wittmann (NA), 1973-10-18:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen! Meine Herren! Der Deutsche Bundestag hat am 7. Juni 1973 den Pakt über bürgerliche und politische Rechte der Vereinten Nationen in erster Lesung beraten und an den Rechtsausschuß - federführend - sowie an den Innenausschuß und den Auswärtigen Ausschuß - mitberatend - überwiesen. Die beiden mitberatenden Ausschüsse haben empfohlen, ,den Gesetzentwurf anzunehmen.
Der Rechtsausschuß hat den Gesetzentwurf in zwei Sitzungen, nämlich am 3. und am 17. Oktober, beraten. Seinen Beratungen konnte er eine sehr sorgfältige Denkschrift der Bundesregierung zugrunde legen, die insbesondere aufzeigt, inwieweit die Menschenrechte bei uns in der Bundesrepublik durch idas Grundgesetz unid andere Gesetze verwirklicht sind. Sie zeigt ebenfalls auf, wieweit die Menschenrechte durch die für die Bundesrepublik und viele andere Staaten in Europa bereits in Kraft befindliche Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten geschützt sind.
Die Vorarbeiten der Vereinten Nationen für diesen Pakt, für diese neue Rechtsetzung im Bereich der Menschenrechte, laufen seit idem Jahre 1946. Am 10. Dezember des Jahres 1948 hatten wir mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ein Zwischenstadium erreicht. Diese Erklärung ist zwar nicht bindendes Völkerrecht geworden; wohl aber ist sie eine Deklaration von hohem programmatischen und

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moralischen Wert. 20 Jahre dauerte es dann, bis die Konventionen am 19. Dezember 1966 zur Zeichnung aufgelegt werden konnten. Die Bundesregierung hat am 9. Oktober 1968 die Menschenrechtskonvention über bürgerliche und politische Rechte unterzeichnet. Der Pakt tritt in Kraft, wenn ihn 35 Staaten unterzeichnet haben. Diese Unterzeichnungen sind noch nicht erreicht, so daß ein Inkrafttreten im Moment nicht ersichtlich ist.
Der Pakt schützt vor allem die Menschenrechte, die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 enthalten sind. In Teil I wird - eigentlich etwas sachfremd, aber doch sehr bedeutsam für die weitere Entwicklung in unserer Welt - allen Völkern das Recht auf Selbstbestimmung gewährt. Dieses Recht ist übrigens auch in dem Sozialpakt, ,der anschließend zur Beratung ansteht, niedergelegt.
In Teil II verpflichten sich die Staaten, den Menschenrechten Wirksamkeit zu verschaffen und wirksame Beschwerdemöglichkeiten gegen deren Verletzung im innerstaatlichen Bereich vorzusehen. Auch wird die Gleichberechtigung von Mann und Frau geregelt. In diesem Teil werden des weiteren Regelungen getroffen, daß diese Menschenrechte im Falle eines Notstandes ohne Diskriminierung eventuell eingeschränkt werden können. Der Pakt enthält auch die sehr wichtige Bestimmung, daß diese Menschenrechte nicht dazu mißbraucht werden dürfen, um letzten Endes die Rechte, die in diesem Pakt gewährt werden, aufzuheben.
In Teil III dieses Paktes werden dann einzelne Menschenrechte gesichert, so .das Recht auf Leben, auf persönliche Freiheit und Sicherheit, auf ein ungestörtes Privatleben. Es werden die Gewissens-, Gedanken-, Religions- und Meinungsfreiheit sowie das Recht der Versammlungs- und Koalitionsfreiheit gewährleistet. Auch Ehe und Familie sowie die Rechte des Kindes sollen den besonderen Schutz der Gesellschaft genießen. Im gleichen Abschnitt werden sodann Folter, grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung sowie Sklaverei und Schuldhaft verboten. Ausführliche Bestimmungen regeln die Rechte derjenigen, die in ein Gerichtsverfahren verwickelt oder in Strafhaft genommen sind. In Art. 12 wird schließlich auch das für uns sehr bedeutsame Recht der Freizügigkeit geregelt. In der gleichen Bestimmung ist auch festgelegt, daß es jedermann freisteht, jedes Land einschließlich seines eigenen zu verlassen. Niemandem darf auch willkürlich das Recht entzogen werden, in sein eigenes Land einzureisen. Daß diese Bestimmung - das wurde auch im Rechtsausschuß diskutiert - für unser Land von besonderer Bedeutung ist, bedarf keiner Unterstreichung.
