Walz (NA), 1976-05-06:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Der Ausschuß für Bildung und Wissenschaft hat am 31. März 1976 den Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Teilnehmer am Fernunterricht - kurz: Fernunterrichtsschutzgesetz mit den Stimmen der Koalition gegen die Opposition verabschiedet. Gleichzeitig wurde ein Antrag der CDU/CSU betreffend Fernschulgesetz für erledigt erklärt. Dieser Antrag hatte die Beschäftigung mit diesem Thema eigentlich überhaupt erst angeregt. Unser Antrag hatte das Ziel, das Fernlehrwesen in der Bundesrepublik Deutschland mit Hilfe einheitlicher Vorschriften zur pädagogischen Qualität, zu den Methoden der Information, zur Werbung und zum vertragsrechtlichen Schutz der Teilnehmer für alle Medien zu einem wirksamen Instrument im Rahmen der Weiterbildung zu entwickeln. Noch bei den Beratungen über diesen Antrag des Ausschusses bestand Einmütigkeit über dieses bildungspolitische Ziel obwohl Sie später von Bildung als Ware sprachen, Herr Lattmann -, die Teilnehmer am Fernunterricht nicht nur durch die Regelung der rechtlichen Anforderungen an die Veranstalter von Fernunterricht und an die Vertragsgestaltung vor Nachteilen zu schützen, sondern auch dem Fernlehrwesen insgesamt eine größere Bedeutung im Rahmen des Weiterbildungssystems zu geben. Von diesem bildungspolitischen Ansatz und von diesen Zielvorstellungen ist in der Regierungsvorlage nichts, aber auch gar nichts übriggeblieben.
Wer es aber mit den Chancen der um Fortbildung und Weiterbildung Bemühten ernst meint, die ja schließlich die tüchtigsten und die besten sind, wer sich auskennt und wer von den ursprünglichen bildungspolitischen Zielvorstellungen ausgeht, die mit diesem Gesetz hätten verbunden sein können, kann heute diesem Gesetz guten Gewissens nicht mehr zustimmen. Das Fernlehrwesen, das nach der im Bildungsgesamtplan niedergelegten gemeinsamen Auffassung von Bund und Ländern ein wichtiger Bestandteil des modernen Weiterbildungssystems ist, konnte bisher nicht die ihm auf Grund seiner Möglichkeiten zukommende Bedeutung gewinnen und wird diese Bedeutung bestimmt auch nicht durch dieses Gesetz bekommen.
Schon während der parlamentarischen Beratungen konnte man denn auch den Eindruck gewinnen, daß die Koalitionsparteien selbst ihrer Sache nicht mehr ganz sicher waren. Zumindest ist festzustellen, daß dieses Gesetz, das heute hier im Hause zur Abstimmung in dritter Lesung vorliegt, trotz mancher Veränderungen in den Beratungen des federführend en Ausschusses nicht das Gesetz der Koalitionsparteien geworden ist, wie es einige Bildungspolitiker der
Koalition sicherlich ebenso gehofft haben wie wir. Lediglich ein Ziel - das wird von der Opposition uneingeschräkt begrüßt - konnte erreicht werden: Der an Fernlehrkursen interessierte Bildungswillige, der sich zur beruflichen und nichtberuflichen Weiterbildung der Angebote des Fernlehrwesens bedient, wird künftig vor unseriösen Werbern besser geschützt sein.
Aber gerade der Schutz des Verbrauchers ist in den letzten Jahren zunehmend verbessert worden. Ich erinnere hier nur an die verschärften Bestimmungen des BGB, an das Abzahlungsgesetz, an das Gesetz zur Regelung des Rechts der allgemeinen Geschäftsbedingungen, an das Gesetz über den unlauteren Wettbewerb und an das Gesetz über den Widerruf von Haustürgeschäften und ähnlichen Geschäften, so daß selbst der ausschließliche Verbraucherschutzcharakter, auf den dieses Gesetz nun reduziert wurde, so viel an ordnungspolitischen Vorstellungen gar nicht mehr bringt. Das hätte man auch durch die anderen Gesetze erledigen können.
