dichgans (NA), 1969-02-12:
Herr Präsident! Sehr verehrte Frau Schriftfüherin! Meine Herren! Ich hatte nicht zu hoffen gewagt, daß diese erste Lesung eine so gründliche Debatte über die Problematik des Bundesverfassungsgerichts bringen würde. Herrn Arndt möchte ich zu seiner substanzreichen Jungfernrede herzlich beglückwünschen. Ich bin ihm für seine kritischen Bemerkungen sehr dankbar; sie beleben die Debatte. „Debatte" kommt bekanntlich vom Wortstamm „schlagen". Und ich habe mit Vergnügen registriert, daß das Bundesjustizministerium in die Nähe des gesunden Volksempfindens geriet, ich sogar in die Nähe des großen Josef Stalin.
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Die Kritik, die Herr Kollege Arndt hier vorgetragen hat, führt zum Kern des Problems. Erlauben Sie mir zwei Vorbemerkungen.
Ich hatte den Eindruck, Herr Kollege Arndt, daß Ihre Kritik eine gewissen Unterton von Entrüstung hatte, Entrüstung darüber, daß man eine so erhabene Institution wie das Bundesverfassungsgericht zu kritisieren wagt. Ich möchte empfehlen, solche Emotionen auszuschalten; selbst das Bundesverfassungsgericht darf kein Tabu sein, und in einer Demokratie muß man über alles reden dürfen, selbst über Karlsruher Institutionen.
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Eine zweite Vorbemerkung. Ich habe eine hohe Meinung vom Bundesverfassungsgericht. Ich hatte den Eindruck, Herr Arndt, ich habe sogar eine höhere Meinung von ihm als Sie. Ihre Befürchtung z. B., daß die Bundesverfassungsrichter bei Ende ihrer Amtsperiode auf die Wiederwahl schielen, teile ich nicht.
Zur Problematik möchte ich anknüpfen an die mehrfach angeschnittene Frage der Rückwirkung. Unsere gelehrten Juristen, voran Professor Süsterhenn, haben dazu vieles Bemerkenswerte gesagt, und auch Herr Dr. Rutschke hat dazu einiges Treffende geäußert. Auf diese juristischen Fragen will ich hier nicht eingehen; meine Bedenken gegen diese Bestimmung sind vielmehr ganz andere. Ich lege mir die Frage vor, ob nicht die Änderung, die uns hier vorgeschlagen wird, die Zahl der Aufhebungen von Gesetzen wesentlich vergrößert. Herr Arndt, das haben Sie ja selbst angeschnitten. Sie haben gesagt, daß das Bedenken wegen der Rückwirkung das Bundesverfassungsgericht zuweilen davon abgehalten hat, ein Gesetz aufzuheben, das es sonst vielleicht aufgehoben hätte. Es ist kein Geheimnis, daß z. B. unser altes Umsatztseuergesetz aus diesem Grunde einer solchen Gefahr entgangen ist.
Ich werte diesen Tatbestand genau umgekehrt wie Sie, Herr Staatssekretär. Ich finde, es ist ein Vorteil, daß das Bundesverfassungsgericht zuweilen durch die geltenden Bestimmungen über die Rückwirkungen daran gehindert worden ist, noch mehr Gesetze aufzuheben, als es das ohnehin bereits tut. Ich möchte das Hohe Haus dringend bitten, sich gründlich zu überlegen, ob man diese Schranke beseitigen sollte.
Man mag sagen, die Zahl der Gesetzesaufhebungen, die das Bundesverfassungsgericht beschlossen hat, sei nicht allzu groß. Eine Statistik, die mir ein Fachmann in die Hand gedrückt hat, weist aus, daß 222 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in der feierlichen Form, die Sie mit Recht erwähnt haben, Herr Arndt, im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden sind. Davon sind 98 Nichtigkeitserklärungen; das sind immerhin 45% der Fälle, die zur Entscheidung gekommen sind.
Aber, meine Herren, meine Besorgnisse richten sich gar nicht gegen die Quantität der Aufhebungen, sondern gegen die Qualität. Und da fürchte ich, Herr Arndt, wir haben etwas aneinander vorbeigeredet. Das, was Sie gesagt haben, möchte ich zum größten Teil unterschreiben, aber nur für einen Teilbereich, den juristischen.
