Wendig (NA), 1981-04-09:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Vor allen Dingen, verehrter Herr Kollege Bötsch, sofern Sie Probleme mit der Kontinuität der FDP-Fraktion haben sollten, wie es in Ihrem Redebeitrag anklang, wird Sie vielleicht die Tatsache beruhigen, daß die FDP heute ebenso wie in der Debatte vom 2. Juli des vergangenen Jahres durch mich hier vertreten ist. Ob und inwieweit das - das ist ein rein formaler Vorgang, wenn Sie so wollen - eine inhaltliche Entscheidung bedeutet, werden Sie vielleicht am Ende meiner Ausführungen oder am Ende der Beratungen sehen, zu denen dieser Gesetzentwurf Veranlassung bietet.
Wer die Debatte vom 2. Juli des vergangenen Jahres noch in Erinnerung hat, der wird mir bestätigen, Herr Kollege Bötsch, daß es bei allen Meinungsverschiedenheiten - sie waren natürlich da, das bestreite ich gar nicht - die übereinstimmende Meinung aller war, daß die Probleme des Asylverfahrens, die im Laufe des Jahres 1980 ein, wie ich sagen möchte, überdimensionales Maß angenommen hatten, sicherlich nicht allein mit der zweiten Beschleunigungsnovelle gelöst werden konnten. Daran haben wir nie einen Zweifel gelassen. Die zweite Beschleunigungsnovelle war u. a. auch deswegen ein Zeitgesetz. Nun beraten wir also heute den Entwurf des Bundesrates zur Änderung dieses zweiten Beschleunigungsgesetzes in einer ersten Lesung.
Sicher besteht Einigkeit bei allen mit der Materie Vertrauten, daß hier einer der schwierigsten und zugleich sensibelsten Bereiche zur Lösung ansteht. Die Lage des vergangenen Jahres hat sich trotz der erfreulichen Zahlen im Prinzip doch gar nicht so sehr geändert. Damals, 1980: Die von Monat zu Monat stürmisch angestiegene Zahl von Asylsuchenden zwang sicherlich zu einem schnellen Handeln, um die Anerkennungsverfahren gegenüber der Novelle von 1978 weiter abzukürzen. Aber die besondere Problematik liegt unverändert auch heute noch in der Tatsache begründet, daß das durch die Verf as-sung garantierte Grundrecht auf politisches Asyl zu einem besonders sorgfältigen Umgang mit den tragenden rechtsstaatlichen Elementen des Anerkennungsverfahrens verpflichtet. Das heißt mit anderen Worten, daß im Grunde - und dabei bleibe ich auch heute noch - das Verfahrensrecht, insbesondere das Recht des gerichtlichen Verfahrens, für sich - ich sage: für sich - nicht das geeignete Operationsfeld ist, um des zunehmenden Stromes von Asylbewerbern in unserem Lande Herr zu werden.
Die steigende Zahl von Asylbewerbern in unserem Lande beruht doch zu einem ganz wesentlichen Teil, wie wir wissen, nicht auf politischer Verfolgung. Es stehen Probleme des Arbeitsmarktes sowie die gegenüber vielen Ländern der Dritten Welt unvorstellbar großen Vorzüge unseres Systems der sozialen Fürsorge ganz entschieden im Vordergrund - um nur einige Beispiele zu nennen. An diesen Grundtatsachen hat sich auch heute nichts geändert. Wenn die Zahl der Asylbewerber in den letzten Monaten sehr stark rückläufig geworden ist - die Zahlen wurden genannt -, so beruht dies wohl nur zu einem - ich sage dies hier einmal einschränkend - geringen Teil auf den Beschleunigungsgesetzen von 1978 und 1980. Es waren vielmehr die flankierenden Maßnahmen der Exekutive: Visumzwang, schließlich auch gegenüber der Türkei, Versagung der Arbeitserlaubnis für ein Jahr - um nur die wichtigsten zu nennen.
