schneider (NA), 1971-12-03:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich bedauere zunächst, daß bei dieser wichtigen Grundsatzdebatte über die Umweltschutzpolitik der Bundesregierung nur der Herr Bundesinnenminister anwesend ist, nicht aber der Landwirtschaftsminister - allenfalls könnte er vertreten sein durch den Staatssekretär - und die anderen beteiligten Minister. Dies ist ein schlechter Stil, und dieses Verhalten trägt der Bedeutung der jetzigen Debatte nicht Rechnung.
Ich stelle fest, daß dies nicht die Stunde der parlamentarischen Kontroverse ist, erst recht nicht ein Anlaß zu politischer Konfrontation oder Polemik. Vielmehr geht es darum: Parteien und Fraktionen sind aufgerufen, in einen fruchtbaren Wettstreit einzutreten über den besten Weg, die brauchbarsten Methoden und die Möglichkeiten der Finanzierung.
Niemand wird bestreiten, unsere Umwelt ist aus dem biologischen Gleichgewicht geraten; Umweltschutz bedeutet Menschenschutz. Der Herr Innenminister hat davon gesprochen, daß der Bürger ein Recht habe auf eine geschützte, gesunde Umwelt. Ich stimme dem zu, ich unterstreiche das. Umweltschutz heißt in der Tat Lebensrettung; er gipfelt in dem Wollen, unseren Kindern und künftigen Generationen die Erde als bewohnbaren Planeten zu erhalten. Die Menschheit hat die Ausgeglichenheit, die Mitte ihrer Lebenswelt verlassen, und ich sehe mich an ein Wort des großen französischen Denkers Blaise Pascal erinnert, der vor über 300 Jahren gesagt hat: „Die Mitte verlassen, heißt, die Menschlichkeit verlassen." Umweltschutz bedeutet also in unserem Verständnis die Wiederherstellung der Mitte des vitalen Gleichgewichts unserer physischen Existenz.
Bevor ich mich einigen Schwerpunkten des Umweltprogramms der Bundesregierung zuwende, will ich mich aus der Sicht unserer Fraktion und auch entsprechend meiner persönlichen Überzeugung grundsätzlich zu dem Problem äußern, das uns unter dem Gesichtspunkt der Verfassung gestellt ist. Der Umweltschutz darf nicht an dem Verfassungsstreit über die Kompetenzverteilung für die Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern scheitern.
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Die CDU/CSU-Fraktion ist bereit, dem Bund alle
die verfassungsrechtlichen Kompetenzen einzuräumen, die erforderlich sind, um eine optimale


Dr. Schneider ({1})
Umweltschutzgesetzgebung realisieren zu können. Freilich, hier ist nicht Zeit und Ort, um Einzelheiten zu beraten; damit werden sich die zuständigen Fachausschüsse - sie tun es schon seit geraumer Zeit - zu befassen haben.
Die Ausführung der Umweltschutzgesetze liegt in der Hauptsache bei den Ländern und den Gemeinden. Die in der These 9 des Umweltprogramms der Bundesregierung geforderte enge Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Gemeinden muß sich nicht zuletzt auf eine finanz- und steuerpolitische Kooperation erstrecken. Der Umweltschutz wirft die Probleme einer fortgeschriebenen, weiterentwickelten Finanzreform in vielfacher Hinsicht auf. Selbstverständlich ist dabei auch an die Raumordnung, die Landesplanung, die bundesweiten Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen, die Strukturpolitik sowie an die Bauleitplanung und an den Städtebau insgesamt zu erinnern. Die Zusammenarbeit im Finanzplanungsrat und Konjunkturrat muß in dieser Hinsicht effektiver, reibungsloser und funktionskonformer sein, soll der Umweltschutz zu einem positiven Ergebnis gebracht werden.
