schmidt (NA), 1966-06-15:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! ich habe die Ehre, Ihnen den Antrag der CDU/CSU-Fraktion betreffend Änderung des § 78 Satz 2 der Geschäftsordnung und des § 96 der Geschäftsordnung zu begründen.
Meine Damen und Herren, der Antrag trägt das Datum des 10. Dezember 1965. Es hat also etwas länger als ein halbes Jahr gedauert, bis er hier auf die Tagesordnung kam, um Gelegenheit zu geben, über eine der wichtigsten Fragen der Organisation dieses Hauses zu sprechen. In der letzten Sitzung vor der Osterpause war zwischen den Fraktionen vereinbart worden, daß den verschiedenen Anträgen zur Änderung der Geschäftsordnung in der nächsten Sitzung nach der Osterpause Vorrang gegeben werden solle. Es war intern vereinbart, Vorrang solle in diesem Falle bedeuten, daß nach der Vorlage über den Redneraustausch diese Sache zu einer Stunde auf die Tagesordnung komme, in der man noch mit der Aufmerksamkeit des Hauses rechnen könne.
Ich bedaure zutiefst, meine Damen und Herren, daß einer so wichtigen Frage wie unserer Selbstdarstellung in diesem Parlament, wie der Frage nach der Begründung einer seriösen und soliden Haushalterschaft in diesem Hause so wenig Bedeutung beigemessen wird, wie das insbesondere in der gegenwärtigen Besetzung des Hauses zum Ausdruck kommt.
({0})
Meine Damen und Herren, wir verdienen die härteste Kritik der öffentlichen Meinung, wenn wir mit unserer eigenen Darstellung in diesem Hause so umgehen, wie das hier geschieht.
Dieser Antrag, den ich hier zu begründen habe, ist die Frucht bitterer Erfahrungen in diesem Hause durch Jahre hindurch, und zwar durch Jahre hindurch mit der Struktur insbeondere des Abs. 3 des § 96 der Geschäftsordnung. Dieser Abs. 3 des § 96 der Geschäftsordnung wurde im Jahre 1953 in diesem Hause geändert, nachdem das Bundesverfassungsgericht festgestellt hatte, daß die vorangegangene Fassung dieses Abs. 3 rechtsungültig sei. Da war nämlich vom Initianten eines Antrags in diesem Hause gefordert, daß mit der Initiative zugleich eine Deckungsvorlage verbunden sei. Das hat das Bundesverfassungsgericht ich glaube, damals mit Recht - als grundgesetzwidrig bezeichnet.
Aber die dann hier in diesem Hause geschaffene Fassung ist eine höchst unvollkommene gewesen. Ich habe mir von Kennern des Verfahrens im Haushaltsausschuß sagen lassen, daß diese Bestimmung in ihrem Kern nur ein einziges Mal wirklich angewandt worden sei, und zwar deshalb, weil der Abs. 3, so wie er hier stehe, überhaupt nicht praktikabel sei.
Wie wenig praktikabel er gewesen ist und wie fragwürdig insbesondere die Möglichkeiten waren, dem Haushaltsausschuß das notwendige Gewicht zu geben, haushälterische Überlegungen zum Zuge zu bringen, meine Damen und Herren, dafür ist der beste Beweis das, was wir in der ersten Hälfte des vergangenen Jahres bis zum Ende der Legislaturperiode hier erlebt haben mit den bitteren Folgen, die uns dann das Haushaltssicherungsgesetz aufgenötigt hat, um einiges von dem wieder in Ordnung zu bringen, was in der ersten Hälfte des Jahres hier nicht so gelaufen ist, daß man von einer Haus2284 

Dr. Schmidt ({1})
halterschaft in einem ernst zu nehmenden Sinne reden könnte.
