Wendig (NA), 1980-07-02:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen! Meine Herren! Herr Kollege DregDr. Wendig
ger hat seine Ausführungen mit der Aufforderung geschlossen: Entscheiden Sie!
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- Ich weiß, er ist anderweitig verpflichtet; das will ich ihm nicht vorwerfen. - Er sagte also: Entscheiden Sie! Ich sage, meine Damen und Herren: Natürlich entscheiden wir.
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Wir, die Koalitionsfraktionen, entscheiden auf der Grundlage unseres Gesetzentwurfs, und zwar heute. Wenn wir Ihre Vorschläge in einzelnen Positionen aus verschiedenen Gründen entweder als nicht tragbar oder vielleicht sogar als rechtspolitisch nicht ganz unseren Vorstellungen entsprechend ansehen - ich werde dazu noch im einzelnen etwas sagen -, dann hat das, wie ich gleich zu Eingang sagen möchte, mit Verleumdung und Diffamierung, wie es Herr Kollege Dregger vorhin gesagt hat, nichts zu tun. Ich habe in der vorigen Woche schon einmal aus einem anderen Anlaß gesagt, daß so etwas in diesem Hause kein angebrachter Debattenstil ist. Das darf ich ruhig auch einmal am Ende einer Legislaturperiode sagen. Selbst draußen sollte man mit solchen Formulierungen sehr vorsichtig sein.
Ich erinnere mich genau, daß Herr Dregger schon das Wort „rechtswidrig" als eine Diffamierung ansah. Auf Grund der sachlichen Diskussion in den Ausschüssen und auch im Plenum sollte jedoch niemand von uns - ich sage bewußt: niemand von uns - zu der Konsequenz gelangen, eine solche Argumentation, die sich, davon gehe ich aus, für jeden aus einer inneren Rechtsüberzeugung herleitet, als Verleumdung oder Diffamierung zu bezeichnen.
Soviel zur Einleitung.
Es ist gewiß keine Kleinigkeit, auch für uns Liberale nicht, wenn sich der Deutsche Bundestag in der letzten Sitzungswoche einer Legislaturperiode mit einem weiteren Gesetz zur Änderung des Asylverfahrens befaßt, um so mehr, als dies ein Gesetz sein soll, das das Anerkennungsverfahren beschleunigt, also abkürzt. Beide Entwürfe - der Entwurf der Koalition ebenso wie der Entwurf der Opposition - verfolgen ja schließlich, wenn auch auf verschiedenen Wegen, dieses Ziel.
Die Besonderheit dieser Debatte ist - lassen Sie mich dies eingangs sagen - aber nicht nur im Zeitpunkt begründet. Sie leitet sich aus zwei hervorragenden Ausgangspunkten her, die, dies sei vorab gesagt, bei niemandem hier im Haus oder im Land im Zweifel stehen. Das im Grundgesetz verankerte Grundrecht auf Asyl für politisch Verfolgte verweist nun einmal auf die Tatsache, die ja niemand bestreitet, daß hier ein Bereich angesprochen ist, der besonders empfindlich ist und eine besonders sorgfältige Handhabung erfordert.
Zum andern hat die Zahl der Asylbewerber, die heute in der Tat überwiegend nicht aus politischen Flüchtlingen bestehen, gerade in den letzten Monaten große Dimensionen angenommen und die Verwaltung in Bund, Ländern und Gemeinden zunehmend vor, ich möchte sagen, unlösbare Probleme gestellt. Diese Tatsache zwingt zum Handeln. Wir alle
wissen, daß nach den Zahlen der ersten fünf Monate des laufenden Jahres für 1980 mit mehr als 120 000 Bewerbern gerechnet werden muß. Das ist das etwa Vierfache dessen, was uns als Diskussionsstoff vorlag, als wir über die vorige Novelle zur Beschleunigung des Asylverfahrens berieten und beschlossen.
