Heinsen (senator der freien und hansestadt hamburg), 1968-05-08:
Zweitens spreche ich hier nicht als Vertreter einer Landesregierung, auch nicht des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg, die es nach der Auffassung meines hochverehrten Freundes Kubel offenbar nicht geben darf,
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sondern ich spreche hier als Beauftragter des Bundesrates, und zwar nur deshalb, weil ein Mitglied des Bundesrates, eben mein Freund Kubel, hier die Meinung der niedersächsischen Landesregierung vertreten hat, die von derjenigen des Bundesrates in seiner ganz überwiegenden Mehrheit abweicht.
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Ich möchte mich auf wenige Punkte beschränken, nur um klarzumachen, wie die ganz überwiegende Mehrheit des Bundesrates zu diesen Dingen steht. Es handelt sich auch nicht - dieser Eindruck könnte entstehen - um einen Gegensatz zwischen steuerstarken und steuerschwachen Ländern, sondern die entscheidenden Beschlüsse sind mit der Mehrheit von 10 : 1 bzw. unter Einbeziehung von Berlin mit 40 : 5 Stimmen gefaßt worden.
Erstens. Niedersachsen schlägt vor, wie unter dem Weimarer System alle wesentlichen Steuern des Bundes und der Länder in einen einheitlichen Topf zu werfen und daraus je nach dem Bedarf der einzelnen Länder diesen Ländern ohne Rücksicht auf das örtliche Aufkommen Zuweisungen zu gewähren. Die übrigen Länder - auch die steuerschwachen Länder - haben gegen dieses System erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken. Der Unterschied zu den Verhältnissen in der Weimarer Zeit besteht eben darin, daß wir heute eine grundgesetzliche Garantie des föderativen, des bundesstaatlichen Systems haben und daß in Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes ein verfassungsfestes Minimum garantiert ist. Wenn ich auch dem Herrn Bundesfinanzminister darin zustimme, daß die Zustimmung des Volkes wichtiger ist als Verfasungsgarantien, so bleibt doch die Feststellung, daß kein Parlament Regelungen beschlieSenator Dr. Heinsen
ßen kann, die gegen Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes verstoßen. Auch der Herr Bundesfinanzminister hat heute morgen ausdrücklich erklärt, daß Regelungen, die an den Staatscharakter und die Staatsqualität der Länder rühren, von ihm und von der Bundesregierung nicht gewünscht werden. Wenn man aber den Ländern eigene Steuereinnahmen, eigene Steuerquellen nimmt, wenn man nicht mehr auf das Steueraufkommen in dem jeweiligen Lande grundsätzlich abstellt - so unvollkommen diese Verteilungsmethode auch sein mag -, dann macht man die Länder gewissermaßen zu Provinzen mit einer gewissen Selbstverwaltung, die gewisse sehr geringe Gesetzgebungsbefugnisse und gewisse Verwaltungsbefugnisse haben. Auch dort breitet sich die Bundesverwaltung oder die Bundesauftragsverwaltung zwangsläufig stärker aus. Aber man stellt die Länder eine Stufe niedriger als die Gemeinden. Die Gemeinden sollen nach dem Willen der Bundesregierung eigene Steuern mit eigener Hebesatzbefugnis bekommen. Den Ländern will man das bei ihrem wesentlichsten Steueraufkommen nehmen, wenn man diesem niedersächsischen Vorschlag folgt. Man stellt also - sage ich - die Länder auf eine Selbstverwaltungstufe noch unterhalb der Gemeinden. Das ist der Grund, weshalb die Länder diesen Vorschlag ablehnen.
Nun sagte ich eben schon: Das jetzige System führt - darüber sind sich alle Länder, auch die steuerstarken, einig - zu Unvollkommenheiten, zu einem krassen Mißverhältnis zwischen den steuerstarken und den steuerschwachen Ländern. Dieses Mißverhältnis muß beseitigt werden, d. h. der horizontale Finanzausgleich als das Instrument, das wir in unserem Grundgesetz entwickelt haben, um aus der Solidargemeinschaft der Länder heraus den notleidenden Ländern zu helfen, muß intensiviert werden.
