Matthöfer (bundesminister der finanzen), 1978-10-20:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Vor ziemlich genau vier Wochen lag Ihnen der Gesetzentwurf zum Steueränderungsgesetz 1979 in erster Lesung vor. Inzwischen hat der Finanzausschuß das umfangreiche Steuerpaket in mehreren
Sitzungen intensiv behandelt. Für die zügige Beratung gebührt den Mitgliedern des Finanzausschusses - allen Mitgliedern und auch denen der mitberatenden Ausschüsse - der besondere Dank der Bundesregierung. Eine wesentliche Voraussetzung für die rechtzeitige Verabschiedung und Bekanntmachung dieser Gesetze ist damit erfüllt.
Die Bundesregierung begrüßt, daß das Steueränderungsgesetz 1978 und das Steueränderungsgesetz 1979 miteinander verbunden worden sind. Darin liegt nicht nur eine verfahrensmäßige Vereinfachung; es können dadurch auch die wichtigen Bereiche der steuerlichen Behandlung geschiedener oder getrennt lebender Ehegatten und ihrer Kinder im Zusammenhang beraten und entschieden werden. Ich begrüße besonders, daß der Finanzausschuß den Vorstellungen der Bundesregierung gefolgt ist und die abweichenden Vorschläge der CDU/CSU zurückgewiesen hat.
Von dem Gesamtpaket der nach dem Weltwirtschaftsgipfel beschlossenen Maßnahmen - von den steuerlichen Maßnahmen ebenso wie von den Leistungsverbesserungen im Ausgabenbereich - wird ein deutlicher Impuls zur Verstärkung der Nachfrage und zur Verbesserung des Wirtschaftswachstums ausgehen.
Die von der CDU/CSU gemachten Vorschläge gehen leider wieder einmal über das hinaus, was haushaltspolitisch vertretbar ist.
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Die öffentlichen Haushalte würden durch diese Vorschläge zusätzlich mit mehreren Milliarden DM belastet; die von der Opposition im Bundesrat gemachten Vorschläge würden eine Mehrbelastung von rund 6 Milliarden DM ausmachen.
Bei den Beratungen im Finanzausschuß des Bundestages hat die Opposition schnell erkannt, daß dies haushaltspolitisch nicht vertreten werden kann, und hat deshalb den ursprünglich geforderten Kinderfreibetrag von 1 200 DM je Kind um die Hälfte gekürzt. Leider ist auch dieser Vorschlag nicht nur finanzpolitisch unvertretbar. Die CDU/CSU - ich benutze einmal die alte Reihenfolge ({1})
ist nicht in der Lage, konkret anzugeben, wie derartige Zusatzbelastungen ausgeglichen werden sollen.
Als Haushaltsminister kann ich nur davor warnen; die Finanzen des Bundes in einer Weise zu belasten, die unsere Handlungsfähigkeit, welche im Interesse des Staates und der Allgemeinheit gewahrt werden muß, in Zukunft einengen könnte. Ich muß mich entschieden dagegen wehren, Einnahmeverluste des Bundes durch weitere erhebliche Steuerentlastungen noch zu erhöhen, eine konstruktive Mitwirkung bei der, wie wir ja alle wissen, sachlich richtigen Mehrwertsteuererhöhung zu verweigern und gleichzeitig von den Ländern her eine an objektiven Kriterien orientierte Aufteilung des Umsatzsteueraufkommens zu blockieren. Der Bund wird z. B. durch seinen Beitrag zur Deckung des Einnahmenausfalls der Gemeinden durch den Wegfall der Lohnsummensteuer und zur Stärkung der originären


Steuerkraft aller Gemeinden wahrscheinlich mehr belastet, als bisher von uns geplant worden ist.
Auf den Bundeshaushalt entfallen von dem vorgeschlagenen Maßnahmepaket im Gesamtumfang von rund 121/2 Milliarden DM 1979 ohnehin allein rund 71/2 Milliarden DM. Die dadurch bedingte erneute Zunahme der Nettokreditaufnahme wird zwar kurzfristig finanzierbar sein, sie belastet aber das Ziel der Konsolidierung der Bundeshaushalte mittelfristig erheblich. Wir alle wissen, wie beschränkt der Spielraum für eine Verminderung des Ausgabenzuwachses ist. Mit einer Zuwachsrate von durchschnittlich jährlich 5,2 % in den Jahren 1980 bis 1982 liegt die mittelfristig geplante Ausgabensteigerung deutlich unter der angestrebten Zunahme des Bruttosozialprodukts von jährlich 7 v. H. Da die Bundesausgaben auch künftig zur Wahrnehmung zentralstaatlicher Aufgaben eine erhebliche Dynamik aufweisen werden - wir brauchen nur an die Entwicklungen in Europa zu denken-, ist die in dem neuen Finanzplan des Bundes in den Jahren 1980 bis 1982 zugrunde gelegte Ausgabenentwicklung äußerst knapp bemessen.
Angesichts der - ich zitiere - „rigorosen Drosselung des Ausgabenanstiegs", wie es die Bundesbank bezeichnet hat, sind somit die Möglichkeiten der Konsolidierung auf der Ausgabenseite des Bundeshaushalts durch weitere Senkung der Zuwachsraten voll ausgeschöpft. Zur Begrenzung der finanziellen Lasten des Steuerpakets und zur angestrebten mittelfristigen Konsolidierung des Bundeshaushalts ist daher die im Steuerpaket vorgesehene Mehrwertsteuererhöhung unverzichtbar. Wer auf sie verzichten will und im Gegenteil noch weitere Steuerentlastungen fordert, darüber hinaus die Steuerverteilung zu Lasten des Bundes verschieben will, macht sich nicht nur unglaubwürdig, er setzt sich auch dem Verdacht aus, den Bund auf Dauer finanziell handlungsunfähig machen zu wollen.
In den parlamentarischen Beratung ist wieder deutlich geworden, daß es in Fragen der sozialen Gerechtigkeit einen tiefen Graben zwischen Regierungsfraktionen und Opposition gibt. Die Bundesregierung hält an ihrem Weg fest, kinderreiche Familien, Mütter und berufstätige Frauen gezielt zu fördern, wo das zur Verbesserung der Chancengleichheit erforderlich ist. Wer statt dessen immer wieder Vorschläge macht, die in ihrem Kern nur auf eine Besserstellung der oberen Einkommensschichten hinauslaufen, darf sich nicht wundern, daß er erstens sozialpolitisch ins Abseits, läuft und zweitens mit der These von der sozialen Überforderung des Staates an Glaubwürdigkeit verliert. Die Wiedereinführung von steuerlichen Kinderfreibeträgen ist weder ein Beitrag zur sozialen Gerechtigkeit noch ein Beitrag zur Kinder- und Familienpolitik oder zur Stabilisierung der öffentlichen Finanzen.
Ich möchte nochmals die grundsätzliche Zielrichtung deutlich machen, die die Bundesregierung bei den steuerlichen Maßnahmen verfolgt und die in dem jetzt vorliegenden Steueränderungsgesetz zusammengefaßt sind.
Die Bundesregierung erfülit zunächst mit den steuerlichen Entlastungen der Bürger und der Wirtschaft
zu einem wesentlichen Teil die auf dem Wirtschaftsgipfel in Bonn eingegangene Verpflichtung, einen international abgestimmten Beitrag zur Stärkung der Nachfrage und der Wachstums- und Beschäftigungsbedingungen in unserer Volkswirtschaft zu leisten. Das zu tun, ist insbesondere angesichts der nach wie vor hohen Arbeitslosigkeit und der strukturellen Schwächen unserer Volkswirtschaft notwendig.
Zugleich benutzt die Bundesregierung die Gelegenheit, steuerliche Entlastungen gezielt vorzunehmen, so daß gewisse strukturelle Verschiebungen im Steuersystem, die sich im Laufe der Jahre ergeben haben, beseitigt werden und in besonderen Fällen mehr steuerliche Gerechtigkeit verwirklicht wird.
