Schröder (bundesminister des innern), 1960-05-04:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Erlauben Sie mir zunächst einige wenige Worte zur Vorgeschichte der Vorlage, die zu begründen ich die Ehre habe. Das Hohe Haus hat im Januar 1957 bei der Beratung der Rentenversicherungs-Neuregelungsgesetze die Bundesregierung durch einstimmigen Beschluß ersucht, mit tunlichster Beschleunigung ein Gesetz über die Neuordnung des Fürsorgerechts vorzulegen. Dieser Beschluß kam den Absichten der Bundesregierung entgegen, im Rahmen der umfassenden Reform der Sozialleistungen auch das Fürsorgerecht neu zu regeln.
Ich habe heute die Ehre, Ihnen, meine Damen und Herren, diesen Entwurf eines Bundessozialhilfegesetzes zu unterbreiten. Der Entwurf hat zwei Ziele: er soll das Recht der öffentlichen Fürsorge auf neue gesetzliche Grundlagen stellen und es der heutigen sozialen Situation anpassen. Im Verlauf der umfangreichen Vorarbeiten haben eingehende Erörterungen mit den Ländern und den kommunalen Spitzenverbänden, dann vor allem mit den interessierten Fachkreisen, den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege und den Kirchen stattgefunden. Das Ergebnis dieser Erörterungen ist in dem Ihnen vorliegenden Entwurf berücksichtigt. Ich glaube, daß sich diese intensive Vorbereitung gelohnt hat. Ich freue mich, sagen zu können, daß der Bundesrat der Grundkonzeption, dem Inhalt und dem Aufbau des Entwurfs zugestimmt hat.
Nach dem Grundgesetz ist die Bundesrepublik ein sozialer Rechtsstaat. Als solcher kann sie an der Not ihrer Bürger nicht vorbeigehen. Schon im 19. Jahrhundert hat der große Staatsdenker Lorenz von Stein das Wesen staatlicher Verpflichtung zur Hilfe für die Notleidenden erkannt, wenn er sagt: „Not ist nicht bloß eine Gefahr, sondern sie ist eine Unfreiheit für den, der sie leidet. Eben deshalb ist ihre Beseitigung nicht mehr bloß Sache des Einzelnen, sondern der Gemeinschaft." Ein Staat wie die Bundesrepublik, der jedem seiner Bürger das Recht auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit sichert, muß alles daransetzen, dem Notleidenden aus seiner Unfreiheit herauszuhelfen.
Meine Damen und Herren, Sie wissen, daß das deutsche Sozialleistungssystem auf den drei Säulen der Versicherung, der Versorgung und der Fürsorge ruht. Für Versicherung und Versorgung ist typisch, daß sie im Grundsatz einen Anspruch auf Leistungen geben, die im voraus dem Umfang nach bestimmt sind. Die Fürsorge dagegen ist in ihrer Grundform ganz auf individuelle Hilfe ausgerichtet. Sie sucht die Not an der Wurzel zu fassen und ist bestrebt, den Notleidenden in den Stand zu setzen, sein Leben aus eigener Kraft zu meistern oder, wenn das nicht mehr möglich ist, ihm wenigstens zu einem menschenwürdigen Leben zu verhelfen.