Ich darf aber daran erinnern: es ist nicht so, daß man erst jetzt daranginge, eine Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Ländern auf dem Gebiet des Umweltschutzes herbeizuführen. Schon jetzt arbeiten Bund und Länder in vielfacher Hinsicht zusammen. So gibt es einen Länderausschuß für Immissionsschutz seit langem, einen Länderausschuß für Kernenergieanlagen und Strahlenschutz, einen Länderausschuß für Naturschutz und Landschaftspflege, eine Länderarbeitsgemeinschaft Wasser- und Abfallbeseitigung, einen Länderausschuß Bodenforschung und schließlich die Ministerkonferenz für Raumordnung. In dem Umweltprogramm ist vorgesehen, eine neue Einrichtung zu schaffen, in der Bund und Länder zusammenarbeiten. Ich vermisse dabei, daß nicht ausdrücklich hervorgehoben wird, daß in dieser neuen Einrichtung auch die Gemeinden beteiligt sind.
Der Herr Minister hat davon gesprochen, daß nunmehr Bund und Länder im einzelnen über die Realisierung dieses Umweltprogramms beraten werden. Ich hätte es für glücklich gehalten, wenn die Länder schon beim Zustandekommen dieses Programms offiziell eingeschaltet gewesen wären. Ich sage dies in Kenntnis der Tatsache, daß zahlreiche Länderbeamte in den Projektgruppen mitgewirkt haben.
Der Herr Innenminister hat festgestellt, daß dieses Umweltprogramm ein Gesamtkonzept darstelle, erstmals eine Umweltpolitik formuliere, daß dieses Programm neue Wege beschreite. Ich muß festhalten: im Umweltprogramm selbst heißt es - und das war gar nicht anders zu erwarten -, daß das vorliegende Programm noch kein abgeschlossener Plan ist. Dieses Programm ist der Beginn eines Prozesses, und die Bundesregierung wird dieses Programm zusammen mit Ländern, Gemeinden, Wissenschaft und Wirtschaft fortschreiben und weiterentwickeln.
Lassen Sie mich ein besonderes Problem herausstellen, das auch im Programm eine wichtige Rolle spielt. Die Bundesregierung sieht in der Umweltpolitik nur einen Teil der gesamten Struktur- und Raumordnungspolitik. Dieser Satz ist zweifellos richtig. Aber diese Feststellung wirft zugleich die Frage auf, wie denn dieser Gesamtrahmen angelegt ist, was wir also unter der Strukturpolitik und Raumordnungspolitik des Bundes zu verstehen haben. Die strukturpolitischen Aussagen und Maßnahmen der Bundesregierung sind jedenfalls nicht vollständig, abgerundet und als Ganzes schlüssig. Über die Raumordnungspolitik kann allenfalls eine zutreffende Aussage gewagt werden, wenn bis zum 31. Dezember 1972 das Bundesraumordnungsprogramm vorliegen wird.
Wir haben also festzuhalten: wir müssen in der Umweltpolitik eine Position beziehen, deren Fixierung im Rahmen und Koordinatensystem der Struktur- und Raumordnungspolitik vorerst nicht möglich erscheint. Die Länder sind an die Grundsätze des Raumordnungsgesetzes zwingend gebunden. Die Raumordnungsprogramme der Länder müssen nach § 5 Abs. 2 des Raumordnungsgesetzes aus dem Jahre 1965 die Ziele der Raumordnung und Landesplanung enthalten, die räumlich und sachlich zur Verwirklichung des Natur- und Landschaftsschutzes erforderlich sind. Auch schon in § 1 Abs. 5 des Bundesbaugesetzes aus dem Jahre 1960 heißt es, daß die Bauleitpläne den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes und der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes zu dienen haben. Die gesetzlichen Grundlagen sind also schon längst geschaffen. Im Fall der Autobahn bei Eltville am Rhein beispielsweise - ich erinnere nur an diesen ganz aktuellen Fall - wird offenbar, daß der Bund, in diesem Fall der Bundesverkehrsminister, nicht immer geneigt ist, nach diesen Einsichten und Notwendigkeiten zu handeln.
