Metzger (NA), 1973-05-09:
Ich habe das so gemeint, wie ich das gesagt habe, Herr Kollege Marx.
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Ich habe hier einen Beitrag aus der „Segeberger Zeitung" vom 28. April: „Ja zum UNO-Beitritt, nein zum Grundvertrag". In dieser Zeitung hat Herr Carstens - ein wörtliches Zitat - ausgeführt:
Daran kann es keinen Zweifel geben - und dies steht auch nicht im Widerspruch zu unserer ablehnenden Haltung zum Grundvertrag -, daß die CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag für einen Beitritt der Bundesrepublik zur UNO stimmen wird.
Ich frage also: Warum hat denn die CDU/CSU - in Ihrer Mehrheit zumindest - diese Prognose nicht erfüllt, die Sie noch vor wenigen Tagen gegeben haben?
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Es gibt Leute, die können sich - ich sage das nach den Ausführungen des Herrn Strauß heute nachmittag ganz bewußt - auch mit der Politik der Entspannung, des Ausgleichs und der Verständigung mit unseren Nachbarn im Osten nicht abfinden, weil sie befürchten, daß damit ihre eigene Macht und ihr eigener politischer Einfluß gefährdet werden. Das hat nichts mit moralischen Wertungen zu tun, sondern das ist eine Frage handfester machtpolitischer Interessen.
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Wir sind der Überzeugung, daß die zweite Beratung und Schlußabstimmung über das Gesetz zu dem Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR und über das Gesetz zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen eine Epoche deutscher Geschichte beenden wird, die gekennzeichnet war durch eine Vertiefung der Spaltung Deutschlands, durch eine Zunahme der Konfrontationen und der Feindseligkeiten zwischen beiden deutschen Staaten und nicht zuletzt durch die Trennung und ein zunehmendes Auseinanderleben der Menschen in der Bundesrepublik und der DDR.
In dieser Zeit, in dieser Epoche waren Gespräche, Verhandlungen und vertragliche Vereinbarungen zwischen den Regierungen der beiden deutschen Staaten über alle Fragen, die mit dem Zusammenleben der Menschen in den beiden Staaten und mit der Regelung zwischenstaatlicher Probleme zusammenhängen, ausgeschlossen. Die heutige Opposition hat in diesen zwanzig Jahren, in denen Sie die Richtlinien der Politik bestimmte, auch gar nicht den Versuch dazu unternommen, weil solche Gespräche und Verhandlungen nicht in Ihr Konzept gepaßt hätten.
Diese historischen Tatsachen müssen wir uns immer wieder vor Augen führen, wenn wir die heutige politische und auch rechtliche Situation in der Bundesrepublik und in der DDR und das Verhältnis beider Staaten zueinander würdigen und richtig einschätzen wollen. Diese Entwicklung und die Ergebnisse dieser Entwicklung müssen wir - ob sie uns passen oder nicht - zum Ausgang unserer heutigen Überlegungen und auch zum Ausgang unserer heutigen Entscheidungen machen.
Wir müssen - auch das sollte klar und unmißverständlich gesagt werden - Illusionen verabMetzger
schieden, die bei uns in der Bundesrepublik viel zu lange gepflegt wurden. Es war für uns alle eine bittere Erkenntnis - sie list von den Sozialdemokraten schon früh vorausgesagt worden; Teile der Opposition wollen sie heute immer noch nicht wahrhaben -, festzustellen, daß die Bundesregierungen in den ersten vier Wahlperioden des Deutschen Bundestages das erklärte Ziel ihrer Politik nicht erreichen konnten, die Spaltung unseres Volkes zu überwinden, die Wiedervereinigung zu erreichen und die nationale Einheit zu sichern. Wir wehren uns deshalb mit Entschiedenheit dagegen, ,daß man heute in der Diskussion um den Grundlagenvertrag und um den UNO-Beitritt immer wieder den Eindruck zu erwecken versucht, als sei die heutige Bundesregierung, als sei die heutige Regierungskoalition für die Entwicklung der letzten 25 Jahre verantwortlich, als hätten Bundesregierung und Koalition diesen Zustand, in dem wir uns heute in Deutschland und Europa befinden, durch die Gespräche und Verhandlungen der letzten drei Jahre und durch den Abschluß der Verträge - auch derjenigen, über die wir morgen oder übermorgen abstimmen werden - überhaupt erst geschaffen.
