Renger (vizepräsident), 1981-04-09:
Meine Damen und Herren, weitere Wortmeldungen liegen nicht vor. Ich schließe die Aussprache.
Wir kommen zur Abstimmung über Punkt 4 der Tagesordnung: Antrag der CDU/CSU - Politische Häftlinge in den Haftanstalten der DDR -. Hier schlägt der Ältestenrat Überweisung an den Ausschuß für innerdeutsche Beziehungen vor. Erhebt sich dagegen Widerspruch? - Das ist nicht der Fall. Dann ist das so beschlossen.
Ich rufe Punkt 5 der Tagesordnung auf:
Erste Beratung des vom Bundesrat eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens
- Drucksache 9/221 Überweisungsvorschlag des Ältestenrates:
Rechtsausschuß ({0}) Innenausschuß
Haushaltsausschuß gemäß § 96 GO
Das Wort zur Einbringung hat Frau Senatorin Leithäuser.
Senator Frau Leithäuser ({1}): Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Zur Beratung steht der Gesetzentwurf des Bundesrates zur Änderung des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens. Lassen Sie mich dazu in meiner Eigenschaft als Beauftragte des Bundesrates gemäß § 33 der Geschäftsordnung des Bundesrates folgendes ausführen.
Politisch Verfolgte genießen in der Bundesrepublik Deutschland Asylrecht. Mit der Aufnahme dieses Rechts in den Grundrechtskatalog des Grundgesetzes haben - das sollte nie vergessen werden, meine ich - die Verfassungsgesetzgeber Konsequenzen auch aus den leidvollen Erfahrungen zahlreicher Deutscher gezogen, die vor den Verfolgungen der nationalsozialistischen Diktatur im Ausland Schutz fanden und nur dadurch überlebt haben. Inzwischen sind in Erfüllung dieser Verpflichtung, die auch in Zukunft unter keinen Umständen eingeschränkt werden sollte, Zehntausende politisch Verfolgter als Asylberechtigte anerkannt worden.
In den letzten Jahren ist jedoch eine Entwicklung eingetreten, die das freiheitliche Asylrecht der Bundesrepublik Deutschland vor eine sehr ernste Bewährungsprobe gestellt hat. Das Problem liegt, um es auf eine ganz kurze Formel zu bringen, in dem weder vorhersehbaren noch vorausberechenbaren sprunghaften Ansteigen der Zahl der Asylbewerber, von denen der ganz überwiegende Teil aus asylfremden Motiven Aufenthalt in der Bundesrepublik erstrebt, und, dadurch bedingt, der immer noch zu langen Dauer der Asylverfahren.
Infolge dieser Entwicklung stehen Länder und Gemeinden, die die Asylbewerber unterzubringen haben, inzwischen vor kaum lösbaren, jedenfalls nur sehr schwer lösbaren Aufgaben. Eine menschenwürdige Unterbringung und Betreuung der Asylbewerber gestaltet sich zunehmend schwieriger. Wir nähern uns dem Zeitpunkt, daß unsere sozialen, organisatorischen und auch finanziellen Möglichkeiten nicht mehr ausreichen werden, um mit diesen Problemen fertig zu werden. Da die Länder und Gemeinden in erster Linie betroffen sind, hat der Bundesrat einen Gesetzentwurf eingebracht, der unter Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze Abhilfe schaffen soll.
Der Weg zu dieser Gesetzesinitiative war lang und mühsam. Ihr liegen im wesentlichen zwei Gesetzentwürfe von Hessen und Baden-Württemberg zugrunde, deren Lösungsvorschläge zum Teil erheblich divergieren. Entsprechend unterschiedlich waren auch die Auffassungen der übrigen Länder. Auf breiter Basis zu einer konsensfähigen Lösung zu gelangen war nur möglich, weil alle Länder im Interesse einer zügigen Einbringung des Gesetzentwurfs bereit waren, Bedenken zurückzustellen und aufeinander zuzugehen. Sie haben deshalb einstimmig beschlossen, den vorliegenden Gesetzentwurf im Bundesrat einzubringen. Dabei lag die gemeinsame Erkenntnis zugrunde, daß es zwingend geboten ist, die Dauer der Verfahren unter Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze durch gesetzgeberische Maßnahmen weitestmöglich zu verkürzen, um zu erreichen, daß wirklich Verfolgte sobald wie möglich ihre Anerkennung als Asylberechtigte erhalten, Asylbewerber jedoch, bei denen eine politische Verfolgung nicht vorliegt, unser Land so früh wie möglich wieder verlassen.
