Arndt (NA), 1976-07-01:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Als Berichterstatter kann ich hier natürlich nur den Ausschußantrag zugrunde legen. Dennoch ist mir als


Dr. Arndt ({0})
Mitglied dieses Hauses natürlich bekannt, daß ein interfraktioneller Antrag vorliegt, den Gesetzentwurf in der Fassung des Rechtsausschusses in zwei Teile zu zerlegen. Ich werde mich hier ohne Berücksichtigung der Drucksache 7/5527 auf die Änderungen der Art. 29 und 39 in der Fassung beschränken, die Ihnen der Rechtsausschuß anzunehmen empfohlen hat. Mit anderen Worten: Ich werde nicht über den Teil berichten, der sich mit Art. 74 des Grundgesetzes befaßt.
Zunächst zu Art. 29. Die Neufassung dieses Artikels des Grundgesetzes, der sich mit der Neugliederung des Bundesgebiets befaßt, ist außerordentlich sorgfältig vorbereitet worden. Die Daten der Ihnen vorliegenden Drucksache täuschen daher.
Um die Einstimmigkeit des Beschlusses dieser Verfassungsänderung zu erreichen, wurden schon im vorparlamentarischen Raum 1975 die ersten umfangreichen Besprechungen aufgenommen. Es wurde ein interfraktioneller Gesprächskreis gebildet, dem alle Fraktionen dieses Hauses einschließlich der Landesgruppe der CSU angehörten und in dem ferner der Bundesrat und durch Bundesminister Maihofer die Bundesregierung vertreten waren. Von seiten der Länder haben an diesem interfraktionellen und interorganiellen Kreis insbesondere die Staatssekretäre Professor Dr. Herzog von Rheinland-Pfalz und Dorenburg von Schleswig-Holstein teilgenommen. Auch das Land Baden-Württemberg ist intensiv vertreten gewesen, meist durch Herrn Ministerialdirigent Dr. Bulling. Dort wurde in anderthalb Jahren ein sorgfältig austarierter Kompromiß erarbeitet.
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- Vielen Dank, Herr Kollege Dr. Schäfer. Ich kann in der Tat ergänzend sagen, daß in diesem Gesprächskreis außer den Fraktionen dieses Hauses auch die politischen Parteien besonders vertreten waren. Diese Ergänzung zeigt Ihnen deutlich, wie sorgfältig und nach allen Seiten hin abgesichert die Vorbereitung dieses Entwurfs stattgefunden hat und daß nicht nur die Zeiten, die in der Drucksache angegeben sind, die maßgeblichen für die Vorbereitungen gewesen sind.
Diese Sorgfalt wurde aber weiterhin auch auf die Fassung angewandt, die der Rechtsausschuß jetzt beschlossen hat und die noch etwas von den vorparlamentarischen Beschlüssen und von den Beschlüssen des Innenausschusses dieses Hauses abweicht. Was ist nun der Gegenstand der Neuregelung von Art. 29 des Grundgesetzes?
Erstens. Der Verfassungsauftrag wird durch die Ermächtigung ersetzt, eine Neugliederung des Bundesgebietes durchzuführen. Es wird also - um es einmal in einer etwas legereren Sprache auszudrükken - aus Art. 29 Abs. 1 eine Kann-Bestimmung gemacht. Art. 29 sollte in seiner ursprünglichen Fassung die Bindestrich-Länder, die nach 1945 durch Besatzungsbefehl geschaffen worden waren, nach Wiedererlangung der deutschen Souveränität insoweit nach deutschen Vorstellungen korrigieren. Diese Zielsetzung ist inzwischen historisch überholt. Nach 30 Jahren bestehen heute die Länder auch in dem Bewußtsein der Menschen so stark, daß ihnen eine echte Staatsqualität auch dann zugewachsen ist, wenn sie erst 1945 in dieser Form ins Leben getreten sind.
Zweitens. Das Ziel der Neugliederung soll es heute sein, Länder zu schaffen, die nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Dies ist das Ziel der künftig möglichen Neugliederung nach Art. 29. Der Föderalismus als wirksamste Gewaltenteilung und damit Machtbalance ist allerdings nur haltbar, wenn er auch in den Augen der Bevölkerung in diesem Lande erkennbar funktioniert. Bei den zu berücksichtigenden Zusammenhängen hat daher - ohne Veränderung des zunächst genannten Zieles - der Rechtsausschuß gerade wegen dieser psychologischen Komponente die landsmannschaftlichen Verbundenheiten sowie die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge vor die Problemkreise mehr technisch-rationaler Art wie die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit oder die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung gestellt. Dies ist eine der Änderungen, die der Rechtsausschuß in der letzten Beratung noch vorgenommen hat.
