schmid (vizepräsident), 1952-06-10:
Weitere Wortmeldungen liegen nicht vor.
Es ist ein Entschließungsantrag Drucksache Nr. 3443 eingebracht worden, der offensichtlich die Unterstützung von mehr als 30 anwesenden Mitgliedern dieses Hauses hat. Ich lasse zunächst über diesen Antrag abstimmen. Der Antrag ist von Herrn Abgeordneten Dr. Tillmanns verlesen worden; ich brauche ihn wohl nicht ein zweites Mal zu verlesen. Wer für die Annahme ist, den bitte
ich, die Hand zu erheben. - Gegenprobe! - Enthaltungen? - Gegen die Stimmen der kommunistischen Gruppe angenommen.
Dann sind von Frau Abgeordneten Kalinke zwei Anträge eingereicht und verlesen worden. Nach § 107 der Geschäftsordnung muß ein Antrag die Unterstützung von 30 anwesenden Mitgliedern des Hauses finden, wenn über ihn abgestimmt werden soll. Finden diese beiden Anträge die Unterstützung von 30 Mitgliedern des Hauses? Ich bitte um ein Handzeichen der Damen und Herren, die diese Anträge unterstützen wollen. - Das sind offensichtlich weniger als 30 Mitglieder des Hauses. Die beiden Anträge haben damit nicht die genügende Unterstützung gefunden, sie können nicht beschieden werden. Damit ist dieser Punkt der Tagesordnung erledigt.
Ich rufe Punkt 4 der Tagesordnung auf:
a) Zweite und dritte Beratung des von den Fraktionen der CDU/CSU, SPD, FDP, DP, BP und Z eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes über die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten ({0});
Schriftlicher Bericht des Ausschusses für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten ({1}) ({2}) ({3});
b) Beratung des Schriftlichen Berichts des Ausschusses für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten ({4}) über den Antrag der Fraktion des Zentrums betreffend Zusatzkonvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten ({5}).
Ich erteile das Wort zur Berichterstattung zu 4 a) und 4 b) dem Abgeordneten Professor Dr. Brill.
Dr. Brill ({6}), Berichterstatter: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Namens des Ausschusses für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten und namens des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht habe ich dem Hohen Hause einen ausführlichen schriftlichen Bericht*) vorgelegt. Ich glaube deshalb, mich heute in der mündlichen Berichterstattung auf diejenigen Punkte beschränken zu können, die seit dem Abschluß der Verhandlungen in den beiden Ausschüssen neu hervorgetreten sind.
Auf die Bedeutung dieses Punktes der Tagesordnung brauche ich nicht einzugehen. Die Tatsache allein, daß mit der europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten das erste europäische Gesetz vorliegt - übrigens bisher auch das einzige europäische Gesetz -, rechtfertigt es, dieser Konvention die größte Aufmerksamkeit zu schenken. Aber auch die Art der Konvention ist eine völlig neue. Während sich unser Grundgesetz darauf beschränkt, die Menschenrechte zu erklären, sie justiziabel zu machen und im Art. 19 über den Schutz der subjektiven öffentlichen Rechte und in den verschiedenen Vorschriften über die Errichtung des Bundesverfassungsgerichts eine Garantie ankündigt, aber nicht ausführt, bringt die Straßburger Konvention eine institutionelle Garantie. Sie enthält zu diesem Zwecke Vorschriften über die Einrichtung einer
*) Siehe Anlage 1 Seite 9535.

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Beschwerdekommission und Bestimmungen über die Errichtung eines europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. In allen europäischen Ländern, in denen bisher eine Debatte über die Ratifikation dieser Konvention stattgefunden hat, haben sich die Abgeordneten der verschiedensten Parteien vor allen Dingen dieser institutionellen Garantie der Menschenrechte zugewandt. Die Errichtung der Beschwerdekommission und des Gerichtshofs für Menschenrechte sind ein weiterer und hoffentlich sehr wirksamer Schritt zum Abbau der nationalen Souveränität und zur Behauptung der Souveränität des Individuums gegen die Omnipotenz der Nationalstaaten. Der europäische Gedanke, verbunden mit dem Gedanken der Menschenrechte hat damit eine neue, absolut fortschrittliche Prägung in der Entwicklung des öffentlichen Rechts erhalten.
