Conradi (NA), 1976-03-11:
Frau Präsident! Meine Damen und Herren! Die Reform des Bodenrechts bewegt sich im Spannungsfeld von zwei großen Rechtsgebieten, zum einen der privatrechtlichen Eigentumsfreiheit, so wie das 19. Jahrhundert sie zum Schutz des Bürgers gegen die Obrigkeit begründet hat, und zum anderen der baurechtlichen Gebundenheit des Eigentums, so wie das Mittelalter sie in unseren Städten begründet hat, um das Recht der Gemeinschaft gegenüber dem Egoismus des einzelnen zu sichern. Die uns heute so kostbaren alten Städte und Stadtkerne sind bauliche Zeugen einer Stadtgesinnung, einer Bürgergesinnung, die das Wohl der Bürgerschaft vor dem Egoismus des einzelnen sicherte. Vieles von dem, was wir heute in unseren Städten an Büropalästen, an Verödung sehen, ist - ebenso wie die Hinterhöfe des 19. Jahrhunderts - Ausdruck einer Stadtgesinnung, bei der das Wohl der Allgemeinheit und das Gesicht der Stadt den ökonomischen Interessen, den Zuwachsraten und dem Egoismus von Eigentümern untergeordnet worden sind.
In diesem Spannungsfeld zwischen Eigentumsfreiheit und baurechtlicher Gebundenheit war es unser Auftrag, Inhalt und Schranken des Bodeneigentums im Bundesbaugesetz so zu bestimmen, daß das Wohl der Allgemeinheit durch seine Nutzung nicht beeinträchtigt wird.
Ich möchte hier zwei Beispiele anführen, wie wir dieses Ziel zu erreichen versucht haben. Ein Beispiel
ist das Planungsschadensrecht. Unser geltendes Recht sieht ja so aus, daß ein einmal gewährtes Baurecht ewig weitergilt. Es gilt über die Lebensdauer des Gebäudes hinaus. Wenn eine spätere Generation die Stadt nach ihren Maßstäben und Werten umbauen will, muß sie ein Baurecht, welches unter Umständen hundert Jahre vorher verliehen worden ist, voll entschädigen. Es müssen also nicht nur die abgewirtschafteten, abgezinsten und abgewohnten alten Bauten, sondern es muß auch das vor hundert Jahren verliehene Baurecht voll entschädigt werden. Damit wird der neuen Generation die Möglichkeit verbaut, die Stadt nach ihren Vorstellungen zu wandeln, umzubauen und anzupassen.
Ich habe große Zweifel, ob wir langfristig mit dieser Dauergarantie des Baurechts leben können. Ich meine, daß wir zu einer zeitlichen Befristung des Baurechts kommen müssen, die sich an der Lebensdauer eines Gebäudes orientiert. Das war im Rahmen dieser Gesetzgebung nicht möglich. Immerhin war es aber möglich, die Entschädigung für ein nicht ausgeübtes Baurecht gemeinsam auszuschließen. Jemand, dem einmal ein Baurecht verliehen wurde, konnte bis heute bei einer Planänderung eine Entschädigung dafür verlangen, auch dann, wenn er es nie in Anspruch genommen hat, wenn der Betreffende nie gebaut hat. Das kann er in Zukunft nur innerhalb einer Vertrauensschutzfrist von siehen Jahren und bei einigen weiteren Vertrauenstatbeständen, die wir genau festgelegt haben. Danach kann die Gemeinde das einmal gewährte Baurecht entschädigungslos wieder zurücknehmen. Ich halte dies für einen wichtigen, für einen qualitativen Schritt in die richtige Richtung. Ich bin sicher, diesem Schritt werden weitere Schritte in diese Richtung folgen.
