Busse (NA), 1968-12-11:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich möchte zunächst einige Ausführungen zu Art. 91 a machen und dann anschließend gleich noch einige Worte zu Art. 91 b sagen. Ich glaube, die Bedeutung des Art. 91 a ist bei den Beratungen in jeder Weise hervorgehoben worden. Es ist klargestellt worden, daß hier ein neuer Weg gegangen wird, um Probleme, die sich aus der Entwicklung der Verhältnisse ergeben haben, in den Griff zu bekommen.
Über das Grundsätzliche, was zu der vorgeschlagenen Lösung zu sagen ist, ist heute morgen bereits eingehend diskutiert worden. Ich weise auch darauf hin, daß bereits in der ersten Lesung von unserem Sprecher, Herrn Dr. Haas, vorgetragen worden ist, daß dieses Mischinstrument, das hier geschaffen werden soll, mit der Grundstruktur unserer Verfassung nicht in Einklang zu bringen ist, daß die Verantwortlichkeiten durch ein solches Mischinstrument gleichfalls verwischt und vermischt werden und daß wir diesem Antrag deshalb schon aus grundsätzlichen Erwägungen unsere Zustimmung nicht geben können.
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Diesen allgemeinen Ausführungen, die ich hier nur andeutungsweise wiederholen möchte, sind aber

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einige weitere Dinge hinzuzufügen, die hier angesprochen werden müssen. Meine sehr verehrten Damen und Herren! Wenn man sich überhaupt dazu durchringen will, ein Instrument zu schaffen, wie es uns aus dem Entwurf eines Ausführungsgesetzes zu Art. 91 a jedenfalls in den Grundzügen bekannt ist, sollte man freilich eine Lösung finden, die nicht nur den gegenwärtigen Zustand zu fixieren, sondern die Grundsätze und Regeln für all das zu schaffen versucht, was in der Zukunft unweigerlich auf uns zukommen wird, und zwar, wie ich fürchte, nicht in ferner, sondern in sehr naher Zukunft.
Heute morgen fiel bereits der Begriff „Mobilität", der nicht nur die Menschen als solche, sondern auch die laufende Veränderung unserer gesamten gesellschaftlichen und politischen Zustände betrifft. Ich glaube, es ist unter all denen, die sich mit dieser Frage befaßt haben, außer Streit, daß die Tendenz dieser Mobilität dahin geht, daß immer mehr Dinge einer gemeinschaftlichen und einer Gesamtregelung bedürfen. Ist dem aber so, dann ist eine Grundgesetzgebung, die nichts anderes bezweckt, als den bestehenden Zustand zu sanktionieren, nicht das, was wir hier anstreben sollten.
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Im Rechtsausschuß ist bereits der Antrag gestellt worden, die enumerative Aufführung, die jetzt im Art. 91 a vorliegt, durch eine Generalklausel, die künftigen Regelungen Raum läßt, zu ersetzen. Dieser Antrag ist mit Mehrheit abgelehnt worden. Das ist außerordentlich bedauerlich. Ich kann in diesem Zusammenhang nur unterstreichen, was heute morgen bereits der Kollege Dichgans in anderem Zusammenhang zu dem System, dem Ziel und dem Zweck einer Verfassungsänderung gesagt hat. Was hier geschieht, ist kein in die Zukunft weisender Weg, ist nichts als die Legalisierung dessen, was in Ermangelung von etwas Besserem bereits in der Vergangenheit geschehen ist.
Wenn man dann aber weiter hinsieht, so ist man eigentlich noch mehr erschrocken über das, was hier festgelegt ist. Selbst bei den drei Möglichkeiten, die hier geschaffen werden, ist man nicht etwa von der Grundvorstellung ausgegangen, daß man mit diesen drei Möglichkeiten nun künftig eine Lösung finden wird, wie sie die Zeit und die Umstände dann gebieten. Nein, man geht so weit, daß man sogar das Beteiligungsverhältnis von Bund und Ländern in der Verfassung fixiert und damit alle Variationsmöglichkeiten von vornherein unterbindet. Im Laufe der Beratungen des Rechtsausschusses fiel von sehr kompetenter Seite ein Wort, das ich nur unterstreichen kann: „Eine Verfassung, die zahlenmäßige Verhältnisse festlegt, ist schlecht."
