Grüner (parl. staatssekretär beim bundesminister für wirtschaft), 1980-02-28:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Die Verabschiedung der Vierten Kartellgesetznovelle markiert eine weitere bedeutsame Etappe auf dem Wege der Fortentwicklung des Rechts gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Ich begrüße dies angesichts der zentralen Bedeutung des Wettbewerbsrechts für die Sicherung der marktwirtschaftlichen Ordnung um so mehr, als nach den intensiven Beratungen über die notwendige Anpassung des wettbewerbsrechtlichen Instrumentariums volles Einvernehmen zwischen allen drei Fraktionen erzielt werden konnte. Dies entspricht nicht nur der guten Tradition des Deutschen Bundestages, grundlegende ordnungs- und wettbewerbspolitische Gesetze gemeinsam zu tragen. Es ist vielmehr zugleich ein ermutigendes Zeichen dafür, daß sich unsere Wettbewerbsordnung trotz aller Herausforderungen und Anfechtungen auf nationaler und internationaler Ebene auch in

den kommenden Jahren auf das solide Fundament des erreichten Grundkonsenses stützen kann.
Dieser Grundkonsens in der Beurteilung ordnungspolitischer Fragen ist im übrigen einer der entscheidenden Beiträge der Politik zur Stabilität und zum Erfolg unserer Wirtschaftsordnung; denn der Zusammenhang zwischen gemeinsamen Grundüberzeugungen im Bundestag mit der Sicherheit, auf deren Grundlage Wirtschaftspolitik betrieben werden kann, ist ein wichtiger Beitrag. Insofern hat die erneute Bestätigung dieses Grundkonsenses eine Bedeutung, die über die wettbewerbsrechtlichen Einzelheiten dieses Gesetzes hinausgeht.
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Sicherlich war, wie auch schon bei früheren Kartellgesetznovellen, der Weg dieser Novelle alles andere als einfach, bei der Kompliziertheit der Materie sicher verständlich. Es wäre auch verfehlt, über dem jetzt einhelligen Ergebnis die Augen vor den Vorbehalten zu verschließen, die immer noch gegen die Berechtigung und Notwendigkeit der Novelle erhoben werden.
Zweifellos, es gibt keine kartellgesetzlichen Patentrezepte. Hohe Erwartungshorizonte beim Wettbewerbsrecht bedeuten ein besonderes ordnungspolitisches Risiko, weil enttäuschte Erwartungen hier fälschlich mit dem Versagen der wettbewerbsrechtlichen Instrumente gleichgesetzt werden und damit auch die Institution Wettbewerb diskreditiert würde.
Falsche Erwartungen sind sicher Wasser auf die Mühle der Systemkriktiker. Nur, die Bundesregierung hat mit der Novellierung und ihrer Vorlage dazu solche Erwartungshorizonte nicht gesetzt. Sie wäre auch bereit gewesen, bei diesem oder jenem Punkt in Kontinuität zur bisherigen wettbewerbspolitischen Grundlinie noch weiterzugehen, als es die jetzt dem Hause vorliegende Ausschußfassung vorsieht. Eine naive Heilslehre, nach der die Probleme der fortschreitenden Unternehmenskonzentration, des Machtmißbrauchs durch Diskriminierungen oder leistungswidrige Praktiken mit einem einzigen „wettbewerbsrechtlichen Kraftakt" zu lösen wären, haben wir dagegen nie vertreten.
Wir sehen auch sehr gut, Herr Kollege Dr. Waigel, wie sehr unser Instrument im internationalen Bereich der Ergänzung bedarf. Wir bemühen uns intensiv um diese internationale Handhabung des Kartellrechts, aber wir müssen auch sagen, daß die wirtschaftlichen Interessengegensätze, die die internationale Szene beherrschen, bisher zwar viele Gespräche, aber noch keinen entscheidenden Durchbruch gebracht haben. Ich glaube, es wäre falsch, hier Kritik zu üben; aber wir sind uns hinsichtlich der außerordentlichen Bedeutung völlig einig, die das internationale Kartellrecht insbesondere hat, um die Glaubwürdigkeit der wirtschaftlichen Notwendigkeit multinationaler Unternehmen auch international sichtbar zu machen, die dadurch gefährdet ist, daß wir in diesem Bereich keine Transparenz haben.
