even (NA), 1960-02-19:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mit Recht hat der Herr Bundesminister des Innern darauf hingewiesen, daß wir mit der Regierungsvorlage gesetzgeberisches Neuland betreten. In der Tat ist eine solche Regelung des Parteienwesens, von dem Ausnahmefall des argentinischen Gesetzes abgesehen, ohne jedes Beispiel in der deutschen und ausländischen demokratischen Verfassungsgeschichte.
Den Parteien wird in Art. 21 des Grundgesetzes eine zentrale Funktion bei der politischen Willensbildung eingeräumt. Sie werden dadurch in ihrer Rechtsstellung weit über das hinausgehoben, was sie jemals in der deutschen Verfassungsgeschichte und insbesondere in der Weimarer Verfassung besessen haben. Nun steht allerdings auf der anderen Seite bereits jetzt fest - und dafür ist die Regierungsvorlage ein unfreiwilliger Beweis -, daß die Parteien ihre ehrenvolle Erwähnung im Grundgesetz mit einer Bürde von Pflichten zu bezahlen haben, von Pflichten, die teilweise mit nicht unerheblichen neuen finanziellen Belastungen verknüpft sind. Ich bin daher dem Herrn Bundesinnenminister besonders dankbar für die Ausführungen, die er zuletzt gemacht hat, über die Arten und Möglichkeiten einer Finanzierung der politischen Parteien und gewisse Förderungsmöglichkeiten seitens der öffentlichen Hand.
Nun glaube ich freilich, daß wir Bedeutung und Sinn des Parteiengesetzes nach dem Willen des Grundgesetzes nur dann richtig ermessen können, wenn wir es in den Zusammenhang der verfassungspolitischen Überlegungen stellen, die zur Formulierung des Art. 21 geführt haben. Offensichtlich ist nach Entstehungsgeschichte, Wortlaut und Stellung des Art. 21 eine verfassungsrechtliche Sicherung unserer freiheitlichen Grundordnung beabsichtigt. Hinter diesem Art. 21 steht die Vorsicht politisch gebrannter Kinder, hinter Art. 21 stehen lebendig die grausamen Erfahrungen der gerade überwundenen tyrannischen Barbarei, unter deren Eindruck der Parlamentarische Rat gestanden hat. Es war die nicht unberechtigte Furcht, es könnte unter Umständen zu einem erneuten Rückfall in unsagbare Barbarei kommen, wenn man sich nicht bessere Sicherungen, wirksamere Kautelen schaffte, als sie der Weimarer Verfassung zur Verfügung standen. Aber es war daneben auch die lodernde Drohung der kommunistischen Expansion, die am östlichen Horizont aufzuflackern begann und den Parlamentarischen Rat ,dazu veranlaßt hat, das Problem der Abwehr totalitärer Parteien als besonders aktuell und wesentlich zu betrachten. Infolgedessen ist Art. 21 eine Schutzvorschrift unseres Rechtsstaates gegenüber einem Rückfall in Einparteienherrschaft und Diktatur. Das Hauptziel ist die Abwehr totalitärer Bestrebungen jeder Art.
Daher darf Art. 21 kein Instrument dafür sein- ich betone dies mit besonderer Deutlichkeit -, die demokratischen freiheitlichen Parteien gegeneinander auszuspielen. Art. 21 enthält keine Rechtsgrundlage

Dr. Even ({0})
zur Diskriminierung einer oder mehrerer der staatsbejahenden Parteien. Bei aller Verschiedenheit ihrer politischen Vorstellungen darf das Gemeinsame aller staatsbejahenden Kräfte nicht übersehen werden, die gemeinsame Basis des Grundgesetzes, auf die alle staatstragenden Parteien getreten sind. Infolgedessen zielt die Stoßrichtung des zu erlassenden Parteiengesetzes vielmehr auf die Staatsfeinde, die Antidemokraten. Die Feinde der Freiheit sollen daran gehindert werden, den Rechtsstaat erneut zur Knebelung der Freiheit zu mißbrauchen.
