francke (NA), 1978-04-14:
Erstens ist Ihre Behauptung falsch;
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er hat genau das Gegenteil gesagt. Zweitens kann ich verstehen, daß Bemerkungen aus Ausschußsitzungen Ihnen natürlich nur dann unangenehm auffallen, wenn sie sich gegen Sie richten.
Am 9. November 1977 hat die Bundesregierung erstmals in einer Referentenbesprechung ihre Absicht erklärt, eine weitere Verwaltungsvereinbarung nach Art. 104 a des Grundgesetzes über ein Programm zur Förderung heizenergiesparender Maßnahmen mit den Ländern abzuschließen. Zur Finanzierung des Bundesanteils sollte eine Erhöhung der Heizölsteuer dienen. Aber bereits am 14. September 1977 hat Herr Kollege Ravens den Ländern und der Öffentlichkeit - sprich: der Presse - seine Absichten kundgetan.
Ich habe damit im Grunde alle Elemente, die zwangsläufig zum Scheitern der Aktivität führen mußten, genannt, möchte dies aber in drei Punkten noch verdeutlichen.
Erstens. Nach dem Wortlaut und dem Verständnis unserer Verfassung sind Bund und Länder gleichberechtigte Partner. Dies bedingt - unabhängig von Stilfragen -, daß man erst seinen Partner informiert und befragt, statt ihn in der Öffentlichkeit vor vollendete Tatsachen zu stellen, ihm öffentlich dezidiert den Inhalt einer Verwaltungsvereinbarung vorzuhalten und im Kommentar sinngemäß nach dem Prinzip zu verfahren: Friß, Vogel, oder stirb! Dies hat nichts, aber auch gar nichts mit einer Partnerschaft, ja noch nicht einmal etwas mit einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern zu tun.
Zweitens. Sie waren in Ihrer Verwaltungsvereinbarung davon ausgegangen, daß das Gesamtprogramm je zur Hälfte vom Bund und von den Ländern finanziert werden sollte, und haben dabei listigerweise hinzugefügt, Ihren Anteil - den Bundesanteil - würden Sie durch eine Erhöhung der Heizölsteuer refinanzieren. Zum Zeitpunkt Ihrer Erklärung hatten alle Länder mindestens durch Kabinettsbeschluß, ganz zu schweigen von dem vorliegenden und durch die Landesparlamente beschlossenen mittelfristigen Finanzplan, ihren Aufgabenkatalog für das Jahr 1978 finanziell abgesichert und öffentlich bekanntgegeben. Änderungen wären also ohne zum Teil tiefgreifende Veränderungen in den sich aus der Landespolitik zwingend ergebenden politischen Prioritäten gar nicht möglich gewesen.
Damit bin ich beim dritten, dem verfassungspolitisch gewichtigsten Argument aller - ich betone: aller - Bundesländer gegen Ihr Vorgehen. Sie, Herr Dr. Haack, und die Regierung wollten die Durchführung und Finanzierung auf der Grundlage des Art. 104 a des Grundgesetzes vornehmen.
Für die Beurteilung dieser Frage ist nach meiner Auffassung der Absatz 4 maßgebend. Er wird in dem Kommentar von Maunz/Dürig/Herzog wie folgt interpretiert - und diese Interpretation haben Sie bislang nicht aus der Welt reden können -:

Francke ({1})
Art. 104 a ist keine Generalklausel für die Beteiligung des Bundes an besonders bedeutsamen Investitionen der Länder und Gemeinden. Vielmehr ist die Beteiligung nur in drei Fallgruppen möglich.
Diese drei Fallgruppen werden dann im einzelnen aufgezählt.
