Rudolf Bindig (NA), 1991-10-10:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Sowohl die gerade zu Ende gegangene Moskauer KSZE-Konferenz über die menschliche Dimension als auch die mit weltweiter Beteiligung abgehaltene Straßburger Konferenz über parlamentarische Demokratie haben die Auffassung zum Ausdruck gebracht, daß die internationalen Instrumente zum Schutz der Menschenrechte und die Rechte der Völker verstärkt und ständig verbessert werden müssen, um wirklich effizient zu werden.
Menschenrechte sind nicht länger ausschließlich die Angelegenheit von Staaten, sondern die Verletzung von Menschenrechten begründet ein internationales Recht - wenn nicht gar eine Pflicht - auf Intervention. Die Geltendmachung von international übernommenen Menschenrechtsverpflichtungen ist keine Einmischung in innere Angelegenheiten. Diese Auffassung stellt einen noch vor wenigen Jahren undenkbaren Fortschritt in der Menschenrechtsdebatte dar.
Die Verstärkung des vorhandenen internationalen Menschenrechtsinstrumentariums und die Einbindung von möglichst vielen Staaten in die kodifizierten Abkommen gewinnen weiterhin dadurch an Bedeutung, daß sich der frühere Gegensatz zwischen westlichem und östlichem Menschenrechtsverständnis weitgehend aufgelöst hat. Unter den Begriffen „Menschenrechte", „Demokratie" und „Rechtsstaat" wird jetzt in weiten Bereichen dasselbe verstanden. Der Beitritt möglichst vieler Staaten zu den bestehenden großen, weltweiten Menschenrechtspakten und ihren Zusatzabkommen ist deshalb besonders wichtig.
Wir diskutieren heute den Beitritt Deutschlands zu zwei wichtigen Zusatzabkommen zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, den Zusatzprotokollen zur Abschaffung der Todesstrafe und zur Anerkennung der Individualbeschwerde. Der Gesetzentwurf zur Abschaffung der Todesstrafe ist von der Bundesregierung eingebracht worden, der Gesetzentwurf zur Anerkennung der Individualbeschwerde von Abgeordneten der SPD. Hinter den unterschiedlichen Einbringsungswegen steckt durchaus politische Brisanz.
Das Abkommen zur völkerrechtlichen Ächtung und weltweiten Eindämmung der Todesstrafe geht auf eine Initiative der damals SPD-geführten Bundesregierung von 1980 zurück. Nachdem die Beratung des eingebrachten Entwurfs in den Gremien der Weltorganisation zunächst einen äußerst zähen Verlauf genommen hatte, trat allmählich ein Meinungswechsel ein, der zeigte, daß die Zweifel an der Berechtigung der Todesstrafe weltweit gewachsen sind und daß eine größere Sensibilität der Regierungen für das Problem der Todesstrafe eingetreten ist.
Dieser Meinungsumschwung in den Vereinten Nationen ist auch durch den politischen Wandel in der Sowjetunion und in den osteuropäischen Staaten wesentlich bewirkt worden, die sich in der letzten Phase der Beratung aktiv für das Protokoll eingesetzt haben. Daß die deutsche Initiative zur weltweiten Eindämmung der Todesstrafe dann doch noch zum Erfolg führte, dazu hat schließlich auch beigetragen, daß zahlreiche afrikanische und asiatische Staaten durch Stimmenthaltung mitgeholfen haben, daß der Entwurf die UN-Generalversammlung passieren konnte.
Die vom Islam geprägten Staaten lehnen die Abschaffung der Todesstrafe als unvereinbar mit ihrer Religion ab. Besonders bedauerlich ist, daß die USA an der Todesstrafe weiterhin festhalten wollen und bei der Schlußabstimmung gegen das Fakultativprotokoll gestimmt haben.
Für Deutschland selbst ist das Abkommen materiell von geringerer Bedeutung, weil der Grundgesetzartikel 102 eindeutig festlegt: „Die Todesstrafe ist abgeschafft." Außerdem hat sich Deutschland durch Beitritt zu einem Zusatzabkommen zur Europäischen Menschenrechtskonvention auch international bereits eindeutig zur Ächtung der Todesstrafe verpflichtet. Die Bedeutung dieses Abkommens liegt darin, daß
Staaten, die noch an der Todesstrafe festhalten, damit ermutigt werden sollen, diesen wichtigen Schritt nachzuvollziehen.
Das Abkommen ist von Deutschland initiiert worden. Es ist nach Verabschiedung durch die UN-Generalversammlung zügig gezeichnet worden, und die Bundesregierung legt jetzt das Ratifikationsgesetz dem Bundestag vor. Es gibt keinen Zweifel, daß der Bundestag das Gesetz ebenfalls zügig ratifizieren wird.
Gänzlich anders liegen die Dinge bei dem Abkommen, das die Anerkennung der Individualbeschwerde im Rahmen des Zivilpaktes regelt. Dieses Abkommen ist bereits im Dezember 1966 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen worden und durch die entsprechende Anzahl von Ratifikationen 1976 in Kraft getreten. Obwohl knapp 50 Staaten, darunter die Mehrheit der Europarats-Staaten, das Fakultativprotokoll ratifiziert und damit die Kompetenz des Ausschusses für Individualbeschwerden anerkannt haben, hat sich die Bundesregierung bisher zäh gesträubt, das Abkommen überhaupt zu zeichnen, geschweige denn dem Bundestag das Ratifikationsgesetz zuzuleiten.
