Freyh (NA), 1968-12-06:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Nach dem Blick auf die Minutenuhr möchte ich mit der Begründung des Gesetzentwurfs Drucksache V/3090, den die sozialdemokratische Bundestagsfraktion bereits am 26. Juni 1968 vorgelegt hat, in der ersten Lesung beginnen.
Erstmalig liegen ja - darauf hat bereits mein Vorredner hingewiesen - auch von den beiden anderen Fraktionen eigene Entwürfe vor. Die Aktivität der FDP auf diesem Gebiet ist neueren Datums. Die CDU/CSU-Fraktion hat bereits früher Entwürfe erörtert, ohne sich allerdings bisher jemals zu einer Einbringung entschließen zu können. Bei dem Entwurf der CDU/CSU-Fraktion ist der gravierende Unterschied zu früheren Überlegungen, daß die Studentenförderung nach dem Honnefer Modell und andere, analoge Förderungen jetzt in den Mittelpunkt der Überlegungen gerückt werden, während sie früher generell ausgeklammert blieben. Außerdem ist die Verwandtschaft mit dem letzten Entwurf des federführenden Ressorts, des Bundesministeriums für Familie und Jugend, unverkennbar.
Unser Entwurf schließt sich in den Grundsätzen dem bereits 1962 eingebrachten Entwurf eines Ausbildungsförderungsgesetzes der SPD-Fraktion an und sieht für das Inkrafttreten in § 28 von vornherein einen Zusammenhang mit den Möglichkeiten seiner Finanzierung in der Fortschreibung der mittelfristigen Finanzplanung vor. Die Mittel, die für den Zeitraum von 1970 bis 1972 vorgesehen sind, lassen allerdings zunächst nur das gesetzliche Inkrafttreten einer ersten Stufe zu.
Einige wenige Bemerkungen zum Inhalt dieses Entwurfs, wobei ich im übrigen auf Einzelbestimmungen des Entwurfes selbst verweisen möchte. Leistungen sollen für diejenigen gewährt werden, die für den gewählten Ausbildungsgang geeignet sind und nicht aus eigenem Einkommen oder Vermögen oder mit Hilfe ihrer Familien nach Beendigung der Vollzeitschulpflicht den Besuch staatlicher oder staatlich anerkannter Ausbildungsstätten bestreiten können.
Wir stehen hier nun heute, sechs Monate vor Beendigung der eigentlichen Arbeitszeit des Parlaments, in der ersten Beratung eines immerhin wichtigen Gesetzentwurfs. Es ist sicherlich zu begrüßen, daß wir überhaupt heute Gelegenheit haben, in diese erste Lesung einzutreten, denn noch vor kurzer Zeit war ja zu befürchten, daß das erst zu einem späteren Zeitpunkt möglich sein würde und wir damit in große Zeitbedrängnis geraten würden; denn bekanntlich ist ja in den letzten Monaten keine Einigung über die erste Lesung der SPD- und FDP-Entwürfe erfolgt, und auch der Ressortentwurf der Regierung konnte nicht rechtzeitig abgeschlossen werden. Um so mehr freuen wir uns natürlich, daß wir die Beteiligten nun endlich von der Dringlichkeit der Aufnahme der Beratungen überzeugen konnten. Die Einsicht der Beteiligten ist auch deshalb um so höher zu bewerten, weil ich meine - das möchte ich auch noch näher ausführen -, daß es bei konzentrierter Arbeit durchaus möglich ist, diesen Gesetzentwurf noch in dieser Legislaturperiode zu verabschieden.
Nach Lage der Dinge ist also kein Regierungsentwurf mehr zu erwarten. Das bedeutet aber in der Konsequenz für das Parlament, daß es jetzt selbst die Verantwortung für einen Abschluß in den nächsten sechs Monaten übernimmt. Das bedeutet auch, daß wir die Erwartungen der interessierten Öffentlichkeit nach den jahrelangen Erörterungen erfüllen müssen.
