schütz (NA), 1988-04-15:
Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Ich will auf die Anmerkungen von Herrn Eylmann und Herrn Kleinert eingehen, die gesagt haben, daß das Umweltstrafrecht natürlich nur eine flankierende Maßnahme und nicht Ultima ratio ist. Ich stimme dem selbstverständlich zu.
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Umweltstrafrecht kann nur flankierend sein. Die Aufgaben liegen anderswo. Aber die generalpräventive
und erzieherische Kraft des Strafrechts mußte eingesetzt werden. Insofern war die Novelle von 1980 hilfreich, und sie war sicher ein entscheidender Schritt zum Umweltschutz. Ich glaube, das ist auch allgemein anerkannt.
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Dieses Strafrecht darf auch nicht zahnlos sein, sondern muß kräftig dorthin beißen, wo tatsächlich Umweltkriminalität ist. Insofern, Herr Eylmann, ist der Hinweis nicht richtig, daß wir in allen anderen Lebensbereichen von Strafe gar nichts halten und hier, im Umweltstrafrecht, plötzlich drakonisch werden wollen. Ich denke, wir müssen uns wohl einmal das Schutzgüter- und Sanktionensystem anschauen. Herr Pfeifer hat jüngst in einem Artikel im „Spiegel" darauf hingewiesen, daß wir an dieser Stelle umbauen müssen. Ich glaube, er hat recht. Wir sollten das tun.
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- Ich halte ihn an der Stelle für richtig.
Wir sollten wirklich fragen, welche Richtung dieses Zubeißen und welchen Nachdruck das Zufassen haben soll. Wir könnten - Herr Bachmaier hat darauf schon hingewiesen - zum Thema „Die Kleinen hängt man, die Großen läßt man laufen" viele Beispiele geben. Wir alle wissen aber, daß weder die Staatsanwaltschaft noch die Richterschaft und erst recht nicht die Polizei ein Interesse daran haben, Umweltdelikte nicht nachhaltig zu ahnden.
Gleichwohl weist die in der Antwort vorgelegte Statistik der Strafverfolgung und insbesondere der Verurteilungen aus, daß fast ausschließlich Geldstrafen verhängt werden und daß, wenn in seltenen Fällen Freiheitsstrafen ausgesprochen werden, diese zwangsläufig zur Bewährung ausgesetzt werden, weil es meistens Ersttäter sind.
Auch die jetzt vorgelegten Zahlen bestätigen die Aussage einer empirischen Untersuchung zum alten Rechtszustand, wonach verfolgter Umweltkriminalität ganz überwiegend Bagatellcharakter zukommt. Diese Auffassung wird durch die in der Antwort der Bundesregierung vorgelegten Zahlen bestätigt. Auch nach dieser Statistik gibt es im Umweltstrafrecht überwiegend Kleinkriminalität, häufig nicht einmal in der Größenordnung des Ladendiebstahls.
Gleichwohl ist die Bundesregierung der Auffassung
- Sie haben das noch einmal bestätigt, Herr Minister -, daß das derzeitige Sanktionensystem für Umweltdelikte einen ausreichenden Strafrahmen bietet. Ich will mir die vordergründige Polemik ersparen, die Umweltkriminalität werde von der Bundesregierung durch dieses Festhalten am Sanktionensystem bagatellisiert. Dies stimmt zwar auch, aber nur eben teilweise.
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- Ein bißchen polemisch darf man ja werden.
Es kommen für mich erkennbar zwei Faktoren zusammen, die den durch die Statistik zu untermauernden öffentlichen Eindruck der bei Umweltdelikten zahnlosen Polizei und Justiz erhärten. Einer wurde
hier schon deutlicher ausgeführt: Es ist der Umstand, den auch Herr Pfeifer angesprochen hat, daß wir den Strafrahmen bei Umweltdelikten deutlich erhöhen müssen. Ich halte das für evident und will das hier nicht weiter ausführen.
Ebenso wichtig für die Erhöhung der Wirksamkeit des Umweltstrafrechts ist es, so meine ich, daß wir uns mit der Frage beschäftigen, in welchem Umfang das Umweltstrafrecht akzessorisch zum Verwaltungsrecht sein muß. Wie weit sind Verwaltungsträger selbst für Umweltschäden verantwortlich, und inwieweit müssen sie verpflichtet werden, Umweltverstöße den Strafverfolgungsbehörden zu melden?
