Bühling (NA), 1978-06-23:
Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Herr Kollege Bötsch hat bereits darauf hingewiesen, daß die erste Lesung der vorliegenden Gesetzentwürfe erst knapp einen Monat zurückliegt. Es ist auch richtig, daß die Beratungen außerordentlich schnell verlaufen sind, und es ist auch richtig, daß wir uns trotzdem genügend Zeit genommen haben. Es ist aber wohl etwas verzerrt, wenn es so von meinem Vorredner dargestellt wird, als habe die CDU/CSU diese Probleme der Asylbewerber, vor allen Dingen der unechten Asylbewerber, schon sehr lange gesehen und die anderen Fraktionen dieses Hauses nicht. Ich kann nur sagen: Es handelt sich hier, wenn ich das mal volkstümlich so ausdrücken darf, um einen echten „Dauerbrenner". Wir beschäftigen uns mit diesem Problem im Innenausschuß schon jahrelang, insbesondere auch mit dem Asyllager Zirndorf, das bekanntlich im Freistaat Bayern liegt.
Die beiden beteiligten Ausschüsse haben sich trotz dieser ganz komplizierten Problematik beeilt, zu einem baldigen Abschluß ihrer Beratungen zu kommen. Wie gut und wie richtig das war, ergibt sich aus der Tatsache, daß die Zahl der Asylbewerber selbst in dieser kurzen Zwischenzeit von knapp einem Monat wieder gestiegen ist. Ich will hier auch nichts wiederholen, aber ich möchte doch erwähnen, daß sich die Zahl ,der Personen, die Asyl in der Bundesrepublik Deutschland einschließlich Berlins beantragt haben, von April 1978, als wir das letzte Mal berieten, bis zum Mai 1978 schon wieder um immerhin 20 % erhöht hat.
Es kommt hinzu, ,daß die Zahl der Länder Asiens, aus denen die große Zahl der sogenannten unechten Asylbewerber kommt, sich in letzter Zeit um ein weiteres vermehrt hat. Bei der geschäftsmäßigen Art, in der die Schlepperorganisationen die von ihnen angesprochenen oder auch angeworbenen Personen, oft über Berlin-Schönefeld nach Berlin ({0}), einschleusen, ist hier noch ein weiteres Risiko entstanden, das zahlenmäßig völlig unkalkulierbar ist.
In den Ausschußberatungen ist das Für und Wider der einzelnen Beschleunigungsmaßnahmen nochmals sehr gründlich geprüft worden. Die beiden zuständigen Gerichtspräsidenten sind im Innenausschuß als Sachverständige eingehend gehört worden. Es war ein sehr nützliches Gespräch.
Ich möchte zu den Einzelproblemen noch einige Anmerkungen machen, die sich aus der Sicht des Innenausschusses ergeben, der die Schwerpunkte seiner Beratungen verständlicherweise etwas anders gesetzt hat als der Rechtsausschuß.
Hinsichtlich des Wegfalls des Widerspruchsverfahrens in der Verwaltungsinstanz haben sich keine wesentlichen neuen Gesichtspunkte ergeben. Sicherlich ist die Zahl der Widerspruchsführer geringer als die Zahl derer, die einen Antrag auf Asyl stellen. Die sogenannte Filterwirkung des Widerspruchsverfahrens, die in den Beratungen des Ausschusses mehrfach hervorgehoben worden ist, soll nicht geleugnet werden. Aber man muß auch wohl davon ausgehen, daß bei Wegfall des Widerspruchs in Zukunft die Differenz zwischen der Zahl der Antragsteller und der Zahl der mit ihrem Asylantrag abgewiesenen Kläger nicht geringer sein wird. Diese Tatsache steht der sogenannten Filterwirkung sicherlich gleich.
Vor allen Dingen muß aber noch einmal unterstrichen werden, daß der Wegfall des Widerspruchs nicht nur etwa 14 Monate Verfahrensdauer erspart, sondern vor allem zur Freisetzung nicht unbeträchtlichen qualifizierten Personals führt. Dies wird bereits das Anerkennungsverfahren beschleunigen. In manchen Fällen kann es sich sicherlich auch gut auf die Qualität seiner Entscheidungen auswirken.