Aus diesem Grund ist auch die Hast, mit der dieses Gesetz parlamentarisch durchberaten wurde, im ganzen recht unverständlich. Denn daß die Regierungsvorlage zu keinem Zeitpunkt den Anspruch auf eine Reform erheben konnte, mußte dem zuständigen Minister spätestens nach den verschiedenen Anhörungsverfahren, nach den Gegenvorschlägen des Bundesrates und nach der ersten Lesung dieses Gesetzes in diesem Hause klar sein. So kann man sich die erstaunliche und nicht recht einsehbare Hartnäckigkeit, mit der von Regierungsseite diese Gesetzesvorlage verteidigt und schließlich im Ausschuß durchgesetzt wurde, eigentlich nur noch damit erklären, daß der Herr Bundeswissenschaftsminister in der inzwischen sehr gebeutelten Erfolgsbilanz seines Ministeriums zumindest kurz vor Toresschluß noch einen Erfolgspunkt verbuchen wollte. Es ist diese uneinsichtige Haltung des Ministeriums, die schließlich einen tragfähigen Kompromiß verhindert hat, eine Haltung, die sich bei der Suche nach einem vernünftigen Kompromiß etwa für das Berufsbildungsgesetz, wie übrigens die Diskussionen der letzten Wochen deutlich gezeigt haben, immer mehr als eine Belastung für die Bildungspolitik dieses Landes insgesamt herausstellt.
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Es hat wenig genutzt, daß unsere Fraktion vom ersten Augenblick an ihre Bereitschaft zur kooperativen Zusammenarbeit erklärt hat. Sie hat immer wieder zum Ausdruck gebracht - auch wenn sie ihre eigenen Positionen klar markiert hat -, daß sie zur Zusammenarbeit bereit wäre, und hat ihre sachliche Mitarbeit angeboten. Die Uneinsichtigkeit jedoch, bei den Schwierigkeiten in den entscheidenden Teilen des Gesetzes - diese sind der Anwendungsbereich, die Zulassung von Fernlehrgängen und die Zulassungsbehörden - zu einem vernünftigen Kompromiß zu kommen, hat schließlich dazu geführt, daß die Opposition der Regierungsvorlage in den Ausschüssen ihre Zustimmung verweigern mußte.

Den Höhepunkt dieser Konfrontationsstrategie - man mag es vielleicht auch den Gipfel der Konfusion nennen, Herr Minister - bildete der Versuch, diesem Gesetz die Zustimmungsbedürftigkeit durch den Bundesrat zu amputieren. Herr Lattmann, ein so unbekanntes Wesen ist ja nun der Bundesrat eigentlich auch nicht. Auch Sie sollten wissen, daß im Bundesrat nur ganz wenige Gesetze - es sind, so glaube ich, nur zwei oder drei in der Periode, in der Sie an der Regierung sind - gescheitert sind. Viel mehr waren es vorher, als Sie in der Opposition waren. Wenn sich, wie ich jetzt gerade der „Neuen Zürcher Zeitung" entnehme, Herr Bundeskanzler Schmidt Wahlpropaganda davon verspricht, daß er sagt, er wolle mehr Bildungskompetenzen auf den Bund übertragen, dann freue ich mich schon darauf, wenn er je die Wahl gewinnen sollte, welchen Kampf er dann mit seinen eigenen Ländern auszustehen haben wird. Herzlichen Glückwunsch!
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Herr Minister, Sie wollten die Zuständigkeit der Länder, die im Bildungsbereich klar gegeben ist, im vorliegenden Gesetzentwurf amputieren. Man könnte diesen Zustand eigentlich nur als kurios bezeichnen, wenn er nicht so unglaublich und so symptomatisch wäre: Der zuständige Bildungsminister manipuliert bei einer von ihm selbst zum Bildungsreformgesetz hochstilisierten Gesetzesvorlage die Zustimmung durch den Bundesrat weg. Das geschieht bei einem angeblichen Bildungsgesetz angesichts unserer geltenden Verfassung. Herr Lattmann, ich möchte Ihnen doch raten - wenn ich das darf -, nachdem Sie von dem unbekannten Wesen gesprochen haben, sich einmal etwas mehr in den entsprechenden Artikeln der Verfassung umzuschauen. Dann werden Sie vielleicht doch sehen, wie hier die Zuständigkeiten verteilt sind - übrigens auch nach Bundesverfassungsgerichtsurteilen unaufhebbar. Man mag das bedauern oder auch nicht, aber so ist es.
Die Strategie der Bundesregierung und eine eigentlich erstaunlich kurzsichtige Taktik haben dazu geführt, daß dem Fernunterrichtsschutzgesetz durch die Amputation nun auch noch die letzte bildungspolitische Komponente abgesprochen wurde, und zwar gerade in dem Augenblick, als die Bundesländer ihre eigenen Kompromißvorschläge vorlegten. Hier ist die Haltung der Bundesregierung von einer solchen Unlogik, daß es ihr schwerfallen dürfte, diese Argumente glaubwürdig und überzeugend in der Öffentlichkeit zu vertreten. Unter diesen Voraussetzungen ist es deshalb auch schon gar nicht mehr besonders erstaunlich, daß sich die Bundesregierung selbst noch zusätzlich in einen so unüberbrückbaren Widerspruch zu uns hineinmanövriert hat, wie es jetzt durch die zur Verabschiedung anstehende Konstruktion der §§ 11 ({2}) und 17 ({3}) geschehen ist. Meine Fraktion - der Herr Kollege Fuchs hat das ja gerade begründet - hat in der zweiten Lesung den letzten Versuch gemacht, ausgehend von den Vorschlägen des Bundesrats, hier vielleicht noch zu einem Kompromiß zu kommen. Aber Sie haben ja diese Anträge abgelehnt.
