Wartenberg (NA), 1990-03-08:
Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Herr Kollege Blens hat darauf hingewiesen, daß wir den Zehnten Datenschutzbericht in den Ausschüssen noch nicht beraten haben und den Elften Bericht noch nicht einmal überwiesen haben. Jetzt steht der Zwölfte Bericht an, und die Legislaturperiode geht zu Ende. Das heißt, wahrscheinlich wird sich das Parlament erst in der nächsten Legislaturperiode mit vier oder fünf Datenschutzberichten gleichzeitig beschäftigen.
Das ist ein unhaltbarer Zustand.
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Ich muß auch gerade in Richtung auf die Koalitionsfraktionen sagen, daß es nicht geht, daß die Beratung mit dem Hinweis zurückgestellt wird, daß man andere wichtige Dinge zu tun habe. Das geht deswegen nicht, weil der Datenschutzbeauftragte zu Recht darauf hinweist, daß seine Monita und Empfehlungen - wenn er sich mit der Bundesregierung nicht einigt - erst dann an Wirkungen gewinnen, wenn sich die Berichterstatter oder der Ausschuß mit den Themen beschäftigen. Dies hat allein schon die Wirkung auf die Verwaltung, daß sie dann eher bereit ist, sich mit dem Datenschutzbeauftragen zu einigen. Es geht nicht an, daß diese Monita über Jahre hinweg von uns nicht bearbeitet werden und damit sozusagen auch der Einigungsprozeß zwischen der Verwaltung und dem Datenschutzbeauftragten nicht in Gang kommt.
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Ich glaube, wir müssen wirklich selbstkritisch sehen - das gilt besonders für die Koalitionsfraktionen -, daß wir an dieser Stelle eine Änderung vornehmen müssen. Im Sinne des Datenschutzes geht dies so nicht weiter.
Herr Blens, Sie haben darauf hingewiesen, daß der Datenschutzbeauftragte auch gelobt habe, daß er inzwischen eine durchaus große Akzeptanz bei Politikern fände. Gleichzeitig hat er aber auch darauf hingewiesen - sehr explizit im Fall Herrhausen - , daß der Datenschutzbeauftragte immer wieder als Prügelknabe benutzt würde, wenn es insbesondere im sicherheitspolitischen Bereich zu einer verschärften SiWartenberg ({2})
tuation kommt, die Regierung offensichtlich nicht in der Lage ist, beispielsweise durch Handlungen oder Gesetze, die öffentliche Meinung zu beruhigen, oder beispielsweise bei Terroristenanschlägen nicht in der Lage ist, Aufklärung und Strafverfolgung, aus welchen Gründen auch immer erfolgreich zum Zuge kommen zu lassen. Dann wird immer suggeriert, Datenschutz sei Täterschutz. Man müsse den Datenschutz ein bißchen vermindern, dann würde man mit Aufklärung und Strafverfolgung sehr viel leichter vorankommen. Es ist interessant, daß der Datenschutzbeauftragte dies in seinem Bericht sehr vorsichtig - explizit am Fall Herrhausen - moniert hat. Es war ja von konservativer Seite der Datenschutzbeauftragte oder der Datenschutz an sich als Prügelknabe benutzt worden, um andere Defizite zum kompensieren. Ich glaube, mit solchen Nebenkriegsschauplätzen kann man vielleicht vordergründig Politik machen; aber der Sache dient es wohl auf keinen Fall.
Meine Damen und Herren, der Zwölfte Bericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz steht ohne Frage in der Kontinuität der anderen Berichte, wenn man sich übergreifende Themen anguckt: Probleme, die nicht erledigt worden sind, Probleme, die fortbestehen.
Ich möchte aber über den Bericht hinaus einige Dinge anmerken, weil ich meine, daß die Einzelpunkte, die in dem Bericht stehen, teilweise schon bei der Pressekonferenz, die bei der Vorstellung des Berichts gegeben worden ist, der Öffentlichkeit dargestellt wurden.