Diese beiden Ausgangspunkte führen zu zwei politischen, aber auch tatsächlichen Überlegungen. Erstens. Ich will ganz klar und deutlich herausstellen: Asyl für politisch verfolgte Nichtdeutsche ist eine Norm unserer Verfassung, die in unserer jüngsten politischen Geschichte begründet ist und aus politischen, ethischen und moralischen Gründen für jedermann außer Diskussion stehen sollte und hier ja auch steht. Das bedeutet aber in logischer Konsequenz, daß das Asylverfahren auch in seiner notwendigen Verkürzung die tragenden Elemente eines einwandfrei rechtsstaatlichen Verfahrens nicht verlieren darf. Die Fraktion der FDP steht voll in ihrer liberalen rechtsstaatlichen Tradition, wenn sie auch bei den heutigen Überlegungen, die auf eine Verkürzung des Verfahrens zielen, diesen Gesichtspunkt mit an den Anfang stellt.
Es gilt aber auch: Eine Flut im Ergebnis nicht begründeter Asylbewerbungen führt bei der heutigen zu langen Verfahrensdauer nicht nur zu unlösbaren Problemen für Bund, Länder und Gemeinden. Sie kann - auch diese Frage war angesprochen - zudem die gefährliche Folge haben, daß der Bürger nur noch diese allen sichtbaren unerwünschten Begleiterscheinungen wahrnimmt und daß hierdurch das Bewußtsein für die Notwendigkeit und die moralische Qualität eines Asylrechts für politisch Verfolgte verschüttet wird.
Deshalb sage ich: Gerade wer das Asylrecht für politisch Verfolgte in seiner Substanz nicht gefährden will, muß dafür Sorge tragen, daß die Asylverfahren nicht durch Elemente, die mit dem politischen Asyl wirklich nichts zu tun haben, in Mißkredit gebracht werden.
Zweitens. Wir alle beklagen - ich will hier keine näheren Ausführungen dazu machen -, daß die politische Verfolgung in unserer Welt an vielen Orten immer mehr zunimmt. Es ist nicht nur die Verfolgung im kommunistischen Bereich. Ich möchte auch das einmal sagen, um nicht zu einseitig zu sein.
Ich will auch nicht das große Problem aufgreifen und näher erläutern, das im Grunde genommen der Kern der ganzen Frage ist, nämlich das Problem unserer Ausländerpolitik. Auch für uns ist die Bundesrepublik Deutschland kein Einwandererland. Die Integrationsfähigkeit unserer Gesellschaft hat ihre Grenze, die bereits bei dem, was heute in unserem Land ist, sicher erreicht, wenn nicht überfordert ist. Deswegen ist mit gutem Recht der Anwerbestopp für ausländische Arbeitskräfte eingeführt worden. Das ist ja der materielle Einstieg, daß man aus Ländern, in denen sicher große wirtschaftliche Not herrscht, den Anwerbestopp umgeht, um über den Weg des Asylrechts doch in die Bundesrepublik zu gelangen und hier Arbeit zu finden.
Deshalb sage ich: Die Probleme, die sich aus dem unverzichtbar notwendigen Anwerbestopp für ausländische Arbeitskräfte ergeben, aber auch die Tatsache, daß - das muß man hier offen sagen - der Arbeitsmarkt dennoch ständig Asylbewerber aufnimmt, sind durch die Verkürzung des Asylverfahrens allein nicht zu lösen, vielleicht nur zu einem kleinen Teil.
Wir begrüßen es deshalb, daß die Bundesregierung eine Reihe von flankierenden Maßnahmen beschlossen oder vorgesehen hat. Ich nenne jetzt der Kürze halber nur zwei: die Versagung der Arbeitserlaubnis für ein Jahr und die Einführung einer Visumpflicht auch gegenüber der Türkei, woher, wie wir wissen, zur Zeit die mit Abstand größte Zahl der Asylbewerber kommt Beide Maßnahmen wie auch andere Projekte der Exekutive in diesem Bereich sind zum Teil gewiß nicht ohne große Risiken. Ich will in meinen Ausführungen hierauf nicht näher eingehen. Die flankierenden Maßnahmen sind aber nur sinnvoll und damit auch rechtlich wie politisch vertretbar, wenn es zugleich gelingt, durch eine Abkürzung der Verfahrensdauer zu erreichen, daß über den Asylantrag etwa bei Ablauf der Versagungsfrist für die Aufnahme von Arbeit rechtskräftig entschieden ist. Dies, meine Damen und Herren, muß jedenfalls das Ziel sein.
