Schäfer (NA), 1978-11-30:
Frau Präsidentin! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Am 7. Mai 1978 hat hier eine Debatte über das Bildungswesen in der Bundesrepublik Deutschland stattgefunden. Die Bank des' Bundesrates war ebenfalls' gut besetzt. Ich empfehle den Herren des Bundesrates, das Protokoll nachzulesen. Z. B. Ihnen, Herr Maier, empfehle ich nachzulesen, was Herr Dr. Huber damals als bayerischer Staatsminister gesagt hat. Für Sie, Herr Herzog, wird es sicher interessant sein, was Herr Hahn damals gesagt hat.
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- Doch, der hat damals gesprochen. Wollen wir gleich nachsehen, damit es ganz bestimmt richtig ist. Ich lese Ihnen vor: Herr Stoltenberg, Herr Lemke, Herr Scherer, Herr Moersch, Herr Huber, Herr Meinecke, Herr Althammer, Herr Schmid, Herr Evers, Herr Hahn, Minister des Landes Baden-Württemberg. Jetzt stimmt's, Herr Pfeifer! Lesen wir vollends alle: Herr Raffert, Frau Funcke, Herr Hammans, Frau Geisendörfer, Herr Mischnick und Herr Dr. Mommer.
({1}) - So ist es.
Man ging damals hoffentlich so wie heute von dem Verständnis des Bundesstaates aus, den wir nicht verändert haben wollen, sondern ich sage als Überschrift, wie es Herr Glotz ganz richtig gesagt hat: Das Bemühen geht dahin, den Bundesstaat funktionsfähig zu machen und damit zu festigen.
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Dr. Schäfer ({3})
Damals hat man ganz klar gesagt, und so wiederhole ich es heute: Das Grundgesetz nimmt für den Bund Zuständigkeiten nach dem sogenannten Enumerationsprinzip in Anspruch. Nur das ist Bundeszuständigkeit, was ausdrücklich aufgeführt ist. Alles andere ist nach Art. 30 GG Länderzuständigkeit. Carlo Schmid hat in der ihm eigenen prägnanten Weise dazu ausgeführt: Die Länder nehmen die Zuständigkeit für das ganze deutsche Volk wahr. Er formulierte so:
Die gesamte Nation kann fordern, daß wir durch die Länder auf deren Gebiet und durch deren Tun ein Schulwesen und ein Hochschulwesen bekommen, das es der Nation erlaubt, mit Aussicht auf Erfolg den Herausforderungen des Jahrhunderts ... gerecht zu werden.
So ist die Situation. Ich denke, daß wir uns da nicht gegenseitig überzeugen müssen. Was ein einzelnes Land tut, tut es auf Grund der Gesamtverfassung und tut es für das gesamte deutsche Volk.
Die Debatte von damals hatte eine verfassungsrechtliche Auswirkung. Vor der Debatte gab es Ländervereinbarungen. Es gab die Möglichkeit des Bundes, im Wege des Dotationssystems einzugreifen. Wir haben dann den Art. 91 b des Grundgesetzes geschaffen. Er war die Auswirkung dieser Debatte. Wir haben mit Art. 91 b des Grundgesetzes das erste Mal in der Bundesverfassung ein Planungsrecht des Bundes auf dem Gebiet des Bildungswesens verfassungsrechtlich festgelegt, indem es dort heißt:
Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen bei der Bildungsplanung und bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung zusammenwirken. Die Aufteilung der Kosten wird in der Vereinbarung geregelt.
Aber ich sage Ihnen heute: Diese Regelung war nicht gut. Ich schließe mich darin in vollem Umfang dem an, was Frau Schuchardt hier vorgetragen hat. Denn diese Regelung, diese Vereinbarung bedeutete, daß die Bildungspolitik in der Bundesrepublik in die Hand der Regierungen - in die Hand der Bundesregierung und der einzelnen Landesregierungen - gegeben und durch Vereinbarung der Regierungen gemacht wird. Und das, meine Damen und Herren, reicht nicht. In diesem Zusammenhang darf ich auf das letzte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 1978 verweisen, das sich auf das Verfassungsgericht bezieht und sagt:
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des erkennenden Gerichts
- also des Oberverwaltungsgerichts verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber, die wesentlichen Entscheidungen im Schulwesen selbst zu treffen und nicht der Schulverwaltung zu überlassen.