Der Pakt enthält ferner Regelungen über staatsbürgerliche Rechte, nämlich daß jeder Staatsbürger das Recht haben muß, an echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen teilzunehmen und seinen Wählerwillen frei auszudrücken. Der Pakt enthält ferner einen Ansatzpunkt für Minderheitenrechte, allerdings nur in der Form, daß den einzelnen Angehörigen einer Minderheit
diese Rechte eingeräumt werden, nicht jedoch den Minderheiten als solche.
In Art. 20 des Paktes wird ein gesetzliches Verbot der Kriegspropaganda sowie jeden Eintretens für nationalen, rassischen und religiösen Haß gefordert. Das Verbot der Kriegspropaganda in dieser allgemeinen Form ist auf Betreiben der Ostblockstaaten gegen den Widerstand eines Teiles der westlichen Welt, der sich an der sehr unpräzisen Fassung dieser Formulierung gestoßen hat, aufgenommen worden. Zwei bedeutsame Bestimmungen fehlen im Gegensatz zur Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, nämlich das Asylrecht und das Recht auf Eigentum.
Meine Damen und Herren, der Pakt bringt für die Bundesrepublik keine neuen Verpflichtungen. Der Wesensgehalt der in diesem Pakt normierten Rechte ist im Grundgesetz und in anderen Gesetzen enthalten. Im Verhältnis zur Europäischen Menschenrechtskonvention - so wurde im Ausschuß festgestellt - bringt der Pakt einige neue Rechte und bleibt in einigen Punkten hinter dieser Konvention zurück, so ,daß man davon sprechen kann, daß die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und der UN-Pakt über bürgerliche und politische Rechte zwei sich schneidende Kreise sind.
Der Hauptunterschied der beiden Konventionen liegt darin, daß die Kontrolle der Verwirklichung der Menschenrechte und ihrer praktischen Befolgung sehr unterschiedlich geregelt sind. Nach Art. 40 des UN-Pakts ist lediglich dem in dem Pakt errichteten Ausschuß für Menschenrechte über die Verwirklichung der Menschenrechte zu berichten. Darüber hinaus kann jeder Vertragsstaat jederzeit erklären, daß er 'die Zuständigkeit dieses Menschenrechtsausschusses zur Entgegennahme und Prüfung von Beschwerden von Vertragsstaaten anerkennt, allerdings unter der Voraussetzung, daß auch der andere Staat, gegen den sich die Beschwerde richtet, eine entsprechende Erklärung abgegeben hat. Die Bundesregierung hat die Absicht, sich dieser Staatenbeschwerdemöglichkeit zu unterwerfen.
Allerdings fehlt in diesem Pakt eines fast völlig, nämlich die Möglichkeit, seitens der Vereinten Nationen Sanktionen auszusprechen, wenn der Ausschuß auf Grund der Beschwerden von Staaten oder sonstiger Mitteilungen zu dem Ergebnis kommt, daß Menschenrechtsverletzungen vorliegen. Im Gegensatz zur Europäischen Konvention kann auf eine Staatenbeschwerde hin ein Staat nicht beschuldigt werden, daß er die Menschenrechte verletzt hat. Es ist ein reines Berichtssystem.
