Birrenbach (NA), 1960-06-22:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ichglaube, alle Parteien dieses Hauses stimmen darin überein, daß die Hilfe für die unterentwickelten Länder eine der zentralen Aufgaben unserer Zeit ist. Von den 82 Mitgliedern der Vereinten Nationen gehören heute nahezu 60 zu den Entwicklungsländern. Daraus erhellt die eminent politische Bedeutung dieses Problems. Das jährliche Durchschnittseinkommen in den Entwicklungsländern liegt bei etwa 120 Dollar - in den südostasiatischen Ländern ist es noch niedriger - gegenüber einem durchschnittlichen Per-capita-Einkommen in den industrialisierten Ländern von 800 Dollar, ja von 2000 Dollar in den Vereinigten Staaten. Das ist ein ernstes Symptom. Die Entwicklung der letzten zehn Jahre ist trotz aller Hilfe - und die Hilfe ist sehr beträchtlich gewesen - eigentlich nur ernster geworden. Die Steigerung des Nettoeinkommens in der Zeit von 1950 bis 1957 betrug im Durchschnitt in Großbritannien, der Bundesrepublik und der Schweiz etwa 360 Dollar, während sie in den unterentwickelten Ländern 10 Dollar per capita und pro Jahr ausmachte. Die Kluft zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsgebieten ist also größer, nicht kleiner geworden. Das rapide Wachstum der Bevölkerung bei verringerter Sterblichkeit und unausreichende Wachstumsquoten sind die Ursachen dieses erschreckenden Phänomens. Das sind alarmierende Zeichen, die uns alle in der westlichen Welt zum Handeln zwingen.
In diesem Zusammenhang ist das Wort vom Klassenkampf der Völker gefallen. In den industriealisierten Ländern der westlichen Hemisphäre haben wir den Klassenkampf zum großen Teil im Verlauf des letzten Jahrhunderts überwunden. Es ist unsere Aufgabe, die geschichtliche Herausforderung anzunehmen und den Versuch zu machen, einen ähnlichen Ausgleich zwischen den Völkern der Not und den Völkern des Reichtums und des Wohlstandes zu finden. Die Revolutionierung der Verkehrsverhältnisse in der Welt gestattet heute nicht mehr, in Ländern und Kontinenten zu denken. Frieden und Wohlstand, in gewissen Grenzen, sind unteilbar. Wir alle sind Teile einer Welt. Das letzte Jahrhundert hat uns in dieser Hinsicht eine grausame Lehre erteilt, die wir nicht überhören sollten.
Was uns alle, insbesondere uns alle in der Bundesrepublik, mit jenen Ländern verbindet, ist die Idee der Selbstbestimmung. In der Periode von 1940 bis 1950 haben 800 Millionen Menschen ihre Unabhängigkeit erhalten. Seit 1950 ist auch der größte Teil Afrikas unabhängig geworden. Alle diese neuen und freien Nationen werden Verständnis dafür haben, daß eine alte, historische Nation wie die deutsche für die von einem kolonialen Besatzungsregime unterdrückten 17 Millionen in der Ostzone das gleiche Recht der Selbstbestimmung in Anspruch nimmt. Das Streben nach Selbstbestimmung ist heute in der Welt eine der gewaltigsten Kräfte. Nur in und mit diesem Strom können wir immer wieder unser Anliegen geltend machen, das kein nationales, sondern ein europäisches und gleichzeitig ein eminent menschliches ist.
Das Gefühl, daß es notwendig ist, den Entwicklungsländern zu helfen, wird aus Quellen gespeist, die nicht nur utilitaristischer Natur sind. Das sollten wir nicht übersehen. Die kulturellen und religiösen Grundlagen der westlichen Welt gestatten es ihr einfach nicht, dieser Entwicklung gegenüber passiv zu bleiben. Es ist daher eine der Grundvoraussetzungen für den Erfolg der Entwicklungshilfe überhaupt, daß sie ohne jede politische Bedingung gegeben wird.
Man sollte aber auch nicht übersehen, daß die Hilfe nicht nur im Interesse der Empfangsländer, sondern ebenso im Interesse der Industriestaaten der westlichen Welt liegt. Die Erschließung von Absatzmärkten, Rohstoffquellen und die Industrialisierung fördern die Verflechtung dieser Länder in den Gesamtprozeß der Weltwirtschaft und kommen indirekt den gebenden Volkswirtschaften nach Überbrückung der Anlaufperiode wieder zugute. Wenn aber die Hilfe wirksam sein soll, muß sie im Zeichen echter Partnerschaft erfolgen. Beide, Empfänger und Geber, müssen an jenem Projekt zusammenarbeiten. Jeder hat dabei seinen Anteil zu übernehmen, so daß ,das Gesamtwerk, das später entsteht, ein Gemeinschaftswerk ist.