Es bestand Einigkeit darüber, daß zur Verfahrensbeschleunigung und zur Entlastung der Gerichte auch neue Wege beschritten werden müssen, wobei allerdings zum Teil auf Modelle zurückgegriffen


Senator Frau Leithäuser ({2})
wurde, die im Zuge der geplanten großen Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit auch allgemein für das verwaltungsgerichtliche Verfahren in Frage kommen.
Erstens möchte ich zur Asylproblematik im einzelnen folgendes sagen: Der Zustrom an Asylbewerbern ist in den letzten Jahren, wie wir alle wissen, über alle Maßen gestiegen. Waren es 1973 noch 5 595 Personen, so stieg die Zahl 1976 auf 11 123, 1979 auf 51 493 und 1980 gar auf 107 818. Das bedeutet gegenüber dem Jahre 1973 eine Steigerung um mehr als das 19fache, gegenüber 1979 immer noch eine Steigerung um mehr als das Doppelte. Zwar trifft es zu, daß in der zweiten Hälfte des Jahres 1980 der Zustrom der einreisenden Asylbewerber merklich abgeflaut ist. Eine Zahl von monatlich 3 000 bis 4 000 Asylbewerbern wie in den Monaten November 1980 bis Februar 1981 ist jedoch noch immer unvertretbar hoch.
Auf die derzeit höchst prekäre Belastungssituation bei den Verwaltungserichten hat dieser Rückgang der Asylbewerberzahlen aber - das muß man deutlich betonen - zunächst überhaupt keine praktischen Auswirkungen. Wenn man berücksichtigt, daß allein im Jahre 1980 107 818 Asylanträge gestellt worden sind, so kann man sich vorstellen, welch eine Verfahrenswelle noch auf die Verwaltungsgerichte zukommt.
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Der Anteil der Asylanträge, denen ein echter Verfolgungstatbestand zugrunde liegt, ist nach wie vor sehr gering. Die Statistiken des Bundesamtes und der Verwaltungsgerichte weisen aus, daß fast 90 % der Asylanträge unbegründet sind. Die Bundesrepublik Deutschland übt eben wegen ihrer Wirtschaftskraft, ihrer günstigen sozialen Bedingungen und auch der Freiheitlichkeit ihrer Lebensformen auf viele Ausländer eine große Anziehungskraft aus. Maßgebend dafür ist, daß die Lebensbedingungen im Bundesgebiet selbst bei Bezug von Sozialhilfe durchweg erheblich besser sind als in den Heimatländern der Ausländer, in denen zum Teil - das muß man eben sehen - eine kaum vorstellbare Not herrscht.
Um den anders nicht zu erreichenden Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland wenigstens für die Dauer des Verfahrens zu erreichen, täuschen Asylsuchende zunehmend Asylgründe unter Ausnutzung aller gegebenen Möglichkeiten lediglich vor. Auch Schlepperorganisationen, die aus der Not der Ausländer Profit ziehen, sind - man muß das ironisch sehen - gegen „Honorar" bei der Einreise behilflich. Der überwiegende Teil der abgelehnten Asylbewerber schöpft den gerichtlichen Instanzenzug einfach voll aus. Wegen der langen Dauer des Verfahrens können Asylbewerber in der Regel immer noch einen mehrjährigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland erzwingen, auch wenn sie letztlich keinen Asylgrund geltend machen können. Bei Ausschöpfung aller Rechtsmittel ziehen sich die Verfahren in einer Vielzahl von Fällen jahrelang hin. Dies muß auf Ausländer, die aus wirtschaftlichen Gründen einen längeren Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland anstreben, als Anreiz wirken.