Wie schwierig gerade die internationale Kontrolle der Menschenrechte im Bereich der Vereinten Nationen zu regeln ist, zeigt die Tatsache, daß die Staaten nicht in der Lage waren, ein Individualbeschwerderecht, also das Recht von Einzelpersonen gegen ihren Staat, in den Pakt selbst aufzunehmen. Dieses Individualbeschwerderecht ist in einem Fakultativprotokoll geregelt, das neben dem Pakt steht und das die Staaten, wie der Name sagt, unterzeichnen können, aber nicht müssen, wenn sie dem Pakt beitreten. Auch auf Grund einer IndividuDr. Wittmann ({1})
albeschwerde kann ein Staat durch die Vereinten Nationen nicht verurteilt werden, daß er Menschenrechte verletzt hat.
In der Ausschußdiskussion spielten dann einige Grundsatzfragen eine Rolle, so die Frage, ob die Rechte, die in dem Pakt normiert sind, unmittelbar anwendbar sind, also „self-executing", wie der internationale Ausdruck heißt, sind.
Der Ausschuß kam auf Grund der Darlegungen der Bundesregierung zu der Überzeugung, daß einmal diese Frage nicht vertieft zu werden braucht, weil der Wesensgehalt aller Rechte in der Bundesrepublik verwirklicht ist, zum anderen aber der Pakt selber Bestimmungen enthält, die mehr ,darauf hindeuten, daß die Staaten eine Verpflichtung übernehmen, ihre Gesetzgebung an dem Pakt zu orientieren.
Weiter wurde im Rechtsausschuß darüber diskutiert, wieweit der Pakt Drittwirkungen entfaltet, also Wirkungen zugunsten von Menschen gegen andere Menschen, Menschengruppen, Kollektive usw. Hier wurde festgestellt, daß eine Drittwirkung gegen andere Personen nicht gegeben ist, allenfalls in der Form, daß bei eklatanter Verletzung von Menschenrechten der Staat eine gewisse Schutzpflicht hat.
Art. 1 dieses Pakts enthält das Recht auf Selbstbestimmung der Völker. Jedoch wurde im Ausschuß gleichzeitig dargetan, daß dieses Selbstbestimmungsrecht ,der Völker teilweise ideologisch als Kampfbegriff oder aber beschränkt auf die Dekolonialisierung der noch in Abhängigkeit befindlichen Völker verstanden wird.
In ,der Diskussion wurde ganz klar herausgestellt, daß nicht etwa dann, wenn Teile eines bereits bestehenden Staatsvolkes, einer Nation, einen eigenen Staat bilden, das Selbstbestimmungsrecht des gesamten Volkes verbraucht ist. Für .die deutsche Situation bedeutet dies, daß die Existenz zweier Staaten in Deutschland das Selbstbestimmungsrecht des ganzen deutschen Volkes oder aber seiner Teile nicht verhindern kann.
Das Selbstbestimmungsrecht hat aber auch eine weitergehende Komponente, nämlich die, daß es nicht nur Staatsvölkern oder einen Staat bildenden Völkern zusteht, sondern, wie ebenfalls festgestellt wurde, auch Volksgruppen und Minderheiten, die eine geschlossene Struktur aufweisen und das Bewußtsein der Zusammengehörigkeit haben.
Ein weiterer, sehr wesentlicher Punkt der Diskussion in den Ausschüssen war die Frage der Auslegung des Art. 20 des Paktes, in dem Kriegspropaganda verboten wird. In der Bundesrepublik, so wurde festgestellt, ist der Inhalt dieses Artikels bereits Recht geworden, nämlich durch Art. 26 des Grundgesetzes mit der strafrechtlichen Bewehrung durch die §§ 80, 80 a und 86 des Strafgesetzbuches. Es wurde ferner festgestellt, daß durch diese Bestimmung zwar die Propagierung des Angriffskrieges verboten ist, daß ,diese Bestimmung aber nicht dazu führen kann, Verteidigungsbemühungen zu diskreditieren; denn in Art. 51 der Satzung der Vereinten Nationen ist das Selbstverteidigungsrecht der Staaten festgelegt. - Es ist in diesem Zusammenhang noch darauf hinzuweisen, daß z. B. die Staaten Norwegen, Dänemark und Schweden angesicht dieser möglichen Fehlinterpretationen des Begriffes „Kriegspropaganda" gegen den ganzen Art. 20 Vorbehalte eingelegt haben.