Die flankierenden Maßnahmen und der Gesetzentwurf der Koalition zur Beschleunigung des Asylverfahrens bilden somit, wie ich meine, eine politische wie auch tatsächliche Einheit in den Zielvorstellungen. Diese Tatsache muß im Ergebnis auch der Öffentlichkeit in den betroffenen Ländern bewußt werden, aus denen die Masse der unechten Asylbewerber kommt, damit man dort weiß, daß sich ein unberechtigter Asylantrag in der Bundesrepublik Deutschland schlicht nicht lohnt.
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Schon aus diesem Grunde halten wir es für gerechtfertigt, daß die Geltungsdauer des Gesetzes in § 1 des Entwurfs auf den 31. Dezember 1983 beschränkt wird.
Die Opposition macht uns nun immer wieder zwei Vorwürfe: zu spät und zu wenig. Beide Vorwürfe weise ich entschieden zurück. Was heißt eigentlich „zu spät"? Wir haben erst im Jahre 1978, sicherlich auf der Grundlage anderer Zahlen, das Asylverfahren in drei entscheidenden Punkten beschleunigt: Ausschluß des Widerspruchsverfahrens in Zirndorf, Ausschluß der Berufung in bestimmten Fällen, der im Grunde genommen gerade die Fälle betrifft, in denen mehr oder weniger mißbräuchlich Asyl beantragt wird, und schließlich die Dezentralisation der verwaltungsrechtlichen Verfahren von Ansbach auf insgesamt 16 Verwaltungsgerichte in allen Bundesländern. Diese letzte Regelung ist sogar erst am 1. Januar dieses Jahres in Kraft getreten, d. h., die beschleunigenden Wirkungen dieser Dezentralisation können bis heute noch nicht voll wirksam geworden sein, wobei ich hier einmal die Frage der personellen Ausstattung der Verwaltungsgerichte außer Betracht lasse. Ich stimme aber Herrn Kollegen Penner völlig zu, daß es hier einfach personelle Grenzen im
Volumen derjenigen gibt, die für solche Aufgaben verfügbar sind.
Im übrigen - ich wiederhole dies - hat die Einschränkung der Berufung nach bisherigem Recht schon dazu geführt, daß in 60 % der Fälle eine Berulung nicht mehr möglich ist. Einen völligen Ausschluß der Berufung - und das ist einer der kardinalen Vorschläge der Opposition - halten wir indessen mit dem rechtsstaatlichen Anspruch an das Asylverfahren nicht für vereinbar, wenn es auch in anderen Rechtsbereichen - das ist nicht zu bestreiten; Sie werden darauf nachher ja noch zu sprechen kommen - Fälle gibt, in denen ein solcher Berufungsausschluß vorgesehen ist Ich erinnere daran, daß es sich hier um eine Rechtsmaterie handelt, die inhaltlich auf eine Norm unserer Verfassung zurückgeht Dies zwingt uns zu einem sehr sorgfältigen Umgang mit den Möglichkeiten, die dem Asylbewerber im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eröffnet sein müssen. Ich bekenne offen, daß wir mit der 1978 beschlossenen Einschränkung der Berufungsmöglichkeiten bereits sehr weit gegangen sind. Eine wesentliche Verkürzung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hängt im übrigen, wie ich meine, sicher nicht davon ab, daß in den noch verbleibenden 40 % der Fälle - es werden vielleicht weniger werden - die Berufung gänzlich ausgeschlossen ist, wie die Opposition es vorschlägt.