Der bodenrechtliche Kernpunkt unseres Gesetzes ist die Abschöpfung der planungs- und - Herr Kollege Dr. Schneider hat es richtig gesagt - der entwicklungsbedingten Wertsteigerungen. Ihr liegt das Prinzip zugrunde, das Oswald von Nell-Breuning einmal so beschrieben hat: „Was die Allgemeinheit dem Bodeneigentümer abkaufen muß, wenn sie es ihm entzieht" - nämlich das einmal gewährte Baurecht -, „das soll dem Bodeneigentümer nicht geschenkt werden, sondern er muß es von der Allgemeinheit kaufen, wenn sie es ihm gewährt." Bei der Abschöpfung der entwicklungsbedingten Wertsteigerungen handelt es sich also nicht um eine Steuer; vielmehr zahlt der Bodeneigentümer eine Abgabe. Er zahlt einen Preis für ein Recht, das wir - die Allgemeinheit - ihm gewähren. Deshalb ist es unsinnig und irreführend, in diesem Zusammenhang von einer Steuer oder gar von einer Doppelbesteuerung zu reden.
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Die Koalition hat sich auf eine Ausgleichsbetragsregelung mit einer Abschöpfung von 50 % bei Halbierung des Erschließungsbeitrags verständigt. Wir haben das in Planspielen getestet. Wir haben es verändern müssen, weil sich in einigen Fällen gezeigt hat, daß es nicht praktikabel war. Jetzt haben wir eine Lösung, die funktionieren kann. Wir haben auch Kompromisse mit unserem Koalitionspartner schließen müssen.
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Wer keine Kompromisse schließen kann, so hat der Bundeskanzler neulich gesagt, sei zur Politik unfähig. Die Opposition war unfähig, unter sich einen Kompromiß zwischen ihren Vorstellungen zu finden. Zum Teil waren Sie für den Planungswertausgleich, zum Teil für den Infrastrukturkostenbeitrag, zum Teil für die steuerliche Regelung.
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Zum Schluß hat Ihr Elferrat, Ihr Führungsgremium, Ihnen dann gesagt, Sie dürften eigentlich für gar nichts mehr sein. Dann haben Sie eine Lösung hereingebracht, die Sie hier nicht einmal zur namentlichen Abstimmung - ({3})
- Nein, Herr Mick, es ist bezeichnend, daß Sie das, was Sie hier vorschlagen, nicht einmal zur namentlichen Abstimmung stellen können, denn dann würde eine ganze Reihe Ihrer Kollegen hinausgehen, die dem hier nicht namentlich zustimmen wollen.
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Natürlich sind eine Reihe von Einwänden vorgebracht worden. Ich will mich mit einigen auseinandersetzen. Da ist das Bewertungsverfahren. Sie sagen, es funktioniere nicht. Da muß ich mich wundern. Wir haben nun seit 1960 eine Bewertung durch Gutachterausschüsse überall dort, wo jemand einen Planungsschaden geltend macht. Da haben Sie nie etwas dagegen gehabt. Das fanden Sie immer sehr schön. Nun auf einmal, wo der Planungsgewinn durch einen Gutachterausschuß ermittelt werden soll, geht das nicht mehr. Der Witz an der Sache ist, daß Sie eine Bewertung durch die Finanzämter vorschlagen, d. h., Sie, die Sie draußen im Lande erzählen, Sie wollten „Weniger Staat", kommen hier mit einer Regelung „Mehr Staat".
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Unsere Lösung dagegen beteiligt die sachkundigen Bürger in den Gutachterausschüssen. Herr Dr. Schneider sagt, die Finanzverwaltung solle das machen. Es wäre das erste Mal, daß die Finanzverwaltung zu zeit- und marktnahen Werten kommt. Das Beispiel der Einheitsbewertung von 1964 ist ja schlimm genug.
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- Herr Dr. Schneider, ich habe daran überhaupt keinen Zweifel. Ich schaue mir nur die Einheitswerte an, auch die Einheitswerte meines eigenen Hauses. Wenn da jemand sagt, dies sei zeitnah und wertgerecht, so muß ich Ihnen sagen, diese Einheitsbewertung ist eine jahrzehntelange Privilegierung des Bodeneigentums, die jeden, der für

steuerliche Gerechtigkeit eintritt, schamrot machen muß.
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Nun sagen Sie, wir bräuchten in den Kommunen viel Personal. Abgesehen davon, daß wir die Bagatellfälle ausschließen, glauben Sie denn, daß die Finanzminister ohne Personal hinkommen? Herr Dr. Schneider, informieren Sie sich einmal über die letzte Sitzung der Oberfinanzpräsidenten der Bundesrepublik, die sich darüber unterhalten haben, was an Personalaufwand herauskäme, wenn sie das machen müßten. Es ist doch absurd, hier zu sagen, das koste weniger Personal, wenn es die Finanzverwaltung machte. Die macht es doch auch nicht in Überstunden.
