Verheugen (NA), 1990-01-19:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Kolleginnen und Kollegen! Wir finden es bedauerlich, daß diese Debatte heute morgen stattfinden muß, denn wenn auf die Zusagen der Bundesregierung Verlaß wäre, dann hätte das Thema schon 1984 erledigt sein müssen, denn die Ratifizierung der Zusatzprotokolle zu dem Genfer Rotkreuz-Abkommen ist uns von der damaligen und jetzigen Bundesregierung für das Jahr 1984 fest versprochen worden. Seitdem sind wieder fast sechs Jahre vergangen, und die parlamentarische Leidensgeschichte der Zusatzprotokolle ist immer noch nicht zu Ende.
Wir werden heute vielleicht einen Schritt weiterkommen, indem der Bundestag die Bundesregierung auffordert, den Ratifizierungsvorgang nun unverzüglich einzuleiten. Ich habe aber nach den bisherigen Erfahrungen Zweifel, ob sich die Bundesregierung von dieser Aufforderung sehr beeindrucken lassen wird. Vor allen Dingen habe ich Zweifel, ob ein Ratifizierungsgesetz vorgelegt werden wird, das die schwerwiegenden rechtlichen und politischen Fragen im Zusammenhang mit den Zusatzprotokollen wirklich beantwortet.
Ich will zur Vorgeschichte noch einmal daran erinnern, daß sie im Jahre 1977 von der damaligen Bundesregierung unterzeichnet worden sind und daß seitdem alle Bundesregierungen diese Protokolle immer wieder als einen wesentlichen Fortschritt beim Schutz der Zivilbevölkerung in Kriegen und Bürgerkriegen bezeichnet haben. Dennoch sind seit der Unterzeichnung heute schon fast 14 Jahre vergangen, ohne daß ratifiziert worden wäre. Das ist ein wohl einmaliger Rekord.
Tatsächlich stellen die Zusatzprotokolle eine bedeutsame Weiterentwicklung des Völkerrechts dar. Der Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten war bisher völlig unzureichend oder überhaupt nicht geregelt. Dabei lehrt uns die traurige Erfahrung aus der Geschichte der Kriege dieses Jahrhunderts und gerade auch der jüngsten Zeit, daß es die Zivilbevölkerung ist, die in Kriegen die meisten Opfer bringen muß. Wir kennen bewaffnete Auseinandersetzungen, in denen bis zu 90 % der Opfer unbeteiligte Zivilpersonen gewesen sind. Es versteht sich also von selbst, daß das deutsche Volk, das die schrecklichen Folgen von Kriegen in diesem Jahrhundert zweimal spüren mußte, ein besonderes Interesse an der Wirksamkeit international verbindlicher Regeln haben muß, die dem Schutz der Zivilbevölkerung dienen. Das gilt übrigens für beide deutsche Staaten, und es wäre erstrebenswert, die gleichzeitige Ratifizierung der Protokolle in die deutsch-deutsche Zusammenarbeit einzubeziehen.
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Der Präsident des Deutschen Roten Kreuzes hat die Mitglieder des Bundestags bei verschiedenen Gelegenheiten über die wesentlichen Inhalte der Protokolle informiert. Die entscheidende neue Regel ist, daß die Konfliktparteien kein unbeschränktes Recht in der Wahl der Methoden und Mittel der Kriegführung haben. Methoden der Kriegführung, die geeignet sind, überflüssige Verletzungen oder unnötige Leiden zu verursachen, sind verboten. Ebenfalls ist eine Kriegführung verboten, die ausgedehnte, langanhaltende oder schwere Schäden der natürlichen Umwelt verursacht.
Entscheidend aber sind die in Art. 51 des Zusatzprotokolls 1 niedergelegten Kampfführungsbestimmungen. Dort wird gesagt, daß weder die Zivilbevölkerung als solche noch einzelne Zivilpersonen das Ziel von Angriffen sein dürfen, daß unterschiedslose Angriffe verboten sind, daß Repressalien gegen die Zivilbevölkerung verboten sind und daß keine militärischen Mittel eingesetzt werden dürfen, deren zerstörerische Wirkungen in keinem Verhältnis zum erwarteten militärischen Vorteil stehen.
Das Zusatzprotokoll 1 regelt außerdem den Schutz unverteidigter Orte und entmilitarisierter Zonen, stellt Angehörige des Zivilschutzes unter völkerrechtlichen Schutz und begründet besondere Schutzmaßnahmen zugunsten von Frauen und Kindern.