Nun, meine Damen und Herren, einige Bemerkungen zu den einzelnen Fragen. Sie werden aus dem Bericht ersehen haben, daß sich der Ausschuß für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten insbesondere den politischen und - wie es in der Natur der Sache liegt - der Aus-
den
für Rechtswesen und Verfassungsrecht den juristischen Fragen zugewandt hat. Für den Ausschuß für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten war insohin ,die Frage interessant: Soll die Konvention letzt ratifiziert werden, ist jetzt der geeignete Zeitpunkt, oder sollte die Bundesrepublik nicht einen späteren Zeitpunkt abwarten?, und weiter die Frage: Soll die Bundesrepublik nach der Errichtung des Bundesverfassungsgerichts, nach der Vergabe von Zuständigkeiten an das Bundesverfassungsgericht, die über alle bisherigen Zuständigkeiten eines höchsten Gerichtshofs hinausgehen, auch denjenigen Teil der Konvention ratifizieren, der sich auf die Beschwerdekommission und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte bezieht? Bei der Diskussion im Ausschuß ist dabei insbesondere die Beratung im englischen Unterhaus in Betracht gezogen worden, die .alsbald nach der Unterzeichnung des Protokolls in Rom vom 4. November 1950 stattgefunden hat. Ich freue mich, heute dem Hohen Hause mitteilen zu können, daß das englische Unterhaus eine zweite Diskussion über diese Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten gehabt hat; sie hat am 22. Februar 1952 stattgefunden. Wie aus einem Schreiben des britischen Außenministers an den Generalsekretär des Europarats hervorgeht. hat das englische Unterhaus in dieser zweiten Beratung auch der Errichtung der Beschwerdekommission und des Gerichtshofs zugestimmt.
Norwegen hat am 22. Dezember 1951 die Ratifikation des gesamten Textes beschlossen und nur eine Ausnahme gemacht, die in diesem Parlament nicht interessieren dürfte; sie bezieht sich auf die Zulassung der Jesuiten, die in Norwegen wohl nach wie vor verboten ist.
Schweden hat am 11. Januar 1952 über die Konvention verhandelt und, wie das Ratifikationsschreiben ebenfalls ausweist, die Ratifikation im ganzen beschlossen.
Damit sind drei Tatsachen geschaffen, die die Lage, die der Auswärtige Ausschuß vorgefunden hat, vollständig verändern und die, glaube ich - mich auf der Linie des Ausschusses bewegend -, für den Bundestag gar keinen anderen Beschluß zulassen als den, dem Ratifikationsgesetz, so wie
es vom Ausschuß vorgelegt worden ist, im ganzen zuzustimmen.
Meine Damen und Herren, ich erspare es mir weiter, auf den Katalog der juristischen Fragen im einzelnen einzugehen, den Sie auf den Seiten 2 und 3 des Berichts unter Nummern 1 bis 6 finden. Ich mache besonders darauf aufmerksam, daß in dem Katalog ,die Nr. 6 noch einmal in a) bis h) unterteilt ist. Nur die Frage, zu der Sie der Ausschuß bittet den Beschluß zu fassen, die Bundesregierung zu ersuchen, einen Vorbehalt anzumelden, bedarf einer besonderen Heraushebung. Es handelt sich dabei um einen Vorbehalt zu Art. 7 der Konvention, den Sie in der synoptischen Gegenüberstellung des deutschen, französischen und englischen Textes auf Seite 14 oben abgedruckt finden. Art. 7 Abs. 1 enthält in etwas größerer Umschreibung den Rechtssatz des Art. 103 des Grundgesetzes: nulla poena sine lege. Art. 7 Abs. 2 läßt aber eine Ausnahme von diesem Rechtssatz zu, wenn nach allgemeiner internationaler Anschauung eine Handlung bereits als strafbare Handlung galt, auch ohne daß ein Strafgesetz vor der Begehung dieser Handlung erlassen war. Nach den außerordentlich trüben Erfahrungen, die das deutsche Volk in der Periode der nazistischen Diktatur mit der Durchbrechung des Rechtssatzes nulla poena sine lege gemacht hat, und nach den schauderhaften Erfahrungen - meine Damen und Herren, das darf ich unter dem Eindruck der Debatte, die wir eben über Berlin gehabt haben, vielleicht hinzufügen -, die wir - fast periodisch - in der sowjetischen Besatzungszone mit der Durchbrechung dieses Rechtssatzes machen, glaubt der Ausschuß für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten, Ihnen vorschlagen zu sollen, daß in Deutschland eine Durchbrechung des Rechtssatzes gemäß Art. 7 Abs. 2 künftig nicht mehr stattfinden darf. Die Bundesregierung soll deshalb ersucht werden, einen entsprechenden Vorbehalt bei der Niederlegung der Ratifikationsurkunde zu erklären; selbstverständilch muß das in der Ratifikationsurkunde selbst zum Ausdruck gebracht werden. Sie soll ersucht werden, diesen Vorbehalt zu erklären und damit zu begründen, daß zwischen Art. 7 Abs. 2 der Konvention und Art. 1ß3 des Grundgesetzes ein unlösbarer Widerspruch enthalten und der Bundestag nicht gewillt ist, eine Änderung des Grundgesetzes gemäß Art. 7 Abs. 2 der Konvention vorzunehmen. - Soviel zu den übrigbleibenden juristischen Fragen.
