Wendig (NA), 1978-02-17:
Frau Präsident! Meine Damen und Herren! Zum Eingang zwei allgemeine - oder wenn Sie wollen: grundsätzliche - Bemerkungen.
Für mich steht zu Beginn einer Debatte zum Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform die Frage, welche zwingenden Gründe den Verfassungsgesetzgeber dazu nötigen, weniger als 30 Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes eine mehr oder weniger umfassende Änderung der Verfassung zu debattieren. Diese Zurückhaltung, so möchte ich es einmal nennen, ist grundsätzlich für uns schon bei einer einzelnen Verfassungsänderung oberstes Gebot. Die Verfassung als Staatsgrundgesetz hat vor jeder anderen gesetzlichen Norm grundlegend statische Bezüge, und dies, wie ich meine, mit gutem Grund. Das Selbstverständnis des Staates, die dauerhafte Bindung der Bürger an die stataliche Gemeinschaft und die Bildung einer staatsbürgerlichen Tradition über Generationen hinweg - dies alles zwingt dazu, die einmal beschlossene Verfassung möglichst unverändert zu erhalten. Es wäre für den hohen Rang der Verfassung, für Bürger und Staat nichts schädlicher als ein beständiges Novellieren.
Gleichwohl wird man Wortlaut und Inhalt der Verfassung von Zeit zu Zeit in sehr behutsamer und sehr sorgfältiger Weise daraufhin zu überprüfen haben, ob sie aufgekommene Probleme auf die Dauer befriedigend, zu lösen vermag oder ob vor allem neue Erkenntnisse und neue Tatsachen dazu zwingen, eine Präzisierung oder möglicherweise eine Änderung von Normen vorzusehen. Das müssen dann allerdings Entwicklungen von Rang und Gewicht sein und nicht nur, wie mein Kollege Engelhard vorhin gesagt hat, Ereignisse oder Vorkommnisse des Augenblicks.
Für die Arbeit der Enquete-Kommission und auch für die Debatte ihres Schlußberichts genügt aber nicht schon die schlichte und vielleicht nicht einmal ganz richtige Erkenntnis, der Verfassungsgesetzgeber von 1949 habe - teils vielleicht sogar unter Zeitdruck - unter besonderen politischen und staatsrechtlichen Ausnahmeverhältnissen nur eine unvollkommene Verfassung schaffen können oder schaffen wollen. Das Grundgesetz - ich darf das für
mich und wohl auch für meine Fraktion unterstreichen - hat sich sowohl im allgemeinen als auch im besonderen als eine constitutio perfecta bewährt. Notwendige Korrekturen sind aus gegebenen Anlässen mit Maß vorgenommen worden.
Was nach meiner Auffassung bei einer solchen Überlegung stärkeres Gewicht hat, ist dann allerdings die Erkenntnis, daß das Grundgesetz von 1949, noch zu stark im konstitutionellen deutschen Staatsrecht befangen, diesen Staat vielleicht ein wenig zu sehr von der Exekutive her gedacht hat. Zu Recht führt nämlich der Schlußbericht der Enquete-Kommission folgerichtig aus, daß das Parlament der Legitimitätsspender für die gesamte weitere staatliche Organisation sei - ich nehme den Bundesrat hier einmal aus - und daß das Parlament die Legitimität an die Organe der Exekutive und der Judikative weiterleitet. Wie gesagt, der Bundesrat ist hierbei ein besonderes Problem. Ich will auf die Ausführungen des Kollegen Dr. Jaeger hier nicht im einzelnen eingehen. Auch wir unterstreichen die Notwendigkeit, den Bundesrat als ein Organ des Bundes beizubehalten, das freilich - auch darüber besteht ja kein Streit -.kein frei gewähltes Parlament ist. Aber darüber brauchen wir jetzt wohl nicht zu debattieren.