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- Richtig, es ist nicht genügend geschehen; ich will jetzt nicht in der Vergangenheit rühren. Aber wir sind jetzt bereit, es zu tun, Herr Kollege Niederalt. Wir sind der Auffassung - auch die steuerschwachen Länder -, daß es dem Wesen des bundesstaatlichen Aufbaus besser entspricht, wenn die Solidargemeinschaft der Länder hilft, als wenn die Länder wie in Weimar alle zusammen Kostgänger des Bundes werden, der - ob er will oder nicht - in die Situation kommen kann, ein Land gegen ein anderes auszuspielen. Die Mehrheit des Bundesrates ist auch der Meinung, daß sich die Konstruktion des horizontalen Finanzausgleichs als Steuerkauraftsgleich bewährt hat. Das sagt nichts über das Maß aus, aber über das Prinzip. Einen Bedarfsausgleich, wie Niedersachsen es will, haben wir bis zum Jahre 1955 gehabt.
Meine sehr geehrten Damen und Herren, ich darf auf die Begründung der Regierungsvorlage zu dem damaligen Finanzverfassungsgesetz 1955 verweisen. Da steht sehr deutlich drin, warum man damals dieses Bedarfssystem abgeschafft hat. Da heißt es
- ich darf hier mit Erlaubnis des Herrn Präsidenten zitieren -:
Das Bestreben, allen Ausgleichsbedürfnissen zu entsprechen und möglichst gerechte Ausgleichsergebnisse zu erzielen,
- wenn ich einschalten darf, das heißt, auf die einzelnen Bedarfselemente abzustellen -führt zu einer übermäßigen Komplizierung und Erschwerung des Verfahrens und damit zu einem Aufwand, der in keinem Verhältnis zu dem auch dann noch zweifelhaften Ergebnis steht.
Etwas später heißt es:
Für die Methode des Finanzausgleichs ergibt sich hieraus das Erfordernis, die Ausgleichstatbestände auf wenige finanzwirtschaftlich bedeutsame und repräsentative Faktoren zu beschränken. Damit wird das Verfahren auch materiell stärker objektiviert, weil bei der absoluten und relativen Gewichtung der einzelnen Ausgleichsfaktoren eine gewisse Willkür kaum ganz auszuschalten ist und die ausgleichstechnische Wirkung dieser Faktoren durch übermäßige Häufung vielfach kompensiert oder verfälscht wird. So leidet auch die gegenwärtige Finanzausgleichsregelung
- also bis 1955 unter dem Bestreben, allzu vielen Bedarfstatbeständen Geltung zu verschaffen.
Das heißt mit anderen Worten, es ist zu kompliziert, und die einzelnen Bedürfnisse heben sich zum großen Teil gegeneinander auf, so daß der Aufwand sich nicht lohnt. Diese Gründe gelten nach Meinung der Mehrheit des Bundesrates auch noch heute. Ich darf sie noch durch ein Beispiel ergänzen: Eine Kommission, die von den Ministerpräsidenten der Länder aufgefordert worden ist, das Problem des Hochschullastenausgleichs zu untersuchen, hat festgestellt, daß bei jedem der in Betracht kommenden Schlüssel das Ergebnis immer das ist, daß ausgerechnet die heute steuerschwachen Länder Zahlungen an die steuerstarken Länder leisten müssen, weil nämlich die steuerstarken Länder diejenigen sind, die auch - nach allen möglichen Kriterien - die höchsten Hochschullasten im Verhältnis pro Einwohner, im Verhältnis zur Finanzkraft, im Verhältnis pro Student aus dem Lande tragen. Das nur als ein Beispiel, um zu zeigen, wohin solche Rechnungen führen.
Die Mehrheit des Bundesrates - also alle Länder außer Niedersachsen - ist aber zu einer Intensivierung des Finanzausgleichs bereit, allerdings nicht, wie auch der Herr Bundesfinanzminister heute gesagt hat, zu einer 100%igen Nivellierung. Ich brauche dazu nichts weiter zu sagen.
