hallstein (staatssekretär des auswärtigen amts), 1956-09-27:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Bevor ich die Fragen des Herrn Abgeordneten Professor Furler beantworte, möchte ich aus der Entstehungsgeschichte des Vertrags die folgenden für seine Fragen wichtigen Tatsachen hervorheben.
Der Hauptteil der in der Begründung des Gesetzentwurfs angeführten jugoslawischen Forderungen von rund 700 Millionen DM - Quelle ist das jugoslawische Aide-mémoire vom 29. September 1955 - bezog sich auf zwei Forderungen. Die erste ist die Forderung aus dem Titel der Sozialversicherung der jugoslawischen Arbeiter auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland während des Krieges in Höhe von 399 Millionen DM. Die zweite ist die Forderung aus dem Titel der Sozialversicherung der jugoslawischen Arbeiter auf dem von Deutschland besetzten jugoslawischen Gebiet während des Krieges in Höhe von 174 Millionen DM.
Schon in den früheren Phasen der Verhandlungen hat sich herausgestellt, daß die deutsche und die jugoslawische Auffassung hinsichtlich der Sozialversicherungsforderungen nicht zu überbrücken waren.
Was die erste Forderung über 399 Millionen DM angeht, so war sie nach Auffassung der Bundesregierung in keiner Weise ausreichend belegt. Nach Abzug der Gegenforderungen aus der Sozialversicherung der aus Jugoslawien vertriebenen Reichs- und Volksdeutschen konnte die Bundesregierung nur einen Betrag von 26 Millionen DM anerkennen. Die nähere Regelung ist dem Vertrag über die Regelung gewisser Forderungen aus der Sozialversicherung vorbehalten.
Es würde zu weit führen, hier die Gründe für die Meinungsverschiedenheiten über diesen ersten Anspruch eingehend darzulegen. Es genügt, anzudeuten, daß sie sich auf die Frage bezogen, welcher prozentuale Anteil der Verbindlichkeiten des Deutschen Reichs auf die Bundesrepublik entfallen sollte, welches Berechnungssystem - das deutsche oder das jugoslawische - für die Berechnung des Deckungskapitals zugrunde zu legen war und wie groß die Zahl der jugoslawischen Arbeitskräfte in

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 Deutschland und wie lange die Dauer ihres Arbeitseinsatzes in Deutschland war. In allen diesen Fragen konnten wir, da unsere Sozialversicherungsgesetze hier sehr strikt sind, nicht darauf verzichten, genaue Beweisunterlagen von den Jugoslawen zu fordern.
Was die zweite Forderung über 174 Millionen DM anlangt, so stand ihr außerdem die Bestimmung des Art. 5 Abs. 4 des Londoner Schuldenabkommens im Wege. Diese Bestimmung besagt, daß die Vorwegnahme von Teilregelungen von Reparationsansprüchen nicht zulässig ist. Die hier erörterte Forderung läuft aber, da es sich um Ersatz von Folgen der Besetzung fremden Gebiets handelt, auf eine Reparationsforderung hinaus.
Andererseits wollten wir uns der beharrlichen Geltendmachung der Forderung durch die jugoslawische Regierung gegenüber der Erwägung nicht versagen, daß es jenseits aller juristischen Argumentationen Gründe gab, die für ein Eingehen auf das jugoslawische Verlangen sprachen. Zu diesen Gründen gehörten auch unser Wunsch und unser Interesse, die politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Jugoslawien zu festigen und auszubauen, ein Wunsch und ein Interesse, das auch die Haltung anderer uns befreundeter Staaten bestimmt hat. Dies hat uns veranlaßt, für die Leistungen an Jugoslawien die Rechtskonstruktion zu wählen, die dem Vertrag zugrunde liegt. Die Präambel des Vertrags sagt darüber:
„VON DEM WUNSCHE GELEITET, die wirtschaftliche Zusammenarbeit zu vertiefen und die bestehenden Wirtschaftsbeziehungen weiter auszubauen, wie es den natürlichen Bedürfnissen der beiderseitigen Volkswirtschaften
entspricht, . . "
haben beide Länder folgendes vereinbart, nämlich der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien als Beitrag zum Ausbau ihrer Wirtschaft ein Darlehen von 240 Millionen DM auf 99 Jahre zu gewähren, und zwar in 5 Jahresraten.
