Hellwig (NA), 1957-07-03:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mit dem Antrag, :den die Fraktionen der CDU/CSU und der DP ({0}) auf Umdruck 1282 stellen, wind nicht nur die Streichung des § 24 verlangt. Der Antrag sollte daher auch nicht nur isoliert mit Bezug ,auf § 24 gesehen werden. Vielmehr soll für den gestrichenen § 24 ein neuer Absatz in § 31 eingefügt werden. Herr Präsident, mit Ihrer Genehmigung darf ich vielleicht den ganzen Antrag im Zusammenhang behandeln; denn die Streichung des § 24 kann nur sinnvoll begründet werden, wenn man gleichzeitig sagt, was an dessen Stelle vorgeschlagen wird.
Mit dem § 24 hat man 'den Versuch gemacht, Empfehlungen, die für ein bestimmtes Verhalten gegeben werden; unter 'ein Verbot zu stellen, weil durch derartige Empfehlungen die Umgehung von Verboten, die in .diesem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ausgesprochen sind, oder von Verbotsverfügungen, die :die Kartellbehörde auf Grund dieses Gesetzes ausspricht, veranlaßt werden könnte. Es handelt sich hier um ein recht schwieriges Gebiet, weil sich ein wesentlicher Teil von Gesprächen, von Verbandstätigkeit, von freiberuflicher oder organisierter Wirtschaftsberatung ständig in der Form von Empfehlungen vollzieht. Daher geht sicher zunächst der allgemeine Begriff der Empfehlung 'erheblich weiter als eine Empfehlung, die im Sinne dieses Gesetzes bedenklich sein würde und daher hier unter eine bestimmte Sanktion gestellt werden sollte, Weil man von ihr die Umgehung des Gesetzes befürchtet.
Der Regierungsentwurf hat :das Verbot der Empfehlung zunächst beschränkt auf die gesetzlichen Vertreter, Geschäftsführer und sonstigen Beauftragten eines Kartells und 'auf die gleichen Vertreter und Beauftragten einer Wirtschafts- oder Berufsvereinigung. Nach dem Regierungsentwurf sollten aber auch nur jene Arten von Empfehlungen verboten werden, die öffentlich oder gegenüber einem größeren Personenkreis ausgesprochen würden. Die Empfehlungen, die in kleinem Kreise oder in einem individuellen Gespräch zwischen einem Wirtschafts- oder Betriebsberater und dem Betrieb ausgesprochen würden, sollten also keinesfalls unter dieses Verbot fallen.
Der Ausschuß war nun der Meinung, daß eine Umgehung dieses Verbots, Empfehlungen auszusprechen, außerhalb der hier angesprochenen Organisationen möglich ist, und hatte daher zunächst beschlossen, Empfehlungen überhaupt unter Verbot zu stellen. Es sollte aber der Kreis der verbotenen Empfehlungen eingeengt werden. Empfehlungen sollten verboten sein, wenn sie ein Verhalten nahelegen, das nach diesem Gesetz oder nach einer auf Grund dieses Gesetzes ergangenen Verfügung der Kartellbehörde nicht zum Gegenstand einer vertraglichen Bindung gemacht werden darf. Außerdem sollten die Empfehlungen nicht öffentlich, nicht gegenüber einem größeren Personenkreis oder nicht gegenüber sogenannten oligopolen Unternehmen, also Unternehmen, zwischen denen aus tatsächlichen Gründen im Sinne des § 17 Abs. 2 kein Wettbewerb besteht, ausgesprochen werden dürfen.
Diese sehr 'allgemeine Formulierung, die ganz auf die Umgehung .des Gesetzes durch Empfehlungen abstellte, hatte inzwischen eine erhebliche Kritik erfahren. Das gute Wollen, das dahintersteckte, wurde zwar 'anerkannt, 'aber ebenso klar wurde die praktisch uferlose Anwendungsmöglichkeit die({1})
ses Verbots von der Kritik herausgestellt. Es ergab sich beispielsweise, daß auch die volkswirtschaftlich vernünftige, erwünschte Empfehlung nach dem § 24 Abs. 1 förmlich verboten ist. Wenn z. B. nicht nur der Bundeswirtschaftsminister, sondern auch Vertreter des öffentlichen Lebens und Vertreter der Wirtschaft innerhalb und außerhalb der Wirtschaft Empfehlungen aussprechen, die Preise zu senken oder stabil zu halten, dann sind das öffentlich ausgesprochene Empfehlungen zu einem gemeinsamen Verhalten der Preisbildung und der Preispolitik, und ein solches Verhalten darf nach dem Gesetz nicht Gegenstand eines Vertrages sein. Wir haben diese Frage mit einer Reihe von Juristen geprüft, hatten im Ausschuß auch selbst noch bei der dritten Lesung verschiedene Bedenken, haben aber mit Rücksicht auf den Zeitdruck - es war gegen 2 Uhr nachmittags der letztmöglichen Ausschußsitzung - darauf verzichtet, im Ausschuß noch eine Änderung zu beschließen. Wir haben im Ausschuß lediglich den Beschluß der zweiten Lesung bestätigt, und meine politischen Freunde haben angekündigt, daß wir von der Koalition einen Änderungsantrag vorlegen würden.
Dieser Änderungsantrag liegt nun auf Umdruck 1282 vor. Bei der Nachprüfung der Möglichkeiten nach § 24 Abs. 1 machte uns vor sehr stutzig, daß hier ein :generelles Verbot ausgesprochen wird, dessen Befolgung höchst problematisch ist, daß also hier unter Umständen ein so weitgehendes Verbot angestrebt wird, daß es weder beachtet noch seine Befolgung kontrolliert werden kann und zur Umgehung förmlich herausfordert. Daß der Technik der Umgehung gerade bei dem sehr umstrittenen Begriff der Empfehlung eine sehr breite Skala von Möglichkeiten geboten wird, versteht sich von selbst und braucht hier nicht erörtert zu werden. Wir haben uns daher, auch auf Grund der Überlegungen über dieses Thema, die im Entwurf des Kollegen Professor Böhm zum Ausdruck kommen, zu einer vorsichtigeren Formulierung entschlossen und sinngemäß beantragt, die Empfehlungen, die eine Anstiftung zu einer Verletzung dieses Gesetzes oder zu einem Verstoß gegen Verfügungen der Kartellbehörde darstellen, unter den strafbaren Ordnungswidrigkeiten aufzuführen.
Der § 31 bringt den Katalog der Ordnungswidrigkeiten, also aller jener Verstöße gegen das Gesetz oder gegen Verfügungen der Kartellbehörde, die als Ordnungswidrigkeiten mit Geldbußen belegt werden können. Daher verlangt unser Antrag unter Ziffer 1 die Streichung des § 24 und zugleich - Ziffer 2 -die Streichung der nicht ausreichenden Formulierung bezüglich der Empfehlungen in § 31 Abs. 1 Nr. 9 und an deren Stelle die Einfügung eines neuen Abs. 1 a in § 31, durch die klargestellt wird, daß eine Ordnungswidrigkeit vorliegt, wenn vorsätzlich durch Empfehlungen an dem Zustandekommen von Ordnungswidrigkeiten im Sinne dieses Paragraphen mitgewirkt wird.
Nun gibt es verschiedene Formen der Umgehung des Kartellgesetzes - etwa durch ein gleichförmiges Verhalten, ohne daß eine Vertrag überhaupt zustande kommt oder beabsichtigt ist -, die nicht sofort als Ordnungswidrigkeit erkennbar und greifbar sind und somit nicht als solche geahndet werden können. Auch eine Empfehlung, die zu einer Umgehung durch gleichförmiges Verhalten führt, soll als Ordnungswidrigkeit geahndet werden.
Wir sind uns darüber klar, daß die Neubehandlung der Empfehlung gemäß unserem Antrag bedeutet, daß die Kartellbehörde die Beweislast hat, wenn sie gegen irgend jemanden wegen unerlaubter Empfehlungen einschreiten will. Aber ich glaube, trotzdem ist das, was in dieser Formulielierung geboten wird, praktikabler. Derjenige, der eine Empfehlung ausspricht, gleichgültig in welcher Weise er sie ausspricht, muß zunächst sehr genau prüfen, ob er nicht später, wenn sich im Gefolge dieser Empfehlung irgendwo eine Ordnungswidrigkeit ergeben oder eine Umgehung durch gleichförmiges Verhalten erkennbar werden sollte, plötzlich noch belangt und genau wie die Beteiligten einer Geldbuße unterworfen werden kann. Weil gerade das Thema Empfehlungen so ungeheuer kompliziert ist, glauben wir, daß es praktikabler ist, die ganz klare Behandlung der Empfehlung als Anstiftung zu einer Ordnungswidrigkeit und zu einer Umgehung durch gleichförmiges Verhalten in das Gesetz hineinzubringen. Damit kann - auch im Sinne der in einem Rechtsstaat gebotenen Ökonomie hinsichtlich gesetzlicher Verbote - mehr erreicht werden als mit § 24 Abs. 1.
§ 24 Abs. 2 braucht hier nicht besonders behandelt zu werden. Er steht vollinhaltlich als zweiter Teil in dem Antrag zu § 31; es heißt dort:
Dies gilt nicht für Empfehlungen, bestimmte Preise zu fordern oder anzubieten . . .
Hier wird dann die Formulierung des Abs. 2 von § 24 übernommen. Dies ist eine Ausnahme, nach der im Sinne einer Abwehr der Mittel- und Kleinbetriebe gegenüber Großbetrieben und großbetrieblichen Unternehmungsformen die unverbindliche Preisempfehlung zulässig sein soll. Das ist vom Ausschuß übereinstimmend als ein Element zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit von Mittel- und Kleinbetrieben gegenüber großbetrieblichen Macht- und Marktpositionen gewünscht worden. Diese Frage bedarf wohl insofern keiner Erörterung mehr, gleichgültig ob die Formulierung in § 24 als Abs. 2 oder in § 31 als Abs. 1 a steht.
Ich darf Sie namens der Fraktion der Regierungskoalition bitten, dem Änderungsantrag zuzustimmen, der sich - es sei nochmals betont - auf Streichung des § 24, Streichung des § 31 Abs. 1 Nr. 9 und Einfügung des neuen Abs. 1 a in § 31 erstreckt.
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