Wegen der Beschleunigung durch Änderung der Bestimmungen über das Berufungsverfahren ist zuzugeben, daß während der Beratungen nochmals eine ganze Reihe von Gründen geltend gemacht worden ist, die dafür sprechen könnten, über den Gesetzentwurf der Koalition hinauszugehen und den gänzlichen Ausschluß der Berufung festzulegen. Herr Kollege Bötsch hat das, wie ich meine, mit etwas zu viel Emotionen hier noch einmal dargelegt. Aber immerhin hat gerade das eingehende Gespräch mit den beiden Gerichtspräsidenten ergeben, daß es doch auch sehr schwierige Einzelfälle aus Ländern gibt, in denen sehr schwer festzustellen ist, ob dort wirklich eine politische Verfolgung vorliegt oder nicht. Man schüttete doch wohl manchmal das Kind mit dem Bade aus, wenn man auch in solchen Fällen dem Asylbewerber die Berufung abschnitte.
Schließlich war zu entscheiden, ob man eine weitere wesentliche Vereinfachung dadurch bewirken kann, daß die Berufung schon dann ausgeschlossen wird, wenn nicht die Gesamtheit, sondern nur die Mehrheit der Richter die Asylklage für offensichtlich unbegründet hält. Aber abgesehen von der Frage, die ich hier einmal offenlassen will, ob man durch bloßen Mehrheitsbeschluß etwas für „offensichtlich" erklären kann, handelt es sich meines Erachtens doch mehr um ein theoretisches Scheinproblem. Schließlich entscheiden die Gerichte - jedenfalls nach meinen praktischen Erfahrungen - fast ausschließlich durch Diskussionen, sehr selten durch förmliche Abstimmung. Es würde sich jeweils relativ schnell herausstellen, ob einzelne Bedenken auszuräumen sind und damit die Einigkeit aller Richter herzustellen ist. Dann ist die Einstimmigkeit zum Ausschluß der Berufung da. Oder aber ein oder zwei Richter bleiben bei ernsthaften Argumenten für den Kläger. Dann würde doch wohl die Mehrheit des Gerichts nicht so überkonsequent sein und bei ernstlichen Meinungsdifferenzen im Richterkollegium die Klage für „offensichtlich" unbegründet erklären. Mithin wollen wir bei unserem Vorschlag hinsichtlich der Änderung der Berufung bleiben.

Angesichts der übergroßen Zahl bestimmter formularmäßiger Anträge aus bestimmten Ländern, deren Angaben schon mehrfach widerlegt worden sind, gehen wir weiterhin davon aus, daß die offensichtlich unbegründeten Klagen weit mehr als die Hälfte aller Klagefälle ausmachen werden. Schließlich darf man nicht vergessen, daß dazu auch jene Fälle gehören, bei denen auf den ersten Blick vielleicht ein klein wenig Berechtigung zum Asyl möglich erschiene, die sich aber nach der Prüfung der Sache und vor allen Dingen nach Beiziehung der einschlägigen Unterlagen ebenfalls als völlig haltlos herausstellen. Maßgeblich ist jedenfalls - das sollte hier festgehalten werden -, welche Klagen sich n a c h der erfolgten Prüfung durch das Gericht als offensichtlich unbegründet herausstellen.
Die Regierungsfraktionen wollen die beiden Beschleunigungsmaßnahmen, die ich eben dargelegt habe, sofort, d. h. mit der Verkündung des Gesetzes, in Kraft treten lassen. Sowohl das weitere laufende Ansteigen der Zahl der Asylanträge, das ich eingangs erwähnt habe, als auch das Gespräch mit den beiden Gerichtspräsidenten der ersten und zweiten Instanz in Ansbach und München haben uns gerade darin bestärkt. Denn beide haben dargetan, daß sie schon jetzt mit Schwierigkeiten zu kämpfen haben, die praktisch unüberwindbar sind.