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Es stammt nicht von einem Mann aus unseren Reihen. Hier aber wird das zum Exempel erhoben. Denn dadurch, daß man die Worte „fünfzig Prozent" durch die Worte „die Hälfte" ersetzt, wird an dieser Sache doch nun wahrlich nichts geändert.
({4}) Das System als solches bleibt.
Aber auch damit nicht genug. Wenn wenigstens die Probleme gelöst wären, die heute schon jedermann vor Augen stehen, so würde man immerhin noch einige Augen zudrücken können. Auch das möchte ich an einem Beispiel erläutern. Die Frage, wie weit der auf Grund des Gesetzes zu bildende Planungsausschuß, oder wie immer er demnächst heißen wird, in seinen Plänen und Vorhaben gehen kann, ist sehr umstritten. Das kam darin zum Ausdruck, daß lange darum gekämpft worden ist, ob Richtlinienkompetenzen gegeben werden sollen. Diesen Streit hat man in „vorbildlicher Weise", kann man nur ironisch sagen, dadurch ausgeklammert, daß man ihn nicht löste, sondern vor sich herschob. Denn wenn jetzt festgelegt wird, daß das Gesetz auch eine Richtlinienkompetenz für die Bundesregierung vorsehen kann, so ist damit doch eindeutig klar, daß beim nächsten Gesetz der Streit um diese Richtlinienkompetenz wieder aufbrechen wird. Dinge also, die heute schon problematisch sind und die gelöst werden können - so oder so meinetwegen -, löst man nicht, sondern schiebt man vor sich her, um sie demnächst bei jedem einzelnen Gesetz wieder hier im Hause austragen zu können.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, all das sind Musterbeispiele dafür, wie man eine Verfassungsänderung nicht machen sollte.
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Lassen Sie mich nun einen letzten Gedanken hinzufügen, der meines Erachtens neben dem zu Anfang Geäußerten gleichfalls von entscheidender Bedeutung für unsere und, wie ich hoffen möchte, auch für Ihre Einstellung zu der Sache sein wird: den Gedanken, 'daß diese Lösung der Gemeinschaftsaufgaben ein weiterer Schritt dahin ist, die Kompetenzen des Parlaments in nicht unerheblichem Umfange einzuschränken. Wenn das, was hier geplant ist, Wirklichkeit wird, so haben - ob wir vom Bundestag oder den Landesparlamenten reden -außerparlamentarische Kräfte und Institutionen das entscheidende Wort zu sagen. Gewiß, es steht in der Vorlage, daß die Haushaltsrechte der Parlamente nicht beeinflußt werden sollen. Aber, meine Damen und Herren, stellen Sie sich die faktische Situation vor! Wenn der Planungsausschuß, in dem die Länderregierungen und die Bundesregierung vertreten sind, und das beteiligte Land einen Plan gefaßt haben, - wie ist dann die Situation des Parlaments? Ist es überhaupt vorstellbar, daß gegenüber solchen Beschlüssen das Parlament noch einen entscheidenden Einfluß auf die Gestaltung und Durchführung dieser Pläne gewinnen kann?
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Ich sage das nicht so sehr, um hier das Parlament aufzuwerten, obwohl mir das in der heutigen Zeit schon in einem erheblichen Umfange notwendig erscheint und ich daher jeden Schritt zur Aushöhlung der Wirksamkeit des Parlaments für bedenklich halte.
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Ich sage es vornehmlich auch deshalb, weil wir
diesem Hause für die Dinge, die hier zur Entscheidung stehen - und es handelt sich dabei um wichBusse ({8})
tigste gesellschaftliche und staatspolitische Regelungen -, die Mitverantwortung tragen und aus dieser Mitverantwortung heraus auch ein hinreichendes Maß an Mitbestimmung bei diesen Vorschlägen und Plänen haben müssen.
