeskartellamt - ich betone: allgemeine Weisung - eine höhere Transparenz der Zusagenpraxis sicherzustellen.
Gewisse Risiken - auch das will ich nicht verschweigen - bleiben schließlich hinsichtlich der Frage, ob sich die Unternehmen auf Dauer an die dem Bundeskartellamt gegebenen Zusagen halten werden und wie, durch die Rechtsprechung abgesichert, notfalls das Worthalten erzwungen werden kann. Von der allgemeinen Fusionskontrolle her hat sich die deutsche Wirtschaft ein beachtliches Vertrauenskapital geschaffen. Bisher ist noch kein einziger Fall der Nichteinhaltung einer Zusage registriert worden. Ich halte es für richtig, davon auszugehen, daß dies bei dem nun in die Fusionskontrolle hineinwachsenden Bereich der Presse genauso sein wird. Jedenfalls sollte das Vertrauenskapital, solange das so bleibt, honoriert und nicht gleich nach Sanktionsmöglichkeiten durch den Gesetzgeber gerufen werden.
Meine Damen und Herren, im Bereich des Kartellrechtes ist es nun einmal so, daß man versuchen muß, durch Übereinkünfte und Vereinbarungen zu dem erstrebten Ziel zu kommen, daß maßvolle Anwendung der Möglichkeiten zu besseren Ergebnissen führt als der immer nur drakonische Bakel des Gesetzgebers. Dies gilt auch für den hier vorgesehenen Bereich. Wir vertrauen darauf, daß die Regelung, die wir heute beschließen, die sich in vernünftigen Grenzen hinsichtlich der Aufgreifkriterien hält und die verfassungsrechtlich nicht bedenklich ist, zu Manipulationen nur dann benutzt werden kann, wenn der Wille zu unerfreulichen Manipulationen dahintersteht. Wir vertrauen darauf, daß, wie bei der bisherigen Praxis des Bundekartellamtes, letztlich aber auch bei der klaren Rechtsprechung der das Kartellamt wie jede andere Behörde kontrollierenden Gerichte, ein solcher Weg nicht beschritten werden wird, sondern daß wir eine Lösung gefunden haben, die den spezifischen Problemen des Wirtschaftsbereiches, mit dem wir es zu tun haben, in einer Form gerecht wird, die unser Wettbewerbsrecht nicht in Unordnung bringt, sondern die die bewährten Prinzipien des GWB aufrechterhält.
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Vizepräsident von Hassel: Das Wort hat der Bundesminister für Wirtschaft, Herr Dr. Friderichs.