Arndt (NA), 1961-06-29:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Vorlage rechtfertigt es, zum Wesen unseres Staates und zum davon unterschiedlichen eigenen Wesen der Gemeinde Grundsätzliches zu sagen. Der Gesetzentwurf hat, wie seine amtliche Begründung bezeugt, sich zum Ziele gesetzt, das Rangverhältnis von Staat und Gesellschaft auf dem Gebiet der Erziehung neu zu formulieren. Diese Aufgabe ist keine nur politische, wie behauptet worden ist, etwa von Herrn Kollegen Even, sondern eine verfassungspolitische und verfassungsrechtliche. In ihren Prinzipien findet sich die Antwort bereits im Bonner Grundgesetz. Die Grundrechtsnormen sind nicht mehr, wie man im 19. Jahrhundert meinte, Ausgrenzungen des Privaten dem Staate gegenüber, sondern, wie auch das Bundesverfassungsgericht mehrfach ausgesprochen hat, Grundwertentscheidungen, die das Wesen dieses freiheitlichen Rechtsstaats und sozialen Rechtsstaats bestimmen.
Das Grundgesetz stellt sich nicht, wie irrig in der Begründung zu dieser Vorlage ausgeführt wird, in Erziehungsfragen auf den Boden einer Neutralität oder gar, um es noch schärfer auszudrücken, einer Gleichgültigkeit oder eines Indifferentismus, sondern es ist Ausdruck einer Wertordnung und verkörpert in den Grundrechtsnormen die unabstimmbare Einigkeit der Nation über unabdingbare Werte. In den Fragen der Erziehung oder der Bildung und Ausbildung gibt es deshalb keinen weißen Fleck auf der Karte dieser Grundwertordnung, sondern die Entscheidung dafür, daß die Erziehung zuvörderst das natürliche Recht der Eltern ist, daß der Staat diese Erziehung zu überwachen hat, und zwar auch auf ihren Einklang mit den Grundwerten der Verfassung hin zu überwachen hat, und daß dem Staat die Aufsicht gebührt.
In einem keineswegs wertneutralen, aber freiheitlichen und menschenwürdigen Staat sind allerdings die Grundwerte nicht abschließend normiert, sondern gleichsam offen, d. h. sie lassen dem Menschen Raum, nach seinem Glauben und Denken diese Wertergebnisse in letzten Wahrheiten zu begründen und sie zu vervollständigen. Insoweit ist die Verfassung evokatives Recht, also Recht, das den einzelnen Menschen auf seine Selbstverantwortung hin anruft und ihn zu einer tätigen Mitverantwortung für die Gemeinschaft und in der Gemeinschaft herausfordert. Der freiheitlich-demokratische Staat ist durch diese Grundordnung kein geschlossener Weltanschauungsstaat, sondern offener Staat, offen zu einer offenen und freien Gesellschaft hin. Dank dieser Offenheit von Staat und Gesellschaft wird die belebende Vielfalt möglich, die man als pluralistisch bezeichnet. Diese Zuordnung von Staat und Gesellschaft ist bereits in den Fundamenten der Verfassung angelegt, so daß ein Gesetz nicht mehr eine besondere Regelung dessen unternehmen kann, wie Staat und Gesellschaft aufeinander bezogen sind, sondern nur noch dazu dienen darf, die in der Verfassung bereits vorgezeichneten Prinzipien zu verwirklichen. Der freiheitlich-demokratische Rechtsstaat und die freie Gesellschaft sind zwei einander ergänzende Ausdrucksweisen desselben Volkes. Es ist das gleiche Volk, das sowohl sich in der Rechtsform seiner Staatsorgane repräsentiert, die im Bereich des Abstimmbaren mit begrenzten Vollmachten handeln, als auch politische oder freie Gesellschaft bleibt, deren unabstimmbare Freiheitlichkeit ihre Organisierung durch den Staat ausschließt. Den freiheitlichen Staat und die freie Gesellschaft als das unverbundene Nebeneinanderbestehen zweier getrennter „Räume" darzustellen, ist deshalb ein mindestens mißverständliches Bild, das sich in den Motiven dieses Gesetzes findet. Es verleitet dazu, den Staat als eine Art personifizierten Dämon zu betrachten und nicht zu erkennnen, daß der Staat eine bestimmte Lebensweise der Gemeinschaft der Menschen ist, die ihn bilden.