Wir vertrauen darauf, daß der praktische Sinn der beteiligten Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichte dabei keine Übergangsschwierigkeiten entstehen läßt. Es muß vor allen Dingen vermieden werden, daß Entscheidungen noch unter der Gültigkeit des alten Rechts gefällt und dann unter der Gültigkeit des neuen Rechts zugestellt werden. Das könnte dann wieder zu zeitraubenden Komplikationen durch Rechtszweifel führen.
Die dritte wesentliche Rechtsänderung, die Dezentralisierung der Rechtsprechung, liegt mit ihren notwendigen Änderungen der Gerichtsorganisation mehr auf dem Tätigkeitsgebiet des Rechtsausschusses, der auch über die Einzelheiten der Ermächtigung der Länder zu gerichtsorganisatorischen Änderungen und entsprechende Fristsetzungen entschieden hat.
Wegen der grundsätzlichen Notwendigkeit der Dezentralisierung der Asylrechtsprechung sind wir übrigens auch durch die Ausführungen des Präsidenten des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Innenausschuß nochmals bestärkt worden. Wenn ich auch auf den Modus der Dezentralisierung nicht im einzelnen eingehen will, möchte ich doch den allgemeinen dringenden Appell an die Länder richten, schnell und umfassend zu handeln. Schließlich haben ja die Länder selbst die größte Last der gegenwärtigen Mißbräuche zu tragen. Es sind ihre Behörden, die unverhältnismäßig belastet werden, und es sind die ihrer Gesetzgebung unterstehenden Kommunen, die die finanziellen Lasten für die unechten Asylbewerber zu tragen haben. Die Länder sollten nun auch alles tun, was in ihrer Macht liegt oder was noch in ihre Macht gestellt wird, um dem Mißbrauch des Asylrechts Einhalt zu gebieten.
Außer den drei grundsätzlichen Rechtsänderungen, die in ihren Grundzügen seit der ersten Lesung des Gesetzes zur Beratung anstehen, ist noch die Möglichkeit erörtert worden, einige bestehende Verwaltungsvorschriften in das Gesetz aufzunehmen und damit festzuschreiben bzw. bestehende Verwaltungsvorschriften abzuändern und dann in das Gesetz aufzunehmen. Wir haben diesen Weg, der auch im Entwurf der CDU/CSU-Fraktion in mehreren Bestimmungen enthalten ist, nicht gehen können und wollen. Den mit Asylsachen befaßten Behörden muß ein gewisser Spielraum bleiben, um selbstverständlich im Rahmen des Gesetzes, das aber nicht zuviel verwaltungsmäßige Details enthalten sollte, ihr Verwaltungshandeln flexibel zu regeln. Dies muß schließlich immer wieder den wechselnden Verhältnissen des Lebens angepaßt werden. Allzu umfangreiche gesetzliche Regelungen bringen nur die Gefahr mit sich, daß sie zu oft geändert werden müssen. Dann hätten wir die Materie bald wieder in diesem Hause. Damit soll auf keinen Fall gesagt sein, daß die Regierungsfraktionen der praktischen Durchführung des Gesetzes mindere Bedeutung zumessen. Ganz im Gegenteil beweist die Entschließung, die wir Ihnen gleichzeitig vorlegen, daß gerade der Innenausschuß das Verhalten der mit Asylsachen befaßten Behörden kritisch begleiten will. Mit einem einmaligen Berichtsauftrag an die Bundesregierung wäre es nicht getan, sondern der Umgang mit den Asylsuchenden bedarf der dauernden Beobachtung.