Graf Lambsdorff hat anläßlich der ersten Lesung dieses Gesetzes deutlich unterstrichen, daß die Qualität der Rahmenbedingungen von einer Vielzahl von Faktoren abhängt. Ich bin völlig einer Meinung mit allen Rednern, die das hier betont haben. Ein funktikonsfähiges Wettbewerbsrecht und die Setzung möglichst wettbewerbsorientierter Rahmendaten auf allen Aktionsfeldern der Wirtschaftspolitik schließen sich nicht aus, sondern sie ergänzen sich und bedingen einander. Wettbewerbspolitische Defizite bei der Gestaltung einzelner Rahmenbedingungen rechtfertigen noch lange keine kartellrechtliche Abstinenz wie umgekehrt die Weiterentwicklung des Kartellrechts nie ein Alibi für nicht hinreichend gelöste wettbewerbspolitische Aufgaben der übrigen Wirtschaftspolitik sein könnte.
Wir haben diesen Gesamtzusammenhang stets gesehen. In der Erkenntnis, daß gerade im Interesse der Verbraucher ein leistungsfähiger Mittelstand unverzichtbar ist und ausgewogene Wettbewerbsstrukturen ohne die Existenz kreativer und flexibler mittelständischer Unternehmen undenkbar sind
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- das gilt auch dafür -, hat sich die Bundesregierung auf vielen Feldern, wie ich meine erfolgreich, darum bemüht, die Positionen und Chancen für kleine und mittlere Unternehmen im Wettbewerb zu verbessern.
Nehmen Sie beispielsweise die steuerpolitischen Maßnahmen, etwa die gewerbesteuerlichen Erleichterungen, die erhöhten Investitionszulagen für Forschungs- und Entwicklungsinvestitionen. Denken Sie an das Existenzgründungsprogramm oder die Einbeziehung der Personalkosten für Forschung und Entwicklung in die Forschungsförderung. Alle diese Maßnahmen haben bewußt eine überdurchschnittliche Entlastung im steuerlichen und im Förderungsbereich für kleine und mittlere Unternehmen gebracht, um damit naturgemäß gegebene Nachteile gegenüber größeren Unternehmen auf diese Art und Weise zu mildern. Es kann deshalb keine Rede davon sein, daß der bedenklichen Machtkonzentration zu Lasten der kleinen und mittleren Unternehmen lediglich mit den Mitteln des Kartellrechts begegnet werden soll.
An dieser Stelle möchte ich auch nicht versäumen, auf den hohen wettbewerbspolitischen Rang der Förderring leistungssteigender Kooperation mittelständischer Unternehmen zur Sicherung ihrer Marktchancen hinzuweisen. Nach den effizienten Kooperationserleichterungen der Novelle von 1973 bedurfte es hier zwar keiner weiteren gesetzlichen Regelung; um so wichtiger ist es aber, daß die Praxis der Kartellbehörden entsprechend der Zielsetzung des Gesetzgebers die leistungsfördernden Kooperationsformen nicht behindert, sondern im Gegenteil in ihrer Entfaltung unterstützt. Ich gehe davon aus, daß das Bundeskartellamt in absehbarer Zeit zur Orientierung der betroffenen Unternehmen hierzu entsprechende Leitsätze formuliert und veröffentlicht.
