Maihofer (bundesminister des innern), 1976-01-16:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die anstehende Beratung der gesetzgeberischen Maßnahmen gegen terroristische Vereinigungen kann, wie ich meine, verantwortlich nur geführt werden im klaren Wissen um die gegenwärtige Lage und die voraussichtliche Entwicklung auf dem Felde des Terrorismus und um die besonderen Probleme, vor die Polizei und Justiz bei seiner Bekämpfung in einem freiheitlichen Rechtsstaat gestellt sind.
Zunächst: Wie ist die gegenwärtige Lage auf dem Felde des Terrorismus?
Nach der Ermordung des Berliner Kammergerichtspräsidenten von Drenkmann am 10. November 1974, zu der sich „Die Bewegung 2. Juni" bekannte, wurden für das Jahr 1975 verstärkte terroristische Aktivitäten erwartet. Diese setzten am 27. Februar 1975, unmittelbar vor den Wahlen zum Berliner Abgeordnetenhaus, mit der Entführung des Berliner CDU-Vorsitzenden Peter Lorenz ein und setzten sich, knapp zwei Monate später, am 24. April 1975, mit dem Überfall auf die deutsche Botschaft in Stockholm fort, wobei zwei Botschaftsangehörige erschossen wurden. Auch ein Terrorist kam dabei ums Leben; ein weiterer starb später an den Folgen der Verletzungen, die er durch vermutlich vorzeitige Detonation der von ihm selbst gelegten Sprengsätze erlitten hatte.
Etwa zur gleichen Zeit meldete sich eine sogenannte „Revolutionäre Zelle" mit Sprengstoffanschlägen am 4. März 1975 auf das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe sowie am 29. und 30. April 1975 auf die Gebäude der Ausländerpolizei in Berlin und der Industrie- und Handelskammern in Ludwigshafen und Mainz.
Diesem hier kurz umschriebenen Wiederaufleben terroristischer Aktivitäten begegnete die Innenministerkonferenz mit ihren Beschlüssen vom 11. April 1975 durch verstärkte Bekämpfungsmaßnahmen der Polizeien in Bund und Ländern, die dem Bundeskriminalamt nicht nur bei der zentralen

Steuerung der Information, sondern auch bei den Operationen gegen den Terrorismus umfangreiche zusätzliche Aufgaben zuwiesen, was zur entsprechenden Einrichtung einer Abteilung Terrorismus im Bundeskriminalamt führte.
Ziel der von Bund und Ländern damit verfolgten Bekämpfungsstrategie sind: die weitestmögliche Verhinderung weiterer Terroraktionen, die beschleunigte Aufklärung erfolgter Terrorakte und die verstärkte Fahndung nach gesuchten Terroristen, um sie dem ordentlichen gerichtlichen Verfahren zuzuführen.
Ein zwischen den Polizeien von Bund und Ländern koordiniertes System der Informationssammlung und -auswertung sowie der Fahndungs- und Ermittlungssteuerung ermöglicht es: die Informations- und Befehlswege der Terroristen zu stören, ein Bewegungsbild der terroristischen Szene zu zeichnen, so personelle und organisatorische Zusammenhänge in einem Umfang, wie dies bisher nicht möglich war, aufzudecken; aber auch die für Terroristen unverzichtbaren Beschaffungsaktionen für Geld, Kraftfahrzeuge, Ausweise, Wohnungen und Stützpunkte schnell zu erkennen und so Schwerpunkte für die Fahndungs- und Ermittlungsarbeit zu setzen.
Durch aufopferungsvollen, unermüdlichen Einsatz der Polizeiorgane in Bund und Ländern konnten allein im Jahre 1975 139 politisch motivierte Gewalttäter festgenommen werden - gegenwärtig befinden sich noch 97 Personen in Untersuchungsoder Strafhaft, die politisch motivierter Gewalttaten verdächtig oder wegen solcher Taten verurteilt sind -, die Entführung von Lorenz aufgeklärt und der größte Teil der Tatbeteiligten festgenommen werden, die polizeilichen Ermittlungen gegen die am Überfall auf die Deutsche Botschaft in Stockholm beteiligten Terroristen abgeschlossen werden und mehrere im Aufbau befindlichen Gruppen entdeckt und einem gerichtlichen Verfahren zugeführt werden, bevor sie terroristisch aktiv werden konnten.
Die Erfolge bei der Bekämpfung des Terrorismus durch die Polizeien von Bund und Ländern waren 1975 ermutigend. Sie sind dem selbstlosen Einsatz vieler namenloser Polizeibeamter bei Tag und Nacht zu danken, die in der Stille ihre Pflicht und mehr als ihre Pflicht getan haben.
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Daran sollten wir bei der heute gedankenlos nachgeredeten Beamtenschelte - wenn ich auch dies hier offen sagen darf - gelegentlich auch einmal denken! Sie sind nicht zuletzt aber auch der zunehmenden Mitwirkung unserer Bürger an diesem gemeinsamen Kampf gegen den Terrorismus zu danken, der unser aller Sache ist.
Diese erkennbaren Erfolge bei der Bekämpfung des Terrorismus im vergangenen Jahr haben nach dem Urteil der Fachleute zu einer erheblichen Schwächung der terroristischen Organisationen in unserem Lande geführt. Dennoch gibt es keinen Grund für die Annahme, daß die politisch motivierten Gewalttäter in unserem Lande den „bewaffneten
Kampf", wie sie es nennen, aufgegeben hätten oder in absehbarer Zeit aufgeben würden. Im Gegenteil! Im Jahre 1975 auch das muß hier klar gesagt werden - sind immerhin 198 Brand- und Sprengstoffanschläge registriert worden, die überwiegend der Terroristenszene zugerechnet werden müssen. Die Entdeckung bisher unbekannter Gruppierungen und teilweise unbekannter Mitglieder deutet auf umfangreiche Aufbauarbeiten an der logistischen Basis und auf ein personelles Reservoir erheblichen Umfangs hin.
In diesem Zusammenhang ist vor allem auf die zahlreichen Straftaten hinzuweisen, welche offenkundig der Verbesserung der Logistik des Terrorismus dienen sollen. Gerade in jüngster Zeit hat es in vermehrtem Maß Einbrüche in Verwaltungsgebäude zur Beschaffung von Blankoausweisen, Angriffe auf Sprengstoffbunker und Waffendiebstähle sowie Überfälle auf Geldinstitute gegeben.
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In ihrer Druckschrift „Revolutionärer Zorn", Ausgabe Mai 1975, beantworte die sogenannte ,,Revolutionäre Zelle" die selbstgestellte Frage „Stockholm, wie geht es weiter?" unter anderem mit der Feststellung - ich zitiere -:
Klar ist, daß jetzt ein anderer Druck erzeugt werden muß, um unsere Genossen rauszuholen. Die Entwicklung zur Guerilla also als Massenperspektive geht nicht von heute auf morgen, doch deshalb ist sie nicht falsch.
Klarer kann man das nicht sagen.
Nicht nur aus dieser Schrift wird erkennbar, daß mit weiteren terroristischen Aktionen gerechnet werden muß. Noch werden 23 gefährliche Terroristen, gegen die Haftbefehl ergangen ist, gesucht. Ebenso sind terroristische Aktivitäten wechselnder Gruppierungen, wie sie etwa in Stockholm neu auftraten, auch in Zukunft nicht auszuschließen.
Besondere Beachtung verdient das ist in den
bisherigen Beiträgen schon mehrfach berührt worden die zunehmende Internationalisierung des Terrorismus. Neben der Anzahl der Anschläge ist dabei deren Brutalität alarmierend. In erschreckender Menschenverachtung haben Terroristen jüngst in den Niederlanden, 'in Wien und zuletzt in New York auf dem La Guardia-Flugplatz gemordet. Dabei wurde, abgesehen von dem isoliert zu sehenden Fall der Südmolukker in den Niederlanden die Internrationalisierung sowohl in der Zusammensetzung der agierenden Terrorgruppen als auch in deren Zielsetzung deutlich. Während sich deutsche Terroristen in früheren Jahren darauf beschränkten das läßt sich aus allen Unterlagen nachweisen -, theoretische Grundlagen für die internationale Zusammenarbeit mit ausländischen Gruppen zu erarbeiten und Ausbildung, Unterbringung sowie beschränkte Logistikhilfen in Anspruch zu nehmen oder zu gewähren, wurde 1975 erstmals eine Beteiligung deutscher Täter an internationalen terroristischen Aktionen nachgewiesen.
