schäfer (vizepräsident), 1950-07-12:
Das Wort hat Herr Minister Dr. Hoffmann.
Dr. Hoffmann, Finanzminister des. Landes Rheinland-Pfalz: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Gestatten Sie mir, daß ich zu der Vorlage den ablehnenden Standpunkt der Minderheit des Bundesrates vortrage, einer allerdings respektablen Minderheit, die bei der Beschlußfassung zu dem entscheidenden § 2 des Gesetzes netto 50 % betragen hat, einer auch sehr aussichtsvollen Minderheit, die sich nach dem, was inzwischen zu erfahren war, unterdessen in eine Mehrheit verwandelt hat. Es war wohl das erste Mal, daß der Bundesrat bei einer Gesetzesvorlage zu lebhafteren Auseinandersetzungen und zu größeren Meinungsverschiedenheiten gekommen ist. Und wenn man den beträchtlichen Anteil der Justizminister an dieser Bundesratsdebatte bedenkt, könnte man die Angelegenheit bereits für so aussichtslos halten, wie eine Sache zu sein pflegt, wenn sie sich erst unter den Händen der Anwälte befindet. Ich möchte trotzdem hoffen, daß es vielleicht auch in diesem Stadium noch

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möglich ist, im Rahmen dieses Vorgeplänkels um den Länderfinanzausgleich zu einer Art Waffenruhe zu kommen, die es gestattet, die juristischen Hilfsund Reservetruppen noch einmal zu beurlauben.
Die allgemeinen Grundsätze, die der Herr Bundesfinanzminister zu den Artikeln 106 und 120 des Grundgesetzes, zu der Interessenquote und zu der Vorlage als Ganzem entwickelt hat, werden von den Ländern zum größten Teil akzeptiert. Es wäre nur wünschenswert gewesen - und darin liegt der Punkt unserer Beanstandung -, daß sie im Gesetz auch wirklich logisch zur Durchführung gekommen wären und daß die sonstigen Voraussetzungen für eine Regelung außer der Reihe, für eine Regelung außerhalb des Grundgesetzes, wie sie hier erfolgen soll, gegeben seien.
Es hätte dann vielleicht darüber hinweggesehen werden können, daß die Rechtsgrundlage für den § 2 des Gesetzes in höchstem Grade zweifelhaft bleiben muß. Der Art. 106 Abs. 3 hätte einer abweichenden Vereinbarung zwischen Bund und Ländern, d. h. zwischen den Ländern gesondert und keinesfalls mit dem Bundesrat, wohl nicht im Wege gestanden. So aber muß bestritten werden, daß der Art. 120 im Wege des Gesetzes eine Lastenverteilung auf die Länder zuläßt in einer Art, die dem Maßstab des Art. 106 Abs. 3, der die Steuerkraft zugrunde gelegt, zuwiderläuft. Mit diesem Aufbringungsmodus nach der Steuerkraft enthält nämlich Art. 106 Abs. 3 eine Schutzbestimmung für die steuerschwächeren Länder, die auch auf dem Wege eines Gesetzes nach Art. 120 kaum umgangen werden kann. Die Wortfassung und der Sinn des Art. 120 geben dazu keinerlei Vollmacht. Wenn es in Abs. 1 des Art. 120 heißt: „Der Bund trägt die Aufwendungen für die „Kriegsfolgelasten" mit dem Zusatz „nach näherer Bestimmung eines Bundesgesetzes", dann war der aus den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates klar ersichtliche alleinige Zweck dieses auf einen bayerischen Antrag hin angenommenen Zusatzes den Begriff „Kriegsfolgelasten" in seinem Umfang zu umreißen. In keiner Weise kann daher daraus die Berechtigung hergeleitet werden, das Grundschema des Art. 106 anzutasten. Ich möchte indessen auf diese juristische Seite der Angelegenheit nicht weiter eingehen, weil sie ja letzten Endes nicht hier durch Abstimmung entschieden wird. Immerhin dürfte es ratsam sein, wenn sich der Bundestag bis zur Verabschiedung des Gesetzes auch ein Urteil und vor allem ein Urteil über seine Verfassungsmäßigkeit bildet, die, wie gesagt, von einem Teil der Länder bestritten wird.