Diese Erkenntnis erscheint um so wesentlicher, wenn man zum Vergleich die gewaltigen Anstrengungen und Aufwendungen betrachtet, die von antidemokratischer Seite in der Bundesrepublik unternommen werden. So wies der Vorsitzende des DGB, Willi Richter, kürzlich darauf hin, daß die kommunistische SED jährlich rund 100 Millionen DM zur Zersetzung der Grundordnung in der Bundesrepublik aufwende. Diese Zahl erscheint um so beklemmender, wenn man sie mit den laufenden Aufwendungen für die Organisation und die Tätigkeit der demokratischen Parteien zusammengenommen vergleicht. Denn es steht fest, daß alle demokratischen Parteien zusammengenommen nicht einmal einen Bruchteil der gewaltigen Geldmittel haben, die den Freiheitsfeinden jährlich zur Verfügung stehen.
Der verfassungspolitische Wille sieht aber nun nicht nur negative Abwehrmaßnahmen vor, sondern er gebietet auch positive Sachverhalte. Daraus ergeben sich die fünf Kernsätze des Art. 21 des Grundgesetzes. Erstens: die Berufung der Parteien zur Mitwirkung bei der politischen Willensbildung. Zweitens: die Gewährleistung ihrer Gründungsfreiheit. Drittens: das Gebot ihrer inneren demokratischen Ordnung. Viertens: die öffentliche Rechenschaftslegung über die Herkunft ihrer Mittel. Fünftens: der Zwang zur Verfassungsmäßigkeit ihrer Ziele. Sie wissen, daß das Verfahren zur Verwirklichung des letzten Punktes im wesentlichen bereits durch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz geregelt ist und daß sich eine festgefügte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts daran angeschlossen hat. Insoweit hat die Regierungsvorlage auch nur einige wenige Ergänzungen vorzunehmen. Die übrigen Punkte bedürfen aber näherer Ausgestaltung, sie nehmen daher im Regierungsentwurf auch den breitesten Raum ein.
Ich darf vorausschicken, daß sich die CDU/CSU-Fraktion hinter alle Grundsätze der Regierungsvorlage stellt, daß sie aber eine Reihe von Bestimmungen für verbesserungsfähig hält.
Was zunächst die Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung betrifft, so wird die Frage nach der Stellung der Parteien im Rechtsstaat gestellt. Das Grundgesetz weist den Parteien bei der politischen Willensbildung eine offensichtlich herausragende Stellung zu. Man kann geradezu von einer zentralen verfassungsrechtlichen Funktion sprechen, die das Grundgesetz den Parteien zuweist. Es wird ihnen das Recht, aber auch die Pflicht zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung verfassungsrechtlich verbrieft.
Was ist nun darunter zu verstehen? Zunächst einmal werden die Parteien in ihrer Existenz und in ihrer Wirksamkeit garantiert. Das bedeutet praktisch die Gewährleistung des Mehrparteienstaates. Hier wird die Sorge deutlich, die aus dem Wissen darum entspringt, daß die Entwicklung nach 1933 bald zu einem Einparteienstaat geführt hat. Hier wird aber auch der Alpdruck deutlich, der angesichts der Entwicklung zum Einparteienstaat in Mitteldeutschland besteht. Demgegenüber garantiert das Grundgesetz ausdrücklich den Mehrparteienstaat. Es garantiert die Möglichkeit mindestens einer Oppositionspartei. Damit wird eine scharfe Grenzlinie gezogen gegenüber jedweder Form der Diktatur, deren Wesenszug bekanntlich die Ausschaltung jeder Opposition ist.
Durch diese zentrale verfassungsrechtliche Stellung werden die Parteien allerdings nicht zu Staatsorganen, nicht zu Gliedern der Staatsorganisation, wohl aber werden sie zu unabdingbaren Bestandteilen des Verfassungslebens. Wenn man die Verfassungswirklichkeit dem gegenüberstellt, wird man zu dem Ergebnis kommen, daß sie eher noch weitergeht, als es im Grundgesetz seinen Niederschlag gefunden hat. Wir begrüßen es, daß der Regierungsentwurf am freien gesellschaftlichen Grundcharakter der Parteien festhält, daß er es den Parteien überläßt, die geeignete Rechtsform des zivilen Rechtes selbst auszuwählen, etwa in Gestalt eines nichteingetragenen Vereins oder eines eingetragenen Vereins oder einer sonstigen geeigneten Rechtsform, und daß damit den Parteien der notwendige Spielraum gegeben ist, innerhalb dessen sie sich frei entfalten können.
