Ehlers (präsident), 1951-06-06:
Herr Abgeordneter Dr. Wellhausen beanstandet mit Recht, daß seine Ausführungen nur geringe Aufmerksamkeit finden. Ich bitte, dieser Beanstandung Rechnung zu tragen.
Dr. Wellhausen ({0}), Berichterstatter: Die Wirkungen dieses Gesetzes wird ja jeder, ob er es annimmt oder ob er sich in die Opposition begibt, demnächst an seinem Geldbeutel spüren! Aber das ist keine Bemerkung des Berichterstatters. -
Ich komme also zunächst zu Abs. 4 des § 7. Die darin vorgesehene Steuer hat man sich mittlerweile „Warenhaussteuer" zu nennen angewöhnt. Sie beträgt zur Zeit 3 3/4 %, liegt also 3/4 % über der normalen Steuer und würde bei einer Erhöhung von 3 auf 4 % nicht weniger als 5 % ausmachen. Der Regierungsvorschlag empfiehlt, diese Erhöhung nicht vorzunehmen und dementsprechend den vielumstrittenen Abs. 4 des § 7 zu streichen. Die Mehrheit des Ausschusses hat sich diesem Antrag angeschlossen. Das Haus wird sich erinnern, daß diese Angelegenheit bereits im vorigen Jahre gelegentlich eines Spezialantrages hier erörtert worden ist. Damals hat sich die Mehrheit für die Beibehaltung dieser Sondersteuer entschieden.
Im Ausschuß ist nun sehr breit dargelegt worden, daß diese Sonderumsatzsteuer im alten Sinne - einen neuen haben wir ja nicht und kriegen wir vielleicht auch nicht - nicht weniger als vier Gruppen betrifft oder belastet, wie Sie wollen, nämlich a) die eigentlichen Warenhäuser, b) die Konsumgenossenschaften, c) die Einzelhandelsfilial({1})
betriebe der Hersteller selbst und d) die Einzelhändler überhaupt, vorausgesetzt, daß eine bestimmte Umsatzhöhe, die bisher auf eine Million DM festgesetzt war, überschritten wird. Diese Warenhaussteuer ist bekanntlich noch vor dem Dritten Reich eingeführt worden. Der damals vom Reichstag beabsichtigte Zweck kann nach Ansicht der Mehrheit des Ausschusses heute keineswegs für alle diese vier Gruppen erreicht werden. Zum Teil ist er überhaupt überholt, zum Teil ist er nicht mehr gerechtfertigt. Es ist aber auch die Ansicht vertreten worden, daß für gewisse Gruppen dieser Zweck auch heute noch erstrebenswert sei. Der Ausschuß hat sich daher sehr ausführlich mit der Frage beschäftigt, ob dieser Zweck, der in der Tat auch heute noch für gewisse Gruppen, die unter die Warenhaussteuer fielen, erstrebenswert ist, nicht auf einem andern Wege erreicht werden kann.
Damit kam das Gespräch von selbst auf die Vor-oder Nachteile, die sich aus der bisherigen Anwendung des § 8 des Gesetzes ergeben. Zum Verständnis des Folgenden muß ich Ihnen diesen § 8, der sehr kurz ist, vorlesen. Er hat die Überschrift „Zusatzbesteuerung für mehrstufige Unternehmen". Es heißt dort:
Der Reichsminister der Finanzen wird ermächtigt, Maßnahmen zum Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen zu treffen.