Meine Damen und Herren, der § 96 in der Fassung, wie ich ihn im Namen der CDU/CSU vorlege, will im Grunde folgendes. Er will, daß die Überlegungen über die finanziellen Auswirkungen parallel zu allen fachlichen Überlegungen und Wünschen einhergehen. Deshalb ist zunächst einmal daran gedacht, in den § 78 Satz 2, der von der ersten Lesung handelt, noch einige Worte einzufügen. Bisher heißt es bei der ersten Lesung:
Es werden nur die Grundsätze der Vorlagen besprochen.
Nun soll dieser Satz dahin ergänzt werden:
Es werden nur die Grundsätze der Vorlagen
und die finanziellen Auswirkungen besprochen.
Es soll also schon in der ersten Lesung Pflichtaufgabe dieses Hauses sein, die finanziellen Auswirkungen von Gesetzesvorlagen und Anträgen zu besprechen.
In § 96 Abs. 1 wird der Begriff der „Finanzvorlagen" erweitert. Bisher waren Finanzvorlagen alle Vorlagen der Bundesregierung und des Bundesrates sowie Gesetzentwürfe und selbständige Anträge von Abgeordneten, die dazu bestimmt oder in erheblichem Umfange geeignet sind, auf die öffentlichen Finanzen einzuwirken. Nach unserem Antrag sollen auch die Entschließungsanträge und Anträge zu Großen Anfragen einbezogen werden, weil erfahrungsgemäß in solchen Anträgen versteckt immer auch Anforderungen an den künftigen Haushalt stehen. Wir haben bei der Verabschiedung des Bundeshaushalts 1966, wenn ich mich recht erinnere, 22 Entschließungsanträge gehabt. Wenn man sie sorgfältig durchsieht, stellt man fest, daß darin alle möglichen Versuche enthalten sind, schon die Haushaltspolitik der nächsten Jahre in einem bestimmten Sinne der Ausgabenpolitik zu beeinflussen. Deshalb gehören auch sie meines Erachtens unter den Begriff „Finanzvorlagen", und sie sollten ebenso ernst genommen werden wie andere Finanzvorlagen, damit wir nicht leichtfertig Wege bahnen oder vorbereiten, die dann zu Dispositionen im nächsten oder übernächsten Haushaltsplan zwingen.
Das gleiche gilt für abschließende Anträge zu Großen Anfragen. Auch da ist die Versuchung groß, versteckt finanzielle Anforderungen ins Spiel zu bringen.
Es wird dann ein neuer Abs. 2 eingefügt, der fordert, daß, wer eine Finanzvorlage einbringt, im Zusammenhang damit schriftlich auch seine Vorstellungen über die finanziellen Auswirkungen auf den laufenden Haushalt und auf künftige Haushalte darlegt. Das ist auf Kritik in der Öffentlichkeit gestoßen. Auch die Presse hat sich gerade damit befaßt und gemeint, dazu sei der Initiant gar nicht in der Lage. Nun, meine Damen und Herren, ich glaube, es gehört schlechthin zu verständiger und verantwortlicher Haushalterschaft, daß derjenige, der es unternimmt, einen Turm zu bauen, auch die Kosten bedenkt, die mit dem Turmbau verbunden sind. Das mag sehr subjektiv sein. Aber wie dem auch immer sei, ob das, was er an Vorstellungen entwickelt, objektiv richtig, ob es der Sache nach zutreffend ist oder ob es im Subjektiven hängenbleibt, das alles kann für die Entscheidung über die Finanzvorlage von großer Bedeutung sein. Wenn er sich Mühe gibt, ist es ihm durchaus möglich, etwa die Hilfe der Ministerien in Anspruch zu nehmen und zu erforschen, welche Vorstellungen in den zuständigen Referaten der Ministerien bestehen. Die kann er sich zu eigen machen, die kann er vortragen, er kann Abweichungen davon produzieren. Jedenfalls soll er genötigt sein, sich überhaupt einmal Vorstellungen über finanzielle Auswirkungen zu machen, so wie wir uns bereits in der ersten Lesung nicht nur über Grundsätze unterhalten sollen, sondern uns auch über die finanziellen Auswirkungen Rechenschaft geben sollen. Ist der Betreffende dazu nicht in der Lage oder fühlt er sich außerstande, fehlt in seiner Initiative eine Darlegung über die Vorstellungen, die er sich hinsichtlich der finanziellen Auswirkungen gemacht hat, dann läßt - nach dem Entwurf - der Präsident bei Anträgen, die einen Gesetzentwurf enthalten, durch den Haushaltsausschuß die finanziellen Auswirkungen feststellen, damit der Bundestag jedenfalls mit einem Material in die erste Beratung geht, das es sowohl dem Fachausschuß als auch dem Haushaltsausschuß ermöglicht, in paralleler Verhandlung und in ständigem Kontakt miteinander sich Vorstellungen über die möglichen finanziellen Auswirkungen zu verschaffen.