Ich verweise in diesem Zusammenhang auf meine Ausführungen vom 2. Juli des vergangenen Jahres, in denen ich darzustellen versucht habe, daß wir nur durch ein aufeinander abgestimmtes Bündel von Maßnahmen, von denen das Verfahrensrecht nur ein Teil sein kann, die Asylprobleme vernünftig, gerecht und schnell zu lösen vermögen. Dieses Bündel bleibt weiterhin notwendig. Deswegen ist auch heute die Frage einer Änderung des Verwaltungs-und Gerichtsverfahrens allein nicht der Ansatzpunkt für eine Lösung der Probleme.
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Aber ich unterstreiche: Das Ziel, das wir erreichen müssen, Herr Kollege Erhard, ist, daß wir in einem kurzen und überschaubaren Zeitraum zu einer rechtskräftigen Entscheidung kommen, ob Asyl gewährt werden kann oder nicht.
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- Das bestreite ich auch nicht. Ich erkenne an, daß auch die Bundesregierung an dieser Konzeption festhält,
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das Bündel von Maßnahmen, meine ich jetzt
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- nein, bitte, sie tut es ja -, indem sie durch den inzwischen im Kabinett verabschiedeten Gesetzentwurf zum Arbeitsförderungsgesetz - das sogenannte Wartezeitgesetz - eine gesetzliche Grundlage für eine einjährige Verweigerung der Arbeitserlaubnis für Asylbewerber schaffen will. Dies erscheint notwendig, da nach einer inzwischen sich
verfestigenden Rechtsprechung die bisher nur auf den Beschluß der Bundesregierung gestützte Versagung der Arbeitserlaubnis für Asylbewerber offenbar nicht durch § 90 des Arbeitsförderungsgesetzes gedeckt ist.
Meine Damen und Herren, es steht außer Zweifel, daß Länder und Kommunen zum entscheidenden Teil die Belastungen zu tragen haben, die sich aus dem verstärkten Zustrom von Asylbewerbern ergeben. Schon aus diesem Grunde werden auch wir Freien Demokraten den heute vorliegenden Gesetzentwurf des Bundesrates vorurteilsfrei und sehr gründlich mitberaten. Ich erblicke zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine Einigkeit der Länder vor allem darin, ein beschleunigtes Asylverfahren zu bewirken. Wenn ich es recht sehe, treten deshalb auch bei den Ländern gewisse Meinungsverschiedenheiten im Detail noch gegenüber dem vorrangigen Bestreben zurück, das Gesetzgebungsverfahren zunächst einmal über einen Initiativantrag des Bundesrates auf den Weg zu bringen. Bewegungsspielraum erblicke ich deshalb auf allen Seiten.
In einer ersten Lesung möchte ich mich auf einige wenige Gesichtspunkte beschränken. So teilen wir entschieden die Bedenken der Bundesregierung, ob es richtig ist, die Zuständigkeit für die Meldung und die Antragstellung durch die Asylbewerber bei einigen wenigen Ausländerbehörden zu konzentrieren. Es ist auch für eine Beschleunigung späterer Gerichtsverfahren von entscheidender Bedeutung, die einzelnen Fälle bereits im Verwaltungsverfahren so gut wie nur irgend möglich aufzuklären und aufzubereiten. Über den Asylantrag dürfen, wie ich auch heute meine, nicht Stellen entscheiden, die nicht hinreichend hierauf vorbereitet und hierfür ausgestattet sind. Deswegen sollte nach unserer Überzeugung die Entscheidung in jedem Falle bei der Bundesanstalt in Zirndorf verbleiben.
