Engelhard (NA), 1974-11-07:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Städte und Gemeinden sind historisch gesehen der Ausgangspunkt alles staatlichen Lebens und, ich glaube, nicht nur dies. Sie sind - wenn wir einen Blick auf die Zeit unmittelbar nach 1945 werfen - in Notzeiten auch die letzte Bastion und die letzte Zuflucht aller Staatlichkeit überhaupt. Deswegen stehen Bund, Länder und Gemeinden in ihrer politischen Wertigkeit für uns gleichrangig nebeneinander. Städte und Gemeinden sind nur insofern die oft apostrophierte unterste politische Ebene, als sie die bürgernächste Ebene sind und als dort die Leistungen erbracht werden, die den Bürger am unmittelbarsten berühren. In den Städten und Gemeinden vollzieht sich das Leben noch in einem überschaubaren Rahmen, und daher kommt es, daß dort auch das Engagement des Bürgers am stärksten einsetzt und sich am stärksten realisieren kann.

Alle Untersuchungen der letzten Jahre haben gezeigt, daß das politische Interesse der Bürger in unserem Lande zunächst wachgerufen wird durch einige wenige große Fragen der Bundespolitik und der internationalen Politik von existentieller Bedeutung. Aber dann kommen sofort die Fragen der Kommunalpolitik; auch nicht unbedeutende Fragen der Landespolitik bedürfen nach diesen Untersuchungsergebnissen jeweils bereits der örtlichen Aktualisierung, um überhaupt noch das Interesse des Bürgers zu finden.
Die Kommunalpolitik ist ganz einfach die breiteste Ebene für das Engagement, und Tausende und aber Tausende unserer Bürger halten es, ohne nun den Entschluß zu fassen, Politiker zu werden, ohne sich mit Haut und Haaren der Politik zu verschreiben, für notwendig, sich hier in ihrem engsten Lebensbereich zu engagieren, ihre Freizeit zu opfern und ihren Beitrag zu leisten. So verwirklicht sich dieses Engagement des Bürgers auf der Kommunalebene im Guten wie sicherlich auch im Schlechten; denn die Verhältnisse in den letzten Jahren zeigen uns, daß hier und da politische Extremisten und festgefahrene Dogmatiker eben die kommunalpolitische Ebene als den ihnen geeignet erscheinenden Platz erwählt und als Exerzierplatz für ihre Ideen zu benützen gesucht haben.
In der Gemeinde tritt der Staat dem Bürger am unmittelbarsten entgegen. Ich wage deswegen die Feststellung, daß vom Gemeindeleben her das Verhältnis des Bürgers zum Staat überhaupt ganz wesentlich mitbestimmt wird. Wenn man das für richtig hält, dann kann die Konsequenz doch nur sein, wo immer es möglich ist, das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden zu stärken.
Dieses große Ziel gerät aber in Konflikt mit der allgemeinen, der technischen und der gesellschaftlichen Entwicklung in unserem Lande wie anderswo auch, einer Entwicklung, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft häufig fast schon zur Angelegenheit der Region, der ganzen Nachbarschaft, ja fast schon zur Angelegenheit aller macht und die isolierte Lösungen im örtlichen Bereich vielfach überhaupt nicht mehr zuläßt.
Ich glaube, in der Beantwortung der Großen Anfrage der Opposition hat dies die Bundesregierung sehr deutlich gemacht, und es ist deswegen ganz einfach unrichtig, wenn bereits in einer Presseerklärung der CDU/CSU-Fraktion vom 23. Juli 1974 ausgeführt wird, in der Beantwortung werde eine heile Welt der kommunalen Selbstverwaltung dargestellt, die es leider heute nicht mehr gebe. Das ist unrichtig, weil es begrüßenswert ist, daß mit dem notwendigen Maß an Zurückhaltung und mit dem notwendigen Augenmaß seitens der Bundesregierung hier nicht irgendwelche großen Sprüche jenseits des Realisierbaren gemacht wurden, sondern daß der Versuch unternommen wurde, einerseits klarzumachen, welch hohen Stellenwert für diese Bundesregierung und die sie tragenden Parteien Städte, Gemeinden und Kreise einnehmen, und deutlich zu machen, für wie wichtig die Selbstverwaltung der kommunalen Gebietskörperschaften angesehen wird, gleichzeitig aber auch all die Schwierigkeiten aufzuzeigen, die nach allen allgemeinen Entwicklungen der totalen und optimalen Verwirklichung dieses Selbstverwaltungs- und Selbstbestimmungsrechts der kommunalen Körperschaften entgegenstehen. Und es sind ja nicht nur tatsächliche, sondern auch rechtliche und verfassungsrechtliche Schwierigkeiten, die einer solchen Lösung entgegenstehen.