Lassen Sie mich nun einige Bemerkungen zur Notwendigkeit und zu tragenden Gedanken der Entschließung der Fraktionen der SPD und der FDP machen. Das erscheint mir urn so mehr erforderlich, als die Fraktion der CDU/CSU leider offenbar wohl nicht die Notwendigkeit dieser Entschließung einsieht. Gerade nachdem wir so eingehend immer nur über den Mißbrauch des Asylrechts und die dagegen zu ergreifenden Maßnahmen haben reden müssen, liegt uns doch sehr viel daran, die Asylgarantie in Art. 16 des Grundgesetzes nochmals positiv hervorzuheben. Es ist selbstverständlich, daß wir den wirklich politisch Verfolgten in keiner Weise in seinen Rechten kränken oder beschneiden wollen. Wir wollen tatsächlich durch die vorliegenden Gesetze auch seine Position verbessern. Durch die große Masse der sogenannten Asyltouristen kommt der wirklich Asylbedürftige allzuleicht in die Gefahr, allzulange hingehalten zu werden oder vielleicht auch mit einem Mißtrauen betrachtet und behandelt zu werden, das gerade er nicht verdient. Auch aus diesem Grunde ist es so wichtig, die Spreu vom Weizen zu sondern, und zwar rechtzeitig. Das kann für die Menschen, die aus politischen Gründen wegen einer Gefahr für ihre persönliche Freiheit, für Leib und Leben aus ihrer Heimat flüchten müssen und uns um Asyl bitten, nur von Vorteil sein.
In diesem Zusammenhang erscheint es durchaus sinnvoll, daß vorgeschlagene neue Asylverfahrensrecht der Bundesrepublik Deutschland mit den Asylbestimmungen anderer westeuropäischer Demokratien zu vergleichen. Dies räumt nämlich die Befürchtung aus, die zunächst auch in Teilen .der Öffentlichkeit entstanden war, daß durch die neuen Gesetze die Bundesrepublik etwa hinter anderen Staaten zurückbleiben könnte - eine Entwicklung, die gerade
wir uns nach allen Ereignissen unserer jüngsten Geschichte nicht leisten können.
Tatsächlich ist es aber so: Es gibt z. B. in Dänemark, in Finnland, in dem klassischen Zufluchtsland der Schweiz, in Irland, in Griechenland und im wesentlichen auch in den Niederlanden für den Asylsuchenden überhaupt kein gerichtliches Verfahren. Er kann sich nur an die Verwaltungsbehörden wenden. In Osterreich, Frankreich und Belgien gibt es die Möglichkeit, höchstrichterliche Entscheidungen anzurufen. Dies ist erfahrungsgemäß aber schwierig, nicht nur im Ausland, sondern genauso bei uns. Nur in der Bundesrepublik wäre auch nach der Annahme unserer Gesetzentwürfe noch eine gerichtliche Tatsacheninstanz für den Asylbewerber sowie weiterhin noch die Möglichkeit der Revision bzw. der Revisionsbeschwerde vorhanden.
Dies sage ich nicht aus irgendeiner Besserwisserei oder Überheblichkeit heraus; denn Art. 16 des Grundgesetzes hat seine Wurzeln in den Geschehnissen und Erfahrungen der Nazizeit, und von daher bestehen für uns besondere Verpflichtungen. Ich wollte an Hand der Beispiele anderer demokratischer Länder nur nachweisen, daß wir uns mit den Gesetzesänderungen unseren grundgesetzlichen Verpflichtungen und vor allem ihrem tieferen Sinngehalt in keiner Weise entziehen.
Dabei wissen wir natürlich, daß es nicht nur auf das gerichtliche Verfahren, sondern gerade am Anfang auf die Praxis der Verwaltungsbeamten ankommt, die schon an der Grenze von immenser Bedeutung ist; gerade am Grenzübergang beginnt ja das gesamte Verfahren. Deshalb legen wir großen Wert auf eine gründliche und einfühlsame Vorprüfung aller Ersuchen auf Asyl, ehe sie an den Anerkennungsausschuß gelangen. Je mehr Vorprüfer vorhanden sind und je mehr sie auf den individuellen Fall eingehen, desto einfacher und schneller gestaltet sich das nachfolgende förmliche Verfahren.