Damit Sie sich ein Bild machen können, wie groß das Problem in Wirklichkeit ist, gestatten Sie mir, einige Zahlen zu nennen, die der Sonderfonds der Vereinten Nationen kürzlich publiziert hat. Das Gesamteinkommen der sogenannten Entwicklungsländer beläuft sich auf jährlich 120 Milliarden Dollar oder mehr als 500 Milliarden DM. Die jährliche Kapitalbildung in diesen Ländern betrug in den letzten Jahren ca. 9 Milliarden Dollar pro Jahr, von denen 6 Milliarden aus den Steuergeldern der Länder und 3 Milliarden aus der Auslandshilfe geflossen sind.
Diese Hilfe ist, wie ich gezeigt habe, unzureichend gewesen. Um das Einkommen dieser Länder nur um 1 % zu erhöhen, bedürfte es nach den gleichen Berechnungen in den kommenden zehn Jahren eines Einsatzes von zusätzlichen 30 Milliarden Dollar.
Bei dieser gewaltigen Größenordnung des Problems müssen wir die Aufgabe in ihrer gesamten Vielschichtigkeit sehen. Wir haben die personellen und materiellen Mittel aufzubringen, die zur Bewältigung dieser Aufgabe notwendig sind, und wir haben dafür Sorge zu tragen, daß die vorhandenen Mittel rationell eingesetzt werden.
Dabei ergeben sich eine Reihe von grundsätzlichen Fragen. Man darf nicht übersehen, daß die Entwicklungsländer einerseits unter dem Bevölkerungsdruck und andererseits unter der Peitsche der Konkurrenz totalitärer Regimes die Entwicklung vom Agrarstaat mittelalterlicher Struktur zum modernen Industriestaat in einem Zeitraum durchzumachen versuchen, der ungleich dem ist, in dem die westlichen Länder den Prozeß ihrer Industrialisierung vollzogen haben. In der augenblicklichen politisch krisenhaften Entwicklung ist der Zeitfaktor nun einmal von entscheidender Bedeutung. Wenn man das Tempo übersteigert, wenn die Entwicklung unorganisch wird, kann sie niemals zu dem Ergebnis führen, das jene Völker erhoffen. Darum werden wir sie immer wieder darauf aufmerksam machen müssen, daß die großen westlichen Länder dieses Problem unter anderen Voraussetzungen in nahezu einem Jahrhundert gelöst haben und daß sie, die Entwicklungsländer, das gleiche Problem nicht in einem Jahrzehnt lösen können.
Was die Entwicklungsländer von den hochindustrialisierten Ländern unterscheidet, ist - darauf muß man immer wieder hinweisen - die völlig andere Ausgangslage. Sowohl der politische als auch der wirtschaftliche Unterbau sind nicht vergleichbar. In den meisten Entwicklungsländern fehlen die Grundlagen einer staatlichen Struktur, die sich organisch von der Gemeinde bis zum Staat aufbaut, sowie ein ausgebildeter Beamtenstab auf allen Ebenen des öffentlichen Lebens. Es fehlt ein Erziehungssystem von den Grundschulen bis zu den Universitäten und Technischen Hochschulen. Es fehlen eine moderne Industriearbeiterschaft ebenso wie die Unternehmer und das erforderliche Industriekapital. Zudem müssen die für einen wirtschaftlichen Aufbau unentbehrlichen Infrastrukturen errichtet werden, die effektive Investitionen überhaupt erst möglich machen. Ich denke dabei an Straßen, Bahnen, Energiebetriebe, Bewässerungsanlagen, Staudämme, Krankenhäuser, Schulen, Universitäten, Technische Hochschulen usw. Die natürlichen Reichtümer dieser Länder sind zum Teil unbekannt, da bisherige geologische und landwirtschaftliche Untersuchungen noch unzureichend sind. Das ist die andere Seite des Problems, das ich Ihnen am Beginn meiner Rede an Hand statistischer Angaben aufgezeigt habe.