Der Mißbrauch des Asylrechts wirkt sich zum Nachteil der tatsächlich verfolgten und auch derjenigen Ausländer aus, die nach Abschluß des Asylverfahrens aus politischen, humanitären oder sonstigen Gründen in der Bundesrepublik Deutschland verbleiben, etwa weil inzwischen die Ehe mit einem bzw. einer deutschen Staatsangehörigen geschlossen wurde.
Diesem Mißbrauch muß, um das Asylgrundrecht in seinem derzeitigen Umfang zu erhalten und nicht durch eine neu entstehende Ausländerfeindlichkeit etwa in Frage gestellt zu sehen, wirksam entgegengetreten werden.
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Zweitens. Die bisherigen Maßnahmen sind - darüber sind sich alle Länder einig - nicht ausreichend, um dem Mißbrauch des Asylrechts Einhalt zu gebieten. Zwar hat das Zweite Gesetz zur Beschleunigung des Asylverfahrens bereits insgesamt zu einer gewissen Beschleunigung des Verfahrens beigetragen und damit zu einer Abschwächung des Anreizes für Asylbewerber geführt, die ausschließlich aus asylfremden Motiven einreisen, doch haben die Maßnahmen dieses Gesetzes in erster Linie zu einer Entlastung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge geführt. Ich darf in diesem Zusammenhang daran erinnern, daß nach diesem Gesetz nicht mehr Ausschüsse, sondern einzelne Bedienstete des Bundesamtes über Asylanträge zu entscheiden haben.
Das verwaltungsgerichtliche Verfahren ist dagegen im Gesetz weitestgehend ausgespart worden. Insoweit ist lediglich die Zusammenführung der gerichtlichen Verfahren über die Asylgewährung und über die Maßnahmen der Ausländerbehörde zur Beendigung des Aufenthalts zu einem gemeinsamen Verfahren vorgesehen.
Diese Regelungen reichen jedoch nicht aus, der immer stärker werdenden Belastung der Verwaltungsgerichte und damit einer weiteren Verlängerung der gerichtlichen Verfahren in Asylsachen zu begegnen.
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Drittens. Es bedarf nunmehr zusätzlicher Maßnahmen, dem Anwachsen der Rückstände bei den Verwaltungsgerichten entgegenzuwirken und den Abbau der bereits aufgelaufenen Rückstände zu beschleunigen. Die Verwaltungsgerichte haben bereits aus dem Jahre 1980 ganz erhebliche Rückstände. Allein in den zwölf Monaten dieses Jahres sind insgesamt 48 781 Klagen abgewiesener Asylbewerber eingegangen. Es muß damit gerechnet werden, daß diese Asylverfahren die Verwaltungsgerichte noch im Jahre 1981 voll auslasten. Bei dieser Prozeßflut werden die Gerichte auch in noch nicht absehbarer Zeit ständig einen Berg unerledigter Verfahren vor sich herschieben müssen.

Senator Frau Leithäuser ({6})
Durch diese Entwicklung wird ein angemessener verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz auf Jahre in Frage gestellt werden, wenn es nicht gelingt, durch gesetzgeberische Maßnahmen die Verwaltungsgerichte wirksam zu entlasten.
Die Länder haben erhebliche Anstrengungen unternommen, um durch eine Verstärkung ihrer für Asylsachen zuständigen Verwaltungsgerichte die zunehmende Belastung der Verwaltungsgerichte aufzufangen. Sie sind dabei an die Grenzen des personell noch Machbaren und auch haushaltsmäßig Vertretbaren gelangt. Jetzt wird es darauf ankommen, die vorhandene richterliche Arbeitskraft so effektiv wie möglich einzusetzen.
Aus diesem Grund ist der Bundesrat der Auffassung, daß im asylrechtlichen Verfahren grundsätzlich der Einzelrichter entscheiden sollte, wenn die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung und keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist.
Daneben sind unter Wahrung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes prozeßverkürzende Maßnahmen geboten, um den Anreiz, das Asylverfahren wegen des damit verbundenen Aufenthalts aus ausschließlich wirtschaftlichen Gründen zu betreiben, weiter abzuschwächen.
