Lenz (NA), 1977-12-15:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Untersuchungsausschüsse hat es in Bund und Ländern oft gegeben, und zwar am meisten im 1. Deutschen Bundestag. Etwa die Hälfte der 19 Untersuchungsausschüsse dieses Hauses sind in der ersten Wahlperiode eingesetzt worden; drei Untersuchungsausschüsse in der zweiten Legislaturperiode, in der dritten, fünften und siebten Wahlperiode je zwei, in der sechsten Wahlperiode nur einer.
Auch die Landtage haben dieses Kontrollinstrument häufig eingesetzt. Es genügt, an drei aktuelle Beispiele zu erinnern, nämlich an den Untersuchungsausschuß des baden-württembergischen Landtags, der sich mit den Vorgängen in Stammheim beschäftigt, und an die beiden hessischen Untersuchungsausschüsse: einmal zur Klärung von Spendenaffären im Zusammenhang mit dem Bau des Frankfurter Flughafens; zum anderen erwähne ich den Helaba-Ausschuß.
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Diese Untersuchungsausschüsse fördern meistens eine große Menge mehr oder minder unerfreulicher Tatsachen ans Tageslicht, und die nachfolgenden Gerichtsverfahren bringen nur noch selten völlig oder wesentlich neue Erkenntnisse. Trotzdem hinterlassen die Untersuchungsausschüsse regelmäßig ein Gefühl des Unbehagens bei den Beteiligten und in der Öffentlichkeit. Man ist enttäuscht, daß der Untersuchungsausschuß die letzte Klarheit nicht gebracht hat, und vergißt dabei, daß auch die Gerichte dies in ähnlichen Fällen meistens nicht zu tun vermögen.
Man verweist auf die in und um den Ausschuß entstehenden politischen Auseinandersetzungen und vergleicht dies mit dem Dekorum, das die Gerichte als Unbeteiligte auch in strittigsten Fällen zu wahren wissen. Bei diesem Vergleich kommen die Untersuchungsausschüsse natürlich schlecht weg. Wenn der Vergleich auch absolut unzulässig ist, er findet nun einmal, wie es scheint, im Grundgesetz selbst eine Stütze, weil dort von dem Ausschuß als Einheit die Rede ist, der nach den Regeln der Strafprozeßordnung Beweis erhebt.
Diese Betrachtungsweise ist natürlich geeignet, das Unbehagen an den Untersuchungsausschüssen noch zu stärken und den Blick für die Wirklichkeit zu verstellen. Der Hinweis auf die Strafprozeßordnung erweckt nämlich beim unbeteiligten Zuschauer den Eindruck, als seien hier staatliche Organe, nämlich die Polizei - dein Freund und Helfer - und die Staatsanwaltschaft als die objektivste Behörde
und ein Gericht, das unabhängig und nur an Gesetz und Recht gebunden ist, dabei,- einen Sachverhalt aufzuklären und die gefundenen Ergebnisse an rechtlichen Maßstäben zu messen.
Dieser Eindruck, meine Damen und Herren, ist in allen Punkten falsch. Der Untersuchungsausschuß besteht nicht aus unbefangenen Richtern, sondern aus Abgeordneten, deren Parteien miteinander in Wettbewerb stehen und die auch wissen, daß das Ergebnis der Untersuchung einen unmittelbaren Einfluß auf die Wettbewerbslage haben wird.
Es gibt keine Ermittlungsbehörde, es gibt keine Anklagebehörde, es gibt keine Verteidigung, es gibt kein Gericht; es gibt eben nur die Mitglieder des Untersuchungsausschusses, und deren Funktion unterscheidet sich am ehesten nach ihrer Zugehörigkeit zu ihrer jeweiligen politischen Gruppierung und deren Stellung zur jeweiligen Regierung.
Der Untersuchungsausschuß ist also kein Gericht; und es geht ihm auch nicht darum, das Verhalten von irgend jemandem an Gesetz und Recht zu messen; denn wenn ein straf- oder zivilrechtlich faßbares Fehlverhalten zur Diskussion stünde, würde man ja versuchen, die Gerichte zu bemühen.
Es geht um die Aufklärung von Sachverhalten, und zwar meist von Sachverhalten, die. politisch umstritten sind. Die politisch relevante Wertung wird gar nicht vom Untersuchungsausschuß selbst, sondern von der beobachtenden Öffentlichkeit vorgenommen.