Die Philosophie des Bundesverfassungsgerichts beruht auf der Vorstellung, daß es zwei Bereiche gibt: einen politischen Bereich - das ist der Bereich der Alternativen, wo man unter mehreren möglichen Lösungen die jeweils zweckmäßigste heraussucht - und daneben einen juristischen Bereich, wo man mit der strengen Logik, die ich klarzumachen versucht habe an dem Beispiel zweimal zwei gleich vier, aus einem vorgegebenen Recht Folgerungen ableitet, einen juristischen Bereich, in dem es nur eine Antwort geben kann: zulässig oder nicht, ja oder nein; aber keine Alternativen. Das Bundesverfassungsgericht hat dieses Problem selbst gesehen und sich mehrfach damit beschäftigt. Aber ich habe den Eindruck, daß es mehrfach der Versuchung erlegen ist, sicher aus den besten Motiven, in den politischen Bereich einzudringen.
Ich möchte Herrn Kollegen Arndt noch einmal beruhigen: Ich will das Bundesverfassungsgericht keineswegs abschaffen. Ich bin auch der Meinung, daß es einen echten Rechtsraum gibt, in dem das Bundesverfassungsgericht das letzte Wort haben muß, sozusagen für Marshall, gegen Jefferson. Aber die Frage ist: Ist wirklich der gesamte Bereich der Entscheidungen des Bundestages justiziabel? Herr Präsident, wir sind in der Plenarsitzung, und ich will deshalb nicht in eine gelehrte Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eintreten. Ich möchte nur das, was mir Sorge bereitet, an zwei einfachen Beispielen darstellen:
Das erste ist das bayerische Apothekengesetz. Der Bayerische Landtag hat, wie viele von Ihnen
wissen - Herr Kollege Dittrich, der sich mit der Sache beschäftigt hat, sitzt ja hier unter uns -, anknüpfend an eine hundertjährige Geschichte, für die Apotheken eine milde Form der Konzession vorgesehen. Die Konzessionen sind ja in anderen Fällen nach wie vor verfassungskonform. Sie haben mit Recht die Schornsteinfeger erwähnt. Ich bin darauf hingewiesen worden, daß ich Kaminfeger hätte sagen müssen. Ich bin bereit, mich mit beiden handwerklichen Bezeichnungen abzufinden. Auch die Notariate werden ja bekanntlich, jedenfalls bei uns im Rheinland, nicht nach dem Gesichtspunkt der Berufsfreiheit besetzt.
Aus welchen Erwägungen heraus ist das Bundesverfassungsgericht nun zu einer Aufhebung des bayerischen Apothekengesetzes gekommen? Es hat eine eingehende Begründung gegeben. Der Bayerische Landtag war der Meinung, zur Sicherung der Heilmittelversorgung auf dem Lande sei eine Apothekengesetzgebung dieser Art erforderlich. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu gesagt, wenn das zutreffe, dann sei das Gesetz zulässig. Aber jetzt kommt die gefährliche Wendung: Das Gericht hat erklärt, die Befürchtungen des Gesetzgebers seien unbegründet. Herr Arndt, das ist gar kein juristischer Tatbestand, das ist eine Annahme über die Zukunft, und ich frage Sie: Mit welcher Berechtigung fordert eigentlich das Bundesverfassungsgericht, daß seine Prophetie über eine zukünftige Entwicklung mehr Autorität haben soll als die Prophetie eines Parlaments, das sich monatelang mit der Sache beschäftigt, dem der Sachverstand eines ganzen Ministeriums zur Verfügung steht, das Sachverständige hören kann?
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Nicht Tatsachenfeststellungen aus der Gegenwart oder der Vergangenheit, sondern Annahmen über die Zukunft: Warum sollte das Bundesverfassungsgericht hier eine höhere Autorität haben als das Parlament? Diese Vorstellung ist deshalb so problematisch, Herr Kollege Arndt, weil das Gericht, wenn sich seine Prognose als falsch erweist, sie gar nicht mehr korrigieren kann. Die Entscheidung des Gerichts blockiert die Gesetzgebung. Sie haben mit Recht darauf hingewiesen, daß diese Beschlüsse - richtig oder falsch -, die Kraft von Gesetzen haben, während wir, wenn wir uns irren, neue Gesetze beschließen können. Das tun wir ja auch von Zeit zu Zeit. Das Bundesverfassungsgericht kann das nicht. Ich bin nicht der erste, der das kritisiert. Es gibt darüber sehr gescheite Ausführungen von Professor Ehmke aus Freiburg, und ich würde dem Staatssekretär Ehmke vielleicht raten, diese seine Ausführungen noch einmal nachzulesen.
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Ich möchte mich im übrigen noch einmal auch auf das beziehen, was Herr Dittrich dazu gesagt hat.