Obwohl sich die Presse in Bonn für das Thema bisher wenig interessiert hat, will ich doch darauf hinweisen, daß das Zusatzprotokoll 1 einen völkerrechtlichen Schutz für Journalisten mit gefährlichem Auftrag vorsieht. Es ist sogar so, daß Journalisten in Bonn die ersten sein könnten, die von den Segnungen dieses Protokolls etwas haben werden.
Das ist keine unwesentliche Regelung am Rande, denn die Zahl von Journalisten, Wort- und Bildberichterstattern, die in Ausübung ihres Berufs Opfer bewaffneter Konflikte wurden, ist in den letzten Jahrzehnten erschreckend gestiegen.
Man kann natürlich darüber streiten, ob völkerrechtliche Regelungen wirklich zur Zivilisierung von Kriegen beitragen können oder nicht. Vielleicht ist es sogar ein Widerspruch in sich, so etwas versuchen zu wollen. Die Erfahrung zeigt aber, daß die bisher schon geltenden völkerrechtlichen Regeln durchaus dazu geführt haben, daß sich die kriegführenden Parteien bestimmten Einschränkungen unterwerfen mußten. Die segensreiche Rolle des Roten Kreuzes in Kriegen wäre ohne entsprechendes internationales Recht nicht möglich.
Was das humanitäre Kriegsvölkerrecht nicht leisten kann, ist die Vermeidung von Kriegen überhaupt. Gleichwohl stellt das Zusatzprotokoll eine wichtige Verbindung zwischen dem Kriegsvölkerrecht und dem Friedensvölkerrecht dar. Es hat nämlich auch eine hohe rüstungskontrollpolitische Bedeutung. Art. 36 verlangt von den Vertragsparteien eine Art Völkerrechtsverträglichkeitsprüfung. Sie sollen nämlich feststellen, daß bei der Prüfung, Entwicklung, Beschaffung oder Einführung neuer Waffen oder neuer Mittel oder Methoden der Kriegführung diese Waffen oder Methoden nach anwendbaren Regeln des Völkerrechts oder durch dieses Protokoll nicht verboten wären.
Damit soll erreicht werden, daß schon die Verteidigungsplanung und die Rüstungspolitik Rücksicht nehmen auf die die Kriegführung einschränkenden Bestimmungen des Völkerrechts.
Dieser Zusammenhang ist in der bisherigen Diskussion wenig beachtet worden. Er verdient aber besondere Beachtung in einem Jahr, das von der Bundesregierung selbst als das Jahr 1 eines Jahrzehnts der Abrüstung gewünscht wird.
Daß die Bundesregierung die Protokolle immer noch nicht zur Ratifizierung vorgelegt hat, steht in einem schmerzlichen Widerspruch zu ihren immer wieder abgegebenen Erklärungen zur Abrüstung und Rüstungskontrolle. Warum, so muß man ja fragen, ist eigentlich die Ratifizierung so schwierig? Warum liegt immer noch kein Gesetzentwurf vor? Die schlichte Wahrheit ist, daß die 1977 unterzeichneten Protokolle in einem krassen Widerspruch stehen zur militärischen Doktrin des westlichen Bündnisses, zur derzeit gültigen NATO-Strategie und dementsprechend zu Auftrag und Ausrüstung der Bundeswehr.
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Die Protokolle verbieten nicht bestimmte Waffenarten oder Methoden der Kriegführung, sondern sie verbieten Wirkungen, ganz egal, wodurch diese Wirkungen ausgelöst werden. Mit anderen Worten: Die Protokolle schließen Massenvernichtungswaffen, auf denen das Prinzip der Abschreckung beruht, vollkommen ein.
Ich weiß, daß an dieser Stelle keine Einigkeit besteht. Die Bundesregierung hat zu Beginn der politischen Debatte um die Ratifizierung die Auffassung vertreten, Atomwaffen seien von den Protokollen ausdrücklich ausgeschlossen. Weder der Wortlaut noch die Vertragsgeschichte stützen diese Argumentation. Man muß sich damit im Grunde gar nicht mehr bef assen. Denn ein völkerrechtlicher Vertrag wird nach seinem Wortlaut und nach seiner Zweckbestimmung ausgelegt, und beide sagen eindeutig, daß es um den umfassenden Schutz der Zivilbevölkerung geht. Es wäre geradezu widersinnig, die gefährlichsten Waffen, nämlich die Atomwaffen, aus dem Vertragswerk herauszunehmen und die Zivilbevölkerung im Ernstfall dem Atomkrieg auszusetzen und das auch noch für erlaubt zu erklären.