Es gibt auch keine Angeklagten, sondern nur Personen, die zu gewissen Fragen Rede und Antwort stehen müssen, gleichgültig, ob ihnen nun etwas vorgeworfen wird oder vorgeworfen werden kann oder nicht. Es gibt auch keine Verteidiger - was für die Betroffenen häufig sehr unangenehm ist -, weil es auch keine an bestimmte Regeln gebundene Staatsanwälte gibt. Ähnlichkeiten mit dem Strafverfahren sind also nicht vorhanden; der Hinweis auf das Strafverfahren ist nur irreführend. Es handelt sich um ein Verfahren, wo hochinteressierte Vertreter verschiedener Parteien Tatsachenaufklärung - oder gelegentlich auch deren Verdunkelung - durch die Vernehmung von Auskunftspersonen betreiben, über deren Rolle in den Augen der Ausschußmitglieder häufig vorgefaßte Meinungen, also Vorurteile im Wortsinne bestehen.
Ursprünglich ging man von der Vorstellung aus, daß dabei der Untersuchungsausschuß als Organ der Volksvertretung als Einheit der vom Monarchen ge- führten Exekutive gegenüberstehe, eine Situation, die der erste englische Untersuchungsausschuß im Jahre 1340 - die Einrichtung kann also auf mehrere Jahrhunderte der Erfahrungen und des Bestehens zurückblicken - und auch die ersten deutschen Untersuchungsausschüsse, die die preußische Verfassung von 1850 erstmalig zuließ, vorfanden. Aber auch davon kann keine Rede mehr sein. Die Mitglieder unserer heutigen Untersuchungsausschüsse sind Mitglieder konkurrierender Parteien mit unterschiedlichen Interessen. Helmut Schmidt, damals noch Fraktionsvorsitzender der SPD, hat einDr. Lenz ({1})
mal davon gesprochen, das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuß gleiche einem Mannschaftswettbewerb, bei dem - so hat er wörtlich gesagt -„verschiedene Mannschaften gegeneinander angetreten sind".
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Dieses Bild hat er damals nicht sehr schön gefunden, aber es ist, glaube ich, eine zutreffende Beschreibung der Wirklichkeit, so wie er sie damals auch festgestellt hat.
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Ein Mitglied eines Untersuchungsausschusses - das paßt zu diesem Bild - soll dann auch einmal mit entwaffnender Offenheit bekannt haben: Wir sind doch nicht hier, um Eigentore zu schießen. - Die Parallele mit dem Mannschaftswettbewerb trifft offenbar ins Schwarze.
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- Sehr richtig, Herr Kollege Schäfer. Ich weiß auch, wer es war. Ich habe das zitiert, weil ich meine, daß wir es uns schuldig sind, bei solchen Dingen die Tatsachen vorurteilsfrei auf den 'Tisch zu legen. Man kann ja seine Meinung haben, aber man sollte sie, soweit wie möglich, auf Tatsachen gründen und sich über diese Tatsachen auch selbst im klaren sein.
Sehr häufig richtet sich die Untersuchung gegen die Regierung. Dann wird sich die Ausschußmehrheit in der Regel schützend vor „ihre" Regierung stellen, wie Klaus Stern, eines der Mitglieder der Enquete-Kommission Verfassungsreform, in seinem großen Werk über das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland bemerkt. Aber auch sonst, wenn das nicht der Fall ist, wird sich ein Teil der Mitglieder des Untersuchungsausschusses von einem bestimmten Ausgang, der Untersuchung mehr Nachteile als Vorteile versprechen, während die Erwartungslage bei dem anderen Teil natürlicherweise genau umgekehrt ist.
Von diesem Bild geht die Enquete-Kommission Verfassungsreform bei ihren Vorschlägen zur Reform des Untersuchungsverfahrens aus. Dieses Bild unterscheidet sich freilich von dem Bild, das in dem Sondervotum unseres früheren Kollegen Hirsch gezeichnet worden ist und das unser geschätzter Kollege Engelhard übernommen hat. Dort ist davon die Rede, daß das Untersuchungsverfahren nicht als politisches Kampfinstrument konstruiert, sondern so ausgestaltet werden solle, „daß sich ein richterliches Selbstverständnis seiner Mitglieder bildet, ihr Verhalten leitet und ihre Entscheidungen bestimmt". Die Enquete-Kommission Verfassungsreform hielt dieses Bild in ihrer Mehrheit für wirklichkeitsfern. Sie geht von der Verfassungslage in der modernen, von Parteien bestimmten parlamentarischen Demokratie aus, wo die Mehrheit des Parlaments die Regierung trägt und der andere Teil zu dieser in Opposition steht. Sie geht davon aus, daß das Untersuchungsverfahren ein Teil der Auseinandersetzung zwischen den Parlamentsfraktionen ist, und zwar jener Auseinandersetzung, die um politisch umstrittene Sachverhalte geführt wird.