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Wir standen und stehen vor der Alternative, die für uns keine Alternative mehr ist, die Politik der Konfrontation und des Gegeneinander fortzusetzen - mit allen Nachteilen für die Menschen hier und drüben - oder den Versuch zu unternehmen, zu einem Ausgleich, zu einer Verständigung und zu einem geregelten Nebeneinander zu kommen.
Wir können lange darüber diskutieren, streiten und rechten - wir haben das auch im Rechtsausschuß und in den anderen Ausschüssen getan -, ob und welche Formulierungen in diesem Vertragswerk hätten anders, vielleicht auch besser und eindeutiger sein können. Wir wissen auch, daß diese Regelungen, über die wir morgen oder übermorgen abstimmen werden, nicht allumfassend und nicht abschließend sind. Wir haben auch nie einen Zweifel daran gelassen, daß wir eine Politik der kleinen Schritte verfolgen. Wir befinden uns am Anfang eines langen und beschwerlichen Weges, auf dem es zweifellos Hindernisse und Schwierigkeiten, auf dem es auch Rückschläge geben wird, wie wir sie gerade in den letzten Wochen und Monaten erlebt haben. Niemand von uns ist so vermessen zu behaupten, daß wir am Ende dieses Weges alle unsere Ziele erreichen können.
Dieser Grundvertrag beseitigt auch nicht - auch darüber sind wir uns im klaren - den Stacheldrahtzaun und die Minenfelder, die - auch das sollte am Rande noch einmal erwähnt werden, weil hier immer wieder ein falscher Eindruck erweckt wird -nicht in der Regierungszeit der sozialliberalen Koalition geschaffen wurden.
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Wir werden uns aber darum bemühen und werden immer wieder darauf drängen, daß der Schießbefehl aufgehoben und die Schußanlagen an der Grenze beseitigt werden.
Wir sind uns auch darüber im klaren, daß es nach der Ratifikation dieses Grundvertrages kein Idyll der deutschen Nachbarschaft geben wird, Die Koexistenz so grundverschiedener Gesellschafts- und Staatssysteme ist schwierig, und sie wird nicht dadurch einfacher, daß es hier in der Bundesrepublik und auch drüben in der DDR immer wieder Kräfte gibt, die diese Gegensätze zur Fortsetzung der Politik der totalen Abriegelung benutzen möchten.
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Von unserer Seite wird die Auseinandersetzung offensiv ausgetragen; das ist genau richtig. Wir müssen endlich einen Anfang machen, um vorwärtskommen zu können! Die sich aus dem Abschluß der Verträge von Moskau und Warschau, aus dem Abschluß des Viermächteabkommens über Berlin und aus dem Abschluß des Verkehrsvertrages ergebenden Entwicklungen und auch Erfolge allein auf dem Gebiet der menschlichen Erleichterungen bestätigen die Richtigkeit des eingeschlagenen Weges. Wir sollten einmal ehrlich sein: wer von uns hätte diese positive Entwicklung vor zwei oder drei Jahren für möglich gehalten, die heute von den Menschen in der Bundesrepublik und in der DDR erkannt und anerkannt wird.
Herr Kollege Hoppe hat bereits darauf hingewiesen, daß diese Politik von den Wählern am 19. November mit großer Mehrheit bestätigt wurde.
Wir stimmen auch Bundeskanzler Willy Brandt zu, wenn er immer wieder sagt, daß eine Politik der kleinen Schritte besser ist und für die Menschen mehr bringt als eine Politik großer und grundsätzlicher Erklärungen und Deklamationen, die vielleicht formelle Rechtspositionen bekräftigen, die aber von der internationalen Rechtsgemeinschaft nicht mehr anerkannt werden oder zu deren Durchsetzung jede Voraussetzung fehlt.