Daß wir auch eine besondere Information der Richter wünschen, die sich in Zukunft mit der für sie neuen Materie des Asylrechts befassen müssen, mag auf den ersten Blick erstaunlich erscheinen; das gebe ich ohne weiteres zu. Schließlich stehen wir seit den alten Römern, also seit über 2 000 Jahren,. auf dem Rechtsgrundsatz: Iura novit curia - die Richter kennen alle Gesetze, genauer gesagt: sie müssen sie kennen. Das gilt auch dann, wenn es sich um ein ganz spezielles Rechtsgebiet handelt, das besondere Studien und besondere Einarbeitung erfordert, wie es z. B. beim Asylrecht der Fall ist.
Wir gehen weiter davon aus, daß zur Richterpersönlichkeit untrennbar ein beträchtliches Maß an Menschenkenntnis gehört. Indessen beginnt aber gerade schon hier das Bedürfnis nach zusätzlichen Informationen. Denn die Menschen, die vor dem Verwaltungsrichter im Asylprozeß stehen, sind andere als die im Regelfall auftretenden deutschen Rechtsuchenden. Es sind Ausländer, meist aus völlig verschiedenen Kulturkreisen und mit einer ganz anderen Mentalität, die auch der entscheidende Richter kennen sollte.
Die Verwaltungsrichter in Ansbach haben sich, wie uns der Präsident des dortigen Verwaltungsgerichts überzeugend und mit interessanten Einzelheiten dargelegt hat, diese Kenntnisse in der Praxis schon erworben, jedenfalls soweit sie dort bereits länger tätig sind.
Zur Information wichtig sind auch die gesammelten Berichte und Dokumentationen über die Herkunftsländer der Asylbewerber, die oft von den dortigen deutschen Auslandsvertretungen stammen und den Richtern sehr viel Aufschluß geben können und sehr viel zur Abkürzung der Verfahren beitragen können. Dieses Material muß den Richtern gezeigt bzw. ihnen muß der Weg dazu erschlossen werden.
Wir haben schließlich mit Sorgfalt die Eingaben von amnesty international, des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen und von kirchlichen Einrichtungen gelesen, auch mit engagierten und sachkundigen Persönlichkeiten dieser Kreise gesprochen. Wir haben auch ihre Besorgnisse gehört, es könne in der Praxis doch manchmal anders verfahren werden, als der Gesetzgeber vorschreibe.
Dies wollte ich insbesondere zu Ziffer 3 des Entschließungsantrags anmerken und verweise im übrigen auf das, was ich über die begleitende Kontrolle des Innenausschusses zur Asylpraxis gesagt habe.
Schließlich erwähnt der letzte Absatz der Entschließung ein Problem, das eigentlich rein humanitärer Natur ist und nicht direkt etwas mit dem Asylrecht zu tun hat. Aber es handelt sich hier nicht um eine Grauzone, wie Herr Kollege Bötsch gesagt hat, sondern um eine immerhin verwandte Materie und um einen Punkt, der ursprünglich von der CDU/ CSU-Fraktion angeregt worden ist. Das Problem wird doch oft in einem Zusammenhang mit dem Asylbegriff gebracht, und andere Länder gewähren in solchen Fällen ein besonderes, freilich nur vorübergehendes Asyl. Deswegen erscheint die von uns vorgeschlagene eingehende Prüfung geboten. Mehr verlangen wir gar nicht.
Zum Schluß möchte ich die Länder, die Kommunen, die beteiligten Behörden und Gerichte und nicht zuletzt den Steuerzahler davor warnen, auf eine durchschlagende Lösung des Problems von einem Tag auf den anderen zu hoffen.
Die Verbesserung der oft beklagten Zustände des gegenwärtigen Asylverfahrens kann nur graduell vor sich gehen. Allerdings sollte die kontinuierliche Zurückdrängung des „Asyltourismus" auch die Länder veranlassen, die gegenwärtigen Zustände in Abfertigungsstellen und Lagern, die für Asylbewerber und Bedienstete gleichermaßen unzulänglich, ja, oft unhaltbar sind, entsprechend zu verbessern.
Wir sind jedenfalls überzeugt, auch mit schrittweisem praktischem Vorgehen zum Ziel zu kommen: Dem organisierten Mißbrauch des Asylrechts zu steuern und den wirklich Verfolgten zu helfen.
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