Ein zweiter allgemeiner Grundsatz. Man mag mit Recht darüber streiten, ob es sinnvoll ist, die verfassungsrechtlichen Normen mit solcher Perfektion auszugestalten, daß jeder denkbare Konflikt von vornherein lösbar erscheint. Das wäre vielleicht ein wenig zuviel des Guten - wenn ich es einmal so leger ausdrücken darf. Auf der anderen Seite wird aber wohl auch zu bedenken sein, daß für denkbare Konflikte präzise Regelungsnormen in der Verfassung parat sein müssen. Es wäre nach meiner Meinung gefährlich, stieße man bei der Lösung oder den Versuchen zur Lösung solcher Konflikte allzu schnell an die Grenze des von der Verfassung gesetzten Rechts. Man sollte nämlich, meine ich, alles vermeiden, was die politisch verantwortlichen Kräfte bei der Bewältigung solcher Situationen allzu leicht auf die Konstruktion eines in der Verfassung nicht vorgesehenen Staatsnotstands drängen könnte.
Gehen wir von diesen beiden Grundforderungen aus, so erhält der Abschnitt über die allgemeine Stellung des Bundestages in dem Schlußbericht der Enquete-Kommission ein besonderes Gewicht.
Zwei Vorschläge der Kommission sind durch das 33. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes im Jahr 1976 bereits realisiert worden. Art. 39 in seiner jetzigen Fassung legt fest, daß erstens die Wahlperiode erst mit dem Zusammentreten des neuen Bundestages endet und zweitens der neue Bundestag spätestens am 30. Tag nach der Wahl zusammentritt.
Einen weiteren sehr wesentlichen Fortschritt in diesem Sinne bedeutet für mich der Vorschlag der Kommission, das Institut der Parlamentsauflösung durch die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode zu ersetzen. Mir erscheint hierbei wichtig, daß nach den Vorschlägen der Kommission dieses Instrument nicht nur an die Stelle der Parlamentsauflösung durch den Bundespräsidenten treten soll, also in den Fällen des Art. 63 Abs. 4 und des Art. 68 des Grundgesetzes. Der Bundestag selber muß, meine ich, die verfassungsrechtliche Möglichkeit haben, mit einer qualifizierten Mehrheit die vorzeitige Beendigung einer Wahlperiode zu beschließen. Vor dem Hintergrund zurückliegender Ereignisse wäre dies nach meiner Auffassung eine saubere und dem Rang des Parlaments durchaus angemessene Lösung.
Als in der Tendenz positiv möchte ich weiter den Vorschlag bewerten, in Art. 68 des Grundgesetzes bei der Regelung der Vertrauensfrage neben der bisherigen Regelung - der Wahl eines neuen Bundeskanzlers - die Möglichkeit vorzusehen, daß der Bundestag dem amtierenden Bundeskanzler das Vertrauen ausspricht. Wir meinen, diese Alternative bietet besser als die gegenwärtige Regelung des Art. 68 die Möglichkeit, bestimmte Situationen im Interesse einer Stabilisierung der politischen Lage zu bewältigen. 
Die Abschnitte über die Gestaltung der Gesetzgebung und über die Rechtsetzungskompetenz der Exekutive, denen ich mich jetzt zuwenden möchte, will ich in einem engen Zusammenhang dargestellt sehen.
Zwei Grunderkenntnisse in der Entwicklung unserer hochdifferenzierten Industriegesellschaft mit der Notwendigkeit zur Spezialisierung der Gesetzgebung auf der einen und der langfristigen Aufgabenplanung auf der anderen Seite treffen hier zusammen. Da ist zum einen die Zunahme der Gesetzgebung in einer Vielzahl von Einzel- und Spezialgesetzen, die, wie der Schlußbericht - nach meiner Meinung: zutreffend - feststellt, nicht nur Routineaufgaben des Parlaments sind und deren Materien daher weiter in einem gewissen Rahmen der Regelung durch Gesetze bedürfen sollen. Zum anderen haben die Bereiche längst zugenommen und nehmen weiter zu, in denen eine langfristige Aufgabenplanung unerläßlich ist. Diese wird von der Exekutive betrieben. Das Parlament hat nur bei einzelnen Maßnahmegesetzen einen - zudem nur geringen - politischen Einfluß. Das hat dazu geführt, daß die Parlamente einerseits an einer Überfülle notwendiger Gesetzesarbeit zu ersticken drohen und ihnen andererseits kein hinreichender politischer Einfluß auf die Aufgabenplanung zusteht, einen Bereich, der für die Zukunft unseres Staates und unserer Gesellschaft oft von weit größerer Bedeutung ist.