Was nun die im Zentrum des Streits stehende Interessenquote anlangt, so entstammt sie bekanntlich historisch dem kommunalen Bereich und hatte ihren vollen Sinn auch nur dort, wo eine Unzahl unterer Verwaltungsstellen, wo Zehntausende von Gemeinden - sei es aus Nachlässigkeit, sei es aus Berechnung - bereit waren, das Interesse ihres Auftraggebers, des Bundes oder der Länder, ihrem eigenen egoistischen Lokalinteresse unterzuordnen. Die Interessenquote war insoweit nichts anderes als ein Ersatz für eine technisch schwierige oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand zu bewältigende Kontrolle. Zwischen Souveränitätsträgern - wie dem Reich und den Ländern - war sie eigentlich früher im allgemeinen nicht üblich, und man sollte auch die Neigung zu ähnlichen Machinationen, wie man sie offenbar den Gemeinden zutraut, nicht so ohne weiteres bei den elf Ländern voraussetzen, denen ihre finanzielle Schicksalsverbundenheit mit dem Bund, sei es angenehm oder wie hier bei dieser
Vorlage unangenehm, doch täglich zum Bewußtsein gebracht wird. Davon abgesehen, daß ihr also immer etwas Diskriminierendes anhaftet und daß sie als eine Art neues Zuchtmittel in dem Verhältnis Bund - Länder ausprobiert werden soll, wäre seitens der Länder gegen das System der Interessenquote als solches kaum etwas zu erinnern. Es ist aus Gründen der öffentlichen Pädagogik durchaus vertretbar, die Länder bei der Ausgabewirtschaft durch eine gewisse Beteiligung an dem Aufwand, an seiner möglichen Begrenzung zu interessieren. Einen Sinn hat aber dieses Verfahren doch nur dort, wo die Länder als Treuhänder der Bundesmittel, die sie verwirtschaften, überhaupt in der Lage sind, die Ausgaben zu beeinflussen, wo sie tatsächlich die entscheidende Instanz bei der Verwaltung darstellen. Das ist beispielsweise in keiner Weise bei der Arbeitslosenhilfe der Fall, deren Vollzug bei einer Selbstverwaltung liegt. Das ist aber auch großenteils ebensowenig bei den Besatzungskosten der Fall. Da hat die Landesregierung auf Anweisung der Kommissare etwas zu bezahlen, ohne auf die Höhe der Leistung mit mehr als platonischen Empfehlungen und Beschwerden Einfluß nehmen zu können.
Dazu kommt, daß die einzelnen Zonenherren offensichtlich verschieden beeinflußbar sind. Ich verweise nur darauf, daß im Jahre 1950 der Gesamtbetrag der Besatzungskosten gesenkt werden konnte, während er gleichzeitig in der französischen Zone um 200 Millionen, d. h. um ein volles Drittel des Vorjahres anstieg.
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Die Länder der französischen Zone zahlen zudem - das ist eine Art negativen Reservats aus der Vergangenheit - einen Teil ihrer gegenüber der Bizone doppelt so hohen Besatzungskosten - doppelt so hoch gemessen an der Steuerkraft - in der Form einer Pauschale, d. h. einer Globalleistung, bei der niemand weiß, wofür sie überhaupt verwendet wird. Hier, angesichts einer Barleistung ohne ersichtliche Zweckbestimmung, gegen die eine Landesregierung irgendwie demonstrieren könnte, verliert selbstverständlich die Interessenquote jeglichen Sinn. Eine aussichtsvolle Einwirkung der Länder auf die Höhe der Besatzungskosten setzte vor allem voraus, daß die Gesamtbesatzungskostenlasten irgendwie auf Zonen und Länder nach einem normierten Bedarf, daß sie überhaupt nach dem Bedarf verteilt werden.