Keiner dieser Tatbestände, die die Voraussetzung für die Anwendung des Art. 104 a sind, liegen hier vor. Art. 104 a soll eine plötzlich erkennbare Notsituation erfassen und schnell lösen helfen. Er soll die Ausnahme von der Regel ermöglichen. Deshalb hat auch die Konferenz der Finanzminister und Finanzsenatoren am 10. November 1977 einstimmig - ich betone: einstimmig - in Berlin zu dem Vor- gehen der Regierung zu Recht erklärt:
Die Vorlage der Entwürfe des Bundes zu den Verwaltungsvereinbarungen auf dem Gebiet der Wohnungsbauförderung gibt Anlaß, zu der Praxis der Anwendung des Art. 104 a Abs. 4 Stellung zu nehmen. Die Finanzministerkonferenz beobachtet mit Besorgnis die zunehmende Inanspruchnahme des Instruments der Verwaltungsvereinbarung. Aus ihrer Sicht bestehen folgende Bedenken: Art. 104 GG könnte den ihm zugedachten Charakter einer Ausnahmeregelung verlieren. Durch die häufige Anwendung dieser Rechtsform besteht die Gefahr einer unzulässigen Einwirkung auf die Haushaltswirtschaft der Länder. Für längerfristig angelegte Programme sollte statt der Verwaltungsvereinbarung das nach Art. 104 GG ebenfalls mögliche Instrument des Förderungsgesetzes gewählt werden. Durch die insbesondere im Jahre 1977 'festzustellende vermehrte Inanspruchnahme des Art. 104 GG befürchtet die Finanzministerkonferenz, daß sich der Ausnahmecharakter dieser Regelung verliert, und zugleich wächst auch die Gefahr,
- sagen die Herren ferner daß die in Art. 109 GG festgelegte Selbständigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder durch die von seiten des Bundes weitgehend vorgegebenen Investitionsbereiche in unzulässiger Weise berührt wird.
Das sind - um es zur Erläuterung zu sagen - nicht nur Befürchtungen der Herren; denn zur Zeit bestehen bereits sieben Verwaltungsvereinbarungen.
In diesem Zusammenhang haben die Finanzminister am gleichen Tage einstimmig gefordert: Die Förderungsregelung ist nicht durch Verwaltungsvereinbarung, sondern durch Gesetz zu treffen. Trotz dieser begründeten, klaren und alternativen Position hat die Bundesregierung sowohl am 15. November 1977 wie auch später immer wieder den untauglichen Versuch einer Verwaltungsvereinbarung unternommen und damit allein durch ihr Fehlverhalten eine weitere erhebliche Verzögerung der notwendigen und richtigen Maßnahme verursacht. Nicht die
CDU/CSU-regierten Länder tragen Schuld, sondern
allein die Bundesregierung und die sie tragende Koalition.
({2})
Heute liegt nun ein Gesetzentwurf vor, zu dem die Regierung gestern und heute morgen wesentliche Änderungsvorschläge mündlich unterbreitet hat. Herr Paterna, Sie haben gestern gesagt, das sei ein Trauerspiel, und beklagt, daß die SPD-Fraktion nunmehr nicht nur unter Zeitdruck gesetzt werde, sondern auch - ich komme darauf noch zurück - gegen ihre Überzeugungen handeln müßte, wenn sie die Regierungsäußerungen von gestern und auch von heute morgen akzeptieren sollte. Meine Damen und Herren, Sozialisten sind nun einmal Planungsfetischisten. Hauptsache, es besteht eine Absicht und ein Plan; ob er ordnungs-, Finanz- und konjunkturpolitisch ausgereift und vernünftig ist, spielt keine Rolle. Hauptsache, Herr Waltemathe, es gibt einen Plan. Genau nach diesem Muster ist der Gesetzentwurf gestrickt. Er kann deshalb in der vorliegenden Form von uns nicht akzeptiert werden.
Wir werden zu den Kernpunkten des Gesetzes Änderungsanträge stellen, die ich kurz begründen möchte. Die Regierung gibt dem Gesetzentwurf zwei Zielsetzungen.
Erstens. Die Energieeinsparung im Gebäudebestand trägt wesentlich zur langfristigen Sicherung des wirtschaftlichen Wachstums bei; sie erfordert entsprechende bauliche Maßnahmen.
Zweitens. Verstärkte Investitionen zur Energieeinsparung sind auch aus konjunkturellen Gründen erforderlich.
Zu diesen beiden Zielsetzungen ist folgendes zu sagen.
Erstens. Weder im Gesetz noch in seiner Begründung, noch in den gestrigen Ausschußberatungen war die Regierung in der Lage, eine Kosten-Nutzen-Analyse vorzulegen - oder sie wollte es nicht. Beweisen Sie uns im Ansatz, daß Ihre These richtig ist, mit den vorgesehenen Maßnahmen würde in einer bestimmbaren Größe Energie eingespart.