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Sie haben dann draußen viel davon geredet, und die, die Ihnen zuschreiben, haben oft gesagt, hier würde der Boden verteuert. Bei solchen Gelegenheiten entdeckt ja die Union immer den „kleinen Mann", der zu schützen sei. In der Konsequenz müßte das heißen, daß jede Abgabe und jede Steuer unmöglich wäre, weil sie am Schluß immer doch den sozial Schwächeren trifft. Dieses Argument ist sicher nicht sehr haltbar.
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Aber das, was Sie sagen, ist auch marktwirtschaftlich nicht haltbar; denn Bodenpreise - und ich wundere mich immer, wenn die großen Verfechter der Marktwirtschaft hier solche Sachen vertreten - haben doch mit Kosten überhaupt nichts zu tun. Bodenpreise sind Knappheitspreise, sie richten sich allein nach der Knappheit des Bodens. Wo haben jemals die Kosten, die im Boden stecken, etwas mit dem Preis zu tun gehabt, der gefordert wird? Gefordert wird der Preis, den der Markt hergibt, kein Pfennig mehr. Über den Preis hinaus können Sie nichts überwälzen; sonst können Sie nicht mehr verkaufen.
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Umgekehrt, Herr Dr. Schneider, wird eine Senkung der Kosten nie zu einer Senkung der Bodenpreise führen. Das werden Sie doch nicht behaupten wollen. Wenn jemand ein grunderwerbsteuerbefreites Grundstück verkauft, für das die 7 % Grunderwerbsteuer nicht bezahlt werden müssen, gibt er doch sein Grundstück nicht 7 % billiger ab, sondern er steckt 7 % mehr in die Tasche. Bodenpreise sind eben knappheits- und nicht kostenabhängig. Deswegen ist es absurd, zu sagen, dem kleinen Mann würde der Boden verteuert, zumal wir dagegen eine Reihe von Regelungen eingebaut haben, beispielsweise die Möglichkeit für die Gemeinde, den Ausgleichsbetrag in ein Tilgungsdarlehen umzuwandeln. In den Fällen, wo das zu einer Härte führt oder im öffentlichen Interesse liegt, etwa bei der Eigentumsbildung von Leuten mit geringem Einkommen, soll die Gemeinde - so steht es im Gesetz - auf Tilgung oder Zins ganz oder teilweise verzichten.
Sie haben drittens eingewandt, die Ausgleichsbetragsregelung sei nicht eingepaßt in die Gesamtsystematik unseres Steuer-, Beitrags- und Gebührenrechts. Dies ist doch eine Strategie des Alles-oderNichts und von Ihnen nicht so ganz neu. Sie wissen genau, daß Alles nicht möglich ist. Deswegen verschaffen Sie sich mit der Forderung nach Alles ein billiges Alibi für das Nichts, das Sie haben wollen.
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Sie wollen das, was wir hier bodenrechtlich versuchen, mit einer Steuerlösung verschnüren; Sie wollen das Paket so groß machen, daß es keiner mehr bewegen kann. In Wirklichkeit verschieben Sie damit jeden ersten Ansatz auf den Sankt-Nimmerleins-Tag.
Unsere Lösung ist systemgerecht, sie läßt sich in das Steuerrecht einpassen, sie läßt auch eine spätere Besteuerung von Wertzuwächsen zu und kann mit einer Bodenwertzuwachssteuer oder einer veränderten Grundsteuer kompatibel gemacht werden. Freilich läßt sie Wünsche offen, auch bei mir. Das gebe ich ganz offen zu. Ich finde z. B., daß die Ausgleichsabgabe im Außenbereich fehlt. Ich halte auch die Verquickung mit dem Erschließungsbeitrag für problematisch. Insgesamt ist das doch aber in diesem Land der erste Schritt, die durch Planung und Entwicklung einem Eigentümer ohne eigene Leistung zufallenden Wertzuwächse wenigstens zum Teil in die öffentliche Hand zu überführen, dahin nämlich, wo sie herkommen.