Die Ausgangslage besteht aber nicht nur in diesem Zwang zu einer sachgerechten und auch raschen Beratung, sondern sie hat auch einige - für meine Begriffe - positive Akzente, nämlich die weitgehende Übereinstimmung der Fraktionen, die trotz einzelner Differenzen sicherlich in den Grundüberlegungen besteht. Wenn man die in den Fraktionen seit Jahren besonders Engagierten befragte, warum sie überhaupt eine Ausbildungsförderung für erforderlich halten, wäre nach all den Äußerungen, die wir inzwischen gegenseitig voneinander gelesen haben, die Übereinstimmung sicherlich frappierend. Es geht um die in der Verfassung garantierte freie Wahl der Ausbildungsstätte, es geht für uns alle um die Sicherung einer den Fähigkeiten des einzelnen entsprechenden ausreichenden Lebensgrundlage, es geht um die Gleichheit der Startchancen ohne wirtschaftliche Beeinträchtigung, um die Beseitigung des Bildungsdefizits bestimmter sozialer Gruppen und schließlich nicht zuletzt um die Bedeutung qualifizierten Nachwuchses für das wirtschaftliche Wachstum einer hochindustrialisierten Gesellschaft.
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Viele Streitpunkte, die uns in der Vergangenheit belastet haben, sind heute ausgeräumt, so z. B. der Streit um die traditionelle oder moderne Auslegung des Begriffs der öffentlichen Fürsorge oder Sozialhilfe durch das Bundesverfassungsgericht in einem Urteil des letzten Jahres. In dieser Weise hat übrigens auch der Entwurf der SPD-Fraktion in der letzten Legislaturperiode bereits zugunsten eines modernen und zeitgerechten Sozialhilfebegriffs als Grundlage dieses Entwurfes argumentiert. Die verfassungsrechtliche Situation ist darüber hinaus durch die Zustimmung, die die Regierung der Großen Koalition für eine Ergänzung der konkurrierenden Gesetzgebung von den Ländern erhalten hat, geklärt.
Sie mögen nun aber vielleicht einwenden, daß das zunächst einmal nur das ist, was uns in großen Zügen verbindet und was wir in großen Zügen für diese Arbeit vorfinden, daß aber die Schwierigkeiten im Detail liegen werden. Das mag vielleicht in mancher Hinsicht zutreffen, aber die Abstimmung der unterschiedlichen Auffassungen muß meines Erachtens auch aus der Kenntnis, die wir von unseren Auffassungen über Jahre hinaus untereinander gewonnen haben - das gilt für alle Fraktionen -, nicht notwendig in einem fruchtlosen Streit enden.
Zunächst stehen wir ja alle vor der Aufgabe der Einpassung unserer Überlegungen in die mittelfristige Finanzplanung. Gemessen an den Gesamtkonzeptionen, die jede der drei Fraktionen vorgelegt hat, wird das ein Umdenken gegenüber der ursprünglichen Konzeption bedeuten. Die Ausbildungsförderung wird nur stufenweise zu verwirklichen sein. Im Entwurf meiner Fraktion bieten sich dafür bereits einige Ansatzpunkte. Abgesehen von dem schon erwähnten § 28, der die generelle Einpassung in die mittelfristige Finanzplanung und ihre Mittelbereitstellung vorsieht, sind im § 8 auch bereits Ansätze für eine Differenzierung zwischen längerdauernden und kürzerfristigen Ausbildungen vorgesehen, die sich sicherlich für das stufenweise Inkrafttreten ausbauen lassen.
Die in der letzten Zeit so außerordentlich in den Vordergrund gerückte polemische Erörterung der Kostenfrage war unseres Erachtens besonders im Zusammenhang mit der bei uns vorgesehenen Einpassung überflüssig; vielleicht war sie sogar bedenklich. Wir sollten unter diesen Gesichtspunkten die Tatsache besonders hoch bewerten, daß sich die Bundesregierung trotz dieser Polemik über Größenordnungen und Kostenschätzungen bereit gefunden hat, in die mittelfristige Finanzplanung Mittel einzusetzen.