Der zweite Punkt: Im Grundsatz wäre nichts dagegen einzuwenden, bestimmte Verwaltungsvorschriften zum Ausländergesetz, nach denen die Verwaltungsbehörde Asylanträge als unbeachtlich behandeln darf, in das Beschleunigungsgesetz zu übernehmen. Mit der Befugnis indessen, einen Antrag als unbeachtlich zu behandeln, wenn er offensichtlich unbegründet ist, geht der Bundesratsentwurf erheblich über die bisherige Regelung in den Verwaltungsvorschriften zum Ausländergesetz hinaus. Das muß hier festgehalten werden. Außerdem, meine Damen und Herren, halten wir eine solche Regelung für sehr schwer vereinbar mit den hohen Anforderungen, die vor dem Hintergrund des Art. 16 des Grundgesetzes an ein rechtsstaatlich einwandfreies Verfahren zu stellen sind. Bedenken Sie bitte - auch Herr Schöfberger hat darauf hingewiesen -, daß gegen die aufenthaltsbeendenden Maßnahmen der Behörde kein Widerspruch stattfinden kann und daß die Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung hat. Wir werden bei allem Verständnis für eine notwendige Beschleunigung der Verfahren gerade diesen Teil der Vorlage mit der größten Sorgfalt zu bedenken haben.
Nicht problemlos ist desgleichen die Vorschrift, Entscheidungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren unter bestimmten Voraussetzungen obligatorisch einem Einzelrichter zu übertragen. Mit dieser Vorschrift wird an ein Grundproblem des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gerührt. Mit der Bundesregierung bin ich der Auffassung, daß die gedachte Vorschrift einen effektiveren Einsatz der richterlichen Arbeitskraft möglich machen kann. Indessen wissen wir, daß die Bundesregierung für eine Änderung der Verwaltungsprozeßordnung etwas anders geartete Vorstellungen über die künftige Funktion des Einzelrichters im verwaltungsgerichtlichen Verfahren entwickelt hat. Ich will hierauf nicht näher eingehen. Man muß nicht so weit gehen wie der Deutsche Richterbund, der davor warnt, das Asylrecht praktisch zum Experimentierfeld für diese Frage zu machen.
Hinzu kommt dann aber auch für manchen Kollegen die Frage, ob dies wirklich an dieser Stelle oder besser im Rahmen der geplanten Neufassung der Verwaltungsprozeßordnung geregelt werden sollte. Um Ihnen meine Meinung hierzu zu sagen: Ich würde vor einer derartigen Überlegung eher warnen. Ein solcher Weg müßte entweder eine Beschleunigungsregelung für Asylverfahren behindern oder umgekehrt einen sonst nicht notwendigen Zeitdruck auf die Behandlung der noch einzubringenden Verwaltungsprozeßordnung ausüben.
Einer besonderen Beachtung bedarf schließlich die vorgesehene Einführung der Zulassungsberufung. Für uns Freie Demokraten ist dies heute ebenso wie bei den Erwägungen des vergangenen Jahres eine Lösung, mit der wir uns nur sehr schwer würden befreunden können. Sicher kann die Einführung der Zulassungsberufung eine beträchtliche Verkürzung der gerichtlichen Verfahren bewirken, obwohl schon das erste Beschleunigungsgesetz von 1978 gewisse Beschränkungen der Berufungsmöglichkeiten - und zwar, wie ich meine, sehr wirksame - gebracht hat.
Sollte man indessen in der Zulassungsberufung ein zulässiges und geeignetes Mittel zur Straffung gerichtlicher Verfahren erblicken, halten wir - hier stimme ich wiederum der Bundesregierung zu - einen Verzicht auf eine Nichtzulassungsbeschwerde für nur sehr schwer vertretbar. Ich weiß - das will ich gleich einfügen, da wir in einer ersten Beratung sind -, welche Probleme daraus für Oberverwaltungsgerichte entstehen können. Nach all dem wird in den Beratungen in den zuständigen Ausschüssen noch sehr vieles zu bedenken sein.