Das Bundesverfassungsgericht hat diese Einsicht wiederholt so ausgedrückt, daß im Verständnis des Grundgesetzes din wirklicher Mensch weder als der ungebunden Vereinzelte nur für sich steht, noch daß er ein durch Verstaatlichung seines Selbst beraubter Mensch ist, sondern daß er seine Selbstbestimmung auch durch seine freie Eingliederung in die Gemeinschaften von Staat und Gesellschaft verwirklicht. Diese 'Klarstellung ist hier deshalb von Bedeutung, weil in den Motiven des Gesetzentwurfs zwar ungenau von einem Wächteramt des Staates gesprochen wird, nicht hinreichend jedoch von der ergänzenden Mitverantwortung der menschlichen Gemeinschaft im Staate für das Erziehungswesen, ja, weil sogar im Unterton ein Klang der Abwertung des Staates, ich wiederhole: der Abwertung des Staates mitschwingt, als sei die staatlichmenschliche Gemeinschaft nicht in dem ihr zustehenden Maße auch werterfüllt, sondern zur ergänzenden eigenen Erziehungsmithilfe nicht so recht befähigt.

Vergehens sucht man in den Motiven des Gesetzes etwas vom erzieherischen Wert der Gemeinschaft rund der eigenen Pflicht der Gemeinschaft zur ergänzenden Mithilfe, sondern es ist allenfalls davon Idie Rede, die staatliche Gemenschaft habe ersatzweise eine Erziehungsaufgabe durchführen zu lassen. In einseitiger Weise bleibt unberücksichtigt, daß nicht nur das Ubereinstimmen einer gesellschaftlichen Gruppe in ihrem Besonderen, vor allem in ihrem Glauben, tiefste und stärkste Erziehungswerte in unersetzlicher Weisedarbietet, sondern Erziehungswerte auch von den übergreifenden Gemeinschaften in Gesellschaft und Staat beigesteuert werden können und müssen, und Gemeinschaft auch als die Gemeinschaft mit dem anderen erlernt und erfahren werden will. Hier droht das Erbe der Reformation, wie es ebenfalls von der Gegenreformation !aufgenommen wurde, nicht mehr erworben zu werden; denn die Väter der Reformation und der Gegenreformation waren in Deutschland zugleich segensreiche Väter des Erziehungswesens, und zwar durch Anerkenntnis der öffentlichen Erziehungsaufgabe, die selbstverständlich niemals so aufgefaßt wurde und wird, daß sie die elterliche Erziehungspflicht verdrängen dürfe.
Diese Abwertung der öffentlichen Erziehungsaufgabe als einer ergänzenden Pflicht des Gemeinwesens tritt mit besonderer Deutlichkeit in der Fehleinschätzung der politischen Gemeinde hervor. Ohne weiteres wenden in der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs und ebenso in seinen Bestimmungen und in dem Schriftlichen Bericht die Gemeinden dem Staate zugeschlagen. Die Gemeinden werden als demStaate zugehörig mit ihm zusammen der freien Gesellschaft gegenübergestellt, wie es heute in der zweiten Lesung erst wieder Herr Kollege Dr. Even getan hat. Abermals wird damit ein Erbe ausgeschlagen: das Erbe der Reformgedanken des Freiherrn vom Stein.
in seiner Rede über die Steinsche Städteordnung hat Otto von Gierke im Jahre 1909 als den Kerngedanken jenes Werkes hervorgehoben - ich darf wörtlich zitieren -:
Die Stadt sollte nicht wieder zum Staat im Staate werden, sondern dem Staat als von ihm wesensverschiedene Gemeinde gegenübertreten. Ihr sollte ein eigener, aber auf die durch den örtlichen Gemeinschaftszweck bestimmten Angelegenheitenbeschränkter Wirkungskreis zustehen. So nahm man den Städten, was man als staatliche Hoheitsrechte ansah, insbesondere die Gerichtsbarkeit und die Polizei.
Soweit Otto von Gierke. Der Kerngedanke ist also die Wesensverschiedenheit der Gemeinde dem Staat gegenüber, die Entstaatlichung der Gemeinde mit der Folge, daß sie aus ursprünglichem Lebensrecht frei und eigenständig erwächst, nicht aber abgeleitete oder mittelbare ,Staatsgewalt ausübt.
