Hoppe (NA), 1977-06-21:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Beratungen des Bundeshaushalts 1977 sind durch zwei Richtersprüche des Bundesverfassungsgerichts maßgeblich beeinflußt worden. Am Anfang der Beratungen stand die Entscheidung über die Öffentlichkeitsarbeit, die Schlußphase wurde mit einer Rüge über die Praxis der über- und außerplanmäßigen Ausgaben gesalzen und gepfeffert. Hinter diesen sehr spektakulären Entscheidungen scheint der Haushalt 1977 in seiner eminent

wichtigen wirtschafts- und finanzpolitischen Bedeutung langsam zu verblassen. Die Veränderung des Zahlenwerks und die Auseinandersetzungen zwischen Opposition und Koalition über die Schwerpunkte auf der Einnahmen- und Ausgabenseite zur Verbesserung und Verstetigung der wirtschaftlichen Entwicklung wirken fast zweitrangig.
Dabei hätte der Haushalt 1977 durchaus Aufmerksamkeit verdient; denn die im März eingebrachte Vorlage hat viele bedeutsame Korrekturen erfahren. Entgegen einem viel verbreiteten Vorurteil betrachten die Mitglieder des Haushaltsausschusses den Etat nämlich nicht nur als ein Bündel von Zahlen, die stimmen, Ausgaben, die gerechtfertigt, und Einnahmen, die klug geschätzt werden müssen. Nein, für uns ist der Haushalt mehr als ein reines Ausdruckselement der Fiskalpolitik. Er ist Teil unseres wirtschaftspolitischen Instrumentariums, und seine pro- oder antizyklische Handhabung verlangt mehr als Buchhaltermentalität.
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Im Zusammenwirken mit der Bundesregierung konnten deshalb denn auch mit dem Zukunftsinvestitionsprogramm und den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Rahmen dieses Haushalts die notwendigen fiskalpolitischen Hilfen auf den Weg gebracht werden.
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Auf die anstehenden und aktuellen Probleme des Tages mit dem drückenden Hauptproblem der Arbeitslosigkeit ist also in angemessener Weise und möglichst schnell reagiert worden, auch wenn es Herr Kohl hier heute in seinem Debattenbeitrag nicht wahrhaben will.
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Aber, meine Damen und Herren, wer will der Opposition verargen, daß sie die für die Steuerung unserer Wirtschafts- und Konjunkturpolitik wichtigen Entschlüsse vergessen machen möchte? Das Steuerpaket als unverzichtbare Ergänzung der wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen wird von der Opposition abgelehnt. Mit einer kläglichen Abschreiberalternative kann sich die Opposition für dieses seltsame Verhalten hier nun allerdings kaum eine Alibifunktion besorgen.
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So einfach ist Opposition denn nun auch wieder nicht.
Jene Gefahr, die Herr Kohl für unsere Staats- und Wirtschaftsordnung heraufdämmern sieht, existiert in dieser Dimension nun wirklich nicht. Hier werden Erscheinungen aus dem Umfeld der ideologischen Auseinandersetzung kräftig aufgeblasen. Mit diesen Erscheinungen, die niemand leugnen will, sind die bestimmenden politischen Kräften in der Bundesrepublik bislang aber noch sehr gut fertig geworden, und dies wird auch so bleiben.
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Die Opposition möchte sich nun ganz offensichtlich mit ihrer Haushaltskritik an den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts emporranken.
Nur wirkt die Art, wie sie das betreibt, in ihrer Maßlosigkeit eher abstoßend als überzeugend.
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Auf den bösen Vorwurf, mit der Zivildienstnovelle werde die Wehrpflicht verletzt, wird noch an anderer Stelle zurückzukommen sein.
Meine Damen und Herren, den Bundeskanzler wegen der rechtsfehlsamen Entscheidungen des Jahres 1973 und der rechtlich mißbilligten Öffentlichkeitsarbeit zu einem notorischen Rechtsbrecher abstempeln und ihn gar zu einer Art Verfassungsfeind hochstilisieren zu wollen, ist des Schlimmen denn doch zu viel.
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Es gibt zwar keine Schonzeit für Bundeskanzler, aber es gibt trotz der rechtspolitisch bedeutsamen Urteilssprüche nun auch keinen Grund, Hetzjagd auf ihn zu machen.
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Selbst bei einer so wichtigen Entscheidung wie der zum Notbewilligungsrecht des Bundesfinanzministers nach Art. 112 des Grundgesetzes sollten wir die Diskussion über den politischen Anlaß und seine Konsequenzen in angemessener Form abwickeln. Die Sache selbst, um die es dabei geht, verdient wegen der sehr einschneidenden Korrektur der bisherigen Budgetpraxis eine unbefangene und sehr sorgfältige Prüfung, um innerhalb der neu gezogenen Grenzlinie und unter Beachtung der gewährten Orientierungshilfen eine verfassungskonforme Staatspraxis zu entwickeln, die nun wirklich optimal ist.
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Dazu, meine Damen und Herren, fiel Herrn Kollegen Kohl hier heute nichts weiter ein, als Mißbilligung zu verbreiten.
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Immerhin durfte er als erster Sprecher der Opposition ans Pult;
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ob damit auch die Frage nach der Nummer 1 der Opposition entschieden ist,
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Vielleicht empfiehlt es sich, es noch bei der Formel zu belassen: Erst sprach Herr Kohl, und dann kamen die Sprecher der Opposition.
Allerdings, meine Damen und Herren, hat Herr Kohl heute versucht, sich als gelehriger Schüler zu zeigen. Mir scheint jedenfalls, daß die Peitsche hier immer noch Franz Josef Strauß schwingt.
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Er hat in dieser Sache schließlich auch die Kampagne gegen den Bundeskanzler eröffnet.
Wenn jedoch ausgerechnet Herr Kollege Strauß mit der Entscheidung des Verfassungsgerichts un2542 
ter dem Arm vor das deutsche Volk tritt, den Oppositionsführer neben sich, und den Bundeskanzler Mores lehren will, ist das allein eigentlich schon provozierend genug.
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Nur dank der für Herrn Kollegen Strauß gnädigen Wohltat des Vergessens kann er der Bevölkerung die Rolle eines Gralshüters der Finanzen und des Rechts vorgaukeln.
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Jene aber, die in den vergangenen Jahren ihre praktischen und politischen Erfahrungen im Umgang mit ihm sammeln konnten, müssen sich doch einfach veralbert vorkommen.
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Ausgerechnet Franz Josef Strauß, der im Umgang mit dem Recht und mit den Finanzen eine lange Schleifspur des Fehlverhaltens hinterlassen hat,
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will sich hier zum Tugendknaben der Nation aufspielen.
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Es spricht nicht gerade für den Oppositionsführer, daß er selbst in einer so delikaten Frage Franz Josef Strauß den Ton angeben läßt.
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- Verehrter Herr Kollege Strauß, ich will die Vergangenheit nicht wieder beleben,
({20}) aber ich darf doch wenigstens daran erinnern.
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Man kann sich in der Politik nicht immer vor ungebetenen Freunden schützen, aber man kann und muß verhindern, daß man dann mit ihrer Meinung identifiziert wird, wenn sie in wichtigen politischen Grundsatzfragen zu einer Belastung werden könnten.
Meine Damen und Herren, welche Bedeutung die vom Verfassungsgericht entschiedene Streitfrage für die Abwicklung des Haushalts und den Gestaltungsanteil der einzelnen Verfassungsorgane hat, ist sehr gut an den Veränderungen deutlich zu machen, die der Haushaltsplan 1977 von der Einbringung im Parlament bis zur dritten Lesung, also auch noch über die Beschlüsse der zweiten Lesung hinaus, erfahren wird. Der Entwurf sah Einnahmen und Ausgaben in Höhe von 171,8 Milliarden DM vor. Nach der zweiten Lesung wird er dem Parlament mit einem Volumen von rund 171,3 Milliarden DM zur Verabschiedung vorliegen. Der Saldo weist also ein Minus von rund 500 Millionen DM auf und scheint damit vordergründig ein bescheidenes Beratungsergebnis auszudrücken. Doch ist es während der Beratungen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite zu erheblichen Umschichtungen gekommen.
Die Einnahmen konnten um rund 1,5 Milliarden DM verbessert und die Nettokreditaufnahme konnte gegenüber dem Entwurf um mehr als 2 Milliarden DM gesenkt werden. Auf der Ausgabenseite haben wir uns durch Kürzungen Luft für die Rate des Jahres 1977 des Zukunftsinvestitionsprogramms in Höhe von 527 Millionen DM und für die Unterstützung des Bergbaues in Höhe von 230 Millionen DM geschaffen. Außerdem - dies geschah allerdings zum erheblichen Teil über Kreditfinanzierung - ist das Arbeitsbeschaffungsprogramm mit 400 Millionen DM in den Entwurf eingearbeitet worden, und darüber hinaus haben wir einen Investitionszuschuß an die Deutsche Bundesbahn um weitere 1 Milliarde DM aus Steuermehreinnahmen geleistet. Die Gratwanderung einer finanzpolitischen Operation, die sich in besonderem Maße an den wirtschaftspolitischen Erkenntnissen der Gegenwart orientiert, hat sich also, Einnahmen und Ausgaben einmal grob zusammengezogen, auf einem Manövrierfeld abgespielt, das mit rund 5 Milliarden DM Finanzmasse abgesteckt ist.
Bei einem Gesamtvolumen des Haushalts von 171 Milliarden DM zeigen diese Zahlen sehr eindrucksvoll, wie klein der Bewegungsspielraum ist, der dem Parlament verbleibt, um den Haushaltsentwurf der Regierung umzuformen und ihm eine eigene parlamentarische Handschrift zu geben. Demgegenüber beliefen sich die vom Bundesfinanzminister 1973 geleisteten über- und außerplanmäßigen Ausgaben auf mehr als 4 Milliarden DM, wovon 2 Milliarden DM nach Karlsruhe flossen. Allein aus diesem Zahlenvergleich wird deutlich, warum das Verfassungsgericht die Notbremse gezogen hat. Wir sind durch das sehr großzügig gehandhabte Notbewilligungsrecht tatsächlich in eine bedenkliche Staatspraxis hineingeraten,
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bei der die Haushaltskontrolle und der Haushaltseingriff des Parlaments in wichtigen Bereichen weitgehend durch die Exekutiventscheidungen überlagert wurden.
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Gerade im Zentrum des parlamentarischen Kompetenz- und Zuständigkeitsbereichs ist es damit zu einer bedenklichen Aushöhlung gekommen.
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Dies alles ist aber nicht so sehr ein Vorwurf an die Regierung; denn sie konnte diesen Machtzuwachs in der Exekutive nur praktizieren, weil ihr der Raum dazu vom Parlament überlassen wurde. Dieser Prozeß ist parteipolitisch keineswegs einseitig verlaufen. In wechselnder Funktion haben wir alle, Parteien im Parlament oder in der Regierung, Regierende und Opponierende, an dieser Entwicklung mitgewirkt. So hatten wir tatsächlich alle zusammen fast einen Zustand erreicht, in dem das Parlament sich darauf beschränkte, einen Haushalt in Kraft zu setzen und dann zuzusehen, wie die RegieHoppe
rungen mit dieser Ermächtigung und zusätzlich mit dem Instrument der über- und außerplanmäßigen Ausgaben virtuos Haushaltspolitik trieben.
Dieser Prozeß ging im übrigen mit einer sehr eigenwilligen Auslegung der verfassungsrechtlichen Grundsätze einher; denn so unklar, wie immer wieder behauptet wird, ist die Verfassungsbestimmung eigentlich nicht. Voraussetzung für die Bewilligung von über- und außerplanmäßigen Ausgaben ist das unvorhergesehene Ereignis und die Unabweisbarkeit seiner Finanzierung. Aber, meine Damen und Herren, was war daraus geworden? Fast könnte man glossierend sagen, daß immer dann über- und außerplanmäßige Ausgaben am Jahresende geleistet wurden, wenn unvorhergesehen Geld in der Kasse blieb und die Handelnden ein unabweisbares Verlangen befiel, diese Beträge für einen guten Zweck und zur Entlastung künftiger Haushalte auszugeben.