Da ich nun gerade beim Entwurf der Opposition bin, soll an dieser Stelle auch der zweite wichtige Beschleunigungsvorschlag genannt werden: Schlüssigkeitsprüfung und Prüfung der Rechtsmißbräuchlichkeit von Asylanträgen durch Grenz- und Ausländerbehörden. Dies kann eine sehr gefährliche Sache sein, da ja die Gefahr nicht ganz auszuschließen ist, daß man gegen eine Fehlentscheidung möglicherweise dann doch nur von draußen angehen kann, obwohl Sie das so nicht vorsehen. Es gibt aber Beispiele dafür. Die Opposition verweist in der Begründung ihres Gesetzentwurfes - ich habe dies schon bei der ersten Lesung gesagt - selbst darauf, daß die zuständigen Beamten - die Grenzbeamten - einer entsprechenden Schulung bedürfen. Damit wird auch deutlich, welche sprachlichen und auch anderen Probleme hier bestehen. Sind Sie nicht selbst der Meinung, daß der Grenzbeamte selbst mit einer solchen Befugnis in unzumutbarer Weise belastet wird?
Auch die Vorschläge, die die Opposition während der Beratung im Innenausschuß zusätzlich eingebracht hat, bringen nach unserer Auffassung nichts; sie sind auch nicht ganz unbedenklich, wenn wir sie jetzt beschließen. Dies gilt vor allem für den Vorschlag, durch einen neuen Straftatbestand im Ausländergesetz das sogenannte Schlepperunwesen, von dem ja schon die Rede war, unter Strafe zu stellen. Niemand verkennt hier die tatsächliche Situation, auch wir nicht. Allerdings sind wir der Auffassung, daß schon die vorhandenen Strafvorschriften jedenfalls in einem weiten Umfange ausreichen. Darüber hinaus, meine Damen und Herren, sollte man sich aber davor hüten, ohne eine gründliche Beratung - vor allem im Rechtsausschuß, der

mit dieser Frage gar nicht befaßt war - kurzerhand eine zusätzliche Strafvorschrift zu schaffen. Ich warne hier wirklich Unvorsichtige. Wir von der FDP halten dies nicht für verantwortbar.
Zu dem Vorwurf, unser Entwurf komme zu spät, bleibt schließlich noch zu bemerken, daß die Bundesregierung bereits vor einigen Monaten die Visumpflicht gegenüber Pakistan, Afghanistan und Sri Lanka eingeführt hat. Die Auswirkung dieser Maßnahme blieb abzuwarten. Die Regierung war gut beraten, nicht sofort mit verschärften Maßnahmen im Asylrecht zu reagieren. Allerdings: Die Entwicklung der letzten Monate hat nun gezeigt, daß wohl auch im Recht des Asylverfahrens selbst bestimmte Änderungen unerläßlich sind.
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Der Entwurf der Koalitionsfraktionen greift diese Forderung auf und regelt eine Beschleunigung des Asylverfahrens zur rechten Zeit sowohl im Verwaltungsverfahren als auch im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten.
Im Verwaltungsverfahren soll statt der Entscheidung des Anerkennungsausschusses ein in der Sache unabhängiger Einzelbeamter entscheiden. Wir erwarten, daß hierdurch eine größere Zahl von Asylverfahren bereits in der Verwaltungsebene schneller zum Abschluß gelangt. Mit dem Grenzbeamten des Oppositionsentwurfs kann diese Konstruktion in keiner Weise verglichen werden, weil der Asylbewerber hier im Lande bleibt, ihm dabei der Schutz des Verwaltungsgerichtsverfahrens voll zugute kommt und die Beratung des entsprechenden Beamten an anderer Stelle, an naher Stelle, möglich und vollziehbar ist
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Beamte mit Befähigung zum Richteramt sind zu einer Einzelentscheidung sicherlich nicht unbedingt notwendig. Ohne aber nun irgendeiner Berufsgruppe im öffentlichen Dienst zu nahe treten zu wollen, habe ich es schlicht für geschmacklos gehalten, wenn Vertreter der Opposition in Presseerklärungen glaubten bemerken zu müssen, die Koalition wolle nun die Entscheidung - Herr Penner sprach davon - durch „Pförtner oder Putzfrauen" herbeiführen. In der Sache selbst ist eine besondere Qualifikation des Entscheidenden sicher erforderlich.
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Hier gehen wir davon aus, daß Beamte des gehobenen Dienstes oder vergleichbare Angestellte in der Regel für diese Tätigkeit hinreichend qualifiziert sind. Wir waren uns, Herr Kollege Spranger, darin einig, daß dies im Gesetz schlecht zu lösen ist und daß dies in den Bericht der Berichterstatter aufgenommen werden sollte, was auch geschehen ist.
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Wir halten auch - entgegen der Auffassung der Opposition - die uneingeschränkte Weisungsfreiheit des im Einzelfall Entscheidenden für notwendig. Ich verkenne nicht, daß dies nicht nur im Hinblick auf die parlamentarische Verantwortlichkeit des Ministers eine seltene Ausnahme bleiben muß. Sie ist aber notwendig, und sie ist in der Beschränkung auf diese Materie sowohl politisch als auch rechtlich vertretbar.
Entscheidend für eine Beschleunigung des Asylverfahrens ist die Mitwirkung des Antragstellers, die im einzelnen in § 3 vorgeschrieben ist. Für wichtig halten wir vor allem die Tatsache, daß der Antragsteller bei Nichteinhaltung der gesetzlichen Fristen unter bestimmten, sehr konkret gefaßten Voraussetzungen mit seinem Vorbringen für dieses Verfahren ausgeschlossen werden kann. Nicht zuletzt beruht die lange Dauer des Asylverfahrens - das wissen wir doch alle - sehr oft auf einer Verzögerungstaktik der Asylbewerber und mancher ihrer Rechtsvertreter. Dies mag im Einzelfall hart sein, jedoch ist zu berücksichtigen, daß die drei AusschlieBungsgründe in § 3 Abs. 3 nebeneinander, d. h. kumulativ verwirklicht sein müssen. Im praktischen Ergebnis wird von der Ausschließungswirkung daher nur derjenige betroffen sein, der das Verfahren absichtlich mit einer bestimmten Zielrichtung in die Länge zieht
Die Vorschriften in den §§ 5 und 6 sind im Zusammenhang zu sehen. Sie haben das Ziel, daß über Anerkennungsverfahren und Abschiebeverfahreyn im Ergebnis in einem verwaltungsgerichtlichen Prozeß entschieden werden kann. Wer weiß, daß heute in der Aneinanderreihung beider Verfahren, die oft jeweils bis zur Revisionsinstanz durchgeführt werden, eine der entscheidendsten Ursachen für die überlange Dauer der Asylverfahren liegt, wird in dieser Bestimmung zwangsläufig einen entscheidenden Beschleunigungseffekt erblicken müssen. Dieser Effekt geht mit keinem Punkt und keinem Komma zu Lasten der Rechtmäßigkeit des Verfahrens.
Die Beratungen im Innenausschuß haben schließlich noch einen weiteren wichtigen Beschleunigungseffekt erbracht Zwar bedarf es nach meiner persönlichen Überzeugung keiner besonderen Vorschrift, die ausdrücklich zuläßt, daß der Asylbewerber im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht den Tatsachenstoff ungeachtet einer Präklusion aus § 3 Abs. 3 im Vorverfahren uneingeschränkt vortragen kann. Wir halten es deshalb aber auch aus rechtsstaatlichen Gründen nicht für angängig und sinnvoll - etwa im Sinne eines Antrags der Opposition -, Anträge und Beweismittel des Klägers vor dem Verwaltungsgericht auszuschließen, die im Verwaltungsverfahren zu Recht zurückgewiesen worden sind. Wohl aber muß das Verwaltungsgericht selbst wie die Verwaltungsbehörde Fristen setzen und bei Nichtbeachten ein verspätetes Vorbringen zurückweisen können. Auch bleibt der Kläger mit einem solchen Vorbringen im weiteren Verfahren ausgeschlossen. Das ist der Sinn des neuen Abs. 4, den wir während der Beratung im Innenausschuß dem § 6 angefügt haben.
