Scheffler (NA), 1974-11-07:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich wäre angesichts der Kassandra-Rufe, die auf dem finanzpolitischen Sektor heute morgen ertönt sind, sehr versucht, dazu etwas zu sagen. Aber ich möchte mich auf ein spezielles Gebiet zurückziehen, das meines Erachtens noch ein wenig zu kurz gekommen ist.
Die Antwort der Bundesregierung zur Lage der Städte, Gemeinden und Kreise ist in dankenswert klarer Form auf die Frage der Funktionalreform eingegangen. Nachdem die kommunale Gebietsreform in den meisten Ländern der Bundesrepublik nunmehr abgeschlossen ist, ergibt sich folgendes Bild. Abgesehen von den Ländern Niedersachsen und Bayern, wo die Kreise bzw. Gemeinden bis Anfang 1976 neu geordnet sein werden, ist die kommunale Gebietsreform abgeschlossen. Von den 24 282 Gemeinden des Jahres 1968 werden am 1. Januar 1975 lediglich noch 11 009 vorhanden sein. 13 273 sind untergegangen, sei es durch Zusammenlegung, sei es durch Eingemeindung. An der Spitze der prozentualen Abnahme liegen die Länder Saarland und Nordrhein-Westfalen mit über 80 % Verringerung

des ursprünglichen Gemeindebestandes. Die Zahl der Landkreise wurde im gleichen Zeitraum von 425 auf 249 und die Anzahl der kreisfreien Städte von 193 durch Wiedereinkreisung auf 93 verringert.
Die Struktur der Gemeindegrößen hat sich zugunsten einer Größenordnung zwischen 10 000 und 50 000 Einwohnern verschoben. Immer noch wohnen 58,3 % - das sind etwa 36 Millionen Menschen - der Bevölkerung in Städten bis zu 50 000 Einwohnern, während in Städten zwischen 50 000 und 100 000 Einwohnern 8,8 % oder etwa 5,5 Millionen und in Städten über 100 000 Einwohnern 32,9 % oder etwa 20 Millionen Menschen leben.
Die Anzahl der 276 000 gewählten Vertreter in den Gemeinde- und Stadtparlamenten ist auf rund 164 000 zusammengeschmolzen. Wahrscheinlich ein rigoroser Aderlaß am guten Willen des ehrenamtlichen Elements der Bürgerschaft, der nur vertretbar ist, wenn die gemeindliche Selbstverwaltung und die Interessen der Bürger aus diesem Prozeß spürbar gestärkt hervorgehen. Aber davon später.
Die kommunale Gebietsreform allein, und hier meine ich konkret die Neugliederung, bringt keine unmittelbaren Vorteile. Sie ist weder bürgernäher, noch hat sie das Dienstleistungsangebot der Verwaltung verbessert, und erst in der vergangenen Woche ist der Innenminister eines Landes der Auffassung entgegengetreten, daß die Gebietsreform eine Einsparung von Steuermitteln bewirken könne. Wenn aber Verwaltung kein Selbstzweck sein soll, sondern vielmehr den Interessen der Bürger zu dienen hat, dann verdient die Gebietsreform diesen Namen nur, wenn konsequent Verwaltungsaufgaben nach unten verlagert werden, und erst, wenn mit dieser Verlagerung auch Qualitätsverbesserungen für die Bürger verbunden sind, kann man überhaupt von Funktionalreform reden.
Übrigens ist Funktionalreform wieder einmal ein Wort, das dem Bürger Sachverhalte eher vernebelt als klarer macht. Man hätte von Neuverteilung der Sachaufgaben reden sollen. Ich unterstreiche deshalb mit allem Nachdruck die Darstellung der Bundesregierung, die - wenn ich zitieren darf, Herr Präsident - sagt:
In erster Linie bedeutet Funktionalreform die Neuverteilung der Zuständigkeit zwischen den einzelnen Verwaltungsebenen vor allem durch eine Delegation von Aufgaben nach unten.
Deshalb höre ich nicht sehr gerne das Wort vom „Hochwandern" aus dem Munde von Landesministern. Ich meine: soviel Delegation nach unten wie möglich und nur soviel Hochwandern von Aufgaben wie nötig ist das Gebot der Stunde.
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Das gilt im übrigen nicht nur für die Beziehungen der Gemeinden zu den Kreisen, sondern auch für die staatliche Mittelinstanz, Herr Eilers, wenn ich das sagen darf. Von daher sollten den Kreisen auch neue Aufgaben zuwachsen.
Die Neuverteilung von Sachaufgaben ist aber in erster Linie Sache der Länder. Die bereits heute gegebenen Möglichkeiten sind noch nicht ausgeschöpft, obwohl einige Länder beachtliche Anstrengungen unternehmen, den ihnen zur Verfügung stehenden Rahmen auszufüllen. Alle Beteiligten müssen wissen, daß Millionen von Bürgern durch die Gebietsreform unmittelbar und nachhaltig betroffen worden sind. Der Staat ist für den Bürger nicht zu Unrecht zunächst einmal die eigene Gemeinde und nicht etwa ein abstraktes Organisationsgefüge irgendwo im Land oder weit draußen im Bund. Nach der oft schmerzhaften Operation für viele Beteiligte bei der Neugliederung kann keine Verschnaufpause eingelegt werden. Die Funktionalreform muß hier und heute beginnen, und die vom Bund zugesagte Unterstützung der Länder nach Lockerung bundesrechtlich abschließender Zuständigkeitsregelungen kann deshalb gar nicht hoch genug eingeschätzt werden.
Ich will und kann hier keinen Katalog all der Möglichkeiten aufführen, die zur Neuverteilung anstehen. Der Bundesrat hat in seinem Entwurf eines Gesetzes zur Erleichterung der Verwaltungsreform in den Ländern entsprechende Vorschläge unterbreitet. Der nordrhein-westfälische Städte- und Gemeindebund hat meines Wissens bereits 1972 rund 50 Möglichkeiten einer gezielten Funktionalreform aufgezeigt. Wer die kommunalpolitische Landschaft in der Bundesrepublik Deutschland kennt, ist sich der Tatsache bewußt, daß rein schematische Übertragungen von Verwaltungsgrößenordnungen und Aufgabenumverteilungen unrealistisch wären. Aber Schwierigkeiten, die im föderativen System begründet liegen, dürfen kein Hinderungsgrund sein, begonnene Reformen auch zügig zu Ende zu bringen.
An dieser Stelle muß allerdings wieder einmal und auch im Hinblick auf die Ausführungen des Bundesratsvertreters am heutigen Vormittag die Frage aufgeworfen werden, ob die Vielfalt unserer Gemeindeverfassungen in dieser Form noch den modernen Anforderungen entspricht. Dabei muß man nicht gleich an eine völlige Einebnung aller Unterschiede denken; aber, meine Damen und Herren, ich lasse mir nicht einreden, daß eine Annäherung der Gemeindeverfassungen nicht möglich wäre. In einer Zeit, in der viele Menschen eine Europaverfassung wünschen und in der die eigene Verfassung einer Überprüfung unterzogen wird, können Gemeindeverfassungen nicht tabu sein.
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Denn von Durchschaubarkeit für den Bürger kann überhaupt keine Rede sein, und der Bürger kann ja im übrigen nur sehr schwer begreifen, daß in den verschiedenen Bundesländern Landrat nicht gleich Landrat und Bürgermeister nicht gleich Bürgermeister ist.
Schließlich will ich auch noch ein Wort zur vielzitierten Selbstverwaltung sagen, denn die ständige Konferenz der Innenminister hat ja im Dezember 1972 noch einmal ausdrücklich besiegelt, daß der Mitwirkungsmöglichkeit der Bürger ein echter Handlungsspielraum gegeben werden muß. Praktizierende Kommunalpolitiker hören solche Botschaften gern; allein, sie möchten auch Fakten sehen. Denn bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt geht es auch den Städten und Gemeinden wie dem alten Mann mit seinem großen Fisch: administrative Einengun8636 
gen, finanzielle Fernsteuerung, ausgeweitete Personalhaushalte und kräftig gestiegene Investitionskosten haben von der Souveränität der Städte und Gemeinden in der Regel nur noch ein Gerippe übriggelassen. Das ist die Selbsterkenntnis, die wir in der Praxis haben. Man kann von einem übersteigerten Selbstverwaltungsanspruch deshalb überhaupt nicht mehr reden.