Otto von Gierke erklärte die, wie er sagte, geniale Schöpfung Steins aus der unverwüstlichen Zeugungskraft des deutschen Genossenschaftsgeistes und der Wiedererweckung des bürgerlichen Gemeinsinns. Mit anderen Worten heute ausgedrückt, heißt das, die Gemeinde als Kraft der freien Gesellschaft verstehen. Es ist daher staatsrechtlich falsch, geistesgeschichtlich falsch, soziologisch falsch, die Gemeinde als verlängerten Arm des Staates, als eine Prothese der Staatsgewalt zu mißdeuten. Darin aber liegt das Verfehlte dieses Gesetzentwurfs, daß er die Gemeinde dem Staat zuschlägt und auf eine Verstaatlichung der Gemeinde - ich wiederhole noch einmal: eine Verstaatlichung der Gemeinde - in diesen Fragen hier hinausläuft.
Gewiß trübt es den reinen Gedanken der Gemeinde als Kraft der freien Gesellschaft, daß auch die Gemeinde von der Bürokratisierung nicht verschont blieb, wie es Otto von Gierke schon 1909 beklagte. Aber welcher Verband, welche Körperschaft, welche Gemeinschaft müßten heute nicht in gleicher Weise sich dagegen wehren, dem Erstarren in Bürokratie und dem damit verbundenen Verlust an Unmittelbarkeit des Persönlichen nicht zu erliegen? Dieser allgemeinen Gefahr kann man nicht in der Weise begegnen, daß man die Gemeinde verstaatlicht, indem man sie zu Organen staatlicher Subventionspolitik auf Kosten der Gemeindekasse mißbraucht, sondern im Gegenteil, indem man die Ursprünglichkeit und Eigenständigkeit der Gemeinde im Sinne des Freiherrn vom und zum Stein anerkennt, wiederbelebt und stärkt.
Jedenfalls hat das Grundgesetz in dieser Richtung einen klaren und verbindlichen Verfassungsauftrag erteilt in Artikel 28, der die Eigenverantwortung der Gemeinden verbürgt. Eigenverantwortung heißt, wie die Staatsrechtler Maunz und Dürig erläutern, Weisungsfreiheit. Im Sinne der Steirischen Idee trennt das Grundgesetz Staat und Gemeinde als wesensverschieden dadurch, daß es einen unantastbaren Wesensgehalt der Gemeindefreiheit anerkennt, die leider unzulänglich zumeist als Selbstverwaltung bezeichnet wird, aber nichts mit Verwaltung im Sinne vollziehender Staatsgewalt zu tun hat, sondern, um an ein Wort von Hans Peters anzuknüpfen, eigenverantwortliches Erfüllen universaler Art der örtlich-gemeinschaftlichen Aufgaben ist. Gemeindefreiheit 'bedeutet, daß die örtliche Gemeinschaft im eigenen Namen ihre öffentlichen Aufgaben selbstverantwortlich mit Hilfe eigener, gewählter Organe meistert, während der Staat sich auf die Rechtsaufsicht zu beschränken hat.
Diesem Sinn der Gemeindefreiheit wird es nicht gerecht, wenn die amtliche Begründung die für diese Gesetzesvorlage charakteristische Unterscheidung zwischen öffentlicher und freier Jugendpflege machen will. Es ist eine falsche Alternative, daß die Jugendhilfe nur 'entweder öffentlich oder frei sein könne. Richtig ist vielmehr, daß die Aufgabe öffentlich ist und die Art ihrer Durchführung aus freien Kräften geschehen kann. Ihre Öffentlichkeit verliert diese Aufgabe auch nicht in der Hand jener Körperschaften und Verbände, die in den Motiven der Vorlage als freie Jugendhilfe benannt werden. Wäre die Aufgabe nicht öffentlich, so dürften für sie öffentliche Mittel gar nicht aufgewandt werden. Öffentlich steht im Gegensatz zu privat, nicht im Gegensatz zu frei. Die Öffentlichkeit einer Aufgabe schließt !dagegen die Freiheit des dazu Berufenen nicht aus.
Das Bundesverfassungsgericht hat in richtiger Auslegung des Grundgesetzes ausgesprochen, daß z. B. die Presse, der Rundfunk, die Parteien und andere Kräfte mit öffentlichen Aufgaben betraut sind, ohne daß diese Kräfte dadurch etwa Staatsorgane werden oder ihr Wesen als Kräfte der freien Gesellschaft einbüßen. Den Öffentlichkeitsauftrag der Kirchen anerkennen, heißt doch nichts weniger, als die Kirchen zu Staatskirchen zu machen. Öffentlich ist die Aufgabe; das Freisein ist ein Merkmal der Kraft, die sich der Aufgabe widmet, und ein Kennzeichen der Art, wie die Aufgabe geleistet wird, nämlich nicht auf staatliche Weise und ohne Anweisung durch Repräsentanten der Staatsgewalt.
