Renger (NA), 1978-02-17:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Enquete-Kommission Verfassungsreform hat einen wesentlichen Teil ihrer Beratungen dem Parlament selber gewidmet. Damit ist sie der Tatsache gerecht geworden, daß der Deutsche Bundestag sowohl aus seiner demokratischen Legitimation heraus als auch im Hinblick auf die ihm vom Grundgesetz zugewiesenen politischen Aufgaben die zentrale Institution in unserem Verfassungsgefüge ist. Ich erlaube mir, an dieser Stelle besonderen Dank unserem früheren Kollegen Dr. Arndt zu sagen, der im besonderen gerade diesen Teil mitberaten hat, und das sehr erfolgreich.
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Der Bundestag ist - erlauben Sie mir diesen kurzen Rückblick - unter den schwierigen Bedingungen
der Nachkriegszeit, des Aufbaus und der Festigung unseres demokratischen Gemeinwesens diesen Aufgaben in hohem Maße gerecht geworden. Die eigentliche Aufgabe der Enquete-Kommission konzentrierte sich auf die Frage, wodurch Vorsorge getroffen werden könnte, daß der Bundestag auch in Zukunft seine volle Funktionsfähigkeit und selbstverständlich seine politische Bedeutung bewahren kann. Auch hierbei mußte sich die Enquete-Kommission mit der Kritik auseinandersetzen, deren sich - wie kann es anders sein - der Bundestag in Teilen der Offentlichkeit, der Publizistik und der wissenschaftlichen Literatur ausgesetzt sieht. Dabei hat sich die Enquete-Kommission weder von den stereotypen Klagen über einen angeblich unaufhaltsamen Verfall des Parlaments beeindrucken lassen - wir wissen, daß es auch berechtigte Kritik am Parlament gibt, die oft im wesentlichen auf der Unkenntnis der parlamentarischen Möglichkeiten und der parlamentarischen Wirklichkeit beruhen oder auch von einem verfehlten Idealbild des Parlaments ausgehen -, noch hat sie etwa die prinzipielle antiparlamentarische Haltung, die ebenfalls oft in der Kritik zum Ausdruck kommt, zum Anlaß genommen, zu falschen Schlüssen zu kommen.
Wir haben die große Schwierigkeit in diesem Parlament - wie wahrscheinlich in jedem anderen Parlament auch -, die Kommunikation zwischen dem Bürger und diesem Hohen Hause herzustellen. Auch wenn sich die Abgeordneten draußen im Lande noch so sehr bemühen, wird dies eine der großen Schwierigkeiten bleiben.
Erlauben Sie mir die Schilderung einer kürzlich gemachten Erfahrung: Vor wenigen Tagen war ich in einer Schülerversammlung mit 700 Schülern. Natürlich war dort die Kritik am Parlament das entscheidende Thema. Ich konnte mir nicht verkneifen, zu fragen - es waren 16 bis 18jährige, von denen einige demnächst in Niedersachsen wählen werden -: Wieviel von Ihnen haben eigentlich die Kommunikation mit der Parlamentariern gesucht? Von den ungefähr 700 Schülern meldeten sich zwei, die in einer Versammlung waren.
Also, so geht es auch nicht, daß man uns schilt und dann kommt keiner, um mit uns an den Stellen zu reden, wo wir den Bürgern zur Verfügung stehen wollen.
Die Enquete-Kommission konnte dies natürlich nicht regeln. Das ist eine Angelegenheit, derer wir uns noch stärker annehmen müssen. Die Enquete-Kommission hat konkrete Vorschläge ausgearbeitet, die dem Parlament helfen sollen, Schwierigkeiten zu überwinden und seinem Verfassungsauftrag gemäß auf der Höhe der politischen Entwicklung zu bleiben.
Meine Damen und Herren, das Parlament ist aufgefordert - Kollege Lenz hat das schon gesagt -, die Vorschläge der Enquete-Kommission sorgfältig zu prüfen und darüber zu entscheiden, wobei wir alle wissen, daß Vorschläge von Enquete-Kommissionen natürlich nicht schon das Gesetz sind, sondern daß Modifizierungen und Änderungen, andere Auffassungen des Gesamtparlaments durchaus möglich sind. Aber wir haben dadurch eine hervorragende Grundlage.
