Benda (bundesminister des innern), 1968-05-16:
Gut; so habe ich es, meine ich, auch zitiert. Jedenfalls steht es bei mir genau so auf dem Zettel, und ich will eben auf diesen Punkt kommen.
Die Vorfrage, Herr Kollege Genscher, ist doch: Welches sind in einer parlamentarischen Demokratie die verfassungsmäßigen Befugnisse der Regierung, und welches sind die verfassungsmäßigen Befugnisse des Parlaments? Hier fängt die notwendige Auseinandersetzung an. Nur wenn man diese Frage richtig beantwortet, kann man, wie ich meine, dieses Problem überhaupt richtig beurteilen.
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Ich hatte Gelegenheit, mich bereits im ersten parlamentarischen Anhörungsverfahren sehr breit zu dieser Frage zu äußern. Ich will das unter gar keinen Umständen hier alles wieder vortragen, einfach deshalb nicht, weil es zu lange dauern würde. Aber ich möchte Ihnen - Sie waren, glaube ich, dabei, Herr Kollege Genscher; jedenfalls ein Teil der Herren Ihrer Fraktion saß im Ausschuß dabei - noch einmal in Erinnerung rufen, daß ich dort gesagt habe - und ich bleibe dabei; es kann nach der verfassungsrechtlichen Lage der Bundesrepublik Deutschland, die eine parlamentarische Demokratie ist, für mein Empfinden überhaupt nicht bestritten werden -: Aufgaben dieses Parlaments, wenn ich jetzt einmal von der Rolle des Bundesrates absehe, sind die Gesetzgebung und die Kontrolle der Regierung, die Wahl des Bundeskanzlers usw., die Punkte, die im Grundgesetz ausdrücklich festgelegt sind. Das bedeutet, angewendet auf unser Problem: es ist Sache des Parlaments, der Regierung die für einen Fall eines Notstandes erforderlichen Rechtsgrundlagen zur Verfügung zu stellen, zu entscheiden, was die Regierung in einem solchen Fall tun darf und was sie nicht tun darf, und es ist an sich nach klarer Verfassungsrechtslage Sache der Regierung, auf Grund ihrer Beurteilung der Notwendigkeiten einer gegebenen Situation zu entscheiden, ob von diesen ihr vom Parlament eingeräumten Möglichkeiten Gebrauch gemacht werden soll oder nicht.
Das tut sie in einem Land, das sich in einem Verteidigungsbündnis befindet wie wir, natürlich nicht isoliert. Der Sinn dieses Verteidigungsbündnisses ist, daß man sich nicht nur gemeinsam die Möglichkeiten zur Verteidigung bereitstellt, sondern daß man auch gemeinsam die Frage prüft und entscheidet, ob der Sachverhalt bestimmte Maßnahmen - wie z. B. der militärischen Mobilmachung - 


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notwendig macht. Insoweit sollten wir uns einig sein, Herr Kollege Genscher.
Es ist also, um Ihr Wort aufzugreifen, an sich Sache der Regierung, an sich ausschließlich Sache der Regierung, auf der Grundlage der vom Parlament beschlossenen Gesetze, die sich ihrerseits im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung halten müssen, nach Lage der Dinge das jeweils Notwendige zu tun. Die Bewältigung einer außenpolitischen Krise ist nicht Sache des Parlaments, sondern Sache der Regierung. Die Regierung entscheidet, wie einer solchen Krise zu begegnen ist. Es ist das volle Recht des Parlaments, von dem das Parlament auch erfreulicherweise Gebrauch macht, die Regierung seiner Kontrolle zu unterwerfen, d. h. hier zu diskutieren, ob die Maßnahmen, die die Regierung für notwendig hält, wirklich nach der Sachlage notwendig sind oder nicht. Die Regierung ist dem Parlament politisch für die Richtigkeit ihrer Entscheidung verantwortlich. Das scheint mir doch die klare Rechtslage zu sein.