Außerdem erfolgt in Zukunft die Neugliederung durch Bundesgesetz, das durch Volksentscheid bestätigt werden muß. Dabei wird Art. 29 neuer Fassung jetzt von dem Grundsatz beherrscht, daß keine Neugliederung ohne Zustimmung der betroffenen Bevölkerung stattfinden soll. Dies ist einer der zentralen Punkte der Grundgesetzänderung. Das Oktroi-Prinzip des bisherigen Art. 29 - niedergelegt in Art. 29 Abs. 5 Satz 3 - wird abgeschafft; dies war die Bestimmung, daß der Volksentscheid dann im ganzen Bundesgebiet stattzufinden hatte, wenn die unmittelbar betroffene Bevölkerung die Neugliederung abgelehnt hatte. Die einzige Ausnahme von diesem neuen Grundsatz der Abschaffung des Oktroi-Prinzips, also von dem Grundsatz, daß die betroffene Bevölkerung der Neugliederung immer zustimmen muß, ist die Bagatellklausel in Abs. 7 der Neufassung. Hier ist vorgesehen, daß die Landeszugehörigkeit von Gebieten, in denen nicht mehr als 10 000 Menschen wohnen, auch ohne deren unmittelbare Mitwirkung verändert werden kann. Auch an dieser Stelle hat der Rechtsausschuß wieder eine Umstellung vorgenommen. Wir meinen, daß hier in erster Linie, weil davon primär die Länder betroffen sind, Staatsverträge das geeignete rechtliche Mittel sind, um die Landeszugehörigkeit zu verändern, und daß erst in zweiter Linie Bundesgesetze mit dem Quorum der absoluten Mehrheit in diesem Hause das Mittel sein sollen, mit dem diese Veränderungen herbeigeführt werden.
Schließlich ist ein Wort über die Beschlüsse des Rechtsausschusses zu den erforderlichen Mehrheiten zu sagen. Beim Volksentscheid müssen zustimmen: erstens die Mehrheit im künftigen Gebiet des neuen oder neu umgrenzten Landes und zweitens die Mehrheit in den Gebieten oder Gebietsteilen eines betroffenen Landes, deren Landeszugehörigkeit in gleichem Sinne geändert werden soll. Im gleichen Sinne bedeutet: aus dem gleichen Land in das

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gleiche neue Land. Dabei ist die Mehrheit durch Zusammenzählen aller Stimmen zu erzeichnen, wenn die Gebietsteile bisher einem Lande zugehörten und in dasselbe andere Land überwechseln sollen. Oder umgekehrt ausgedrückt: Auch wenn die in dieser Weise wechselnden Landesteile nicht aneinander grenzen, wird die erforderliche Mehrheit bei ihnen doch gemeinsam errechnet, nicht in jedem Einzellandesteil.
Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, daß das Recht zur Initiative für eine Gebietsänderung nach den Beschlüssen des Rechtsausschusses in einem Raum in Zukunft 10 % der zum Bundestag Wahlberechtigten zusteht, wenn der betreffende Raum, dessen Gebietszugehörigkeit geändert werden soll, erstens zusammenhängend ist, zweitens ein abgegrenztes Siedlungs- und Wirtschaftsgebiet darstellt, drittens in mehreren Ländern liegt und viertens und letztens mindestens eine Million Einwohner hat.
Das Mittel, mit dem die Initiative der Bevölkerung dieses so betroffenen Gebietes zum Ausdruck gebracht wird, ist das Volksbegehren. Wenn ein solches Volksbegehren stattgefunden hat, muß innerhalb von zwei Jahren ein Bundesgesetz ergehen, das entweder die Änderung - entsprechend dem Ergebnis des Volksbegehrens - festlegt oder aber eine Volksbefragung vorschreibt, wobei der Bundesgesetzgeber an das Ergebnis dieser Volksbefragung rechtlich nicht gebunden ist. Dieser Begriff der Volksbefragung taucht damit zum erstenmal ausdrücklich in unserem Grundgesetz auf.