Ich meine, es trifft sich gut, daß gleichzeitig mit der Vorlage des Schlußberichts der Enquete-Kommission auch ein umfangreiches Papier zur Reform der Geschäftsordnung in Kürze fertiggestellt sein wird. Es war schon einmal in der 6. Legislaturperiode vorgelegt worden, mußte aber jetzt noch einmal überarbeitet werden. Es beruht auf Initiativen der Parlamentsreformkommission der vergangenen Legislaturperiode und auf zusätzlichen Beratungsergebnissen des Geschäftsordnungsausschusses.
Meine Damen und Herren, Herr Kollege Dr. Lenz hat an dieser Stelle einen sehr wunden Punkt angesprochen, nämlich die Lebendigkeit der Debatten und das leere Plenum, das wir alle immer sehr beklagen, auch heute morgen wieder; aber es war nicht anders zu erwarten. Diese Klage wird sich fortsetzen. Ich sage hier, wie schon an anderer Stelle: In allen demokratischen Parlamenten dieser Welt sind die Plenardebatten immer nur dann wirklich voll besetzt, wenn es „um die Wurst", um ganz entscheidende Abstimmungen oder wesentliche Themen geht. Im letzteren Fall, wenn es um wesentliche Themen - auch ohne Abstimmung - geht, möchte ich allerdings bitten, in diesem Haus vollständiger versammelt zu sein.
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Ein ganz wichtiger Punkt ist natürlich die Aufteilung der Redezeit, die wir alle oft schon besprochen haben. Dazu liegt ja jetzt ein Antrag vor, der aber vielleicht noch nicht der Weisheit letzter Schluß ist. Zehn Minuten Redezeit als Regel für nachfolgende Redner scheint mir ein bißchen knapp zu sein. Ich sehe auch schon auf die Uhr! Wenn man dann vielleicht noch einen Gedanken einschieben will, sind die zehn Minuten wirklich sehr knapp. Für sehr gut halte ich dagegen die Idee des Herrn Präsidenten, die Möglichkeit der Intervention von fünf Minuten Dauer zu geben, damit man auf eine Sache gleich lebendig antworten kann. Das ist sicherlich für den amtierenden Präsidenten sehr kompliziert, aber wir sollten versuchen, das analog der Aktuellen Stunde zu versuchen.
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Ich habe gerade in diesen Tagen von meinen Kollegen wieder gehört, daß das böse Wort und die wirklich häßliche Verleumdung - so muß ich es sagen; von hieraus darf ich „Verleumdung" sagen, denn ich nehme das Parlament in Schutz - von den Hinterbänklern gebraucht wird. In diesem Hausegibt es keine Hinterbänkler, und das muß man auch dadurch deutlich machen, daß alle die Möglichkeit haben, intensiver in die Debatte einzugreifen. Ich plädiere also für diese „Fünf-Minuten-Einschiebrede" .
Eine Bemerkung muß ich allerdings dazu noch machen. Für uns ist es immer wieder kompliziert, daß dieses Haus, dieses Hohe Haus, dieses Parlament, teilweise manchmal Kulisse für die Regierung und den Bundesrat ist. Ich bedauere es außerordentlich, daß wir Abgeordneten des öfteren mehr zuhören müssen, als selber zu reden.
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Ich sage das als Parlamentarier. Das gilt natürlich für alle Regierungen, auch für die Landesregierungen.
Ich füge ein weiteres Wort zu den Neubauten an. Verehrter Herr Dr. Lenz, wie Sie wissen, bin ich da sehr engagiert; aber allein die Neubautenregelung mit der Nähe des Plenums wird das auch nicht schaffen. Wir bemühen uns aber, kurze Wege zu schaffen und das künftige Plenum so zu gestalten, daß diese Fünf-Minuten-Intervention vom Platz aus gegeben werden kann und die Platzanordnung anders ist, so daß man nicht nur in das „gegnerische" Weiße des anderen schaut, was zur Emotion anregt, wie wir alle wissen, sondern daß man auch in freundschaftlicher Art dem politischen Gegner in die Augen schauen kann.