Es ist klar, daß eine solche Gestaltung des Vertrags mehr bedeutet als die willkürliche Wahl einer juristischen Konstruktion. Sie bettet den Vertrag in ein auf Dauer angelegtes Gesamtverhältnis zwischen beiden Staaten ein, das auf der Grundlage eines über bloße wirtschaftliche Opportunität hinausgehenden Verhältnisses des Vertrauens, des guten nachbarlichen Zusammenlebens, der gegenseitigen Respektierung der nationalen Hauptanliegen beider Partner beruht. So ist es nur natürlich, daß auch die Frage der deutschen Wiedervereinigung und die Haltung der jugoslawischen Regierung dazu, insbesondere die jugoslawische Haltung in der Frage der Anerkennung der sogenannten DDR Gesprächsgegenstand wurde. Der Vertrag enthält darüber keine Bestimmungen;
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die jugoslawische Regierung fand sich nicht bereit, in den Vertrag über wirtschaftliche Zusammenarbeit politische Klauseln dieser Art ausdrücklich aufzunehmen. Sie ließ jedoch mehrfach mündlich erklären, daß die bisherige jugoslawische Politik, die sogenannte DDR nicht anzuerkennen, unverändert bleiben werde. So erklärte der Leiter der jugoslawischen Delegation, Untertaatssekretär Brkić, am 4. Februar dieses Jahres dem Leiter der deutschen Delegation, die Haltung seiner Regierung in der Frage der Wiedervereinigung sei stets eindeutig. Eine Anerkennung der DDR sei von Jugoslawien auch in Zukunft nicht zu erwarten. Diese Haltung sei ein Bestandteil der jugoslawischen Politik und werde durch die Auseinandersetzung, die zur Zeit Gegenstand der Verhandlungen bildete, in keiner Weise berührt. Eine ähnliche Erklärung ist unserem Botschafter in Belgrad gegenüber abgegeben worden. Schließlich hat mir Unterstaatssekretär Brkić in einer Unterredung unmittelbar vor Unterzeichnung des Vertrags am 7. März dieses Jahres erklärt: In Gesprächen, die mit Botschafter Dr. Pfleiderer in Belgrad und dem Ministerialdirigenten Dr. Seeliger in Bonn geführt worden seien, seien auch politische Fragen berührt worden; er könne die beiden Herren gegenüber abgegebenen Erklärungen wiederholen, daß in der jugoslawischen Politik auch in Zukunft keine Fragen auftauchen würden, die die guten Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Jugoslawien stören könnten. Die Frage der Anerkennung der DDR sei nicht aktuell. Soviel zu den Vertragsverhandlungen selbst.
Ich komme zu der weiteren Entwicklung.
Wie bekannt, hat der jugoslawische Staatspräsident anläßlich seines Staatsbesuchs in Moskau auch zu der Deutschlandfrage Stellung genommen. In einer Rede am 19. Juni dieses Jahres hat er im Dynamo-Stadion erklärt:
„Heute bestehen zwei Staaten: West- und Ostdeutschland, und es wäre falsch, diese Tatsache zu ignorieren."
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Weiter:
„Es wäre auch falsch, den individuellen Staatsorganismus Ostdeutschlands nicht anzuerkennen."
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Ferner haben die jugoslawische und die sowjetische Regierung in einem gemeinsamen Kommuniqué vom 20. Juni gesagt - ich zitiere -,
„daß heute, da auf dem Boden Nachkriegsdeutschlands zwei souveräne Staaten entstanden sind, zu ihrer Vereinigung Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik notwendig sind."
Sofort nach Vorliegen dieser Äußerungen Marschall Titos am 21. Juni dieses Jahres habe ich den damaligen jugoslawischen Botschafter, Herrn Iveković, zu mir gebeten und ihn namens der Bundesregierung in einer langen, mit großem Ernst geführten Unterredung um eine Erklärung dieser Äußerungen durch seine Regierung gebeten. Ich habe ihn bei dieser Gelegenheit wie bei einer späteren abermals auf die ihm bekannte Bedeutung der Frage der Nichtanerkennung der sogenannten Deutschen Demokratischen Republik für unsere gesamten außenpolitischen Beziehungen und auf die einschlägigen Erklärungen der Bundesregierung hingewiesen. Der Botschafter erwiderte, er könne aus seinem Wissen von der allgemeinen Haltung seiner Regierung sogleich sagen, daß seine Regierung die völkerrechtliche Anerkennung der DDR, d. h. die Herstellung diplomatischer Beziehungen mit ihr, jetzt nicht beabsichtige;
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die Äußerungen von Herrn Tito seien als Hinweis auf eine faktische Situation zu verstehen. Eine Erklärung der Regierung in Belgrad auf meine Frage wurde zugesagt.

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Gleichzeitig erhielt unser Botschafter in Belgrad die Weisung, dem jugoslawischen Staatschef in einer persönlichen Unterredung die gleiche Frage zu stellen. Diese Unterredung fand am 13. Juli statt. Präsident Tito erläuterte hierbei unserem Botschafter, daß er bei seinem Aufenthalt in Moskau eine weitgehende Ähnlichkeit seiner Auffassung über Deutschland mit dem sowjetischen Standpunkt festgestellt habe.
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Es habe aber weder in der jugoslawischen noch in der sowjetischen Absicht gelegen, aus der Ähnlichkeit dieser Auffassung einen Schluß auf eine konkrete politische Aktion zu ziehen. Tatsächlich sei von einer Anerkennung Pankows durch Jugoslawien bei den Moskauer Gesprächen gar nicht die Rede gewesen. Jugoslawien habe auch nicht die Absicht, die ostdeutsche Regierung anzuerkennen.
Aus einem Gespräch, das Botschafter Pfleiderer am 23. Juni während der Moskaureise Präsident Titos mit dem amtierenden stellvertretenden Außenminister, Herrn Prica, hatte, aus einer Unterredung ferner, die zwischen unserem Botschafter und dem jugoslawischen Außenminister, Herrn Popovic, nach dessen Rückkehr aus Moskau am 12. Juli stattfand, war ebenfalls zu entnehmen, daß die jugoslawische Regierung nicht die Absicht einer Anerkennung Pankows verfolgt. Der Standpunkt der jugoslawischen Regierung wurde hierbei wie folgt erläutert: Im Grunde entspreche es der jugoslawischen Auffassung, die DDR, deren Realität sie bejahe, anzuerkennen. Die jugoslawische Regierung tue diesen Schritt aber nicht, da für sie die entgegenstehenden Interessen der Bundesrepublik und der übrigen westlichen Staaten höher ständen.
Was weiter den Vertrag über die Errichtung eines Aluminiumkombinates anlangt, den Jugoslawien am 3. August mit der Sowjetunion und der sogenannten DDR abgeschlossen hat, so möchte ich die völkerrechtlichen und wirtschaftlichen Aspekte dieses Vertragsabschlusses nicht vertiefen. Die Feststellung möge genügen, daß der Abschluß von technisch-wirtschaftlichen Abkommen zwischen Regierungen, die sich gegenseitig nicht förmlich anerkannt haben, für sich allein noch nicht eine stillschweigende Anerkennung impliziert. Es müssen weitere Momente hinzukommen, damit von einer völkerrechtlich gültigen Anerkennung gesprochen werden kann. Diese Momente liegen aber nicht vor. Vielmehr ist unserem Geschäftsträger in Belgrad am 23. August durch den amtierenden jugoslawischen Außenminister mitgeteilt worden, daß die jugoslawische Unterschrift unter dem Vertrag in keiner Weise - auch nicht impliziert - eine Anerkennung des Regimes von Pankow bedeutete; sie solle nur +den rein wirtschaftlichen und finanziellen Inhalt des Abkommens decken. Das gleiche gilt auch für eine Vereinbarung, die am 4. August zwischen den Außenhandelskammern Jugoslawiens unid der sogenannten DDR über die gegenseitige Errichtung von Außenstellen dieser Kammern getroffen wurde. Es liegt eine offizielle jugoslawische Mitteilung vor, daß diese Vertretungen lediglich Beziehungen zu der Außenhandelskammer des anderen Landes, jedoch nicht zu den Ministerien unterhalten sollen, daß sie nicht berechtigt würden, konsularische Befugnisse auszuüben, und auch keinen diplomatischen Status erhalten sollten.
Angesichts dieser Erklärungen, meine Damen und Herren, kann nicht gesagt werden, daß zur Zeit Tatsachen vorliegen, die zu der Feststellung berechtigen würden: daß die erwähnten Äußerungen Marschall Titos im Moskauer Dynamo-Stadion vom 19. Juni, der Passus in dem gemeinsamen jugoslawisch-sowjetischen Kommuniqué vom 20 Juni zur Deutschlandfrage, der Abschluß eines Regierungsabkommens zwischen Jugoslawien, der Sowjetunion und der sogenannt en DDR am 3. August, sowie die Vereinbarung über den Austausch von Handelskammervertretungen zwischen Belgrad unid Pankow vom 4. August - daß alle diese Tatbestände die völkerrechtliche Anerkennung der sogenannten DDR durch die Regierung der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien zum Gegenstand hätten oder implizierten; daß die jugoslawische Regierung damit die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen Jugoslawien unid dem Regime von Pankow angekündigt hat.
Die Bundesregierung steht mit dieser Beurteilung nicht allein. Insbesondere die amerikanische Regierung hält eine Anerkennung der Pankower Regierung durch Jugoslawien nicht für bevorstehend.