Andererseits erfüllen die Parteien nach dem Wortlaut und Sinn des Art. 21 öffentliche Aufgaben, dienen gemeinnützigen Zwecken und sind dem Wohl des deutschen Volkes verpflichtet. Es wäre wahrscheinlich noch zu prüfen, ob man nicht im Katalog der Aufgaben der Parteien, wie er in der Regierungsvorlage vorgesehen ist, noch etwas stärker die eigenschöpferische Arbeit und Wirkungsmöglichkeit der Parteien herausstellen sollte, als das bisher der Fall ist. Jedenfalls ist als wesentlich festzuhalten, daß die Parteien eine öffentliche Funktion ausüben, damit auch gemeinnützigen Zwecken dienen und der Gesamtheit verpflichtet sind.
Alle Parteien stehen in einem diametralen Gegensatz zu den verschiedenen Gruppen- und Verbandsinteressen. Sie alle wissen, daß in jeder politischen Partei verschiedene Gruppeninteressen zum Zuge kommen. Das ist natürlich und ein Spiegelbild der Verhältnisse unserer Industriegesellschaft. Aber hier setzt die wesentliche staatspolitische Aufgabe der Parteien ein, die verschiedenen Gruppeninteressen innerhalb ihrer Organisationen mit dem Maßstab ihres Programms am Gemeinwohl zu orientieren und dadurch zu einem Ausgleich zu kommen. Die staatspolitische Aufgabe der Parteien liegt also auch darin, gewissermaßen als Interessenfilter wirksam zu werden, durch den die extremen Gruppenegoismen ausgeglichen werden und ein Kompromiß, ein Mittelweg gefunden wird, der es ermöglicht,


Dr. Even ({1})
eine Politik zu betreiben, die auch die Gemeinschaft, das Gemeinwohl berücksichtigt.
Die verschiedenen Merkmale des Parteienbegriffs sind nach unserer Auffassung im Entwurf zutreffend definiert. Man mag darüber streiten, ob die Formulierung im einzelnen zu verbessern ist. Wesentlich ist aber die notwendige Abgrenzung gegenüber Interessenverbänden, Wählervereinigungen und bloßen Rathausparteien.
Was die letzte Frage anlangt, bin ich allerdings der Auffassung, daß in den kommenden Beratungen geprüft werden muß, ob nicht entsprechend dem Grundsatz der Wettbewerbsgleichheit bei Kommunalwahlen eine Angleichung der bloßen Rathausparteien, die nicht Parteien im Sinne des Gesetzes sind, an die den im Gesetz festgelegten Pflichten unterworfenen Parteien notwendig erscheint; denn andernfalls besteht die Möglichkeit, daß diese von dem Parteiengesetz und damit von den Pflichten, die das Gesetz auferlegt, ausgenommenen Rathausparteien auf gewissen Gebieten einen Vorsprung gegenüber den eigentlichen Parteien gewinnen, die an das Parteiengesetz gebunden sind.
Es dürfte auch zu überlegen sein, ob nicht eine rein klarstellende Registrierung der Parteien ins Auge zu fassen ist, wie sie etwa der Bundesrat bereits vorgeschlagen hat. Wir wenden uns zwar gegen eine Registrierung der Parteien mit rechtsbegründender Wirkung, weil verfassungsrechtliche Bedenken entgegenstehen und zu befürchten ist, daß dadurch der Grundsatz der Gründungsfreiheit verletzt werden könnte. Aber eine rein klarstellende Registrierung würde dem nicht entgegenstehen. Als Fortschritt gegenüber der bisherigen Rechtslage der Parteien ist auch die Verbesserung ihres Namensschutzes anzusehen und daher zu begrüßen.
Was nun die innere Ordnung der Parteien angeht, so hat der Herr Bundesminister bereits darauf hingewiesen, daß es wahrscheinlich in diesem Hohen Hause verhältnismäßig leicht zu einer Übereinstimmung in diesen Fragen kommen kann, vor allen Dingen in den Grundsätzen, daß die Satzung und die Parteiprogramme veröffenlicht werden müssen, daß jedes Parteimitglied vor dem Mißbrauch der Verbandsgewalt zu schützen ist, daß die Führungsgremien echte Spitzenorgane der demokratischen Repräsentation sein müssen, daß alle Mandate zeitlich zu befristen sind, daß für die Vorstandswahlen geheime Abstimmung vorzusehen ist, daß alle Mitglieder gleiches Stimmrecht haben und dergleichen mehr.