Wie kann dieses Problem gelöst werden? Es gibt drei grundsätzliche Hilfestellungen, die die westliche Welt leisten kann. Die erste ist die Beratungshilfe, die über die rein technische Hilfestellung weit hinausgeht und das gesamte Gebiet umfaßt von der Beratung bei der Entwicklung staatlicher Institutionen bis zur Planung wirtschaftlicher Projekte und der Führung von Betrieben. Die zivilisatorische Leistung einiger Kolonialreiche - das möchte ich Herrn Kalbitzer antworten; etwa in Indien und Nordafrika - sollte dabei nicht vergessen werden. Dieser ersten Aufgabe nehmen sich nationale wie internationale Institutionen an. Ich denke dabei vor allem an die Sonderorganisationen der UNO, an die Landwirtschaftsorganisation, an die Weltgesundheitsorganisation, an die UNESCO, an die Internationale Arbeitsorganisation, an den Sonderfonds und andere. Die Bundesrepublik hat den Entwicklungsfonds des Auswärtigen Amts geschaffen, aus dem seit 1956 bereits 290 Millionen DM bereitgestellt und zum Teil schon verausgabt sind für technische Lehranstalten, Ingenieurschulen, Lehrwerkstätten, Gewerbeschulen, Musterfarmen und Musterbetriebe, für den Einsatz von Sachverständigen als Regierungsberater oder technische Sachverständige, für Stipendien, für Praktikanten der Bundesrepublik, für Projektierungen und Planungen. Für das Rumpfetatjahr 1960 sind weitere 52,5 Millionen DM angesetzt, die einen wichtigen Beitrag zur Lösung des überaus schwierigen Problems darstellen. Viel mehr noch wird in Zukunft geschehen müssen. Aber der Anfang ist gemacht.
Auf diesem Gebiete verfügt die Bundesrepublik auf Grund ihres Wiederaufbaues über Erfahrungen, die in allen überseeischen Ländern geschätzt werden. Der Platz, den in diesem Rahmen die neugegründete Entwicklungsstiftung einnehmen kann, soll dabei nicht unerwähnt bleiben.
Die zweite Aufgabe ist die finanzielle Hilfe, d. h. dazu beizutragen, die unzureichende Kapitalbildung der Entwicklungsländer so weit zu erhöhen, daß die dringendsten Investitionsaufgaben gelöst werden können. Diese Aufgaben stellen sich in den Entwicklungsländern aber in besonderer Form, einmal in dem Aufbau der sogenannten Infrastrukturen wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Natur, zum andern in den produktiven Investitionen, also dem Aufbau von wirtschaftlichen Betrieben, seien sie nun industrieller oder landwirtschaftlicher Natur. Der besondere Charakter dieser Investitionsformen verlangt eine besondere Art der Hilfe. Die Finanzierung von Infrastrukturprojekten kann der Natur der Sache nach nur langfristiger Art sein. Die Bedingungen über Amortisation und die Verzinsung solcher Kredite müssen, damit das Budget und die Zahlungsbilanzen dieser Länder nicht in völlige Un6814 
ordnung geraten, sehr großzügig sein. Dem Einsatz der privaten Industrie sind dabei natürlich Grenzen gesetzt. Wenn irgendwo, so ist hier eine öffentliche Hilfe notwendig.
Im Verlauf der vergangenen Jahre hat sich immer gezeigt, daß reine Schenkungen in den Empfängerländern nicht das Echo finden, das man in den Geberländern erwartet hat. Insbesondere die Vereinigten Staaten haben in dieser Richtung einige Erfahrungen gemacht, die man sich zunutze machen sollte. Eindeutig unentgeltliche Leistungen sind sinnvoll auf den Sektoren der Beratungs- und der Kapitalhilfe für gewisse Infrastrukturen insbesondere kultureller und sozialer Art. Es können sich aber auch Sonderprojekte ergeben, wie idas von dem Bundeswirtschaftsminister erwähnte Indus-Projekt.
Bei den produktiven Investitionen soll rund muß die Privatindustrie einen entscheidenden Beitrag leisten, da niemand qualifizierter ist als sie, unter vollkommener Anpassung an die Verhältnisse des Landes die dortigen Entwicklungsaufgaben zu meistern. Bei den außerordentlichen Risiken wirtschaftspolitischer Natur in diesen Ländern bedeuten die Exportgarantien der Staaten eine unentbehrliche Unterstützung der privaten Industrie. Darüber hinaus ist es aber erforderlich, daß die Privatindustrie sich in den unterentwickelten Ländern selbst mit eigenen und direkten Kapitalinvestitionen engagiert, für die idas Haushaltsgesetz des Jahres 1959 erstmals in Art. 18, idas neue Haushaltsgesetz für das Jahr 1960 in Art. 23 die Basis für eine Garantie geschaffen haben. Ich glaube, daß Herr Kalbitzer unrecht hat, wenn er meint, daß auf diesem Wege eine Hilfe nicht denkbar sei. Allein die Tatsache, daß über Investitionen der Privatindustrie Musterbetriebe, Pilot plants, Musterfarmen gegründet werden, ist von viel größerer Bedeutung als der monetäre Umfang der Projekte.