Ich halte idas Apothekenurteil - ich möchte mich jetzt deutlich ausdrücken, Herr Arndt - für einen unerträglichen Einbruch in die politische Sphäre unserer bayerischen Kollegen. Sie haben von „ultra vires" gesprochen. „Vires", das möchte ich nicht sagen; aber über die Grenzen hinaus, die dem Bundesverfassungsgericht meiner Ansicht nach von Rechts wegen gesetzt sind.
Ich registriere erfreut, daß das Bundesverfassungsgericht inzwischen offenbar selbst Bedenken bekommen hat. Der Beschluß über die Mühlengesetze ist sehr viel vorsichtiger. Herr Staatssekretär, Sie nicken. - Aber was ,ich dabei beanstande, ist folgendes: Während der Supreme Court, der ebenfalls gelegentlich seine Meinung ändert, dann in das neue Urteil hineinschreibt: „Wir halten nicht mehr an ,der alten Entscheidung fest", tut das Bundesverfassungsgericht das, soweit ich sehen kann, niemals, so daß die Apothekenentscheidung - die ich für falsch halte - nach wie vor in der Welt steht.
Es .ist mir gesagt worden, wir dürften die Hoffnung haben, daß das Bundesverfassungsgericht nach stürmischen Jahren des Anfangs allmählich die legitimen Rechte der Parlamente etwas mehr respektieren würde. Leider hat sich diese Erwartung nicht erfüllt.
Ich darf ein zweites Beispiel anführen; es ist das letzte. Herr Arndt hat es selbst bereits erwähnt. Es handelt sich um das Urteil über die Parteifinanzierung. Herr Arndt, ich muß doch noch etwas mehr ins juristische Detail gehen. Es gibt ein Urteil vom Jahre 1966, in dem es heißt, es seien Grenzen für die Finanzierung von Splitterparteien zulässig, aber diese Grenzen müßten erheblich - „erheblich" - unter der Fünf-Prozent-Grenze liegen. Ich habe noch deutlich in Erinnerung, wie sich die Experten unserer Fraktionen damals den Kopf zerbrochen haben: Was heißt „erheblich"? ¡Die Experten waren der Meinung, die Hälfte wäre erheblich, und ich habe den Eindruck, daß ,das auch dem allgemeinen Sprachgebrauch entspricht. Wenn etwa ein Verkäufer seinen Preis um die Hälfte reduziert, kann man gewiß nicht sagen, das sei unerheblich. Aber als wir dm Jahre 1968 das zweite Urteil des Bundesverfassungsgerichts lasen, erfuhren wir zu unserer Überraschung, „erheblich" heiße neun Zehntel, die Grenze müsse also mindestens von 5% auf 0,5% gesenkt werden.
Meine Herren, das zeigt die ganze Problematik. Natürlich kann man statt 2,5 auch 0,5% sagen, und, Herr Arndt, ich gebe Ihnen ausdrücklich zu, daß das, was das Bundesverfassungsgericht zu 0,5% gesagt hat, sich durchaus hören läßt. Aber ich wäre bereit gewesen, ein Urteil zu schreiben mit vielen guten Argumenten für 0,1 % oder für 1 %. Für oder gegen diese Zahlen läßt sich eine Menge sagen. Aber dieser Tatbestand zeigt doch, daß es wich hier nicht um eine Frage der juristischen Argumentation, der logischen Deduktion - zwei mal zwei gleich vier - handelt. Hier wird viel mehr eine Auswahl zwischen Alternativen getroffen,
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Das Bundesverfassungsgericht setzt sich kurzerhand an ,die Stelle des Gesetzgebers und bestimmt den Inhalt von Gesetzen.
Meine Herren, zurück zu Ziffer 12 des Entwurfs und dem neuen § 79. Ich bin keineswegs gegen eine Neuregelung der Rückwirkung. Aber ich bin sehr
Deutscher Bundestag - 5. Wahlperiode - 215. Sitzung: Bonn, Mittwoch, den 12. Februar 1969 11679
dagegen, daß wir das isoliert vorwegziehen. Wir sollten jetzt zunächst einmal sorgsam überlegen, ob nicht die Abgrenzung zwischen Legislative, Exekutive und Justiz einer gründlichen Überprüfung bedarf. Das ist keineswegs nur ein Problem der Verteidigung der politischen Lebensrechte des Parlaments. Es ist mir sehr ernst damit, Herr Arndt, Das ist keine Frage der Popularität, sondern ich habe das Gefühl: das ist eine Grundfrage des Parlaments. Wir müssen uns damit beschäftigen, wenn wir der Gefahr entgehen wollen, auf die Dauer eine Art „Beratende Versammlung des Bundesverfassungsgerichts" zu werden. Wir müssen das abgrenzen. Wir müssen uns mit diesem Problem auseinandersetzen. Das ist nicht nur eine Frage der Abgrenzung zwischen Legislative und Justiz, es ist ebenso eine Frage dier Abgrenzung der Exekutive von der Legislative.