Der sachliche und finanzielle Schwerpunkt der steuerlichen Maßnahmen liegt bei den vorgeschlagenen Verbesserungen im Tarif der Lohn- und Einkommensteuer. Ich freue mich; daß sowohl der Bundesrat wie auch die Opposition in diesem Haus den Entwurf der Bundesregierung als gezielte strukturelle Verbesserung des Steuertarifs und damit auch des Steuersystems anerkennen und die Bundesregierung dabei unterstützen wollen, daß die daraus sich ergebenden steuerlichen Entlastungen der Lohn- und Einkommensteuerzahler möglichst bald wirksam werden.
Es wurde gestern hier der Eindruck erweckt, als seien mit dem zur Beschlußfassung vorliegenden Paket keine wirklichen Verbesserungen für den Bürger verbunden. Ich darf deshalb nur noch einmal kurz festhalten: Der Abbau des Tarifsprungs bei der Einkommensteuer und die Erhöhung des Grundfreibetrages werden ab 1. Januar 1979 jedem Steuerpflichtigen in diesem Lande Steuererleichterungen bringen. Kinderreiche Familien werden zusätzlich durch die zweistufige Erhöhung des Kindergeldes über eine fühlbare Verbesserung ihrer Kaufkraft verfügen. Unterhaltspflichtige Geschiedene und getrennt Lebende sowie Selbständige werden gezielte Verbesserungen wie das begrenzte Realsplitting mit Wahlrecht, die Aufteilung der kinderbedingten Steuervorteile und die Erhöhung der Vorsorgepauschale erhalten. Frauen werden nach der Geburt eines Kindes, falls sie berufstätig sind, ein halbes Jahr lang ihrer Arbeit fernbleiben können, um sich der Versorgung ihres Kindes zu, widmen. Diese Verbesserungen werden auch nicht annähernd durch die vorgeschlagene Erhöhung der Umsatzsteuer um 1 % wieder aufgezehrt. Es ist übrigens völlig offen, ob der Verbraucher diese Erhöhung überhaupt durch höhere Preise zu spüren bekommen wird. Nach der letzten Umsatzsteuererhöhung jedenfalls sind die Preise nicht gestiegen, sondern die Preiszuwachsrate ist weiter zurückgegangen.
Daß die Opposition das Maßnahmenbündel der Bundesregierung insgesamt für vernünftig hält, hat sie in den Ausschußberatungen erkennen lassen. Wir bedanken uns dafür. Es waren nur einzelne Elemente des Steuerpakets Gegenstand ihrer Kritik.
Einen Schwerpunkt der Beratungen in den Ausschüssen bildete die Regelung des Realsplittings. Das von der Bundesregierung vorgeschlagene Modell soll die steuerliche Belastung von geschiedenen und getrennt lebenden Unterhaltsverpflichteten mil8806 

dern, da hier bekanntlich manche Härten aufgetreten sind. Ich räume ein, daß die von der Bundesregierung ursprünglich vorgeschlagene Lösung nicht ideal war. Die Besteuerung geschiedener und getrennt lebender Ehegatten ist ein Beispiel dafür, wie schwer Steuergerechtigkeit zu verwirklichen ist, wenn dabei auch noch gleichzeitig eine Steuervereinfachung angestrebt werden soll. Es ist schon schwierig genug, Übereinstimmung zu finden, was im Vergleich unterschiedlicher familiärer Verhältnisse, aber auch unterschiedlicher sozialer Bedürfnisse von Familien, allein lebenden Müttern und ihren Kindern nun wirklich gerecht ist. Verfassungsjuristen haben dabei mitzuwirken. Da sie sich häufig nicht einig sind, engt sich der Spielraum für eine wirklich auf eine gezielte, differenzierte soziale Gerechtigkeit abzielende Lösung ganz bedenklich ein.
