diller (NA), 1987-09-18:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Mit der ersten Lesung des Achten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern beraten wir keine normale Anpassung oder Aktualisierung von Finanzzahlen, sondern ein Gesetzesvorhaben von großem Gewicht für die bundesstaatliche Finanzordnung mit einer bedeutsamen Vorgeschichte.
Der vorliegende Entwurf ist nur zu verstehen und zu werten, wenn man sich diese beiden Rahmenbedingungen vor Augen hält. Den direkten Anstoß zu diesem Gesetzentwurf hat das Bundesverfassungsgericht gegeben. Mehrere Länder hatten beim Bundesverfassungsgericht beantragt, das Länderfinanzausgleichsgesetz auf seine Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Das Gericht hat mit Urteil vom Juni 1986 praktisch den gesamten Teil Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen für verfassungswidrig erklärt und dem Gesetzgeber eine baldige Neufassung auferlegt. Der Gesetzgeber wurde verpflichtet, den bundesstaatlichen Finanzausgleich spätestens für das Haushaltsjahr 1988 neu zu regeln.
Bedeutsam ist, daß das Gericht zunächst einzelne Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes auf ihre Verfassungsmäßigkeit geprüft und einige als mit der Verfassung unvereinbar erklärt hat. Da diese Unvereinbarkeit erhebliche Teile der Ausgleichsregelungen des Finanzausgleichsgesetzes umfaßte, die alle in einem gegenseitigen Ergänzungsverhältnis stehen, hat das Gericht die Unvereinbarkeitserklärung auf alle Regelungen des zweiten Abschnitts des Finanzausgleichsgesetzes erstreckt, ungeachtet dessen, ob sie für sich genommen verfassungsrechtlichen Bestand haben oder nicht. Andernfalls wäre, so das Gericht, ein Torso stehengeblieben, der so keinen angemessenen Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder mehr herbeiführen könnte.
Die Erklärung der Unvereinbarkeit des gesamten zweiten Abschnittes des Finanzausgleichsgesetzes hat dem Gesetzgeber damit den Weg zu einer Neukonzeption des Systems des horizontalen Finanzausgleichs freigemacht. Gleichzeitig hat das BundesverDiller
fassungsgericht den Gesetzgeber auf bestimmte normative Vorgaben hingewiesen, die sich aus Art. 107 Abs. 2 Grundgesetz und dessen Regelungszusammenhang ergeben. Darüber hinaus hat das Gericht mehrere Verfassungsbegriffe, die zwischen den Ländern streitig waren, eindeutig definiert und abgegrenzt. Schließlich hat es dem Gesetzgeber Methoden und Wege zu einem angemessenen Finanzausgleichsergebnis aufgezeigt.
Wie hat nun die Bundesregierung den konzeptionellen Freiraum mit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts bei dem vorliegenden Gesetzentwurf vom Mai 1987 genutzt? Die Bundesregierung vertritt in der Begründung die Auffassung, daß ihr Gesetzentwurf die notwendigen Änderungen des Länderfinanzausgleichs und der Neufestsetzung der Bundesergänzungszuweisungen einschließlich des Nachteilsausgleichs für die in Betracht kommenden Länder entsprechend den normativen Vorgaben des Urteils enthalte. Über die durch das Urteil zwingend gebotenen Änderungen beim Länderfinanzausgleich hinaus sehe der Gesetzentwurf eine gewisse Intensivierung des Länderfinanzausgleichs, also eine Besserstellung der finanzschwachen Länder, vor, um - wie die Regierung meint - eine in sich geschlossene Gesamtregelung zu erreichen. Andere Einzelregelungen des bisherigen Finanzausgleichsgesetzes, die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts für sich genommen verfassungsrechtlichen Bestand haben, könnten nach Ansicht der Regierung in der bisherigen Fassung weiter gelten und seien deshalb unverändert geblieben.
