böger (NA), 1974-09-27:
Frau Präsidentin! Sehr verehrte Damen, meine Herren! Nachdem meine Herren Vorredner über die Historie des Entwurfs das Nötige - wenn auch verständlicherweise aus differenzierter Sicht - gesagt haben, möchte ich darlegen, weshalb eine Überarbeitung des Bundesbaugesetzes aus der Sicht der Freien Demokraten notwendig ist. Es sind vor allem drei Gründe.
Erstens. Das derzeitige Bundesbaugesetz kann die Anforderungen nicht mehr erfüllen, die die tiefgreifenden Änderungen in Wirtschaft und Gesellschaft an die baulichen Strukturen der städtischen und auch der ländlichen Gemeinden stellen. Die Zusammenballung von Menschen in unseren Stadtregionen mit dem dadurch notwendigen Zwang, nicht nur zu planen, sondern auch die Planung durchführen zu müssen, die Zersiedlung der Landschaft, die hohe Ansprüche an die Infrastruktur stellt, die technische Entwicklung, die Ansprüche des einzelnen und die Erfordernisse der Allgemeinheit verlangen ,eine Anpassung des Bodenrechts.
Ich glaube, Herr Dr. Schneider, die Erfahrungen beweisen, daß das Bundesbaugesetz aus dem Jahre 1960 in seinem bodenrechtlichen Teil nicht mehr den heutigen Anforderungen genügt.
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Die Bauleitpläne sollen eine sozial gerechte Bodennutzung gewährleisten. Die Bedürfnisse in unseren Städten und Gemeinden nach Kindergärten; Altenheimen, Straßen und Krankenhäusern - um nur einiges zu nennen - sollen befriedigt werden. Ebenso sollen die Bauleitpläne - dafür haben wir uns sehr eingesetzt - auch der Eigentumsbildung im Wohnungswesen dienen. Eine zeitgemäße Stadtbzw. Gemeindeentwicklung, die zu einer ausreichenden und den Ansprüchen - und die sind nicht gering, wie wir alle wissen - genügenden Infrastruktur führen soll, ist notwendig.
Nutzbarer Boden für alle gewünschten und erwünschten Zwecke ist aber knapp und teuer. Die
Handhaben der Gemeinden, in dem erforderlichen Maße auf die Verwirklichung ,der aufgestellten Bebauungspläne Einfluß zu nehmen, sind nach unserer Auffassung in dem bisherigen Gesetz zu gering und müssen deshalb verstärkt werden.
Zweiter Grund: Der Verstärkung der Rechte der Gemeinden muß eine verstärkte Beteiligung der Bürger an der Aufstellung der Bauleitplanung gegenüberstehen, da die jetzigen Mitwirkungsmöglichkeiten unserem heutigen Demokratieverständnis nicht mehr gerecht werden.
Drittens. Als besonders schwerwiegender Mangel wird allseits empfunden, daß solche Wertsteigerungen von Grund und Boden, ;die auf städtebaulichen Maßnahmen beruhen, wenigen einzelnen zugute kommen, obwohl die Allgemeinheit diese Wertsteigerung einzelner Grundstücke durch ihre Steuerzahlungen überhaupt erst bewirkt hat. Es kommt hinzu, daß demgegenüber - das klang schon an - die auf Grund notwendiger Planänderungen der Gemeinden eintretenden Nachteilsausgleichsregelungen in bezug auf einzelne Eigentümer immer der Allgemeinheit aufgebürdet werden. Zwar hat das Städtebauförderungsgesetz einige Unzulänglichkeiten des Bundesbaugesetzes in seinem Geltungsbereich beseitigt oder wenigstens entschärft; aber eben nur - um es einmal allgemein zu sagen - für Sanierungsgebiete und außerdem nur zeitlich begrenzt.
Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf sollen vor allem Grundsätze des Städtebauförderungsgesetzes in das allgemeine Städtebaurecht übertragen, die bodenpolitische Situation der Gemeinden verbessert und die von allen Seiten beanstandeten Bodenspekulationsgewinne abgeschöpft werden. Der Teil der Steigerungen im Wert der Grundstücke, die durch Planungen und Investitionen der öffentlichen Hand, d. h. auf Kosten der Allgemeinheit, zuwachsen, soll nicht dem zufälligen Eigentümer allein zugute kommen, sondern der Allgemeinheit insofern, als diese Wertsteigerungen zur Finanzierung städtebaulicher Maßnahmen herangezogen werden.
Lassen Sie mich zu einigen Schwerpunkten der vorgesehenen Neuregelung Stellung nehmen.
Planung und Möglichkeiten der Durchsetzung der Planung: Nach unserer Auffassung ist jede Reform des Bodenrechts zum Scheitern verurteilt, wenn den Gemeinden nicht die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen an die Hand gegeben werden, sachlich notwendige und von der Allgemeinheit gewünschte Maßnahmen zu planen, das heißt Bebauungspläne aufzustellen, vor allem aber die vom Rat beschlossenen Bebauungspläne auszuführen bzw. durchzusetzen. Daran mangelt es bisher, und diesem Bedürfnis trägt die Novelle Rechnung.
Bauleitpläne einer Gemeinde, die ja nur einen kleinen Bezirk der Gemeinde betreffen, haben sich künftig in die städtebauliche Entwicklungsplanung der gesamten Gemeinde einzufügen. Diese Entwicklungsplanung bedeutet nicht eine Konzentration aller das Gemeindegebiet umfassenden Planungen einschließlich der Fachplanungen bei den Gemeinden. Die Gemeinde setzt aber einen Planungsrahmen. Das heißt, der räumlich kleine Bebauungsplan eines Gemeindebezirks darf nicht für sich allein betrachtet werden, sondern es muß auf die Entwicklung der ganzen Gemeinde Rücksicht genommen werden. Beispiel: Vorgesehene Straßenbaumaßnahmen können nicht nur für einen Teilbebauungsplan aufgestellt werden. Gemeindebedarfsflächen müssen im Hinblick auf die Interessen der gesamten Gemeinde ausgewiesen werden: wo ein Krankenhaus hinkommen muß, wo eine Schule, wo ein Kindergarten.
Im Bebauungsplan selber soll die Gemeinde das Recht erhalten, die Art und Weise der Nutzung der Grundstücke konkreter, detaillierter und differenzierter auszuweisen, als es bisher möglich ist. Ohne dieses Recht läßt sich nach unserer Auffassung eine planvolle Verbesserung der Lebensverhältnisse in der Gemeinde und eine Weiterentwicklung der Infrastruktur nicht durchführen.
Stärkeren Befugnissen der Gemeinde müssen aber nach Auffassung der FDP stärkere Einwirkungsmöglichkeiten und Kontrollmöglichkeiten der Bürger gegenüberstehen. Im Gesetz ist deshalb Vorsorge getroffen, daß der einzelne Bürger über die Planungen früher als bisher informiert wird und daß er stärker als bisher mitwirken kann. Die Gemeinden müssen - darauf haben wir in der Formulierung Wert gelegt - nach dem neuen Gesetz ihre Planungsabsichten frühzeitig und in geeigneter Weise öffentlich zur Diskussion stellen, und sie müssen auch, wo immer möglich, Alternativen vorlegen. Das Ergebnis der Planungen muß auch für Laien verständlich sein. Die Erfahrungen der letzten Jahre machen diese Forderung besonders deutlich. Daher sind diese Planungsergebnisse in einem jedem Bürger zugänglichen Bericht darzustellen.
Ein Bebauungsplan darf aber nicht nur auf dem Papier stehen. Er muß auch den Gemeinden die Möglichkeit geben, den Plan in die Tat umzusetzen. Denn das erwarten die Bürger ja schließlich. Um die Planung durchzusetzen und zu sichern, werden die Gemeinden nunmehr mit dem vom Städtebauförderungsgesetz her bekannten Instrumentarium ausgestattet. Dazu gehören das Baugebot, das Modernisierungsgebot, das Erhaltungsgebot, das Abbruchgebot.
Es können auch Gebiete festgelegt werden, in denen der Abbruch von Gebäuden der Genehmigung bedarf. Grund: Sicherung erhaltenswerter Bausubstanz, vor allem in der Innenstadt, sozial gerechte Steuerung von Umstrukturierung, Modernisierung in den älteren Vierteln der Stadt, Vermeidung von Stadtkahlschlag.
Dabei legen wir Wert darauf, daß die Eigentumsrechte des einzelnen nicht über Gebühr eingeschränkt werden. Die Anwendung der verschiedenen Gebotsregelungen soll außerdem nicht eine breite Eigentumsstreuung verhindern. Deshalb haben wir uns dafür eingesetzt, daß die Gebote, die die Gemeinde auferlegen kann, insbesondere das Baugebot und das Nutzungsgebot, nur dann ausgesprochen werden dürfen, wenn in jedem Einzelfall die alsbaldige Bebauung und die alsbaldige bauliche

Anpassung im öffentlichen Interesse erforderlich sind.
Zum Planungswertausgleich: Es ist schon verschiedentlich hier ausgeführt worden, daß er ein Kernstück des Gesetzes ist. Der bebaubare Boden ist insbesondere in den Verdichtungsgebieten knapp und teuer. Ein marktgerechtes Verhältnis von Angebot und Nachfrage besteht nun mal nicht - jedenfalls in sehr vielen Orten nicht. Das Angebot ist knapp. Und warum ist es knapp? Weil es sich lohnt, in Erwartung von Wertsteigerungen sein Geld in Grundstücken anzulegen. Aus demselben Grund ist die Nachfrage stark. Ergebnis: Laufende und erhebliche Preissteigerungen bei Grundstücken vor allem in der Innenstadt, die dann leicht ein Objekt der Spekulation werden.
Die Steigerungen des Wertes der Grundstücke beruhen nun zu einem Teil unmittelbar oder mittelbar auf Maßnahmen der öffentlichen Hand, die dafür - das dürfen wir nicht verkennen - ja allgemeine Steuermittel einsetzt. Die Allgemeinheit ist daher nach unserer Auffassung auch berechtigt, einen Teil der Wertsteigerung der Grundstücke zur Finanzierung des Gemeindebedarfs in Anspruch zu nehmen.
Die FDP hatte ursprünglich die Absicht, die auf Neugestaltung und Entwicklung des Gemeindegebiets beruhenden Wertsteigerungen - die planungsbedingten Wertsteigerungen - auf steuerlichem Weg abzuschöpfen. Dies konnten wir beim Koalitionspartner nicht durchsetzen.
Wir haben uns dann in der Koalition zusammengerauft und uns auf den Planungswertausgleich geeinigt, und zwar auf unseren Wunsch hin mit der Maßgabe, daß die Hälfte dieser Wertsteigerung dem Grundstückseigentümer verbleibt. Wir wollten dadurch unter anderem erreichen, daß der kleine Hausbesitzer nicht zu stark belastet wird und dadurch die Gefahr vermieden wird, daß er aus seinem Eigentum verdrängt wird. Wir halten eine Abschöpfung von nur 50 °/o der Wertsteigerung auch deshalb für angemessen, weil die Neugestaltung und Entwicklung des Gemeindegebiets und damit auch die Wertsteigerung der Grundstücke zu einem erheblichen Teil auf der privaten Initiative und den privaten Investitionen der Bürger - hier der Grundstückseigentümer - beruhen und weil durch die privaten Investitionen die Entwicklung unserer Städte und Gemeinden wesentlich mitgetragen wird.
Der Grundsatz des Planungswertausgleichs soll in dreifacher Weise verwirklicht werden: bei der Enteignung durch einen um den halben Betrag der planungsbedingten Werterhöhung reduzierte Enteignungsentschädigung; bei Ausübung des Vorkaufsrechts von seiten der Gemeinde durch eine dem Entschädigungswert entsprechende Preislimitierung; in den übrigen Fällen durch Erhebung einer Ausgleichsabgabe in Höhe der Hälfte des Wertes der planungsbedingten Wertsteigerung.
Zur Zahlung des Ausgleichsbetrags ist - dafür haben wir uns mit Erfolg eingesetzt - der Eigentümer aber nur und erst dann verpflichtet, wenn er die dem Bebauungsplan entsprechende Nutzung verwirklicht hat. Ausgleichspflichtig ist demnach, um ein Beispiel zu nennen, nicht der Eigentümer eines Einfamilienhauses, der nach Änderung des Bebauungsplanes ein mehrstöckiges Haus errichten dürfte, von diesem Recht aber keinen Gebrauch macht. Außerdem - und das darf man nicht vergessen - sind auf den Planungswertausgleich die vom Eigentümer zu zahlenden Erschließungsbeiträge mindernd anzurechnen.
Zu der Ausgestaltung des Planungswertausgleichs hat - Herr Minister Ravens hat es bereits ausgeführt - der Bundesrat Bedenken angemeldet. In ihrer Gegenäußerung hat die Bundesregierung dem zwar widersprochen, jedoch eine Überprüfung dieses Regelungsbereichs in Aussicht gestellt. Dazu gehört auch, Herr Dr. Schneider, die zugegeben schwierige Frage der Wertermittlung. Es soll nach Möglichkeiten gesucht werden, wie die Vorschriften noch praktikabler gestaltet werden können. Wir hoffen dabei auf konkrete Vorschläge von seiten der Opposition,
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und wir sind der Auffassung - das ist für uns besonders bedeutungsvoll -, daß dem gesellschaftspolitisch erwünschten Ziel einer möglichst unbehinderten Mobilität von Grund und Boden noch besser entsprochen werden kann.
Ein Wort zur Enteignung. Ich darf vorweg sagen, Herr Dr. Schneider: Daß mit dem harten Instrument der Enteignung vorsichtig umgegangen werden muß, ist auch unsere Auffassung. Ich habe aber den Eindruck, daß in der Novelle auch nichts Gegenteiliges enthalten ist. Aber die Kompliziertheit und die lange Dauer von Enteignungsverfahren verzögern häufig dringende öffentliche Vorhaben in untragbarer Weise. Anlagen, die unter hohem Aufwand weitgehend hergestellt wurden, können oft nicht vollendet werden, weil einzelne Eigentümer durch juristische Mittel die Enteignung verzögern. Die Furcht vor langwierigen und langfristigen Enteignungsverfahren verleitet die Stadtverwaltungen dazu, für einzelne Grundstücke überhöhte Preise zu zahlen und so zur Überhitzung des Bodenmarktes beizutragen. Deshalb mußte das Enteignungsverfahren verbessert werden.
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Über die Notwendigkeit der Vereinfachung und Beschleunigung des Enteignungsverfahrens - insbesondere dessen Trennung in ein Verfahren über den Enteignungsgrund und ein Verfahren über die Entschädigungshöhe - besteht wohl innerhalb dieses Hauses Einigkeit.
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Hierdurch soll sichergestellt werden, daß der notwendige Fortschritt des gemeindlichen Planungsprozesses nicht unnötig gehemmt wird, wie das in der Vergangenheit oft der Fall war. Auf der anderen Seite sollen die Rechte des Grundstückseigentümers aus seinem Entschädigungsanspruch nicht geschmälert werden.
Im übrigen darf ich darauf verweisen, daß die Arten der Entschädigung erweitert werden. Mit Einverständnis der Betroffenen kann die Entschädigung auch etwa in Miteigentum an einem Grundstück oder in Immobilienfonds-Anteilen erfolgen. Für die Entschädigungshöhe gilt die bereits erwähnte sogenannte 50 %-Klausel.
Damit komme ich zum Vorkaufsrecht. Die FDP ist der Ansicht, daß das Vorkaufsrecht in seiner geltenden Form nicht ausreicht, um den bodenpolitischen Bedürfnissen der Gemeinde in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Bei seiner Erweiterung muß jedoch berücksichtigt werden, daß eine notwendige sachliche, räumliche und zeitliche Ausdehnung des Vorkaufsrechts nicht zu mobilitätshemmend wirken darf und daß die Gemeinden nicht im Übermaß Bodeneigentümer werden sollen. Zeitlich darf der Schwebezustand für den Eigentümer nicht zu lange dauern. Auf der anderen Seite muß die Gemeinde Zeit haben zur Prüfung der Frage, ob sie das Vorkaufsrecht auch tatsächlich ausüben will. Die jetzt vorgesehene Frist von zwei Monaten, auf die wir uns geeinigt haben, dürfte in diesem Zusammenhang wohl angemessen sein. Die Rechtsstellung des Verkäufers, in dessen Vertrag die Gemeinde beim Vorkaufsrecht eintritt, darf nicht über Gebühr eingeschränkt werden.
Wir sind der Meinung, daß die vorgesehene Ausdehnung des Vorkaufsrechts den Gemeinden eine bessere - allerdings auch absolut notwendige - Grundlage für eine vorausschauende Bodenvorratspolitik gibt. Künftig hat die Gemeinde für alle bebauten und unbebauten Grundstücke dort das Vorkaufsrecht, wo ein Bebauungsplan besteht oder seine Aufstellung rechtswirksam beschlossen worden ist. Die Gemeinden haben auch ein Vorkaufsrecht für Grundstücke in baulichen Entwicklungsgebieten, die durch Satzung festgelegt sind, die sie als Austauschland oder als Entschädigung benötigen. Die Gemeinde hat das Vorkaufsrecht nach dem Entwurf aber dann nicht - und das scheint mir ein sehr wesentliches Moment zu sein -, wenn der Käufer sich verpflichtet, das Grundstück entsprechend den rechtlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes zu nutzen, d. h. die zulässige Nutzung selbst zu verwirklichen. Daß der Verkäufer das Recht hat, vom Kaufvertrag zurückzutreten, möchte ich nur am Rande erwähnen. Eine Ausnahme gibt es nur dann, wenn das Grundstück auch enteignet werden könnte oder wenn es für eine Umlegung benötigt wird.
Bei der Ausübung des Vorkaufsrechtes hat die Gemeinde unter bestimmten Voraussetzungen die Befugnis, den im Vertrag zwischen Eigentümer und Kaufinteressenten vereinbarten Preis auf den Entschädigungswert herabzusetzen. Dies ist das vielbesprochene preislimitierende Vorkaufsrecht. Unsere Absicht ist, das preislimitierende Vorkaufsrecht an die Enteignungsvoraussetzungen zu knüpfen.
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Die bereits erwähnte, von der Bundesregierung angekündigte Überprüfung der Auswirkungen des Planungswertausgleichsystems wird in den weiteren Beratungen ergeben, ob und wie vermieden werden kann, daß durch das preislimitierende Vorkaufsrecht die allerseits gewünschte Mobilität von Grund und Boden zu stark beschränkt wird. Das für November vorgesehene Planspiel wird uns sicher Anschauungsmaterial dazu liefern. Die Ausübung des Vorkaufsrechtes ist an die spezielle Voraussetzung gebunden, daß das Wohl der Allgemeinheit diesen Kauf rechtfertigt. Dadurch soll einer mißbräuchlichen Ausübung des Vorkaufsrechtes durch die Gemeinde zur Hortung von Grundstücken begegnet werden.
Auf derselben Linie liegt die von uns erreichte Regelung, daß auch in innerstädtischen Zentren die Reprivatisierung bzw. Privatisierung unter gleichzeitiger Berücksichtigung weiter Kreise der Bevölkerung durchgeführt werden soll, es sei denn, die Grundstücke werden für öffentliche Zwecke oder als Austauschland benötigt.
Eine Vorschrift, aus der man hätte schließen können, daß das Eigentumsrecht nicht mehr das Recht zur baulichen Nutzung umfasse, wurde aus dem Gesetzentwurf gestrichen. Es muß nach unserer Auffassung auch jeder Anschein vermieden werden, der die Annahme hätte aufkommen lassen können, mit dem Bundesbaugesetz solle der Eigentumsbegriff in ein Verfügungseigentum und ein Nutzungseigentum aufgespalten werden.
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Das Anliegen der FDP ist es, die privaten und die öffentlichen Interessen in ein ausgewogenes Verhältnis zueinander zu bringen. In dieser Beziehung sind wir uns mit Ihnen, Herr Dr. Schneider, und Ihren Freunden völlig einig. Dieser Ausgleich ist für die Freien Demokraten deshalb so besonders wichtig, weil der einzelne einerseits ein Teil der Allgemeinheit ist und er als Glied dieser Allgemeinheit bekanntlich Wert darauf legt, daß die Interessen der Allgemeinheit in erforderlichem Maße berücksichtigt werden. Das heißt, er will, daß genügend Straßen, Krankenhäuser, Kindergärten usw. zur Verfügung stehen. Andererseits reagiert der gleiche Bürger dann mit Recht empfindlich, wenn er befürchtet, daß von oben her über Gebühr in die Rechte an seinem Grundstück eingegriffen wird, denn das Grundeigentum, sein Haus, das er oft unter Konsumverzicht erworben hat, sieht der Bürger als das Eigentum schlechthin an, das ihm und seiner Familie mehr als schnell verbrauchte Konsumgüter langfristige Sicherheit gibt. Wir glauben, daß der vorliegende Entwurf diesem Ziel des Ausgleichs recht nahekommt.
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