Ich finde im Umweltprogramm die Stelle bemerkenswert, wo es heißt: „Beim weiteren Ausbau der Verdichtungsräume müssen deshalb qualitative Aspekte ({2}) den quantitativen ({3}) vorgehen." Hier wird ein Problem aufgeworfen, das verfassungsrechtlich nicht ganz uninteressant ist, nämlich die Frage der Freizügigkeit. Es wäre wichtig, daß bei den weiteren Beratungen zu diesem Problem Klärendes gesagt wird. Es wird im wesentlichen bei der Wirtschaftsförderung und der Strukturpolitik gelegen sein, was Bund und Länder dazu gemeinsam tun werden.
Ich habe gesagt, der Vollzug dieses Gesetzes liege im wesentlichen bei den Ländern und vor allen Dingen bei den Gemeinden. Das Präsidium des Deutschen Städtetages hat dazu am 24. November 1971, also erst vor wenigen Tagen, erklärt: „Die Städte erkennen an, daß sich die Bundesregierung darüber klar ist, daß der größte Teil der öffentlichen Umweltschutzaufgaben in den Aufgabenbereich der Gemeinden fällt. Sie müssen darauf bestehen, daß dies bei der finanzmäßigen Verteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden ausreichend berücksichtigt wird." Als logische Konsequenz aus dieser Investitionsverpflichtung fordern die kommunalen Gebietskörperschaften die Einbeziehung in die

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Bund-Länder-Kommission. Die Städte haben auch klargemacht, was sie unter ausreichender Berücksichtigung bei der finanzmäßigen Verteilung verstehen. Neue Investitionen - so sagen sie , die angesichts der vielfachen gesellschaftspolitisch dringenden Aufgaben notwendig sind, sind in Städten bei der derzeitigen Finanzlage nicht mehr möglich. Dazu tragen auch die hohen Belastungen und Folgekosten bisheriger unabweisbarer Investitionen bei. Die Finanznot der Städte zwingt zu sofortiger Hilfe.
Meine Damen und Herren, in diesem Zusammenhang darf ich an das Jahresgutachten 1971 des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung erinnern. Hier wird den Ländern der Vorwurf gemacht, sie hätten sich prozyklisch verhalten, nicht antizyklisch, und sie hätten ihre Ausgaben im Jahre 1971 um gut 14 v. H. erhöht. Wer jeden Tag den Ländern und vor allen Dingen den Gemeinden neue Aufgaben im Rahmen der inneren Reformen, im Rahmen unserer Gesellschaftspolitik, im Rahmen des Umweltschutzes und so fort auferlegt, muß auch die Konsequenz ziehen, ihnen dafür mehr Mittel zu geben. Der Sachverständigenrat würde einen sehr positiven Beitrag leisten, wenn er von sich aus diese Problematik der Abhängigkeit der finanziellen Leistungssteigerung von dem Mehr an Aufgabenlast umfassend untersuchte.
Es war nicht meine Absicht, auf das Versassungsproblem, das hier aufgeworfen ist, näher einzugehen, aber an mehreren Stellen des Umweltprogramms erklärt die Bundesregierung, im Augenblick fehlten die rechtlichen Voraussetzungen für einen wirksamen Naturschutz und eine wirksame Landschaftspflege. Der Herr Bundesminister Ertl hat soeben erklärt, aus grundsätzlichen Erwägungen müsse für den Bund die konkurrierende Kompetenz im Bereich Naturschutz und Landschaftspflege geschaffen werden. Er hat hinzugefügt, der Bund müsse dazu gegebenenfalls auch Mittel zur Verfügung stellen. Durch die Bundesregierung, Institutionen und Einzelpersönlichkeiten wurden folgende Argumente vorgetragen, auf die ich eingehen möchte. Ich habe aber zu kritisieren, daß der Herr Bundesminister Ertl, der hier mit dem Anspruch auf konkurrierende Kompetenz des Bundes für Naturschutz und Landschaftspflege aufgetreten ist, nicht einmal versucht hat, seine Behauptung einigermaßen zu begründen. Er ist bisher alle Beweise schuldig geblieben, daß der Bund auf diesem Sektor - ich schränke ein, Naturschutz und Landschaftspflege - die konkurrierende Kompetenz braucht. Wir können, was die Abfallbeseitigung angeht, was den Immissionsschutz anlangt und was die Wasserreinhaltung betrifft, an Hand von Regierungsvorlagen prüfen, ob der Anspruch auf Ausweitung der Verfassungskompetenz in der Tat gerechtfertigt ist. Dies ist mangels eines Gesetzentwurfs im Falle von Naturschutz und Landschaftspflege nicht der Fall. Es waren auch die Auslassungen des Herrn Ministers Ertl nicht überzeugend, daß er die Beamten nicht unnötig beschäftigen wolle. Dies will niemand; ich will es am allerwenigsten.