Das Thema ,,Strafrecht und Verwaltung" hat dieses Parlament und die Ausschüsse schon 1980 im Zusammenhang mit den Beschlüssen der Umweltstrafrechtsnovelle nachhaltig beschäftigt. Mir scheint, daß es hier nach wie vor zahlreiche ungelöste Fragen gibt. Die jetzige Regelung der teilweise strengen Verwaltungsakzessorietät, der quasi Straffreiheit von Amtsträgern und der nur sehr begrenzten und tatsächlich zurückhaltend geübten Anzeigepflicht von Amtsträgern in der Verwaltung hat möglicherweise den skizzierten Bagatellisierungszustand, aber vor allem den öffentlichen Eindruck mitgeprägt, es werde nichts getan.
An einem für mich entlarvenden Beispiel aus dem niedersächsischen Polizeialltag wird die Problematik, aber auch die unterschiedliche Haltung von Polizei und Verwaltungsbehörden besonders deutlich. Ich meine die Rücknahme des sogenannten Umweltkoffers für die Polizei zu dem Zeitpunkt, als sich herausstellte, daß die Polizei eine besonders wirksame Überwachung vor allem der Gewässer vornahm und sich ihr Vorgehen auch gegen Verwaltungsbehörden und Kommunalbehörden selbst richtete.
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Dieses Beispiel zeigt, daß theoretisch wohl auch Amtsträger strafrechtlicher Verfolgung ausgesetzt sind. Praktisch spricht aber einiges dafür, daß sie nie in der Statistik auftauchen.
Die uns vorliegende Antwort der Bundesregierung nennt drei Ermittlungsverfahren gegen Amtsträger, die alle eingestellt wurden. Das Beispiel zeigt aber auch, daß die Polizei gebremst werden muß und daß sie sich nicht selber bremst. Außerdem zeigt das Beispiel, daß der Tatbestand der Gewässerverunreinigung einer ist, den sie selbst auch ohne fremde Hilfe aufklären kann. Deswegen gibt es auch so viele Verfahren.
Auch die starke Dominanz der Gewässerverunreinigung im Rahmen registrierter Kriminalität, die aus der Statistik in der uns vorgelegten Antwort erkennbar ist, deutet auf eine vor allem an Gesichtspunkte optischer Wahrnehmbarkeit gebundene Erfassungsstruktur hin. Das eben leistet Schutz- und Wasserschutzpolizei. Dort, wo man weitgehend auf technisch umfangreicher ausgerüstete Verwaltungsbehörden, insbesondere auf die Gewerbeaufsichtsämter angewiesen ist, liegt die Anzeigehäufigkeit deutlich niedriger.
Nach einer mir vorliegenden Untersuchung erfolgte bei 6 267 Besichtigungen durch Gewerbeaufsichtsämter in Schleswig-Holstein in den Jahren 1981 und 1982, die zu 1 726 Beanstandungen führten, nur in 28 Fällen eine Anordnung, in drei Fällen eine Verwarnung ohne Bußgeld, und nur in drei Fällen erging ein Bußgeldbescheid.
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Nach einer Studie von Frau Mayntz wird hieran deutlich, daß Verwaltungsbehörden eben verhandlungsorientierte Strategien dem Gebrauch verwaltungs- und strafrechtlicher Zwangsmaßnahmen vorziehen. Das erscheint mir - Herr Kleinert, Sie haben sich damit auch beschäftigt - im Grunde auch als ein plausibles Vorgehen, solange Straftaten nicht tatsächlich unangezeigt bleiben. Aber wo bleibt die Grenze?
Die Anzeigepflicht - Herr Engelhard hat vorhin noch einmal darauf hingewiesen - wurde im Umweltbereich wegen der notwendigen gegenseitigen Kooperation zwischen Behörden und Anlagebetreibern, wegen der notwendigen gegenseitigen Information nicht ins Strafrecht eingeführt. Böse meinende Kritiker können schon aus der amtlichen Begründung leicht das Bild von Umweltsündern entnehmen, die unter einer Decke stecken.
Das Problem des Verhältnisses von Verwaltungsrecht zu Umweltstrafrecht wird aber eben noch deutlicher durch das Prinzip der bedingungslosen Verwaltungsakzessorietät einiger umweltstrafrechtlicher Normen. Bei § 324 StGB, nämlich der Gewässerverunreinigung, ist es das Merkmal des „Unbefugten", das die Verwaltung ausfüllen muß. Bei § 325 StGB, der Luftverschmutzung, ist es die Verletzung verwaltungsrechtlicher Pflichten, die grob pflichtwidrig sein muß. Dadurch werden die Straftatbestände verwaltungsrechtlich erst festgelegt. Während bei § 324 StGB alles, was verwaltungsrechtlich nicht erlaubt ist, auch strafrechtliche Relevanz bekommt, genügt das bei § 325 StGB nicht. Erst wenn die Verwaltung in Auflagen und Anordnungen die Pflichten eines etwaigen Betreibers unanfechtbar festgelegt hat und dieser dagegen grob verstößt, greift das Strafrecht ein.
Es überrascht deshalb nicht, daß die vorgelegte Antwort im Bereich des § 325 StGB fast keinen Verstoß aufzeigt. Die Wirklichkeit des Verwaltungsverfahrens zeigt auch, daß sich Großemittenten in der Regel nicht strafbar machen, weil sie - von Störfällen abgesehen - die Umwelt im Rahmen der erforderlichen Erlaubnis benutzen. Im Ergebnis kann bei den einengenden Tatbestandsmerkmalen des § 325 StGB keiner mehr dagegen verstoßen.
Es ist deshalb zu begrüßen, daß zumindest an dieser Stelle die Bundesregierung über eine Novellierung dieses Straftatbestandes nachdenkt. Sie will aber das Prinzip der Verwaltungsakzessorietät nicht aufgeben, weil nicht bestraft werden kann - wie Sie vorhin noch einmal gesagt haben -, wer sich an das materielle Umweltverwaltungsrecht hält. Ich will dem grundsätzlich nicht widersprechen. Ich halte aber eine weitere Diskussion in Wissenschaft und Praxis für unabdingbar, für erforderlich.
Wir wissen alle, daß das Verwaltungsrecht als sogenanntes „soft law" ganz anderen Gestaltungsmaximen unterworfen ist als das Strafrecht. Auflagen und

Bedingungen in Verwaltungsbescheiden werden häufig ausgehandelt; Herr Kleinert hat vorhin darauf hingewiesen. Die Gestaltungsmacht eines potenten Anlagebetreibers ist dabei evident. Auf Grund der Akzessorietät des Strafrechts hat er dabei im Grunde häufig auch über den Umfang seiner eigenen Strafbarkeit mit zu verhandeln, weil nämlich das auch den Strafrahmen ausfüllt. Die beiden sich widersprechenden Prinzipien des Verwaltungsrechts einerseits und des Strafrechts andererseits lassen sich häufig nicht vereinen. Die Frage ist: In welchem Umfang kann das Strafrecht im Verwaltungsrecht abgekoppelt werden? Wie kann dem Strafrecht ein selbständigerer Schutzbereich zugewiesen werden? Die Bundesregierung sieht für eine Änderung ihrer kriminalpolitischen Haltung in dieser Frage keine Veranlassung.
Aber angesichts der eben kurz skizzierten Ungereimtheiten, auch angesichts der unbefriedigenden Verwaltungspraxis, wo in den Verwaltungsbehörden in den verschiedenen Ländern, aber auch in verschiedenen Behörden, sehr unterschiedliche Verfahrensweisen entwickelt wurden, die auch zu unterschiedlichen Strafrechtspraxen führen, ist die Antwort der Bundesregierung hierzu nicht zufriedenstellend. Ich meine, die Arbeitsgruppe muß darüber weiter nachdenken.
Auch die Anzeigepraxis ist in der Regel so, daß die strafwürdigen Fälle nach den Merkmalen der Hartnäckigkeit bei Verhandlungen über Auflagen und nach dem Merkmal der wiederholten Umweltschädigung herausgefiltert werden. Erst dann wird angezeigt. Dies ist auch für Verwaltungsbeamte selbst problematisch, die manchmal durchaus viel eher das Strafrecht bemühen wollen oder anderen Anforderungen ausgesetzt sein möchten.
Ich gestehe, daß ich selber keine befriedigende Lösung zu diesem Problem kenne. Mir scheint aber, daß die vorhandenen Regelungen, nicht nur im § 325, geändert werden müssen, daß nicht nur das Bodenrecht ergänzt werden muß, sondern daß die Bundesregierung auch im Sanktionenbereich durch die Einführung eines Verbrechenstatbestandes und in der systematischen Frage des Verhältnisses zum Verwaltungsrecht in absehbarer Zeit tätig werden müßte.
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Der häufig geäußerte öffentliche Eindruck im Zusammenhang mit dem Umweltstrafrecht: „Die Großen läßt man laufen" und „Die stecken alle unter einer Decke", muß uns auffordern, an diesen Stellen zu handeln.
Ich danke Ihnen.
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