Bei dem neuen, von der Mehrheit des Finanzausschusses akzeptierten Vorschlag wird eine Kompromißlösung mit komplizierten Regelungen erkauft. Das neue Verfahren bewirkt, daß die Unterhaltsleistungen bis zur Höchstgrenze von 9 000 DM das Einkommen des Unterhaltsverpflichteten mindern, während sie bei dem unterhaltsberechtigten Ehegatten als steuerpflichtiges Einkommen behandelt werden. Soweit dadurch für den Unterhaltsberechtigten eine steuerliche Mehrbelastung eintritt, muß diese durch eine entsprechende Erhöhung der Unterhaltsleistungen aufgefangen werden. Damit in etwaigen Einzelfällen entstehende Härten gemindert werden, soll es den Geschiedenen oder getrennt Lebenden möglich sein, sich für den jeweiligen Veranlagungszeitraum für eine Besteuerung nach bisherigem Recht oder für das Realsplitting zu entscheiden. Einigen sich der Unterhaltsberechtigte und der -verpflichtete nicht auf das Realsplitting, so bleibt es bei der Besteuerung nach dem bisherigen Recht. Die Bundesregierung wird dem Parlament über die Erfahrungen mit dieser Lösung berichten, um dann gemeinsam beraten zu können, ob damit nun eine allseits befriedigende Regelung erzielt werden konnte.
Der Finanzausschuß ist in seiner Mehrheit auch in der Frage des steuerlichen Kinderlastenausgleichs den Vorstellungen der Bundesregierung gefolgt. Nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts zur steuerlichen Behandlung geschiedener oder dauernd getrennt lebender Eltern sowie Eltern nichtehelicher Kinder ist das seit 1975 geltende Einkommensteuerrecht insoweit nicht verfassungskonform, als verschiedene kinderbezogene Vergünstigungen nur dem Elternteil zugute kommen, in dessen Obhut sich das Kind befindet. Nach dieser Entscheidung muß der unterhaltspflichtige Elternteil an diesen Vergünstigungen teilhaben. Ausgehend von der vom Gericht herausgestellten Gleichwertigkeit von Unterhaltsleistung in Geldbeträgen und persönlicher Betreuung wird grundsätzlich eine Halbteilung der kinderbezogenen Vergünstigungen vorgeschlagen. Soweit praktikabel, soll jedoch eine einvernehmliche andere Aufteilung bei den Ausbildungsfreibeträgen und bei der Übertragung von Pauschbeträgen für Körperbehinderte zulässig sein.
Ich stelle mir einmal vor, daß jemand, der kein Fachmann für Steuerrecht ist, sich dieses anhören
muß. Er wird dann klar erkennen, wie ungeheuer kompliziert allein das Einkommensteuerrecht ist und wie notwendig es ist, diese Dinge zu vereinheitlichen und zu vereinfachen.
Auch hinsichtlich der kinderbedingten Erhöhung der Einkommensgrenzen nach dem Sparprämiengesetz, dem Wohnungsbauprämiengesetz und dem Dritten Vermögensbildungsgesetz ist eine hälftige Aufteilung auf beide Eltern vorgesehen.
Ein besonderes Problem stellt allerdings die Berücksichtigung des kinderabhängigen zusätzlichen Sonderausgabenhöchstbetrages für Vorsorgeaufwendungen dar. Die Schwierigkeiten liegen im Lohnsteuerabzugsverfahren, und zwar in der Eintragung der kinderabhängigen Besteuerungsmerkmale auf der Lohnsteuerkarte nach Unterlagen der Gemeinden. Die Gemeinden können kurzfristig bei geschiedenen oder dauernd getrennt lebenden Eltern sowie Eltern nichtehelicher Kinder nicht alle erforderlichen Angaben machen. - Ob es wünschenswert ist, daß diese Angaben auf der Lohnsteuerkarte gemacht und durch die Welt getragen werden, und ob das kinderfreundlich und familienfreundlich ist, ist noch eine ganz andere Frage.
Deshalb sah sich die Bundesregierung gezwungen, eine Übergangsregelung vorzuschlagen, die bis 1981 befristet sein soll. Danach soll der Elternteil, in dessen Obhut sich das Kind befindet, übergangsweise noch weiterhin den vollen Erhöhungsbetrag erhalten. Dem unterhaltspflichtigen Elternteil soll gleichwohl die Hälfte des Erhöhungsbetrages im Rahmen des Lohnsteuerjahresausgleichs oder in der Veranlagung zur Einkommensteuer gewährt wer- den.