Bisher ist der § 8 von dem Bundesminister der Finanzen oder seinem Vorgänger nur für einen Industriezweig in Anspruch genommen worden, nämlich für die Textilindustrie; darüber hat man die Durchführungsbestimmungen vom 23. Dezember 1938 - also immerhin schon vor 13 Jahren erlassen - in den §§ 54 bis 58 mit der Überschrift „Zusatzsteuer". Da sich der Ausschuß nicht sachverständig genug fühlte, um von sich aus ein Urteil darüber zu gewinnen, ob diese Anwendungsform bestehen bleiben sollte oder nicht, entschloß man sich, Sachverständige aus der Textilindustrie zu hören. Leider führte diese Anhörung - höflich gesagt - kaum zu einer Klärung der Frage, denn die Sachverständigen vertraten durchaus uneinheitliche Meinungen, wiewohl sie im großen derselben Industrie angehörten. Unter dem frischen Eindruck dieser Sachverständigenbefragung neigte nun der Ausschuß dazu, die bisherige Anwendung des § 8 bei der Textilindustrie in Zweifel zu ziehen. Zuerst war er sogar einhellig der Meinung, sie wäre unzweckmäßig, und es war dann nur ein kurzer Schritt zu dem Gedanken, den § 8 vielleicht überhaupt zu beseitigen. Aber im weiteren Verlauf und nach den Ausführungen des Bundesfinanzministers kam man zu einer anderen Ansicht, die sich schließlich dahin verdichtete, daß man den Bundesfinanzminister ersuchte, die Zusatzsteuer nach dem vorgenannten Paragraphen zu überprüfen- also bei der Textilindustrie -, den § 8 als solchen aber keineswegs aufzuheben. Bei manchem Ausschußmitglied hat auch eine Rolle gespielt, daß man sich nicht der Möglichkeiten im Hinblick auf die Aufhebung von § 7 Abs. 4 - Aufhebung der Warenhaussteuer - berauben wollte, wovon ich ja ausging.
Der Bundesfinanzminister hat im Laufe der Sitzung mehrfach zum Ausdruck gebracht, daß es ihm vorschwebe und möglich erscheine, von dem § 8 auch auf anderen Gebieten der Wirtschaft Gebrauch zu machen, nämlich - er hat das ohne Widerspruch des Ausschusses konkretisiert - insbesondere dann, wenn Fabrikation und Einzelhandel oder Großhandel und Einzelhandel in einem Unternehmen vereinigt sind. Der Ausschuß hat daraufhin den Bundesfinanzminister gebeten - und der Bundesfinanzminister hat es zugesagt -, ihn zu hören, bevor er einen weiteren Gebrauch von § 8 macht. Denn nach dem Gesetz ist er ja nicht verpflichtet, den Bundestag oder auch ein Gremium dieses Bundestages, das in der Verfassung überhaupt nicht verankert ist, zu hören, bevor er eine Rechtsverordnung erläßt.
Zum Abschluß dieses Punktes darf ich sagen: es war die einhellige Meinung des Ausschusses, daß diese längere Erörterung des § 7 Abs. 4 und § 8 zwei Vorteile gehabt hat: einerseits den Bundesfinanzminister darauf hinzuweisen, daß Ungereimtheiten oder Ungerechtigkeiten - vielleicht 'darf ich mich etwas konkreter ausdrücken -, nämlich ungerechtfertigte Vorteile, die sich im Ablauf des Wirtschaftslebens 'aus dem nunmehr vorgeschlagenen Wegfall der Steuer nach § 7 Abs. 4 ergeben könnten, auf dem Wege über § 8 wieder beseitigt oder vermindert werden könnten. Der weitere Vorteil liegt nach unserer Auffassung oder nach der Auffassung 'der Mehrheit des Ausschusses darin, daß der Bundesfinanzminister hier eine Möglichkeit sieht, die er wohl auch ergreifen wird, gewisse Beträge, deren Höhe hier nicht einmal geschätzt werden kann oder soll, zur Senkung seines Haushaltsdefizits - im großen gesprochen - ohne Schaden für die Wirtschaft wieder hereinzuholen.