Wir halten uns nun in der französischen Zone nicht für so viel gefährlicher als die Bewohner anderer Länder, daß man uns bis heute deshalb mit einer wesentlich höheren Besatzung, und in deren Gefolge mit einer wesentlich höheren Besatzungslast hätte beglücken müssen.
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Wenn aber andere Motive als die des tatsächlichen Bedarfs die Höhe der Besatzungskosten der französischen Zone bestimmen, Motive, die nur zu vermuten sind, dann müssen gegenüber diesem unerforschlichen Ratschluß der Alliierten jedenfalls Sparsamkeitsargumente der Länder völlig wirkungslos bleiben.
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Mit diesen Bemerkungen zu dem Problem der Interessenquote wollte ich Ihnen, meine Damen und Herren, darlegen, daß das System, wenn es mehr Sinn als irgendein anderer schematischer Verteilungsmaßstab, wenn es überhaupt einen Sinn haben soll, sich auf Aufwandsgebiete beschränken muß, auf die die Länder auch wirklich eine entscheidende Einwirkungsmöglichkeit haben.

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dies den im Vorjahre ausgearbeiteten Vorschlägen der Ministerpräsidentenkonferenz.
In den Verhandlungen des Bundesrats ist von einzelnen Ländern beantragt worden, die Interessenquotenbelastung nach dem Maßstab der Steuerkraft auf die Gesamtheit der Länder umzulegen. Der Bundesrat hat sich in seiner Mehrheit diesem Antrage nicht angeschlossen und es bei der Regierungsvorlage belassen. Eine Umlage der Interessenquotenbelastung auf die Ländergesamtheit wäre mit dem Gedanken einer echten Lastenbeteiligung unvereinbar; denn wenn die Länder die Möglichkeit hätten, die finanzielle Last ihrer Interessenquoten zum überwiegenden Teil auf die übrigen Länder abzuwälzen - dadurch, daß jedes Land nach seiner Steuerkraft herangezogen wird -, so würde das zur Folge haben, daß die Art und Weise, wie das einzelne Land die Bundesmittel verwaltet, nicht mehr unmittelbar in seinem Haushalt spürbar wird. Der Anreiz zu einer sparsamen Verwaltung wäre infolgedessen genommen.
Eine weitere finanzielle Beteiligung der Länder sieht der Gesetzentwurf insofern vor, als er die persönlichen und sächlichen Verwaltungskosten grundsätzlich bei den Ländern beläßt. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, daß die Verwaltungshoheit auf dem Gebiete der Besatzungskosten und der sonstigen Kriegsfolgelasten bei den Ländern entsprechend dem Grundgesetz verbleibt.
Die Heranziehung der Länder zu den Bundeslasten und die Tatsache, daß den Ländern die Kriegszerstörungslasten und die mittelbaren Flüchtlingslasten verbleiben, mindern den Entlastungseffekt des Überleitungsgesetzes für die Länder, die mit Kriegsfolgeausgaben überdurchschnittlich belastet sind. Diese Ungleichheiten zu mildern, ist Aufgabe des im Artikel 106 Abs. 4 des Grundgesetzes vorgesehenen horizontalen Finanzausgleichs, also eines Finanzausgleichs unter den Ländern allein, nicht zwischen Bund und Ländern. Die Vorarbeiten für diesen Finanzausgleich sind eingeleitet. Da die Finanzausgleichsverhandlungen mit den Ländern erheblichen Schwierigkeiten begegnen und deshalb voraussichtlich nicht in allernächster Zeit zum Abschluß kommen, hat die Bundesregierung für das schwächste der Länder, das Notstandsgebiet Schleswig-Holstein, ein Übergangsgesetz vorbereitet, das bereits die Zustimmung des Bundesrats gefunden hat und in nächster Zeit dem Bundestag vorgelegt werden wird.
Der Entwurf des Überleitungsgesetzes beschränkt sich auf den Übergang der Kriegsfolge- und Soziallasten auf den Bund, ändert also nicht das diesen Lasten zugrunde liegende materielle Recht. Seine Vereinheitlichung ist auf Einzelgebieten, zum Beispiel Fürsorge für Heimkehrer und Angehörige von Kriegsgefangenen, bereits mit Gesetzeskraft begonnen; die Vereinheitlichung auf anderen Gebieten steht bevor, zum Beispiel Bundesversorgungsrecht, Gesetz nach Art. 131 des Grundgesetzes, Überführung der aufgelösten Reichs- und Zonenbehörden usw. Im übrigen trifft das Überleitungsgesetz die erforderlichen Einzelbestimmungen, die sicherstellen sollen, daß sich die Überleitung im ganzen Bundesgebiet gleichförmig vollzieht, insbesondere in allen Ländern die gleichen Finanzvorgänge auf den Bundeshaushalt übergehen.
Die Frage der zeitlichen Abgrenzung des Überleitungsvorganges entscheidet das Gesetz im § 14 nach dem Kassenprinzip. Die im § 14 vorgesehene Regelung soll die Überleitung und Abrechnung vereinfachen. Sie sollte aber nicht zu einer unbilligen Benachteiligung des Bundes führen und den Ländern die Möglichkeit zu einer willkürlichen Vorwegnahme von Einnahmen und Verlagerung von Ausgaben eröffnen. Die im § 16 vorgesehene Einschaltung des Rechnungshofes soll die Verwirklichung dieses letzteren Grundsatzes sicherstellen. Zur Zeit wird noch geprüft, ob darüber hinaus auf Grund der bisherigen Erfahrungen eine Ergänzung des § 14 notwendig ist. Im übrigen wird in den Ausschußberatungen noch Gelegenheit sein, einige weitere Verbesserungen und Klarstellungen am Gesetzestext anzubringen, die sich nach den Erfahrungen der ersten Monate dieses Rechnungsjahres als notwendig oder zweckmäßig erwiesen haben. Insbesondere werden Ergänzungen und Änderungen auf folgenden Gebieten notwendig sein:
a) Der alliierte Unterausschuß für Besatzungskosten beanstandet, daß die sogenannten nicht anerkannten Besatzungskosten gesetzestechnisch mit den Ausgaben des angeordneten Besatzungskostenetats in Zusammenhang gebracht werden. Die Alliierte Hohe Kommission ersucht, daß die im § 5 Abs. 1 Nr. 2 aufgeführten Ausgaben nicht als Besatzungslasten gekennzeichnet werden, wenn es sich auch nach deutscher Auffassung um Ausgaben handele, die durch Anordnungen der Besatzungsmacht verursacht sind und mit dem Besatzungszweck im Zusammenhang stehen.
b) Das Heimkehrergesetz und das Gesetz über Unterhaltsbeihilfen für Angehörige von Kriegsgefangenen müssen in das Gesetz eingearbeitet werden.
c) Das in Vorbereitung befindliche Gesetz nach Art. 131 des Grundgesetzes macht voraussichtlich eine andere Technik des Lastenüberganges erforderlich, als sie im Entwurf des Überleitungsgesetzes vorgesehen ist.
d) Es wird zu prüfen sein, ob der Übergang der Kosten der Bundesfinanzverwaltung und der Lasten der aufgelösten Reichs- und Zonenbehörden noch in diesem Gesetz normiert werden soll oder einem zweiten Überleitungsgesetz vorzubehalten ist.
In Übereinstimmung mit dem Bundesrat wird nach den Grundsätzen des Entwurfs bereits seit dem 1. April 1950 praktisch verfahren. Da aber die Haushaltsführung des Bundes, namentlich hinsichtlich der Kriegsfolgelasten und der Interessenquoten, alsbald einer einwandfreien Rechtsgrundlage bedarf, erscheint eine baldige Verabschiedung des Gesetzentwurfes geboten, um die ich das Hohe Haus ersuche.