In Abs. 6 hat der Rechtsausschuß schließlich die von der Bundesregierung und vom Innenausschuß empfohlenen Fristen gestrichen, binnen deren ein Verfahrensgesetz erlassen werden muß. Wir schaffen damit zwar eine constitutio imperfecta, eine nicht vollständige Verfassungsnorm, aber der Rechtsausschuß war der Meinung, daß die Aufnahme von Daten und Fristen in die Verfassung schlechter verfassungsrechtlicher Stil ist. Verfassungsbestimmungen müssen dem Gedanken nach ad infinitum gelten und sollten keine Fristen enthalten, die nach kurzer Zeit überholt sind. Der Rechtsausschuß meinte, der politische Zwang eines erfolgreichen Wollens der Bevölkerung reiche hier aus, um dieses Haus dazu zu bestimmen, das entsprechende Gesetz zu verabschieden.
Schließlich hat der Rechtsausschuß, weil Länderinteressen elementar berührt werden - was hier keiner näheren Begründung bedarf -, beschlossen, die Länder ausdrücklich an dem Verfahren zu beteiligen, und einen entsprechenden Satz in Abs. 2 des neuen Art. 29 eingefügt. Dabei wollte der Rechtsausschuß nicht in Landesverfassungsrecht eingreifen. Die Länder sollen vielmehr nach eigenem Recht selbst bestimmen, welches Organ dieses Landes diese Äußerung vornimmt. Dabei lag dem Rechtsausschuß nichts ferner, als die Landtage bei der Mitwirkung auszuschalten, obwohl er das Wort „Landtage" durch das Wort „Länder" ersetzt hat. Nur der Respekt vor der Eigenstaatlichkeit der Länder war das Motiv für diese Veränderung. Der Rechtsausschuß hat mich beauftragt, hier ausdrücklich festzustellen, daß die Einschaltung der Landtage sogar ausgesprochen erwünscht ist. Nur meinten wir, von Verfassungs wegen nicht gehalten zu sein, den Ländern vorzuschreiben, daß es die Landtage sein müssen. - So viel zur Neufassung des Art. 29 des Grundgesetzes.
Weiter habe ich Ihnen noch über die Neufassung des Art. 39 des Grundgesetzes zu berichten. Hier ist zunächst das politische Ziel, das bisher nach der gegenwärtigen Verfassungslage notwendigerweise gegebene Interregnum zwischen zwei Wahlperioden zu beseitigen. Dieses Interregnum ist zwar kein rechtliches Interregnum, aber doch ein politisches Problem. In aller Regel war der Zeitraum zwischen dem Ablauf einer Legislaturperiode und dem Neuzusammentritt des Bundestages nur sehr kurz. Welches politische Problem dennoch entsteht, ersehen Sie allein aus dem faktischen Ablauf in diesem Jahre 1976: Der neue Bundestag wird am 3. Oktober dieses Jahres gewählt, während der gegenwärtig amtierende Bundestag noch bis zum 13. Dezember 1976 in Amt und Recht ist, so daß der am 3. Oktober 1976 neu gewählte Bundestag frühestens am 14. Dezember zusammentreten kann.
Ein solcher Fristablauf ist zumindest verfassungspolitisch unerwünscht. Es ist sinnvoll, die Zeit, die zwischen der Wählerentscheidung und deren praktischer Wirksamkeit im Staatsleben liegt, zu verkürzen, und zwar auf 30 Tage. Diese Zeit ist erforderlich, damit das neue Parlament sich auf seine Konstituierung vorbereiten kann.
Auch dieser Entwurf zu Art. 39 des Grundgesetzes geht auf jahrelange intensive Beratungen zurück. In diesem Fall haben sie in der Enquetekommission für Verfassungsreform stattgefunden. Wenn Ihnen in diesem Herbst der Abschlußbericht dieser Kommission nach sechs Jahren Arbeit vorliegt, werden Sie sehen, daß dort der Vorschlag noch umfassender ist und insbesondere auch für die Auflösung des Bundestags eine Neufassung vorsieht. Hier liegt Ihnen heute nur das Kernstück der Ergebnisse der Beratungen der Enquetekommission für Verfassungsreform vor, nämlich die Beseitigung dieses Interregnums.
Diese Neufassung wird von dem Prinzip beherrscht, daß die Neuwahl des Bundestags jeweils zwischen dem 45. und dem 47. