Däubler-Gmelin (NA), 1982-04-29:
Herr Präsident! Meine Kolleginnen und Kollegen! Meine Damen und

Herren! Sie werden bemerkt haben, daß der Kollege Schneider eigentlich viel weniger zum Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen gesprochen hat als vielmehr zum Vermittlungsverfahren selbst. Ich sage Ihnen gleich: Ich habe das auch vor. Ich glaube nämlich, daß es wirklich wichtig ist, daß sich der Bundestag mit dem Vermittlungsverfahren zum 2. Haushaltsstrukturgesetz hier einmal beschäftigt. Es ist ja nicht nur dieses Vermittlungsverfahren, das uns hier Grund zum Nachdenken gibt.
Ich glaube, daß es im wesentlichen drei Gesichtspunkte sind, Herr Kollege Schneider, die uns hier beschäftigen sollten: Einmal gibt es eine ganze Menge von unschönen Begleiterscheinungen im Zusammenhang mit dem letzten Vermittlungsverfahren. Dann gibt es eine Reihe von Bedenken mehr verfassungspolitischer Art, wie ich sie jetzt nennen will, und die haben mit der Gewichtung des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten im Gesetzgebungsverfahren zu tun. Schließlich gibt es auch das Bedenken, es könnte die Grenze zwischen dem verfassungspolitisch Unerwünschten und dem verfassungsrechtlich nicht mehr Tragbaren bereits überschritten worden sein oder, wenn wir so weitermachen, in der Zukunft überschritten werden.
Lassen Sie mich zu dem ersten Punkt, zu den unschönen Begleiterscheinungen, nur zwei Dinge aufzählen, die mir als besonders ärgerlich aufgefallen sind.
Da ist einmal die Tatsache, auf die schon Herr Kollege Schneider hingewiesen hat, daß es auf Grund der Artikelgesetze - ich sehe das auch so - und auf Grund der Notwendigkeit, daß der Vermittlungsausschuß viele Detailregelungen aus vielen Bereichen sehr schnell zu beackern hatte, natürlich zu unvollständigen gesetzlichen Regelungen gekommen ist. Wir haben ihnen allerdings alle zugestimmt, Sie genauso wie wir. Insofern stehen wir mindestens genauso in der Verantwortung wie die Kollegen des Vermittlungsausschusses. Nur bleibt dennoch festzuhalten, daß es zu unvollständigen Gesetzen gekommen ist. Es bleibt festzuhalten, daß wir reparaturbedürftige Gesetze mitgetragen haben. Und diese Feststellungen müßten eigentlich zu der Anregung führen, daß man solche Arten von Vermittlungsverfahren in diesem Umfang vermeiden sollte.
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-Darauf komme ich jetzt.
Der zweite Punkt ist besonders beschämend, Herr Kollege Jenninger. Es war j a zu bemerken, daß immer dann, wenn es in der Öffentlichkeit darum ging, sich zur Vaterschaft für neue Regelungen zu bekennen, die plötzlich im Vermittlungsverfahren aufgetaucht waren, plötzlich Fehlanzeige war. Wie war das, als es darum ging, wer für die Streichung des Zusatztaschengeldes verantwortlich ist? Wer hat eigentlich seine Vaterschaft zugegeben, als es darum ging, wer die Idee gehabt hatte, man solle die Eltern behinderter Kinder stärker zur Finanzierung der Heimunterbringungskosten heranziehen? Das ist doch etwas, was uns wirklich nachdenklich stimmen
müßte. Plötzlich war niemand mehr da. Jeder hat es auf den anderen geschoben. Politisch hängt das jetzt der Koalition an, obwohl das, wie Sie wissen, nicht gerechtfertigt ist.
Nachdenklich machen muß uns an diesem Verschiebebahnhof der Verantwortlichkeiten die Tatsache, daß durch die Anonymität und die Vertraulichkeit der Beratungen im Vermittlungsausschuß, verbunden mit einigen anderen Dingen, so ein Versteckspiel überhaupt möglich ist.
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Das ist der zweite Grund, weshalb ich der Meinung bin, daß der Vermittlungsausschuß nicht mehr so weitermachen kann.