Nun noch zwei Bemerkungen zu den politischen Fragen. Der Gesetzestext ist vom Auswärtigen Ausschuß in Art. 2 geändert worden. Es lagen staatsrechtliche Gründe dafür vor, im Gesetz nicht auszusprechen, ,daß durch .den Beschluß des Bundestags die Ratifikation erfolgt sei, sondern, da der Ratifikationsvorgang selbst eine Aufgabe der Bundesregierung, der Exekutive ist, diese zu ermächtigen, die Ratifikation vorzunehmen. Wir haben uns dabei an ausländische Vorbilder, insbesondere an das französische Recht gehalten. Bei dieser Gelegenheit darf ich Sie bitten, in Ihrem Exemplar auf Seite 8 in der Überschrift den Ausdruck „Konvention zur Wahrung der Menschenrechte" durch den Ausdruck „Konvention zum Schutze der Menschenrechte" zu ersetzen. Der französische Ausdruck protection, der englische Ausdruck protection erlauben keine andere Übersetzung als „Schutz" der Menschenrechte.
Die zweite politische Frage finden Sie auf Seite 5 des Berichts unter Ziffer 7. Von allem

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Anfang an ist von den verschiedensten Seiten und insbesondere von den Vertretern des Senats von Berlin der Wunsch ausgesprochen worden, diese Konvention auch auf Berlin zu erstrecken. Die politische und juristische Lage bot in dieser Hinsicht bisher Schwierigkeiten. Der Ausschuß war auch der Auffassung, daß der Art. 63 der Konvention nicht erlaubt, durch einfache Erklärung der Bundesregierung später die Konvention auf Berlin zu erstrecken, denn die ratio legis des Art. 63 ist die Verleihung des Status der Menschenrechte an Kolonialgebiete, die aus dem Status des Protektorats aufrücken in den Rang einer Selbstverwaltungskolonie. Man sollte Motiven nicht ohne Not Gewalt antun. Daß Berlin als Protektorat der Bundesrepublik betrachtet werden könnte, kommt sowieso nicht in Frage. Es muß also nach den besonderen außenpolitischen, völkerrechtlichen und staatsrechtlichen Verhältnissen gehandelt werden, die wir heute vorfinden. Besprechungen, die in den letzten Tagen und heute vormittag stattgefunden haben, haben zu dem Ergebnis geführt, dem Bundestag vorzuschlagen, heute zu handeln und durch Einfügung eines neuen Artikels in das Ratifikationsgesetz nach deutschem Staatsrecht diese europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und der Grundfreiheiten mit dem Inkrafttreten des deutschen Gesetzes auf Berlin auszudehnen. Darf ich mir erlauben, Herr Präsident, diesen interfraktionellen Antrag gleich dem Hohen Hause bekanntzugeben. Sie haben ihn auf Ihrem Pult im Umdruck Nr. 569 vorliegen. Er lautet:
Der Bundestag wolle beschließen:
1. Es wird folgender Artikel III neu eingefügt: „Artikel III
Die Konvention gilt im gesamten Geltungsbereich des Grundgesetzes."
2. Der bisherige Artikel III wird Artikel IV.
Zur Erläuterung darf ich sagen: Mit dem Ausdruck „gilt im gesamten Geltungsbereich des Grundgesetzes" ist nach der herrschenden Auffassung im deutschen Staatsrecht die Erstreckung auf Berlin ausgesprochen. Ich hebe hervor, daß diese Anschauung vom Bundesverfassungsgericht neuerlich anerkannt worden ist. Durch eine Entscheidung vom 25. Oktober 1951 hat das Bundesverfassungsgericht gesagt, daß - mag man die organisatorischen Vorschriften des Grundgesetzes als suspendiert ansehen und andere Teile in Frage ziehen - der Grundrechtsteil des Grundgesetzes in Berlin heute bereits aktuelles Recht ist. Wir knüpfen also an diese höchstrichterliche Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts an, wenn wir den Ausdruck gebrauchen: „gilt im gesamten Geltungsbereich des Grundgesetzes". Wenn der Bundestag heute dieses Gesetz beschließt, wenn es am Tage nach seiner Verkündung in Kraft tritt, sind die europäischen Menschenrechte in Berlin, weil sie den Grundrechtsteil des Grundgesetzes decken und nur in einigen wenigen Punkten weitergehen, nämlich im Verbot der Sklaverei und der Folter - vielleicht auch für Berlin etwas aktuell -, unmittelbar in Kraft getreten.
Das sind die paar Bemerkungen, die ich machen wollte. Im Namen des Ausschusses habe ich Sie in Ergänzung des Schriftlichen Berichts zu bitten, den Entwurf des Gesetzes auf Seite 7 der Drucksache Nr. 3338 mit der Einfügung dieses neuen Artikels anzunehmen und der Anmeldung eines Vorbehalts zu Art. 7 Abs. 2 der Konvention zuzustimmen.
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