böhm (NA), 1952-05-28:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! In der Begründung zu dem vorgelegten Entwurf eines Gesetzes über die politische Treupflicht der Angehörigen des öffentlichen Dienstes führt die Bundesregierung aus, für den demokratischen Staat sei es ein Gebot der Selbsterhaltung, den öffentlichen Dienst von Elementen freizuhalten, die als Feinde der demokratischen Grundordnung erkannt seien. Die Vorlage wird darauf gestützt, daß jeder öffentlich-rechtliche Bedienstete, gleichviel, ob als Beamter, Angestellter oder Arbeiter, durch eine gesteigerte Treupflicht, die über die jedem Staatsbürger obliegende Pflicht zu einem gesetzmäßigen Verhalten hinausgeht, mit dem Staat verbunden ist.
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Eine Betätigung, die anderen Staatsbürgern nach dem Grundgesetz noch freisteht, soll also den Angehörigen des öffentlichen Dienstes verwehrt werden können.
Es ist hier zunächst einmal die Frage aufzuwerfen, ob der Erlaß eines solchen Gesetzes überhaupt erforderlich ist bzw. ob nicht die geltenden Beamtengesetze, insbesondere auch das Grundgesetz, ausreichen, um die Notwendigkeit und den Umfang dieser Treupflicht eindeutig zu umreißen. Es steht ganz außer Zweifel, daß dem Beamten infolge der Rechtsnatur seines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses eine besondere Treupflicht gegenüber dem Staat obliegt. Diese Verpflichtung ist aber bereits im Grundgesetz und in den geltenden Beamtengesetzen eindeutig festgelegt. Ich glaube wohl auch behaupten zu dürfen, daß der Beamte seine Treue, die er gegenüber dem Staat und gegenüber dem demokratischen Staatswesen für selbstverständlich hält, in den vergangenen sieben Jahren einwandfrei unter Beweis gestellt hat. Es ist hier einmal die Gegenfrage aufzuwerfen, ob der Staat seinerseits genau so seine Fürsorgepflicht gegenüber dem Beamten eingehalten hat.
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Der beste Garant für die Treue der öffentlichen Bediensteten ist immer eine ausreichende Fürsorge des Staates. Der Beamte, Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst wird um so eher und rückhaltloser zu positivem und aktivem Handeln für den Staat bereit sein, je mehr dieser Staat selbst seine Treupflicht gegenüber dem öffentlichen Bediensteten erfüllt.
Nach Art. 9 des Grundgesetzes sind Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, verboten. Eine entsprechende Bestimmung findet sich

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in § 3 des Deutschen Beamtengesetzes. In diesem Paragraphen ist festgelegt, daß die Berufung in das Beamtenverhältnis ein Vertrauensbeweis ist, den der Beamte dadurch zu rechtfertigen hat, daß er sich der erhöhten Pflichten, die ihm seine Stellung auferlegt, stets bewußt ist. Nach Abs. 2 der gleichen Vorschrift müssen sich alle im Dienste des Bundes stehenden 'Personen in ihrem gesamten Verhalten zur demokratischen Staatsauffassung bekennen.
In diesen Vorschriften ist also bereits eindeutig festgelegt und vorgeschrieben, daß dem Angehörigen des öffentlichen Dienstes Beschränkungen aufzuerlegen sind, die sich aus seiner Stellung im öffentlichen Dienst ergeben. Der vorliegende Gesetzentwurf geht aber in der Regelung dieser Beschränkungen viel weiter, als es das Grundgesetz zuläßt. Durch formlose Feststellungen der Bundesregierung oder einer Landesregierung soll es dem Angehörigen des öffentlichen Dienstes verboten werden, bestimmten politischen oder weltanschaulichen Organisationen anzugehören. Hier wird also einmal das Recht der freien Meinungsäußerung behindert. Zum andern wird das Recht der Vereinigungsfreiheit konkret in der Richtung eingeschränkt, daß die Angehörigen des öffentlichen Dienstes nicht mehr das Recht haben würden, bestimmten Organisationen anzugehören, die anderen Staatsbürgern noch offenstehen. Durch diese Einschränkungen wird aber der Wesensgehalt dieser beiden Grundrechte für die öffentlichen Bediensteten berührt.
Wenn in der Begründung zu diesem Punkt in dem vorliegenden Gesetzentwurf angeführt wird, auch unter der Weimarer Verfassung seien - und der 'Herr Bundesinnenminister hat vorhin darauf hingewiesen - trotz der Garantie des Art. 130 Abs. 2 der politischen Betätigung des Beamten Schranken gesetzt gewesen, so wird hier übersehen, daß nach der hierzu ergangenen Rechtsprechung nur eine konkrete verfassungsfeindliche Betätigung, nicht jedoch die formale Zugehörigkeit zu einer politischen Partei als Dienstvergehen gewertet werden konnte. Wenn aber dieser Gesetzentwurf - das möchte ich dem Herrn Bundesinnenminister sagen - erst dazu führen soll, die Verwaltung von staatsfeindlichen oder undemokratischen Elementen zu reinigen oder solche Elemente von ihr fernzuhalten, dann, glaube ich, wird die Bundesregierung die Probe aufs Exempel bei ihrer bisherigen Personalpolitik nicht bestehen.
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In dem vorliegenden Gesetzentwurf wird also der Versuch gemacht, weit über die Weimarer Verfassung hinaus ein Ausnahmerecht für die öffentlichen Bediensteten zu schaffen. Eine Verwirkung von Grundrechten und ihr Ausmaß kann aber nach Art. 18 des Grundgesetzes nur durch das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen werden. Das Grundgesetz bietet ferner in seinem Art. 21 die Möglichkeit, eine Partei, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgeht, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik zu gefährden, für verfassungswidrig zu erklären. Für diese Erklärung ist aber nach derselben Vorschrift nur das Bundesverfassungsgericht zuständig. Es ist daher vom verfassungsrechtlichen Standpunkt bedenklich, zu bestimmen, daß darüber hinaus auch die
Bundesregierung oder eine Landesregierung ihrerseits selbständig Organisationen oder Bestrebungen für beschränkt verfassungswidrig erklären kann.
Besondere staatspolitische Einwendungen sind aber gegen die Absicht der Bundesregierung zu erheben, hierfür sich bzw. einer Landesregierung eine gesetzliche Ermächtigung erteilen zu lassen unter Ausschaltung jeglicher parlamentarischer Gremien. Bereits des öfteren in der deutschen Geschichte hat sich die Konstituierung einer solchen gesetzlichen Ermächtigung verhängnisvoll auf den demokratischen Staatsgedanken ausgewirkt. Ich erinnere hier nur an die Vorschrift des Art. 48 der Weimarer Verfassung, der den Staat schützen sollte, der aber später einseitig für Maßnahmen gegen den demokratischen Staat angewandt wurde.
Staatspolitische und verfassungsrechtliche Bedenken bestehen weiterhin insbesondere gegen die Einbeziehung der Arbeiter und Angestellten des öffentlichen Dienstes in das vorliegende Gesetz. Meine Fraktion verfolgt mit reger Aufmerksamkeit, aber auch mit starkem Befremden das Bestreben der Bundesregierung, auch die Arbeiter und Angestellten im öffentlichen Dienst immer mehr der Staatsaufsicht zu unterstellen, indem man ihnen quasi Beamtenpflichten auferlegt, ohne ihnen gleichzeitig die entsprechenden Rechte einzuräumen. Diese Tendenz ist eindeutig in § 178 des Entwurfs des Bundesbeamtengesetzes festzustellen; sie läßt sich weiter verfolgen in dem Entwurf eines Personalvertretungsgesetzes, besonders aber in dem vorliegenden Gesetzentwurf. An dieser Stelle soll noch einmal ausgesprochen werden, daß die Rechte und Pflichten der Angestellten und Arbeiter allein im Wege der freien Tarifvereinbarung festzulegen sind. Während die Beamten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Staate stehen, unterliegen die Angestellten und Arbeiter auch im öffentlichen Dienst nur einem Dienstvertragsverhältnis privatrechtlicher Art. Selbst wenn man den Art. 75 des Grundgesetzes weitergehend auslegt, könnte die Bundesregierung nur Rahmenvorschriften erlassen und müßte den Landesgesetzgebungen für deren Bereich die weitere Kodifikation überlassen. In beiden Fällen überschreitet also die Bundesregierung in dem vorliegenden Gesetzentwurf die ihr durch das Grundgesetz eingeräumte Zuständigkeit.
Im Interesse der betroffenen Bediensteten kann es auch nicht vertreten werden, daß gemäß der vorgesehenen ' Regelung im Entwurf ein Rechtsstreit über die Vereinbarkeit einer Betätigung oder Mitgliedschaft bei einer von der Bundes- oder Landesregierung verbotenen Organisation mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung auszusetzen ist, bis eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder des obersten Verwaltungsgerichts des jeweiligen Landes eingeholt worden ist. Der Arbeitnehmer ist wirtschaftlich in einer viel zu schwachen Lage, als daß er den Ausgang eines so langen Prozesses abwarten könnte. Darüber hinaus bestehen auch staatsrechtliche Bedenken, die Arbeits- und die ordentlichen Gerichte an die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte zu binden und damit den verfassungsrechtlich vorgesehenen Rechtsweg auszuschließen. Abzulehnen ist ferner die Absicht der Bundesregierung, in dem Entwurf alle gesetzlichen Bestimmungen, die bei einer Kündigung die Beteiligung bestimmter Stellen vorsehen, wegfallen zu lassen. Würde dieser Gesetzentwurf verabschiedet werden und Gesetzes({4})
kraft erlangen, fiele in Zukunft jegliches Einspruchsrecht der Betriebsräte weg; auch könnten die Bestimmungen des Kündigungsschutzgesetzes, des Kriegsbeschädigtengesetzes, des Mutterschutzgesetzes usw. nicht mehr angewandt werden.
Meine Fraktion kommt also zu dem Ergebnis, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes und der geltenden sowie der künftigen Beamtengesetze ausreichend sind, um die Treupflicht der öffentlichen Bediensteten sicherzustellen. Eine besondere politische Treupflicht, die über den Rahmen des Grundgesetzes hinausgeht, ist zu verneinen.
Durch die Ermächtigung an die Regierung, eine beschränkte Verfassungswidrigkeit festzustellen, ergibt sich eine verfassungsrechtlich unzulässige Ausschaltung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit. Es kann aber immer nur eine echte Verfassungswidrigkeit geben, für deren Feststellung das Bundesverfassungsgericht zuständig ist. Niemals kann eine beschränkte Verfassungswidrigkeit hier in Frage kommen.
Neben diesem Verstoß gegen die speziellen Verfassungsschutzbestimmungen werden durch den vorliegenden Gesetzentwurf auch die Grundrechte der freien Meinungsäußerung und der Meinungs-und Vereinigungsfreiheit wesentlich beeinträchtigt. Ferner werden durch den Entwurf im Beamtenverhältnis begründete Pflichten unzulässigerweise auf Angestellte und Arbeiter ausgedehnt. Auch wird die soziale Sicherung dieser Arbeitnehmergruppen praktisch gegenstandslos gemacht.
Der vorliegende Gesetzentwurf verstößt unsrer Meinung nach somit gegen das rechtsstaatliche Denken und stellt das Vertrauen in die demokratische Grundordnung in Frage. In der Überlegung, daß die Treupflicht ein besonderes Merkmal für das Dienstrecht der Beamten ist und in die Beamtengesetzgebung diesbezüglich Bestimmungen eingebaut sind und eingebaut werden, glauben wir, daß dieser Gesetzentwurf überflüssig ist, und meine Fraktion lehnt ihn ab.
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