Es ist wohl unübersehbar, daß sich das traditionelle Datenschutzkonzept in einer Krise befindet. Immer deutlicher wird, daß es durch gesetzliche Regelungen nicht erreicht wird, mit der Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologie Schritt zu halten. Immer mehr fallen normative Anforderungen und Bearbeitungsrealität auseinander, und die gesetzlichen Bestimmungen sind häufig nicht mehr als Vorschriften, die zwar viel mit einer historisch wichtigen Phase der Informations- und Kommunikationstechnologie, aber kaum noch etwas mit ihrem gegenwärtigen Stand zu tun haben.
Gerade das jetzt in den Ausschüssen befindliche neue Datenschutzgesetz wird diesen neuen Anforderungen auch nicht gerecht. Die Koalition hat versprochen, es noch in dieser Legislaturperiode zu verabschieden; aber eigentlich ist dieses Gesetz und ist auch die Kritik an diesem Gesetz letzten Endes in den traditionellen Konzeptionen befangen.
Unter dem Aspekt, daß sich Personalcomputer nun vollends in der Verwaltung durchsetzen, daß Fernkopierer den traditionellen Briefwechsel ablösen und die ISDN-Anlagen die herkömmlichen Telefonsysteme in sehr schneller Folge ersetzen werden, wird deutlich, vor welchen Herausforderungen sich der Datenschutz befindet. Die neuen technischen Entwicklungen machen die Grenzen des bislang praktizierten Datenschutzkonzeptes immer offenkundiger. Die traditionellen Kontrollansätze haben sich an einer erwarteten Zentralisierung der automatischen Datenverarbeitung orientiert; in Wirklichkeit stellt sich heraus, daß die dezentrale Verarbeitungsform inzwischen eindeutig dominiert. In einer unüberschaubaren Zahl von
Personalcomputern werden Daten verarbeitet, die kaum noch mit den Kontrollinstrumenten zu erfassen sind.
Hinzu kommt die Frage, die insbesondere auch der hessische Datenschutzbeauftragte in seinem letzten Bericht anspricht, ob ein verfeinertes Gesetz überhaupt noch den Anforderungen entspricht, ein international angelegtes Kommunikationsnetz zu kontrollieren. Unter dem Aspekt der Internationalisierung kann man realistisch kaum davon ausgehen, daß die speichernde Stelle noch Maßnahmen für einen den Datenschutzanforderungen entsprechenden Ablauf des Verarbeitungsprozesses treffen wird.
Die relative Ohnmacht gegenüber der technischen Entwicklung führt häufig zu einer Vorstellung von sehr radikalen Lösungen der Kontrollmöglichkeiten, die aber selten realistisch sind. So hat sich beispielsweise der Datenschutzbeauftragte des kanadischen Bundesstaates Ontario dafür ausgesprochen, keine personenbezogenen Daten über Fernkopierer zu übermitteln. Die Verwendung von Fernkopierern soll so lange für unzulässig erklärt werden, solange personenbezogene Angaben auf dem Spiel stehen. Der hessische Datenschutzbeauftragte weist darauf hin, daß dies, genaugenommen, jedoch eher ein Verzweiflungsakt als ein wirklicher Ausweg ist.
Wenn der Datenschutz überhaupt eine Chance haben soll, dann muß er in die Technikgestaltung eingreifen. Dabei geht es nicht um Sicherheitsmaßnahmen; es geht vielmehr darum, den Datenschutz unmittelbar in die technische Infrastruktur aufzunehmen. Der Datenschutz muß zu den selbstverständlichen Konstruktionsvorgab en und Zulassungsvoraussetzungen der Informations- und Kommunikationstechnologie gehören. Nur der zum integralen Bestandteil der Hard- und Software gewordene Datenschutz kann die immer offener zu Tage tretende Defizite der herkömmlichen Verarbeitungsregelung kompensieren. Ich glaube, daß das ein sehr wichtiger Punkt ist, wenn wir nicht weiterhin Gesetze und Regelungen beschließen wollen, die letzten Endes nicht greifen.