Die Regierung meint, daß mit den vorgeschlagenen Änderungen für den gesamten Zweiten Abschnitt des Finanzausgleichsgesetzes ein verfassungsgemäßer Zustand hergestellt werde. Herr Stoltenberg hat es eben noch mal bekräftigt. Wer aber in diesem Gesetzentwurf der Regierung einen Neuanfang, eine neue Konzeption des Finanzausgleichs sucht, der wird dies vergeblich tun.
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Von den Möglichkeiten und Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht gegeben hat, hat die Regierung keinen Gebrauch gemacht. Hat sie denn dann überhaupt die ihr vom Grundgesetz auferlegte und vom Bundesverfassungsgericht ausformulierte Verantwortung erfüllt? Der von der Bundesregierung vorgelegte Entwurf stellt nach unserer Auffassung keine konzeptionelle Gestaltung der bundesstaatlichen Finanzordnung dar.
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Die Vorschläge des Bundesfinanzministers zeigen überhaupt kein Gespür und keine Rücksichtnahme auf die Notwendigkeit eines föderativen Zusammenwirkens mit den Ländern oder - wie das Gericht es formulierte - auf das bündische Prinzip;
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denn wie sonst wäre zu erklären, Herr Kollege, daß
der Bundesrat die Stoltenbergschen Minimalvorschläge vom Tisch wischt, eigene Alternativen vorlegt und verabschiedet?
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Daß der Bundesfinanzminister in seiner Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates weiter auf seinem Standpunkt beharrt und sozusagen mit Volldampf auf Konfrontationskurs gegenüber dem Bundesrat in den Vermittlungsausschuß steuert, belastet bei diesem föderativ sehr sensiblen Gesetzesvorhaben die Beratungen des Bundestages erheblich. Eine solche Gesetzgebungsstrategie stellt hohe Anforderungen an die Integrationsfähigkeit des Parlaments, wenn es seine Beratungen in der sicheren Kenntnis führen muß, daß hier Positionen für den Vermittlungsausschuß aufgebaut werden sollen.
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Wenn man an den einzelnen Punkten des Gesetzentwurfs prüft, wo die Länder sogar übereinstimmend im Bundesrat in totaler Kontroverse zum Bundesfinanzminister stehen, stößt man wieder auf die bekannte Grundsatzposition des Herrn Dr. Stoltenberg. Sie versuchen, sich aus der gesamtstaatlichen Verantwortung zurückzuziehen. Sie haben nur eines im Sinn: Ihren Bundeshaushalt. Sie vergrößern die finanziellen Schwierigkeiten von Ländern und Gemeinden noch dadurch, daß Sie ihnen Lasten aufbürden und Einnahmen wegnehmen.
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Das gravierendste Beispiel in dieser Gesetzesvorlage sind dabei die Bundesergänzungszuweisungen. Der Bundesminister hält zwar eine Intensivierung des Finanzausgleichs zugunsten der finanzschwachen Länder für sinnvoll, aber nur so lange, wie die anderen Länder dies tragen sollen. Sobald die Leistungen an die finanzschwachen Länder aber aus Bundesmitteln erfolgen sollen, werden die bisher steigenden Leistungen einfach festgefroren und damit gekürzt; denn nichts anderes ist die Auswirkung, die durch die Festschreibung eines Festbetrages für die Zukunft entsteht. Allein in der jetzigen Finanzplanungsperiode spart der Bundesfinanzminister durch diese Festschreibung 800 Millionen DM.
Daß der Bundesrat angesichts des zwischen den Bundesländern bestehenden und sich verschärfenden Gefälles in der Leistungskraft der einzelnen Länder diesen Rückzug des Bundes nicht hinnehmen will, sondern im Gegenteil ein stärkeres Engagement des Bundes in seiner gesamtstaatlichen Verantwortung fordert, ist naheliegend, ja zwangsläufig.