Da hiergegen vom Bundesrat verfassungsrechtliche Bedenken erhoben wurden, haben wir diese geprüft und müssen sagen: Wir teilen diese Bedenken nicht. Solange es nicht möglich ist, die Voraussetzungen für eine Lösung zu schaffen, die den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts noch besser entspricht, muß es zulässig sein, eine sinnvolle Zwischenlösung zu schaffen. In dieser Auffassung wird die Bundesregierung durch einen früheren Beschluß des Vorprüfungsausschusses des Bundesverfassungsgerichts bestärkt, wonach es im Hinblick auf die besondere Schutzbedürftigkeit der Kinder von getrennt lebenden und geschiedenen Eltern aus verfassungspolitischer Sicht nicht zu beanstanden war, daß geschiedenen und dauernd getrennt lebenden Elternteilen die einkommensteuerlichen Kinderfreibeträge und sonstigen kinderbedingten Entlastungen zusammen doppelt zustanden.
Der Vorschlag des Bundesrates geht davon aus, daß schon vor 1982 im Lohnsteuerabzugsverfahren die Halbteilung auch im Vorsorgebereich realisiert werden soll. Eine Arbeitsgruppe aus Vertretern der Bundesländer, der kommunalen Spitzenverbände und des Bundesfinanzministeriums hat die rein technischen Fragen der Halbteilung auf der Grundlage dieses Gesetzentwurfes untersucht. Der Bericht bestätigt die Auffassung der Bundesregierung, daß die Halbteilung im Lohnsteuerabzugsverfahren vor


1982 nicht ohne beachtliche verwaltungstechnische Risiken durchführbar ist.
Die vorgesehene Abschaffung der Lohnsummensteuer hat wegen ihrer Finanzausgleichsproblematik zunächst Unruhe ausgelöst. Inzwischen zeichnet sich aber eine einvernehmliche Kompromißlinie ab. Ich möchte die Sorgfalt, mit der im Parlament der Zusammenhang zwischen der Abschaffung der Lohnsummensteuer und dem Ausgleich für die Einnahmeausfälle der Gemeinden behandelt wurde, ausdrücklich begrüßen. Wir haben uns bei der Beratung der schwierigen Ausgleichsfragen nicht selbst unter Zeitdruck gesetzt. Art. 2 tritt erst nach der endgültigen Klärung der Ausgleichsregelung in Kraft. Diese Entscheidung entspricht auch der Absicht der Bundesregierung, die Lohnsummensteuer nicht ohne eine entsprechende Ausgleichsregelung abzuschaffen.
Zur Problematik des Ausgleichs für die Gemeinden habe ich mit den Ländern und mit den kommunalen Spitzenverbänden mehrere Gespräche geführt. Dabei hat sich gezeigt, daß die kommunalen Spitzenverbände nur bei einem Ausgleich durch Überlassung eigener Steuereinnahmen die Belange der Kommunen gewahrt sehen. Ich habe deshalb einen neuen Ausgleichsvorschlag zur Diskussion gestellt, der eine Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und eine Senkung der Gewerbesteuerumlage vorsieht und damit dem Interesse der Gemeinden an höheren originären Steuereinnahmen Rechnung trägt.
Wenn man sich an dem finanziellen Rahmen des bisherigen Ausgleichsmodells des Bundes orientiert, würde das eine Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer von 14 auf 15 °/o sowie eine Senkung der Gewerbesteuerumlage von 120 auf 106 v. H. bedeuten. Ich verhehle nicht, daß ich das ursprüngliche Bundesmodell für besser geeignet gehalten hätte, weil über die Umsatzsteuerverlagerung die betroffenen Länder in die Lage versetzt werden sollten, die Ausgleichsleistungen gezielt den Gemeinden je nach ihrem Einnahmeausfall zur Verfügung zu stellen. Der Bund hat ja keine bilateralen Beziehungen mit den Gemeinden und kann dies nicht tun.
Entscheidend ist jedoch für mich, daß der Ausgleichsvorschlag allgemein konsensfähig ist, also von den Kommunalen Spitzenverbänden, den Ländern und dem Bund einvernehmlich getragen werden kann. In diesem Sinne hat sich die Bundesregierung auch immer ausdrücklich für alternative Vorschläge offen erklärt.