Die Bundesregierung hat diese Position später auch verlassen und dann behauptet, es habe einen Konsens gegeben, die Protokolle nicht auf Atomwaffen anzuwenden. Auch das ist falsch. Es sind im Zusammenhang mit der Vertragsunterzeichnung unterschiedliche Erklärungen abgegeben worden. Der Auffassung der Atomwaffenbesitzer USA und Großbritannien, Atomwaffen seien von den Regelungen nicht erfaßt, ist damals, z. B. von Indien, ausdrücklich widersprochen worden.
Die vorläufig letzte Position der Regierung lautet jetzt, daß das Protokoll für Atomwaffen teilweise gilt und teilweise nicht.
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Meine Damen und Herren, das ist völlig absurd. Soweit das Protokoll bereits bestehendes Völkerrecht, sogenanntes Völkergewohnheitsrecht, lediglich kodifiziert, gilt es nach dieser Auffassung auch für Atomwaffen; soweit es neue Regelungen schafft, soll es für Atomwaffen nicht gelten.
Nun muß man aber wissen, was die neuen Regeln sind. Unbestritten sind lediglich das Verbot der Umweltkriegführung und das absolute Repressalienverbot gegenüber der Zivilbevölkerung. Das hieße also: Repressalien gegen die Zivilbevölkerung mit konventionellen Waffen wären verboten, mit Atomwaffen aber erlaubt; Vernichtung der Umwelt mit konventionellen Waffen wäre verboten, mit Atomwaffen aber erlaubt. Kein vernünftiger Mensch könnte dieser Argumentation folgen.
Sie wird auch nur dadurch verständlich, daß innerhalb der NATO die Auffassung besteht, daß für die Kampfführungsbestimmungen selbst, im engeren Sinne, neue Regeln geschaffen wurden. Genannt wird hier die Konkretisierung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit der Mittel. Es ist ganz klar, daß diese Auffassung lediglich den Zweck verfolgt, die in der NATO-Strategie vorgesehene nukleare Eskalation und die Option auf den Ersteinsatz von Atomwaffen völkerrechtlich abzusichern.
Da der Vertrag selbst diese Absicherung nicht zuläßt, will sich die NATO mit sogenannten Interpretationserklärungen behelfen; eine solche Erklärung will auch die Bundesregierung abgeben. Sie will feststellen, daß die neuen Regeln nach ihrem Verständnis auf Atomwaffen keine Anwendung finden sollen.
Das hätte einen gewissen Sinn - wenn ich ihn auch nicht billigen könnte - , wenn alle NATO-Partner dieselbe Auffassung hätten. Die Lage ist aber so, daß der

wichtigste Partner, die USA, nach nunmehr 14 Jahren Konsultation innerhalb des Bündnisses die Protokolle überhaupt nicht ratifizieren will. Frankreich hat bereits die Unterzeichnung verweigert, ehrlicherweise mit dem Argument, daß dieses Protokoll Auswirkungen auf die Doktrin der nuklearen Abschreckung hat. Großbritannien hat sich zur Frage der Ratifizierung nicht festgelegt. Belgien und die Niederlande haben mit der bewußten Nuklearerklärung ratifiziert, Italien wiederum mit einer anderen, und sechs andere NATO-Staaten haben ohne Nuklearerklärung ratifiziert.
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Mit anderen Worten: Für die NATO-Verbündeten und ihre auf deutschem Boden stationierten Streitkräfte, Herr Feldmann, gelten bereits heute unterschiedliche völkerrechtliche Regeln für die Kriegsführung.
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Die Sache wird zunehmend kompliziert dadurch, daß die Sowjetunion und weitere Staaten des Warschauer Paktes die Protokolle ohne Vorbehalt und ohne Nuklearerklärung ratifiziert haben.