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Solange Sie das nicht tun, müssen Sie sich den Vorwurf gefallen lassen, dem Gesetz eine zutreffende Überschrift, aber eine unbewiesene Behauptung in der Zielsetzung gegeben zu haben.
Zweitens. Konjunkturelle Anreize im Ausbaugewerbe sind nur sehr bedingt nötig; das sowohl nach den Äußerungen des Bundeswirtschaftsministeriums als auch des betroffenen Gewerbes. Als Ergebnis Ihrer Zielsetzung fürchte ich eher eine Verteuerung der Maßnahmen, da der Markt den Preis reguliert, maßgeblich dafür aber die vorhandene freie Kapazität im Verhältnis zur Nachfrage ist.
Nach meiner Auffassung ist es allein zulässig, zur Zielsetzung des Gesetzes folgendes zu sagen. Das bestehende Wohnungsmodernisierungsgesetz wird um einen neuen Tatbestand erweitert. Daraus folgt, daß sich der Rahmen der staatlichen Förderung sowohl gegenüber dem beschlossenen Haushaltsansatz für 1978 wie auch in den Vorgaben für die Jahre 1979 bis 1982 erhöhen muß. Daß dabei ein zusätzlicher Effekt in Form von eingesparter Energie eintritt, ist zu begrüßen.


Francke ({4})
Bei dieser Sachlage haben wir dafür Sorge getragen, daß sich die Bestimmungen dieses Änderungsgesetzes ordnungs-, finanz- und rechtssystematisch in das bestehende Gesetz eingliedern lassen bzw. daß da, wo bereits im bestehenden Gesetz Unklarheiten oder Ungereimtheiten bestehen, diese ausgeräumt werden.
Bevor ich zu den Details unserer Änderungs- bzw. Verbesserungsvorschläge komme, lassen Sie mich vier Vorbemerkungen machen.
Das bestehende Förderungssystem im Wohnungsbau besteht aus einer Mischung von direkter und indirekter, sprich steuerlicher Förderung. An diesem System soll zur Zeit festgehalten werden.
Der finanzielle Rahmen für Mindereinnahmen bzw. für die Gewährung von Zuschüssen soll in den kommenden fünf Jahren bis 1982 die 4,35-Milliarden-DMGrenze nicht überschreiten.
Die im Bundeshaushalt 1978 für die Zuschußgewährung vorgesehenen Mittel dürfen nicht reduziert werden, da sich die steuerlichen Maßnahmen erst im Haushaltsjahr 1979 auswirken.
Bei der Berechnung unserer Vorschläge sind die Folgerungen aus dem Erlaß vom 28. Februar 1978 des Bundes- und der Länderfinanzminister außer Ansatz geblieben, genauso wie das offensichtlich auch die Regierung zwischenzeitlich tut. Wir halten es allerdings für richtig, den Inhalt des Erlasses in das geltende Gesetz zu übernehmen.
Die CDU/CSU-Fraktion betrachtet die Aufgabe der Modernisierung auch im Rahmen der zusätzlichen Möglichkeiten, Energie einzusparen, als Daueraufgabe. Sie stellt daher dem Regierungsentwurf, der eine ausschließliche Subventionslösung vorsieht, eine gleichgewichtige Kombination von steuerlichen Erleichterungen und von Zuschußgewährung gegenüber. Mit dieser Alternative wird an das bestehende System zur Förderung wohnungswirtschaftlicher Maßnahmen angeknüpft.
Darüber hinaus haben steuerliche Lösungen insbesondere den Vorteil, daß sie zur Vermeidung eines bürokratischen Antragswesens beitragen und die notwendige schnelle Privatinitiative wesentlich rascher aktivieren können. Lassen Sie mich zum Beweis meiner These auch daran erinnern, daß die sehr schlechten Erfahrungen der Vergangenheit - als Stichwort nenne ich nur das „Windhundverfahren" - nur mit einer auch steuerlichen Lösung für die Zukunft gemindert bzw. vermieden werden können. Steuerliche Lösungen stellen für den Bürger einen Rechtsanspruch dar, auf den er sich langfristig einstellen kann und der ihn nicht zwingt, unnötige Hast an den Tag zu legen.