Es muß noch ein weiterer Punkt, ein dritter Punkt; der sich auf die Steuersätze bezieht, erwähnt werden: die Begünstigung der Steuer hinsichtlich gewisser Umsätze in Lebensmitteln. Das Gesetz spricht in § 7 Abs. 2 von einer Ermäßigung auf 1 1/2 % bei Lieferung oder beim Eigenverbrauch von Getreide, Mehl usw. Dem Hause ist - ich nehme das wenigstens an - diese Bestimmung durchaus geläufig.
Nun hat schon der Bundesrat in seiner Stellungnahme zu der Regierungsvorlage - Sie finden das auf der Drucksache Nr. 1983 auf Seite 8 vorgeschlagen - den Satz von 1 1/2 % nicht nur beibehalten - das wollte ja auch die Regierung -, sondern einen weiteren Steuersatz als Ausnahme hinzugefügt, und zwar 3 % für Teigwaren usw. - es ist dies eine lange Liste, die Sie ja in der Drucksache nachlesen können - bis Fische und Fischwaren. Die Bundesregierung hatte diesem Vorschlag des Bundesrats energisch widersprochen, und zwar einmal wegen des zu befürchtenden Steuerausfalls, den sie auf nicht weniger als 160 Millionen DM schätzte, sodann aus Vereinfachungsgründen. Es ist kein Zweifel, daß ein weiterer Steuersatz die Erhebung der Steuer verkompliziert. Aber ich glaube, man kann ja nun nicht alles und jedes unter den Leitsatz der Vereinfachung setzen, besonders nicht in einer so komplizierten Volkswirtschaft, wie wir sie haben.
Der dritte, sehr beachtliche Grund, weswegen die Bundesregierung sich mit dem Bundesrat nicht einverstanden erklären konnte, war, daß sie befürchtet, derartige Steuerermäßigungen würden dem Verbraucher überhaupt nicht zugute kommen, besonders dann, wenn die Erzeugnisse, die begünstigt werden sollen, einer Preisbindung nicht oder nicht mehr unterliegen. Und schließlich hat sie auf die Gefahr erheblicher Berufungsfälle hingewiesen.

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Diesen Tatbestand - Vorschlag der Regierung, Zusatz des Bundesrats, Einspruch der Regierung gegen diesen Zusatz - hat nun der Ausschuß erneut geprüft, und eine Minderheit hat schon sehr frühzeitig in den Ausschußberatungen den Antrag des Bundesrats aufgenommen, wenn auch nur zum Teil. Der Bundesminister der Finanzen hat dann auf Wunsch des Ausschusses eindrucksvolle, aber sicherlich auch vorsichtig geschätzte Zahlen über den Steuerausfall vorgelegt, und danach ergab sich, daß mit einem Steuerausfall von mehr als 100 Millionen DM zu rechnen wäre, wenn die Begünstigung der Grundnahrungsmittel auf dem bisherigen allgemeinen Umsatzsteuersatz von 3 % festgehalten würde. In Kenntnis dieser Zahl, die sich natürlich ganz erheblich erhöht, wenn der Satz nicht 3 %, sondern nur 1 1/2 % betragen sollte, glaubte der Ausschuß einem Antrag, der dahin ging, die zusätzlich erwähnten Grundnahrungsmittel wie Milch usw. nur mit 1 1/2 % zu besteuern, nicht entsprechen zu können, auch wenn er die Zahlen des Bundesfinanzministers als zu hoch geschätzt ansah. Wohl aber entschloß sich der Ausschuß in seiner Mehrheit, die Grundnahrungsmittel, und zwar nunmehr endgültig folgende: Frischmilch - oder, wie es jetzt meistens heißt, Trinkmilch -, Nahrungsfette - Butter, Butterschmalz, Margarine, Kunstspeise- und Plattenfette, pflanzliche Öle - und Zucker, auch weiterhin mit 3 % zu besteuern, diesen Nahrungsmitteln also die einprozentige Erhöhung nicht zuzumuten, und damit gleichzeitig den Produzenten und Händlern eine Waffe aus der Hand zu schlagen, nämlich die, sich auf die Umsatzsteuererhöhung zu berufen, wenn sie ihre Preise erhöhen wollen.