Es liegt sicherlich nahe, für diese notwendige Begrenzung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden einen gewissen Ausgleich darin zu suchen, daß man die Gemeinden über ihre Spitzenverbände stärker an der Gesetzgebung und an der Maßnahmenplanung im Bund wie in den Ländern beteiligt. Nur gibt es hier eben verfassungsrechtliche Schranken. Und ich muß ganz offen sagen, für etwas habe ich kein Verständnis: Ich hätte den Tumult, den Lärm, das Geschrei hören wollen, wenn die Bundesregierung auch nur im Ansatz, nur im Denkansatz den Versuch unternommen hätte, jenseits der Verfassung oder etwas an diesen verfassungsrechtlichen Schranken vorbei in einer Quasi-Koalition direkt mit den Kommunen und den Kreisen hier das ihr vielleicht notwendig Erscheinende zu tun.
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Wir müssen hier ganz einfach die verfassungsrechtlichen Schranken sehen.
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Der Bund hat nach dem Grundgesetz eine Garantenstellung für das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, aber andererseits sind, wie in der Beantwortung richtig ausgeführt wird, die Gemeinden zunächst Teile der Länder, und eben diese Bundesländer setzen für die kommunalen Körperschaften das Recht und sind deswegen in erster Linie auch für sie vertretungsberechtigt.
Schon heute stellen wir jenseits der Institutionalisierung einen recht erfreulichen Einfluß nicht nur der kommunalen Spitzenverbände, sondern auch anderer kommunaler Vorschläge und Überlegungen fest. Es ist ja vielleicht interessant, daß einzelne Gemeinden in den letzten Jahren auch dort, wo es ihnen nicht unmittelbar aufgegeben war, versucht haben, mit Vorschlägen aus der Sicht der Kommunalpolitiker für die Landes- wie für die Bundespolitik hilfreich etwas beizutragen.
Ich erinnere mich aus meiner Zeit als Münchener Stadtrat etwa daran, daß - ganz unabhängig davon, wie man zu dieser oder jener Forderung im einzelnen stehen mag - ein vielbeachtetes Papier seitens der Landeshauptstadt München zu Fragen des Bodenrechts erarbeitet worden ist, daß die Erarbeitung zu Fragen des Umweltschutzes und der ausländischen Arbeitnehmer nicht nur im ganzen Bundesgebiet, sondern auch auf internationaler Ebene viel Beachtung gefunden haben und daß diese Papiere auflagenmäßig überhaupt nicht mit der Nachfrage aus weiten Teilen Europas Schritt halten konnten. Ich glaube auch von daher: Der nicht institutionalisierte Einfluß der Gemeinden und der kommunalen Ebene auf das staatliche Leben in den Ländern wie im Bund sollte nicht unterschätzt werden.
Nun hat die Bundesregierung ausgeführt, daß an der gesetzlichen Verankerung von Mitwirkungsrech8582 
ten der Gemeinden gearbeitet wird, und zwar insbesondere in der Enquete-Kommission für Fragen der Verfassungsreform. Wer wirklich die Lösung aus einem Guß will, wird die Ergebnisse dieser Kornmission abwarten müssen. Aber es gibt natürlich eine ganze Fülle anderer Lösungen. Ich will im einzelnen zu deren Richtigkeit oder Unrichtigkeit gar nicht Stellung nehmen. Ich will nur einige Punkte nennen, die sich sehr schnell, jedenfalls schneller als das Konzept aus einem Guß, verwirklichen ließen. So wäre es etwa möglich, in den Ländern Kommunalkammern als zweite Kammern zu schaffen. Man müßte daran denken, in den Ländern ein Gemeindeinitiativrecht zu verankern, und zwar auf Grund des qualifizierten Votums einer Gemeindevertretung, verbunden mit dem Zwang für den jeweils zuständigen Landtag, sich mit dem Vorschlag der Gemeinde zu befassen. Es wäre auch an die Absicherung einer solchen Initiative durch den Landesgesetzgeber zu denken, damit die Angelegenheit und das Anliegen der Gemeinde über den Bundesrat weitergebracht werden können. Es wäre notwendig und nicht nur möglich, daß bei der kommunalen Gebietsreform die Länder jeweils nicht nur von der Rationalisierung und vom technischen Ablauf her denken, sondern gleichzeitig flankierend dafür Sorge tragen, daß auf der untersten Ebene in kleinen Gemeinden, die jetzt aufgelöst werden, das bürgerschaftliche Engagement, der kommunale Erfahrungsschatz vieler Bürger, die sich über Jahrzehnte für die ehrenamtliche Arbeit zur Verfügung gestellt haben, erhalten bleibt, daß etwa rechtzeitig Ortsbeiräte geschaffen werden,
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daß die Aufgaben dezentralisiert werden. In unserem Lande hört man hierzu nicht immer nur Erfreuliches.
Zur Funktionalreform! Natürlich wird hier vom Bund her einiges getan werden müssen. Das macht aber nicht halt bei den Ländern. Ich denke in unserem Bereich etwa daran, mit welchem Nachdruck, aber zum Teil auch mit welchen Mitteln in Bayern die Verstaatlichung der kommunalen Polizeien betrieben worden ist, die auch vor der Polizei einer Millionenstadt nicht haltgemacht haben. Ich war damals im Münchener Stadtrat die einzige Stimme, die sich bis zuletzt mit Nachdruck dagegen gewandt hat.