Welche der Aufgaben, die sich hier bieten, auf nationaler, regionaler oder universaler Basis gelöst werden muß, hängt von idem Typ der Hilfe, dem Charakter der Empfängerländer und schließlich von der Art und Größe dieser Länder, zum Teil aber auch von dem Grad ihrer politischen Gefährdung ab. Es ist hier nicht der Ort, im einzelnen auf dieses Problem einzugehen, darauf, ob im Einzelfall die übernationale der nationalen Hilfe oder unigekehrt vorzuziehen ist. Aber eines ist entscheidend: Diese Hilfen können das gewaltige Problem nur lösen, wenn sie koordiniert zum Einsatz gelangen, wenn dieser Einsatz einerseits auf einer eindeutigen Planung der Ressourcen der zu entwickelnden Länder beruht und andererseits auf Grund der Möglichkeiten erfolgt, die den Industrieländern zur Verfügung stehen. Wenn idas nicht geschieht, ist die Hilfe umsonst. Nicht nur das; eine unzureichende Hilfe in diesem Sinne könnte politische Konsequenzen haben, die unübersehbar sind. Gerade hier ist große Vorsicht am Platze, und nichts wäre gefährlicher, als gewissermaßen das Füllhorn der Gaben uneingeschränkt über diese Länder auszugießen. Jedes Projekt muß einzeln geprüft werden, und wenn es der Prüfung standhält, dann müssen die notwendigen Mittel für seine Finanzierung gefunden werden. Jeder andere Weg ist gefährlich, gefährlich angesichts der Größe ides Problems und gefährlich angesichts der Knappheit der zur Verfügung stehenden Mittel.
Bei diesen Projekten muß man daran denken, daß die Entwicklungsländer in erster Linie jene wirtschaftlichen Möglichkeiten ausbauen und industriell verwerten sollten, die ihnen die Natur geschenkt hat. Nahezu alle diese Länder sind Agrarländer. Es ist bekannt, daß, wenn sich ein Agrarland unorganisch schnell industrialisiert, nicht nur die Exporte leiden - weil die Landwirtschaft weniger Erträge abgibt -, sondern auch Zahlungsbilanzdefizite eintreten, die später das Aufbauproblem nahezu unlösbar machen. Darum ist es besser, auf Grund der Gegebenheiten unter Berücksichtigung der Standortverhältnisse organisch eine Industrie aufzubauen, Kaufkraft zu schaffen und so langsam eine Arbeiterschaft, einen Mittelstand heranzubilden, der in der Lage ist, später jene Schicht zu ersetzen, die in den industrialisierten Ländern den Aufbau der Industrie vollzogen hat. Auch hier gibt es keine Wunder. Daß in jenen Ländern, wo keine derartige Mittelschicht besteht, in der Anfangsentwicklung der Staat eine sehr entscheidende Rolle spielen wird, wer wollte das leugnen? Aber entscheidend ist nicht diese Tatsache. Entscheidend ist, wohin die Planung führt, ob die Planung zur reinen Staatswirtschaft geht oder ob sie darauf abgestellt ist, die natürlichen Produktivkräfte der Länder zu entwickeln und so den organischen Aufbau einer neuen Gesellschaft möglich zu machen.
An Institutionen für diese Koordination fehlt es nicht. Ich glaube, daß in diesem Rahmen der OECD eine ganz besondere Rolle zukommt.
Angesichts der Größenordnung des Problems muß man dem Gedanken nähertreten, daß man nicht allen gleichzeitig helfen kann. Wer allen hilft, hilft keinem. Darum drängt sich der Gedanke einer gewissen Schwerpunktbildung immer mehr auf. Das bedeutet nicht, daß einzelne Länder von der Hilfe ausgeschlossen werden sollen und die andern Länder für alle Zeit bevorzugt werden. Im Gegenteil! Aber eine gewisse Sequenz ist hier notwendig. Sie ist vielleicht schmerzlich, aber sie ist das Gebot der Stunde; denn -. ich sage es noch einmal - nichts wäre schlimmer als eine nicht ausreichende Industrialisierung, ohne daß die notwendigen volkswirtschaftlichen Grundlagen dafür gegeben sind.
Der Einsatz sollte schwerpunktmäßig erfolgen, und zwar sollten diese Schwerpunkte in Gemeinschaft mit der ganzen westlichen Welt ausgewählt werden. Die westliche Welt wird aber nicht wie die Sowjets daran denken, nach rein politisch-strategischen Gesichtspunkten und unter politischen Bedingungen Hilfe zu bringen. Manchmal sieht es so aus, als sei die Hilfe des Ostblocks spektakulärer als die des Westens. Das liegt aber ganz einfach daran, daß die Sowjetunion ihren Einsatz an politischen Brennpunkten und oft unter ganz dramatischen Umständen vornimmt. Wenn Sie die realen Zahlen vergleichen, dann können Sie sehen, daß der Westen keinen Grund hat, sich zu schämen.
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Überlegen Sie, daß die Vereinigten Staaten allein in den Jahren nach 1945 über 26 Milliarden Dollar - das sind also mehr als 100 Milliarden DM - den Entwicklungsländern zur Verfügung gestellt haben. Demgegenüber beträgt die Hilfe der Sowjetunion ganze 2,9 Milliarden Dollar! Über den Colombo-Plan allein sind mehr als 1,8 Milliarden Pfund - ich wiederhole: Pfund! - an Entwicklungsländer geflossen. Die Leistungen Frankreichs allein in Nordafrika beliefen sich - aus staatlichen Quellen - in den letzten Jahren auf über 21/2 Milliarden DM pro Jahr. Nach einer Übersicht des Bundesfinanzministeriums belief sich die deutsche Entwicklungshilfe im Jahre 1959 auf 3,45 Milliarden DM, im Jahre 1958 auf 2,3 Milliarden DM und im Jahre 1957 auf 2,1 Milliarden DM. Diese Beträge sind sicherlich nicht ausreichend, um das gewaltige, vor uns stehende Problem zu lösen, aber immerhin stellen sie eine Leistung dar, die sich, umgerechnet auf das Bruttosozialprodukt, sehen lassen kann.
Im Zusammenhang mit diesen Hilfstransaktionen stehen die beiden Gesetze, über die der Bundestag heute berät. Zunächst das Gesetz zur Förderung der Wirtschaftsbeziehungen zum Ausland, insbesondere zu den Entwicklungsländern. Der Kollege Kalbitzer hat hier eine Kritik zum Ausdruck gebracht und gesagt, daß hierfür das Auswärtige Amt federführend sein müsse. Ich spreche hier als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses. Jede wirtschaftliche Transaktion ist ein Ausfluß der Wirtschaftspolitik. Das ist selbstverständlich. Löste man sie daraus heraus, so würde man, wie ich glaube, in den organischen Fluß der Wirtschaftspolitik Lücken reißen, die nicht zu verantworten sind. Etwas anderes ist, daß das Auswärtige Amt bei der Planung der Hilfe für die unterentwickelten Länder ein wichtiges, sehr wichtiges Wort mitzureden hat, gerade allein auch deswegen, weil die Auseinandersetzung um die unverpflichtete Welt heute zu den zentralen Aufgaben der Außenpolitik gehört. Das Zusammenwirken der beiden Ressorts unter Federführung des Wirtschaftsministeriums sollte das Optimum an Ergebnissen zur Folge haben.
Das Gesetz, um das es hier geht, faßt alle bereits bestehenden Förderungsmaßnahmen, und zwar in Form von Bürgschaften und Garantien des Bundes zur gesamten und teilweisen Abdeckung des politischen und wirtschaftlichen Risikos bei Exporten, bei Krediten an Auslandsschuldner, Kapitalanleihen Privater im Ausland und Umschuldungen in einem Rahmenwerk zusammen. Die Erfahrungen, die man in dem Jahrzehnt seit 1949 gemacht hat, haben in diesem Gesetz ihren Niederschlag gefunden. Die Bundesregierung geht bei diesem Gesetz davon aus, daß grundsätzlich und primär die Privatindustrie die Wirtschaftshilfe in den Entwicklungsländern zu leisten hat. Das ist bei den produktiven Investitionen sicherlich richtig. Inzwischen hat sich bei der Entwicklung der Hermes-Garantien aber, was Herrn Kalbitzer entgangen zu sein scheint, ein grundsätzlicher Wandel der Motivierung vollzogen. Das Schwergewicht liegt heute nicht mehr, wie in der Vergangenheit, bei der Förderung der deutschen Ausfuhr, sondern ganz vorrangig, d. h. zu 90 %, wie der Bundeswirtschaftsminister vorhin erklärt hat, bei der Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer.