lehr (bundesminister des innern), 1953-05-06:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der Gesetzentwurf, der Ihnen heute vorliegt, hat drei Jahre gebraucht - er geht auf den Sommer 1950 zurück -, ehe er Ihnen heute zur endgültigen Verabschiedung vorgelegt werden konnte. Aber er hat das Gute, daß die eingehenden und gründlichen Beratungen im Verfassungsschutzausschuß zu einer einstimmigen Verabschiedung im Ausschuß geführt haben, also auch mit den Stimmen der Opposition, und daß der Entwurf in diesen drei Jahren auf das sorgfältigste durchgefeilt und, wie ich dem Hohen Hause ohne weiteres zugebe, auch in manchen Teilen verbessert worden ist.
Ich habe in den drei Jahren schon des öfteren Gelegenheit genommen, zu Ihnen von der Dringlichkeit eines Versammlungsordnungsgesetzes zu sprechen. Denn auf keinem Rechtsgebiet ist die Rechtslage so verworren und so vielgestaltig gewesen wie ausgerechnet auf diesem Gebiet, und es gehört nun einmal zur Gestaltung eines geordneten demokratischen Rechtslebens sowie eines staatlichen und politischen Lebens, daß über das Versammlungs- und Vereinsrecht klare, das ganze Rechts- und Staatsgebiet umfassende Vorschriften bestehen. Meine Sorge hat sich eben darauf gegründet, daß uns die ungeheure Zersplitterung wesentlich benachteiligen würde, und die Sorge wurde um so dringlicher, je näher der Wahltermin herankam.
Sie wissen, daß das alte Reichsgesetz über das Vereinsrecht aus dem Jahre 1908 die Grundlage auf diesem Rechtsgebiet bildet, also ein Gesetz, das schließlich mit einigen Abstrichen das ehrwürdige Alter von einem halben Jahrhundert erreichte und in einem Zeitraum bestanden hat, in dem sich die wichtigsten staatlichen Veränderungen vollzogen haben: vom kaiserlichen Deutschland über die Weimarer Republik und über die Diktatur der Nazis bis in unsere heutige Bundesrepublik. Sie wissen, daß in diesen Zeiträumen das Vereinsgesetz von 1908 in einzelnen Teilen wiederholt grundlegend umgestaltet worden ist. Ich verweise nur auf das Gesetz vom 26. Juni 1916 und das Gesetz vom 19. April 1917 - diese Änderungen fielen noch in die Zeit des ersten Weltkriegs -. Ich verweise ferner auf das Gesetz vom 19. Dezember 1932, in die Zeit also, die unmittelbar der „Machtergreifung" durch die Nazis voranging. Mit diesem Gesetz wurde der innere Frieden zu erhalten versucht. Schließlich verweise ich auf die gesetzliche Änderung vom 14. Februar 1933, unmittelbar nach der „Machtergreifung". Dieses Gesetz trug den verheißungsvollen Namen „Zum Schutze des deutschen
Volkes." Der Rechtszustand wurde infolgedessen so undurchsichtig, daß es selbst der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nicht gelungen ist, Klarheit darüber zu schaffen, was nun im einzelnen geltendes Recht ist.
Nur zwei der Gesichtspunkte, die der Herr Berichterstatter erschöpfend und ausführlich vor Ihnen vorgetragen hat, möchte ich hier herausstellen. Die Regelung dieser beiden Punkte erforderte bei der Beratung besondere Mühe. Wie ich glaube, ist eine im großen und ganzen gute Regelung gefunden worden. Art. 8 des Grundgesetzes sieht vor, daß Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge durch Gesetz beschränkt werden können. Das bedeutet also, daß derartige Veranstaltungen einer Anmeldepflicht unterworfen werden können. Gerade über die Handhabung dieser Bestimmungen waren wesentliche Meinungsverschiedenheiten zu verzeichnen. Die einen bejahten die Anmeldepflicht in solchen Fällen, die anderen verneinten sie. Es war die Frage, welches Recht nun eigentlich fortgalt.