Einen weiteren Diskussionspunkt bildete Art. 27 des Paktes, nach dem, wie ich schon eingangs sagte, die Angehörigen einer Minderheit das Recht haben, sich kulturell und religiös ihrer eigenen Art entsprechend zu betätigen. Es wurde anerkannt, daß hier ein Ansatzpunkt für die weitere Entwicklung des Völkerrechts in Richtung eines Volksgruppen- und Minderheitenrechts gegeben ist, wenn es auch noch nicht verwirklicht ist.
Eine längere Aussprache fand auch über die Frage statt, ob die Bundesrepublik Deutschland das Fakultativprotokoll, das die Individualbeschwerde ermöglicht, unterzeichnen sollte. Die Diskussion wurde von dem Bestreben geleitet, den Bürgern der Bundesrepublik Deutschland eventuell auch im Bereich der Vereinten Nationen, nicht nur im Bereich des Europarates, einen möglichst umfassenden Rechtsschutz zu gewährleisten. Es kann aber die Tatsache nicht übersehen werden, daß der viel intensivere Rechtsschutz durch die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten durch einen Art. 27 der Europäischen Konvention belastet ist, der besagt, das ein Recht auf Beschwerde bei der Europäischen Menschenrechtskommission dann nicht mehr gegeben ist, wenn bereits ein Gesuch bei einer anderen internationalen Untersuchungs- 
oder Ausgleichsinstanz vorgelegen hat. Diese Bestimmung hat die Bundesregierung veranlaßt, vorerst davon abzusehen, dieses Fakultativprotokoll zu unterzeichnen. Es muß abgewartet werden, wie sich hier die Rechtsprechung der Kommission für Menschenrechte der Vereinten Nationen und der Europäischen Kommission für Menschenrechte entwickelt. Denn eines ist klar: die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährt mehr Rechte im Beschwerdeverfahren als der Pakt der Vereinten Nationen.
Der Ausschuß schlägt Ihnen mit dem vorgelegten Antrag vor, daß die Bundesregierung gebeten wird, bis zum 31. Dezember 1974 zu prüfen, ob sie nicht doch die Möglichkeit sieht, dieses Fakultativprotokoll zu unterzeichnen. Die Bundesregierung wird in diesem Antrag ferner gebeten, auch die Frage zu prüfen, ob es möglich ist, diesem Fakultativprotokoll vielleicht partiell beizutreten, um insoweit einen Minimalrechtsschutz vor 'den Vereinten Nationen zu gewährleisten, als die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten Rechte nicht enthält, die im UN-Pakt geregelt sind.
Der Ausschuß war ferner der Auffassung, die Bundesregierung ermuntern zu sollen - und hat das in Gestalt eines Antrags festgehalten -, sich weiterhin für ,die Schaffung des Amtes eines Hohen Kommissars für Menschenrechte einzusetzen, ein jahrelanges Petitum aller Bundesregierungen und auch dieses Hauses.

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Ferner wurde die Bundesregierung gebeten, sich darum zu bemühen, einen Sitz in dem Menschenrechtsausschuß der Vereinten Nationen, der auf Grund dieses Paktes errichtet wird, zu erhalten.