Wir wissen auch, daß es sich bei den Vereinbarungen im Grundlagenvertrag nicht um Optimal- oder Maximallösungen oder - ich will es noch bescheidener sagen - Optimal- oder Maximalregelungen handeln kann. Ich will jetzt nicht darüber philosophieren, ob es im menschlichen Zusammenleben überhaupt solche Optimal- oder Maximallösungen gibt. Gerade diejenigen, die in der praktischen Politik tätig sind - das gilt für die Regierung genauso wie für die Opposition - sollten hier keine Illusionen haben. Nicht ohne Grund warnen wir in der politischen Auseinandersetzung immer wieder Schwärmer und Weltverbesserer, die eine Politik des Alles oder Nichts fordern oder betreiben. Was aber für den innen- oder gesellschaftspolitischen Bereich gilt, muß in gleicher Weise auch für die Außenpolitik gelten.
Jeder Bürger in diesem Staat weiß, daß unterschiedliche Interessen, sei es im politischen, wirtschaftlichen oder auch im familiären Bereich, nur durch gegenseitiges Nachgeben und durch Kompromisse überwunden und ausgeglichen werden können. Dazu müssen Gespräche und Verhandlungen geführt werden. Die Ergebnisse dieser Gespräche
und Verhandlungen werden in Verträgen festgehalten.
Natürlich ist es einfach - wie es hier von der Opposition immer wieder geschieht -, Forderungen zu erheben. Ich frage aber die Opposition, warum sie diese Forderungen nicht in ihrer Regierungszeit - 20 Jahre standen ihr zur Verfügung - verwirklicht hat.
Verträge kommen nur dann zustande - auch das wissen wir aus unserem privaten Bereich -, wenn beide Vertragspartner zum Nachgeben bereit sind. Leistung und Gegenleistung, Geben und Nehmen sind die Merkmale solcher Vereinbarungen. Dort, wo ein Vertragspartner seine Interessen einseitig und ohne Rücksicht auf die Interessen des anderen Vertragspartners durchsetzt, handelt es sich nicht mehr um einen frei ausgehandelten Vertrag, sondern um ein Diktat auf der einen und um eine Unterwerfung auf der anderen Seite. Das gilt auch für internationale Verträge.
Wir können feststellen, daß bereits nach der Paraphierung des Grundvertrages - trotz restriktiver Maßnahmen der DDR-Behörden und der in zahlreichen Fällen aufgetretenen Schwierigkeiten - Verbesserungen im Reiseverkehr, in der Familienzusammenführung, im Post- und Fernmeldewesen und auf vielen anderen Gebieten erreicht werden konnten, obwohl der Vertrag erst nach der Ratifizierung Rechtsverbindlichkeit erlangen wird.
Unabhängig von den Meinungsverschiedenheiten, die auch nach der Ratifizierung des Vertrages auftreten und nicht ausgeschlossen werden können, werden wir uns korrekt an das halten, was wir vertraglich vereinbart haben. Aber wir werden auch mit Nachdruck darauf bestehen, daß unser Vertragspartner dem nachkommt, was er zu erfüllen übernommen hat. Dabei sollten wir nicht - wie das die Opposition in den Ausschußsitzungen immer wieder getan hat - die Vertragsbestimmungen restriktiv und kleinlich auslegen. Wir sollten, wie das der Vizepräsident des Bundes der Mitteldeutschen, Werner Bader, auf der Tagung seines Verbandes am Wochenende in Frankfurt mit Recht gefordert hat, keine minimale, sondern eine maximale Interpretation des Vertrages vornehmen und ihn mit Leben erfüllen.
Die Sozialdemokratische Bundestagsfraktion ist überzeugt davon, daß der Grundlagenvertrag und seine Zusatzprotokolle ebensowenig gegen das Grundgesetz und die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik Deutschland verstoßen wie der Beitritt zur Charta der Vereinten Nationen, und daß diese Vertragswerke weder die Wiedervereinigung Deutschlands zusätzlich erschweren oder ausschließen noch die Einheit der Nation in Frage stellen. Zu dieser Überzeugung sind wir nicht nur auf Grund eigener Prüfungen und Erkenntnisse und auf Grund eingehender Beratungen im Rechtsausschuß gekommen, sondern auch auf Grund gutachtlicher Stellungnahmen angesehener und anerkannter Staats- und Völkerrechtler.