Das ist dann in Abs. 4 näher geregelt. Der neue Abs. 3 entspricht im wesentlichen dem bisherigen Abs. 2; deshalb gehe ich hier nicht näher auf ihn ein. Der frühere Abs. 3 wird jetzt durch einen Abs. 4 ersetzt, in dem nun die Frage geregelt wird, was geschieht, wenn die finanziellen Auswirkungen einer Finanzinitiative nicht schon im Haushaltsplan berücksichtigt sind. Denn nur dieser Fall interessiert. Soweit es eingeplant ist, braucht der Haushaltsausschuß nicht tätig zu werden, dann kann der Fachausschuß in dem Rahmen, in dem der Haushaltsplan es vorsieht, seine Beschlüsse fassen. Sind aber die finanziellen Auswirkungen einer Finanzvorlage nicht im Haushaltsplan berücksichtigt, dann stellt der federführende Fachausschuß vor Beginn der Einzelberatung fest, „ob der Haushaltsausschuß die Vorlage mit der Haushaltswirtschaft des Bundes, der von ihm abhängigen Unternehmungen und Einrichtungen und der unmittelbar betroffenen Länder und Gemeinden für vereinbar hält".
Was ist hier geändert? Erstens ist von Anfang an eine parallele Behandlung zwischen Haushaltsausschuß und Fachausschuß festgelegt: der Haushaltsausschuß über die finanziellen Auswirkungen, der Fachausschuß über die fachlichen Ziele des Antrages. Es ist jetzt aber nicht mehr so, wie es der bisherige § 96 Abs. 3 vorsah, daß sich der Haushaltsausschuß nur darüber zu äußern hatte, ob es im gegenwärtig laufenden Haushaltsplan untergebracht werden konnte. Diesem Erfordernis konnte man sofort dadurch aus dem Wege gehen, daß man den Antrag einfach erst vom kommenden Haushaltsjahr an wirksam werden ließ; damit war die angeblich so schwere Hürde des § 96 Abs. 3 bereits genommen. Denn der § 96 Abs. 3 verlangte eben die VereinbarDr. Schmidt ({2})
keit mit dem Haushaltsplan - das konnte nur der gegenwärtig laufende Haushaltsplan sein - und mit der Haushaltslage, und da wurde in einer Interpretation des Präsidiums angenommen, daß sich auch das nur auf das gegenwärtig laufende Haushaltsjahr beziehen könne. Das wird nun wesentlich erweitert, indem gesagt ist, die Vorlage muß mit der Haushaltswirtschaft des Bundes in einem weiteren Sinne, damit also auch mit der ja in Zukunft zu praktizierenden mittelfristigen Planung vereinbar sein, sie muß weiter auch mit der Haushaltswirtschaft der vom Bunde abhängigen Unternehmungen und Einrichtungen vereinbar sein - denken Sie an die Bundesbahn und die Bundespost, Institutionen des Bundes, die ihre selbständige Haushaltsgestaltung haben , und sie muß schließlich mit der Haushaltswirtschaft der unmittelbar betroffenen Länder und Gemeinden vereinbar sein. Denken Sie etwa daran, daß wir auf der Bundesebene das Recht haben, über die Gestaltung des Grundsteuergesetzes oder des Gewerbesteuergesetzes zu befinden, und wir es in dieser Beziehung relativ leicht haben, während tatsächlich die Einnahmeseiten der Länderhaushalte und der Gemeindehaushalte erheblich berührt werden.
