Christian Ruck (NA), 2008-12-18:
Seit Ende der 90er-Jahre setzt sich eine Gruppe einflussreicher Geber - unter anderem Großbritannien,
skandinavische Länder, Weltbank, EU-Kommission -, die
über keine oder unzureichende Implementierungsstrukturen verfügen, dafür ein, die Abwicklung der Entwicklungszusammenarbeit über direkte Transfers in den
Staatshaushalt des jeweiligen Partnerlandes zum bevorzugten Instrument der Entwicklungszusammenarbeit zu
machen. Damit sollen vor allem die Effizienz und Effektivität der Zusammenarbeit gesteigert, die Partnerstrukturen gestärkt, die Transaktionskosten vermindert und die
Eigenverantwortlichkeit der Entwicklungsländer zur
Umsetzung der Armutsbekämpfung gefördert werden alles Ziele, die wir als Entwicklungspolitiker unterstützen.

Das Instrument der Budgethilfe ist nicht neu. Bereits in
der Vergangenheit wurde es im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme eingesetzt. Die Erfahrungen damit waren allerdings eher gemischt bis enttäuschend.
Nahe liegend ist, dass die Überwindung der Mittelabflussproblematik bei den eingangs genannten Gebern
auch eine wichtige Motivation gewesen sein könnte, den
Einsatz der Budgethilfe auszuweiten. Die Union hat daher die internationale Diskussion und den bekanntermaßen nicht durch Mittelabflussprobleme geleiteten Marsch
der rot-grünen Bundesregierung in die Budgethilfe kritisch begleitet.

Für einen Erfolg der Budgethilfe sind die besten Voraussetzungen gegeben, wenn das Partnerland eine
starke, legitimierte und reformorientierte Regierung hat.
Dies ist dann der Fall, wenn gute Regierungsführung der
Partnerregierung gegeben ist. Dies bedeutet, die Handlungsfähigkeit und Handlungswilligkeit der Regierung
muss klar erkennbar und überprüfbar sein. Die Legitimität, das heißt eine hohe Zustimmung der Bevölkerung zum
Regierungshandeln muss gegeben sein, Eine wirksame
politische Kontrolle durch ein demokratisch legitimiertes, qualifiziertes und eigenständiges Parlament sowie
eine aktive Zivilgesellschaft müssen sichergestellt sein,
Es muss ein realisierbares und auf die wesentliche Entwicklungsaspekte abzielendes Reformprogramm, dem
sich die Partnerregierung aktiv verpflichtet fühlt, vorliegen. Eine effiziente Verwaltung, niedriges Korruptionsniveau, transparentes und unabhängig kontrolliertes öffentliches Finanzmanagement sollen gegeben sein. Und
last, but not least: Es müssen nachhaltige Anstrengungen
zur Verbesserung der Eigenfinanzierung erkennbar sein,
damit klar ist, dass die Budgetfinanzierung von außen
zeitlich begrenzt ist und so bald wie möglich durch eigene
Finanzmittel ersetzt wird.

Wir sind davon überzeugt, dass nur unter diesen Rahmenbedingungen die von den Befürwortern der Budgethilfe erwarteten - bisher aber noch nicht empirisch
belegten - Vorteile gegenüber den bisher bewährten Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit möglich
sind. Die Union hat daher Wert darauf gelegt, diese Voraussetzung im Koalitionsvertrag festzulegen. Wir sind
aber auch davon überzeugt, dass es in Ausnahmefällen
notwendig sein kann, übergangsweise zur Stabilisierung
staatlicher Strukturen, zum Beispiel für die Sicherstellung
von Gehaltszahlungen in fragilen Staaten, budgethilfeähnliche Instrumente einzusetzen. In diesen Fällen muss
aber eine intensive Kontrolle sichergestellt werden.

Wir müssen uns bewusst sein, dass mit der Budgethilfe
Risiken verbunden sind. So weisen die meisten Länder,
denen zurzeit Budgethilfe gewährt wird, in der einen oder
anderen Hinsicht erhebliche Defizite auf. Wir müssen uns
der Gefahr bewusst sein, dass die Budgethilfe diese Defizite nicht vermindert, sondern möglicherweise sogar
noch verstärkt. In vielen Ländern stagniert der Prozess
zur Stärkung von Kontrollmechanismen zur Verwendung
öffentlicher Mittel ebenso wie der Demokratisierungsprozess und die Korruptionsbekämpfung.

Risiken bestehen auch bezüglich der parlamentarischen Verantwortlichkeit und Kontrolle sowie der Bürgerbeteiligung. Entsprechende Strukturen sind bisher die
Ausnahme. Die Kapazitätsstärkung der Verwaltung mit
dem Ziel der Schaffung einer Gemeinwohlorientierung
reicht offenbar nicht aus. Eine neue Generation autoritärer Regierungschefs hat inzwischen das im Rahmen der
allgemeinen Budgethilfe gestärkte öffentliche Finanzmanagement als ein effizientes Herrschaftsinstrument für
die Mitteleinwerbung und ihre Allokation entdeckt. Wir
müssen daher stärker auf einer demokratischen Kontrolle
bestehen.