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Meine Damen und Herren, das ist für uns verbindlich. Nur Herr Senator Glotz hat das zum Mittelpunkt seiner Überlegungen gemacht. Von den beiden anderen Herren Landesministern habe ich dazu nichts gehört. Ich denke, der . Spruch des Verfassungsgerichts ist für Sie so verbindlich wie für uns. Das heißt: Man muß andere Formen finden, um zusammenzuwirken.
Nun, es besteht Einigkeit, daß man auf einigen Gebieten einheitliche Lösungen finden muß. Es ist interessant, einmal das vorzulesen, was die Kultusministerkonferenz einstimmig dazu sagt:
Die Kultusministerkonferenz ist sich bewußt, daß in der Bundesrepublik Deutschland ein stärkeres Maß an Einheitlichkeit, insbesondere in den von der Bundesregierung angesprochenen Problembereichen, angestrebt werden muß.
Es heißt dort also: „insbesondere". Darüber hinaus muß also noch weiteres angestrebt werden. Ich darf einmal die vier Gebiete, auf die sich das Wort „insbesondere" bezieht, nennen: Das ist die Bildungspflicht, das sind die Übergänge und Abschlüsse, das ist der Inhalt der beruflichen Bildung, das ist die Lehrerausbildung.
Nun, wenn man das will, muß man ernsthaft überlegen, ob man von der Ordnung unserer Verfassung, daß das nämlich Länderzuständigkeit ist, abgehen will, indem man es zur Bundeszuständigkeit macht. Dann kann man Einheitlichkeit erreichen. Ich persönlich neige dem nicht zu, aber ich persönlich sage auch, es wäre politisch derzeit gar nicht zu erreichen. Ich strebe es selbst auch gar nicht an.
Ich möchte hier in die Diskussion zwei Punkte einführen, die in der Enquete-Kommission Verfassungsreform erörtert und vorgeschlagen wurden. Man hat sich heute zwar schon einige Male auf diese Kommission berufen, aber auf diese Punkte nicht. Meine Herren Länder-Minister, das, was ich jetzt vorzutragen habe, ist der Versuch der Enquete-Kommission - unter Wahrung der Zuständigkeit der Länder, unter Überwindung des von mir soeben 'angesprochenen Prinzips der Einstimmigkeit und unter Berücksichtigung der verfassungsmäßigen Zuständigkeit der Parlamente -, zu einer Regelung zu kommen. Die Kommission schlägt einen Art. 28 a vor, der die Planungskompetenz regelt: Ich lese zunächst den Abs. 4 vor:
Bund und Länder können gemeinsam Aufgaben planen, die für die Entwicklung des Bundesgebietes von Bedeutung sind. Das Nähere, insbesondere die Auswahl der Planungsbereiche, das Verfahren und die Beteiligung des Bundestages sowie Grundsätze für die Beteiligung der Volksvertretung der Länder, regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.
Jetzt lese ich die Absätze 2 und 3 vor:
Die gemeinsame Planung ist Rahmenplanung. Die Auswahl der einzelnen Vorhaben, die Einzelplanung und ihre Durchführung bleiben Aufgabe von Bund und Ländern im Rahmen ihrer Zuständigkeit.
Und etwas ganz Neues für unser Verfassungsgefüge:

Dr. Schäfer ({5})
Die gemeinsame Planung bedarf der Zustimmung des Bundes und der Mehrheit der Länder.
Es wird hier also nicht Einstimmigkeit gefordert.
Die Volksvertretungen des Bundes und der Länder sind zu beteiligen.
