Vogel (bundesminister der justiz), 1977-11-25:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich darf dem kleinen, aber erlesenen Kreis, der sich zur frühen Morgenstunde zu diesem Punkt hier versammelt hat, zur Einbringung folgendes vortragen:
Die Entführung und das tragische Ende von Hanns Martin Schleyer sowie die Entführung der „Landshut" und die glückliche Rettung ihrer Passagiere haben uns in aller Deutlichkeit erneut vor Augen geführt, daß sich die Aktivität der Terroristen nicht auf die Bundesrepublik beschränkt. Die grenzüberschreitende Tätigkeit der Terroristen und die enge Kooperation terroristischer Gruppen über viele Länder hinweg machen deshalb eine internationale Zusammenarbeit der Staaten bei der Bekämpfung des Terrorismus dringend notwendig.
Im Rahmen dieser .internationalen Strafverfolgungsmaßnahmen kommt den Tätern, die politische Motive für sich in Anspruch nehmen, der im Auslieferungsrecht international weithin bestehende Grundsatz zugute, daß die Auslieferung eines Straftäters nicht zulässig ist, wenn der ersuchte Staat die dem Ersuchen zugrunde liegende Tat als eine politische Straftat ansieht. In diesen Fällen darf zwar Rechtshilfe geleistet werden, der ersuchte Staat ist hierzu jedoch nicht verpflichtet. Dies führt häufig zu einer rechtlichen und tatsächlichen Besserstellung von Tätern, die politische Motive für sich in Anspruch nehmen. Denn in Fällen der Nichtauslieferung wird eine Strafverfolgung im Aufenthaltsstaat regelmäßig dadurch erschwert wenn nicht gar unmöglich gemacht, daß die erforderlichen Beweismittel dort nicht verfügbar sind oder daß es an einer gesetzlichen Zuständigkeit für die Strafverfolgung in diesen Fällen überhaupt mangelt.
Um sicherzustellen, daß auch solche Straftäter bei bestimmten schweren und gefährlichen Straftaten abgeurteilt werden, hat eine vom Europarat auf eine gemeinsame französisch-deutsche Initiative hin im Mai 1975 bei einer europäischen Justizministerkonferenz in Obernai eingesetzte Arbeitsgruppe unter maßgeblicher deutscher Beteiligung das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus erarbeitet. Dieses ist am 27. Januar 1977, also nach knapp eindreiviertel Jahren für europäische Verhältnisse ist das ein ungewöhnlich kurzer Zeitraum -, in Straßburg von den Vertretern von 17 Mitgliedstaaten des Europarates unterzeichnet und zwischenzeitlich von Österreich und Schweden auch bereits ratifiziert worden. Mit der Ratifizierung durch ein drittes Land - dies würde dann die Bundesrepublik sein - würde dieses Abkommen in Kraft treten.
Nach diesem Übereinkommen darf die Auslieferung wegen einer Reihe von Straftaten, die ihrer Art und ihrer Zielsetzung nach häufig als terroristische Handlungen anzusehen sind, künftig nicht mehr allein mit der Begründung abgelehnt werden, die dem Auslieferungsersuchen zugrunde liegende Tat sei als eine politische Straftat oder als eine mit einer solchen politischen Straftat zusammenhängende Tat, als eine sogenannte Zusammenhangstat, oder als eine auf politischen Beweggründen beruhende Tat anzusehen.
Im einzelnen werden von dem Übereinkommen erfaßt: Luftpiraterie und andere Gewaltakte gegen die Sicherheit des zivilen Luftverkehrs, schwere Angriffe auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit von Personen, die unter dem besonderen Schutz des Völkerrechts stehen, Entführung, Geiselnahme und schwere Freiheitsberaubung und ganz allgemein Straftaten, bei deren Begehung Bomben, Handgranaten, Raketen, automatische Schußwaffen oder Sprengstoff verwendet und dadurch Personen gefährdet werden.


Falls ein Vertragsstaat die einer solchen Straftat verdächtige Person nicht ausliefert, etwa weil es sich um einen Staatsangehörigen des betreffenden Staates handelt, dann ist er verpflichtet, seine Strafgerichtsbarkeit notfalls durch Gesetzesänderung auf derartige Fälle zu erstrecken und den Fall ausnahmslos und unverzüglich seinen zuständigen Behörden zum Zweck der Strafverfolgung zu übergeben - Art. 6 und 7 des Entwurfs. Schließlich sind die Vertragsstaaten verpflichtet, sich in Strafverfahren wegen der hier in Rede stehenden Straftaten die größtmögliche Rechtshilfe zu gewähren.