Lassen Sie mich aber auch ganz klar sagen, daß Selbstverwaltung zwar eine Frage der Finanzen ist, aber nicht ausschließlich. Deshalb befinde ich mich auch nicht im Widerspruch zu der Aussage des Herrn Finanzministers, die er heute morgen von dieser Stelle aus gemacht hat.
Eine Gefahr droht auch durch die wachsende Abhängigkeit von Kommunikations- und Informationssystemen, ohne deren Einsatz Verwaltungs- und Planungsaufgaben größeren Stils heute nicht mehr lösbar sind. Es ist nur konsequent, wenn der Bundesminister für Forschung und Technologie den Bereich „kommunale Technologien" in sein Forschungsprogramm einbezogen hat.
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In diesen Tagen ist eine erste empirische Untersuchung über die Entwicklung eines kommunalen Informationssystems von der Stadt Köln vorgelegt worden, die ebenfalls vom Ministerium für Forschung und Technologie gefördert worden ist.
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Daraus geht aber u. a. hervor, daß grundlegende Planungs- und Investitionsentscheidungen ohne systematisch erarbeitete Informationen weit über den Rahmen der heute üblichen Datenverarbeitung hinaus nicht mehr möglich sind. Die technische Entwicklung aller Kommunikationssysteme im Breitbandbereich wird in absehbarer Zeit Möglichkeiten des unmittelbaren Dialogs zwischen Bürgern und Gemeinden geschaffen haben, die heute nur in schwachen Umrissen und mit viel Fantasie in ihrer ganzen Tragweite erkannt werden können. Daraus, meine Damen und Herren, läßt sich ersehen, daß die Frage der Funktionalreform ein andauernder Prozeß sein wird.
Es muß sehr nachdenklich stimmen, wenn in der Kölner Untersuchung noch einmal ausdrücklich Edgar Pisani zitiert wird, der bereits 1969 in Wien folgende Warnung aussprach:
Der Verwaltungsapparat entwickelt sich zu einem Gebäude, das zwar Bewunderung erregt, aber verschlossen bleibt und vor dem der Bürger ein Gefühl der Ohnmacht empfindet. In dem Maße, wie die Verwaltung sich entwickelt, wird der Bürger ihr Untertan.
Er wird das Objekt der Verwaltung und nicht ihre Grundlage und ihr Meister. Und so wird nach und nach der Bürgersinn zerstört. Die Ohnmacht des Bürgers gegenüber dem Verwaltungsapparat bedeutet das Desinteresse des Bürgers für die öffentlichen Angelegenheiten.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, niemand wird behaupten können, daß diese Mahnung gegenstandslos geworden wäre. Wenn wir die Gefahren aber erkennen, haben wir auch zu reagieren. Eines der Mittel ist die Neuverteilung der Aufgaben und die Stärkung der verantwortlichen Mitarbeit der Städte, Gemeinden und der Kreise in der Selbstverwaltung. Ob das Mittel der Bezirksverfassung diese Stärkung herbeiführen kann, steht noch dahin. Man muß jedoch zunächst positiv vermerken, daß die Landesregierungen in der Endphase der Gebietsreform sehr klar erkannt haben, daß ohne Schaden für das bürgerschaftliche Verhältnis zwischen Bürger und Gemeinde Verantwortung in der ehrenamtlichen Mitarbeit nicht ersatzlos gestrichen werden kann.
Ich begrüße deshalb, daß die kommunalen Spitzenverbände aus dieser Debatte gestärkt hervorgehen werden. Ich tue das nicht, um einer gewissen Lobby Vorschub zu leisten. Sie alle haben heute unter Beweis gestellt, daß die Spitzenverbände eine Sonderstellung einnehmen. Sie sind in besonderer Weise aufgerufen, ebenso wie die Kommunal- und Landespolitiker selbst für eine erweiterte Verantwortung der Städte und Gemeinden mit Nachdruck einzutreten. Ich stimme dem Entschließungsentwurf der Koalitionsfraktionen deshalb vorbehaltlos zu.
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Vizepräsident von Hassel: Das Wort hat der Abgeordnete Dr. Wendig.