Man wird, so glauben wir, freilich zu prüfen haben, ob hinsichtlich der Schlußfolgerungen, die im Gesetzentwurf aus diesen Grundsätzen gezogen worden sind, alles in jeder Hinsicht notwendig und zweckmäßig ist. Aber »das Wesentliche dieser Bestimmung liegt doch darin, daß die totalitären, antidemokratischen Parteien, gegen die sich ja auch der Zwang zu einer inneren demokratischen Ordnung in erster Linie richtet, in aller Regel nicht nur ihrer Zielsetzung nach, sondern auch ihrer inneren Organisationsgewalt nach diktatorisch verfahren.
Damit komme ich zu dem etwas strittigeren Problem der Rechenschaftslegung über die Herkunft der Mittel. Namens der CDU/CSU-Fraktion begrüße ich die öffentliche Rechenschaftslegung. Wir begrüßen sie nicht nur, weil dadurch ein Verfassungsauftrag erfüllt wird, sondern wir begrüßen sie vor allem auch deshalb, weil durch eine solche Finanztransparenz dazu beigetragen wird, eine Reihe von Legenden zu zerstören. Zum Beispiel wird sich dann das Märchen von der angeblich reichen CDU und der 'angeblich armen SPD verflüchtigen. In aller Öffentlichkeit wird klargestellt werden, daß keine der bestehenden Parteien ihre Aufgaben allein mit Eigenmitteln finanzieren kann und daß auch die Linke auf erhebliche Fremdmittel der verschiedensten Herkunft angewiesen ist.
Durch die öffentliche Rechenschaftslegung wird aber auch die Legende von der Chancenungleichheit zugunsten der nichtsozialistischen Parteien zerrrinnen. Es wird sich zeigen, daß gerade das Gegenteil richtig ist. So ist beispielsweise die Sozialdemokratische Partei kraft ihres gewaltigen Parteivermögens gegenüber anderen Parteien finanziell im Vorteil.
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- Ich stelle fest, daß Sie selber nicht wissen, wie vermögend Sie sind. Wir machen Ihnen das nicht zum Vorwurf. Wir machen Ihnen höchstens zum Vorwurf, daß Sie den Anschein erwecken, als wären Sie arm und nur die anderen reich.
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- Wir können das noch konkretisieren, wenn Sie es wünschen. - Daher begrüßen wir, daß der oberste Parteivorstand für die gesamte Partei und nicht nur für die Bundesorganisation Rechenschaft legen muß.
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- Das ist eben nicht der Fall. Sie sind offenbar nicht orientiert, daß die Rechenschaftslegung der SPD nur eine Teilrechenschaftslegung ist und daß sie nach einem bekannten Wort eines deutschen Journalisten vergleichbar ist mit einem Schleiertanz, bei dem die attraktivsten und interessantesten Stellen verdeckt bleiben.
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Wir fordern weiterhin eine Vervollständigung
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Wir fordern, daß grundsätzlich Rechenschaft über alle Mittel abzulegen ist,
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einschließlich der direkt oder indirekt beherrschten Geschäftsbetriebe und Unternehmen.
Daher halten wir eine Vervollständigung des Herkunftskatalogs über den Entwurf der Regierung

Dr. Even ({8})
hinaus dahin für erforderlich, daß auch die Parteivermögen einzubeziehen sind.
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Die Regierungsvorlage sieht die Rechenschaftslegung nach Einnahmearten, nach den verschiedenen Kategorien vor. Die Namensnennung der einzelnen Beitragszahler, Spender und Förderer ist nicht vorgesehen. Damit entspricht die Vorlage dem Gutachten der Parteienrechtskommission. Auch der Bundesrat hat sich in diesem Punkt hinter die Regierungsvorlage gestellt; wie wir überzeugt sind, mit Recht. In dem Wortlaut des Art. 21 ist keine individuelle Namensnennung vorgesehen. Auch die Diskussion im Parlamentarischen Rat weist nicht in diese Richtung. Die Entstehungsgeschichte zeigt vielmehr, daß man den einzelnen Spender nicht hat treffen wollen.
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Eine zwangsweise, gegen den Willen der Betroffenen verfügte Namensnennung in der Öffentlichkeit wäre ein schwerer Eingriff in die Rechte der freien Persönlichkeit und der freien Meinungsäußerung. Jeder Staatsbürger hat ein Recht darauf, daß sein Name in der Öffentlichkeit, jedenfalls von Amts wegen, ungenannt bleibt, wenn er Mitglied einer bestimmten Organisation ist oder sie unterstützt. Natürlich kann er freiwillig auf dieses Recht verzichten, und mitunter geschieht dies. Niemand darf ihn jedoch dazu zwingen. Wenn der Grundgesetzgeber eine so weitgehende Einengung des Persönlichkeitsrechts gewollt hätte, hätte er das ausdrücklich sagen müssen, etwa durch die Worte: „unter namentlicher Nennung der Geber". Das hätte leicht geschehen können. Es ist aber nicht geschehen. Daher fehlt es an einer Rechtsgrundlage für eine solche Regelung.