Noch bedenklicher war die Verschiedenheit der Auffassungen bezüglich der Handhabung des Verbots von Versammlungen in geschlossenen Räumen. In einigen Ländern bediente man sich der sogenannten polizeilichen Generalklausel, die ich einmal so zitieren möchte, wie sie im Preußischen Allgemeinen Landrecht mustergültig gefaßt war, daß es nämlich das Amt der Polizei ist, „die öffentliche Ruhe, Sicherheit una Ordnung aufrechtzuerhalten und von der Allgemeinbeit und dem einzelnen drohende Gefahren abzuwenden". Das ist in großen Zügen die polizeiliche Generalklausel, wie sie allgemein in deutschen Landen verstanden worden ist. Sie soll nun heute nicht mehr so allgemein gelten.
Alle Schwierigkeiten werden beseitigt, wenn der Bundestag die in jahrelangen Bemühungen erarbeitete Vorlage annimmt. Diese Beratungen sind - und ich darf das dankend anerkennen - unter einer ungemein fleißigen und intensiven Mitarbeit aller Fraktionen durchgeführt worden und tatsächlich außerordentlich fruchtbar gewesen und haben auf diesem Gebiet völlige Klarheit geschaffen. Ich begrüße es vor allem, daß der jetzt vorliegende Entwurf die Rechtsbeziehungen zwischen dem Veranstalter, dem Leiter und dem Teilnehmer einer Versammlung klar und viel eingehender, als das früher der Fall war, gegeneinander abgegrenzt hat. Bei den Befugnissen, die dem Leiter einer Versammlung zu geben sind, mußte das richtige Maß gefunden werden. Einerseits mußte es ihm ermöglicht werden, eine ordnungsgemäße Durchführung sicherzustellen, andererseits mußte aber sorglich verhindert werden, daß er unter Zuhilfenahme seiner Ordnungsbefugnisse so weit gehen konnte, daß dadurch ein verfassungswidriger Mißbrauch Platz greift. Ich glaube, daß den Mitgliedern des Verfassungsrechtsausschusses dieses Abwägen geglückt ist und daß sie billigerweise beiden Erfordernissen genügend Rechnung getragen haben.
Ich möchte diese Zustimmung auch auf die Strafbestimmungen ausdehnen, die gegenüber dem Regierungsentwurf vereinfacht und verkürzt worden sind. Für den Ausschuß handelte es sich im wesentlichen darum, den Mißbrauch verfassungsmäßiger Versammlungsfreiheit durch undemokratische Veranstalter, undemokratische Leiter und undemokratische Teilnehmer zu verhindern.

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Meine Damen und Herren, gestatten Sie mir, daß ich Ihre Aufmerksamkeit durch eine besondere Bemerkung in Anspruch nehme. Das Ministerium des Innern ist nun einmal gezwungen, eine Reihe von Gesetzentwürfen vorzulegen, die in das Recht des einzelnen eingreifen. Das Grundgesetz sieht solche Möglichkeiten durchaus vor. Bei allem Respekt vor der Persönlichkeit und den persönlichen Freiheiten, die es ausdrücklich vorsieht und in den verschiedensten Bestimmungen deutlich zum Ausdruck bringt, stellt es ebenso deutlich den Grundsatz auf, daß es eine schrankenlose Freiheit nicht gibt.
({1}) Es gibt keine Freiheit ohne Bindungen.
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Deshalb sind solche Gesetze, wie dieses, notwendig, um den Mißbrauch demokratischer Freiheiten zu verhindern. Je großzügiger das Grundgesetz die persönlichen Rechte handhabt, um so mehr muß aufgepaßt werden, daß diese Freiheiten nicht mißbraucht werden. Wir haben das schon einmal erlebt. Das ist auch der Grundgedanke, der den Beratungen des Verfassungsrechtsausschusses zugrunde gelegen hat und den ich auch für den Regierungsentwurf in Anspruch nehme.
Die Rechte der Polizei, eine Versammlung oder einen Aufzug zu verbieten oder aufzulösen, sind im Entwurf abschließend geregelt. Ein Verbot oder eine Auflösung auf Grund anderer Rechtsvorschriften soll damit nach diesem Gesetz ausgeschlossen sein. Nun haben Sie also einheitliches, übersichtliches Recht geschaffen. Es kann insbesondere nicht mehr mit der polizeilichen Generalklausel, wie ich sie Ihnen eben vortrug, vorgegangen werden. Die einzige Ausnahme betrifft Aufzüge und Versammlungen unter freiem Himmel. Hier ist ein § 15 mit neuem Wortlaut geschaffen worden, der in großen Zügen der Generalklausel entspricht und in diesem Falle auch bitter nötig ist.