Man verkennt also die in der Verfassung versprochene Gemeindefreiheit, wenn die gemeindliche Jugendhilfe in einen solchen Gegensatz zur freien Jugendhilfe gebracht wird, wie es hier geschehen soll. Nur insoweit stehen die Gemeinden anders als sonst die Kräfte der freien Gesellschaft in einer besonderen Beziehung zum Staat, wie der Staat es den Gemeinden zur Pflicht machen darf, bestimmte Aufgaben zu erfüllen. Hierdurch kann das ursprüngliche Recht der Gemeinde, sich aus Eigenem eine Aufgabe zu wählen und sich ihr zu widmen, durch eine Verbindlichkeit dem Staat gegenüber ergänzt werden. Soweit der Staat befugt ist, den Gemeinden positiv eine Auflage zu machen, daß sie etwas tun müssen, ist er deswegen keineswegs berechtigt, negativ den Gemeinden etwas zu nehmen, um sie zu einem Unterlassen anzuhalten. Der Staat darf keine Aufgabensperre über die Gemeinde verhängen.
Es geht bei dieser Vorlage nicht darum, staatliche Jugendhilfe als Auftragsangelegenheit nach Weisung der Staatsorgane zu gewähren, sondern das Ziel der Gesetzesvorlage ist erklärterweise, ein Rangverhältnis herzustellen zwischen der Jugendhilfe, die von der Gemeinde im eigenen Namen als selbständiger Kraft der freien Gesellschaft geleistet wird, und der Jugendhilfe anderer gesellschaftlicher Kräfte. Nach diesem Rangverhältnis soll die gemeindliche Jugendhilfe zurückstehen hinter der Jugendhilfe anderer gesellschaftlicher Kräfte und darauf beschränkt werden, daß die Gemeinde möglichst nichts im eigenen Namen unternimmt, sondern ihren 'Beitrag nur mittelbar im Dienste anderer Kräfte durch deren Förderung insbesondere finanzieller Art leistet.
Diese Regelung zielt somit nicht darauf ab, die Gemeinde mit einem Staatsauftrag zu versehen und sie diesen fremden, ihr nur delegierten Auftrag für den Staat ausführen zu lassen, sondern diese Anordnung richtet sich unmittelbar darauf, ob und welche Freiheit der 'Gemeinde selber zugebilligt werden soll für das, was sie selbst in der Jugendhilfe aus eigenem Antrieb und in selbständiger Verantwortung beginnen darf.
Das Gesetz soll Richtlinien der Kommunalpolitik festlegen mit idem Ergebnis, daß die Richtlinien der Kommunalpolitik in Fragen der Jugendhilfe nicht mehr autonom von der Gemeinde, sondern vom Bund durch Gesetz bestimmt werden. Damit greift der Bund über seine gesetzgeberische Zuständigkeit in Angelegenheiten der Fürsorge hinaus und will entgegen Art. 28 des Grundgesetzes ein Stück Gemeindeverfassung vorschreiben.
Obgleich die Autoren der Vorlage lautstark gegen eine Omnipotenz des Staates zu Felde ziehen - und das mit Recht, denn ein freiheitlicher, föderativ gegliederter und die Gemeindefreiheit gewährleistender Rechtsstaat ist in der Tat nach seiner Verfassung 'keineswegs allmächtig -, gewahren die Autoren der Vorlage nicht, wie gerade sie selber dem Staat hier ein Alleskönnen zuschreiben, um ihm eine Richtlinienkompetenz für Gemeindepolitik zuzusprechen, die der Bund nicht hat. Denn es ist doch die Absicht des Gesetzes, in Fragen der Jugendhilfe vom Bund aus die Gemeinden zu dirigieren, um die eigene Initiative der Gemeinden zu hemmen, in vorgezeichnete Bahnen 'zu lenken und dadurch die 'Gemeindefreiheit zu verkürzen.