Aber selbst wenn dieses verfassungsrechtliche Hindernis nicht bestände, wäre keine Möglichkeit gegeben, die Forderung nach Namensnennung der Geber praktisch zu verwirklichen. Zunächst müßte man konsequenterweise alle Geber, einschließlich der Mitglieder, die Beiträge zahlen, namentlich nennen. Das bedeutet die jährliche Veröffentlichung von weit über einer Million Namen. Soweit ich sehe, hat das bisher noch niemand gefordert. Lehnt man dies jedoch ab und nimmt irgendeine Begrenzung vor, so muß diese Begrenzung notwendigerweise willkürlich sein. Denn klare sachliche Merkmale für die Grenze zwischen Beiträgen und Spenden, zwischen Zuwendungen, deren Geber namentlich zu veröffentlichen sind, und solchen Zuwendungen, bei denen das nicht zu geschehen braucht, lassen sich nicht aufstellen. Wo soll die Grenze liegen? Bei 100 Mark? Bei 1000, bei 5000, bei 10 000 Mark oder wo? Bei der Beantwortung dieser Frage würden keine sachlichen Erwägungen, sondern parteipolitische Nützlichkeitsgedanken unvermeidlich die Hauptrolle spielen.
Eine Begrenzung, wie immer sie ausfallen mag, würde darüber hinaus praktisch nicht vollziehbar sein. Der Gesetzgeber müßte von vornherein damit rechnen, daß sein Gesetz nicht verwirklicht würde, weil es allzu leicht umgehbar wäre. Würde man
beispielsweise die Grenze bei 1000 DM festlegen, könnte eine natürliche oder eine juristische Person oder eine Personenvereinigung leicht fünf Strohmänner vorschieben, die jeweils nur 1000 DM oder 1000 DM minus einen Pfennig geben würden, oder man würde eine große Zahl von Zwischenorganisationen gründen, unter denen sich der Staatsbürger nichts mehr vorstellen kann. Diese Lösung würde daher im Ergebnis mehr der Verschleierung als der Klärung dienen und damit im Widerspruch zum Sinn und Geist des Art. 21 stehen.
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Es bleibt daher nur der Weg der Regierungsvorlage, nämlich nach den verschiedenen Einnahmegruppen Rechenschaft zu legen. Das ist die einzig verfassungsmäßige, saubere und durchführbare Lösung. Über Einzelheiten wird man gewiß diskutieren können; am Grundsatz selbst wird man jedoch nicht zu rütteln vermögen.
Meine Damen und Herren! Lassen Sie mich zusammenfassend betonen, daß nach dem Willen des Grundgesetzes das Parteiengesetz die Stellung der demokratischen Parteien stärken und die Abwehr totalitärer Kräfte erleichtern soll. Von dieser Grunderkenntnis muß man ausgehen, wenn das Parteiengesetz in der richtigen Richtung entwickelt werden soll. Keinesfalls ist es der Wille des Grundgesetzgebers gewesen, etwa einer demokratischen Selbstzerfleischung Vorschub zu leisten, etwa den Kampf zwischen den freiheitlichen Parteien zu verschärfen. Ich glaube, wir sollten gerade angesichts der Lage, in der wir heute stehen, uns dieser Erkenntnis bewußt sein. Wenn man dagegen jede sich bietende Gelegenheit dazu benutzt, dem eigenen Volke und der Welt das peinliche Schauspiel gegenseitiger Beschimpfung zu bieten, nimmt nicht die jeweilige Gegenpartei Schaden, sondern der Rechtsstaat und die Demokratie insgesamt.
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Wir erblicken daher in dem Entwurf der Bundesregierung einen Beitrag zur inneren Festigung der Demokratie. Allerdings glauben wir - und das betone ich -, daß letzten Endes Paragraphen und Gesetze nicht entscheidend sein können. Entscheidend für die Erhaltung des Rechtsstaates sind vielmehr der Wille und die Tatbereitschaft aller Staatsbürger, für die Sicherung der freiheitlichen Grundordnung einzustehen.
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