All das führt uns zu dem Schluß, daß wir einer Regelung, wie sie hier vorgesehen ist, nicht zustimmen können. Es ist ein Flicken, der ,auf eine Lücke gesetzt wird, ein Flicken, der weder im Muster noch in der Größe noch in seiner Ausführung paßt, um das zu regeln, was hier ,gemacht wird, und wir möchten nicht, daß unser Grundgesetz langsam, aber sicher zu einem verunstalteten Flickenteppich abgewertet wird.
Nach diesen Ausführungen kann ich mich mit dem, was zu Art. 91 b zu sagen ist, verhältnismäßig kurz fassen. Wir haben Ihnen in unserem Ihnen vorliegenden Antrag eine andere Formulierung vorgeschlagen, die sich von der des Rechtsausschusses im wesentlichen dadurch unterscheidet, daß wir nicht die Regelung der in Art. 91 b vorgesehenen Aufgaben durch Vereinbarungen wollen, sondern daß wir hier gesetzliche Regelungen wünschen. Daß es möglich ist, auch diese Fragen durch Gesetz zu regeln, ist, glaube ich, kaum zu bestreiten. In anderem Zusammenhang, nämlich in Art. 104 Abs. 3, sieht ja die Regierung selbst vor, daß die dort vorgesehenen Funktionen durch Gesetz geregelt werden können. Darüber brauche ich also nichts Besonderes zu sagen. Und wenn mir entgegengehalten warden ist, diese gesetzliche Regelung sei zu schwerfällig, so haben, glaube ich, gerade die Erfahrungen der letzten Tage gezeigt, wie schnell und wie exakt dieser Bundestag zu arbeiten in der Lage ist, wenn sich die Notwendigkeit dafür ergibt. Ich denke z. B. an das Gesetz über die Beschränkung des Exports und die Erleichterung der Importe; in wenigen Tagen war dieses Gesetz zustande gekommen. Durchweg werden aber die hier zur Erörterung stehenden Aufgaben nicht eine solche Eilbedürftigkeit haben, wie es in diesem konkreten Fall gewesen ist. Daß dann in einem Verfahren, das in der Verfassung eingehend und substantiiert geregelt ist, nämlich in einem Gesetzgebungsverfahren, die Entschlüsse gefaßt werden, das allein ist, glaube ich, der Sache, die hier zur Erörterung steht, angemessen.
Denn, meine Damen und Herren, im Hintergrunde steht ein weiteres Problem. Ich habe es in den Beratungen des Rechtsausschusses angeschnitten, ohne aber bisher befriedigende Antworten darauf bekommen zu haben, und auch meine eigenen Geisteskräfte haben bisher nicht ausgereicht, um klar zu erkennen, wie es bei einer Verfassungsänderung nötig ist, was hier denn eigentlich mit den Vereinbarungen gemeint ist. Wir kennen eine Bestimmung im Grundgesetz, in der von Vereinbarungen die Rede ist, nämlich Art. 24. Er betrifft aber ein ganz anderes Gebiet, nämlich internationale Vereinbarungen.
Unser Grundgesetz kennt Einrichtungen oder Maßnahmen, die auf Grund von Verträgen zwischen Bund und Ländern geschaffen werden, bisher nicht. Dieser Begriff wird neu eingeführt, und mir ist völlig unklar, und kein Wort wird darüber gesagt, was denn zur Sicherung der Rechte des Parlamentes geschehen soll und geschehen kann. Sollen die Verträge, die von Regierung zu Regierung ausgehandelt und beschlossen werden, für uns bindend sein? Sollen wir hier haushaltsmäßig oder wie immer einfach vollziehen müssen, was auf Regierungsebene beschlossen ist? Ich stelle die Frage, und ich frage weiter: Welche Kautel gibt es dafür, daß diese Auslegung, die natürlich hier heute bestritten werden wird - das ist mir völlig klar -, nicht doch eines Tages praktiziert wird? Das ist das, was ich vermeiden möchte. Auch hier besteht eine Gefahr dafür, daß dieses Hohe Haus und andere Parlamente, die Länderparlamente, ausgeschaltet werden und nicht mehr die Funktion behalten, die sie bei der Regelung so wichtiger Fragen haben sollten.
Meine Damen und Herren, ich bitte Sie deshalb, mit mir den Art. 91 a abzulehnen und beim Art. 91 b die von uns vorgeschlagene Fassung zu akzeptieren.
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