Die jetzigen gesetzlichen Grundlagen unseres Fürsorgerechts wurden im Jahre 1924 geschaffen. Sie waren zu jener Zeit fortschrittlich. Sie unternahmen es, die Grundsätze des früheren Armenwesens über Bord zu werfen. Ganz ist diese Absicht damals nicht verwirklicht worden. Das geltende Fürsorgerecht hat sich zwar in den vergangenen Notjahren als durchaus wirksam erwiesen, als es darum ging, Massen von Hilfsbedürftigen ihren täglichen Lebensunterhalt zu sichern. Und doch hat sich in den letzten Jahren zunehmend gezeigt, daß das Fürsorgerecht aus dem Jahre 1924 der heutigen sozialen Situation nicht mehr genügt. Darin sind sich Fürsorgepraxis und Sozialwissenschaft einig. Heute genügt es eben nicht mehr, Personen ohne eigenes Einkommen nur die notwendigsten Dinge des Lebensunterhalts, wie Nahrung, Kleidung und Unterkunft, zukommen zu lassen. Gewiß wird das auch künftig zu den Aufgaben der öffentlichen Fürsorge gehören. Heute, und, wie ich glaube, in der Zukunft noch viel stärker, gehört es zu den Aufgaben der Allgemeinheit, sich auch der Menschen anzunehmen, die zwar ihr tägliches Brot haben mögen, sich aber in einer sozialen Notlage anderer Art befinden, die ihnen verwehrt, ein Leben in der Gemeinschaft zu führen, wie es den Anschauungen unseres Volkes entspräche.
Hier gibt es zahlreiche Fälle, in denen weder Sozialversicherung noch Versorgung noch Entschädigungsleistungen helfen können. Denken Sie an Sieche oder sonst pflegebedürftige Personen, denen mit Zahlung einer Geldsumme allein nicht gedient ist. Denken Sie weiter an Personen aller Altersgruppen, die körperbehindert, blind, sprach- oder hörgeschädigt sind. Lassen Sie mich hier auch alte Menschen nennen, die ohne persönliche Betreuung völlig vereinsamen. Schon diese wenigen Beispiele zeigen, daß der Schwerpunkt der Fürsorge sich nach und nach verlagert auf die Hilfe bei Notlagen, die nicht allein im Mangel an Lebensunterhalt begründet sind. Damit tritt die Bedeutung des Sozialarbeiters stärker ins Licht als die des Verwaltungsmannes im Innendienst.
Den von mir skizzierten Aufgaben genügt das heutige Fürsorgerecht nicht mehr. Zwar ist in den letzten Jahren auf Teilgebieten geholfen worden. Ich darf das Hohe Haus an drei hier beschlossene Gesetze erinnern: das Fürsorgerechts-Änderungsgesetz von 1953, das Körperbehindertengesetz von 1957, das Gesetz über die Tuberkulosehilfe von 1959. Alle diese Gesetze behandeln nur Teilgebiete. Jetzt aber gilt es, das Problem in seinem ganzen Umfang anzugehen.
Es gibt doch zu denken, meine Damen und Herren, daß im Jahre 1958 immerhin 927 000 Personen - das scheint mir eine sehr wichtige und einprägsame Zahl zu sein - laufend unterstützt wurden und daneben in Anstalten und Heimen durch die öffentliche Fürsorge unmittelbar oder mit Hilfe von Pflegegeldern 311 000 Menschen betreut wurden. Die Gesamtausgaben der Träger der öffentlichen Fürsorge betrugen 1958 etwa 1,5 Milliarden DM. Diese Zahlen machen erhebliche Leistungen deutlich. Aber nicht die Größe dieser Zahlen ist für die Notwendigkeit einer umfassenden gesetzlichen Regelung der Fürsorge entscheidend, sondern die Tatsache, daß sich in unserem Staat Menschen in sozialen Notlagen befinden, in denen ihnen wirksam geholfen werden muß. Dazu ist eine ausreichende und den heutigen Zeitverhältnissen angepaßte gesetzliche Sicherung erforderlich.


Ich darf, meine Damen und Herren, einen weiteren Gesichtspunkt von Bedeutung anführen. Der Ihnen vorliegende Entwurf enthält die Zusammenfassung des gesamten Leistungsrechts der öffentlichen Fürsorge in einem Gesetz. Damit soll vor allem eine weitere Aufsplitterung des Fürsorgerechts verhütet werden. Würde jetzt kein einheitliches Gesetz geschaffen werden, so wären nach Meinung der Bundesregierung weitere Sondergesetze auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge nicht zu vermeiden. Die Zusammenfassung in nur einem Gesetz bedeutet jedoch eine Wohltat in erster Linie für den Hilfesuchenden, aber auch für die durchführenden Stellen, an die wir gleichfalls denken müssen.
