Seiermann (staatssekretär im bundesministerium für verkehr), 1960-01-27:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Im Rahmen der nach dem Grundgesetz theoretisch gegebenen drei Möglichkeiten für die Neuregelung der Luftverkehrsverwaltung - bundeseigene Verwaltung, Bundesauftragsverwaltung der Länder, landeseigene Verwaltung - hat die Bundesregierung in den dem Hohen Hause vorliegenden Gesetzentwürfen vorgeschlagen, im Grundsatz eine bundeseigene Verwaltung und daneben eine Bundesauftragsverwaltung der Länder für Teile des Aufgabengebietes zu schaffen. Sie ist der Ansicht, daß dieser Vorschlag der Natur des Luft-


verkehrs entspricht und auch der Interessenlage des Bundes und der Länder sowie der historischen Entwicklung der deutschen Luftverkehrsverwaltung vor 1933 Rechnung trägt. Auch der Ausschuß für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen des Bundestages hat sich nach eingehender Prüfung der Sach- und Rechtslage am 7. Mai 1958 in diesem Sinne ausgesprochen. Der Vorschlag der Bundesregierung entspricht auch der Empfehlung des Luftfahrtbeirates vom 16. Juni 1959.
In seiner Stellungnahme zu den Gesetzentwürfen stimmt der Bundesrat mit der Bundesregierung darin überein, daß die im Grundgesetz vorhandene Lücke durch eine Vorschrift über die Zuständigkeit für die Luftverkehrsverwaltung geschlossen werden muß. Im Gegensatz zu dem Vorschlag der Bundesregierung hat der Bundesrat aber für die Luftverkehrsverwaltung im Grundgesetz eine landeseigene und daneben für „einzelne Aufgaben" eine bundeseigene Verwaltung oder eine Bundesauftragsverwaltung der Länder vorgeschlagen. Er begründet das damit, daß der Grundsatz der Artikel 30 und 83 des Grundgesetzes, nachdem die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit auszuführen haben, auch für die Luftverkehrsverwaltung gelte und daß von diesem Grundsatz nur abgewichen werden könne, soweit es sich um die Ausführung einzelner Aufgaben von überregionaler Bedeutung handle.
Die Bundesregierung vermag sich dieser Stellungnahme des Bundesrates nicht anzuschließen. Man braucht weder Verkehrsfachmann noch Ingenieur noch Jurist zu sein, um zu erkennen, daß die Luftverkehrsverwaltung als Verwaltung der schnellsten der weltweiten Verkehrsarten eine bundeseigene Verwaltung erfordert. Die Väter des Grundgesetzes würden sicher nicht einen Augenblick zögern, für den Luftverkehr die bundeseigene Verwaltung vorzuschreiben, wenn sie heute vor der Aufgabe ständen, diese Regelung, die sie 1949, dem Geburtsjahr der Verfassung, auf Grund besatzungsrechtlicher Vorschriften nicht treffen durften, nachzuholen.
Ich darf ausdrücklich darauf hinweisen, daß es sich nicht darum handelt, den Ländern zugunsten des Bundes Zuständigkeiten zu entziehen, sondern vielmehr darum, die sich aus der Natur der Sache ergebende Zuständigkeit des Bundes für die Luftverkehrsverwaltung im Grundgesetz festzulegen. Ich möchte auch betonen, ,daß es sich bei der Regelung der Luftverkehrsverwaltung nach meiner Auffassung nicht um eine politische Entscheidung handelt. Es soll vielmehr einer technischen Sicherheitsverwaltung nach dem Vorbild der übrigen Luftverkehr treibenden Staaten der Welt die zweckmäßigste Organisationsform gegeben werden.
Auszuklammern bei dieser Neuregelung sind die Zuständigkeiten des Bundesministers für Verkehr für den Ein- und Ausflug nach § 2 Abs. 6 und 7 des Luftverkehrsgesetzes, die Zuständigkeit der Bundeswehr nach § 30 des Luftverkehrsgesetzes sowie die Zuständigkeiten nach den Gesetzen über die Bundesanstalt für Flugsicherung vom 23. März 1953 und über das Luftfahrt-Bundesamt vom 30. November 1954. Hieran will auch der Bundesrat nichts
ändern. Es bleibt danach also nur die Neuregelung derjenigen Zuständigkeiten offen, die bisher lediglich in der Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern vom 31. Dezember 1952 geregelt sind. Nach ihr besteht eine sogenannte Misch- oder Mitverwaltung, die, obwohl sie sich im allgemeinen bewährt hat, vom Bundesrat abgelehnt wird. Mithin hat die Bundesregierung für die nach ihrer Ansicht notwendige zentrale Regelung der Luftverkehrsverwaltung verfassungsrechtlich nur zwei Möglichkeiten: entweder eine bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau oder eine im Grundsatz bundeseigene Verwaltung und daneben für einzelne Aufgaben eine Bundesauftragsverwaltung der Länder.