Ich fasse zusammen:
Der Weg zur deutschen Wiedervereinigung kann nicht über die Anerkennung der sogenannten DDR führen. Das ist, wie die raußenpolitische Debatte am 29. Juni außer jeden Zweifel gestellt hat, die einmütige Auffassung dieses Hohen Hauses.
Der jugoslawischen Regierung ist die Erklärung der Bundesregierung vom 23. September 1955 bekannt, wonach die Bundesregierung auch künftig die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der „DDR" durch dritte Staaten, mit denen sie offiziehe unterhält, als unfreundlichen Akt ansehen würde. An dieser Einstellung der Bundesregierung hat sich nichts geändert. Ich möchte an dieser Stelle die Aurnerksamkeit auf die Regierungserklärung zur Außenpolitik lenken, die der Herr Bundesminister des Auswärtigen namens der Bundesregierung am 28. Juni dieses Jahres vor diesem Hohen Hause abgegeben hat:
„Die Anerkennung der ,DDR' durch dritte
Staaten"
--- so führte der Herr Bundesminister des Auswärtigen aus „müßte von der Bundesregierung als Zustimmung zu der unrechtmäßigen Abspaltung eines Teiles des deutschen Hoheitsgebietes und als Einmischung in innerdeutsche Angelegenheiten angesehen werden."
Weiter heißt es darin:
„Die Bundesregierung kann nicht umhin, erneut klarzustellen, daß sie ,auch in Zukunft die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der sogenannten DDR durch dritte Staaten, mit denen die Bundesrepublik diplomatische Beziehungen unterhält, als einen unfreundlichen Akt ansehen müßte, der die Spaltung Deutschlands vertiefen und verhärten würde. Die Bundesregierung würde in einem solchen Falle ihre Beziehungen zu dem betreffenden Sta at einer Überprüfung unterziehen müssen."
Die Konsequenz, die hier aus einer Anerkennung der sogenannten DDR für die allgemeinen politisch-diplomatischen Beziehungen der Bundes({7})
 republik zu dritten Staaten gezogen wird, gilt natürlich nicht minder für Beziehungen, bei denen ein Verhältnis besonderer Zusammenarbeit hinzutritt, wie es im Falle des vorliegenden Vertrags geschieht. In diesem Sinne und insbesondere im Hinblick auf das, was ich aus dem Ablauf der Vertragsverhandlungen vorgetragen habe, kann man wohl sagen: Die Absicht der jugoslawischen Regierung, an ihrer bisherigen Deutschland-Politik festzuhalten, ist in diesem Falle das, was Juristen die „Geschäftsgrundlage" nennen.
Zur zweiten Frage, die Herr Abgeordneter Professor Furler gestellt hat, ist zu sagen:
Die Annahme, von der Herr Abgeordneter Professor Furler ausgeht, ist zutreffend, daß dieser Vertrag keinen nachteiligen Einfluß auf die Beurteilung und Verwirklichung solcher Rechte und Ansprüche hat, die im Interesse der ehemals in Jugoslawien beheimateten Volksdeutschen gegen den jugoslawischen Staat erhoben werden können, etwa aus Zwangsarbeit oder Enteignung.
Der Vertrag über die wirtschaftliche Zusammenarbeit, durch den engere Beziehungen zu Jugoslawien als bisiher hergestellt werden, wird es vielmehr fördern, daß noch offene Fragen im deutschjugoslawischen Verhältnis, wie z. B. diese Ansprüche, im Geiste des gegenseitigen Verständnisses verhandelt und geregelt werden können.
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Die Bundesregierung hätte sich nicht zum Abschluß dieses Vertrages verstanden, wenn er die Nebenwirkung hätte, daß durch ihn die Geltendmachung solcher Ansprüche in Zukunft ausgeschlossen werden würde. In der Tat kann davon keine Rede sein.
Ansprüche dieser Art aber schon im Zeitraum der Verhandlungen mit Jugoslawien über den vorliegenden Vertrag durchzusetzen, bestand keinerlei Möglichkeit. Es wäre vielmehr ein offenbarer Widerspruch gewesen, einerseits die Einlassung auf Reparationsforderungen abzulehnen, wie wir es - ich habe das hier ausgeführt - aus guten Gründen getan haben, und andererseits selbst Forderungen aus unmittelbaren und mittelbaren Kriegsfolgen im Zusammenhang mit diesem Vertrag geltend zu machen.
Nachdem alles dies gesagt ist, sieht die Bundesregierung keinen Grund, den Antrag zurückzuziehen, den sie mit der Einbringung des zur Verhandlung stehenden Gesetzentwurfs an dieses Hohe Haus gerichtet hat.