Nun hat der Wegfall des § 1 Ziffer 1 der Vorlage im Ausschuß, der sich auf die Wiedereinführung der Organschaft bezieht, gegenüber diesem Steuerausfall, der sich natürlich auch bei dreiprozentiger Besteuerung der Grundnahrungsmittel ergibt, die finanzielle Möglichkeit gegeben; denn nach den ursprünglichen Zahlen des Bundesfinanzministers konnte erwartet werden, daß der Ausfall, der für den Fall der Wiedereinführung der Organschaft geschätzt wurde, nicht viel unter dem Ausfall blieb, der eingetreten ist oder eintreten würde, wenn Sie nunmehr dem Satz von 3 % Umsatzsteuer für Milch, Zucker usw. zustimmen würden.
Ich halte mich als Berichterstatter für verpflichtet, dies Moment besonders zu erwähnen, nicht um bei dem Herrn Finanzminister einen guten Eindruck für den Finanzausschuß zu machen, sondern weil der Ausschuß es für seine Pflicht ansah, den Zweck des Gesetzes, nämlich einen Mehrertrag in der Umsatzsteuer zu erreichen, nicht dadurch wieder zu gefährden oder nur teilweise zu erreichen, daß er an anderer Stelle ungedeckte Steuerermäßigungen einführt.
Damit, meine Damen und Herren, kann ich das Kapitel „Steuersätze" verlassen.
Sodann ein Wort zu dem Problem der Organschaft. Es wird Ihnen bekannt sein, daß die Steuerfreiheit innerhalb der Organschaft, wenn ich mich kurz ausdrücken darf, in der Rechtsprechung des Reichsfinanzhofes in langen Jahren entwickelt und dann kodifiziert worden ist, und zwar in § 2 Abs. 2 und hier wieder insbesondere in Ziffer 2 dieses Abs. 2. Diese Ziffer 2 besagte nämlich, daß eine gewerbliche oder berufliche Tätigkeit, die ja an sich das Merkmal für die Umsatzsteuerpflicht ist, dann nicht selbständig ausgeübt wird und deswegen steuerfrei bleibt, wenn eine juristische
Person dem Willen eines Unternehmens derart untergeordnet ist, daß sie keinen eigenen Willen mehr hat. Das Kontrollratsgesetz Nr. 15 hat sich aus bekannten Tendenzen dieser Vorschrift bemächtigt und hat sie aufgehoben, und der Regierungsentwurf hat nun vorgeschlagen, sie wieder einzuführen oder einzufügen und einen gewissen Steuerausfall in Kauf zu nehmen.
Die Ansichten des Ausschusses zu dieser Maßnahme der Regierung waren durchaus nicht einheitlich. Schließlich entschloß sich eine Mehrheit, der Regierungsvorlage in diesem Punkte nicht zuzustimmen, d. h. also die Steuerbegünstigung der Organschaft nicht wieder einzuführen.
Ein kurzes Wort über die sicherlich verschiedenen Motive für diese Beschlußfassung. Die einen meinten, daß es den berechtigten Interessen einzelner Wirtschaftszweige - nicht der ganzen Wirtschaft - besser entsprechen würde, wenn eine Sonderregelung getroffen würde, vielleicht durch eine Ermächtigung, und gelegentlich eines Antrages, der Ihnen bereits vorliegt, komme ich - nicht als Berichterstatter, aber für meine politischen Freunde - darauf wahrscheinlich noch zurück. Andere Mitglieder des Ausschusses hielten dagegen die Begründung des Regierungsentwurfs für durchschlagend, um die Besteuerung der Innenumsätze der Organschaft grundsätzlich wieder aufzuheben, und zwar hatte die Regierung interessanterweise von sich aus darauf hingewiesen, daß man mit diesem Wiederaufleben der Steuerbefreiung bei Organschaften Fusionsbildungen oder Tendenzen zur Fusion vorbeugen wollte; man wollte der Dekartellisierung durch die Besteuerung, wie sie das Kontrollratsgesetz vorsieht, in keiner Weise entgegenwirken. Schließlich hat bei der Beschlußfassung, die ich Ihnen dargelegt habe, also die steuerliche Freiheit in der Organschaft nicht zuzulassen, eine große Rolle gespielt, daß es eben nötig war, für die Aufrechterhaltung der derzeitigen Umsatzsteuer bei den Grundnahrungsmitteln Geldbeträge herzubringen oder besser: eine Deckung dafür zu schaffen. Darüber habe ich schon gesprochen.
Nun noch zum Kapitel nicht der Steuersätze, sondern dem wesentlich erfreulicheren der Steuerbefreiungen. Das Haus wird sich der mehrfachen Beschlüsse erinnern, z. B. der Drucksache 1720, die amtlich anerkannten Verbände der freien Wohlfahrtspflege und alles, was ihnen angeschlossen ist, von der Umsatzsteuerpflicht zu befreien, selbstverständlich unter den nötigen Kautelen. Mit diesen mehrfachen Beschlüssen des Bundestages sollte nur der Zustand wiederhergestellt werden, der bis 1934 bestand und der im Hinblick auf die großen Leistungen, die diese Verbände gewissermaßen stellvertretend für das Reich oder vielmehr für den Staat vornehmen, nach Ansicht des Ausschusses durchaus gerecht ist.
Durch § 1 Ziffer 1 a der Vorlage wird diesem Gesichtspunkt nunmehr Rechnung getragen. Die Fassung deckt sich genau mit den mehrfachen Beschlüssen des Bundestages. Sie deckt sich aber im Wortlaut - ich betone: in ihrem Wortlaut - nicht genau mit dem, was bis 1934 galt, und auch nicht ganz mit dem, was der Bundesfinanzminister dem Ausschuß in einer eigenen Vorlage, die diesem Haus nicht zugängig gemacht ist, weil es ein Zwischenakt war, zur Annahme vorlag. Es ist aber für den Berichterstatter nötig, in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, daß Einverständnis zwischen dem Minister und dem Ausschuß be({3})
stand, hier ausdrücklich festzustellen, daß auch die nunmehr dem Hause zur Beschlußfassung vorliegende Fassung nicht mehr und nicht weniger bezweckt,. als das wiederherzustellen, was bis 1934 Geltung hatte.
Erlauben Sie dem Berichterstatter noch eine Schlußbemerkung zu diesem Punkt. Es ist dem Hause von dem Bundesfinanzminister - ich glaube, mehrfach - dargelegt worden, daß er durch Stundungen versucht hat, den berechtigten Bedürfnissen der Verbände der freien Wohlfahrtspflege vorläufig zu entsprechen, solange ihm ein Erlaß nicht möglich war. Nach dem Gesetz, das wir heute verabschieden - bitte, lesen Sie den § 2 nach! -, tritt der Punkt, zu dem ich spreche, am 1. Juni 1951 in Kraft. Der Ausschuß möchte der Erwartung Ausdruck geben, daß ungeachtet dessen die Stundungen, soweit nur irgend möglich, nunmehr im Billigkeitswege in Erlaß umgewandelt werden, da im anderen Falle bei der Kassen- und Finanzlage dieser Verbände ernste Schwierigkeiten aus einer Nachzahlung erwachsen würden.
Übrigens hat es der Ausschuß -das muß der Vollständigkeit halber hier auch gesagt werden - mit Stimmenmehrheit abgelehnt, eine ähnliche Vergünstigung, wie ich sie eben für die Verbände der freien Wohlfahrtspflege intensiv dargelegt habe, auch auf die Anstalten der öffentlichen Hand zu erstrecken.
Ein weiterer Punkt, wohl der letzte zu dem Kapitel Steuerbefreiung: In Ziffer 13 des § 4 geltenden Rechtes sind die Umsätze aus einer Tätigkeit ais Privatgelehrter, Künstler, Schriftsteller, Handlungsagent oder Makler als steuerfrei dann aufgeführt, wenn der Gesamtumsatz nach § 1 Ziffern 1 und 2 im Kalenderjahr 6000 DM nicht übersteigt. Aus dem Ausschuß heraus kam der Antrag, diese Grenze von 6000 DM auf 12 000 DM zu erhöhen und zu den Begünstigten noch die Journalisten hinzuzufügen, sofern irgendwie oder irgendwo ein Zweifel entstehen könnte, ob jeder Journalist unter den Begriff „Schriftsteller" fällt oder nicht. Es wurde der nicht unwichtige Gesichtspunkt geltend gemacht, daß schon einmal, vor dem Dritten Reich, ein Betrag von 18 000 Mark bei ganz anderen Kaufkraftverhältnissen maßgeblich gewesen ist. Es wurde daraufhin beantragt, 18 000 DM festzusetzen. Das lehnte der Ausschuß ab, erklärte sich aber mit 12 000 DM und auch mit der Aufnahme der „Journalisten" zur Klarstellung des Katalogs - mehr kann es ja keineswegs sein - einverstanden.
Nun bleibt mir nur noch übrig, ein Wort über das Kapitel der Ermächtigungen zu sagen. Es ist von dieser Stelle aus bei der ersten Lesung des Änderungsgesetzes für die Umsatzsteuer bereits Kritisches über den Umfang und die Aufzählung der Ermächtigungen, die sich der Bundesfinanzminister wünschte, gesagt worden. Wir sind mit sehr kritischen Augen in eine Nachprüfung eingetreten. Es hat sich ergeben, daß die Reihe der Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen, die der Bundesregierung erteilt werden sollen, zu Lasten der Ermächtigungen, die der Bundesfinanzminister für sich wünscht, erweitert werden sollte. Es schien richtiger, die Ermächtigung mit einem so weit gefaßten Zwecke, nämlich zur „Wahrung der Gleichmäßigkeit der Besteuerung" Bestimmungen zu erlassen, nicht dem Bundesfinanzminister allein zu überlassen - natürlich nicht aus Mißtrauen -, sonder die Bundesregierung einzuschalten. Daraus erklärt sich die neue Fassung, die der Ausschuß dem § 18 - Ziffer 7 des § 1 der Vorlage - gegeben hat.
Dabei war für den Ausschuß auch mitbestimmend, daß der § 18 ohnehin schon eine nicht unerhebliche Erweiterung bedeutet, zu deren Genehmigung sich der Ausschuß nur in der sicheren Erwartung entschlossen hat, daß mit diesen Ermächtigungen, die nicht die Macht der Bürokratie stärken sollen, sehr vorsichtig, und ich möchte sagen: behutsam umgegangen wird.
Allzu großen Besorgnissen des Ausschusses, die schließlich auch dahin hätten führen können, die vorhin erwähnte Fassung „zur Wahrung der Gleichmäßigkeit bei der Besteuerung" überhaupt abzulehnen, hat dann allerdings die Regierung ein nicht unbeachtliches Gegenargument entgegengesetzt, daß sie nämlich verpflichtet sei, dem Wegfall der §§ 12 und 13 der Reichsabgabenordnung, die bekanntlich durch das Grundgesetz außer Kraft gesetzt worden sind, in irgendeiner Weise - selbstverständlich im Rahmen des unbedingt Erforderlichen - Rechnung zu tragen.
Damit bin ich am Ende der Darlegung der Beschlüsse des Ausschusses. Es bleibt mir noch übrig, Sie im Namen der Mehrheit des Ausschusses zu bitten, dem Ihnen vorliegenden Antrag des Ausschusses - Drucksache Nr. 2229 - zuzustimmen.
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