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- Den Inflationsmehrwert ganz sicher nicht, Herr Dr. Schneider. Wenn Sie zwei Grundstücke am gleichen Tage bewerten, ein unbeplantes und ein beplantes, dann werden sie nicht behaupten können, in diesem an einem Tag vorgenommenen Wertvergleich stecke ein Inflationsmehrwert.
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Ich komme noch darauf, wer hier die Inflationsentwicklung besteuern möchte.
Über Ihren steuerrechtlichen Vorschlag haben wir uns sehr wohl unterhalten. Wir haben uns damit gründlich auseinandergesetzt. Uns stört die jahrzehntelange steuerrechtliche Privilegierung des Bodeneigentums.
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- Privilegierung heißt, daß das Bodeneigentum gegenüber anderen Eigentumsformen über Jahrzehnte hinweg unterbewertet ist. Ich kann Ihnen das auch im einzelnen nennen: die Freibeträge bei der Veräußerung oder der § 6 b EStG, der praktisch zu einer Steuerbefreiung führt; es gibt doch Dutzende von Tatbeständen, wo diese Eigentumsform privilegiert worden ist.
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- Herr Niegel, wenn Sie es mir nicht glauben, lese
ich es Ihnen aus der Denkschrift der Kirchen vor.
Dann glauben Sie es vielleicht eher. Da heißt es:
Keine wirtschaftliche Tätigkeit in diesem Land ist in solcher Weise mit Steuerprivilegien verbunden wie das bloße untätige Warten auf den Wertzuwachs von Baugrundstücken.
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Wenn man Bodenreform machen will, darf man sich - so hat ein Mitglied der Bundesregierung 1972 gesagt - mit Sicherheit nicht auf die Steuerpolitik verlassen, sonst wäre man verlassen, sondern dann muß man mit einer Neuordnung unseres Bewertungsrechts anfangen.
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Die ist allerdings notwendig. Da liegt ein Auftrag an unsere Steuerpolitiker, endlich dafür zu sorgen, daß wir zu zeit- und marktnahen Werten kommen. Der Änderungsantrag der Opposition - mit diesem will ich mich auseinandersetzen, Herr Dr. Schneider - betrifft nur Grundstücke, die jetzt unbebaut und unbeplant sind und die später Bauland werden. Diese große Phase der Stadterweiterung auf der grünen Wiese von der Neuen Vahr bis zum Märkischen Viertel ist doch vorbei, das kommt nicht wieder. Jetzt kommen Sie mit einem Vorschlag für eine abgeschlossene Stadtentwicklung. Der große Schnitt ist gemacht, und nun sagen Sie, das sei furchtbar, und schlagen im nachhinein vor, wie man es regeln sollte. Das, was interessant wird, die Wandlung unserer Städte, die Anpassung, die Umwandlung von einem Baurecht auf einem schon bebauten Grundstück dort, wo in den nächsten Jahren der große Schnitt gemacht werden kann und offenbar gemacht werden soll, das sparen Sie aus. Wahrscheinlich kommen Sie dann im Jahr 2000, wenn dort abkassiert ist, mit einem Vorschlag anmarschiert.
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Sie haben mich in der ersten Lesung in einer Zwischenfrage, Herr Dr. Schneider, wörtlich gefragt, ob ich nicht bereit sei, zur Kenntnis zu nehmen, „daß wir bereit sind, einer Lösung zuzustimmen, die die Abschöpfung planungsbedingter Bodenwertsteigerungen vorsieht".
({19}) Das haben Sie gesagt.
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- Aber Ihr Vorschlag enthält das nicht. Dazu stehen Sie; aber Ihre Führungsmannschaft hat Ihnen nicht erlaubt, hier einen entsprechenden Gesetzentwurf einzubringen.
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Sie nehmen einen Einheitswert von 1977 - so steht es in Ihrem Vorschlag - und einen fiktiven Einheitswert von 1964, und die Differenz ist die Bemessungsgrundlage. Nur, das hat überhaupt nichts mit planungsbedingten Wertsteigerungen zu tun.
I Was haben denn die beiden Jahre 1977 und 1964 mit einer einzelnen Planung zu tun?