Dietmar Schütz (NA), 1996-06-27:
Frau Präsidentin! Meine lieben Kolleginnen und Kollegen! Wir beraten heute in abschließender Lesung Gesetzesvorlagen, von deren Qualität niemand ehrlich überzeugt sein kann, der die Debatte in den letzten Wochen verfolgt hat.
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Ich habe selten eine Anhörung zu Gesetzesvorhaben erlebt, die eine so eindeutige Ablehnung zum Kern der Gesetzgebungsmaterie ergab, wie die zu diesen Beschleunigungsgesetzen. Außer einigen Wirtschaftsvertretern haben alle Wissenschaftler und Praktiker - auch die von den Koalitionsparteien benannten - vor einer übereilten neuerlichen Regelungsflut nach der ersten Beschleunigungsnovelle gewarnt. Das sollten Sie sich hinter die Ohren schreiben.
Gleichwohl hetzen Sie uns nun wieder überhastet durch ein Regelungsgeflecht und fügen den vorhandenen Gesetzen weitere Verkomplizierungen hinzu, anstatt innezuhalten und in Absprache mit uns, der Opposition, und auch den Ländern diejenigen Regelungsteile herauszuarbeiten, die seriös sind und tatsächlich eine schnelle Verfahrensbewältigung garantieren, ohne die Bürgerbeteiligung und Umweltstandards zu senken.
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Meine Damen und Herren, ich habe gesagt, daß Sie das Gesetzgebungsvorhaben übereilt durchziehen. Lassen Sie mich aber noch etwas zur Geschäftsordnungsdebatte sagen. Wir haben vorhin mit den Grünen nicht mitgestimmt, weil wir sonst vor der Situation gestanden hätten, in den Ausschüssen überhaupt nicht zu beraten. Wir haben uns in den Obleutegesprächen damit einverstanden erklärt. Man sollte die Ausschußberatung und die Befristung deutlich von der Gesetzgebungshetze trennen, die Sie hier betreiben. Ich halte es nicht für seriös, daß Sie uns deswegen vorführen wollen und Herrn Struck anmachen.
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Die Politik der Bundesregierung setzt nach wie vor auf eine eher symbolhafte Politik, die lediglich den Signalmast der Beschleunigung bedient und auf einen Beschleunigungsaktionismus zielt, ohne daß im Kern die Verfahrenseffizienz gewonnen hätte. Es besteht deshalb keine Not, diese Gesetze derart übers Knie zu brechen, weil wir durchaus in einigen zentralen Bereichen mit Ihnen zusammen an einem effektiven Genehmigungsverfahren arbeiten wollen; denn wir sind der Meinung, daß die Effizienzsteigerung bei den Genehmigungsverfahren durchaus mit der Wahrung der Bürgerbeteiligung und der Rechte Dritter und auch mit der Sicherung der Umweltstandards vereinbar ist.
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Dietmar Schütz ({4})
Ich will für mich und meine Fraktion feststellen: Wir sind nicht die Bremser bei der Beschleunigung, sondern wir sind die Garanten der Bürgerbeteiligung, der Umweltstandards und der Rechtssicherheit. Darauf legen wir Wert.
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Worin stimmen wir mit Ihnen überein, und welche Verfahrensphilosophie trennt uns? Das Bundeswirtschaftsministerium hat eine Broschüre mit dem Titel „Standort Deutschland" herausgegeben, in der es dem Standortfaktor Genehmigungsverfahren ein besonderes Kapitel widmet. Darin steht ein Kurzaufsatz von Konrad Reiss zu einem neuen Managementansatz bei Genehmigungsverfahren, dessen Inhalt ich teile. Seine Kernaussage lautet: Der Beamte soll als Verfahrensmanager pro-aktiv die Verfahren vorantreiben und die Koordination von Bearbeitung und Genehmigung vornehmen - ich füge hinzu: auch von Widerspruch und Gegenvorstellungen von Bürgerinitiativen -, um so zu einer klaren Ablaufstruktur der Genehmigungsverfahren zu kommen.
Meine Damen und Herren, Sie haben dies im Verwaltungsverfahrensgesetz umgesetzt; das ist größtenteils vernünftig und richtig. Wir müssen in den Köpfen der handelnden Personen, vor allem in den Genehmigungsbehörden und bei deren Chefs, ein richtiges Denken bewirken.