Der jetzt vorliegende Gesetzentwurf hat zum Ziel, mit der Änderung des bis zum 31. Dezember 1983 geltenden Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens bereits im Verwaltungsverfahren eine möglichst schnelle Entscheidung über offensichtlich unbegründete bzw. rechtsmißbräuchliche Anträge durch die insoweit sachkundigen Ausländerbehörden herbeizuführen. Gleichzeitig soll das gerichtliche Verfahren, und zwar sowohl das Eil- als auch das Hauptverfahren, unter Wahrung der Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes weitestgehend beschleunigt werden. Dabei sollen auch die erstinstanzlichen Gerichte, die derzeit die Hauptlast der Asylverfahren zu tragen haben, entlastet werden.
Im einzelnen sieht der Gesetzentwurf folgende Maßnahmen vor:
a) Den Ausländerbehörden wird eine gesetzliche Grundlage dafür gegeben, Asylanträge unter bestimmten Voraussetzungen, insbesondere wenn sie offensichtlich rechtsmißbräuchlich oder offensichtlich unbegründet sind, ohne Einschaltung des Bundesamts als unbeachtlich zurückzuweisen und sofort vollziehbare aufenthaltsbeendende Maßnahmen zu ergreifen. Eine diesbezügliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts im vorläufigen Rechtsschutz ist unanfechtbar.
b) Die Kammer des Verwaltungsgerichts überträgt in asylrechtlichen Verfahren den Rechtsstreit einem Einzelrichter zur Entscheidung, wenn die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat und keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist.
c) Die Berufung in Asylstreitigkeiten ist nur zulässig, wenn das Verwaltungsgericht sie bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen zuläßt. Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Berufung ist unanfechtbar.
Viertens. Dieser Entwurf beruht, wie ich schon eingangs gesagt habe, auf einem Kompromiß. Dabei haben die CDU/CSU-regierten Länder im wesentlichen auf die Zurückweisungsmöglichkeit durch die Grenzbehörde unmittelbar an der Grenze, auf die Verkleinerung des Spruchkörpers im vorläufigen Rechtsschutz - sogenannte Grenzrichter - und den generellen Berufungsausschluß in Asylsachen verzichtet. Bei den SPD/FDP-regierten Ländern dagegen bestanden Vorbehalte, u. a. gegen die gesetzliche Festschreibung der Zurückweisungsgründe, insbesondere bei offensichtlich rechtsmißbräuchlicher oder offensichtlich unbegründeter Antragsstellung, gegen die Unanfechtsbarkeit der Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutz, gegen die obligatorische . Überweisung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter und gegen die Einführung der Zulassungsberufung ohne die Möglichkeit der Nichtzulassungsbeschwerde. Auch diese Länder haben ihre Bedenken - zum Teil mit Vorbehalten für das weitere Gesetzgebungsverfahren - im Interesse der beschleunigten Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens zurückgestellt.
Fünftens. Abschließend darf ich darauf hinweisen, daß der vorliegende Gesetzentwurf wiederum nur Lösungsvorschläge für einen Teil der Asylproblematik enthält. Weitere Maßnahmen werden erforderlich sein. Ich denke hier z. B. unter anderem an das Problem der gerechten Verteilung der Asylbewerber auf die Länder sowie an die Frage des rechtlichen Status der Asylbewerber während der Dauer des Verfahrens. Insoweit kann den Empfehlungen der Bund-Länder-Arbeitsgruppe Asylwesen zuversichtlich entgegengesehen werden.
Sechstens. Die Länder haben nach allem ein gemeinsames Interesse bekundet, daß möglichst bald die erforderlichen Maßnahmen ergriffen werden, um dem Mißbrauch des Asylrechts entgegenzuwirken. Aber gerade auch im Interesse der wirklich politisch Verfolgten muß erreicht werden, daß diesen schneller als bisher die Anerkennung als Asylberechtigte verschafft wird.
Im Auftrag des Bundesrats darf ich Sie deshalb bitten, diesem Gesetzentwurf Ihre Zustimmung zu geben. - Ich danke Ihnen.
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