Was aber macht die Sache verfassungspolitisch bedenklich? Verfassungspolitisch bedenklich wird das alles deshalb, weil sich in den vergangenen Jahren das Gewicht des Bundestages in der Gesetzgebung verschoben hat. Das hat etwas mit der Zahl der Zustimmungsgesetze zu tun. Zustimmungsgesetze sind solche, bei denen der Bundesrat nein sagen kann und dann nur noch die Möglichkeit besteht, den Vermittlungsausschuß anzurufen, wo man sich vielleicht einigen kann, oder das Gesetz tatsächlich scheitern zu lassen. Zustimmungsgesetze bildeten früher die Ausnahme, während die Einspruchsgesetze die Regel waren. Wenn Sie heute einmal das Bundesgesetzblatt durchblättern, werden Sie sehen, daß die Zahl der Zustimmungsgesetze stark zugenommen hat. Damit hat das Gewicht des Bundesrats zugenommen; das Gewicht des Bundestages hat sich zwangsläufig verringert.
Dies alles wäre ohne weiters hinzunehmen, wenn der Vermittlungsausschuß, dessen Bedeutung in diesem Zusammenhang natürlich auch gestiegen ist, darauf reagiert hätte, und zwar so, daß er seine Grenzen eher restriktiv gesehen hätte, daß er seine Grenzen wenigstens peinlich genau eingehalten hätte. Unsere Befürchtungen sind eben die, daß er das tatsächlich nicht getan hat
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- Herr Dr. Jenninger, bitte erlauben Sie mir, daß ich erst noch ein paar Dinge sage - und daß er diese Grenzen auch in Zukunft nicht sehen wird.
Es wäre mir sehr recht, wenn Sie mir gestatteten, noch ein paar Punkte zu sagen, bevor Sie Ihre Frage stellen.
Es ist doch folgendermaßen: Wenn sich das Gewicht des Bundestages verschoben hat, dann ist das einmal ein Ergebnis der größer gewordenen Zahl der Zustimmungesetze. Zum anderen ist das ein Ergebnis der Entwicklung, die Herr Schneider hier schon angeführt hat, nämlich daß sich der Typus der Gesetzgebung verändert hat. Wenn es z. B. bei Artikelgesetzen zu Vermittlungsverfahren kommt, ist der Raum für das Vermittlungsverfahren sehr viel weiter.
Die Verschiebung des Gewichts ist aber auch das Ergebnis einer weiteren Erscheinung. Heute ist völlig unbestritten, daß der Vermittlungsausschuß, der ja Kompromisse finden soll, seine Vermittlungs5908 
masse dadurch erweitern kann, daß er zu dem dem Vermittlungsverfahren zugrunde liegenden Gesetzgebungsbeschluß kraft Sachzusammenhangs andere Regelungen hinzuziehen kann. Das ist völlig unbedenklich, wenn es sich um ein Gesetz handelt, das eine Materie regelt. Bedenklicher ist es schon, wenn es sich um Artikelgesetze handelt, noch bedenklicher dann, wenn man sich die Beeinträchtigung der Bedeutung des Gesetzgebers durch die zunehmende Zahl der Zustimmungsgesetze vergegenwärtigt. Herr Schneider, wir stimmen überein, daß der Vermittlungsausschuß eine sehr sinnvolle Aufgabe hat. Wir stimmen auch darin überein, daß die bestehenden verfahrensrechtlichen Regelungen vernünftig sind: Der Ausschuß muß vertraulich agieren können, wenn er Kompromisse finden soll. Er muß nichtöffentlich verhandeln können. Ich würde mich auch dagegen wehren, daß die Sitzungsprotokolle sofort veröffentlicht werden - nur daß in diesem Punkt Klarheit besteht. Auch wenn wir dieses alles sehen - und anerkennen -, Herr Jenninger, muß doch festgehalten werden, daß - auch als Reaktion auf die Verschiebung der Gewichte im Gesetzgebungsverfahren - das Vermittlungsverfahren nur dort und erst dann Platz greifen darf, wenn das Gesetzgebungsverfahren entsprechend den Bestimmungen des Grundgesetzes stattgefunden hat.