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Von den einzelnen Regelungen, die hier zu treffen sind, kann man sicherlich noch keine Wunder erwarten. Es liegt sehr viel an uns wie schnell wir das Notwendige und Vernünftige verwirklichen, und in den letzten Tagen sind wir sehr viel in uns gegangen. Ich möchte darauf hinweisen, daß manche Dinge auch längere Zeit brauchen, ehe sie in das Bewußtsein kommen.
In diesem Zusammenhang möchte ich daran erinnern, wie lange es z. B. gedauert hat, bis öffentliche Anhörungen wirklich als eine sehr sinnvolle Einrichtung aufgenommen worden sind. Es ist nämlich so gewesen, daß die in der ersten Legislaturperiode 1952 eingeführten öffentlichen Anhörungen bis zur 5. Wahlperiode in einer Art von Dornröschenschlaf waren. Hinterher wurde das Instrument häufig benutzt, beinahe ein bißchen zuviel, so daß wir in der letzten Wahlperiode schon wieder fragen mußten, ob wir des Guten nicht zuviel machen und wieder zuviel aus dem Plenum hinausverlagern. Auch diese Frage müssen wir neu durchdenken.
Es ist nur konsequent, daß die Enquete-Kommission Verfassungsreform empfiehlt, für die EnqueteKommissionen - dies ist der andere Komplex - endlich' ein Befugnisgesetz zu schaffen. Ich will darauf nicht näher eingehen, sondern nur sagen: Durch das Fehlen eines solchen Befugnisgesetzes sind Enquete-Kommissionen, die wirklich Untersuchungen anstellen wollen, in Schwierigkeiten geraten. Ich erinnere an die Absicht, eine Untersuchung über die Energiefrage vorzunehmen, die wir praktisch deshalb nicht umsetzen konnten, weil kein Mensch ohne Befugnis bei diesem komplizierten Komplex echte Erfahrungen und echte Ergebnisse sammeln kann. Deshalb muß dieses jetzt in Angriff genommen werden. Ich bin davon überzeugt, daß uns gerade dieses Instrument zu guten oder besseren Entscheidungsmöglichkeiten bringt.
Nicht zu Unrecht wird immer wieder bemängelt, daß sich der Bundestag oft allzusehr in die Regelung fachlicher Details und spezieller Einzelfälle verliert, die politisch nur von geringer Bedeutung sind, aber einen hohen Arbeitsaufwand und Spezialkenntnisse erfordern, wobei der Öffentlichkeit kaum verständlich zu machen ist, worum es geht. Es liegt wirklich nicht nur an uns, sondern an dem Mechanismus, den wir haben. Tatsächlich muß das Parlament lernen, Arbeit und Aufgaben in politisch vernünftigem Maße zu delegieren. Es muß andererseits auch lernen, politisch bedeutsame Fragen noch stärker an sich heranzuziehen. Ich weiß, das sagt sich leicht, läßt sich aber sehr viel schwieriger verwirklichen.
So schlägt z. B. die Enquete-Kommission Verfassungsreform zur Entlastung des Bundestages vor, durch eine Änderung von Art. 80 des Grundgesetzes die Delegation der Rechtsetzungsbefugnis auf die Bundesregierung zu erleichtern.
Während bisher bei einer Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung Inhalt, Zweck und Ausmaß durch Gesetz bestimmt sein mußten, soll es künftig genügen, wenn nur der Zweck der Ermächtigung bestimmt ist. Sie sehen, die Absicht dieser Empfehlung ist klar. Das Parlament soll von nebensächlichen Arbeiten befreit werden. Aber ich stimme der Entschließung der CDU/CSU-Fraktion zu dieser Regelung mit einer Einschränkung zu. Ich lehne den Vorschlag der Kommission nicht gleich ab. Ich meine ebenso wie Sie, daß dieser Vorschlag sehr überlegenswert ist, um die Absicht nicht aus den Augen zu verlieren. Aber es darf nicht passieren, daß wichtige Regelungen dem Parlament weggenommen und irgendwo ohne unsere Kontrolle verabschiedet werden.