Die Enquete-Kommission Verfassungsreform begegnet dieser Lage nicht mit moralischen Appellen - von deren Nutzlosigkeit sie sicherlich überzeugt war -, sondern sie fordert von den Parlamentariern, nicht anders zu sein, als sie sind und wahrscheinlich auch sein müssen. Vielmehr sucht sie ein Verfahren, um in dieser Lage, von diesem Ausgangspunkt aus eine bestmögliche Aufklärung des Sachverhalts zu ermöglichen. Wenn die Enquete-Kommission Verfassungsreform dabei den Gesichtspunkt der politischen Auseinandersetzung betont, so übersieht sie doch nicht den Aspekt der notwendigen und vollständigen Sachaufklärung. Sie anerkennt ihn vielmehr ganz selbstverständlich als wesentliches Merkmal einer jeden Untersuchung. Die Enquete-Kommission will also das Untersuchungsverfahren als ein parlamentarisches Verfahren zur Aufklärung strittiger Sachverhalte begreifen und als solches neu ordnen. In diese Konzeption paßt es nicht, wenn man die Untersuchung im Sinne des Sondervotums unseres geschätzten Kollegen Professor Schäfer durch ein vom Parlament eingesetztes, aber nicht mit Parlamentariern besetztes Untersuchungsgremium aus Richtern führen läßt.
Andererseits ist es durchaus konsequent, wenn die Enquete-Kommission die Stellung der Minderheit zu verbessern versucht. Denn Wahrheit, meine Damen und Herren, ist keine Frage von Mehrheit oder Minderheit. Auch die Mehrheit kann gelegentlich einmal Recht haben. Die notwendige Sachaufklärung darf man auch nicht dadurch behindern, daß man der jeweiligen Mehrheit im Untersuchungsausschuß zu viele Rechte einräumt oder - genauer gesagt - beläßt.
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Daß die Mehrheit bestimmt, was in der Gesetzgebung geschehen soll, ist durchaus demokratisch. Daß die Mehrheit bestimmt, was Wahrheit sein soll, ist es dagegen nicht, meine Damen und Herren.
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Gerade die vergleichsweise schwache Stellung der Parlamentsminderheit - nicht bei der Einsetzung, wohl aber bei der Durchführung von Untersuchungsverfahren - ist ein Punkt der Kritik am geltenden Recht. Eine gewisse Verbesserung gegenüber dem im Grundgesetz niedergelegten Verfahren haben zwar die sogenannten IPA-Regeln und weitere, von den letzten Untersuchungsausschüssen eingeführte Verfahrensweisen gebracht. Aber diese reichen nicht aus, um der Minderheit im Untersuchungsausschuß hinreichenden Einfluß auf den Gang der Nachforschungen zu geben, die sie ja selber in aller Regel angeregt hat. Und, meine Damen und Herren: Es ist mit rechtsstaatlichen Grundsätzen auch nicht zu vereinbaren, daß man nirgendwo genau nachlesen kann, wo diese Regeln nun eigentlich

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stehen und wie sie gehandhabt werden müssen. Deswegen ist hier ein Gesetz erforderlich.
Die Grundidee dieses Reformvorschlages geht von der Erkenntnis aus, daß im Untersuchungsverfahren Sachaufklärung und politische Auseinandersetzung gleichermaßen zu ihrem Recht kommen müssen. Die Hauptverantwortung für die Sachaufklärung, d. h. für die inhaltliche Durchführung der Untersuchung, liegt nach unseren Vorstellungen bei den stimmberechtigten Mitgliedern des Untersuchungsausschusses, dem höchstens neun Mitglieder angehören sollen; je kleiner die Zahl, desto besser für die Untersuchung. Der Vorsitzende soll sich - genau wie der Präsident des Deutschen Bundestages - auf die Verhandlungsleitung beschränken und an der Sachauseinandersetzung nicht teilnehmen. Deswegen hat er auch kein Stimmrecht. Den einzelnen Mitgliedern sind relativ weitgehende Rechte eingeräumt. Schon zwei Mitglieder des Ausschusses, also eine Minderheit von knapp einem Viertel, haben das Recht, Beweisanträge durchzusetzen. Die Stellung der Zeugen und Sachverständigen ist klar geregelt. Die Zutrittsrechte von Mitgliedern der Bundesregierung, des Bundesrates und solcher Mitglieder des Bundestages, die dem Untersuchungsausschuß nicht angehören, sind auf die Bedürfnisse des Untersuchungsverfahrens zugeschnitten und neu geregelt. Das war übrigens schon Anliegen eines Gesetzentwurfs, der im 5. Deutschen Bundestag interfraktionell eingebracht wurde.