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Die in Wahrheit sehr einengenden Verfassungsbestimmungen sind dabei häufig kräftig überdehnt worden. Den Verlockungen sind die Finanzminister im Bund und in den Ländern gleichermaßen erlegen.
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Es war darum durchaus begreiflich, daß der Bundesrechnungshof in seinen Bemerkungen zur Haushaltsrechnung 1972 dieses Problem und diese Thematik aufgegriffen hat. Das Verfassungsgericht aber hat mit seiner Entscheidung neue Maßstäbe für die Zusammenarbeit zwischen Regierung und Parlamenten in Bund und Ländern gesetzt. Die Entscheidung ist zugleich eine Mahnung an das Parlament, sorgfältiger über seine Rechte zu wachen und nicht leichtfertig auf die Ausübung von Kompetenzen zu verzichten.
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Meine Damen und Herren, wir haben allen Anlaß, die an die Verfassungsorgane ergangenen Mahnungen ernst zu nehmen.
Auf einen besonderen, interessanten Aspekt gilt es in diesem Zusammenhang noch hinzuweisen. Wenn es nämlich bei der Entscheidung wirklich so etwas wie eine kleine Sensation gegeben hat, dann war es die Verurteilung der Bundesregierung. Nun ist also auch die Bundesregierung zu mehr Aktivität angehalten worden.
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Der Bundesfinanzminister wird die einsamen Entscheidungen auch bei Fortbestand seines Notbewilligungsrechts so einsam nicht mehr treffen können.
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Der Meinungsaustausch mit dem Kabinett wird ihm wohltun und dem Steuerzahler wohl bekommen.
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Natürlich wird es auch künftig neben dem Haushalt und neben Nachtrags- und Ergänzungshaushalten außer- und überplanmäßige Bewilligungen geben müssen.
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Bei strenger Anwendung der rechtlichen Voraussetzungen und bei Beachtung der haushaltspolitisch vertretbaren Dimensionen kann das bei einem fairen Zusammenspiel der beteiligten Verfassungsorgane auch völlig unproblematisch sein.
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Diese Praxis gilt es in der Zukunft erst noch zu entwickeln.
Für die Haushaltsgestaltung und für den Haushaltsvollzug nicht minder bedeutend sind die Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts zur Öffentlichkeitsarbeit. Die Zweckentfremdung von Haushaltsmitteln für Partei- und Wahlkampf wer-bung ist eine Unsitte, in der sich die Regierenden in Bund, Ländern und in den Gemeinden gleichermaßen geübt haben. Es kann deshalb nur hilfreich sein, daß das Verfassungsgericht alle - auch alle Parteien - wieder auf den Pfad der Tugend zurückführen will.
Die im Bundeshaushalt 1977 von der Koalition getroffenen Maßnahmen bezeichnet die Opposition als zu schwach und zu regierungsfromm. Es ist richtig, daß sie weitergehende Anträge auf Kürzung der Sach- und Personalmittel gestellt hat, und sie wird sie in der zweiten Lesung wieder stellen. Man wird nun über das rechte Maß des Eingriffs streiten können; aber die Zurückführung der Öffentlichkeitsarbeit auf das tatsächlich Gebotene und rechtlich Zulässige sollte uns nicht dazu verführen, nun blindwütig um uns zu schlagen.
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Die Koalition hat die Mittel zunächst einmal um 10 °/o gekürzt und erwartet von der Bundesregierung, daß sie die erforderlichen inhaltlichen und organisatorischen Korrekturen trifft, um eine kluge und aussagekräftige Presse- und Informationsarbeit treiben zu können. Dabei soll sie jenen Rationalisierungseffekt erzielen, der auch zu fühlbaren Einsparungen bei der Personalausstattung der Pressearbeit im Presseamt und in den Ressorts führen kann.
Wir erwarten die Konsequenz aus diesen Maßnahmen im Haushalt 1978. Wir möchten der Bundesregierung aber diesen Handlungsspielraum bewußt lassen, weil es uns angemessen erscheint, daß erst die mit den einzelnen Bundesländern eingeleitete Abstimmung und die Ressortkoordinierung zu einem sachlich korrekten Abschluß gebracht werden können.
Es kann auch nicht Aufgabe des Parlaments sein, sich insoweit selbst an die Stelle der Exekutive setzen zu wollen. Im Augenblick jedenfalls scheint uns eine weitergehende Kürzung der Sachmittel nicht überzeugend begründbar zu sein. Dieses Bedenken gilt auch für den Eingriff in die Stellenplä2544 
ne des Presseamts und der Ressorts. Wir haben daher nicht wahllos kw-Vermerke über die Stellenpläne ausgeschüttet. Zu einem so groben Steuerungsmittel der Personalpolitik, wie es allerdings bei der Etatberatung 1976 zur drastischen Verringerung der Zahl der Planstellen eingesetzt werden mußte, wird der Haushaltsausschuß äußerstenfalls dann wieder greifen, wenn die Bundesregierung nicht bereit sein sollte, die erwarteten und gewünschten Einsparungsmaßnahmen mit dem nächsten Haushalt zu präsentieren.
Ohne der auf das nächste Jahr vertagten Maßschneiderei im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit vorgreifen zu wollen, möchte ich meine Auffassung jedenfalls dahin gehend kundtun, daß ich bei voller Würdigung der Bedeutung der Pressearbeit und bei Anerkennung der Wichtigkeit einer Informationspolitik eine weitere Kürzung der dafür zur Verfügung stehenden Finanzmasse für vertretbar halte. Auch dann werden wir fähig sein, uns den kenntnisreichen und informierten Bürger zu erhalten, auf den die Demokratie nicht verzichten kann.
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Bei Licht besehen besteht kein Mangel an Information. Wir leiden eher an einem Informationsüberangebot.
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Kaum jemand ist noch in der Lage, alles das zu verwerten, was ihm täglich aufgedrängt, in den Briefkasten gestopft und auf den Tisch geschüttet wird. Natürlich können trotz dieses Überangebots immer wieder Informationslücken entstehen. Aber der Grund dafür ist nicht bei den fehlenden Finanzmitteln zu suchen, sondern liegt in dem bestehenden Koordinierungsmangel unserer gegenwärtigen Pressearbeit. Für die wirklich wichtige Öffentlichkeitsarbeit reichen die Mittel allemal aus.
Eine unnötig großzügige Finanzausstattung führt nur zu einer personalaufwendigen Papierkorbproduktion. Eine so mißverstandene Öffentlichkeitsarbeit ist nicht werbend, sondern erzeugt eher Verärgerung. Mit weniger Papier kann man oft eine größere Wirkung erreichen.
Ich hoffe deshalb nur, daß sich die Bundesregierung bei der Selbsteinschätzung ihres Mittelbedarfs für ihre Öffentlichkeitsarbeit von der Frage leiten läßt: Hätten Sie es nicht auch ein bißchen kleiner?
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Meine Damen und Herren, in den Auseinandersetzungen über die Haushaltspolitik hat das Bundesverfassungsgericht mit seinen Entscheidungen ein gewichtiges Wort mitgesprochen. Es hilft gar nichts, hier etwas beschönigen zu wollen. Wir müssen die Fehler, die gemacht worden sind, eingestehen und den ernsten Willen zeigen, sie fortan zu vermeiden.