Mein dritter Punkt betrifft den großen Steuerverbund. Ich muß hier sagen, so einfach, wie der Herr Bundesfinanzminister und einige der Sprecher die Problematik heute dargestellt haben, ist sie leider nicht. Die Auffassungen, die für den großen Steuerverbund sprechen und die sehr gewichtig sind, sind

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heute hier eingehend vorgetragen worden; ich brauche sie nicht zu wiederholen. Ich möchte sagen, daß die Auffassung der Länder in dieser Frage sehr viel differenzierter ist. Es gibt hier keine Schwarzweißauffassungen. Aber auf ein Argument muß ich eingehen, weil es heute morgen kurz und, wie ich meine, in falscher Blickrichtung angesprochen worden ist. Ein Hauptziel des großen Steuerverbundes ist erklärtermaßen die Stabilisierung des Anteilsverhältnisses zwischen Bund und Ländern durch eine große Verbundmasse von etwa zwei Dritteln des Aufkommens, von der dem Bund dann etwa 60 % zustehen, um damit den ständigen Anteilsstreit, den häßlichen Streit zwischen Bund und Ländern zu vermeiden. Ich muß sagen: Schön wär's, wenn wir das erreichen könnten. Aber ein Steuerverbund auf diese Weise führt dazu, daß der Bund auch an den einzelnen Steuern, also z. B. an der Einkommen- und Körperschaftsteuer, mit 60 %, also überwiegend, beteiligt ist.
Aber alle Sachverständigen und auch das Bundesfinanzministerium sind sich heute darüber einig, daß in Zukunft die Ausgaben der Länder und der Gemeinden, die mit zu den Ländern gehören und die dabei mit berücksichtigt werden müssen, unverhältnismäßig stärker anwachsen als die Ausgaben des Bundes. Das gilt - entgegen dem, was Herr Dr. Möller heute morgen sagte - nicht nur für die bestehende Aufgabenverteilung, sondern auch in Zukunft. Ich darf daran erinnern, daß die großen gesellschaftspolitischen Aufgaben, insbesondere auf dem Gebiete der Bildung und der Infrastruktur, in erster Linie den Ländern und Gemeinden obliegen. Auch wenn wir jetzt Gemeinschaftsaufgaben schaffen, so sind diese, z. B. auf dem Gebiete der wirtschaftlichen Infrastruktur, nur ergänzend zum Ausgleich gedacht für das, was die Länder und die Gemeinden nicht von sich aus tun. Außerdem tragen die Folgekosten aus diesen Investitionen ganz allein die Länder und die Gemeinden, und zwar nicht nur für die reinen Länder- oder Gemeindeinvestitionen, sondern auch für die Gemeinschaftsinvestitionen aus den Gemeinschaftsaufgaben.
Ich darf vor allem an den Sektor der Personalkosten erinnern. Wenn wir ein wirtschaftliches Wachstum wollen, bedingt das ein Wachsen der Personalausgaben, und diese Personalausgaben fallen in ihrem Schwerpunkt, in der Masse, bei den Ländern und Gemeinden an. Diese und eine Reihe weiterer Faktoren, die ich jetzt nicht nennen will, bewirken, daß auch in Zukunft das Gros des Aufgaben- und des Ausgabenwachstums bei Ländern und Gemeinden liegt. Herr Dr. Möller hat das für den Bereich der Gemeinden übrigens auch ausdrücklich anerkannt.
Wenn aber nun die Ausgaben stärker bei Ländern und Gemeinden wachsen, wäre es an sich nur vernünftig, daß auch die Beteiligung der Länder und Gemeinden an den Wachstumssteuern - und das sind nun einmal die Einkommen- und Körperschaftsteuern - entsprechend stärker ist. Zwar ist heute morgen hier eingewandt worden: Das Wachstum ist ja nicht garantiert, es kann auch einmal eine Rezession geben. Selbstverständlich. Wir haben es erlebt.