Nach unseren Feststellungen, die auf Zahlenmaterial beruhen, das uns leider erst seit ganz kurzer Zeit bekannt ist, ist außerdem anzuzweifeln, daß die in der Öffentlichkeit verbreiteten Größenordnungen tatsächlich zutreffen. Es gibt da eine ganze Reihe von Diskrepanzen; ich möchte nur zwei kurz andeuten. Zum Beispiel ist für den Bereich der weiterführenden und allgemeinbildenden Schulen für unseren Gesetzentwurf eine Kostenschätzung von 1,6 Milliarden DM vorgesehen. Wenn man sich von der Bildungsstatistik her einmal die Größenordnung der Schüler in diesem Bereich betrachtet, dann kommt man auf 530 000, und wenn man das umlegt, müßte jeder dieser Schüler, also noch nicht etwa nur ein gewisser Prozentsatz, mindestens 250 DM monatlich erhalten. Und dieser Satz von 250 DM übertrifft bei weitem das, was wir ohnehin für diese Stufe als Lebensunterhalts- und Ausbildungsbedarf in unserem Entwurf vorgesehen haben.
Zweifel gelten vielleicht auch für die Unterstellung des Prozentsatzes für die Stufe der Studentenförderung und der analogen Förderungen, wo man davon ausgegangen ist, daß der Anteil der Einzubeziehenden 54 % beträgt. Wir wissen aber, daß augenblicklich nach dem Honnefer Modell nur 20 % gefördert werden, und die Einkommensgrenzen und die eigentlichen Förderungsmittel liegen z. B. nach dem CDU-Entwurf ungefähr in der Höhe des Honnefer Modells, so daß also auch da ein Widerspruch noch aufzuklären sein wird.
Die Einpassung in die mittelfristige Finanzplanung - wenn ich nach diesem Einschub noch einmal darauf zurückkehren darf - wird sicherlich zu pragmatischen Erörterungen Anlaß geben und auch zum effektiven Einsatz der vorhandenen Mittel und damit vielleicht im Ergebnis bedeuten, daß von hier ein Zwang zur Versachlichung der Arbeit durchaus unterstellt werden muß. Aber für die Versachlichung unserer Arbeit in den Ausschüssen wird auch die Übereinstimmung in der Systematik der Entwürfe sprechen. Dafür wird ferner sprechen, daß die CDU/CSU-Fraktion sich in ihrem Antrag hinsichtlich der Leistungen und Freibeträge weitgehend der Honnef-Ebene angenähert hat und daß damit frühere Differenzen wesentlich vermindert worden sind. Wir werden in den Ausschußberatungen Gelegenheit haben, manche Auffassungsunterschiede zum erstenmal gemeinsam zu erörtern und die Motive der anderen näher zu würdigen.
Schließlich wird diese Versachlichung dadurch erleichtert werden, daß sich das Klima der Zusammenarbeit mit dem federführenden Ministerium im Zusammenhang mit dem Wechsel in diesem Ministerium in den letzten Wochen für uns sehr verbessert hat und wir wohl mit Zuversicht auf eine zukünftige Phase der Zusammenarbeit blicken können. Sicher wird es allerdings auch Auffassungsunterschiede geben, über die man länger diskutieren muß, die aber letzten Endes dann im Laufe der Ausschußarbeit entschieden werden müssen. Aus der Sicht des Entwurfs meiner Fraktion mag das vor allem für einige Punkte gelten, die ich hier kurz nacheinander anführen möchte.
Da ist einmal die Frage der Einbeziehung der jetzt im Arbeitsförderungsgesetz vorgesehenen Regelung der Lehrlingsförderung, die erfolgen soll, damit keine künstlichen Schranken zwischen praktischer und übriger Ausbildung aufgerichtet werden.
Da ist ferner die Frage der Bewertung der Erwerbsarbeit beider Eltern in den Freibeträgen, die das Gesetz fixieren muß. Dabei sollte berücksichtigt werden, daß die Mitarbeit der Ehefrau in den für dieses Gesetz in Frage kommenden EinkommensFrau Freyh
schichten fast immer eine wirtschaftliche Notwendigkeit ist und häufig auch die fehlende Sicherung durch Vermögen oder Hausbesitz ersetzen muß.
Ein weiteres Problem ist die Entscheidung der Frage, ob die Belastung durch Darlehen an Stelle von Zuschüssen unter dem Gedanken der Gleichbehandlung der einen Gruppe, die in ein Ausbildungsförderungsgesetz einbezogen wird, und der anderen Gruppe, die die wirtschaftliche Sicherung allein durch die Familie erhält, gerechtfertigt ist und ob nicht hier berücksichtigt werden muß, daß ja für beide, auch für die wirtschaftlich aus der Familie gesicherte Gruppe, doch erhebliche öffentliche Mittel schon von vornherein aufgewandt werden.
Schließlich müßte das Problem der Anpassung der Bedarfssätze und Einkommensgrenzen an die wirtschaftliche Entwicklung überprüft werden. Dafür machen wir einen Vorschlag; in dem Entwurf der CDU/CSU-Fraktion ist dieses Problem nicht gelöst.
Ein Letztes in dieser kleinen Sammlung der Punkte, über die man sich unserer Auffassung nach länger unterhalten muß: auch die Beteiligten und Betroffenen sollten an der Ausgestaltung der Ausbildungsförderung mitwirken.
Aber nun möchte ich im zweiten Teil meiner Begründung auf den zu Beginn der kommenden Ausschußberatungen sicherlich bedeutungsvollsten Punkt zu sprechen kommen, nämlich auf die uns abverlangte Entscheidung über die Stufe, mit der die Ausbildungsförderung beginnen soll. Für die sicherlich ganz am Anfang liegenden Auseinandersetzungen und Diskussionen darüber sind einwandfreie Kostenschätzungen erforderlich. Bedauerlicherweise ist schon jetzt erkennbar geworden, daß die Vorbereitungen für die Beschaffung von verwendbarem statistischem Material nicht in dem Umfang getroffen worden sind, wie es erforderlich gewesen wäre. Zum Beispiel gibt es eine Einkommens- und Verbrauchsstichprobe, nur aus einem Zeitraum, der schon lange zurückliegt. Eine Stichprobe neueren Datums ist erst zu einem künftigen Zeitpunkt zu erwarten. Leider gibt es - was nahegelegen hätte - z. B. auch keine Zusatzerhebung zum Mikrozensus, die die Ausbildungseinrichtungen differenzierter berücksichtigt hätte und damit auch die Übertragbarkeit der Ergebnisse des Mikrozensus sicherer gemacht hätte, wenn es darum geht, die vorgelegten Gesetze, was die Höhe ihrer Kosten angeht, einzuschätzen.
Ich darf nun zu der eigentlich politischen Frage in der Entscheidung über diese erste Stufe kommen. Diese Entscheidung ist offen nach dem Entwurf der SPD-Fraktion und auch - das darf ich hier einmal unterstellen - nach dem der FDP-Fraktion. Beide Fraktionen haben ihre Entwürfe bekanntlich zu einem Zeitpunkt eingebracht, als der Umfang der in der mittelfristigen Finanzplanung bereitgestellten Mittel noch nicht bekannt war. Aber auch die CDU/CSU-Fraktion hat in ihrer Presseerklärung zur Einbringung ihres Entwurfs am 27. November 1968 eine Feststellung getroffen, die ich mit Genehmigung des Herrn Präsidenten kurz zitieren möchte. Dort heißt es:
Darüber, mit welcher Stufe begonnen werden soll, wird im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zu entscheiden sein.
Das heißt also, daß nicht nur am Anfang der Ausschußberatungen der Zwang zu einer Verständigung stehen wird, sondern daß wir in die Beratungen auch mit einer Offenheit der Standpunkte glauben hineingehen zu können.