Ich müßte an sich, wenn ich Ihre Geduld so weit in Anspruch nehmen wollte, weit in die Geschichte der Entwicklung der Notstandsverfassung zurückgehen, sage das aber jetzt verkürzt und vereinfacht, wenn Sie damit einverstanden sind: Herr Kollege Genscher, wir haben das Problem erkannt, das darin liegt, daß in einem frühen Stadium einer Krise die Regierung auf Grund dieser ihr an sich unstreitig zustehenden Befugnisse Maßnahmen trifft, die in ihrer Auswirkung eine wirksame Kontrolle durch das Parlament faktisch problematisch machen, weil einmal eingeleitete Maßnahmen eben nicht oder nur schwer rückgängig zu machen sind. Der Ausweg, den wir damals gefunden haben, war das Instrument des Gemeinsamen Ausschusses. Das war das Kernstück etwa in dem Entwurf in der Fassung des Rechtsausschusses 1965. Ich persönlich glaube nach wie vor, daß dies eine brauchbare und gute Lösung war, aber die Entwicklung hat es mit sich gebracht - und vor dieser Situation stehen wir heute -, daß die Konzeption, die insoweit auch dem neuen Regierungsentwurf zugrunde lag, sich in den parlamentarischen Beratungen nicht oder nicht voll durchgesetzt hat und daß wir also nach anderen Möglichkeiten suchen müssen. Sie kommen also an dieser Grundfrage, an der Notwendigkeit, die Regierung in die Lage zu versetzen, auf Grund eines Gesprächs und einer Abstimmung mit den Bündnispartnern zu handeln, nicht vorbei.
Was soll denn, Herr Kollege Genscher, die Regierung nach Ihrer Konzeption wirklich machen? Ich rede jetzt nicht über Abs. 1; über den besteht gar kein Streit. Ich bin der Meinung, daß es richtig wäre - und dem trägt der Entwurf des Rechtsausschusses in einer guten Weise voll Rechnung -, daß die Regierung, wenn sie auf den - wie ich glaube abenteuerlichen Gedanken kommen würde, sich allein in Abenteuer außenpolitischer, gar militärischer Art, ohne daß sie das auf Grund von Verpflichtungen aus einem Bündnisvertrag tut, einzulassen, jeder nur denkbaren Kontrolle durch das Parlament unterworfen wird. Allein die reale Lage unseres Landes, wenn wir sie realistisch betrachten, verhindert einen solchen Alleingang weitaus effektiver, als es Rechtsnormen überhaupt könnten. Hiergegen ist überhaupt nichts einzuwenden.
Wenn aber die NATO, Herr Kollege Genscher, an der wir doch wohl festhalten wollen - ({1}) Ich freue mich, daß Sie dem zustimmen.
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- Ich sagte: wir wollen doch wohl daran festhalten. Dann bedeutet das doch wohl, daß wir die übernommenen Verpflichtungen aus diesem Bündnisvertrag auch zu erfüllen haben. Wenn die NATO in ihren Gremien mit der Mitwirkung und der Zustimmung der Bundesregierung, die daran vollberechtigt beteiligt ist, zu der Entscheidung kommt, daß bestimmte Maßnahmen erforderlich sind, daß eine bestimmte Lage eingetreten ist, die solche Maßnahmen notwendig macht, was soll denn dann die Regierung anders machen, als einfach ihre Verpflichtung aus dem Bündnis zu erfüllen? Das ist doch dann wohl die Pflicht der Bundesregierung. Wenn das Parlament damit nicht einverstanden ist, entsteht in der Tat - wie Sie ganz richtig gesehen haben - eine schwierige Frage. Dann entsteht wahrscheinlich im Verhälnis zwischen Parlament und Regierung eine Frage, die vermutlich im Rahmen der technischen Möglichkeiten des Grundgesetzes zu einer Vertrauensfrage führt, eventuell zu einem konstruktiven Mißtrauensvotum oder ähnlichen Möglichkeiten. An sich ist es kaum denkbar, daß sich eine Regierung noch halten kann, wenn das Parlament eine so wichtige Maßnahme ausdrücklich mißbilligt, was es ja nach dem Entwurf der Koalitionsparteien tun kann und was ich auch für sinnvoll halte. An sich entsteht ja dann für die Regierung eine schwierige Lage, weil sie der NATO sagen muß: Das, was wir an sich mit euch für richtig gehalten haben, geht nicht, weil das Parlament das nicht mitmacht. Im Grunde gibt es dann für die Regierung nur eine Konsequenz, die ich angedeutet habe, die mir beinahe unausweichlich zu sein scheint. Aber gut, das muß man dann abwarten.