Die Bundesratsforderung würde den Bundesfinanzminister schon im kommenden Haushaltsjahr rund 600 Millionen DM kosten. Dafür hat er im Bundeshaushalt 1988 keine Vorsorge getroffen. Und dennoch hören wir - auch eben kam es wieder durch - , daß er in diesem Punkt schon Zugeständnisse für den Vermittlungsausschuß angedeutet und vorgesehen hat. In der Gegenäußerung allerdings, uns schriftlich vorliegend, erklärt er, mehr als der Festbetrag entspräche nicht der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes. Gleichzeitig rechtfertigt der Bundesfinanzminister die Kürzungen der Bundesergänzungszuweisungen für die finanzschwachen Länder gegenüber dem
geltenden Recht mit seinen Finanzschwierigkeiten, insbesondere mit den wachsenden Verpflichtungen gegenüber der Europäischen Gemeinschaft.
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Ist das also der vom Bundesfinanzminister mehrfach geforderte Beitrag der Länder zur Finanzierung der EG-Lasten? Soll auch hier das Prinzip eingeführt werden, daß gerade die Schwachen unter den Ländern belastet und der vom Volumen größte unter den Haushalten entlastet werden soll?
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Hier führt der Bundesfinanzminister doch offensichtlich auch den Streit um die Umsatzsteuerbeteiligung von Bund und Ländern weiter; denn schon mehrfach hat er finanzielle Forderungen an die Länder gestellt und von ihnen eine Erhöhung des Bundesanteils an der Umsatzsteuer verlangt.
Selbstverständlich gibt es einen Zusammenhang zwischen dem Länderfinanzausgleich, den Bundesergänzungszuweisungen und der Umsatzsteuerbeteiligung von Bund und Ländern. Das wird schon allein daraus deutlich, daß alle drei Materien in einem einzigen Gesetz geregelt sind. Aber eine Entlastung des Bundes zum Nachteil der finanzschwachen Länder darf es nicht geben, Herr Dr. Stoltenberg.
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Das möchten wir hier deutlich unterstreichen. Hier kündigen wir schon jetzt klar unseren Widerstand an.
Wir halten es dagegen für eine Aufgabe des Bundes, allen Ländern eine hinreichende Finanzausstattung zu ermöglichen, damit sie ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben selbstverantwortlich wahrnehmen und ihre Eigenstaatlichkeit entfalten können. Natürlich wissen auch wir, daß der Länderfinanzausgleich und die Bundesergänzungszuweisungen allein diese Ausgleichsfunktion nicht erfüllen können. Deshalb kritisieren wir Ihre Konzeptionslosigkeit bei diesem Gesetzentwurf. Wo ist die Einordnung in ein Gesamtkonzept der regionalen Entwicklung erkennbar, in das alle Maßnahmen des Bundes mit Finanzausgleichswirkungen einbezogen sind?
Der Bundesfinanzminister selbst zitiert das Urteil des Bundesverfassungsgerichts, nach dem den Bundesergänzungszuweisungen eine subsidiäre Rolle auch im Verhältnis zu sonstigen Bundesleistungen zukommt, mit denen im Rahmen der Verfassung eine Mitfinanzierung von Länderaufgaben erfolgt. Er verweist dabei auf Art. 91 a, 91 b und 104 a Abs. 4 des Grundgesetzes. Nur: Woraus sollen denn die Abgeordneten des Deutschen Bundestages erkennen, welche Finanzströme in die einzelnen Länder fließen, um dort das Leistungsgefälle zu anderen Ländern abzubauen? Wo sind denn derartige Berechnungen und Zahlenangaben, die erkennen lassen, daß die Bundesergänzungszuweisungen nur subsidiär zu den sonstigen Bundesleistungen erforderlich sind und deshalb zurückgeführt werden könnten? Hier hat sich der Bundesfinanzminister seine Aufgabe zu einfach gemacht. Allein mit einem Zitat aus dem Bundesverfassungsgerichtsurteil läßt sich die Aufgabe der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren über den Länderfinanzausgleich nicht erfüllen.