Zum Gesetzentwurf selbst ist zu bemerken, daß die Bundesregierung in ihm Bestimmungen vorgeschlagen hat, die einige Rechte des Paktes einschränken. Sie hat die Absicht, insoweit Vorbehalte zu erklären. Diese Fragen wurden im Ausschuß diskutiert. Die Bundesregierung war der Auffassung, daß sie aus Gründen der Rechtsklarheit und der inneren Sicherheit Vorbehalte zu Art. 19 - Meinungsfreiheit -, Art. 21 - Versammlungsfreiheit - und Art. 22 - Vereinigungsfreiheit - insoweit machen sollte, als sie sich nicht der Möglichkeit begeben sollte, diese Rechte für Ausländer in der Bundesrepublik hinsichtlich ihrer politischen Betätigung einzuschränken. Dieser Vorschlag der Bundesregierung ist offensichtlich bestimmt durch die Erfahrungen der letzten und jüngsten Zeit. Der Ausschuß hat diese Auffassung zur Kenntnis genommen. Es besteht ja die Möglichkeit, Vorbehalte wieder zurückzunehmen.
Ferner will die Bundesregierung einen Vorbehalt machen hinsichtlich einiger strafrechtlicher Bestimmungen, nämlich z. B., daß es nicht notwendig ist, daß ein Angeklagter an der Revisionsverhandlung teilnimmt, wenn er sich nicht auf freiem Fuß befindet, weil in der Revisionsverhandlung nur über Rechtsfragen verhandelt wird. Man will sich insoweit eine eventuelle Reform des Strafverfahrensrechts nicht durch eine internationale Konvention verbauen lassen. Das gleiche gilt für einige andere Bestimmungen, insbesondere für die Frage, ob einem Beschuldigten ein Rechtsmittel eröffnet werden muß, wenn er erst in der Rechtsmittelinstanz verurteilt worden ist, und schließlich für die Frage, ob bei Straftaten von geringerer Schwere die Überprüfung eines nicht auf Freiheitsstrafe lautenden Urteils durch eine höhere Instanz in jedem Falle geboten erscheint. Die Bundesregierung glaubt, sich hier die Freiheit bewahren zu müssen, bei der Reform des Strafrechts eventuell abweichende Regelungen ohne eine tatsächliche Beeinträchtigung des Rechtsschutzes zu treffen.
Die Bundesregierung will ferner die Möglichkeit offenhalten, bei einer Änderung unseres Strafgesetzbuches weiterhin härtere Strafen für begangene Straftaten aufrechtzuerhalten, als die neue Regelung sie vielleicht enthält. Insoweit wurde auch ein Vorbehalt erklärt, nämlich in der Richtung, daß nicht automatisch eine Strafmilderung zu erfolgen hat, wenn ein neues Gesetz, das eine mildere Strafe vorsieht, in Kraft tritt.
Der Rechtsausschuß war mit der Bundesregierung der Meinung, daß der UN-Pakt nicht die richtige Materie ist, den Streit mit dem Bundesrat über die Frage zu entscheiden, ob alle Vorbehalte, die die Bundesregierung beabsichtigt zu erklären, in dem Vertragsgesetz enthalten sein müssen. Das bedeutet nicht, daß die verfassungsrechtliche Frage, wieweit die Absicht der Erklärung von Vorbehalten im Zustimmungsgesetz enthalten sein muß, nicht eines
Tages im Zusammenhang mit anderen Verträgen geregelt werden muß.
Namens des federführenden Ausschusses bitte ich das Hohe Haus, das Vertragsgesetz in der vorliegenden Fassung der Drucksache 7/660 mit den auf Drucksache 7/1092 angeführten Ergänzungen anzunehmen. Danach soll Art. 1 Satz 1 die zusätzlichen Nrn. 3 und 4 erhalten. Ferner bitte ich Sie, auch die Entschließungsanträge unter II auf der Drucksache 7/1092 anzunehmen. Ich glaube, daß der Deutsche Bundestag mit der Entscheidung über diesen Pakt zwar nicht die endgültige Herrschaft der Menschenrechte in der Welt statuieren kann, wohl aber - auch in unserem Lande - einen Beitrag zur Bewußtseinsbildung leistet, daß die Menschenrechte der Freiheit, dem Recht des einzelnen und damit dem Frieden dienen.
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