Wieder einmal müssen wir Abgeordneten von der SPD zu dem ungewöhnlichen Schritt greifen, zu einem internationalen Abkommen den Entwurf eines Ratifikationsgesetzes aus dem Bundestag vorzulegen. Der Bundesregierung wird dieses Verfahren erneut nicht behagen, obwohl der Geschäftsordnungsausschuß eindeutig festgestellt hat, daß der Weg der Einbringung eines Entwurfs eines Ratifikationsgesetzes zu einem internationalen Abkommen aus den Reihen der Mitglieder dieses Hauses durchaus zulässig ist. Vermutlich dürfte das allerdings der erste Fall sein, bei dem im Bundestag der Entwurf eines Ratifikationsgesetzes auf diesem Wege vorgelegt wird, obwohl das Abkommen von der Bundesregierung bisher noch nicht einmal gezeichnet worden ist.
Über einen Zeitraum von mehr als zehn Jahren haben wir die Bundesregierung mit Abgeordnetenfragen, Kleinen Anfragen und in Entschließungsanträgen des Bundestags immer wieder aufgefordert und ermahnt, das Abkommen zu zeichnen und dem Deutschen Bundestag zur Ratifizierung vorzulegen - leider ohne damit die Lethargie der Bundesregierung in dieser Frage zu durchbrechen.
Richtig ist, daß das Individualbeschwerdeverfahren des Protokolls hinter den Regelungen der Europäischen Menschenrechtskonvention in einigen Bereichen zurückbleibt. Eine Individualbeschwerde im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention wird in einem justizförmigen Verfahren ausgeübt, das in der Regel durch eine abschließende Konventionsentscheidung oder durch ein verbindliches Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte abgeschlossen wird.
Auch wenn die Entscheidungen des UN-Ausschusses völkerrechtlich nicht dieselbe Bindungswirkung wie jene des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte entfallten, kommt ihnen dennoch eine große moralische und politische Bedeutung zu. In einer beachtlichen Zahl von Fällen konnte der Ausschuß massive Verletzungen der Rechte auf Leben, persönliche Freiheit, physische Integrität, gerechtes Gerichtsverfahren, Meinungsfreiheit, politische Partizipation und ähnlicher Rechte feststellen.
Der Pakt enthält zudem einige Rechte, die in der europäischen Konvention nicht enthalten sind, z. B. das Selbstbestimmungsrecht, Rechte der Angehörigen von Minderheiten, das Recht auf gleiche Ämterzugänglichkeit oder das Recht Fremder, nicht willkürlich des Landes verwiesen zu werden. Steckt hinter dem zuletzt genannten Recht vielleicht ein Grund dafür, daß das Bundesministerium des Innern und insbesondere ein südliches Bundesland gegen die Ratifikation dieses Abkommens agieren?
Aufhorchen läßt auch, daß die Bundesregierung ihre Argumentation zu der Frage, warum sie bisher nicht zu einer Zeichnung und Ratifikation bereit gewesen ist, im Lauf der Debatte gewechselt hat. Während mir der damalige Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister der Justiz, Dr. Jahn, 1987 schriftlich als einen der hauptsächlichen Gründe, die die Bundesregierung bisher veranlaßt haben, das Fakultativprotokoll nicht zu zeichnen und nicht zu ratifizieren, genannt hat, „daß in den allgemeinen Erläuterungen zur Kommentierung zu Art. 6 des Zivilpakts festgestellt wird, daß der Besitz von Atomwaffen das Recht auf Leben verletzt, und daß bei Annahme des Fakultativprotokolls dies ein Einfallstor für Protestbewegungen wäre, die ihre Ablehnung der Atomraketenstationierung im Wege einer Vielzahl von Einzelbeschwerden geltend machen könnten", hat sie später diese Begründung, die ich schriftlich habe, nicht nur fallenlassen; sie wollte sie gar nicht mehr wahrhaben.
Als Begründungen wurden dann Sorgen geäußert, daß die westliche Gruppe unter den 18 Mitgliedern im Ausschuß in der Minderheit sei, daß es Probleme bei der Vertretung von Berlin durch die Bundesrepublik Deutschland geben könnte und daß man gegen Doppelverfahren im UN-System und im europäischen Menschenrechtssystem sei.
Da das Abkommen selbst Doppelverfahren von Individualbeschwerden, die bereits in einem regionalen Menschenrechtssystem behandelt worden sind, ausschließt, die Berlinproblematik sich inzwischen erübrigt hat und außerdem der frühere Ost-West-Gegensatz die Willensbildung im Ausschuß nicht mehr prägen dürfte, hoffen wir nun, daß die Bundesregierung endlich ihren Widerstand gegen die Ratifikation dieses Abkommens fallenläßt.
Der Pakt stellt einen wichtigen Schritt zum Ziel der weltweiten Anerkennung von Individualbeschwerden dar und hilft, den Standard weltweit geltender Rechtsinstrumente auszubauen. Dieses Abkommen soll Staaten, die bisher keine Individualbeschwerde anerkennen, dazu ermutigen, diesen wichtigen Schritt nachzuvollziefien.
Unser Gesetzentwurf soll die Denkprozesse bei der Bundesregierung anregen. Wir hoffen, daß sich die Bundesregierung und vor allem die Abgeordneten der sie tragenden Fraktionen im Deutschen Bundestag davon überzeugen lassen, daß die Zeit drängt, daß

auch Deutschland diesem wichtigen Abkommen beitritt.
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