Verschiedentlich ist darauf hingewiesen worden, daß das mit dem Übereinkommen erstrebte Ziel, im europäischen Auslieferungsverkehr bei bestimmten schweren Straftaten die Berufung auf den politischen Charakter der betreffenden Straftat irrelevant werden zu lassen, nicht uneingeschränkt erreicht worden ist. Dieser Hinweis trifft leider zu. Nach Art. 13 Abs. 1 können sich Mitgliedstaaten das Recht vorbehalten, eine Auslieferung wegen einer einschlägigen Gewalttat im Hinblick auf ihren politischen Charakter abzulehnen. Sie sind jedoch dann gehalten, die Gesamtumstände, welche die Tat ganz oder überwiegend als eine solche des allgemeinen Strafrechts kennzeichnen können, in Betracht zu ziehen: die Schwere der Tat, die Gefahr, die für Leib und Leben herbeigeführt worden ist, die Opfer, die die Tat gefordert hat, und die Mittel, deren sich der Täter bediente.
Diese Einschränkung ist die Folge unterschiedlicher verfassungsrechtlicher Regelungen in einzelnen Mitgliedstaaten. Einzelne Mitgliedstaaten müßten ihre Verfassung ändern, wenn dieser Vorbehalt nicht aufgenommen wird. Auch die in dem Übereinkommen ursprünglich vorgesehene Bestimmung, wonach die Vertragsstaaten keine weiteren Vorbehalte als den eben von mir beschriebenen machen können, war letztlich leider nicht durchsetzbar.
Die Bundesregierung hat das Übereinkommen aber auch mit diesen Einschränkungen akzeptiert, da es seine Wirksamkeit nur dann voll entfalten kann, wenn ihm möglichst viele Mitgliedstaaten des Europarats beitreten. Da zudem die Verpflichtung des die Auslieferung ablehnenden Staates, ein eigenes Strafverfahren gegen den Beschuldigten einzuleiten, bestehen bleibt, falls er nicht ausliefert, wird das Ziel, ein strafrechtliche Verfolgung derartiger Täter in weiterem Umfange als bisher sicherzustellen, dennoch erreicht.

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt kann noch nicht konkret gesagt werden, ob und welche Staaten von der Möglichkeit, Vorbehalte zu erklären, Gebrauch machen werden. Ich weise darauf hin, daß die Vertreter mehrerer Europaratstaaten bei Gelegenheit der Unterzeichnung des Übereinkommens erklärt haben, ihr Land werde keinen über Art. 13 Abs. 1 hinausgehenden Vorbehalt machen. Auch der Vertreter der Bundesregierung hat eine solche Erklärung, daß keine Vorbehalte in Anspruch genommen werden, abgegeben. Die österreichische Regierung hat bei der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde auf jegliche Vorbehalte verzichtet. Auch die Bundesregierung schlägt vor, bei der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde keine Vorbehalte für die Bundesrepublik zu erklären.
So viel zur rechtlichen Bedeutung des Abkommens, die trotz der von mir vorgetragenen Einschränkungen als durchaus erheblich bezeichnet werden muß.
Noch weiter reicht jedoch die Bedeutung der Konvention auf dem politisch-moralischen Gebiet. Die Konvention zeigt doch, daß sich die Staaten, die sie unterzeichnet haben und jetzt ratifizieren, zu den gleichen Grundsätzen bekennen, nämlich zu der uneingeschränkten, unbedingten Anerkennung der Grundsätze der Europäischen Menschenrechtskonvention, daß sie die Menschenrechte hochhalten, achten und schützen. Darin liegt zugleich die Anerkennung einer weitgehenden grundsätzlichen Übereinstimmung der Staats- und Gesellschaftsordnungen der Europarats-Staaten und die moralische Legitimation für die gemeinsame Ächtung und Bekämpfung des Terrrors. Die Vertragsstaaten sagen damit im Ergebnis nicht mehr und nicht weniger, als daß sich der Terrorismus nicht nur gegen die Ordnung des jeweils betroffenen Landes, sondern gegen eine gemeinsame europäische Ordnung richtet. Gerade deshalb bitte ich namens der Bundesregierung um die baldige Verabschiedung des Vertragsgesetzes, damit das Abkommen mit der Ratifizierung durch die Bundesrepublik Deutschland alsbald in Kraft treten kann. - Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.
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