Wollte man den Gesetzgeber von legislativer Routinearbeit zugunsten der Rechtsetzungsbefugnis der Exekutive entlasten, wäre die Stellung des Parlaments in weiten Bereichen der Gesetzgebung noch mehr geschwächt. Das wollen wir wiederum auch nicht. Beklagen wir doch heute schon ein zu weites Ausufern der Verordnungspraxis in der Exekutive.
Das alles im Interesse einer Ausgewogenheit und einer besseren Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie zu lösen gleicht auf den ersten Blick sehr der Frage, wie die Quadratur des Zirkels nun eigentlich zu lösen sei.
Der Schlußbericht der Enquete-Kommission hat eine Reihe von Vorschlägen vorgelegt, die im einzelDr. Wendig
nen sicherlich sehr sorgfältig zu erwägen sind. Ob sie bei ihrer Verwirklichung den Gesamtkomplex, den ich mit diesen wenigen Sätzen eben angesprochen habe, schon zufriedenstellend zu lösen vermögen, möchte ich einstweilen noch mit einem Fragezeichen versehen. Sicher gibt es über das Ziel, die parlamentarische Arbeit durch Straffung, durch Vereinfachung und erhöhte Transparenz zu verbessern, keinen Zweifel. Man wird aber noch sehr eingehend prüfen müssen, ob diese Zwecke bei Verwirklichung der Vorschläge der Kommission schon zufriedenstellend erfüllt werden können.
Die Beschränkung der Gesetzesberatung auf zwei Lesungen ist sicher erwägenswert, bringt aber im Verhältnis zur bisherigen Praxis bei der Mehrzahl der Routinegesetze wohl noch keinen großen zeitlichen Gewinn. Mehr Gewicht hätte vermutlich der Vorschlag, die erste Lesung durch eine schriftliche Stellungnahme der Fraktionen vorzubereiten und zwischen die erste und zweite Lesung auf Antrag eine erweiterte Ausschußberatung einzuführen. Das ist sicherlich auch problematisch; davon war schon einmal die Rede. Hierbei muß aber wohl auch die Überlegung einbezogen werden, oh der oft zeitraubende Meinungsbildungsprozeß innerhalb einer Fraktion bei einer solchen Lösung nurmehr an den Anfang des Gesetzgebungsverfahrens gerückt wird und ob der reale zeitliche Einsparungseffekt im Endergebnis vielleicht doch nicht so groß ist. Sicher scheint mir allerdings zu sein, daß die Vorschläge der Kommission der Lebendigkeit und der Transparenz der Parlamentsdebatten zugute kommen werden.
Nach den Empfehlungen der Kommission soll schließlich der Präsident am Ende der zweiten Lesung von Amts wegen die Beschlußfähigkeit des Parlaments feststellen. Hierzu liegt ein Sondervotum Dr. Arndts vor, dem sich vorhin auch Herr Kollege Engelhard in seinen Ausführungen angeschlossen hat. Ich will darauf nicht näher eingehen, sondern möchte nur dartun, daß ich mich diesem Sondervotum mit denselben Gründen, die Herr Engelhard ausgesprochen hat, anschließen würde.