Daran schließt nun ein bestimmtes Verfahren an, das wiederum parallel läuft. Es vermeidet, daß der Haushaltsausschuß zu einem Superausschuß wird; aber es sorgt dafür, daß der Haushaltsausschuß die Vorlage parallel begleitet, daß er also nicht in einem gewissen Sinne politisch präjudiziert werden kann, so daß er am Ende des Verfahrens praktisch mit seinen Einwendungen nicht mehr zum Zuge kommt. Es muß parallel versucht werden, die Vereinbarkeit der Vorstellungen des Haushaltsausschusses über die finanziellen Auswirkungen mit den fachlichen Überlegungen zu sichern. Für den Fall, daß diese beiden Ausschüsse sich nicht verständigen können, also ein offener Dissens vorhanden ist, soll die Möglichkeit bestehen, daß jeder der beiden Ausschüsse beschließen kann, die Beratung für höchstens drei Wochen auszusetzen, um der Bundesregierung Gelegenheit zu geben, ihre Auffassung durch einen Kabinettsbeschluß zum Ausdruck zu bringen. Sie sehen, wie hier der Versuch gemacht wird, die nahezu unmögliche und nahezu unzumutbare Entscheidung der Bundesregierung nach Art. 113 des Grundgesetzes so in die Geschäftsordnung des Bundestages hineinzubringen die Bundesregierung kann selbstverständlich nicht durch die Geschäftsordnung des Bundestages verpflichtet werden -, daß die Bundesregierung in einem relativ frühen Verfahren die Chance bekommt, den beiden beratenden Ausschüssen, nun nicht durch den jeweils fachlich interessierten Minister, sondern als Kabinett, eine echte politische und finanzpolitische Entscheidung zugehen zu lassen. Das scheint mir wesentlich zu sein.
Ich will jetzt nicht in die ganze Problematik des Art. 113 einsteigen. Ich persönlich bin der Auffassung, daß es sehr schwer sein wird, in diesem Hause eine Verständigung darüber herbeizuführen, wie der Art. 113 des Grundgesetzes verbessert und reformiert werden könnte. Hier ist aber für die Bundesregierung eine Chance, in einem relativ frühen Zeitpunkt einzugreifen und sich auch an einer Vermittlung zwischen den parallel laufenden Vorstellungen des Haushaltsausschusses und des Finanzausschusses zu beteiligen. Kommt dann trotz der Aufforderung an die Bundesregierung keine Einigung zustande, so soll in der zweiten Lesung mit einer allgemeinen Aussprache über die gegensätzlichen Standpunkte im Haushaltsausschuß und im Fachausschuß begonnen werden, und wenn dann keine Verständigung herbeigeführt werden kann, ist die Möglichkeit ,gegeben, mit gegenseitigem Vortrag sowohl des Haushaltsausschusses als auch des Fachausschusses am Ende zu einer namentlichen Abstimmung über die beiden Standpunkte zu gelangen. Es wird also nicht etwa dem Haushaltsausschuß ein Übergewicht gegeben, sondern es wird nur dafür gesorgt, daß gegenüber jeder möglichen fachlichen oder politischen Präjudizierung der Haushaltsausschuß im Gleichgewicht der Entscheidungen mit dem Fachausschuß bleibt.
Mit Rücksicht auf die vorgeschrittene Zeit möchte ich auf weitere Ausführungen verzichten. Ich wäre Ihnen für die Überweisung des Antrags an den Geschäftsordnungsausschuß dankbar.
({3})