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Ich gehe hierbei noch einen Schritt weiter als Herr Schneider. Ich halte ein anderes Verhalten nicht nur für verfassungspolitisch unerwünscht, sondern auch für verfassungsrechtlich bedenklich, und zwar unter zwei Gesichtspunkten: Bitte überlegen Sie sich, warum das Grundgesetz den Bundestag als Hauptgesetzgeber eingesetzt hat. Der Bundestag hat die Pflicht, Gesetze inhaltlich zu gestalten. Das bedeutet, er hat das Recht und die Pflicht sie zu ändern oder nicht zu ändern, sie neu zu gestalten oder das nicht zu tun, sie abzulehnen, ihnen zuzustimmen. Das Grundgesetz hat dem Bundesrat die Rolle zugewiesen, „ja" oder „nein" zu sagen - bei Zustimmungsgesetzen. Bedenken Sie bitte auch, warum die Regelungen des Grundgesetzes Öffentlichkeit für das Gesetzgebungsverfahren vorschreiben, warum wir also jedes Gesetz in mehreren Lesungen im Bundestag öffentlich beraten. Das hat damit zu tun, daß der einzelne Abgeordnete, der hier in die Pflicht genommen ist, vom Volk direkt gewählt wurde, also eine stärkere Legitimation besitzt als der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren. Es hat aber auch etwas mit dem Demokratiegebot zu tun, weil der Bürger sehen muß, wer für welche Regelung verantwortlich ist, wer was will, warum er das will und warum er bestimmte Dinge ablehnt.
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Wir sagen nun, daß der Vermittlungsausschuß in Ausübung seiner verfassungsmäßigen Funktion weder in Rechte des Bundestages als Ganzem noch des einzelnen Bundestagsabgeordneten eingreifen kann, wenn er auf seinen Platz achtet. Dieser Platz liegt am Ende und außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens. Warum? Wenn das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist, mit Öffentlichkeit, mit Gestaltungsrechten und -pflichten, dann kann ein Kompromiß gesucht werden, ohne daß die Unterschiede in der Sache zwischen Bundestag und Bundesrat, die j a Voraussetzung sind, verwischt werden. Dann ist also die Zurechenbarkeit für Regelungen völlig klar, und sie bleibt auch klar. Dann ist auch tatsächlich Platz für ein vertrauliches Verfahren, um einen Kompromiß zu finden. In dem Moment aber, wo der Vermittlungsausschuß entweder direkt - das war z. B. das Problem vor 15 Jahren mit der Verkehrssünderkartei - eine Gesetzesvorlage berät oder eine Vorlage in die Vermittlungsmasse einbezieht, die dem Bundestag noch zur Beratung vorliegt, ersetzt er das Gesetzgebungsverfahren oder Teile davon und hält so seinen Platz nicht ein. Und das ist dann der eine Punkt, wo Öffentlichkeit, Demokratiegebot, unmittelbare Mitwirkung durch den Abgeordneten, durch den Bundestag als Ganzem nicht mehr vorliegen.
Ein zweiter - ähnlicher - Punkt ist dann gegeben, wenn der Vermittlungsausschuß solche Vorlagen kraft Sachzusammenhangs in seine Verhandlungsmasse zieht. Das war der Fall mit dem Wohnungsbausubventionierungsgesetz im letzten Haushaltsstrukturgesetz. Ich halte das wirklich für verfassungsrechtlich bedenklich.
Nächster Punkt: Initiativrecht. Herr Jenninger, danach kommen Sie wirklich gleich zu Ihrer Zwischenfrage. Wenn sich der Vermittlungsausschuß als Anlaufstelle für neue Regelungen versteht, dann wird dadurch wiederum ein Teil des Gesetzgebungsverfahrens ersetzt, der nach dem Grundgesetz anderen Institutionen zugewiesen ist. Das Grundgesetz normiert die Regelungen - ganz klar -, daß entweder aus den Reihen des Bundestages oder von der Bundesregierung oder vom Bundesrat Gesetzesinitiativen eingebracht werden können. Warum? Auch wegen des Grundsatzes der Öffentlichkeit, der Verantwortlichkeit, der Zurechenbarkeit! Wenn das alles auf den Vermittlungsausschuß verlagert wird, dann geschieht das in Anonymität, unter Vertraulichkeit, dann gibt es keine klare Verantwortlichkeit mehr, keine öffentliche Zurechenbarkeit mehr. Ich bin der Auffassung, auch dann ist die Grenze zwischen dem verfassungspolitisch Unerwünschten und dem verfassungsrechtlich Bedenklichen überschritten.
Jetzt Ihre Zwischenfrage.