Von diesen beiden Möglichkeiten hat die Bundesregierung die zweite gewählt. Sie hat dabei berücksichtigt, daß die Bundesauftragsverwaltung derjenige Verwaltungstyp ist, der der bisherigen Praxis am nächsten kommt und der es erlaubt, das Zusammenwirken zwischen Bund und Ländern ohne Änderung des Verwaltungsaufbaus und ohne neue Kosten fortzusetzen.
Die Bundesauftragsverwaltung bedeutet einerseits eine Lockerung, weil die Länder nicht, wie bisher, verpflichtet sind, den Bund in jedem Falle vor Erlaß eines Verwaltungsaktes zu beteiligen. Andererseits bedeutet sie eine stärkere Bindung dadurch, daß die Länder angewiesen werden können, einen bestimmten Verwaltungsakt zu setzen. Angesichts der bisherigen guten Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern sehe ich hierin keine besondere Umgestaltung. Praktisch. würde also im wesentlichen alles beim alten verbleiben. Die Länder würden durchweg ihre jetzigen Zuständigkeiten behalten und damit mehr bekommen als nach dem Vorschlag des Bundesrates im Rahmen einer landeseigenen Verwaltung.
Das in der Drucksache 1534 enthaltene verfassungsändernde Gesetz schreibt die Bundeszuständigkeit vor und schafft die Bundesauftragsverwaltung. Das in der Drucksache 1535 enthaltene Gesetz faßt den § 31 des Luftverkehrsgesetzes neu und zählt dabei die Aufgaben auf, die die Länder im Auftrage des Bundes auszuführen haben. Ich darf die tragenden Gesichtspunkte der Gesetzentwürfe in drei Punkten zusammenfassen:
Erstens: Das Grundgesetz und der Verkehr. Das Grundgesetz hat für die Verwaltung der Bundeseisenbahnen und der Bundeswasserstraßen eine bundeseigene Verwaltung vorgesehen, ebenso im Grundsatz für die Verwaltung der See- und Binnenschiffahrt. Für die Verwaltung der Bundesautobahnen und der Bundesstraßen ist die Bundesauftragsverwaltung vorgeschrieben. Das Grundgesetz hat sich also für die Zuständigkeit des Bundes entschieden und trägt damit den Besonderheiten dieser Verkehrsverwaltungen, die entweder in der Weite oder in der Schnelligkeit des Verkehrs oder in beiden begründet liegen, Rechnung. Daraus muß der Schluß gezogen werden, daß es, wenn man die Zuständigkeit des Bundes nicht schon aus der Natur der Sache als gegeben ansieht, auf jeden Fall im Sinne ,des Grundgesetzes liegt, wenn die Verwal-

tung des Luftverkehrs, der die schnellste weltweite Verkehrsart ist, als bundeseigene Verwaltung geregelt wird.
Zweitens: Der überregionale Charakter des Luftverkehrs. Der Schwerpunkt des Luftverkehrs liegt im Linienverkehr, der in der Mehrzahl aller Fälle die Grenzen der Bundesrepublik überschreitet, d. h. verfassungsrechtlich gesehen überregional ist. Das gleiche gilt im wesentlichen auch für den Gelegenheitsverkehr. Der rein regionale Gelegenheitsverkehr, also der Gelegenheitsverkehr innerhalb eines Landes, fällt kaum ins Gewicht. Die Natur des Luftverkehrs und die technische Vervollkommnung des Geräts treiben die Entwicklung zur Weiträumigkeit von Jahr zu Jahr stärker voran. Allenthalben sind Bestrebungen im Gange, größere Verwaltungsräume und supranationale oder zwischenstaatliche Verwaltungseinrichtungen zu schaffen. Ich darf in diesem Zusammenhang an den geplanten Zusammenschluß der nationalen Flugsicherungsdienste in einer europäischen Flugsicherungsbehörde und an das Projekt der Air-Union erinnern, schließlich auch an die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation. Der Luftverkehr ist weltumspannend. Schon heute ist die Bundesrepublik verpflichtet, auf allen Gebieten des Luftverkehrs internationale Rechtsvorschriften zu erfüllen. Dieser Pflicht kann sie nur nachkommen, wenn die Luftverkehrsverwaltung zentral gestaltet wird.