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Wer in den letzten Jahren das zunehmende Eindringen von Großunternehmen auf mittelständisch strukturierte Märkte verfolgt hat, wo nicht selten geradezu das Risiko eines Ausverkaufs kleiner, an sich leistungsfähiger und darum unbequemer Konkurrenten durch den zum Teil massiven Einsatz der Markt- und Finanzmacht großer Unternehmen am Horizont auftauchte, der wird kaum bestreiten können, daß ein effizientes wettbewerbsrechtliches Instrumentarium für den Ausgleich größenstrukturbedingter Wettbewerbsnachteile, vor allem der kleinen und mittleren Unternehmen, und die Sicherung der wettbewerblichen Chancengleichheit aller Wettbewerber, ob groß oder klein, unentbehrlich ist. Hier liegt der wettbewerbspolitische Ansatzpunkt dieser Novelle, die die nach den Erfahrungen aufgetretenen Lücken und Schwächen des geltenden Rechts beseitigen soll, um übermäßigen Konzentrationsprozessen und dem Mißbrauch wirtschaftlicher Macht auch weiterhin Grenzen setzen zu können.
Es ist sicher kennzeichend, mit welchen Schwierigkeiten wir hinsichtlich dieses fusionskontrollfreien Raums für kleine und mittlere Unternehmen und der Absenkung von 50 Millionen auf 4 Millionen zu kämpfen hatten, die ja zunächst mit dem Argument bekämpft worden ist, hier werde kleinen und mittleren Unternehmen das Verkaufen unmöglich gemacht, hier werde in ihre Eigentumsrechte eingegriffen, während es ja in Wahrheit darum ging, derartige Zusammenschlüsse von kleinen und mittleren Unternehmen mit Großunternehmen nicht zu verbieten, aber sie in Zukunft eben auch der Fusionskontrolle zu unterwerfen, um sicherzustellen, daß nicht unbedingt der Finanzstärkste, der Machtstärkste dann auch als Käufer auftritt.
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All diejenigen, die hier von der Einschränkung der Verkaufsmöglichkeiten für kleine und mittlere Unternehmen gesprochen haben, übersehen, daß in der wirtschaftlichen Praxis zwar der erste, der aus einem interessanten mittelständischen Markt heraus verkauft, einen entsprechend hohen Kaufpreis erzielt, daß aber die Verkaufschancen, die Preischancen der anderen gleichzeitig entsprechend reduziert werden. Insofern, meine ich, haben wir derartigen Bedenken mit Recht nicht etwa Rechnung getragen, sondern uns mit unserer besseren Einsicht in die Zusammenhänge durchgesetzt, wofür ich sehr dankbar bin. Herr Kollege Jens, Sie werden das anerkennen, weil es Verbände gibt, die uns in unseren marktwirtschaftlichen Bemühungen mit Nachdruck unterstützen, auch wenn das wehtut, nämlich die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, die immer - auch in früheren Zeiten - eine klare wettbewerbspolitische Konzeption an den Tag gelegt hat.
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Für die Wettbewerbspolitik sollte entscheidend sein, daß die vorgesehenen - wie ich meine: ausgewogenen und maßvollen - Verbesserungen von der Verwaltungs- und Rechtspraxis konseqent genutzt werden. Deshalb war die Maximierung kartellbehördlicher Befugnisse aus guten Gründen nicht das
Leitmotiv dieser Kartellgesetznovelle. Die Diskussionen zum Thema „Abkoppelung der Fusionskontrolle vom Machtbezug" haben wohl deutlich gemacht, daß die Untersagungsbefugnisse des Bundeskartellamts - im Interesse des Wettbewerbs selbst - mit Augenmaß abgesteckt werden müssen, wenn die Fusionskontrolle nicht in eine unkalkulierbare und gerichtlich nur schwer überprüfbare Branchenkontrolle abgleiten soll. Wettbewerblich ebensowenig vertretbar wäre es gewesen, der Diskriminierungs- und Behinderungsproblematik mit einem allgemeinen, von der Voraussetzung der Marktmacht losgelösten Verbot zu begegnen.
Wettbewerbspolitik kann von der Natur der Sache herr nicht mehr sein als die ständige Suche nach der „Mittellinie" zwischen der unerläßlichen Sicherung des Freiraums für den Wettbewerb und der notwendigen Kontrolle wirtschaftlicher Machtkonzentration und ihres Mißbrauchs. Ein wichtiges Ergebnis dieser Suche liegt vor Ihnen: ein Novellierungskonzept, das sich, nachdem es bei den in der besten Tradition des Wirtschaftsausschusses geführten Beratungen noch einige Kanten und Ecken verloren, andererseits aber auch Abrundungen erfahren hat, sehen lassen kann.
