Fischer (NA), 1982-11-26:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich habe Ihnen, Herr Justizminister, zunächst Dank zu sagen. Dieser Gesetzentwurf geht auf eine Initiative der sozialliberalen Koalition zurück. Sie haben mit Ihrer Einbringungsrede zumindest gezeigt, daß Sie beabsichtigen, Kontinuität zu wahren.
Dieser Gesetzentwurf hat eine lange Vorgeschichte. Schon in den 50er Jahren, in denen Sozialgerichtsgesetz, Finanzgerichtsordnung, Verwaltungsgerichtsordnung entstanden sind, also vor mehr als 20 Jahren, haben zahlreiche Fachleute und Organisationen eine einheitliche Verfahrensordnung gefordert. Der Bundestag - Herr Justizminister Engelhard hat darauf hingewiesen - hat am 29. November 1956 einen entsprechenden Beschluß gefaßt.
Der heute vorliegende Entwurf der Bundesregierung trägt dieser Forderung nach einer Vereinheitlichung der öffentlich-rechtlichen Prozeßordnungen Rechnung, wie wir meinen. Er ist nicht nur deshalb zu begrüßen, weil die etwa 600 Paragraphen der drei geltenden Prozeßordnungen auf etwa 200, also auf etwa ein Drittel, reduziert werden. Das wäre sicherlich eine sehr formale Betrachtung. Wichtiger erscheint mir vielmehr, daß es in Zukunft wahrscheinlich einfacher ist, daß die Rechtssuchenden zu ihrem Recht kommen.
Bei den drei Gerichtsbarkeiten gelten in Zukunft weitgehend dieselben Vorschriften. Es steht zu erwarten, daß sich eine einheitliche Rechtsprechung aller drei Gerichtszweige zu diesen Bestimmungen entwickelt.
In der Vergangenheit war das häufig anders. Selbst bei inhaltlich übereinstimmenden Vorschriften hat sich manchmal eine von Gerichtszweig zu Gerichtszweig unterschiedliche Auslegung entwikkelt, und das meist zu Lasten der Prozeßbeteiligten. Das Ziel des Entwurfs, das Prozeßrecht zu vereinheitlichen, verdient daher nachhaltige Unterstützung.
Gleichwohl bedarf der Entwurf einer kritischen Überprüfung; denn etwa ein Viertel der fast 200 Paragraphen enthält Sonderregelungen für die einzelnen Gerichtszweige. Jede dieser Sonderregelungen, so meinen wir jedenfalls, muß noch einmal kritisch überprüft werden; denn nur soweit sie sachlich zwingend geboten sind, sollten sie erhalten bleiben. Die Vereinheitlichung darf nicht auf dem Altar
der Ressortinteressen der einzelnen Gerichtszweige geopfert werden.
Neben dem Ziel, das Prozeßrecht zu vereinheitlichen, haben sich im Laufe der Vorarbeiten zunehmend weitere Ziele in den Vordergrund geschoben: die Beschleunigung der Gerichtsverfahren und die Verbesserung des Rechtsschutzes. Nach unserer Auffassung schließen sich diese Ziele nur scheinbar aus. Die Verkürzung der Verfahrensdauer ist eine unabdingbare Voraussetzung für die Verbesserung des Rechtsschutzes; denn nicht selten führt ein überlanges Verfahren dazu, daß das vom Bürger erstrebte und ihm schließlich auch zugesprochene Recht am Ende des Verfahrens entwertet ist.
Herr Justizminister Engelhard hat zu Recht auf eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte aus dem Jahr 1978 hingewiesen, der damals in einem Fall, in dem der Kläger fast zehn Jahre auf ein erstinstanzliches - auf ein erstinstanzliches! - Urteil eines deutschen Verwaltungsgerichts warten mußte, die Meinung vertreten hat, daß im Hinblick auf Art. 6 der Menschenrechtskonvention Anlaß bestehe, das nationale verwaltungsgerichtliche Verfahrensrecht zu vereinfachen. Das glaube ich, muß allen Kritikern entgegengehalten werden, die bei Bestrebungen, das Gerichtsverfahren zu straffen, sofort den Abbau des Rechtsstaats an die Wand malen; denn auch für das Gerichtsverfahren haben die Worte ihre Berechtigung, daß, wer schnell gibt, doppelt gibt.
Wir wissen aber auch alle, meine Damen und Herren, daß Gesetze allein noch nichts beschleunigen. Ich appelliere deshalb auch von dieser Stelle aus an die Landesjustizverwaltungen, die Gerichte personell und sachlich so auszustatten, daß die richterliche Arbeit auch rasch umgesetzt werden kann. Ich appelliere an die Richter, mehr Selbstdisziplin zu üben; denn ich meine, daß Gerichtsurteile nicht immer Doktorarbeiten werden sollten.
Die Ziele des Entwurfs, nämlich das Verfahren zu straffen und gleichzeitig den Rechtsschutz zu verbessern, sind in diesem Entwurf allerdings nicht in jedem Fall erreicht worden. Erinnert sei in diesem Zusammenhang an die Einführung eines Untätigkeitswiderspruchs; denn er hat zur Folge, daß sich der Bürger künftig erst nach neun Monaten beim Gericht gegen die Untätigkeit einer Verwaltungsbehörde wehren kann; nach geltendem Recht kann er dies schon nach drei Monaten.
Auch die kombinierte Einführung des Einzelrichters und der Zulassungsberufung wirft Probleme auf. Sie hat nämlich zur Folge, daß die Berufung auch bei Einzelrichterurteilen von der Zulassung abhängig ist. Ob damit nicht des Guten zu viel getan wird, bedarf sicherlich noch sorgfältiger Erörterungen.
Ähnliches gilt nach unserer Meinung für die vom Bundesrat geforderte erstinstanzliche Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte für technische Großvorhaben - Stichworte: Kernkraftwerke, Flughäfen. Diese Regelung führt zu dem widersprüchlichen Ergebnis, daß für einfache Verfahren auch bei Einführung der Zulassungsberufung


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grundsätzlich noch zwei Tatsacheninstanzen möglich sind. Demgegenüber ist bei schwierigen Großverfahren, wie sie nun einmal diese Verfahren darstellen, in Zukunft nur noch eine Tatsacheninstanz möglich. Bevor man einem so tiefen Einschnitt in das herkömmliche Rechtsschutzsystem nähertreten kann, muß erst einmal nachgewiesen werden, daß die Ursachen für die Verzögerung der Realisierung technischer Großvorhaben tatsächlich in der Struktur des Verwaltungsgerichtsverfahrens liegen. Auf dem Juristentag in Nürnberg ist dies, wie Sie sicherlich wissen, gelegentlich strikt in Abrede gestellt worden.
Der Bundesrat hat heute in erster Lesung einen Gesetzesantrag mehrerer Länder beraten, der die erstinstanzliche Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte für Großvorhaben vorsieht. Wir werden uns daher in Kürze ohnedies gesondert mit diesem Problem zu befassen haben. Ich teile jedoch die Zweifel des Herrn Justizministers, ob vor Verabschiedung der Verwaltungsgerichtsordnung noch zusätzliche Änderungen in der Verwaltungsgerichtsordnung vorgenommen werden sollten.
Meine Damen und Herren, die Vorarbeiten zu diesem Gesetzgebungsvorhaben dauern jetzt 26 Jahre. In der Fachliteratur ist die Verwaltungsprozeßordnung gelegentlich als Jahrhundertgesetz bezeichnet worden. Der Bundestag sollte deshalb dieses Projekt durch zügige, aber gründliche Beratungen vorantreiben; denn Jahrhundertgesetze zeichnen sich im allgemeinen nicht dadurch aus, daß sie auch noch hundert Jahre beraten werden. - Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.
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