An diesem Punkt zeigt sich übrigens exemplarisch, wie unmöglich der Bundesfinanzminister es uns, dem Deutschen Bundestag, gemacht hat, eine eigenständige Beratung durchzuführen. Der Deutsche Bundestag kann die Entscheidung der Bundesregierung mangels entsprechender Unterlagen noch nicht einmal nachvollziehen.
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Wir machen Ihnen hieraus einen schweren Vorwurf; denn nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts sind bei der Regelung des Finanzausgleichs die Entscheidungsgrundlagen zu objektivieren und die maßgebenden Verteilungsgesichtspunkte und Ausgleichsziele zu benennen und nachvollziehbar zu begründen. Dies gilt im übrigen nicht nur für die Bundesergänzungszuweisungen. An den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts gemessen, sind die Regelungen des Gesetzentwurfs auch an anderen Stellen unzulänglich und im einzelnen nicht nachvollziehbar begründet. Wir haben dies im einzelnen in dem vorgelegten Antrag der SPD-Fraktion ausführlich dargelegt.
Ich möchte daher noch auf ein Thema eingehen, das ganz unmittelbar die Finanzbeziehung des Bundes zu den Ländern und die föderative Finanzordnung betrifft. Das Verhalten des Bundesfinanzministers gegenüber den Ländern bei den Bundesergänzungszuweisungen ist nämlich nur ein Mosaikstück; denn es steckt System bei ihm dahinter, wenn der Bund versucht, die Finanzausstattung der Länder zu schwächen. Es ist Absicht, wenn er die Aufgabenerfüllung der Länder erschwert, kurz, wenn er die Länder mit Ausgaben belastet und ihnen gleichzeitig Einnahmen wegnimmt. Diesen Hintergrund muß man sehen, wenn man den Finanzausgleich neu regeln will.
Beispiel: Im Sozialbericht der Bundesregierung 1986 ist ausgewiesen, daß der Bund seine Sozialverpflichtungen abgebaut und die Lasten auf die Beitragszahler zur Sozialversicherung, aber auch auf Länder und Gemeinden verschoben hat. In den letzten Wochen haben Sie einen Bericht der Deutschen Bundesbank bekommen mit einer Untersuchung über die Ausgaben der Gebietskörperschaften für Sozialleistungen in den letzten fünf Jahren. Dieser Dokumentation können Sie entnehmen, meine verehrten Kolleginnen und Kollegen: Die Sozialleistungen sind beim Bund im Durchschnitt der Jahre 1982 bis 1986 nur um 1,25 v. H. gestiegen, während sie sich im kommunalen Bereich um ein Vielfaches, nämlich um fast 7 v. H. jährlich, erhöhten.
Durch die Wiedereinführung der steuerlicher Kinderfreibeträge wurden Länder und Gemeinden seit 1983 mit dem Löwenanteil, mit 57,5 v. H., zur Finanzierung der Familienförderung herangezogen. Durch die Aufstockung in 1986 verlieren die Länder und Gemeinden über 3 Milliarden DM Steuereinnahmen jährlich, und dies mit steigender Tendenz. Der Bund entlastet sich bei dieser Operation gewaltig. Sein Kindergeld bleibt eingefroren. Die Ausgaben des Bundes für das Kindergeld sanken von 16,5 Milliarden DM im

Jahre 1982 auf rund 14 Milliarden DM im Jahre 1986 und sollen Jahr für Jahr weiter zurückgehen. Hier findet eine erhebliche Lastenverschiebung statt.
Weitere Beispiele führt die Deutsche Bundesbank in ihrer Untersuchung auf. So entlastete sich der Bund bei der Ausbildungsförderung, beim Mutterschutz und bei der Kriegsopferversorgung. Diese Einsparungen brachten für den Bundeshaushalt Entlastungen in Milliardenhöhe.
Dazu kommt der Abbau der Bundeszuschüsse an die Bundesanstalt für Arbeit. 1982 betrugen sie noch 7 Milliarden DM, 1984 Null. Jetzt will der Bundesfinanzminister den Bundeshaushalt ab 1988 um weitere 900 Millionen DM, wahrscheinlich sogar mehr, jährlich entlasten, indem er Maßnahmen aus dem Bundeshaushalt streicht und sie der Bundesanstalt für Arbeit aufbürdet.