So wird ein Deutscher verdächtigt, im Januar 1975 an einer terroristischen Aktion des Venezolaners


Iljitsch Ramirez-Sanchez, genannt „Carlos", gegen ein israelisches Objekt auf französischem Territorium für eine palästinensische Gruppe beteiligt gewesen zu sein. Ein weiterer Deutscher wurde im Mai 1975 von dem gleichen „Carlos" angeworben und mit falschen Ausweispapieren versorgt. In Depots des „Carlos" im Ausland wurden Einsatzmittel aus Beständen deutscher Terroristen gefunden, die zum Teil aus Waffen- und Munitionslagern der Stationierungsstreitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland entwendet worden waren. Schließlich gehörte zu der international zusammengesetzten Terroristengruppe, die den Überfall auf das OPEC-Gebäude in Wien am 21. Dezember 1975 ausgeführt und drei Menschen getötet hat, mindestens ein Deutscher.
Eine Analyse dieser Aktionen - ich glaube, das ist zum Auftakt einer Parlamentsdebatte und der Ausschußberatungen über dieses Thema wichtig - führt zu dem Schluß, daß deutsche Terroristen in diesen Fällen personelle und logistische Vorleistungen für internationale Terroraktionen erbracht haben, um sich auf diese Weise - das ist jedenfalls das Urteil der Fachleute - internationale Unterstützung für geplante eigene Aktionen in der Zukunft zu sichern. Anders ist das alles gar nicht erklärbar; das macht sonst gar keinen Vers.
Dieser erkennbar werdenden Internationalisierung des Terrorismus kann nur durch eine entsprechende Internationalisierung der Bekämpfung des Terrorismus erfolgreich begegnet werden. Sie muß im Bereich der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit auf drei Ebenen erfolgen - auch hierin stimmen wir im Grundsätzlichen glücklicherweise ja überein -: einmal durch Verstärkung der bilateralen Zusammenarbeit mit unseren Nachbarländern. Hierzu habe ich schon im vergangenen Jahr mit meinem französischen Kollegen Poniatowski weitreichende Vereinbarungen getroffen, die in der Kriminalpolizeigeschichte ohne Beispiel sind. Über eine entsprechende Verstärkung der Zusammenarbeit auch mit Großbritannien werde ich in der kommenden Woche mit meinem britischen Kollegen Jenkins verhandeln.
Die hier getroffenen bilateralen Absprachen sollen auf der für Mitte dieses Jahres angestrebten europäischen Innenministerkonferenz in eine multilaterale Regelung für die polizeiliche Zusammenarbeit der EG-Staaten insgesamt bei der gemeinsamen Bekämpfung des international organisierten Terrorismus übertragen werden. Diese Vereinbarung europäischer Staaten zur Zusammenarbeit nicht nur bei der wechselseitigen polizeilichen Information, sondern - das ist das Entscheidende - auch der polizeilichen Operationen im Kampf gegen den internationalen Terrorismus, muß mit einer Ächtung terroristischer Aktivitäten, gleich welchen Vorzeichens, verbunden werden, die es, wie ich meine, zum Verhaltenskodex jeder zivilisierten Nation erklärt, internationale Solidarität im Kampf gegen den Terrorismus zu üben. Dies unterscheidet wie nichts sonst einen Staat von einer Räuberbande.
Eine solche europäische Konvention, die durch entsprechende Vereinbarungen auch der Justizminister für den Bereich der justiziellen Zusammenarbeit ergänzt wird, über die Herr Kollege Vogel berichtet hat, kann ihrerseits auf dieser zweiten Ebene Ausgangspunkt für die auf der dritten Ebene der internationalen Institutionen zu erreichende weltweite Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Terrorakten werden. Hierzu hat der Bundesaußenminister, Herr Kollege Genscher, eine politische Initiative der Bundesregierung unternommen, deren nächstes Ziel es ist, die Behandlung dieser Frage auf der 31. Generalversammlung der Vereinten Nationen noch in diesem Jahr zu erreichen. Damit sollen die seit 1973 steckengebliebenen Bemühungen um den Abschluß einer internationalen Konvention gegen den Terrorismus neu belebt werden. Zur Zeit klärt die Bundesregierung in Kontakten mit einer Vielzahl anderer Regierungen in allen Teilen der Welt, ob und wie für eine solche Initiative eine Mehrheit in den Vereinten Nationen erreicht werden kann. Die Bundesregierung bemüht sich zugleich um Unterstützung dieser Initiative durch die Regierungen der Europäischen Gemeinschaft. Aus diesem Grunde wird auf Antrag des Bundesaußenministers diese Frage bei dem Ministertreffen am 23./24. Februar 1976 in Luxemburg im Rahmen der europäischen politischen Zusammenarbeit behandelt werden.
Mit allen diesen Maßnahmen auf den verschiedenen zwischenstaatlichen und überstaatlichen Ebenen wird sich auch unser eigener Erfolg bei der Bekämpfung des international organisierten und operierenden Terrorismus durch den konzentrierten und konsequenten Einsatz der Sicherheitsorgane von Bund und Ländern noch weiter steigern lassen.
Auch hier muß jedoch offen gesagt werden, was ich schon früher feststellte, um vorschnellen Illusionen zu begegnen: Der Terrorismus wird uns auch und gerade wegen seiner Internationalisierung selbst bei äußersten Anstrengungen auf allen diesen Ebenen noch auf Jahre beschäftigen. Darauf müssen wir uns nüchtern und ebenso entschlossen wie besonnen einstellen und einrichten, getreu dem alten Grundsatz: Mit dem Schlimmsten rechnen und das Äußerste dagegen unternehmen!
Dem dienen auch die gesetzgeberischen Maßnahmen, die heute im Parlament erneut zur Debatte stehen. Sie sind die juristische Antwort auf die besonderen Probleme einer erfolgreichen Bekämpfung des international organisierten und konspirativ operierenden Terrorismus von heute.
Ein freiheitlicher Staat westlicher Prägung hat dabei grundsätzlich drei Möglichkeiten, mit der Bedrohung seiner Bürger durch terroristische Aktivitäten fertig zu werden.
Er hat einmal die Möglichkeit, von der etwa Kanada, aber auch England beim Kampf gegen ihren separatistischen Terrorismus Gebrauch gemacht haben: ihm als bürgerkriegsähnliche Erscheinung mit kriegsrechtlichen Maßnahmen, selbst unter Einsatz von Militär, zu begegnen. Das ist dort ja geschehen, kann aber nur in so außergewöhnlichen Lagen wie damals in Kanada und heute in England in Betracht kommen. In einer Lage wie der unseren ist dafür keinerlei Anlaß und Anhalt.

Zum anderen hat ein freiheitlicher Staat die Möglichkeit, sein auch gegen alle anderen kriminellen Aktivitäten geschaffenes allgemeines Strafrecht zugleich gegen terroristische Organisationen anzuwenden. Das birgt die Gefahr in sich, daß bei der entsprechenden Verschärfung des allgemeinen Strafrechts und des Strafprozeßrechts zur wirksamen Meisterung der besonderen Probleme bei der Bekämpfung terroristischer Organisationen hierdurch Regelungen in unser Recht hineingetragen werden, die zwar für den Bereich des Terrorismus unerläßlich, für die übrigen Bereiche der Kriminalität jedoch überzogen sind. Das, meine ich, ist das eigentliche juristische Problem.
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Will man eine solche Ausuferung unseres Rechts vermeiden, so verbleibt nur die dritte Möglichkeit: die für die Bekämpfung terroristischer Organisationen notwendigen Regelungen ausschließlich auf diesen Anwendungsbereich zu beschränken und durch möglichst eng begrenzte und streng umschriebene spezielle Normen für terroristische Organisationen sicherzustellen.
Eben das geschieht mit dem vorliegenden Gesetzentwurf, dessen Bezugspunkt und Kernstück der neu geschaffene Straftatbestand der terroristischen Vereinigung ({3}) ist, auf den sich alle anderen strafrechtlichen wie strafprozeßrechtlichen Vorschriften beziehen, von der Sonderregelung - von meiner Seite nach wie vor so genannt - für tätige Reue, dem sogenannten Kronzeugen-Privileg, bis hin zu den Regelungen im Zusammenhang mit der Verteidigerüberwachung, die ausschließlich bei terroristischen Organisationen anwendbar sein sollen.
Das klingt alles selbstverständlich und ist es doch nicht, noch nicht einmal beim internationalen Überblick über die Rechte anderer Nationen. Diese speziellen Normen sind sämtlich Antworten, wie ich meine, auf spezifische Probleme, die sich nur bei der wirksamen Bekämpfung terroristischer Organisationen stellen, in denen, um nur eines davon hier zu umschreiben, auf der einen Seite ein Teil der bisherigen Terroristen hinter Gittern in Untersuchungsoder Strafhaft sitzt, auf der anderen Seite der andere Teil der Terroristen draußen in Freiheit im Untergrund, wie es heißt, „weiterkämpft"; nicht zuletzt mit dem Ziel, die bisher inhaftierten Terroristen durch neue terroristische Aktionen zu befreien. So einfach ist der Grundsachverhalt. Es ist eben ein anderer als bei irgendeiner anderen auch kriminellen Vereinigung, und zwar mit all den besonderen Gefahren des Zusammenspiels von Terroristen drinnen und draußen bei der Planung und Steuerung solcher Terroraktionen bis hin zur eigenen Selbstbefreiung.
Diesem wie anderen spezifischen Problemen bei der polizeilichen wie justiziellen Bekämpfung terroristischer Organisationen, zunehmend verschärft noch durch ihr Zusammenspiel auf der internationalen Szene, können wir, wie ich meine, nur durch entsprechende spezielle Normen begegnen. Dies will ich abschließend beispielhaft für das spezifische Problem der Verteidigerüberwachung, im besonderen der Überwachung des schriftlichen Verteidigerverkehrs, deutlich machen. Es gilt für alle anderen Probleme ebenfalls.
Dabei stellt sich in einem freiheitlichen Rechtsstaat, in dem wir den hier in der Sache liegenden Konflikt der Prinzipien der Freiheitsverbürgung für jeden einzelnen und zugleich der Sicherheitsgewährung für alle Bürger austragen müssen, die Frage für den Gesetzgeber jeweils dahin, daß derjenige die zwingende Notwendigkeit eines Gesetzes dartun muß, der eine Freiheitseinschränkung zugunsten der Sicherheit der anderen vornehmen will. Steht doch der freiheitliche Rechtsstaat, jedenfalls für einen Liberalen, unter dem doppelten Grundsatz: So viel Freiheit wie möglich, aber auch: So viel Sicherheit wie nötig! Das im buchstäblichsten Sinne, allerdings nicht umgekehrt. Das heißt, daß auch in Hinsicht auf Freiheitseinschränkungen bei der Verteidigerüberwachung sorgfältig geprüft werden muß, ob eine solche zwingende Notwendigkeit besteht und welche Regelungen sie unerläßlich fordert.
Wie steht es damit bei der von Regierung und Koalitionsfraktionen vorgeschlagenen Überwachung des schriftlichen Verteidigerverkehrs. Ich beschränke mich wegen der vorgerückten Zeit auf einige grundsätzliche Bemerkungen. Das uns vorliegende Material beweist den eindeutigen und vielfältigen Mißbrauch von Zellenzirkularen und Rundbriefen durch Rechtsanwälte unter dem Deckmantel der Verteidigerpost. Er ging bis zur Einrichtung einer mit mehreren Personen betriebenen sogenannten Informationszentrale im Büro eines Hamburger Rechtsanwalts. In dieser Informationszentrale wurden die von den Gefangenen in den Zellen vorbereiteten Zirkulare umgeschrieben, vervielfältigt und über die einzelnen Anwaltsbüros der Verteidiger nach einem ausgeklügelten System, förmlich als „Verteidigerpost" getarnt, allen Häftlingen der sogenannten „Rote-Armee-Fraktion" zugeleitet. Berge von Material! Zu dieser gezielten Verwendung der Verteidigerpost durch die Gefangenen heißt es in einem bei Bernhard Braun gefundenen Zellenzirkular mit dem Datum vom 8. Juni 1973 - ich zitiere -:
Die Frage, ob konkretes Material an gezielte Stellen, muß endgültig entschieden werden und gegebenenfalls delegiert werden. Wir müssen einen genauen Verteilerplan aufstellen für die Zirkulare, damit jeder, der sie kriegen soll, sie auch kriegt und die, die sie nicht kriegen sollen, sie nicht kriegen. Kann nicht den Anwälten überlassen werden. Post-Disziplin bei uns und bei den Anwälten. Minimale Forderungen: Umtippen, geeignete Umschläge, am besten doppelt, fest verschließen ({4}), ausreichend beschriften ({5}).