Besonders an dieser Stelle wird oft der Vorwurf erhoben, der Entwurf sei nicht gründlich genug vorbereitet Nun, die sehr eingehenden Diskussionen
im Innenausschuß, von allen Seiten mit sehr sachlichen und sachkundigen Beiträgen geführt, sollten eigentlich das Gegenteil beweisen. Die Beratungen der vergangenen Woche im Innenausschuß haben, wie ich meine, gezeigt, wie gründlich und exakt die Koalition, aber natürlich auch die Opposition die entsprechenden Rechtsvorschriften formuliert und in der Rechtsanwendung abgesichert haben. Irgendwelche Vorwürfe, die gerade in diese Richtung gehen, liegen deshalb nach meiner Überzeugung neben der Sache.
Die Fraktion der FDP ist der Überzeugung, daß der Entwurf der Koalition zur Beschleunigung des Asylverfahrens in rechtlicher wie in tatsächlicher Hinsicht eine nach den gegenwärtigen Möglichkeiten abgewogene und vorhersehbar wirksame Lösung darstellt Sie ist jedenfalls in den Teilbereichen, die das Verwaltungsverfahren und das Verfahren vor den Verwaltungsgerichten betreffen, ein entscheidender Schritt in die richtige Richtung. Wenn ich auch an dieser Stelle wieder von Teilbereichen spreche, so deshalb, weil ich erneut daran erinnern muß, daß die Lösung der. für alle sehr schwierigen Fragen nur in einem Zusammenwirken aller Elemente - das heißt der gesetzlichen Maßnahmen des Parlaments hinsichtlich des Verfahrensrechts wie der flankierenden Maßnahmen der Exekutive - gelingen kann. Wir alle, Legislative wie Bundesregierung, Länder und Gemeinden, bleiben aufgerufen, in der vor uns liegenden Zeit sehr genau und sehr sorgfältig zu prüfen, wie die Entwicklung weiter verläuft und ob - und gegebenfalls welche - neue Überlegungen anzustellen sind.
In die gleiche Richtung laufen letztlich auch die Arbeiten der Arbeitsgruppe der Innenministerkonferenz der Länder und des Bundesministers des Innern, die ebenfalls noch nicht abgeschlossen sind. Die Antworten der Bundesregierung auf die Anfragen von Koalition und Opposition zum Asylverfahren bieten im übrigen gerade für diese Arbeit eine hervorragende Grundlage.
Jeder, der behauptet - das möchte ich zum Abschluß sagen -, er habe ein sofort wirksames Rezept, das zugleich allen rechtsstaatlichen, verfassungspolitischen und sozialpolitischen Forderungen Rechnung trägt, würde nicht ganz redlich argumentieren. Die Koalition zeigt einen praktikablen Weg auf, der, wie ich meine, von allen Beteiligten beschritten werden kann.
Dies ist kein Thema, das sich für einen vordergründigen Parteienstreit eignet.
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Deshalb hoffen und erwarten wir auch, daß der Bundesrat dem Entwurf seine Zustimmung nicht versagen wird, selbst wenn in einigen Ländern noch andere Vorstellungen über Lösungsmöglichkeiten bestehen.
Die Situation ist schwierig. Das Parlament ist zum Handeln aufgefordert. Das rechtfertigt es aber nicht, übereilt weitere gesetzliche Vorschriften zu beschließen, die nicht ausgereift sind, oder Maßnahmen zu treffen, deren Notwendigkeit oder Wirksamkeit nicht absolut sicher festzumachen ist. Der Deutsche Bundestag trägt bei allen notwendigen Schritten in diesen Bereichen eine hohe Verantwortung vor der Verfassung ebenso wie vor dem Bürger, dessen Interessen er wahrzunehmen hat. Wir, die Freien Demokraten, meinen aber, daß sich die Erfüllung beider Forderungen nicht gegenseitig ausschließt. Wir bitten deshalb um die Zustimmung zu dem Entwurf, den Ihnen die Koalitionsfraktionen zu diesem Komplex vorgelegt haben.
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