Ich führe das hier nicht so sehr als Mitglied der SPD-Fraktion ein, sondern mehr als früherer Vorsitzender der Enquete-Kommission, damit es einmal mit in die Überlegungen aufgenommen wird und damit man es prüft. Das heißt also, das hinderliche Einstimmigkeitsprinzip, das hier immer mit dem langsamsten Fahrzeug verglichen wurde, wird überwunden, die Länderparlamente werden bei dieser Planung beteiligt, und das Ergebnis der Planung ändert nichts an der Zuständigkeit des Bundes und der Länder.
Sie mögen dazu sagen: Das hat wenig Verbindlichkeit. Auch dafür hat die Kommission den nächsten Schritt getan und gesagt: Wir wollen eine andere Art von Gesetzgebung. Einige Herren haben darauf hingewiesen, daß die Gesetzgebung des Bundes, die auch in Zukunft den Vorrang haben wird - davon müssen wir ausgehen - dazu führt, daß die Länderparlamente ausgehöhlt werden. Meine Herren Minister, reden Sie bitte nicht immer von den Ländern; denn die Landesregierungen werden bei jedem Fall, bei dem der Bund zuständig wird, stärker, die Landesparlamente werden schwächer! Die Landesregierungen reden im Bundesrat mit, und alles, was sich außerhalb der Landesgrenzen vollzieht, fällt in die Zuständigkeit der Landesregierungen, und alles, was sich in Bonn vollzieht, führt zu einer Stärkung der Landesregierung, seien es Planungsausschüsse oder Bundesrat. Hier geht es tatsächlich um die Länderparlamente.
Die Enquete-Kommission, in der auch sieben offizielle Vertreter der Länderregierungen mitgewirkt haben, schlägt die konkurrierende Gesetzgebung gemäß Art. 72 des Grundgesetzes vor, was die Artikel 74 und 74 a umfaßt, so daß es keine Rahmengesetzgebung mehr sein soll. Ich lese den dritten Absatz zuerst: Bundesgesetze - nach Abs. 2 - sind auf diejenigen Regelungen zu beschränken, die erforderlich sind, um die dort genannten Ziele zu erreichen. Das weitere ist der Landesgesetzgebung zu überlassen. Auf deutsch: Richtliniengesetzgebung, abgeschrieben, übernommen aus Art. 189 des EWG-Vertrages. Was in der EG mit 'souveränen Staaten geht, wird hoffentlich im Bundesstaat mit bundestreuen Gliedstaaten bezüglich ihrer Eigenstaatlichkeit auch funktionieren können.
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Wann soll der Bund die Gesetzgebungszuständigkeit haben? Der Bund ist in diesem Bereich der Gesetzgebung befugt, wenn und soweit die für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet erforderliche Rechtseinheit, Wirtschaftseinheit oder die geordnete Entwicklung des Bundesgebiets nur durch eine bundesgesetzliche Regelung zu erreichen ist. Nur dann besteht eine volle Gesetzgebungskompetenz. Wir haben diese Kriterien so formuliert, daß wir im letzten Absatz sagen können: Ein Land oder der Bundesrat soll das Verfassungsgericht anrufen können, um die Grenze zwischen der erforderlichen und der nicht erforderlichen Vollregelung im Laufe der Zeit festlegen zu lassen. Ich führe diese beiden Elemente hier ein. Dazu will ich nur sagen, daß die seitherigen Gemeinschaftsaufgaben im Finanzierungsgebiet fortgeführt werden sollen. Ich will mich dazu jetzt nicht im einzelnen äußern.
Ich meine, daß wir diese Dinge in diesem Hause und bei den Ländern ernsthaft prüfen sollten, weil wir damit unter Wahrung der Zuständigkeit zur Funktionsfähigkeit des Bundes, des Bundesstaates, der bundesstaatlichen Ordnung kommen können, und daß wir auf diese Weise die Einheit, von der auch alle Herren von der Bundesratsbank bis jetzt sprachen, erreichen können und Sie, Herr Maier, für Ihre Strenge immer noch genügend Spielraum haben, um in Ihrem Bereich so zu verfahren, wie Sie es für richtig halten; denn der Vollzug und die detaillierte Gesetzgebung werden dann wie seither allemal Aufgabe der Länder sein. Ich wollte das hier mit der Bitte vortragen, das in die Überlegungen einzubeziehen.