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Politisch verständliche Entscheidungen, die später bei einer richterlichen Normenkontrolle rechtlich mißbilligt werden, hat es auch schon in der Vergangenheit gegeben, und es wird sie leider wohl
auch in der Zukunft wieder geben. Nicht, daß die Verfassungsverletzung eine läßliche Sünde der Politik wäre. Aber die Politik, die sich nun einmal in Grenzbereichen bewegen muß, wird immer wieder in der Gefahr sein, die den Handlungsspielraum einengenden Normen zu überschreiten. Die rechtsstaatliche Demokratie lebt gerade davon und zeichnet sich dadurch aus, daß das System der Machtverteilung, Machtbegrenzung und Machtkontrolle zwischen den drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative funktioniert. Der Bundespräsident Walter Scheel hat das so formuliert:
Das Prinzip der Kontrolle von Macht, welcher Art sie auch sei, ist ein Herzstück jeder rechtstaatlichen Demokratie.
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So hat denn das Parlament bei der Ausübung seiner Kontrollfunktion darauf zu achten, daß die Exekutive ihre Aufgaben in den Grenzen gesetzmäßiger Staats- und Verwaltungspraxis erfüllt. Es wird nicht immer gelingen, diese Aufgabe lückenlos zu bewältigen. Ja, das Parlament selbst hat, wie wir wissen, rechtsfehlsame Entscheidungen getroffen, die der Überprüfung durch das Verfassungsgericht nicht standgehalten haben, und dies nun wahrlich nicht erst bei der Reform des § 218.
Deshalb ist es auch nicht sehr ersprießlich, in eine vergleichende Diskussion darüber einzutreten, ob etwa mehr Gesetzgebungsakte oder mehr Exekutivmaßnahmen für verfassungswidrig erklärt worden sind. Bei einem solchen Vergleich, einem etwas verqueren Konkurrenzdenken, müßte dann vielleicht auch noch auf die jeweilige politische Relevanz der einzelnen Maßnahme eingegangen werden. Eine solche Diskussion sollten wir uns wahrlich ersparen. Die Verfassungsgerichtsbarkeit gehört nun einmal zu unserer rechtsstaatlichen Ordnung, und wir haben die Arbeit unserer Verfassungsorgane dieser richterlichen Kontrolle bewußt unterworfen. Erst durch die in unser Verfassungssystem eingefügte Balance der Gewalten sind wir vor Regierungswillkür und Parlamentsabsolutismus bewahrt.
Diese ganze haushaltspolitische Problematik liefert nun aber keineswegs jenen Stoff, aus dem Mißbilligungsanträge gegen Bundeskanzler gemacht werden können.
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Haushaltsrechtlich handelt es sich dabei im übrigen doch wohl um die Vorwegnahme der Beschlußfassung über die Entlastung der Bundesregierung für die Haushaltsrechnung 1973. Und da es keinen Zweifel daran geben kann, daß der Bundesregierung für die Jahresrechnung trotz der Feststellungen des Rechnungshofs und der Entscheidungen des Verfassungsgerichts Entlastung erteilt wird, muß auch der Mißbilligungsantrag der Ablehnung verfallen. Die rechtlichen Qualifizierungen, die das Bundesverfassungsgericht vorgenommen hat, werden von uns nicht in Zweifel gezogen. Wir sehen auch nicht den leisesten Ansatz für die Eröffnung einer kritischen Rechtsdiskussion. Wir haben deshalb auch nicht die Absicht, die Entscheidung auf

dem politischen Feld zu korrigieren oder zu unterlaufen. Aber dies heißt noch lange nicht, daß die Gesamtbeurteilung des Sachverhalts zu einem politischen Verdikt über den Bundeskanzler führen muß.
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Dazu besteht im Hinblick auf die wirtschafts- und finanzpolitischen Erwägungen des damaligen Finanzministers überhaupt keine Not. Die finanzpolitischen Zielvorstellungen haben den Widerspruch damals gar nicht herausgefordert. Die seinerzeit ins Feld geführten Gründe behalten ihre Berechtigung auch nach dem ergangenen Urteil. Deshalb stehen die vom Gericht getroffenen Feststellungen weder einer Entlastung der Bundesregierung durch den Bundestag entgegen noch berühren sie die politische Integrität des Bundeskanzlers.
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Meine sehr verehren Damen und Herren, die Fraktion der Freien Demokratischen Partei wird deshalb dem Einzelplan 04 ihre Zustimmung geben und den Mißbilligungsantrag der Opposition ablehnen.
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