Es ist immer ein zweifelhaftes und oft auch wenig taugliches Unterfangen, bei politischen Entscheidungen - und darum handelt es sich bei den Schlußabstimmungen über diese beiden Vertragswerke - mit rechtlichen Argumentations- oder Interpretationskünsten die Beratungen oder Entscheidungen hinauszögern oder verhindern zu wollen. Wir erleben es nicht zum erstenmal, daß Entscheidungen, die das Parlament der Bundesrepublik Deutschland zu treffen hat, zu Verfassungsfragen hochgespielt werden.
Selbstverständlich nehmen wir das Grundgesetz ernst, auf dem Gebiet der Außen- und Deutschlandpolitik genauso wie im innenpolitischen Bereich und auch bei der Verwirklichung solcher Verfassungsaufträge wie z. B. der Sozialbindung des Eigentums. Meine Damen und Herren von der Opposition, wenn Sie in der Vergangenheit auf innenpolitischem Gebiet die Verfassungsaufträge so ernst genommen hätten wie hier in dieser Frage, wären wir heute in der Verwirklichung unseres Sozialstaats ein gutes Stück weiter.
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Das Wiedervereinigungsgebot bedeutet nicht - das hat das Bundesverfassungsgericht klar gesagt; da helfen keine Interpretationen -, daß die Organe der Bundesrepublik bestimmte Handlungen zum Zwecke der Wiedervereinigung vornehmen müßten. Ich zitiere mit Genehmigung des Präsidenten:
Den zu politischem Handeln berufenen Organen der Bundesrepublik muß es überlassen bleiben zu entscheiden, welche Wege sie zur Herbeiführung der Wiedervereinigung als politisch richtig und zweckmäßig ansehen.
Es gibt also keinen vom Grundgesetz vorgezeichneten Weg zur Wiedervereinigung. Dieser Weg könnte z. B. auch ein Zusammenschluß zweier Staaten sein.
Das Wiedervereinigungsgebot ist auch keine von den politischen Realitäten isolierbare Rechtspflicht. Vielmehr - auch das wurde vom Bundesverfassungsgericht in zwei Entscheidungen festgestellt - kommt der politischen Ausgangslage des Vertrages besondere Bedeutung zu. Es wird also nicht um des Unmöglichen willen verboten, das Mögliche anzustreben. Auch dieser Grundsatz wurde vom Bundesverfassungsgericht entwickelt, und es wurde deutlich gemacht, daß die tatsächlichen politischen Entwicklungen zu berücksichtigen sind.
Das Gericht - nun wieder ein wörtliches Zitat - „könnte eine Maßnahme der politischen Organe nur dann als verfassungswidrig beanstanden" - so steht es in dieser Entscheidung -, „wenn die Verletzung des Verfassungsgebots der Wiedervereinigung durch sie evident und die Maßnahme unter keinem Gesichtspunkt zu rechtfertigen wäre". Soweit politische Maßnahmen also nur möglicherweise der Wiedervereinigung abträglich sind, besteht politische Ermessensfreiheit.
Gerade wenn man diese vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze zur Grundlage der rechtlichen Prüfung macht, kommt man zu dem Ergebnis, daß weder der Grundlagenvertrag noch der Beitritt der Bundesrepublik zur Charta der VereinMetzger
ten Nationen gegen das Wiedervereinigungsgebot verstoßen: Erstens. Das Vertragswerk schließt eine Wiedervereinigung weder dem Wortlaut noch dem Inhalt nach aus. Die deutsche Frage und die Frage der Einheit der Nation werden wie bisher offengehalten.
Zweitens. Aus dem Vertrag und seinen Instrumenten wird deutlich, daß die Bundesrepublik Deutschland die deutsche Frage nicht nur offenhält, sondern weiterhin das politische Ziel verfolgt, wie es klar und unmißverständlich in dem Brief zur deutschen Einheit zum Ausdruck kommt, „auf einen Zustand des Friedens in Europa hinzuwirken, in dem das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung seine Einheit wiedererlangt."
Durch diesen Brief wird auch gegenüber der Weltöffentlichkeit noch einmal klargestellt und bestätigt, daß der freie Teil Deutschlands auf die bisher verfolgte Politik der Wiederherstellung der staatlichen Einheit nicht verzichtet.
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Drittens. Darüber hinaus bestätigen der Grundvertrag und seine Zusatzprotokolle - und das sind wesentliche Elemente, auch wenn Herr Strauß das nicht wahrhaben will - die Anerkennung der Viermächteverantwortung für Gesamtdeutschland und Berlin; die Anerkennung der Verpflichtung der drei Westmächte aus dem Deutschland-Vertrag, die Einheit Deutschlands anzustreben; die Fortsetzung des innerdeutschen Handels und den Vorbehalt der Bundesrepublik zur Staatsangehörigkeitsfrage.
In politischen und juristischen Fachkreisen, auch im Rechtsausschuß, wurde viel darüber diskutiert und geschrieben, ob eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik dem Wiedervereinigungsgebot und damit unserem Grundgesetz entgegenstehen würde - ich betone: würde. Ich will diese Diskussion hier nicht fortsetzen. Denn wir stehen auf dem Standpunkt, daß weder die Ratifikation des Grundlagenvertrages noch der Beitritt der beiden deutschen Staaten zur Charta der Vereinten Nationen eine Anerkennung der DDR als Völkerrechtssubjekt durch uns, durch die Bundesrepublik, beinhaltet. Es ist unstreitig, daß eine völkerrechtliche Anerkennung eine Willenserklärung voraussetzt. Eine solche Willenserklärung erfordert einen entsprechenden Willen des Erklärenden.
Bereits in der ersten Lesung habe ich darauf hingewiesen, daß ein solcher Wille der Bundesregierung - das hat sie auch immer wieder zum Ausdruck gebracht -- niemals vorhanden war, weder bei der Unterzeichnung des Vertrages noch heute oder morgen bei der Schlußabstimmung über diese Verträge. Das wird auch durch Inhalt und Begriffsbestimmungen im Vertragswerk bestätigt, so daß auch von einer stillschweigenden Anerkennung nicht die Rede sein kann.
Ich möchte davor warnen, daß wir durch Wiederholung gegenteiliger Argumente - auch hier im Bundestag - immer wieder unsere eigene Position nicht nur gegenüber der DDR, sondern auch in der Weltöffentlichkeit schwächen.
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Der Vertrag enthält keine Vereinbarung über die Aufnahme diplomatischer Beziehungen. Es werden keine Botschafter, sondern „Ständige Vertreter" ausgetauscht. Es erfolgt kein Austausch von Ratifikationsurkunden, sondern ein Austausch entsprechender Noten". Dabei - das möchte ich am Rande bemerken - ist die Ratifizierung zwischenstaatlicher Verträge keineswegs nur für die völkerrechtliche Vertragspraxis typisch, sondern auch im innerstaatlichen Bereich durchaus üblich. Hierfür gibt es bei uns hier in der Bundesrepublik eine ganze Reihe von Beispielen.
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Auch das Bekenntnis der beiden Vertragspartner zu den Grundsätzen der Gleichberechtigung in Art. 1 sowie der Unabhängigkeit und der Selbständigkeit in den Art. 2 und 6 bedeutet keine stillschweigende völkerrechtliche Anerkennung. Hierbei handelt es sich um Prinzipien, die im innerstaatlichen Bereich -etwa Verhältnis zweier Bundesländer zueinander - ebenso Anwendung finden wie im völkerrechtlichen Verkehr.
Schließlich kann auch aus dem Bekenntnis zur Souveränität aller Staaten in Europa in der Präambel des Grundvertrags und aus der Bekräftigung des Grundsatzes der souveränen Gleichheit in Art. 2 des Vertrags nicht auf eine völkerrechtliche Anerkennung geschlossen werden. Das Bekenntnis zu diesem Prinzip erfolgt unter Bezugnahme auf die Charta der Vereinten Nationen. Sowohl im völkerrechtlichen Schrifttum als auch nach der Praxis der Vereinten Nationen ist das Verhältnis der Mitglieder untereinander nicht notwendigerweise ein solches souveräner Staaten. Außerdem schließt die gemeinsame Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen nicht notwendigerweise die Anerkennung eines bisher völkerrechtlich nicht anerkannten Staates ein. Auch hierfür gibt es eine Reihe von Beispielen. Das wurde in den Diskussionen und Beratungen des Rechtsausschusses auch von den Vertretern der Opposition anerkannt.
Insgesamt ist deshalb festzustellen, daß dieser Vertrag bzw. diese Verträge das Wiedervereinigungsgebot nicht nur nicht verletzen, sondern endlich die Möglichkeit zu einem aktiven Handeln im Interesse der Aufrechterhaltung der nationalen Einheit geben.
Die in dem Zusatzprotokoll zu Art. 7 des Vertrages vorgesehenen Maßnahmen tragen zur Wahrung der Einheit der Nation bei und stärken die in den letzten 25 Jahren immer schwächer gewordene Klammer zwischen den beiden deutschen Staaten.
Der Vertrag verstößt auch nicht gegen die in Art. 23 des Grundgesetzes festgelegte sogenannte Offenhaltungspflicht, nach der das Grundgesetz in anderen Teilen Deutschlands nach deren Beitritt in Kraft zu setzen ist. Hiermit hat das Grundgesetz einen vor mehreren möglichen Wegen zur Wiedervereinigung ausdrücklich geregelt.
Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts bedeutet dieser Grundgesetz-Artikel, daß die Bundesrepublik Deutschland die Beitrittsmöglichkeit der anderen Teile Deutschlands nicht beschränken oder erschweren darf. In der Entscheidung heißt es wörtlich:
Dabei darf jedoch der tatsächliche Zustand nicht außer acht gelassen werden, der das Fernbleiben bestimmter deutscher Gebiete vom Geltungsbereich des Grundgesetzes veranlaßt hat und weiter veranlaßt.
Auch hier kommt es auf die tatsächlichen politischen Verhältnisse, auf die Realitäten an. Durch die Bestimmungen des Art. 23 unseres Grundgesetzes wird auch „nicht etwa eine verfassungsrechtliche Garantie dafür übernommen, daß die deutschen Gebiete außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes jederzeit tatsächlich beitreten können". Auch das wurde vom Bundesverfassungsgericht bestätigt.
Das heißt mit anderen Worten, die Bundesrepublik Deutschland darf nichts tun, um sich gegenüber beitrittswilligen Teilen Deutschlands abzukapseln. Sie darf also keine Regelungen treffen, die den Beitritt beispielsweise an zusätzliche, im Grundgesetz nicht genannte Voraussetzungen knüpfen würde. Etwas Derartiges enthält der Grundvertrag nicht, etwas Derartiges ist im Grundvertrag nicht vorgesehen.
Auf einen letzten Punkt möchte ich noch eingehen, der in der Diskussion auch im Rechtsausschuß und in anderen Ausschüssen immer wieder eine Rolle gespielt hat. Er betrifft Art. 16 des Grundgesetzes, das Recht auf die deutsche Staatsangehörigkeit. Wir sind der Auffassung, daß auch diese Verfassungsbestimmung durch den Grundvertrag nicht verletzt wird. Auf Grund des im Vertragswerk enthaltenen Vorbehalts zur Staatsangehörigkeitsfrage kann die Bundesrepublik Deutschland nach wie vor von einer einheitlichen deutschen Staatsangehörigkeit ausgehen. Auch das wurde von der Opposition in den Ausschußberatungen nicht bestritten.
Meine sehr geehrten Damen und Herren, wir sind überzeugt davon, daß dieser Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR ein guter Anfang ist, der sich in die aktive Deutschland- und Ostpolitik einfügt, ohne grundlegende Rechtspositionen und ohne grundlegende politische Interessen der Bundesrepublik Deutschland und Berlins aufzugeben. Wir werden deshalb dem Grundlagenvertrag und auch dem Vertrag über den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen mit gutem Gewissen zustimmen.
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