Es wird behauptet, wegen der Mobilität der Bevölkerung müsse die Nutzung der Landschaft für
Erholung und Freizeit im ganzen Bundesgebiet im gleichen Umfange möglich sein. Dazu ist zu sagen: Auch ein Rahmengesetz bietet ausreichend Möglichkeiten dafür, einheitliche Handlungs- und Duldungspflichten aufzustellen, soweit dies erforderlich ist. Bezüglich der Nutzung für Erholung und Freizeit werden und müssen die landesgesetzlichen Regelungen mit Rücksicht auf die ganz unterschiedlichen Strukturen der Landschaftsräume sogar unterschiedlich sein.
Es wird ferner behauptet, der Schutz von Tieren und Pflanzen müsse in einem Naturschutzgesetz nach einheitlichen Kriterien für das ganze Bundesgebiet abschließend geregelt werden. Dazu ist zu erklären: Das Vorkommen von Tieren und Pflanzen ist von Land zu Land unterschiedlich, und das erfordert eine Differenzierung der Gesetzgebung. Die Schutzbedürftigkeit kann nicht bundeseinheitlich bestimmt werden. Neben dem Bundesjagdgesetz als Rahmenrecht gibt es heute Jagdgesetze der Länder, weil sich in der Jagdpraxis gerade wegen der unterschiedlichen biotopen und ökologischen Verhältnisse eine unterschiedliche Regelung angeboten hat. Die jetzige Regelung hat sich bisher ganz ausgezeichnet bewährt. Was die Einfuhrverbote von Tieren etc. angeht, steht dem Bund ohnedies nach Maßgabe des Art. 73 Nr. 5 GG die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit zu.
Es wird ferner behauptet, das Wirkungsgefüge der natürlichen Landschaftsfaktoren Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen, Tiere greife über die Grenzen der Bundesländer hinaus; eine umfassende Ordnung könne deshalb nur nach bundeseinheitlichen Maßstäben erfolgen.
Was ist darauf zu antworten? -- Das Naturschutzrecht bezweckt nicht eine umfassende Ordnung der genannten Landschaftsfaktoren. Weder soll das Klima bundeseinheitlich geordnet werden - was überhaupt nicht möglich wäre , noch ist es Aufgabe des Naturschutzrechtes, die Bodennutzung, die Luftreinhaltung oder den Wasserhaushalt zu regeln. Dies tun andere Gesetze, für die der Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit haben soll. Der Bund hat auf diesem Gebiet bereits die Zuständigkeit zum Erlaß und zur Änderung der entsprechenden Fachgesetze, z. B. beim Bundesbaugesetz, Wasserhaushaltsgesetz, Bundesimmissionsschutzgesetz, Gewerbeordnung und bei weiteren Bundesgesetzen.
Gegenstand des Naturschutzrechtes sind vielmehr Schutz, Pflege und Entwicklung von Landschaften und Landschaftsteilen. Landschaftspflege und Naturschutz müssen eine menschenwürdige naturnahe Umwelt, die nachhaltig leistungsfähig, ökologisch vielfältig, schön und für den Menschen gesund ist, erstreben, und zwar durch Schutz, Pflege und Entwicklung der freien und der besiedelten Landschaft. Diese Ziel- und Zwecksetzung der Landespflege wird kein Einsichtiger und Kundiger bestreiten wollen. Aber genau eben diese Ziel- und Zwecksetzung kann auf Grund eines modernen fortentwickelten Rahmengesetzes des Bundes erreicht werden, das im einzelnen ergänzt durch die verbindlichen Gesetze der Bundesländer wird.


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Ein weiteres Argument, das für eine konkurrierende Kompetenz des Bundes vorgetragen wird: Unterschiedlich geregelte Pflichten im Bereich von Naturschutz und Landschaftspflege beeinflußten die Standortwahl von Unternehmen, führten zu Wettbewerbsverzerrungen und zur Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes. - Was ist darauf zu antworten? Standortwahl und Wettbewerbssituation von Unternehmen werden allenfalls durch technische Anforderungen beeinflußt. Solche Anforderungen werden im Naturschutzgesetz ohnedies nicht aufgestellt. Die Kompetenz des Bundes für die Festsetzung technischer Anforderungen an Gewerbebetriebe ist ohnehin unbestritten. Schon bei der derzeitigen Rechtslage kann von Wettbewerbsverzerrungen ernstlich nicht die Rede sein, obwohl nicht einmal Rahmenvorschriften des Bundes existieren.
Abwegig, so glaube ich, ist die Behauptung, unterschiedliche Naturschutzbestimmungen in den einzelnen Ländern verletzten den Gleichheitsgrundsatz. Das Institut der Rahmengesetzgebung wäre sinnlos, wenn nicht die Länder den Rahmen mit differenzierten Regelungen ausfüllen sollten.
Auch wird behauptet, die Beschränkung des Bundes auf eine Rahmenkompetenz führe zur Rechtszersplitterung. Dazu ist zu sagen: Der Vorwurf richtet sich in dieser Allgemeinheit gegen jede Gesetzgebungskompetenz der Länder. Die Rechtseinheit ist im föderalistischen Bundesstaat nicht um ihrer selbst willen erstrebenswert, sondern nur dann, wenn aus sachlichen Gründen eine bundeseinheitliche Regelung unumgänglich erscheint. Den Nachweis hierfür ist der Bund jedenfalls auch in der Begründung zum Umweltschutzprogramm eindeutig schuldig geblieben. Herr Bundesminister Ertl hat heute morgen an dieser Stelle noch nicht einmal den Versuch unternommen, einen solchen Beweis zu erbringen.
Es wird weiter behauptet, ein Rahmengesetz reiche nicht aus, um Eingriffe in Natur und Landschaft wirksam zu steuern. - Das Recht der Bereiche, die in Natur und Landschaft eingreifen, ist in der Mehrzahl der Fälle durch Bundesrecht auf der Grundlage der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz geregelt, oder zumindest besteht die Möglichkeit, derartige Regelungen zu treffen, z. B. für die Bergbauindustrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung, Grundstücksverkehr, Bodenrecht, Siedlungswesen, Fischerei, Verkehr mit Giften, Schiffahrt, Straßenverkehr, Bau und Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr, Schienenbahnen, Verteidigung.
Weiter wird angeführt, ein modernes und wirksames Recht für Naturschutz und Landschaftspflege verlange zum Teil eine Änderung von Gesetzen, die die eben genannten, auf der Basis der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz geregelten Sachgebiete beträfen. - All diese Einlassungen und Behauptungen sind nicht schlüssig, denn hinsichtlich der naturschutzgerechten Steuerung und Anpassung von Fachgesetzen geht es überhaupt nicht um die angeblich ungeeignete Ländergesetzgebung. Im
gleichen Umfang, in dem der Bund diese eingreifenden Gesetze erlassen konnte, kann er diese Gesetze auf Grund seiner Zuständigkeit auch naturschutzgerecht abändern. So könnte etwa entsprechend der Raumordnungsklausel in zahlreichen Fachgesetzen durch die Einfügung einer Naturschutzklausel im Rahmen der Annexkompetenz - z. B. in das Bundesbaugesetz - die Beachtung der verbindlich festgelegten Ziele der Landschaftsplanung gesichert werden, was zum Teil ja schon auch bisher geschehen ist.