Aber die Politik dieser Bundesregierung und wahrscheinlich auch die Politik aller zukünftigen Bundesregierungen, die jetzt das Instrument des Stabilitätsgesetzes in der Hand haben oder haben werden, wird darauf gerichtet sein, ein stetiges Wachstum zu erhalten.
Wir können also in Zukunft mehr als bisher davon ausgehen, daß es bei diesem Wachstum, wenn auch vielleicht mit Schwankungen, bleibt. Das ist jedenfalls der Regeltatbestand, den wir unseren Überlegungen zugrunde legen müssen. Dieses Argument steht meiner Argumentation und der Argumentation der Mehrheit der Länder nicht entgegen. Wenn wir das aber nicht machen, wenn wir dem stärkeren Ausgabenwachstum bei Ländern und Gemeinden nicht eine stärkere Beteiligung an den Wachstumssteuern entsprechen lassen, führt genau dieser Tatbestand zu einem jährlichen Streit zwischen Bund und Ländern, weil die Länder jedes Jahr zum Bund kommen müssen und um eine Anpassung des Länderanteils für sich und ihre Gemeinden an die wachsenden Ausgaben bitten müssen. Daran ändert auch keine mittelfristige Finanzplanung etwas. Jedes Jahr, wenn fortgeschrieben und angepaßt wird, wird sich dieses Spiel wiederholen. Die Meinung der Mehrheit des Bundesrates ist daher, daß das Stabilisierungselement, die Vermeidung des Streits zwischen Bund und Ländern, gerade durch eine solche Regelung nicht gefördert, sondern im Gegenteil verhindert wird.
Diesem Bedenken stehen andere Argumente -ich habe es zugegeben -, insbesondere die heute morgen erwähnten Argumente aus der Konjunkturpolitik, entgegen. Man wird sehr sorgsam abwägen müssen, man wird möglicherweise Zwischenlösungen finden, Kompromißlösungen, die allen Gesichtspunkten Rechnung tragen. Ich möchte hier aber ganz klar und deutlich machen, daß sich die Länder hier nicht von irgendeinem sturen und engstirnigen „Föderasmus" - wie mein Freund Helmut Schmidt sagen würde - leiten lassen, sondern daß hier sehr ernste Gesichtspunkte dahinterstehen, die auch im Interesse der Entschärfung des Verhältnisses zwischen Bund und Ländern liegen.
Einen solchen Kompromiß zu finden wird im übrigen wahrscheinlich leichter sein, wenn die Entwicklung des Aufkommens der neuen Umsatzsteuer, der Mehrwertsteuer, zu übersehen ist. Meine sehr geehrten Damen und Herren, es ist so sehr schwierig, über diese Fragen zu sprechen, nachdem wir gerade erst die Mehrwertsteuer eingeführt haben, die ganz erhebliche, auch regionale Verschiebungen mit sich gebracht hat. Die Auswirkungen sind uns allen noch nicht klar. Ehe wir dort nicht klar sehen, wird es schwer sein, hier Lösungen zu finden. Das ist ein weiterer Grund für das Zögern des Bundesrates. Wenn wir andererseits diese Klarheit haben, wird es wahrscheinlich auch möglich sein, einen systemgerechten Ausgleich für die Ungerechtigkeiten zu entwickeln, die in der Benachteiligung vor allem der Agrarländer, d. h. auch der steuerschwachen Länder, infolge des halben Steuersatzes insbesondere bei landwirtschaftlichen Produkten liegen, wenn das örtliche Aufkommen zugrunde gelegt


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wird. Das ganze Problem der Radizierbarkeit wird also, wie ich meine, systemgerecht zu lösen sein. Aber Voraussetzung ist erst einmal, daß wir sehen, wie die regionale Streuung jetzt ist.
Ich fasse zusammen: Dieses Hohe Haus wird aufgefordert sein, hier nach vernünftigen Lösungen zu suchen. Ich darf schon hier sagen, die Vertreter des Bundesrates werden dabei mithelfen.