Drittens: Das Schwergewicht der Aufgaben in der Luftverkehrsverwaltung liegt schon heute beim
3) Bund. Da der Bundesrat den Vorschlag gemacht hat, nur „einzelne Aufgaben" der Luftverkehrsverwaltung in bundeseigene Verwaltung zu übertragen, liegt die Annahme nahe, daß er irrtümlich davon ausgegangen ist, das Schwergewicht der Luftverkehrsverwaltung liegt bei den Ländern. Das ist nicht der Fall. Dies ergibt sich schon aus der Gegenüberstellung der Zahlen der beiderseitigen Bediensteten. Hier stehen insgesamt weniger als 100 hauptamtlichen Landesbediensteten etwa 2000 hauptamtliche Bundesbedienstete gegenüber. Ein ähnliches Bild zeichnet sich auch auf den Flughäfen ab. Auf jedem der zehn Verkehrsflughäfen sind im Durchschnitt 150 Bedienstete der Bundesanstalt für Flugsicherung und im Durchschnitt weniger als zehn Landesbeauftragte für Luftaufsicht beschäftigt.
Ich fasse zusammen, meine Damen und Herren. Alle entscheidenden Gesichtspunkte: die historische Entwicklung, der Geist des Grundgesetzes, der überregionale und internationale Charakter des Luftverkehrs und die tatsächliche Verwaltungsverteilung sprechen nach unserer Auffassung eindeutig für eine Zuständigkeit des Bundes. Diese Lösung hat den Vorteil, daß die Aufspaltung der technischen Sicherheitsverwaltung des Luftverkehrs vermieden wird. Je weiter die Luftfahrttechnik fortschreitet, um so gefährlicher würde eine Aufspaltung der Verwaltung für die Sicherheit des Luftverkehrs werden.
Abgesehen von diesen grundsätzlichen Erwägungen sprechen aber gegen die vom Bundesrat vorgeschlagene Lösung im einzelnen auch die besonderen Gründe, welche die Bundesregierung Ihnen an Hand des Katalogs der vorgesehenen Landeszuständigkeiten ausführlich dargetan hat.
Bei der bereits erwähnten ersten Lesung des Gesetzentwurfs zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes hat der Herr Abgeordnete Schmidt ({0}) unter Mitteilung von praktischen Vorfällen darauf hingewiesen, welche Gefahr entsteht, wenn die Luftaufsicht nicht einheitlich und straff gehandhabt wird. Mein Herr Minister hat bereits damals diesen Hinweis zustimmend entgegengenommen und nicht versäumt, auf die Bedenken hinzuweisen, die auch die Bundesregierung in dieser Hinsicht hat. Mit der Zunahme des Düsenflugzeugverkehrs haben sich diese Bedenken außerordentlich vermehrt. Die Schwierigkeiten der Lenkung des Luftverkehrs am Boden und in der Luft sind so angewachsen, daß es der Anstrengung aller Kräfte der Luftaufsicht, insbesondere der Flugsicherung, bedarf, um ihnen wirksam zu begegnen. Die Länder haben diese Schwierigkeiten auch inzwischen anerkannt und sind dazu übergegangen, ihre Richtlinien für die Durchführung der Luftaufsicht zu vereinheitlichen.
Diese Maßnahme wird aber nicht ausreichen, um die Sicherheit in dem immer enger werdenden Luftraum zu gewährleisten; dies um so mehr, als der Flugverkehr der Luftwaffen der Bundeswehr und der übrigen NATO-Staaten immer mehr in Erscheinung tritt und koordiniert werden muß. Bei einer derart starken Benutzung des Luftraums kann die notwendige Sicherheit nur gewährleistet werden, wenn der Bund, insbesondere die Bundesanstalt für Flugsicherung, in die Lage versetzt wird, sich verwaltungsmäßig regelnd einzuschalten.
Entsprechendes gilt auf dem Gebiet der Gerätezulassung. Auch hier muß es dem Luftfahrt-Bundesamt möglich sein, sich bei Landeszuständigkeiten regelnd einzuschalten, wenn die Sicherheit des Luftfahrtgeräts gewährleistet bleiben soll.
Meine Damen und Herren, die Bundesregierung wäre dankbar, wenn das Hohe Haus ihren Gesetzentwürfen zustimmen und diese möglichst bald verabschieden würde.