Zu einem letzten Komplex in diesem Bereich. Nicht voll zufriedenstellen können mich die Kommissionsvorschläge zum Problem der Rechtsetzung durch die Exekutive. Ich begrüße allerdings ausdrücklich die Kommissionsmeinung, die ein selbständiges, d. h. von der Ermächtigung des Gesetzgebers unabhängiges Verordnungsrecht der Regierung ablehnt. Anderenfalls würde das eine Schwächung des Parlaments bedeuten, die mit unseren Vorstellungen von dem Rang und der Funktion der parlamentarischen Demokratie unvereinbar wäre. Ich glaube, diese Frage ist für uns indiskutabel. .
Ein Kernstück der Reformvorschläge liegt im Bereich des Art. 80 des Grundgesetzes und damit zunächst bei der Frage, wie die Schranken, die der Gesetzgeber bei der Verordnungsermächtigung zu beachten hat, präziser zu umschreiben sind. Hier hat die Kommission, wenn ich recht sehe, zwei Ziele im Auge. Einmal will sie die Unsicherheit beheben, die sich bei den bisherigen Schranken - das sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung - auch oder vielleicht auch wegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben haben. Gleichzeitig denkt sie zweitens an eine Lockerung der Anforderungen mit dem Ziel, das Parlament zu entlasten. Also im Ergebnis eine Senkung des Delegationsrisikos und eine Erweiterung des Delegationsspielraums.
Die Beschränkung der Anforderungen nur noch auf den Zweck der Ermächtigung - das ist der Vorschlag - mag beide Ziele erreichen. Dann werden aber - für mich gilt das jedenfalls - alle die Bedenken wieder lebendig, die wir schon bei der jetzigen oft ausufernden Verordnungspraxis der Exekutive erhoben haben. Das ist genau der Punkt, an dem man sich nach eingehender Prüfung wird entscheiden müssen: Wollen wir mehr Entlastung für das Parlament, und müssen wir dann etwa eine Stärkung der Exekutive und eine Schwächung der Legislative zwangsläufig in Kauf nehmen? Ich will diese Frage heute nur stellen, ohne sie zu beantworten.
Wenn ich vorhin gesagt habe, daß die Vorlage der Kommission mich in diesem Bereich nicht voll zufriedenstellt, so habe ich damit zugleich die Prüfung anregen wollen, ob es nicht außerhalb des Art. 80 des Grundgesetzes andere Möglichkeiten für eine Entlastung der Parlamente gibt, die nicht so unmittelbar auf eine Verstärkung der Verordnungsermächtigung für die Exekutive abzielen. Wir werden also den Art. 80 des Grundgesetzes in seiner künftigen Funktion nicht isoliert von den anderen Bereichen betrachten können. Dabei ist unter anderem auch an die notwendige Frage zu denken, wie man die Mitwirkung der Parlamente bei den Planungsvorhaben der Exekutive wirksam verstärken kann. Das scheint mir eine ganz zentrale Frage der künftigen Überlegungen und Beratungen zu sein.
Dies sind nur einige wenige Beispiele aus diesem Bereich ohne jeden Anspruch auf Vollständigkeit. Auch für eine Vertiefung der einzelnen Probleme reicht die Zeit in einem kurzen Debattenbeitrag nicht aus. Wir sollten aber bei der Erörterung des Gesamtberichts erkennen, daß hier für das Parlament einer der besonderen Schwerpunkte liegt. Entlastung der Parlamente ist gut. Für den Wert der parlamentarischen Demokratie ist aber vor allen Erwägungen der Rationalität weit wichtiger, daß die zentrale Funktion des Parlaments als Legitimitätsspender für alle Organe der staatlichen Gewalt bestehenbleibt und, wo nötig, verstärkt wird.
Wir, die Freien Demokraten, werden mit unserem liberalen Verständnis für die gegenwärtige und künftige Grundordnung unserer staatlichen Gemeinschaft bereit sein, unseren Beitrag zur Verwirklichung notwendiger Verfassungsreformen zu leisten.
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