Darüber hinaus möchte ich darauf verweisen, daß es Problembereiche gibt, die der Entwurf des Bundesrates überhaupt nicht aufgreift. Die Frau Senatorin hat darauf schon in ihrer Einbringungsrede hingewiesen. Diese Bereiche betreffen allerdings nicht das Verfahrensrecht im strengen Sinne. Ich denke z. B. an die Verteilung der Asylbewerber auf die einzelnen Länder. Wenn es richtig ist, daß der länderinterne Ausgleich z. B. auch deswegen nicht funktioniert, weil sich etwa das Land Bayern nicht daran beteiligt und daher 10 000 Bewerber zuwenig aufgenommen hat,
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muß man es bedauern, daß der Versuch gescheitert ist, eine gesetzliche Regelung der Aufnahmequoten durch einen Initiativantrag des Bundesrates in das Gesetzgebungsverfahren des Bundestages einzuführen.
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Auch hieran sollten wir denken, wenn wir an die Beratung der Bundesratsvorlage gehen. Das hieße, meine Damen und Herren, mit anderen Worten: Einfügung einer zusätzlichen Vorschrift, in der ein bestimmtes Quotierungssystem gesetzlich vorgeschrieben wird.
Vor allem aber - dies, meine Damen und Herren, zum Schluß - kommen wir um eine Frage nicht herum. Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe existiert fort. Sie arbeitet in vier Arbeitskreisen an den Problemen des Asylrechts: Verwaltungsverfahren, Gerichtsverfahren, Arbeitsmarktfragen und Sonstiges, wozu Unterbringung, Verteilung, Sozialhilfe und Kindergeld gehören. Die Ergebnisse dieser vier Arbeitsgruppen werden uns möglicherweise alle zu weitergehenden Ergebnissen führen, als uns heute zur Verfügung stehen. Dann könnte sich die in dem Entwurf des Bundesrates vorgeschlagene Lösung sehr bald wiederum als zu eng erweisen. Darüber hinaus könnte ich mir vorstellen, daß uns die Bundesregierung ihrerseits - auch auf den Ergebnissen der Arbeitsgruppen der Bund-Länder-Kommission aufbauend - eine umfassende Regelung anderer Fragen im Zusammenhang mit dem Asylproblem sehr bald in Gestalt eines eigenen Entwurfs vorlegen wird. Dies müßte, meine Damen und Herren, keine größere Verzögerung bedeuten. Ich meine nicht: 1. April 1984. Schon dies aber - 31. Dezember 1983 als Zeitgesetz - nötigt uns zu einem schnellen Handeln.
Meine Damen und Herren, ich möchte hier nicht mißverstanden werden. Wir wollen keineswegs beschleunigende und zugleich rechtsstaatlich saubere Lösungen für das Asylverfahren behindern oder erschweren, wir wollen uns aber auch nicht alle Jahre wieder mit Gesetzentwürfen befassen, die jeweils für sich nur Stückwerk sind.
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Das Grundrecht des Art. 16 des Grundgesetzes nehmen wir, die Freien Demokraten, sehr ernst.
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Ich weise auf viele Sätze hin, die Redner meiner Fraktion wie auch ich selber in früheren Debatten hierzu geäußert haben. Wir wissen, daß dieses Grundrecht, wie übrigens jedes andere Grundrecht auch, durch eine dauernde mißbräuchliche Inanspruchnahme in seinem Wert vermindert werden kann, und zwar sowohl objektiv als auch subjektiv in der Beurteilung durch die Bevölkerung.
Deshalb ist die Fraktion der Freien Demokraten an einer baldigen und umfassenden Lösung, die Behörden und Gerichte entscheidend entlastet und zu einer wirklichen Beschleunigung der Verfahren führt, interessiert. Sie will dies auch zu dem Zweck, meine Damen und Herren, daß die Fälle wirklicher politischer Verfolgung, um die es uns bei der Verwirklichung des Grundrechts nach Art. 16 im Kern geht, um so gründlicher, um so zügiger und damit um so gerechter behandelt werden können. - Ich danke Ihnen.
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