Also, wie kommt man aus dem Dilemma heraus? - Nach unserer Überzeugung nur dadurch: Die Bundesrepublik muß die Zusatzprotokolle ohne Vorbehalt und ohne Nuklearerklärung ratifizieren. Die Nuklearerklärung wäre politisch schädlich; denn sie würde den Eindruck erwecken, daß die Option auf atomare Kriegführung offengehalten werden soll. Das paßt doch nicht mehr in diese Zeit, meine Damen und Herren! Und sie wäre militärisch unsinnig, weil das unbestritten geltende Verbot unterschiedsloser Angriffe und das Übermaßverbot den Einsatz von Atomwaffen im dichtbesiedelten Mitteleuropa ohnehin von vornherein ausschließen.
Wer Völkerrecht und Strategie zusammenbringen will, der muß eine Politik betreiben, die an das anknüpft, was ich hinsichtlich der rüstungskontrollpolitischen Bedeutung der Zusatzprotokolle gesagt habe. Ich nenne noch einmal die Stichworte: Revision der NATO-Strategie, Abzug aller Atomwaffen von deutschem Boden und Überprüfung der konventionellen Rüstung im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit dem Genfer Vertragswerk.
Die Ratifizierung ohne Nuklearerklärung und ohne Vorbehalt wäre ein bedeutsames abrüstungspolitisches Signal. Wir sollten uns die Chance, ein solches Signal zu setzen, nicht entgehen lassen.
Als die SPD-Fraktion ihren Antrag vorgelegt hat, dem nach der Beschlußempfehlung des Auswärtigen Ausschusses heute zugestimmt werden soll, waren wir nicht davon ausgegangen, daß beim damaligen Stand der Diskussion ein Ratifizierungsgesetz mit Nuklearerklärung überhaupt noch in Betracht gezogen werden könnte. Ich möchte deshalb klarstellen, daß der inhaltlich weitergehende Antrag der Fraktion DIE GRÜNEN, der später eingebracht worden ist und ein Ratifizierungsgesetz ohne Vorbehalt fordert, unserer Auffassung voll enspricht. Wir werden deshalb
auch dem vorliegenden Änderungsantrag zustimmen.
Wir fordern die Bundesregierung auf, den Gesetzentwurf jetzt sofort ohne Vorbehalt und ohne Nuklearerklärung vorzulegen. Wir fordern die Bundesregierung weiter auf, dem Deutschen Bundestag darüber zu berichten, welche Anpassungen der Dienstvorschriften der Bundeswehr und der Rüstungsmaßnahmen notwendig werden, um die Ziele des Vertrages zu erfüllen. Dasselbe gilt für die Anpassung des Zivilschutzgesetzes. Wir fordern die Bundesregierung außerdem auf, zugleich mit der Ratifizierung zu erklären, daß sie die in Art. 90 des Zusatzprotokolls I vorgesehene internationale Ermittlungskommission im Falle von Vertragsverstößen anerkennt. Eine entsprechende Erklärung hat der Oberste Sowjet bei der Ratifizierung abgegeben.
Wir teilen nicht die Auffassung derjenigen, die sagen: besser jetzt ein Ratifizierungsgesetz mit Nuklearerklärung als überhaupt keines. Wir werden alle parlamentarischen Möglichkeiten nutzen, um eine Ratifizierung ohne Nuklearerklärung zu erreichen. Das sind wir dem Schutz unserer Bevölkerung, dem Ansehen unseres Landes und den Zielen unserer Sicherheitspolitik schuldig. Wir sind es aber auch den Angehörigen der Streitkräfte schuldig, daß sie nicht in eine Lage gebracht werden, in der sie nicht mehr sicher sein können, ob ihr Handeln rechtmäßig ist oder nicht. Schwere Verstöße gegen die Protokolle wären im Ernstfall Kriegsverbrechen. Es kann nicht Sache des Soldaten sein, entscheiden zu müssen, ob eine Strategie völkerrechtswidrig ist oder nicht; diese Frage müssen wir beantworten.
Es gibt einen unauflösbaren Widerspruch in der Abschreckungsdoktrin; das wissen wir. Sie wird moralisch gerechtfertigt mit ihrer Funktion der Kriegsverhütung,
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aber sie kann nur glaubwürdig sein, wenn die Bereitschaft zum Einsatz dieser Waffen auch tatsächlich besteht. Die Ratifizierung der Zusatzprotokolle wird diesen Widerspruch nicht auflösen, aber es ist gut, daß die Sachfrage uns noch einmal darauf aufmerksam macht, daß hinter ihr eine größere politische Aufgabe steht.
Vielen Dank.
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