Nach diesem fehlgeschlagenen Versuch bleibt nun unserer Fraktion unter Hinweis auf die nach ihrer Meinung verfassungsrechtlichen Bedenken und Einwände gegen die von der Bundesregierung und den Koalitionsparteien vorgesehene Regelung der Zulassung von Fernlehrgängen und der Organisation der Zulassungsbehörden nichts anderes mehr übrig, als den Gesetzentwurf der Bundesregierung mit den von der Mehrheit des Ausschusses für Bildung und Wissenschaft beschlossenen Änderungen abzulehnen, denn nach der Meinung der Opposition, Herr Minister, bleibt das Fernunterrichtsschutzgesetz trotz der von den Koalitionsparteien durchgesetzten Regelung in § 17 weiterhin ein zustimmungspflichtiges Gesetz.
Art. 84 GG stellt fest, daß Bundesgesetze, die Bestimmungen über die Verwaltung treffen, in ihrer Gesamtheit zustimmungsbedürftig sind. Darüber hinaus bedeutet Ihre Kann-Bestimmung schon eine Regelung in der Frage selbst; denn wäre sie eine wirkungslose Bestimmung, hätte eine solche nichtssagende Vorschrift gar keinen Sinn und auch gar keinen Platz in einem Gesetz.
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Eine Regelung liegt also schon darin, daß der Bund mit einer solchen Bestimmung für sich in Anspruch nimmt, Aussagen über diese Materie machen zu können, d. h. also die Kompetenz dazu zu haben.
Ebenso gewichtig und zum Teil noch gewichtiger als die Frage, ob das Gesetz wegen § 17 zustimmungspflichtig ist oder nicht, sind jedoch die verfassungsrechtlichen Bedenken der Opposition gegen die von der Bundesregierung in der vorliegenden Fassung vorgesehene Regelung der Zulassung von Fernlehrgängen, wobei wir da übrigens auch noch sehr aufpassen müssen, daß durch die Form der Zulassung nicht der Inhalt unzulässig beschränkt wird und somit tatsächlich ein Eingriff in die private Gestaltungsfreiheit vorliegt.
Ich möchte auf das Land Hessen nicht mehr verweisen, das Sie - der Herr Lattmann war es, glaube ich - eben in so hervorragender Weise abqualifiziert haben, indem Sie sagten, die juristischen Einwände des Landes Hessen wären so bedeutungslos gewesen, daß selbst im Bundesrat niemand so sehr darauf Rücksicht genommen hätte. Herr Lattmann, ich erinnere mich noch sehr gut, daß es Herr Zinn war, der jeweils unsere Regierungen damals vor dem Bundesverfassungsgericht verklagt hat. Damals gab es eigentlich ausgezeichnete Juristen in der hessischen Staatskanzlei. Ihre Qualifikation müßte sich außerordentlich verschlechtert haben. Ich werde mich zu Hause einmal erkundigen, ob Sie inzwischen - mit Parteibuch natürlich - so schlechte Juristen haben, daß die nicht einmal mehr das begründen können. Aber wir können das deswegen weglassen.
Über die verfassungsrechtlichen Bedenken der nun zur Verabschiedung vorliegenden Fassung hinaus ist auch der Verfahrens- und vertragstechnische Teil des Regierungsentwurfs nicht unumstritten geblieben; denn machen wir uns nichts vor: Ein Gesetz ist um so nützlicher und vernünftiger, je leichter seine Bestimmungen auf die Gesamtheit der Adres16696 
Baten anwendbar sind. Ich muß sagen, Herr Bildungsminister, das, was uns zum Teil von Ihren Beamten vorgelegt wurde, war zwar juristisch hochgeistig ausformuliert, aber selbst für Abgeordnete, die Jura studiert haben, manchmal nicht vom ersten Augenblick an verständlich. Vielleicht könnte man das doch etwas mehr vereinfachen. Wie gesagt, ein Gesetz muß einfach sein, gerade hier, wo es sich um einen Empfängerkreis handelt, der nicht ohne weiteres mit allen juristischen Finessen vertraut ist.