Für meine Fraktion möchte ich nun zur Wahl der ersten Stufe einige Bemerkungen machen. Die Entscheidung sollte unter Gesichtspunkten getroffen werden, die die zusätzlich vorhandenen Mittel für Ausbildungsförderungsmaßnahmen so wirksam wie möglich einsetzen lassen. Aber ich möchte auch in Erinnerung rufen, daß zu solchen Zielsetzungen die z. B. vom Herrn Bundesfinanzminister anläßlich der Beratung der Finanzplanung des Bundes für die Jahre 1968 bis 1972 in diesem Hause erneut vorgetragenen Leitgedanken berücksichtigt werden müssen, Leitgedanken, die der Umstrukturierung der Gesamtausgaben des Bundes zugunsten einer Verstärkung der investiven und wachstumsfördernden Ausgaben Rechnung tragen. Damals ist in dem Katalog, der vorgetragen worden ist, unter dem Gesichtspunkt der wachstumsfördernden Ausgaben auch die Ausbildungsförderung erwähnt worden. Man darf unterstellen, daß diese Einschätzung der Ausbildungsförderung die Bundesregierung veranlaßt hat, sie trotz der nur beschränkt für zusätzliche Maßnahmen vorhandenen Mittel mit einzubeziehen in die Planung für die Jahre 1970 bis 1972.
Es ist nun die Frage, wie diese Zielsetzung zu erreichen ist. Besonders stellt sich meines Erachtens die Frage, ob sie dadurch zu erreichen ist, wie es der CDU/CSU-Entwurf in § 39 vorsieht, daß man im wesentlichen Regelungen, die bereits heute bestehen, wie z. B. die Studentenförderung nach dem Honnefer Modell und die analoge Förderung der Länder für Ingenieurschulen, pädagogische Akademien, aber auch Wirtschaftshochschulen, einfach in einem Bundesgesetz kodifiziert und ihre Kosten sozusagen umverteilt, ohne daß tatsächlich neue Aufgaben mit wachstumsförderndem Charakter in Angriff genommen werden. Hier bestehen nach unserer Auffassung Zweifel, zumal ja eine solche Regelung, wie sie mit der Kodifizierung und Umverteilung der Förderung von Honnef in einem Bundesgesetz vorgesehen würde, bereits seit etlichen Jahren besteht: für das Honnefer Modell seit 1957, für die Ingenieurschulen, die pädagogischen Ausbildungsstätten, die Kunst- und Musikhochschulen seit 1959 und für die Wirtschaftsfachschulen seit 1966. Ein zusätzlicher wachstumsfördernder Effekt muß also unter diesen Umständen bei einer Wahl dieser Stufe für die erste Phase der Ausbildungsförderung bezweifelt werden, weil hier im wesentlichen Förderungsmaßnahmen nur in der Zuständigkeit und der Kostenbelastung, wie ich eben schon andeutete, umverteilt würden, die bisher Bund und Länder wahrgenommen haben.
Diese wachstumsfördernde Wirkung würde aber vermutlich erreicht werden, wenn man für die erste Stufe eine andere Gruppe auswählte. Wir meinen, daß sich beispielsweise für diese erste Stufe anbie10954 
ten: die Berufsfachschulen, die Realschulen, die Gymnasien ab 10. Schuljahr und der zweite Bildungsweg bis zur Hochschulreife. Für diese Wahl sprechen eine ganze Reihe von Überlegungen Unter dem wachstumspolitischen Gesichtspunkt ist vielleicht zunächst zu sagen, daß in diesen Ausbildungsgängen bereits über Begabungsreserven und über die soziale Zusammensetzung in qualifizierten Berufen entschieden wird, daß also ein Zuwachs von dorther durchaus vernünftig, aber auch zu erwarten wäre, weil in diesen Ausbildungsgängen bestimmte Einkommensschichten wie die Arbeiterschaft, die Landbevölkerung und die Mädchen nach wie vor erheblich unterrepräsentiert sind.
