waigel (NA), 1979-05-11:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Der Deutsche Bundestag berät ein Gesetz, für das der Wirtschaftsausschuß federführend ist und in dem das Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 des Grundgesetzes geregelt wird. Das Gesetz ist seiner Rechtsnatur nach unbestreitbar ein Wirtschaftsförderungsgesetz; und doch wird es in den Medien im Feuilleton- und Kulturteil abgehandelt, weil es der Filmszene und damit dem Kulturbereich zugeordnet wird. Wir sehen hier bereits einen Zielkonflikt, der immer wieder bei der Beratung der Filmförderungspolitik entsteht. Dieser Zielkonflikt zwischen Wirtschafts- und Kulturförderung führt zu erheblichen verfassungspolitischen, ordnungspolitischen und wirtschaftsrechtlichen Problemen. Die verfassungsrechtliche Grundlage und Grundsätze der Wirtschaftsordnung gebieten uns nämlich, in diesem Zusammenhang primär die wirtschaftliche Situation des deutschen Films zu sehen, wobei künstlerische Gesichtspunkte, Kulturpolitik und Qualitätsförderung nur im Zusammenhang mit der Wirtschaftsförderung inhärent einbezogen werden dürfen.
Bereits mehrmals haben sich Gerichte, Rechtswissenschaft und Verwaltung mit diesem Thema beschäftigt und auf den schmalen Grat hingewiesen, auf dem sich die wirtschaftliche Filmförderung bewegt. Ich darf auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin aus dem Jahre 1972 hinweisen, in dem dieses ausgeführt hat, die Filmförderungsanstalt habe kein Recht, nach eigenem Ermessen Förderungsbeihilfen oder Prämien zu vergeben, um einen Anreiz für die Herstellung von Filmen mit kulturellem Wert zu schaffen, denn - so begründet das Gericht seine Auffassung - „die Förderung wertvoller Filme ist nach dem Grundgesetz Sache der Länder".
In einem verfassungsrechtlichen Gutachten hat bereits 1974 Professor Weides zum damals gültigen Filmförderungsgesetz hinsichtlich der Gesetzgebungszuständigkeit bemerkenswerte Ausführungen gemacht und die Form des damaligen Gesetzes bereits sehr kritisch beleuchtet. Professor Weides kommt zu dem Ergebnis, daß die Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 des Grundgesetzes für eine gesetzliche Regelung des Massenmediums Film zuständig seien. Der Bund könne nach Art. 75 Nr. 2 des

Grundgesetzes allein Rahmenbestimmungen über die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films erlassen, um den Film als Meinungsverbreitungsinstitut im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Grundgesetzes bundesgesetzlich zu ordnen. Das bisherige Filmförderungsgesetz besitze - so Weides - keinen Rahmencharakter, sondern ordne den Regelungsgegenstand unmittelbar und vollständig. Aber - so folgert er - die Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Nr. 11 sei nur für den Film als Wirtschaftsgut heranzuziehen, und dabei müsse die Förderung der Filmwirtschaft als Hauptzweck des Gesetzes geregelt werden. Es gebe erhebliche Bedenken gegen die filmkulturellen Förderungshilfen der bisherigen Filmförderungsgesetze, insbesondere auch der Projektförderung - so Professor Weides.
Diese schon damals geäußerten Bedenken sind nicht entkräftet, sondern sie sind durch die Neufassung des Gesetzes verstärkt worden. Das ist insbesondere durch die im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens eingebrachten Änderungsanträge der Koalition geschehen. Diese Änderung läßt es als höchst fragwürdig erscheinen, ob das Gesetz in der vorgelegten Fassung noch dem Grundgesetz entspricht.
Es ist bemerkenswert - die Koalition sollte sich das gut überlegen -, daß sogar das Bundesjustizministerium in einem Rechtsgutachten zu der Erkenntnis kommt, dieser Entwurf, und zwar der ursprüngliche Entwurf, sei mit einem verfassungsrechtlichen Risiko belastet. Eine weitere Akzentverschiebung in Richtung Kultur und Qualität verschärfe dieses Risiko. Die Grauzone zwischen Wirtschaft und Kultur sei hier sehr problematisch und dürfe nicht weiter in Richtung kulturelle Akzente verschoben werden. Genau das aber, meine Damen und Herren von der Koalition, haben Sie getan und damit das Gesetz mit einem verfassungsrechtlichen Risiko belastet, wo Sie noch nicht wissen, wie das letztendlich ausgehen wird.
Ich weise auf diese Gefahr nicht hin, weil wir dieses Gesetz zu Fall bringen wollen. Wir haben daran konstruktiv mitgearbeitet, wir haben weder zeitlich noch sachlich irgendeine Verzögerung durchgeführt. Wir waren zu jedem Vermittlungsgespräch bereit. Wir haben aber nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht, auf verfassungspolitische Argumente hinzuweisen, weil wir uns alle darum bemühen müssen und sollten, nur solche Gesetze zu verabschieden, die vor dem Bundesverfassungsgericht wirklich bestehen können.