In diesem Zusammenhang muß die Frage gestellt werden - und ich will sie aus meiner Sicht gleichzeitig beantworten -: Soll ein Antragsberechtigter beides fordern können, soll also eine Kumulation stattfinden, oder soll sie nicht stattfinden? Hierzu vertreten wir eine klare Meinung: Nein; der Antragsteller soll und kann zwischen einer Bezuschussung und einer steuerlichen Hilfe wählen. Dabei will ich gerne hinzufügen, daß für einkommensschwache Bevölkerungskreise eine Möglichkeit zur
Doppelförderung aus sozialen Gründen geschaffen werden sollte.
Im einzelnen werden folgende Änderungen vorgeschlagen, wobei ich an dieser Stelle darauf verzichte, sie bis ins letzte Detail zu erläutern; dazu wird im Ausschuß ausreichend Zeit sein:
Erstens. Änderung des § 21 a des Einkommensteuergesetzes mit dem Ziel, eine steuerliche Begünstigung von eigengenutzten Einfamilienhäusern und Eigentumswohnungen durch eine Gleichbehandlung des Erhaltungsaufwandes wie bei Zwei- und Mehrfamilienhäusern zu erreichen. Dieser Vorschlag stellt den zentralen Punkt unserer Alternative dar.
Zweitens. Wir wollen die Einbeziehung von Gebäuden, die nach dem 31. Dezember 1956, jedoch vor dem 1. Januar 1978 hergestellt sind, in die ,Regelungen des § 82 a.
Drittens. Es geht um eine Harmonisierung des Maßnahmekatalogs der Anlage 7 zu § 82 a, also über den Wärmeschutz hinausgehend, mit dem § 4 Abs. 3 des Wohnungsmodernisierungsgesetzes in der Fassung des Regierungsentwurfs.
Viertens. Steuerlicher Anreiz bedeutet für uns auch, daß wir die Abschreibungssätze des § 82 a verdoppeln wollen auf 20 °/o im ersten Jahr, dem Jahr der Fertigstellung also, und in den folgenden vier Jahren.
Fünftens. In diesem Zusammenhang sind auch unsere Vorschläge zu sehen, dann eine erhöhte Absetzung bei Gebäuden vorzusehen, die nach dem 1. Januar 1978 fertiggestellt sind, wenn es sich um Aufwendungen handelt, die zum Anschluß an ein energiesparendes Fernwärmenetz, zum Einbau von Wärmepumpen, zum Einbau von Solarkollektoren und für Anlagen zur Zurückgewinnung und Speicherung von Wärme dienen.
Ferner soll eine Ausdehnung der erhöhten Absetzung auf Wohngebäude, die zum Betriebsvermögen gehören, vorgesehen werden sowie für sonstige Räume gelten, die nicht überwiegend Wohnzwecken dienen.
Nun habe ich gesagt: ein solches Gesetz muß systemgerecht sein und daher sich finanzpolitisch ausgewogen zwischen einer steuerlichen Lösung und einer Subventionslösung darstellen. Das heißt konkret: die CDU/CSU spricht sich dafür aus, daß die einkommensschwachen Bevölkerungskreise und die Wohnungsunternehmen, bei denen sich steuerliche Entlastungen nicht auswirken, eine äquivalente Förderung erfahren und entsprechende Zuschüsse erhalten.
Dabei soll folgender Personenkreis begünstigt werden:
1. Eigentümer von Familienheimen und eigengenutzten Eigentumswohnungen, wenn das Gesamteinkommen des Eigentümers und der zur Familie rechnenden Angehörigen im Sinne des § 25 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes die dort bezeichneten Grenzen nicht übersteigt,
2. Eigentümer von Mietwohnungsgebäuden unter denselben Voraussetzungen wie bei der Moderniesierung,

Francke ({5})
3. gemeinnützige Wohnungsunternehmen unter denselben Voraussetzungen wie bei der Modernisierung,
4. juristische Personen, die Eigentümer von sonstigen Räumen und von der Körperschaftsteuer befreit sind, d. h. Kirchen und Stiftungen. Hierbei soll es jedoch eine Beschränkung der Förderung auf Wohngebäude _geben.