Ich will trotzdem einige Punkte ansprechen, die sich natürlich im traditionellen Denken und im traditionellen Konzept bewegen, weil es nicht anders möglich ist. Der Datenschutzbeauftragte, der auf Grund eines traditionellen Gesetzes arbeitet, muß dies auch tun.
Wir wissen, daß die Bundesregierung - und damit auch die Koalition - viele Gesetze liegengelassen hat. Es ist versprochen worden, daß das Datenschutzgesetz und einige andere Gesetze noch in dieser Legislaturperiode kommen. Trotzdem wird ein großer Berg an Gesetzen liegenbleiben, die auf Grund des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts nötig sind, so daß diese Anforderungen nicht umgesetzt werden. Ich denke, eine neue Bundesregierung wird in der nächsten Legislaturperiode dort einen ganz schönen Berg an unerfreulichen und unerledigten Gesetzen vorfinden. Dies wäre aber an sich noch kein Problem, wenn man nicht davon ausgehen müßte, daß der Bürger einen Anspruch darauf hat, daß alle Bereiche, die der Gesetzgeber zu regeln hat, gemäß dem Bundesverfassungsgerichtsurteil auch unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten umgesetzt werden. Dies ist eben nicht gemacht worden. Da der

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Übergangsbonus mit dieser Legislaturperiode ausläuft, wird es wohl zu erheblichen Schwierigkeiten kommen.
Wir sehen jedenfalls mit Erwartung dem entgegen, was die Bundesregierung und die Koalition in den wenigen Monaten noch schaffen wollen. Wichtig wäre es jedenfalls, daß ein novelliertes Datenschutzgesetz noch in dieser Legislaturperiode verabschiedet würde.
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Ich möchte mich auf einige Schwerpunkte konzentrieren, die insbesondere für die weitere Arbeit eines offensiven Datenschutzes oder, besser gesagt, im Sinne des Informationsschutzgedankens zu beachten sind. Dabei spielt eine ganz wesentliche Rolle die zunehmende Europäisierung. Wir haben uns in dieser Legislaturperiode sehr intensiv mit dem Schengener Abkommen beschäftigt. Gerade dieses Abkommen hat deutlich gemacht, daß häufig genug verstärkter Informationsaustausch und stärkere Zusammenarbeit der Behörden sowie stärkere Kontrollen an den Außengrenzen angebliche Sicherheitsdefizite kompensieren sollen. Dies heißt aber gleichzeitig, daß dem Datenschutz in diesem europäischen Verbund eine größere Bedeutung zukommen müßte.
Am Beispiel des Schengener Abkommens zeigt sich, in welche schwierige Situation wir kommen, wenn wir ein Datenübertragungsverbundsystem haben, dem zwei Länder angeschlossen sind, die entweder gar kein oder ein unzureichendes Datenschutzgesetz haben. Die Bundesregierung, aber auch die Vertragsstaaten waren erst sehr spät bereit, Datenschutzgrundsätze überhaupt in die Verhandlungen einzubeziehen. Dabei muß sich auch die Bundesregierung darüber im klaren sein: Je später man sich bereit findet, die Notwendigkeit von grenzüberschreitendem Datenaustausch und darin einzubeziehenden Datenvorschriften vorzusehen, desto schwieriger wird es später werden, eine wirklich überzeugende Regelung zu finden.
So hat sich eine Situation ergeben, daß nicht die Datenschutzgrundsätze konsequent beachtet wurden und ein gemeinsames Regelungssystem entwickelt wurde, sondern man begnügte sich weitgehend mit Vorbehaltsklauseln zugunsten der Anwendung des jeweiligen nationalen Rechts. Dies gilt nicht nur für den Schengener Vertrag, sondern insbesondere für die EG.
Wir hatten ja vor einiger Zeit im Ausschuß eine Debatte über den Entwurf einer Verordnung des Rates über die Ermittlung von unter die Geheimhaltungspflicht fallenden Statistiken, wobei alle Fraktionen im Ausschuß, aber auch die Bundesregierung, der Meinung waren, daß es unzureichend sei, was auf EG-Ebene beschlossen wird. Im Ausschuß haben wir alle zusammen beschlossen, daß dort mehr geschehen muß. Aber das ist natürlich relativ bedeutungslos. Es gibt der Bundesregierung vielleicht eine psychologische Stütze. Tatsächlich ist es aber so, daß ein großer Teil unseres datenschutzrechtlichen Niveaus auf EG-Ebene nicht aufrechterhalten werden kann.
Ein weiterer Punkt, den ich kurz ansprechen möchte, ist die stürmische technische Entwicklung im
Bereich der Telekommunikation. Der Zwölfte Tätigkeitsbericht des Bundsbeauftragten für den Datenschutz beschäfigt sich allein auf mehr als zehn Seiten kritisch mit dem Verantwortungsbereich des Ministers für Post und Telekommunikation. Besonders zu beachten ist der Schutz von Daten, die bei der Benutzung des Telefonnetzes anfallen, schon deshalb, weil praktisch alle Bürgerinnen und Bürger sowohl privat wie im Arbeitsleben von einem möglichen Mißbrauch betroffen sein können. Selbst bei zuverlässigem Schutz der Nachrichteninhalte können die Verbindungsdaten, das heißt Informationen, wer mit wem zu welchem Zeitpunkt welchen Dienst benutzt hat, sehr sensibel sein.
Der Bundesbeauftragte weist überzeugend nach, daß mit dem Übergang von der analogen zur digitalen Übertragungstechnik das Gefährdungspotential für personenbezogene Daten in der Telekommunikation drastisch zunimmt. Wenn der Bundesbeauftragte, der erkennbar um abgewogene, zurückhaltende und maßvolle Formulierung bemüht ist, feststellt, daß das Schreckgespenst des gläsernen Menschen möglich wird, ist wohl gründlicher Handlungsbedarf im Parlament unabweisbar.
Ich möchte hier auf die Möglichkeiten, die sich in den neuen digitalen Telefonnetzen und Übertragungsnetzen ergeben, kurz hinweisen. Die generelle Speicherung des vollständigen Verbindungsdatensatzes über das Ende der Verbindung hinaus als Gebührendatensatz ist auf Sicht geeignet, das Kommunikationsverhalten der Telefonierenden wesentlich zu verändern, da die Beteiligten stets damit rechnen müssen, daß ihnen die näheren Umstände eines Telefonats vorgehalten werden können. Nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts kann daher die Vollspeicherung nur durch eine Entscheidung des Gesetzgebers selbst eingeführt werden. Eine Rechtsverordnung, wie wir sie jetzt haben, ist nicht ausreichend.
Die Vollspeicherung greift in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Bürgers ein. Im Volkszählungsurteil hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß eine solche Beschränkung nur wegen eines überwiegend allgemeinen Interesses zulässig ist. Ob das Interesse an der Überprüfbarkeit der Fernmelderechnung im Streitfall dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung überwiegt, erscheint fraglich. Es ist daher zweifelhaft, ob die Vollspeicherung überhaupt verfassungsgemäß zu regeln ist.
Die europaweite Verfügbarkeit des ISDN wird dazu führen, daß personenbezogene Daten in Mitgliedstaaten übermittelt und dort gespeichert werden, die zum Teil überhaupt keine Datenschutzregelungen haben. Da die Entscheidung über das Euro-ISDN bereits getroffen worden ist, steht zu befürchten, daß Datenschutzregelungen, falls überhaupt, nur auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner zu erreichen sein werden.