Wir wissen, daß Qualität im Sinne des Filmförderungsgesetzes nur ein Qualitätsbegriff sein darf, der einen Bezug zur Absatzfähigkeit auf dem Markt im In- und Ausland hat. Dabei ist Kinoqualität eigentlich jener Bezugspunkt, der hier mit angesprochen werden muß.
Ich möchte eine zweite Bemerkung machen, und zwar zum Problem des Rechtscharakters einer Ausgleichsabgabe. Der Rechtscharakter einer verwaltungsrechtlichen Ausgleichsabgabe gebietet, daß ihre Form, Gestaltung und Verwendung nicht gegen den erklärten Willen jener erfolgen dürfen, die die Abgabe aufbringen. Diese Rechtsnatur setzt einen gewissen Konsens der Beteiligten voraus, vor allen Dingen der Hauptabgabepflichtigen. Denn wie soll sonst ein Gesetz seinen Selbsthilfecharakter bewahren, wenn hier das getan wird, was die Wirtschaft dieser Branche nicht haben möchte?
Ein weiterer Punkt kommt hinzu: Einer Abgabe, die die Betroffenen aufbringen müssen, entspricht es eigentlich, daß sie dann auch weitgehend im Wege der Selbstverwaltung aufgebracht und verteilt wird, daß der Selbstverwaltung weitgehend Raum gelassen und nicht staatlich, gesetzlich oder ideologisch dekretiert wird.
Ich halte es für unzulässig, ordnungspolitisch verfehlt und ideologiebehaftet, wenn an der beteiligten Wirtschaft und vor allem an den das Kino Besuchenden, dem Publikum vorbei andere, eigene Wertvorstellungen in den Vordergrund gerückt werden.
Dieser Gesetzentwurf begegnet über die verfassungsrechtliche Problematik hinaus auch gravierenden ordnungspolitischen Einwänden. Ausgangspunkt einer Gesetzesnovellierung hätte die Tatsache sein müssen, daß eine Verbesserung des Verhältnisses von Produktionskosten und Einspielergebnis erreicht wird. Im Moment deckt das Einspielergebnis nur noch 35 °/o der Produktionskosten. Anstatt die wirtschaftliche Basis der Filmwirtschaft zu stärken und jene Filme verstärkt zu fördern, die auch wirtschaftlichen Gegebenheiten und dem Publikumsgeschmack Rechnung tragen, wird das Gießkannenprinzip einer ungehemmten Verteilungswirtschaft und einer undurchschaubaren Vergabepraxis fortgesetzt.
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Ich will dies nur mit einigen Beispielen verdeutlichen. Die Förderschwelle bei Prädikatsfilmen -§ 22 Abs. 2 - wird gegenüber dem jetzigen Rechtszustand noch weiter herabgesetzt. Dies hat zur Folge, daß ein Produzent, dessen Film am Markt ganze 52 000 DM erbracht hat, bereits die volle Förderung erhält. Das ist der Weg in die Subventionswirtschaft.
Ein zweites Beispiel. Im Rahmen der erleichterten Referenzfilmförderung werden auch Filme, die die Einspielschwelle nicht erreicht haben, gefördert. Sie sollen das Zweifache der von ihnen verdienten Bruttoverleiheinnahmen erhalten - § 23 Abs. 2. Wir halten das für unzulässig, für unwirtschaftlich, unzumutbar, und darauf zielen auch unsere Anträge ab, die wir in Drucksache 8/2841 formuliert haben.
Demgegenüber wird die Referenzfilmförderung bereits bei einer Besucherzahl von 400 000 zu frühzeitig gekappt. Dies bedeutet, daß ein Film, wenn er auf Produzentenanteil 400 000 DM eingespielt hat, keine weitere Förderung erfährt. Das heißt, genau der wirtschaftlich relevante, erfolgreiche Film wird nicht entsprechend gefördert, wenn endlich einmal die Chance bestünde, für den nächsten Film die entsprechende Startbasis, das entsprechende Eigenkapital, zu schaffen, um nicht dauernd in einem
Teufelskreis weiter zu produzieren, obwohl immer weniger Geld zur Verfügung steht. Das Geld muß verwendet werden, obwohl die Basis für einen wirtschaftlich tragbaren Film, der auch entsprechende Ausgaben mit sich bringt, nicht vorhanden ist.
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Je geringer die Förderung gerät, desto geringer ist das Startkapital für den nächsten Film, der produziert werden muß, weil die Förderung ja nachträglich erfolgt. Der nächste Film muß, ob man will oder nicht, produziert werden. Hat ein Film dann endlich einmal den erwünschten Erfolg, hört die Förderung dort wieder auf, wo es interessant wäre, was im internationalen Wettbewerb wichtig wäre und die verheerende Relationsverschiebung bei den Marktanteilen der deutschen gegenüber den ausländischen Produzenten in gewisser Weise verbessern könnte.