Ein weiteres Argument: Die Landschaftsplanung solle in Raumordnung, Landesplanung, Regionalplanung, Flächennutzungsplanung, Bebauungsplanung und Fachplanung integriert werden. Die Integration erfordere die Änderung von Bundesgesetzen, wofür die Rahmenkompetenz nicht ausreiche. Ländergesetze könnten in die durch Bundesgesetz geregelte Materie nicht eingreifen. - Auch dies ist nicht zutreffend, denn zur Änderung von Bundesgesetzen bedarf es keiner Vollkompetenz des Bundes für Naturschutz. Eine solche ist für die Integration der Landschaftsplanung in die Raumordnung und Landesplanung weder erforderlich noch ausreichend. Für das Bundesgebiet gibt es nämlich nach dem Raumordnungsgesetz von 1965 kein allgemeinverbindliches Bundesraumordnungsprogramm, sondern nur eine zusammenfassende Darstellung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen, der aber keine verbindliche Wirkung zukommt. Verbindlich sind dagegen die von den Ländern aufzustellenden Programme und Pläne, insbesondere auch die Regionalpläne.
Wenn es also schon zweckmäßig ist, diese Planungen der Landschaftspflege in die Landesplanung zu integrieren, so wäre nichts naheliegender, als auch insoweit dem Beispiel des Raumordnungsgesetzes zu folgen und dies in Form eines Naturschutzrahmengesetzes festzulegen. Ohne die rechtliche Gleichbehandlung mit der Raumordnung träte die paradoxe Situation ein, daß für einen Teilbereich der Planung, nämlich die Landschaftsplanung, ein stärkeres Recht, nämlich ein Vollrecht des Bundes vorhanden wäre als für die übergeordnete Planung der Raumordnung, für die nur ein Rahmenrecht vorhanden ist.
Es wird weiter behauptet, die Funktionen der Behörden und Institutionen für Naturschutz müßten gestärkt werden, und deshalb brauche man die konkurrierende Kompetenz. - Meine Damen und Herren, die Organisation der Naturschutzbehörden muß mit der von Land zu Land verschiedenen Verwaltungsstruktur, insbesondere mit der landesrechtlich geregelten Organisation der Landesplanung abgestimmt werden und ist daher der Natur der Sache nach von den Ländern zu regeln. Die Funktion der Behörden und Institutionen für Naturschutz und Landschaftspflege kann durch Ländergesetze ebenso gestärkt werden wie durch ein Bundesgesetz.
Noch ein Wort zur Mitfinanzierung des Bundes. Es wird behauptet, die finanzielle Förderung von Naturschutz und Landschaftspflege durch den Bund sei mit einer Rahmengesetzgebungskompetenz nur schwer zu verwirklichen. Was ist daran wahr? Wie

Dr. Schneider ({6})
die Bundesregierung selbst darlegt, trennt die Verfassung streng zwischen der Gesetzgebungskompetenz einerseits und der Verwaltungs- und Finanzierungskompetenz andererseits. Der Rahmenkompetenz steht daher eine Mitfinanzierung durch den Bund aus rechtlichen Gründen nicht entgegen. Der Bund stellt schon bisher auf der Basis seiner Rahmenkompetenz für den Naturschutz und den Gewässerschutz Förderungsmittel zur Verfügung, was soeben der Herr Bundesminister Ertl selbst ausgedrückt hat.
Ein letztes Argument. Es wird behauptet, ein Rahmengesetz des Bundes biete keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Abschluß internationaler Verträge. Dazu ist folgendes zu sagen. Die internationalen Beziehungen sind im Bereich des Naturschutzes verhältnismäßig gering. Sie können im Fall grenzüberschreitender Naturparks erfahrungsgemäß gut durch die Zusammenarbeit einzelner Bundesländer mit ausländischen Staaten praktiziert werden, ohne daß neue Zuständigkeiten des Bundes geschaffen werden müssen. Ich erinnere an den Naturpark Luxemburg und Rheinland-Pfalz. Ich erinnere ferner an zahlreiche Abmachungen, wie sie beispielsweise zwischen dem Freistaat Bayern und dem Lande Österreich getroffen worden sind.
Im übrigen ist bisher für den Abschluß internationaler Verträge im Bereich der Länderzuständigkeiten eine seit Jahren bewährte Lösung durch das Lindauer Abkommen gefunden worden.