Erlauben Sie, meine Damen und Herren, nun einige Bemerkungen zu den wichtigsten Punkten des Entwurfs.
Erstens. Der Entwurf läßt die Grundsätze unangetastet, die das Wesen der Fürsorge im Gegensatz zu anderen Sozialleistungen ausmachen, nämlich das Prinzip der Subsidiarität der Fürsorge und den Grundsatz der individuellen Bemessung der Hilfe je nach den Erfordernissen des Einzelfalles. Die Sozialhilfe, wie wir die Leistungen der Fürsorge künftig nennen wollen, soll nur gewährt werden, wenn der Hilfesuchende sich nicht selbst helfen kann und wenn er die Hilfe auch von anderen nicht erhält. Niemand, der dem Hilfesuchenden zu einer Leistung verpflichtet ist, soll sich darauf berufen können, daß auf Grund der neu geschaffenen gesetzlichen Verpflichtung nunmehr die Allgemeinheit an seine Stelle trete.
Zweitens. Das Ziel des Gesetzes ist in seinem ersten Paragraphen zum Ausdruck gebracht: Die Sozialhilfe soll es dem Empfänger der Hilfe möglich machen, ein Leben zu führen, das der Würde des Menschen entspricht; um das zu erreichen, muß er nach seinen Kräften mitwirken. Mit dieser Aufgabenstellung entspricht der Entwurf Forderungen des Grundgesetzes. Zum anderen soll Aufgabe der Sozialhilfe sein, den Hilfeempfänger so weit wie möglich zu befähigen, von der Hilfe unabhängig zu leben. Damit ist der Gedanke der Eingliederung oder Wiedereingliederung des Hilfeempfängers in Gesellschaft und Arbeit mit an die Spitze des Entwurfs gestellt und gleichzeitig jedem versorgungsstaatlichen Denken eine Absage erteilt.
Der dritte wesentliche Gesichtspunkt ist dieser: Das frühere Recht kannte, jedenfalls nach der herrschenden Lehre, keinen Rechtsanspruch auf öffentliche Fürsorge. Erst das Grundgesetz gab der Rechtsprechung eine Handhabe, den Rechtsanspruch auf das Eingreifen der Fürsorgebehörde zu entwickeln. Das Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1954 stellt den Leitsatz auf: Wo das Fürsorgerecht dem Träger der Fürsorge bestimmte Pflichten auferlegt, hat der Hilfsbedürftige entsprechende Rechte.
Der vorliegende Gesetzentwurf formuliert nun eindeutig den Rechtsanspruch auf Sozialhilfe. Dieser findet seine Grenze an der Notwendigkeit, ,die Hilfe individuell zu gestalten. Daher können aus dem
Gesetz weder die Form der Hilfe - persönliche Hilfe, Geldleistung, Sachleistung - noch der Umfang der Hilfe für jeden Einzelfall abgelesen werden. Gerade weil ,die Hilfe ganz auf die Bedürfnisse des einzelnen Hilfesuchenden abgestellt sein muß, ist hier dem Ermessen der Sozialhilfeträger Raum zu lassen. Die Elastizität ,der Fürsorge muß auch dann erhalten bleiben, wenn auf ihr Tätigwerden ein Anspruch besteht. Dort, wo völlig neue Arten der Sozialhilfe Eingang in das Gesetz finden sollen, begnügt sich der Entwurf mit Soll- oder Kann-Bestimmungen; denn hier müssen erst weitere Erfahrungen gesammelt werden.
Und nun ein vierter Punkt. Ich hatte vorhin von der allmählichen Verlagerung des Schwerpunktes der öffentlichen Fürsorge auf Notlagen gesprochen, die nicht allein im Mangel an Lebensunterhalt begründet sind. Aus dieser Tendenz hat der vorliegende Entwurf die Folgerungen gezogen. Er unterscheidet nunmehr zwischen ,der Hilfe zum Lebensunterhalt und der Hilfe in besonderen Lebenslagen. Die letztere spannt sich in einem weiten Bogen von der Hilfe zum Aufbau oder zur Sicherung der Lebensgrundlage über Krankenhilfe, Eingliederungshilfe für Behinderte, Tuberkulosehilfe, Blindenhilfe bis hin zur Altenhilfe, um nur einige der Lebenslagen zu nennen, die in dem Entwurf in Betracht gezogen werden.
Dann ein fünfter Punkt. Für uns alle, meine Damen und Herren, ist mit dem Begriff der öffentlichen Fürsorge auch der Begriff der Hilfsbedürftigkeit verbunden. Der vorliegende Gesetzentwurf verwendet das Wort „Hilfsbedürftigkeit" nicht mehr. Er kann gleichwohl nicht darauf verzichten, Grenzen für das Einsetzen der Sozialhilfe abzustecken. Eindeutig muß feststehen, inwieweit etwa vorhandenes eigenes Einkommen und Vermögen eingesetzt werden muß, ehe Sozialhilfe gewährt werden kann.
Wie im bisherigen Fürsorgerecht verlangt der Gesetzentwurf den vollen Einsatz von Einkommen und Vermögen, ehe Hilfe zum Lebensunterhalt gewährt wird. Bei anderen Arten der Hilfe, die unter dem Begriff „Hilfe in besonderen Lebenslagen" zusammengefaßt werden, geht die Bundesregierung jedoch den Weg, ,der bereits durch das Körperbehindertengesetz und das Tuberkulosehilfegesetz vorgezeichnet ist. Es sind, damit der Zweck der Hilfe nicht vereitelt wird, je nach der Art der Notlage bestimmte Einkommensgrenzen vorgesehen, wodurch die Hilfesuchenden vor unzumutbaren Belastungen geschützt werden. Dieser Ausdehnung der bisherigen Fürsorge kommt im Rahmen des neuen Gesetzes besondere Bedeutung zu. Die Bundesregierung hat es begrüßt, daß der Bundesrat in dieser Hinsicht dem Regierungsentwurf nicht nur zugestimmt, sondern noch eine Verbesserung der Lage des Hilfesuchenden vorgeschlagen hat.
Hilfe der Allgemeinheit kann aber auch notwendig sein, obwohl Arbeitsfähigkeit gegeben ist, ja vielleicht Einkommen und Vermögen vorhanden sind. Der Entwurf sieht vor, ,daß Personen Hilfe erhalten, die wegen mangelnder innerer Festigkeit sich ohne die Hilfe anderer nicht in der Gemein6256 - 

schaft zurechtfinden können. Gedacht ist dabei beispielsweise an die unverhältnismäßig zahlreichen Nichtseßhaften, an die Süchtigen, also an Menschen, die vor allem persönlicher Hilfe bedürfen. Diese Hilfe soll ohne Rücksicht auf 'die wirtschaftliche Lage des einzelnen gewährt werden können. In diesem Punkt ist leider der Bundesrat der Absicht der Bundesregierung nicht gefolgt und hat ihr einstweilen widersprochen.
Ich darf einen sechsten Punkt hervorheben. Als ein Wesenszug der Fürsorge ist bisher die Pflicht zur Rückzahlung der empfangenen Leistungen angesehen worden, die dann eintritt, wenn der Unterstützte später wieder zu eigenen Mitteln gelangt. Diese Verpflichtung ist oft der Grund dafür gewesen, daß Notleidende die dringend erforderliche Hilfe nicht in Anspruch nahmen. Gerade verantwortungsbewußte Menschen, häufig Kranke und Alte, haben sich deshalb gescheut, um Hilfe zu bitten oderangebotene Hilfe anzunehmen. Die Rückzahlungspflicht hat mit dazu beigetragen, die Inanspruchnahme öffentlicher Fürsorge in den Augen der Bevölkerung als ,deklassierend erscheinen zu lassen. Der Gesetzentwurf sieht grundsätzlich von der Rückzahlung durch den Hilfeempfänger ab und beschränkt die Pflicht dazu auf zwei Sonderfälle, in denen die Allgemeinheit - jedenfalls nach der Meinung der Bundesregierung - auf den Ersatz nicht verzichten kann.
Schließlich siebentens noch ein Wort zur freien Wohlfahrtspflege. Unter den mit dein Fürsorgewesen Vertrauten gibt es wohl niemanden, der die große Bedeutung der Tätigkeit freier Wohlfahrtsverbände im Kampf gegen Not und Leid nicht anerkennen würde. Das christliche und das humanitäre Ethos, das in der Arbeit unzähliger freiwilliger oder beruflicher Helfer der freien Wohlfahrtspflege verwirklicht wird, ist eine der Grundlagen unserer freiheitlichen Gesellschaftsordnung. In dem Bemühen, den Notleidenden zu helfen, sind öffentliche Fürsorge und freie Wohlfahrtspflege Partner. Die Bundesregierung hat es sich angelegen sein lassen, in dem vorliegenden Entwurf dieses partnerschaftliche Verhältnis zwischen den Trägern der Sozialhilfe und der freien Wohlfahrtspflege zu sichern und dazu beizutragen, daß auch in Zukunft die freie Wohlfahrtspflege in der Lage bleibt, ihre so bedeutsame Tätigkeit durchzuführen.
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Die Eigenständigkeit in Zielsetzung und Erfüllung selbstgestellter Aufgaben ist der freien Wohlfahrtspflege ausdrücklich zugesichert. Das ist in keinem bisherigen Fürsorgegesetz geschehen.
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Der Entwurf sieht auch die Ausgliederung der Vorschriften über die soziale Fürsorge für Kriegsbeschädigte und Kriegshinterbliebene aus dem allgemeinen Fürsorgerecht vor. Diese Vorschriften sollen als Vorschriften über versorgungsrechtliche Leistungen künftig in das Bundesversorgungsgesetz eingebaut werden. Der 22. Ausschuß dieses Hohen Hauses hat sich mit diesem Teil der Regierungsvorlage bereits beschäftigt. Er hält es für richtig, daß schon jetzt bei der Verabschiedung des Kriegsopferversorgungs-Neuregelungsgesetzes auch die soziale Fürsorge für Kriegsbeschädigte und Kriegshinterbliebene unter der Bezeichnung Kriegsopferfürsorge in das Bundesversorgungsgesetz eingebaut wird. Falls sich das Hohe Haus diesen Vorschlägen anschließt, wird der Abschnitt 14 des vorliegenden Gesetzentwurfes bei der Beratung nicht mehr berücksichtigt zu werden brauchen.
Gestatten Sie mir zum Schluß noch einige wenige Sätze zu der vorgeschlagenen Bezeichnung des Gesetzes. Der Entwurf trägt die Bezeichnung „Bundessozialhilfegesetz". Wenn die Bundesregierung das Wort „Öffentliche Fürsorge" nicht übernommen hat, so geschah dies vor allem aus dem Wunsch heraus, den endgültigen Abschied vom Armenwesen vergangener Zeiten deutlich zu machen und um durch die gewählte Bezeichnung den neuen Geist und den neuen Inhalt des Gesetzes zum Ausdruck zu bringen. Die Bundesregierung hat dabei den Menschen vor Augen gehabt, der in sozialer Not ist und dem zu helfen gewiß unser aller Anliegen ist.
Ich glaube, mein Damen und Herren, daß ich mich auf diese grundsätzlichen Bemerkungen beschränken kann. Ich darf der Hoffnung Ausdruck geben, daß es gelingen wird, die Beratungen des Entwurfs so zu fördern, daß das Gesetz noch in dieser Legislaturperiode verabschiedet werden kann.
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