Ich komme noch einen Augenblick auf die Versammlungen in geschlossenen Räumen zu sprechen. Hier ist die Verbotsmöglichkeit gegenüber dem bisherigen Rechtszustand wesentlich eingeschränkt worden. Sie wissen aus der Praxis, daß namentlich bei Versammlungen in geschlossenen Räumen die Möglichkeit gewalttätiger und aufrührerischer Unternehmungen besteht. Hier bestimmt das Gesetz klar, daß solche Verbote, wie sie früher bei diesem Tatbestand erlassen werden konnten, nicht mehr von der Polizei erlassen werden können, wenn die Gefahr nicht vom Veranstalter und von den Teilnehmern, sondern von dritter Seite droht. Ich gebe zu, daß das für die Polizei, für die Exekutive in Zukunft eine wesentliche Erschwerung ist. Ich habe aber meine Mitarbeiter, die in den Ausschuß entsandt worden sind, angewiesen, unsere Bedenken in diesen Fällen zurückzustellen, damit das Gesetz endlich in Kraft treten kann.
Eine weitere Einschränkung liegt darin, daß in Zukunft schwere Verstöße gegen die Strafgesetze nur noch zu einer Auflösung der Versammlung, aber nicht mehr zu einem präventiven Verbot führen können. Auch das ist - vom Standpunkt der Exekutive aus gesehen - eine gewisse Erschwerung. Ich stelle auch diese Bedenken der Exekutive zurück, um das Zustandekommen des Gesetzes zu fördern.
Ich komme noch zu den Voraussetzungen für die Auflösung von Versammlungen in geschlossenen
Räumen. Diese Voraussetzungen sind in § 12 des Gesetzes abschließend aufgezählt. Auch sie bedeuten gegenüber dem bisherigen Rechtszustand eine Einengung. Kriminelle Tatbestände, die zu einer Auflösung führen können, sind jetzt in Nr. 4 des § 12 auf schwere Delikte beschränkt. Auf diese Bedenken habe ich wiederholt hingewiesen und möchte sie auch heute noch einmal betonen, damit nicht dem Innenministerium der Vorwurf gemacht werden kann, das Hohe Haus auf diese Gefahrenpunkte nicht aufmerksam gemacht zu haben.
Zum Schluß möchte ich noch einige Worte sagen. Ich darf darauf hinweisen, daß schon das Vereinsgesetz von 1908 nach allgemeinem Urteil einen durchaus liberalen Charakter trug. Dieser ist auch in dem Ihnen gegenwärtig vorliegenden Gesetzentwurf durchaus vorhanden. Die Rechte polizeilicher Exekutive sind auf das unerläßliche Maß eingeschränkt. Die Ordnung in den Versammlungen obliegt dem Veranstalter bzw. dem von ihm beauftragten Leiter, der sich dazu seiner Organe bedienen kann. Die Vorschriften, die die Rechte und Pflichten des Veranstalters oder Leiters und der Teilnehmer abgrenzen, dienen lediglich dazu, einem geordneten Verlauf der Versammlung den Weg zu bahnen. Ich darf hier auf die Begründung, die schon von meinem Vorgänger im Sommer 1950 gegeben wurde, verweisen. Wir wollten die Spielregeln, die das Verhalten der Versammlungsteilnehmer und die Handhabung der Versammlungsleitung bestimmen sollen, gesetzlich festlegen. Das ist geschehen. Wir wollten auf diese Weise - und das ist die hohe Aufgabe des Gesetzes - einer drohenden Verrohung der politischen Sitten mit gesetzlichen Mitteln und klaren gesetzlichen Handhaben entgegentreten. Möge - das ist mein Wunsch - der Entwurf, um dessen Annahme ich Sie bitte, diese Erwartungen erfüllen und damit auch die Absichten verwirklichen, die alle Mitarbeiter an diesem Entwurf im Ausschuß zum Schutze der Verfassung gehegt haben.
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