Noch ganz kurz ein letzter Punkt. Verschiedene der Herren Vorredner und auch der Herr Bundesfinanzminister haben darauf hingewiesen, daß die Flurbereinigung ein wesentlicher Teil der Reform ist. Ich möchte hinzufügen, sie war sogar der Anlaß und der Anstoß für die ganze Debatte um die Finanzreform. Die Verhandlungen über die Verwaltungsvereinbarung ruhen leider seit etwa acht Monaten. Der Bundesrat ist der Auffassung, daß das dringend geändert werden muß. Die Verhandlungen müssen wiederaufgenommen werden. Wir haben wiederholt an das Bundesfinanzministerium appelliert; ich tue es von dieser Stelle aus jetzt noch einmal. Ich habe schon als Berichterstatter im Bundesrat gesagt, der Bundesrat kann dem ganzen Gesetzgebungswerk im Endergebnis nur zustimmen, wenn die Verwaltungsvereinbarung über die Flurbereinigung auf dem Tisch liegt.
Es ist leider auch nicht so, daß dort alles schon klar ist. Da gibt es viele Details, in denen bekanntlich der Teufel steckt. Das Ziel ist eine klare Scheidung der Aufgabenbereiche zwischen Bund und Ländern, und zwar je nachdem, wer - Bund oder Länder - besser geeignet ist, diese Aufgaben zu erfüllen. Ich muß hier sagen, daß die bisherigen Vorstellungen der Bundesregierung nach Meinung der Länder noch zu sehr die Tendenz zu Überschneidungen haben und den klaren Willen zu einer reinlichen Scheidung vermissen lassen. Wenn sich der Bund hier zu einer klareren Konzeption im Sinne einer echten Flurbereinigung durchringen könnte, würde das nicht nur die Verabschiedung dieser Verwaltungsvereinbarung, sondern die Verabschiedung des gesamten Werkes erheblich erleichtern. Manche Probleme würden sich dann ganz anders ansehen und viel leichter lösen lassen. Darauf wollte ich hier hinweisen.
Zum Schluß, meine sehr geehrten Damen und Herren, darf ich hier nur noch folgendes sagen. Die Länder haben, entgegen dem, was manchmal in der Presse stand, an diesem Gesetzgebungswerk von Anfang an sehr intensiv und sehr konstruktiv mitgewirkt; das geschah nicht nur in den vorangegangenen Bund-Länder-Verhandlungen, sondern auch im Bundesrat. Sie werden das auch durch Beauftragte. die extra dafür gewählt worden sind, in den Ausschußberatungen dieses Hohen Hauses tun. Manche Formulierung in dem, was Ihnen hier als Regierungsentwurf vorliegt, geht auf Vorschläge der Länder zurück. Die Länder haben niemals nein gesagt. Sie sind bereit, hier mitzuwirken.
Ich darf hier mit Genehmigung des Herrn Präsidenten einiges aus der Erklärung zitieren, die Herr Ministerpräsident Kühn als Vertreter aller Länder und für alle Länder bei der Beratung am 5. April
1968 im Bundesrat abgegeben hat; er hat dort gesagt:
Den Ländern wird oft nachgesagt, sie verträten nur ihre regionalen Interessen. Sicherlich tun sie das auch, das ist eine ihrer legitimen Aufgaben.
In der Verantwortung der Länder liegt - das wird oft übersehen - das Schwergewicht der inneren Staatsverwaltung. Ihnen ist besonders die Verteidigung des Föderalismus als eines fundamentalen Prinzips staatlicher Ordnung anvertraut. Jedoch immer dann, wenn sich ergab, daß eine Aufgabe besser zentral als dezentral zu lösen war, haben sich die Länder den politischen und wirtschaftlichen Notwendigkeiten nicht verschlossen. Sie werden sich auch im Interesse der Finanzreform von der gleichen Haltung leiten lassen... .
Es kann nicht Aufgabe der Finanzreform sein, nur die Machtverhältnisse zu verschieben, wenn sich daraus keine Verbesserung für das allgemeine Wohl ergibt. Was der Entwurf des Finanzreformgesetzes erreichen soll, muß eine Reform sein. Die Länder werden es an einer positiven Mitwirkung in Richtung auf dieses Ziel hin nicht fehlen lassen.
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