Ich erwähne noch zwei andere Gesichtspunkte. In diesem Bereich sind auch die bisherigen Förderungsmaßnahmen am unzureichendsten und am uneinheitlichsten gewesen. Das dürfte mit dazu beigetragen haben, daß auch die Länder ihre Zustimmung zu einer Verfassungsergänzung gegeben haben.
Der nächste Gesichtspunkt: Bei diesen Ausbildungsstätten, Berufsfachschulen, Realschulen, Gymnasien, hat sich das sogenannte Pennälergehalt überwiegend als direkte Zuwendung ausgewirkt, weil es nicht wie beim Honnefer Modell und der Kategorienförderung als zusätzliches elterliches Einkommen verrechnet worden ist, sondern eben als direkte Geldleistung in Erscheinung trat. Der Wegfall dieser Ausbildungshilfe hat deshalb sicherlich in den unteren und mittleren Einkommensschichten und bei kinderreichen Familien Lücken hinterlassen. Ich meine, dadurch entsteht eine besondere Verpflichtung der Parteien, nachdem sie sich gemeinsam zu dem Schritt bekannt haben, die nach dem Gießkannenprinzip verteilte Hilfe wegfallen zu lassen.
Lassen Sie mich nun abschließend noch einmal ganz kurz zusammenfassen, was mir das Wesentliche für diese erste Lesung und für den Beginn der Ausschußberatungen, aber auch für ihren Abschluß zu sein scheint:
Die SPD-Fraktion hat aus ihrer Sicht mit dem heute vorgelegten Entwurf ihre bis in das Jahr 1959 zurückreichenden Bemühungen um eine Verwirklichung der Ausbildungsförderung fortgesetzt. Aus dieser Sicht begrüßt sie natürlich besonders, daß sich durch die Regierung der Großen Koalition Voraussetzungen schaffen ließen, um endlich die Möglichkeit zu einem Beginn, aber auch zu einer Verabschiedung in dieser Legislaturperiode zu erreichen.
Wir befinden uns ferner in einer relativ günstigen Ausgangslage. Gleichzeitig aber beschäftigen wir uns hier mit einer Frage, die nach unser aller Auffassung regelungsbedürftig ist und auch von der Öffentlichkeit als regelungsbedürftig angesehen wird. Wir müssen außerdem davon ausgehen, daß, da ein Regierungsentwurf nicht mehr zu erwarten ist, die Verantwortung für eine Verabschiedung noch in dieser Legislaturperiode lediglich beim Parlament liegen wird.
Schließlich wird, wie ich ja ausgeführt habe, eine Verwirklichung der Ausbildungsförderung zunächst nur in Stufen möglich sein,
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in Einpassung in die mittelfristige Finanzplanung, aber auf der Basis einer Gesamtkonzeption, in der festgelegt werden sollte - das wäre erstrebenswert -, in welcher Form Ausbildungsförderung in späteren Stufen verwirklicht werden soll. Die Auswahl dieser ersten Stufe sollte aber nicht nur unter Gesichtspunkten des effektiven Mitteleinsatzes, sondern auch unter Gesichtspunkten der Wachstumsförderung getroffen werden.
Und schließlich als Letztes: Eine Verabschiedung des Gesetzentwurfes in dieser Legislaturperiode ist nur erreichbar, wenn wir in den Ausschüssen nicht nur in sachlicher Weise verhandeln - ich habe schon angedeutet, daß ich annehme, daß die Verhandlungen sachlich sein werden -, sondern darüber hinaus die Ausschußarbeit auch in der Behandlung konzentrieren. Dieser Konzentration widerspricht eigentlich eine breite Mitberatung anderer Ausschüsse. Auch wir unterstellen, daß die Federführung des Familien- und Jugendausschusses unbestritten ist. Die Konzentration erreichen wir sicherlich am besten, wenn wir uns auch in der Zusammenarbeit der Ausschüsse darauf einstellen und nach Möglichkeit andere Ausschüsse weitgehend nur gutachtlich tätig werden lassen.
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