Ein weiteres Schriftstück - es ist nur eines unter vielen - vom 16. Juni 1973, das von einem der damals verteidigenden Rechtsanwälte stammt, an alle Gefangenen gerichtet ist und ausdrücklich den Vermerk „Verteidigerpost" trägt, enthält im Zusammenhang mit dem Plan für die Errichtung dieser Infozentrale folgende bemerkenswerte Sätze - ich zitiere -:


Meins hat dazu wesentlichen Punkt angefügt. Nämlich, daß es Leute gibt, die auf kaum was schärfer sind, als irgendwo sauber gesammelt und entwickelt die Theorie und Anleitung zur Praxis eines konsequenten Kampfes gegen den bestehenden Macht- und Gewaltapparat zu finden. Dieser Punkt muß unbedingt berücksichtigt werden.
Ablichtungen des Schreibens wurden in den Zellen von Ensslin, Meins, Möller, Meinhof und Braun gefunden.
Aus diesen und vielen anderen Materialien, über die in den zuständigen Ausschüssen dieses Hohen Hauses im einzelnen zu reden sein wird, ergibt sich für mich buchstäblich die zwingende Notwendigkeit einer auf terroristische Organisationen beschränkten Regelung der Überwachung des schriftlichen Verteidigerverkehrs, jedenfalls bei erkennbarer Gefahr des Mißbrauchs, was ebenso auch für den vielfältig nachweisbaren Austausch von Kassibern beim mündlichen Verteidigerverkehr zutrifft.
Ich halte es im übrigen für bedenkenswert - ich knüpfe an das an, was Sie, Herr Eyrich, soeben gesagt haben -, daß keiner unserer westlichen Nachbarstaaten einen rechtsstaatlichen Makel darin sieht, die Möglichkeit der Verteidigerüberwachung dort, wo sie zwingend geboten ist, zu nutzen. Die Schweiz und Holland haben umfassende Überwachungsregelungen, sogar für die Fälle der bloßen Behinderung der Wahrheitsfindung, wie Sie zu Recht festgestellt haben. In Großbritannien - wir haben dies an Ort und Stelle nachgeprüft - gibt es überhaupt nur mündlichen Verkehr des inhaftierten Beschuldigten mit seinem Verteidiger unter optischer Aufsicht eines Gefängnisbeamten; Kassiber gibt es da nicht. Weitere Einschränkungen sind je nach Lage der Dinge möglich. In Schweden gar hat nur ein öffentlich bestellter Verteidiger uneingeschränkten Verkehr mit den Beschuldigten. Außerdem würde beim Verdacht des strafbaren Zusammenwirkens niemals der vom Angeklagten gewünschte, sondern der vom Gericht bestellte Verteidiger beigegeben werden.
Ich meine, auch diese Regelungen von Staaten, deren Rechtsstaatlichkeit außer Frage steht - im übrigen nicht nur Regelungen für die Fälle des Terrorismus, sondern für die der Kriminalität überhaupt -, sollten wir sorgfältig mitbedenken. So müssen wir Punkt für Punkt der vorliegenden Novelle in den Ausschüssen unter Einbringung aller belegbaren Fakten, auch der vertraulichen, erörtern. Sie werden sich dann selbst davon, wie ich meine, durch eigenen Augenschein überzeugen, inwiefern und inwieweit die von Regierung und Koalitionsfraktionen vorgeschlagenen gesetzgeberischen Maßnahmen gegen terroristische Aktionen für jeden rechtsstaatlich Denkenden zwar bittere Notwendigkeit, aber doch Notwendigkeit sind.
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