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Wir dürfen nicht den reaktiven, auf reine Fehlervermeidung gepolten Beamten mit der Genehmigung betrauen, sondern wir müssen denjenigen damit betrauen, der sowohl das Ansiedlungsinteresse des Unternehmens als auch das Interesse des Bürgers an Sicherheit und Umweltschutz im Kopf hat und danach handelt.
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Die Beschleunigung der bisherigen Verfahren liegt zum größten Teil darin begründet, daß in den Behörden bereits ein solches Umdenken begonnen hat. Dieses fortzusetzen und auszubauen ist das Gebot der Stunde.
Die Verfahrensschritte, die Sie dafür vorschlagen, sind zum großen Teil richtig. Ich denke hier an Sternverfahren, Antragskonferenz usw. Gleichwohl würde ich sie nicht für jeden Fall zwingend vorschreiben, sondern es in das Ermessen der Behörde stellen. Nicht für jedes kleine Verfahren sollte man den ganz großen Apparat anschmeißen und in jedem Fall Antragskonferenzen, Sternverfahren etc. durchführen. Damit würden Sie über das Ziel hinausschießen. Wir schlagen daher vor, daß Sie in Übereinstimmung mit den Ländern eine Kann-Bestimmung einführen. Das haben Sie jedoch leider nicht getan.
Ich meine auch, daß die rigide abwehrende Haltung der Länder in dieser Frage, was die verfahrensrechtliche Fixierung dieser Management- und Beratungsfunktion im Gesetz angeht, zu vorsichtig ist. Die Länder befürchten offensichtlich Amtshaftung und Regreßansprüche, wenn sie falsch beraten oder fehlgeleitet koordinieren. Die Koordinierungs-, Beratungs- und Prozeßmanagementfunktion der Genehmigungsbehörden muß indes eher umfangreich wahrgenommen werden; sie darf nicht ausgebremst werden. Die Praxis der Länder ist auch anders. Die bereits erzielten Erfolge auf diesem Gebiet sollten nicht aufs Spiel gesetzt werden, nur weil eine verbindliche Normierung bisher gefehlt hat.
Festzuhalten ist also: Es ist richtig und erfolgversprechend, das Verfahrensmanagement im Genehmigungsverfahren zu verankern. Darin folgen wir Ihnen.
Worin ich Ihnen jedoch überhaupt nicht folgen kann, ist, daß Ihr entscheidender Beschleunigungsansatz darin liegt, ausnahmslos - ich wiederhole: ausnahmslos - die Rechte des Antragstellers einseitig auszubauen und zu stärken und dies notwendigerweise gegen die Rechte der sonstigen verfahrensbeteiligten Dritten zu wenden. Bei einem solchen Nullsummenspiel zu Lasten der Bürger und der Umwelt können wir nicht mitmachen.
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Wie ein roter Faden zieht sich durch die Gesetzesformulierung die Möglichkeit des Antragstellers, seine Rechte nach seinem Gusto zu gestalten, um quasi eine Genehmigung à la carte zu bekommen, so zum Beispiel eine Genehmigung mit Einverständnis des Antragstellers oder eine Genehmigung mit dem Vorbehalt nachträglicher Auflagenerteilung oder auf Antrag den vorzeitigen Beginn zuzulassen oder auf Antrag eine Klage ohne Vorverfahren durchzuführen.
Diese einseitige Verfahrensgestaltung „auf Antrag" zeigt, daß es eine teilweise Verfahrensherrschaft bei dem Antragsteller geben soll und daß der Drittbeteiligte dabei umgangen oder ausgehebelt wird.
Möglicherweise liegt das Problem auch bei mir: Vielleicht denke ich zu stark in Regeln der Gleichheit und der Fairneß im Verfahren, die durch die Amtsmaxime gewährt werden sollten. Diese Grundsätze sind in der Novelle überhaupt nicht mehr enthalten.
Die Beratung im Umweltausschuß gestern morgen zum Wegfall des Vorverfahrens hat gezeigt, daß - Frau Homburger wurde vorhin schon darauf hingewiesen - das Beckenbauer-Prinzip eingeführt wird. Ganz offensichtlich nicht völlig überzeugt von den Schritten ins Neuland, haben Sie gesagt: Schaun mer mal, was herauskommt.
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- Ja, Kaiserin Beckenbauer.