Budgethilfe kann den Antrieb der Partnerregierung
mindern, die Selbstfinanzierung des eigenen Staatswesens durch die eigenen wirtschaftlichen und finanziellen
Ressourcen zu steigern. Unzulängliche Steuersysteme
werden häufig nicht reformiert. Es macht sich eine träge
Empfängermentalität breit. Deshalb ist es notwendig, bei
der Vereinbarung von Exitstrategien voranzukommen.
Ich begrüße daher sehr, dass einer der wesentlichen
Kernpunkte der Doha-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung die Steigerung der Selbstfinanzierung der Entwicklungsländer war. Die Entwicklungsländer haben sich
verpflichtet, ihren eigenen Beitrag zur Lösung der Finanzierungsprobleme für Entwicklung selber in die Hand zu
nehmen. Das muss an dieser Stelle auch einmal gesagt
werden.

Die erhöhte Effizienz der Entwicklungszusammenarbeit durch Budgethilfe ist bisher nur theoretisch begründet. Die Erwartungen, dass sich die Transaktionskosten bei den Empfängern verringern, haben sich bisher
nicht erfüllt. Selbst bei den Gebern ist eher eine Erhöhung des Aufwands festzustellen. Angesichts der Risiken
ist aus meiner Sicht eine weitere intensive Begleitung der
Auswirkungen des Instruments wichtig und notwendig.

Wenn man davon absieht, dass man Programmorientierung nicht mit Budgethilfe gleichsetzen kann - wie die
FDP dies tut - ist festzustellen, dass die FDP in ihrem Antrag durchaus richtige Fragestellungen aufwirft, die zum
Teil von uns ähnlich gesehen werden. Man fragt sich allerdings, warum es eineinhalb Jahre dauern musste, bis
die Thematik zur Diskussion im Plenum angemeldet
wurde. Seit Beginn dieser Legislaturperiode hat sich einiges getan, die Vergabe von Budgethilfe auf solidere
Beine zu stellen. So hat der Bundesrechnungshof die Praxis der Vergabe von Budgethilfe unter die Lupe genommen. In seinem Bericht über die Vergabe von Budgethilfe
durch das BMZ zeichnet dieser ein umfassendes Bild über
Chancen und Risiken des Instruments. Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages hat sich mit Beginn
des Haushaltsjahres 2008 die Einzelgenehmigung der
Budgethilfemaßnahmen vorbehalten. Das BMZ hat in
2007 ein Budgethilfekonzept erarbeitet, welches durch
die Formulierung von spezifischen Kriterien den Bedenken des Rechnungshofes, der Union, des Haushaltsausschusses - und vermutlich inhaltlich auch der FDP - im
Grunde Rechnung trägt. Auf Initiative der Union ist das
BMZ auch gegenüber der EU-Kommission vorstellig geworden und hat auf die Zugrundelegung strengerer Kriterien bei der Vergabe von Budgethilfe gedrängt.
Der Antrag der FDP ist deshalb nicht mehr aktuell.
Wesentliche Forderungen hat die Regierung erfüllt, andere - wie die komplette Ausklammerung der fragilen
Staaten und die Abkehr von der Grundversorgung - sind
entwicklungspolitisch nicht sinnvoll. Wir werden daher
dem Antrag nicht zustimmen können.

Dies bedeutet aus Sicht der Union nicht, dass wir nun
zur Tagesordnung übergehen könnten. Die Konzeption
des BMZ muss sich in der Praxis bewähren. Es wird sich
zeigen, ob die theoretisch erwarteten Effekte tatsächlich
eintreten und ob die eingangs genannten und auch die
vom Bundesrechnungshof benannten Risiken beherrschbar sind. Weiter noch: Wir müssen uns in diesem Zusammenhang auch mit der relativen Vorteilhaftigkeit des Instruments gegenüber klassischen Instrumenten befassen.
Die Budgethilfe ist und bleibt keine Alternative zum
bewährten klassischen Instrumentarium der deutschen
Entwicklungszusammenarbeit. Sie ist bestenfalls eine Ergänzung dort, wo ein tatsächlicher Mehrwert gesichert
werden kann. Dort wo es Vernetzungsprobleme bei der
Umsetzung in programmorientierte Ansätze vor Ort gibt,
sollte es durch die Überprüfung der Vergabemodalitäten
optimiert werden: mehr Flexibilität, mehr Schnelligkeit,
weniger bürokratischer Aufwand.

Es stellt sich auch die Frage, ob die Ausgabe einer
Zielgröße für ein noch nicht im Praxistest bewährtes Instrument sinnvoll ist. Auch bei der Länderauswahl im
Hinblick auf die Umsetzung des Kriteriums „Gute Regierungsführung“ sehen wir noch offene Fragen. Wir halten
daher bis auf weiteres die obligatorische Befassung des
Haushaltsausschusses mit jeder Einzelmaßnahme für
richtig. Auch der AWZ sollte die weitere Entwicklung des
Instruments intensiv begleiten.