Ich teile also nicht den Pessimismus derer, die in den vorgesehenen Regelungen vor allem kosmetische Verbesserungen oder bloße Reparaturen sehen wollen. Umgekehrt halte ich auch die Befürchtungen vor zu weitreichenden Eingriffen, insbesondere auch im Bereich der Fusionskontrolle, nicht für gerechtfertigt. Ich denke in diesem Zusammenhang vor allem an die neuen „Ressourcenvermutungen" für die Fusionskontrolle, die zum Teil als verfassungs- und ordnungspolitisch bedenkliche Totalverbote kritisiert und andererseits zugleich zum materiellrechtlichen Nullum herabstilisiert worden sind.
Worum geht es in Wirklichkeit? In den letzten Jahren sind - wie auch die Untersuchungen der Monopolkommission bestätigt haben - bei der Fusionskontrolle von vertikalen und konglomeraten Konzentrationsvorgängen, nicht zuletzt infolge des Fehlens von zweckentsprechenden „Ressourcenvermutungen", deutliche Effizienzdefizite aufgetreten. Dies wiegt um so schwerer, als gerade Großunternehmen diese Lücke genutzt haben, um vor allem auf mittelständische Märkte vorzudringen, sich mit anderen marktbeherrschenden Unternehmen zusammenzutun oder sich auch untereinander mittels Gemeinschaftsunternehmen wettbewerblich eng zu koordinieren. Zunehmende Kopflastigkeit der Marktstrukturen zum Nachteil der kleinen und mittleren Unternehmen ist die Folge.
Die neuen Vermutungen setzen an dieser Stelle an: Sie tragen der Erkenntnis Rechnung, daß die disproportionalen Unternehmensgrößen, die gewöhnlich auch mit überragender Finanzkraft, leichterem Zugang zu den Beschaffungs- und Absatzmärkten und de facto weitgehender Bestandsgarantie verbunden sind, wettbewerblich ähnlich negative, wenn nicht sogar weitergehende Abschreckungs- und Entmutigungswirkungen auf kleine und mittlere Unternehmen entfalten als die bloße Tatsache eines hohen Marktanteils.

Ein weiterer Schwerpunktbereich der Novelle ist die bessere Sicherung des Leistungswettbewerbs. Kleine und mittlere Unternehmen haben allen Unkenrufen zum Trotz auch in schwierigen gesamtwirtschaftlichen Situationen ihre große Anpassungs- und Wettbewerbsfähigkeit bewiesen. Nichts wäre daher wirtschafts- und wettbewerbspolitisch verhängnisvoller, als den Mittelstand sozusagen unter eine kartellbehördliche Schutzglocke zu stellen und ihn damit der, ständigen Härte- und Bewährungsprobe des Wettbewerbs am Markt zu entziehen. Auf diesen Irrweg wären wir aber nach meiner festen Überzeugung gelangt, wenn die kartellgesetzliche Verhaltenskontrolle auf Grund des Diskriminierungs- und Behinderungsverbots von dem konkreten Machtbezug gelöst worden wäre.
Daß dies alle drei Fraktionen übereinstimmend anerkannt und in dem ordnungspolitisch besonders sensiblen Bereich des Diskriminierungs- und Behinderungsverbots mit der neuen Vorschrift des § 37 a eine den Marktmachtaspekt durchaus berücksichtigende Lösung gefunden haben, bewerte ich besonders positiv.
Die erweiterten Untersagungsbefugnisse der Kartellbehörden gegenüber machtbedingten Praktiken eines systematischen Verdrängungswettbewerbs von marktmächtigen Großunternehmen gegenüber ihren kleineren Konkurrenten fügen sich in den bestehenden Rahmen der kartellrechtlichen Kontrolle von Machtmißbräuchen ein. Zweifellos sind wir hiermit nahe an den ordnungspolitischen Rubikon herangegangen - dessen müssen wir uns bewußt sein und bleiben. Aber dieser Rubikon ist - und das halte ich für das Entscheidende - nicht überschritten worden.