Diese Technik des ISDN wird uns auch in anderen Bereichen große Schwierigkeiten machen, etwa durch die Tatsache, daß die Anzeige der Rufnummer des Anrufers beim Angerufenen zunehmend möglich sein wird. Dies wird auch das Verhalten von Menschen, die andere Menschen anrufen, relativ stark veränWartenberg ({5})
dern. Das spielt übrigens dort eine sehr große Rolle, wo die Anonymität des Anrufenden von ursprünglicher Bedeutung ist, etwa bei der Telefonseelsorge, AIDS- und Drogenberatung. Es gibt eine ganze Menge Bereiche, wo die Anonymität von großer Bedeutung ist. Dies ist nur ein Beispiel, das die Veränderungen der Datenübertragung und der Vernetzung im neuen ISDN-System deutlich macht. Dabei sind wir dort erst am Anfang. Aber es besteht die Planung, diese Technologie in den Jahren bis 1993 nicht nur in der Industrie, sondern auch bei dem normalen Bürger sehr rasch einzuführen.
Der Bundesbeauftragte kritisiert zu Recht, daß der Minister für Post und Telekommunikation schon seit vielen Jahren die Digitalisierung der Fernmeldenetze betreibt, inzwischen sogar in vielen Bereichen eingeführt hat, ohne vorbeugend, technisch und rechtlich das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zu gewährleisten.
Trotz jahrelanger Kritik des Bundesbeauftragten für Datenschutz und entsprechender Initiativen der SPD blieb Schwarz-Schilling bis heute untätig und ließ auch die Beratungen zum Poststrukturgesetz im letzten Jahr ungenutzt verstreichen, zukunftssichere Regelungen zu treffen. Im Gegenteil, er brach eine Zusage an das Parlament, daß es eine Vorratspeicherung von Verbindungsdaten nicht geben werde. Ich meine, daß diese Frage im Parlament noch einmal aufgerollt werden muß, auch im Innenausschuß, der federführend für den Datenschutz ist.
Es gibt weitere Schwierigkeiten, die zunehmend etwa mit der Aufstellung von Telefax-Geräten in Behörden eintreten. Telefax-Geräte werden jetzt in Meldebehörden häufig an einem zentralen Ort aufgestellt. Sensible Daten werden nicht mehr in Eilbriefen, sondern mit Telefax gesendet. Andere Beamte oder dort Tätige und zum Teil sogar Besucher können die Übertragung per Telefax zufällig in dem Raum mitbekommen. Das ist wohl ein Rückschritt im Datenschutz, der einmalig ist. Dieser Punkt ist nicht im Datenschutzbericht des Bundesbeauftragten angesprochen worden, aber in Datenschutzberichten der Landesbeauftragten, weil dieses Problem in örtlichen Verwaltungen von relativ großer Bedeutung ist. Auch damit werden wir uns wohl zu beschäftigen haben.
Ich meine, der Zwölfte Bericht macht deutlich, daß die Tätigkeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz in den zwölf Jahren seines Bestehens erheblich angewachsen ist. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 die besondere Bedeutung einer unabhängigen Datenschutzkontrolle für den Datenschutz betont.
Insbesondere hat auch die Wahrnehmung von Beratungsaufgaben des Bundesbeauftragten in Umsetzung des Volkszählungsurteils einen erheblichen Raum eingenommen. Die personelle Ausstattung der Dienststelle des Bundesbeauftragten für den Datenschutz hat damit in keiner Weise Schritt gehalten. Es hat im letzten Haushaltsjahr leichte Verbesserungen gegeben. Aber ich denke: Wer eine wirksame Kontrolle des Datenschutzes erreichen will, muß eine Behörde so ausstatten, daß die Kontrolle auch wahrgenommen werden kann. Nicht nur die Problematik der stürmischen technologischen Entwicklungen, die das traditionelle Datenschutzkonzept zum Teil ad absurdum führt, muß von uns neu bedacht werden, sondern mit dieser technischen Entwicklung gleichzeitig auch die personelle Ausstattung des Datenschutzbeauftragten.
Wir danken dem Datenschutzbeauftragten für seinen umfangreichen Bericht, der es wert wäre, daß sich das Parlament viel Zeit nähme, sich damit auseinanderzusetzen. Aber ich bin da nicht so sehr guter Hoffnung. Ich hoffe zumindest, daß das, was jetzt vorgestellt worden ist, eine öffentliche Wirkung hat.
Vielen Dank.
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