Was muß ein solches Gesetz enthalten? Die vorgesehenen Bestimmungen müssen umfassend sein; d. h., sie müssen für alle Fernlehrinstitute wie für alle Fernlehrkurse Geltung haben. Sie müssen praktikabel sein und überschaubare knappe Vertragsbedingungen enthalten. Daß dies bei dem Entwurf nicht der Fall ist, ist ein Mangel, der beim Regierungsentwurf von beinahe alle Sachverständigen im Anhörungsverfahren kritisiert worden ist und dem nur in einigen Fällen abgeholfen wurde, glücklicherweise aber wenigstens in diesen.
Die Vorschriften müssen ferner wettbewerbsneutral sein und dürfen nicht bestimmte Arten von Fernlehrinstituten bevorzugen. Deswegen hatten wir auch verlangt, daß alle Medien in dieses Gesetz einbezogen werden müßten, und nicht nur die privaten Fernlehrinstitute.
Sie müssen schließlich der privaten Initiative von Fernunterrichtsveranstaltungen genügend Spielraum lassen, eine Forderung, die mir der Regierungsentwurf insgesamt nicht zu erfüllen scheint.
So hat denn die Opposition nicht nur bei der ersten Lesung des Regierungsentwurfs, sondern auch im Verlauf der Ausschußberatungen, bestärkt gerade auch durch die Ergebnisse des Anhörungsverfahrens - es war eigentlich niemand glücklich mit diesem Gesetz -, immer wieder darauf hingewiesen, daß der von den Koalitionsparteien bestätigte Anwendungsbereich dieses Gesetzes nicht dem Grundsatz der Rechtsgleichheit entspricht.
In der Folge wird das sehr bald zu zwei Arten von Fernlehrinstituten führen, den unter das Fernunterrichtsschutzgesetz fallenden und den nicht darunter fallenden; denn der Regierungsentwurf beschränkt den Anwendungsbereich dieses Gesetzes auf Fernunterricht. der auf vertraglicher Grundlage entgeltlich angeboten wird. Demgegenüber halten wir die Anwendung eines solchen Gesetzes auf alle Fernunterrichtsanstalten und -veranstalter aus dem Prinzip der Rechtsgleichheit für unbedingt erforderlich, übrigens auch so beantragt und durchgegangen im Europäischen Parlament.
Zur Vereinfachung des insgesamt sehr bürokratischen Regierungsentwurfs und im Anschluß an entsprechende Vorschläge, die im Rahmen der vom Ausschuß veranstalteten Anhörungen von einer ganzen Reihe von Sachverständigen vorgetragen wurden, machten wir den Vorschlag, zu prüfen, ob bei einigen Sachgebieten nicht die Regelung der Richtlinien des BBF und der ZFU in das Gesetz übernommen werden könnte, weil wir von der Überlegung ausgingen, daß ein solches Verfahren - schon eingeführt - auch noch den Vorzug der Praktikabilität hat. Sie sind uns darin leider nicht gefolgt.
Zusammenfassend bleibt also festzustellen, daß ein Gesetz oder zumindest ordnungspolitische Maßnahmen zum Schutz bildungswilliger Fernschüler notwendig und längst überfällig waren. Darüber bestand und besteht wohl Einigkeit. Dem deutlich werdenden Bemühen, einem berechtigten Schutzbedürfnis der Fernschüler in rechtlich gesicherter Form Genüge zu leisten, stimmen wir ebenfalls zu. Aber der ausgesprochen starke Konsumentenschutzcharakter dieses Gesetzentwurfs, der Fernunterricht rein als Ware auffaßt - es ist ja tatsächlich von Ihrer Seite im Ausschuß Bildung mehrfach als Ware behandelt worden -, läßt bildungspolitische Ansätze insgesamt außer acht, die eigentlich das Interessante an dem Gesetz waren. Das ist eine Tatsache, die die Mängel dieses Gesetzes auch im verfahrens- und vertragstechnischen Teil noch deutlicher werden läßt.
In dem schon angezogenen Anhörungsverfahren hat ja denn auch die überwiegende Zahl der Experten viele Bedenken der Union gegenüber diesem Gesetzentwurf der Regierung bestätigt. Nach Auffassung aller Experten ist das Gesetz nicht geeignet, dem Fernunterricht als Weiterbildungsmaßnahme entsprechend seinen Möglichkeiten zu einem entscheidenden Durchbruch zu verhelfen. Das Gesetz der Bundesregierung - soviel kann man heute schon sagen - wird das bildungspolitische Engagement und neue Initiativen der privaten Fernunterrichtsveranstalter behindern.
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- Ich danke Ihnen für das Zeichen, Frau Präsidentin. Ich hätte mich, vorher zuhörend, manchmal gefreut, wenn auch den Kollegen zuvor ein solches Zeichen gegeben worden wäre.
Ich kann sagen, wir müssen dieses Gesetz mit Bedauern ablehnen; denn es ist in keiner Weise das geworden, was wir uns von unserem ursprünglich eingebrachten Gesetz versprochen haben.
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