In diesem Zusammenhang erinnere ich daran, daß wir uns hier alle erregt haben, als es um das Straßenverkehrsgesetz ging. Es ging darum, daß die Bundesregierung die Möglichkeit haben sollte, solche Dinge wie Geschwindigkeitsbegrenzungen alleine festzusetzen.
Das geht nicht. Wir müssen diesen Vorschlag also sehr sorgfältig durchdenken.
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- Sehr gut. Wir werden viele Gelegenheiten haben, über die einzelnen Fragen zu sprechen. Das ist ja auch der Grund gewesen, diese Enquete-Kommission einzusetzen. Wir müssen das Ergebnis der Kommission nicht in allen Punkten akzeptieren, aber wir können aus dem Bericht entnehmen, was für unsere Arbeit sinnvoll ist.
Es gibt einen gewissen Widerspruch bei den Überlegungen. Das ist für mich symptomatisch. Es besteht eine Art gespaltene Situation des Parlaments und seiner Interessen. In diesem Widerspruch sehe ich zugleich einen Hinweis für Ziel und Richtung unserer Parlamentsreform.
Das Parlament muß sich rechtsstaatlich gesicherte Möglichkeiten verschaffen, Arbeit zu delegieren. Es muß sich andererseits die Möglichkeit offenhalten, Themen zu beraten und zu beschließen, die es für politisch bedeutsam hält. Diese Möglichkeit muß es sogar in verstärktem Maße haben. Zwischen diesen beiden Dingen müssen wir den richtigen Weg finden.
Ebenso gilt, daß das Parlament die großen politischen Konzeptionen für bedeutsame Zukunftsentwicklungen nicht durch Herumbasteln an zweitrangigen Einzelfragen aus dem Auge verlieren darf. Ich meine damit langfristige Planungen, die uns auch von den jeweiligen Regierungen vorgelegt bzw. nicht vorgelegt werden.
Wenn beide Aspekte miteinander verbunden werden sollen, besteht die Lösung meines Erachtens in der Schaffung flexibler Regelungen, die es dem Parlament erlauben, in dem einen Fall die Arbeit zu delegieren und sich im anderen Fall begleitend in den Entscheidungsprozeß einzuschalten, bevor alle Weichen gestellt sind. Das letztere ist angesichts der Problematik der Planungen von Bundes- und Landesregierungen erforderlich. Diesen Sachverhalt erwähnte ich eben bereits.
Die Empfehlung der Enquete-Kommission, Gesetze in der Regel in zwei statt wie bisher in drei Beratungen zu behandeln, dient der Straffung des parlamentarischen Verfahrens insgesamt und der Konzentration der Plenardebatten.
Ich halte es in diesem Zusammenhang durchaus für erwägenswert, die Regelung einzuführen, daß auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages politisch besonders bedeutsame bzw. kontroverse Gesetze generell wie bisher in drei Lesungen beraten werden. Das bezieht sich auf verfassungsändernde Gesetze sowie auf das Haushaltsgesetz. Dagegen erscheint mir der damit verbundene Vorschlag problematisch zu sein, auf Verlangen einer Zahl von Abgeordneten in Fraktionsstärke zwischen die beiden Beratungen eine gemeinsame öffentliche Sitzung des federführenden und der mitberatenden Ausschüsse - die sogenannte erweiterte Ausschußberatung - einzuschieben.
Meine Damen und Herren, zwar ist der Gedanke vernünftig, hierdurch die Plenardebatten von schwer verständlichen fachspezifischen Details zu entlasten, doch bringt dies meines Erachtens auch die Gefahr mit sich, daß in der Praxis nach und nach wichtige und allgemein interessierende Fragen dem Plenum entzogen werden, das Plenum also eher noch an Bedeutung verliert, statt an Bedeutung gewinnt, was ja unseren Absichten entspricht.
Von wesentlicher, verfassungspolitischer Bedeutung ist die Empfehlung der Enquete-Kommission, dem Bundestag ein Selbstauflösungsrecht - oder genauer: das Recht zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode - zu geben. Das ist ein sehr komplizierter Vorgang. Der Begriff „vorzeitige Beendigung der Wahlperiode" umschreibt insofern einen neuen Tatbestand, als das Parlament nicht einfach aufgelöst und nach Hause geschickt werden kann, sondern bis zur Konstituierung eines neugewählten Bundestages im Amt bleibt, womit auch bei verkürzter Wahlperiode kein parlamentsloser Zeitraum eintritt.
Meine Damen und Herren, dieser Gedanke, daß das Parlament ein ständig vorhandenes Verfassungsorgan sein muß, entspricht durchaus der Intention des Grundgesetzes, und es wäre daher nur konsequent, diese mit den bisherigen Formen der Parlamentsauflösung verbundene Lücke zu schließen. Ich erinnere daran: Bereits verwirklicht worden ist ja die Änderung des Art. 39 des Grundgesetzes; ich brauche darauf jetzt nicht näher einzugehen.
Sehr gründlicher Überlegung bedarf dennoch der Vorschlag, dem Bundestag das Recht zu verleihen, die Wahlperiode aus eigenem Ermessen vorzeitig zu beenden. Die Enquete-Kommission führt hierzu sicherlich gute Gründe an, indem sie darauf verweist, daß dem geltenden Auflösungsrecht noch gewisse monarchisch-konstitutionelle Züge anhaften. Und wer sollte nicht dagegen sein! In entscheidenden Fällen liegt die eigentliche Initiative beim Kanzler, und die allzu restriktive Ausgestaltung des Auflösungsrechts wird - Sie sehen, wie überparteilich ich hier spreche - unter Umständen den politisch unausweichlichen Neuwahierfordernissen, wie sie z. B. in einer parlamentarischen Pattsituation gegeben sind, nicht in angemessener Weise gerecht.
Ich verkenne andererseits nicht, daß die Kommission versucht hat, durch das Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit leichtfertigen Auflösungsbeschlüssen entgegenzuwirken und die Rechte der Opposition zu wahren. Dennoch muß meiner Ansicht nach bedacht werden, daß mit einem solchen Recht dem Parlament der Weg eröffnet werden könnte, sich in besonders kritischen Situationen der Verantwortung zu entziehen und seine Zuflucht in Neuwahlen zu sachen, die dann den Charakter eines reinen Plebiszits hätten, einer Form der Entscheidung also, die den Prinzipien des Grundgesetzes - und, so glaube ich, nach wie vor unserer gemeinsamen Auffassung - zuwiderläuft.
Meine Damen und Herren, so verlangen die Empfehlungen der Enquete-Kommission Verfassungsreform sorgfältige Abwägung, aber sie bieten uns zugleich eine Fülle von Reformüberlegungen an, die wir nicht ungenutzt oder gar unbeachtet lassen dürfen. Und durch diese Diskussion wollen wir ja gerade auch darstellen, für wie interessant und wichtig wir diese Dinge halten. Ebenso müssen wir jetzt endlich die bereits in ihren Einzelheiten ausgearbeitete Geschäftsordnungsreform, die für unsere Arbeit ganz gewiß von großer Bedeutung ist, in Angriff nehmen.
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Meine Damen und Herren, ich glaube, wir sind aufgefordert, alles zu tun, was geeignet ist, die Stellung des Bundestages als des für unsere Demokratie wichtigsten Verfassungsorgans, seine Funktionstüchtigkeit und nicht zuletzt sein Ansehen bei den Bürgern zu stärken. Die in Ihrer Entschließung enthaltenen Vorschläge werden wir, Herr Kollege Dr. Lenz, in den entsprechenden Ausschüssen beraten; meine Kollegen werden darauf noch zurückkommen.
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