Die vorgeschlagene Neuregelung bedarf einer Änderung des Grundgesetzes, die wir den Vorschlägen der Enquete-Kommission Verfassungsreform wörtlich entnommen haben. Die Grundgesetzänderung ist notwendig, um das Recht der Minderheit, Beweisanträge durchzusetzen, den Ausschluß des Stimmrechts für den Vorsitzenden und die Beschränkung der Zutrittsrechte der Bundesregierung und des Bundesrates verfassungsrechtlich abzusichern. Außerdem muß die sinngemäße Anwendung der Strafprozeßordnung bei der Beweiserhebung entfallen, die im Grundgesetz verankert ist, und statt dessen die Ermächtigung zum Erlaß eines eigenen Bundesgesetzes gegeben werden. Es wird auch zu prüfen sein, meine Damen und Herren - ich sage das aus aktuellem Anlaß -, ob und welche Folgerungen für die Bestimmung zu ziehen sind, wonach der Verteidigungsausschuß die Rechte eines Untersuchungsausschusses hat.
Unsere Vorschläge sind nicht das Ergebnis einseitiger, parteipolitischer Betrachtungsweise. Ihre Grundlagen wurden von einer Kommission erarbeitet, der Vertreter aller Fraktionen des Bundestages, eine gleiche Zahl von Länder-Vertretern und unabhängige Sachverständige angehört haben. Die Vorschläge der Enquete-Kommission haben auch die Zustimmung von Angehörigen der Koalitionsparteien gefunden. Wenn wir sie jetzt vorlegen, nehmen wir dafür nicht die geistige Vaterschaft in Anspruch.
Wir wollen vielmehr den Anstoß für die allseits als dringend notwendig erachtete Reform des Untersuchungsverfahrens geben. Die Zeit hierfür ist nach
unserer Überzeugung nicht nur reif, sondern überreif.
Im Anschluß an den ersten Untersuchungsausschuß der 7. Wahlperiode hat dessen Vorsitzender, unser Kollege Schäfer, in einem Brief an die drei Fraktionsvorsitzenden vorgeschlagen, eine interfraktionelle Arbeitsgruppe mit dem Auftrag einzusetzen, einen Entwurf eines Gesetzes über die Einsetzung und das Verfahren von Untersuchungsausschüssen auszuarbeiten. Viel Zeit ist seitdem vergangen.
Deshalb bittet die CDU/CSU-Fraktion auch darum, mit den Beratungen alsbald anzufangen und nicht die Beratungen der übrigen Teile des Berichts der Enquete-Kommission Verfassungsreform abzuwarten.
Meine Fraktion weist darauf hin, daß gerade im Bereich der Kontrolle des Parlaments über die Regierung auch andere von der Enquete-Kommission Verfassungsreform behandelte Reformvorstellungen bereits in den Gang der Gesetzgebung eingebracht worden sind - z. B. zum Problem der Kontrolle der Nachrichtendienste - oder bereits geregelt worden sind - z. B. die Reform des Petitionswesens im Deutschen Bundestag -.
Der damalige Fraktionsvorsitzende der SPD, Helmut Schmidt, hat einmal gesagt: Ich meine, wir nützen dem Parlament, wenn wir über die Funktion von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen nachdächten. Er hat damals fortgefahren: Dies empfehle ich auch durchaus den Kollegen der CDU/CSU.
Wir haben uns die Mahnung des Kollegen Schmidt zu Herzen genommen. Wir sind seiner Aufforderung gefolgt. Meine Fraktion hat ihre Vorstellungen schon im Sommer 1975 allen Fraktionen des Bundestages unterbreitet, ohne daß diese Initiative damals - wohl wegen der Schlußphase der vergangenen Wahlperiode - aufgegriffen wurde.
Um so dringlicher ist es, jetzt mit der Arbeit zu beginnen.
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