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Ich halte diese Entscheidung auch heute noch für richtig. Wenn es von der Polizei und ihren Aufgaben her nicht zwingend geboten ist, ist nicht einzusehen, warum eine Verstaatlichung vorgenommen werden muß. Sie sollten einmal darüber nachdenken. Das ist ein ganz zielstrebiges Abdrängen der Gemeinden von ihrer hoheitlichen Tätigkeit.
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Die Zuständigkeit der Gemeinde wird letztlich auf den Bereich der Daseinsvorsorge beschränkt. Denken Sie einmal über folgendes nach: Ich habe damals pointiert und sicher überspitzt gesagt, ich sehe den Zeitpunkt kommen, wo eines Tages der Oberbürgermeister einer Millionenstadt auf Grund seiner Zuständigkeiten vom Bürger, der das alles nicht versteht, der diese Machtlosigkeit nicht versteht, nur noch als quasi der oberste Müllkutscher dieser Gemeinde betrachtet wird.
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- Sie können sagen, der oberste Zahlmeister oder was immer sonst im sozialen Bereich liegt. Wir haben hier jedenfalls ein Abdrängen der Großgemeinde aus dem hoheitlichen Bereich, und es verbleibt ihr lediglich der sicherlich wichtige, aber eben nicht ausreichende Bereich der Daseinsvorsorge.
Lassen Sie mich einen anderen Punkt ansprechen, den der Bürgermitwirkung. Wir haben das kommunale Wahlrecht, und man sollte sich vielleicht einmal in allen Teilen dieser Republik Gedanken darüber machen, ob es nicht im Sinne der stärkeren Mitwirkung und des stärkeren möglichen Einflusses der Bürger liegt, dieses Wahlrecht in einigen Ländern zu durchleuchten, dem Bürger bei den Kommunalwahlen keine vordiktierten Parteilisten mehr zu servieren,
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sondern ähnlich wie in Bayern und in Baden-Württemberg das Häufeln und Panaschieren, das dort gerade in den kleineren Gemeinden vorbildlich praktiziert wird, einzuführen. Dies schafft in dem Bereich, wo die persönliche Beziehung des Wählers zum Gewählten noch möglich und vorhanden ist, mehr Bürgermitwirkung als dort, wo man sich offensichtlich über diese Dinge noch keine weiterführenden Gedanken gemacht hat. Oder nehmen wir - Herr Kollege Schmitt-Vockenhausen hat es angesprochen - das Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes. Ich erinnere daran, daß vor einigen Wochen die erste Lesung dieses Gesetzes stattfand. Es muß ganz einfach beanstandet werden, daß, wenn seitens der Bundesregierung der Versuch unternommen wird, hier im Ansatz endlich zu mehr Bürgermitwirkung und Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung zu kommen, kaum daß man sich auf die Muß-Vorschrift dieser Beteiligung festgelegt hat, seitens des Bundesrates der Versuch unternommen wird, das Ganze auf eine Soll-Bestimmung zurückzudrehen.
In diesem Zusammenhang muß mit aller Deutlichkeit folgendes gesagt werden. Kommunalfreundlichkeit heißt nicht, daß man sich in jedem Fall auf die Seite des technischen Apparats und der Gemeindeverwaltungen schlägt. Man muß sich zunächst einmal in einem ausgewogenen Verhältnis an die Seite des Bürgers stellen. Die Dinge können nicht allein von cien manchmal sehr durchsichtigen Einwendungen des Apparats auf Gemeindeebene her betrachtet werden. Auf dieser Ebene muß sich vor allem für den Bürger die Möglichkeit zu mehr Mitwirkung eröffnen.

Ich habe hier nur einige Punkte angesprochen. Es ging dabei um Fragen, die teilweise sozusagen auf der Straße liegen. Es gibt allerdings, was Ihre Große Anfrage betrifft, einen Pferdefuß: Hier sind die Länder, hier ist der Landesgesetzgeber aufgerufen, einmal über einige Dinge nachzudenken. Ich sage das nicht in der ganz billigen Absicht, hier für den Bund oder die Bundesregierung ein Alibi zu schaffen. Darum geht es nicht. Es geht aber auch nicht an, auf der Bundesebene die große Klage zu führen und sich seitens der Opposition quasi als Treuhänder der Gemeinden hinzustellen, Ihrerseits große Sprüche zu machen, andererseits aber dort, wo mit wenigen Änderungen Wesentliches hätte bewirkt werden können, im Kommunalrecht nämlich, wie bisher untätig zu bleiben. Hier muß auch unterstrichen werden, daß der finanzielle Bereich ganz sicherlich nicht unterschätzt werden darf. Herr Kollege Schmitt-Vockenhausen hat aber schon darauf hingewiesen, daß dies allein nicht das Selbstverwaltungsrecht unserer Kommunen ausmacht, sondern daß wesentlich mehr dazugehört. Sich darüber einmal im Rahmen ganz unbestrittener Länderkompetenz Gedanken zu machen wäre auch einiges Schweißes wert.