Der neue Ausgleichsvorschlag zieht die Bilanz aus den bisher geführten Gesprächen und öffentlichen Debatten. Er berücksichtigt, daß die sozialliberal geführten Länder bei der Bundesratsdebatte am 22. September das Umsatzsteuermodell des Bundes praktisch abgelehnt haben und statt dessen eine Präferenz für ein Ausgleichsmodell erkennen ließen, das die Senkung der Gewerbesteuer und eine Erhöhung des Anteils an der Einkommensteuer einbezieht. Die entscheidende Bedeutung des neuen kombinierten Ausgleichsvorschlags sehe ich darin, daß die Gemeinden dauerhaft eigene Steuereinnahmen erhalten und nicht auf Finanzzuweisungen durch die Länder angewiesen sind.
Unüberhörbar war die Befürchtung zahlreicher Kommunen, daß einzelne Länder - ähnlich wie nach dem Steueränderungsgesetz 1977 - die vom Bund erhaltenen Umsatzsteueranteile trotz gegenteiliger Erklärungen nicht in vollem Umfang an die Gemeinden zum Ausgleich ihrer Belastungen weitergeben würden. Die Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände hat auf den neuen Ausgleichsvorschlag wohl auch deshalb mit der Bemerkung positiv reagiert, daß die Städte und Gemeinden jetzt nicht mehr mit einer Ausgleichslösung durch die Länder vertröstet würden, da man schlechte Erfahrungen gesammelt habe.
Beim neuen Kombinationsmodell wird davon ausgegangen, daß die Gemeinden einen angemessenen Teil des Lohnsummensteuerausfalls durch höhere Hebesätze bei der Gewerbesteuer nach Ertrag und Kapital selbst ausgleichen. Für ebenso wichtig halte ich es, daß die Gemeinden, die keine Lohnsummensteuer erhoben haben, die Hebesätze bei der Gewerbesteuer entsprechend dem Umfang ihrer Mehreinnahmen absenken, um damit insgesamt die Wirtschaft steuerlich zu entlasten. Die Schwierigkeiten beim Suchen einer konsensfähigen Ausgleichsmethode liegen darin, daß der Bund nach der Verfassung keinen gezielten Ausgleich für die Lohnsummensteuerausfälle bei den betroffenen Gemeinden vornehmen kann. Wir können nur global wirkende Maßnahmen beschließen. Der notwendige Spitzenausgleich muß deshalb von den betroffenen Ländern zugesagt und geleistet werden.
Die Bundesregierung ist nach wie vor bereit, alle Fragen konstruktiv zu verhandeln, auf alternative Modelllvorschläge einzugehen und ihren angemessenen Anteil an der Finanzlast zu tragen.
Die Forderung der CDU/CSU nach Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer ist im Zusammenhang mit ihrer Forderung zu prüfen, wie die Hinzurechnung von Dauerschuldzinsen bei der Gewerbeertragsteuer abgebaut werden kann. Die Besteuerung nach dem Gewerbekapital gehört zum Gesamtbild der Gewerbesteuer als einer Realsteuer, Herr Kollege Zeitel, die den Gemeinden die finanzielle Belastung durch die Gewerbebetriebe ausgleichen soll. Das von den Gewerbebetrieben eingesetzte Kapital ist ein geeigneter Maßstab für die Belastung der Gemeindefinanzen durch notwendige Infrastrukturmaßnahmen zugunsten der ortsansässigen Betriebe. Diese Maßnahmen sind von der Ertragslage der Betriebe weitgehend unabhängig. Die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer würde eine qualitative Verschlechterung des Gemeindefinanzsystems bedeuten.
Der mit diesem Vorschlag beabsichtigte Einstieg in die vollständige Beseitigung der Gewerbesteuer würde einen einschneidenden und nicht zu verantwortenden Eingriff in die kommunale Finanzkraft bedeuten. Die Bundesregierung kann sich der Forderung der Opposition nicht anschließen und wird sich ihr auch nicht anschließen.
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Ich bitte den Bundestag, die Gesetzentwürfe in der jetzt vorliegenden Fassung zu beschließen.
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