In dieser vorgerückten Stunde, wo wir sozusagen unter uns sind, möchte ich Ihnen einmal die Frage vorlegen: wie lange wollen Sie eigentlich noch den Zustand akzeptieren, daß bei 90% unserer Gesetze 90 % der Abgeordneten die Konsequenzen dessen, was sie beschließen, im einzelnen gar nicht übersehen? Die politische Mechanik unserer Parlamente ist jahrhundertealt. In den letzten 300 Jahren ist uns keine einzige neue Idee dazu eingefallen. Unser Parlament arbeitet noch genauso wie das englische Parlament zur Zeit von Oliver Cromwell. Daß wir die Konsequenzen unserer Gesetze nicht übersehen, liegt nicht an mangelndem Fleiß. Wir Abgeordneten sind außerordentlich fleißig, viel zu fleißig. Aber
die Kompliziertheit des heutigen Lebens ermöglicht es dem einzelnen Abgeordneten einfach nicht mehr, den Gesamtbereich der Gesetzgebung zu übersehen. Das führt dazu, daß wir ständig Entscheidungen treffen, die nicht auf unserer eigenen Sachkenntnis basieren, sondern auf dem Vertrauen zu sachkundigen Kollegen.
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- Ich kann nur für meine Person sprechen. Ich glaube nicht, daß ich diesen Zustand, wie er sich entwickelt hat, noch sehr lange ertragen kann.
Das Bundesverfassungsgericht hat ein gerütteltes Maß an Mitschuld, daß es sich so entwickelt hat. Ich erinnere Sie an die Einschränkung der Ermächtigungen. Wir waren im Finanzausschuß und später im Plenum gezwungen, als Gesetzgeber Umsatzausgleichssteuersätze für 300 Positionen einzeln festzusetzen, in einigen Fällen für Erzeugnisse, von denen niemand in diesem Ausschuß sagen konnte, wozu sie eigentlich verwendet werden.
Mit dieser Frage sollten wir uns sehr ernsthaft befassen. Die heutige Debatte gibt dazu eine Menge von Anregungen. Wir sollten uns erneut mit der Abgrenzung zwischen Bundesverfassungsgericht und Parlament beschäftigen. Wir sollten öffentliche Anhörungen veranstalten, auch Anhörungen von Bundesverfassungsrichtern, eine Praxis, wie sie, wie wir wissen, der amerikanische Senat seit jeher übt.
Die Zeit ist fortgeschritten, ich will es also kurz machen. Von den zahlreichen Fragen, zu denen ich noch gern etwas sagen möchte, will ich nur eine
einzige herausgreifen: das ist das Problem der Mehrheiten im Bundesverfassungsgericht. Ich erinnere Sie an das Gesetz über den Stichentscheid im Familienrecht, das, wenn ich mich recht erinnere, in diesem Hause mit allen Stimmen gegen eine Stimme verabschiedet worden ist. Trotzdem hat das Bundesverfassungsgericht dieses Gesetz aufgehoben. Dazu genügen, wie wir wissen, 5 gegen 3 Stimmen. Mehrheitsentscheidungen dieser Art sind im Bundesverfassungsgericht nicht selten. 5 gegen 3 Stimmen haben also die Möglichkeit, auch eine einstimmige Auffassung von 500 Abgeordneten dieses Bundestages außer Kraft zu setzen, - 5 gegen 3! Ist das nicht ein Indiz dafür, daß es sich hier im Grunde gar nicht um die Frage der juristischen Gewißheit handelt, die sich nach logischen Operationen entscheiden läßt, sondern um eine Frage von Alternativen, also keine juristische Frage, sondern eine politische Frage?
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Die Politik muß aus mehreren Alternativen eine auswählen, und zwar durch Mehrheit. Aber darf man die Aufhebung eines Gesetzes einer Mehrheitsentscheidung überlassen? Sollte man die Aufhebung eines Gesetzes nicht für so wichtig halten, daß sie nur dann eintritt, wenn Gewißheit besteht, Gewißheit durch Einstimmigkeit des Bundesverfassungsgerichts?
Mit dieser Frage an den Rechtsausschuß, der meinen Respekt und mein Vertrauen besitzt, möchte ich meine Bemerkungen schließen.
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