Die Anwendung der neuen Regelungen des § 37 a ebenso wie des § 26 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen erfordert ohne Frage das besondere Augenmaß und Fingerspitzengefühl der Kartellbehörden für die Grenzen ihrer Möglichkeiten zur Intervention in das Wettbewerbsgeschehen. Ich möchte in diesem Zusammenhang an das erinnern, was Graf Lambsdorff aus Anlaß der Verabschiedung der 2. Kartellnovelle 1973 hier in diesem Hause als Abgeordneter zum Ausdruck gebracht hat. Wenn man, so sagte er damals, die Wettbewerbsordnung mit dem Revier eines Jägers vergleicht, so meine er, „daß die Aufgabe des Kartellamtes in erster Linie darin besteht, Hege und Pflege zu üben, und daß nicht das Beutemachen an erster Stelle steht".
Ich möchte schließlich meiner Befriedigung darüber Ausdruck geben, daß es gelungen ist, im Ausnahmebereich der leistungsgebundenen Versorgungswirtschaft, dessen Überprüfung der Deutsche Bundestag bereits im Jahre 1957 - also vor mehr als 20 Jahren - gefordert hatte, nunmehr nach vielen früheren ergebnislosen Anläufen erstmals konkrete - wie ich meine: maßvolle - Änderungen in Richtung auf eine Lockerung des Monopolsystems zu verwirklichen. Ziel der jetzigen Novellierung ist es, alles daranzusetzen, um einer Verkrustung und Zementierung der Versorgungsverhältnisse mit den zwangsläufig daraus folgenden rationalisierungsfeindlichen Wirkungen bereits vorbeugend entgegenzuwirken und damit insgesamt das bestehende System für notwendige Änderungen flexibel zu halten.
Durch die vorgesehenen Neuregelungen werden - unter Vermeidung unvertretbarer Risiken für eine sichere und preisgünstige Versorgung - auch wichtige energiepolitische Anliegen wie. insbesondere eine bessere Nutzung des in der Kraft-WärmeKopplung liegenden Energiepotentials gefördert. Ich meine, die Signalwirkung, die von diesen Bestimmungen über die rechtliche Seite hinausgeht, sollte nicht unterschätzt werden.
Diese Ausführungen zum materiellen Inhalt der vorliegenden Novelle machen wohl hinreichend deutlich, daß es sich hier keineswegs nur um wettbewerbsrechtliche Marginalien handelt.
Gestatten Sie mir, daß ich im Namen des erkrankten Bundeswirtschaftsministers, der, wie Sie wissen, gerade diese Novelle hier gern heute selber vertreten hätte, dem Wirtschaftsausschuß des Deutschen Bundestages, seinem Vorsitzenden und den Obleuten ausgesprochen herzlich Dank sage nicht nur für das große Interesse, das in der Sache des Wettbewerbs erneut gezeigt wurde, sondern auch für das erhebliche Engagement, ohne das die zügige Verabschiedung dieser Gesetzesvorlage nicht möglich gewesen wäre. Ich möchte auch die Mitarbeiter des Bundeswirtschaftsministeriums in diesen Dank einschließen. Denn wir alle haben den Eindruck, daß sie ebenfalls einen erheblichen Beitrag geleistet haben.
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Daß sich die erreichten Lösungen auch dort, wo sie Kompromißcharakter tragen, nicht auf der Ebene des kleinsten wettbewerbspolitischen Nenners bewegen, ist, so meine ich, Ausdruck der besonderen Sachlichkeit, mit der die hinter uns liegenden Beratungen geführt worden sind. Ich denke, dies wird auch von all denen anerkannt werden, die sich demnächst im Bundesrat mit diesem Gesetzentwurf zu befassen haben werden.
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