Ich sage in Übereinstimmung mit allen Professoren und Praktikern, die wir gehört haben, daß ein Aufgeben des Vorverfahrens kontraproduktiv zu den Bemühungen ist, schnellere Verfahrensergebnisse zu erzielen. Gerade im Vorverfahren kann die Behörde noch eine Klärung der Standpunkte zwischen Antragstellern, einsprechenden Bürgerinitiativen oder Drittbetroffenen und eigenen Positionen erreichen. Wenn den Behörden dieses Instrument nach Wahl des Antragstellers aus der Hand genommen wird,

Dietmar Schütz ({10})
trägt dies in der Regel nicht zur schnelleren Befriedung im Verfahren bei.
Wer schnell auch mit den Drittbetroffenen eine Regelung herbeiführen will, wird dieses Instrument erhalten müssen; denn es ist - wie alle Verwaltungsrechtler bestätigen - verfahrensbeschleunigend und -fördernd und nicht verfahrenshindernd. Die Regierung hört aber nicht auf die Praktiker, sondern sagt: Schaun mer mal, was da herauskommt.
Das Kernstück der Änderungsnovelle zum Bundes-Immissionsschutzgesetz ist die Ausgestaltung des Anzeigeverfahrens. Ein großer Beschleunigungseffekt liegt natürlich dann vor, wenn möglichst viele Anträge erst gar nicht in das aufwendige Genehmigungsverfahren kommen. Durch eine bloße Anzeige mit der Pflicht der Behörde, innerhalb einer Monatsfrist ein eventuell erforderliches Genehmigungsverfahren einzuleiten, erziele ich selbstverständlich einen großen Zeitgewinn.
Bei Ihrer Konstruktion ist allerdings die Abgrenzung zwischen den jeweiligen Verfahrensschritten zweifelhaft und problematisch. Es soll nur dann eine Anzeige und kein Genehmigungsverfahren geben, wenn die durch die Änderung hervorgerufenen nachteiligen Auswirkungen gering sind und durch Vorteile kompensiert werden. Ich frage mich hier: Wessen Vorteile und wessen Nachteile saldiert diese Formel? Was macht eigentlich der Bürger, der Nachteile erlebt? Erfährt er überhaupt etwas von der Anzeige? Wie wird abgegrenzt zu dem anderen Fall, daß erhebliche nachteilige Auswirkungen wegen der getroffenen Schutzmaßnahmen nicht zu befürchten sind? Dann soll es eine Genehmigung ohne Öffentlichkeitsbeteiligung geben. Was unterscheidet die Fälle voneinander? Sind sie genau voneinander abgrenzbar? So viele Fragen; so viele unklare Antworten.
Die große Ausweitung der Anzeigeverfahren geht zu Lasten der eventuell zu beteiligenden Dritten und der Öffentlichkeit. Diese erfährt immer weniger und kann deshalb eigene Rechte nicht geltend machen, weil ihr mögliche Verletzungen gar nicht erst bekannt sind.
Die Umweltverbände haben in dieser Woche deshalb zu Recht gerade auf diesen Abbau der Beteiligungsrechte der Bürger hingewiesen. Diese Verhinderung der Beteiligungsmöglichkeit liegt in der Ausgestaltung der Anzeigeverfahren begründet. Ich befürchte, daß durch die Verhinderung von Beteiligungsrechten gleichzeitig eine Gefährdung von Umweltstandards erfolgt, weil sehr wirksame Wächter über diese Standards nicht mehr informiert werden.
Schon im geltenden Recht gibt es ein ausgedehntes Anzeigeverfahren, das nicht in dieser Weise dem Vorwurf der Verkürzung der Bürgerrechte ausgesetzt ist. Wenn Sie unseren Änderungsanträgen zugestimmt hätten, hätten wir ein vernünftiges Anzeigeverfahren, das diesen Bedenken nicht ausgesetzt ist.
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Die Bürgerinitiativen weisen zu Recht darauf hin, daß es eine massive Bevorzugung von Investoren
und Behörden gegenüber den Drittbeteiligten im Verfahren gäbe, also keine Verfahrensfairneß, und daß es eine Umfunktionierung der Genehmigungsbehörde zum einseitigen Dienstleister für Investoren gäbe, so daß sie ihrer Pflicht zum Interessenausgleich und zum Schutz der Bevölkerung nicht mehr nachkommen könnte.