In diesem Zusammenhang muß ich deutlich sagen, daß mich und uns die im Ausschuß vorgetragenen Argumente des Vertreters der kommunalen Spitzenverbände gegen eine steuerliche Lösung keinesfalls überzeugt haben. Dies konnte auch um so weniger der Fall sein, weil gleichzeitig die Vertreter des Deutschen Landkreistages und des Deutschen Städte- und Gemeindeverbundes in der gleichen Sitzung eine, um es sehr vorsichtig auszudrücken, differenzierte Ansicht dazu geäußert haben.
Lassen Sie mich zu zwei anderen wichtigen Themen überleiten. Ich hatte bereits darauf hingewiesen, daß wir das bestehende Modernisierungsgesetz und die zu beschließende Änderung ordnungs- und rechtspolitisch gleichbehandeln müssen und möglicherweise vorhandene Fehler ausbessern sollten. In der zweiten Fortschreibung des Energieprogramms hat die Bundesregierung erklärt - ich zitiere -:
Die Bundesregierung wird in der ersten Jahreshälfte 1978 Änderungen des Mietrechts vorschlagen, die bestehenden Hindernisse für energieeinsparende Investitionen des Vermieters abbauen und die Rechtsbeziehungen zum Mieter regeln. Zu diesem Zweck soll
- sagt die Regierung unter Wahrung der berechtigten Interessen des Mieters die Duldungspflicht des Mieters gegenüber energieeinsparenden Investitionen erweitert und eine Möglichkeit geschaffen werden, die Miete im Hinblick auf die energiesparenden und dadurch auch den Mieter begünstigenden Investitionen angemessen zu erhöhen.
Ich frage Sie, Herr Dr. Haack, wo bleiben Ihre konkreten Vorschläge? Spätestens, meine ich, hätten Sie sich mit der Vorlage dieses Gesetzentwurfs äußern müssen. Aber genauso ungenau, unkonzentriert und unüberlegt wie der ganze Entwurf haben Sie auch in diesen angesprochenen Fragen gearbeitet. Vor der Verabschiedung des Novellierungsgesetzes muß nach unserem Verständnis von Ihnen, von der Bundesregierung eine klare und präzise formulierte Vorlage zu diesem Themenkreis eingebracht sein.
Hierzu hat sich im übrigen auch schon der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 17. März geäußert und Sie in gleicher Richtung aufgefordert.
Damit komme ich zum Schluß. Nach unserer Auffassung ist eine vernünftige Maßnahme von der Regierung falsch im Ansatz und in der Methode behandelt worden, was zu einer nicht notwendigen Verzögerung geführt hat. Der Gesetzentwurf ist ordnungspolitisch sowie finanz- und rechtspolitisch schlecht. Er bedarf zu seiner Anwendung einer
gründlichen Überarbeitung. Dies wird durch unsere Änderungsanträge ermöglicht werden.
An diesen Feststellungen ändert auch nichts die Tatsache, daß Sie, Herr Dr. Haack, sowohl gestern als auch heute Änderungen mündlich angekündigt haben. Im Gegenteil, es bestärkt nur unsere Argumentation. Ihre Fraktion hat doch gestern im Ausschuß klipp und klar erklärt, sie würde den von uns vorgeschlagenen Änderungen nur zustimmen, weil anders keine Mehrheiten zu erzielen wären. Mit anderen Worten: Nicht aus Überzeugung wird das Gesetz durch Sie mit verbessert werden, sondern ausschließlich, weil Sie sich gegen die CDU/CSU-Mehrheit im Bundesrat nicht durchsetzen können. Wir begrüßen dies sehr, weil dadurch ein weiterer Beweis für die Notwendigkeit geliefert wurde, schlechte Regierungsvorlagen durch sachlich überzeugendere Lösungen der CDU/CSU-Fraktion zu ersetzen.
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Von dieser Bemerkung mache ich auch deshalb keine Abstriche, weil die Änderungsvorschläge, die die Bundesregierung gestern und heute hat vortragen lassen, materiell nicht den Notwendigkeiten entsprechen, wie wir und eine Vielzahl von Bürgern in ihren Einwendungen gegen die Regierungsvorlage sie sehen und fordern.
Wie hatte doch der Kollege Paterna gestern gesagt: Es ist ein Trauerspiel. Ich habe dem in bezug auf die Regierungsvorlage nichts hinzuzufügen.
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