Es findet im Moment eine völlig schiefe Diskussion über die Problematik und das Thema des lowbudget-Films statt. Kein Mensch hat etwas dagegen, wenn mit sparsamen Mitteln Filme produziert werden, für die ein Bedarf besteht und die das Publikum sehen möchte. Unerträglich ist allerdings die Forderung, ausgerechnet jene Filme mit einer Sonderkondition, mit einem Übermaß an Förderung auszustatten; denn hier ist keinerlei Bezug zur Höhe der Herstellungskosten mehr vorhanden.
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Um ja nicht mißverstanden zu werden: Niemand wendet sich gegen die Produktion dieser Filme, niemand wendet sich gegen eine normale Förderung dieser Filme. Für rationales Denken allerdings nicht mehr verständlich ist die überproportionale Sonderförderung gerade der Filme, deren Publikumsqualität zur angeblichen Filmqualität in einem geradezu gespenstisch umgekehrt proportionalen Verhältnis, steht. Das muß von vielen Filmen, allerdings nicht von allen, gesagt werden.
Kunst, Kultur und Wissenschaft sollten nicht in das Räderwerk der Politik gelangen, und Politiker sollten in ihren Urteilen über kulturelle und künstlerische Erzeugnisse vorsichtig sein. Hier sind manchmal - sicher in allen Lagern - falsche Fronten geschaffen worden.
Ich habe allerdings - und das sage ich als Politiker - kein Verständnis dafür, das Filme und Hersteller überproportional - ich betone: überproportional - gefördert werden, damit sie Deutschland im Ausland als einen schießwütigen Polizeistaat darstellen und unsere Gesellschaft und unsere Staatsordnung verhöhnen und verketzern.
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Niemand von uns fordert den Abbau einer solchen Normalförderung; ich sage aber nein zu einer solchen unberechtigten Sonderförderung.
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Ich begreife auch die Geisteshaltung jener gar nicht, die diese Gesellschaft, diesen Staat, seine Ordnung so für ganz und gar unerträglich halten, aber dann willig bereit sind, im nachhinein oder im vorhinein die Hand aufzuhalten, also durchaus bereit sind, von dieser „miesen Gesellschaft" Subventionen in Millionenhöhe anzunehmen.
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Hier wird deutlich, daß von diesen Kreisen auch eine gewisse Politisierung des Films versucht wird, daß eine Gruppe des deutschen Films über Gruppen in SPD und FDP auch Einfluß auf die staatliche Filmförderung gewinnen möchte. Dies ist um so leichter, als sich der Bundeswirtschaftsminister an diesem Thema völlig desinteressiert zeigt und sein Parlamentarischer Staatssekretär zwar anwesend ist, aber aus verständlichen Gründen ebenfalls nur eine formale Anwesenheit in den Ausschüssen und wahrscheinlich auch im Plenum zeigt, weil eben dieser Bereich den ideologischen Minderheiten in den Parteien überlassen worden ist.
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Ich will nur zwei Beispiele anführen. Wir haben einen Film, der in zwei Jahren 22 000 DM eingespielt hat - man kann sich die Publikumsmassen vorstellen, die die Kassen gestürmt haben -, aber in diesem Bereich eine Förderung von 189 000 DM erhalten hat.
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Ein anderer Film hat 74 000 DM eingespielt und eine Gesamtförderung von 202 000 DM erhalten. Meine Damen und Herren, hier stehen die Dinge nicht mehr in Relation zueinander. Das ist kein Wirtschaftsförderungsgesetz mehr, das ist eine totale Subventionsmentalität, die wir keiner Branche, auch nicht der Filmbranche, zumuten können.
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Wenn die Filmpolitik so weitergeht, führt sie zu einer großen Filmbewahrungsanstalt, zu einem Archiv von Filmen, die niemand sehen möchte.
Wir haben uns über den Bundesrat und vor allen Dingen im Ausschuß darum bemüht, ein vernünftiges Gesetz zustande zu bringen. Das ist daran gescheitert, daß die Koalition zu unseren wesentlichen Anträgen nein gesagt hat. Das Zustandekommen dieses Gesetzes ähnelt dem mancher Filme: Ein Drehbuch ist nicht vorhanden - das ist auch nach diesem Gesetz nicht mehr notwendig -, die Regie ist einseitig, die Produktion miserabel, der Absatz mäßig, der Hauptdarsteller nur nebulös erkennbar, Nutznießer sind jene, deren Filme niemand sehen möchte. Die ganze Produktion des Filmförderungsgesetzes und einiger Filme geht am Publikum vorbei, und dies unter dem Gesichtspunkt der Mitbestimmung - eine unverständliche Fehlentwicklung bei der Koalition.
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