Ich will an dieser Stelle noch einmal darauf hinweisen, daß mein häufig vorgetragener Vorwurf, bei Ihrem Verfahren werde der Bürger als Störfaktor betrachtet, eine richtige Beobachtung ist. Sie haben den Bürger aus diesem Verfahren herausgeschmissen. Wir sagen: Er muß wieder hereinkommen.
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Nach wie vor manifestiert sich bei Ihnen ein vordemokratisches Staatsverständnis vom Verhältnis zwischen Bürger und Staat, nur mit dem Unterschied, daß die frühere offene Gewaltunterworfenheit des Bürgers durch ein subtileres, absichtsvoll geschaffenes Informationsdefizit ersetzt wird. Das führen Sie hier ein.
Ich plädiere in Richtung Bundesregierung und auch in Richtung der Unternehmen, die diese Änderungen vehement unterstützen, daß sie diese vor-demokratischen Vorstellungen aufgeben. Sie müssen sich mit der Frage auseinandersetzen, wie sie den Bürger in ein schnelles Verfahren einbeziehen und ihn nicht als Störfaktor ansehen.
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Es ist durchaus machbar, die legitimen Interessen der Investoren auf schnelle Genehmigungserteilung mit demokratischen Beteiligungsstandards zu kombinieren. Die Möglichkeit des öffentlichen Diskurses über das Ob und Wie der Genehmigung muß nicht notwendigerweise zu längeren Verfahren führen. Der alte und neue Vorwurf, die Öffentlichkeitsbeteiligung würde zu Verfahrensverzögerungen führen, ist bislang empirisch noch nicht erhärtet worden. Im Gegenteil: Auf alle Verfahren bezogen werden nur in 0,5 bis 1,4 Prozent der Fälle Rechtsmittel eingelegt. Eine Reduzierung der Partizipationsrechte in den Verfahren brächte also keinen deutlichen Beschleunigungseffekt, wohl aber einen Abbau an Demokratie.
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- Bei den Verfahren, um die es heute geht und die ich immer beschrieben habe, nämlich den Genehmigungsverfahren zum Bundes-Immissionsschutzgesetz.
Tatsache ist: Die Zusammenstellung der Genehmigungsunterlagen - darin sind wir uns einig, und darüber haben wir auch im Ausschuß noch diskutiert - dauert manchmal länger als das Genehmigungsverfahren selbst.
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Das liegt vor allem daran, daß unser Umweltrecht
mehr und mehr ausufert, vielfach zersplittert ist und

Dietmar Schütz ({16})
für alle Beteiligten zunehmend unklarer wird. Das haben Sie vorhin auch gesagt.
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Die Bundesregierung trägt an dieser Entwicklung Mitschuld, wie auch unser heutiger Debattengegenstand beispielhaft illustriert.
Kurz nach Verabschiedung der ersten Beschleunigungsgesetze und ohne auf die konkreten Erfahrungen mit diesen zu achten haben Sie die zweite Beschleunigungsnovelle aufgelegt. Sie hätten statt dessen am Umweltgesetzbuch und am Naturschutzgesetz beschleunigt arbeiten sollen,
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um hier ein Verfahren aus einem Guß vorzulegen.
Ich möchte noch einmal ganz ausdrücklich meine Sympathie für Professor Sendler erklären, der dem Gesetzgeber ein Sabbatjahr im Umweltrecht empfohlen hat. Dieses Sabbatjahr hätten Sie für das Umweltgesetzbuch nutzen sollen.
Neben dem besseren Verfahrensmanagement, auf das ich bereits hingewiesen habe, wäre für eine weitere Beschleunigung der Genehmigungsverfahren die Formulierung von konkreten Beurteilungskriterien sinnvoll gewesen, statt eine Ausweitung unbestimmter Rechtsbegriffe vorzunehmen. Ich hätte es begrüßt, wenn wir hier zu einer Fixierung von dynamischen Grenzwerten in untergesetzlichen Regelwerken und zu Vereinfachungen und Vereinheitlichungen der Fachgesetze im Planungs-, Umwelt-, Bau-, Wasser- und Bodenrecht gekommen wären.
Um dies zu erreichen und damit die schnelle Umsetzung der Genehmigungen für Investoren zu ermöglichen - die wir wollen -, muß das in Vorbereitung befindliche Umweltgesetzbuch schnellstens vorgelegt werden. Das, was Sie hier vorgelegt haben, verdient nicht unsere Zustimmung; wir werden das vorgelegte Stückwerk ablehnen.
Danke sehr.
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