Herr Kollege Dr. Even hat das Schreckbild des vom Staate gegängelten Staatsbürgers entworfen und sich den wenig klugen und sehr schlechten Scherz geleistet, darin ein „sozialistisches Ordnungsbild" zu sehen. Herr Dr. Even hat anscheinend nicht gewußt, daß er dabei seiner selbst spottete; denn wer ruft hier ein Bundesstaatsgesetz zu Hilfe, um die Bürger in den Gemeinden zu gängeln? Doch die Anhänger dieses Gesetzes!
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Die Grundidee der Gemeindefreiheit im Sinne des Freiherrn vom und zum Stein, wie sie das Bonner Grundgesetz in Art. 28 aufnimmt, ist es, die Gemeinden als örtliche Gemeinschaften in allem, was sie nachbarschaftlich aus Gemeinsinn leisten wollen, keinem Staatskommando zu unterstellen. Diese Grundidee der Gemeindefreiheit, den nachbarschaftlichen, aus dem örtlichen In-der-Nähe-Beisammensein ursprünglich erwachsenden Gemeinsinn zu wecken und zu entfalten, verkennt die Vorlage, indem sie die Gemeinden mehr als Besteuerungsinstitute und Steuerverwalter betrachtet und bezeichnenderweise die Möglichkeit ides freiwilligen Spendens und Stiftens aus Gemeingeist und Bürgersinn überhaupt nicht in Betracht zieht. Die Gemeinde als eine Urform menschlicher Selbstbestimmung und tätiger 'Mitverantwortung kommt den Autoren überhaupt nicht mehr in den Blick.
Wie soll sich denn nach den durch Gesetz angestrebten Bundesrichtlinien für Gemeindepolitik eine Gemeinde verhalten, wenn sie ein Jugendheim oder ein Waisenhaus geschenkt bekommt - ein Ereignis, das es doch zum Glück zuweilen schon gegeben hat -?
Die Vorstellung ides Freiherrn vom Stein, daß die örtliche Nähe eine geistige Wirklichkeit und eine sittliche Pflicht begründet, geht verloren, wenn die Gemeinden so dirigiert werden sollen, daß sie möglichst nichts Eigenes selber ins Werk setzen sollen, sondern sich auf die Subvention solcher Einrichtungen und Veranstaltungen zu beschränken haben, die in der Regel in einem überörtlichen Zusammenhang stehen und von überörtlichen Zentralen her geleitet werden.


Dr., Arndt
Gewiß gilt auch für die 'Entfaltung der Gemeindefreiheit der allgemeine Grundsatz der wechselseitigen Rücksichtnahme, darf also eine gesellschaftliche Kraft wie die Gemeinde sich nicht anheischig machen, andere Kräfte der freien Gesellschaft zu verdrängen. Es ist aber etwas entscheidend anderes, ob der Dienst am Gemeinsamen sich partnerschaftlich einordnet und gliedert, um sich in Mannigfaltigkeit zu entwickeln und Wahlmöglichkeiten zu bieten, oder ob nach 'bundesgesetzlichen Richtlinien für die Gemeindepolitik den Gemeinden die Partnerschaft abgesprochen wird, wodurch zugleich dien gemeindlichen Helfern ohne Rücksicht auf ihre Opferbereitschaft die mindere Eignung und ein Mangel an Fähigkeit 'bescheinigt wird.
Eine solche Herabstufung der Gemeinde verletzt das Wesentliche ihrer Freiheit und beschwört die Gefahr herauf, daß die Bürger der Gemeinde, weil deren Leistung sich im Bezahlen erschöpft, sich beim Entrichten ihrer Steuern +beruhigen oder die Steuern noch mehr als 'bisher als lästige Last empfinden, deren Verwendung nur Ärger und Paritätsstreit mit sich bringt, während sich die anderen gesellschaftlichen Kräfte daran gewöhnen, von fremder Hilfe existieren zu können. Aus dem finanzpolitischen Subventionsdirigismus könnte letzten Endes mit goldenen Kugeln auch eine Unterwanderung der Glaubens- und Gewissensfreiheit werden.
Das rechte Miteinander der vielfachen Gestaltungen, wie Jugendhilfe geleistet werden kann und soll, bietet sicherlich Schwierigkeiten und Reibungsflächen. Aber eine Zwangsordnung von Staats we- gen durch Bundesgesetz überschreitet nicht nur die Kompetenz des Bundes und greift nicht nur in die von der Verfassung verbürgte Gemeindefreiheit ein, sondern wird auch so nicht geeignet sein, die Problematik befriedigend und gerecht zu lösen.
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