Ich komme auf Ihren Hauptpunkt zurück, Herr Kollege Genscher. Es ist eben nicht so, daß es sich bei dem Fall der sogenannten NATO-Klausel, Art. 80 a Abs. 3, um die Ersetzung einer an sich notwendigen Zustimmung des Parlaments zu Maßnahmen der Regierung handelt. Es ist genau umgekehrt, daß es sich an sich um eine Regelung handelt, die die Regierung allein auf der Grundlage der ihr vom Parlament bewilligten Rechtsgrundlage vorzunehmen hat.
Zum Schluß noch, Herr Kollege Genscher, etwas mehr zum Faktischen. Weil das wiederholt auch in der öffentlichen Diskussion aufgetaucht ist, muß ich das noch einmal wiederholen. Sie haben auf die englische Regelung abgehoben und haben das Emergency-Powers-Gesetz von 1920 zitiert. Zunächst einmal darf ich Ihnen sagen, weil auch das wieder geeignet wäre, Verwirrung in die Diskussion hineinzubringen: die Emergency-Powers-Act von 1920 betrifft überhaupt nicht den Fall des Zustandes der

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äußeren Gefahr oder des Verteidigungsfalles, wie wir ihn nennen wollen, sondern den Fall eines inneren Notstandes. Das ist zunächst einmal ein ganz anderes Thema. Es geht lediglich um die Frage, ob die Krone, praktisch die englische Regierung, im Falle von Versorgungschwierigkeiten, inneren Unruhen oder ähnlichen Dingen handeln kann und was sie dann zu tun hat. Ich habe in dem schon erwähnten ersten Anhörungsverfahren vor den Ausschüssen die englische Regelung für den Verteidigungsfall zitiert, die im Jahre 1940 beschlossen worden ist. Ich glaube, es ist jetzt der Zeitpunkt, das hier noch einmal vorzutragen. Ich habe damals zitiert - und ich möchte es mit Erlaubnis des Herrn Präsidenten noch einmal tun -, und zwar aus den „Erinnerungen" von Winston Churchill an jenen Tag im Jahre 1940, als die deutschen Truppen auf der anderen Seite des Kanals auftauchten, über die Diskussion, die damals im englischen Parlament genau zu der Frage stattgefunden hat, über die wir heute für unseren Bereich streiten. Churchill schreibt in seinen „Erinnerungen" :
Dies war die Stunde, August 1940 -da meine Kollegen es für richtig hielten, vom Parlament die außerordentlichen Vollmachten zu verlangen, für die in den letzten Tagen ein Gesetz vorbereitet worden war. Die Maßnahmen sollten der Regierung praktisch unbegrenzte Macht über Leben, Freiheit und Eigentum der Untertanen Seiner Majestät von Großbritannien verleihen. Juristisch gesprochen räumte das Parlament uns, das heißt der Regierung, absolute Gewalt ein. Das Gesetz enthielt die Befugnis,
- und jetzt zitiert Churchill aus diesem Gesetz durch Königliche Verordnung Verfügungen zu erlassen, durch welche Personen, ihre Dienste und ihr Eigentum zur Verfügung Seiner Majestät gestellt werden könnten, sofern es notwendig oder ratsam erscheint zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, zur Verteidigung des Königreichs, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder der wirksamen Führung eines Krieges, in den Seine Majestät verwickelt sein mag, oder zur Sicherung für die Gemeinschaft wesentlicher Lieferungen und Dienste.
Dieses Gesetz, meine Damen und Herren - und das zeigt genau die Problematik der von dem Kollegen der FDP vorgeschlagenen Regelungen an -, wurde, wie Churchill weiter berichtet, dem englischen Parlament nachmittags vorgelegt und in allen Lesungen am gleichen Nachmittag vom Unterhaus und vom Oberhaus einstimmig verabschiedet. Noch am Abend erhielt es die Zustimmung des Königs.