Solche Möglichkeiten der optischen Haushaltssanierung durch Verschieben der Lasten haben die Länder und die Gemeinden nicht. Bei ihnen steigen die Ausgaben für Sozialleistungen, weil sich der Bund zurückzieht und weil sie ihnen als Folge der Politik der Bundesregierung entstehen. Die Bundesbank dokumentiert, daß allein die Sozialhilfeausgaben in den letzten fünf Jahren um 8 Milliarden DM auf 24,5 Milliarden im Jahre 1986 gestiegen und damit geradezu explodiert sind. Mehr und mehr verlagert also der Bund Leistungen aus seinem Haushalt auf andere öffentliche Haushalte. So wird die bestehende Finanzordnung der Bundesrepublik nach und nach deutlich verändert.
Bei den Einnahmen der Länder gilt die gleiche Feststellung: Selbstbedienung für den Bund, Lasten für die Länder und Gemeinden. Nach den Darstellungen des Bundesfinanzministers sind seit 1983 32,5 Milliarden DM Steuern gesenkt und 12 Milliarden DM Steuern erhöht worden. Wer mußte davon was verkraften? Bei den Steuerausfällen mußten Länder und Gemeinden mit 61 % die Hauptlast tragen. Bei den 12 Milliarden DM Steuererhöhungen seit 1983 war es aber umgekehrt.
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Hier kassierte der Bund den Löwenanteil, nämlich 59 v. H. der Steuermehreinnahmen.
Welche Steuern erhöhte bzw. senkte der Herr Dr. Stoltenberg sofort nach seinem Amtsantritt? Die Steuersenkungen betrafen die Vermögensteuer und die Gewerbesteuer. Das sind beides Steuereinnahmen der Länder und Gemeinden. Von dem Aufkommen der bisher größten Steuererhöhung des Herrn Dr. Stoltenberg jedoch, der Mehrwertsteuererhöhung des Jahres 1983, flossen zwei Drittel in seine Kasse, die Kasse des Bundes.
Für die kommenden Jahre sind die Weichen schon gestellt, da den Ländern und Gemeinden die Finanzierungsmittel für ihre Ausgaben in kaum vorstellbarer und einmaliger Weise im Rahmen des Steuerpakets 1990 entzogen werden. Sie werden vom Bundesfinanzminister in eine besorgniserregende Verschuldung getrieben. Selbst CDU-Ministerpräsidenten wie Albrecht und Späth erklären öffentlich, daß eine solche Verschuldung für ihre Haushalte nicht hinnehmbar sei. Die Berechnung der Finanzierungsdefizite auf Grund der Steuersenkungen im Jahre 1990 ergeben nach den Zahlen des Bundesfinanzministers für 1990 die erschreckende Höhe von 29 Milliarden DM zu Lasten der Länder und 15,5 Milliarden DM zu Lasten der Gemeinden. Und schon wieder hat der Bundesfinanzminister für seinen Haushalt vorgesorgt. Die spezifischen Verbrauchsteuern sollen 1988, wie in den Koalitionsvereinbarungen nachzulesen ist, zur Finanzierung des Bundeshaushalts erhöht werden. Soll denn dann wieder das heute erstmals zu beratende Finanzausgleichsgesetz geändert werden?
Wir kommen deshalb als Fraktion der SPD zu der Feststellung, die in unserem Antrag unter Ziffer 6 nachzulesen ist: Der vorliegende Gesetzentwurf der Regierung ist wegen der mangelnden Einordnung in ein Gesamtkonzept zum Abbau regionaler Unterschiede und wegen der fehlenden bzw. unzureichenden Ableitung und Begründung im einzelnen keine ausreichende Grundlage für eine sachgerechte und verfassungskonforme Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Deshalb bitten wir Sie um Ihre Zustimmung zu unserem Antrag.
Vielen Dank.
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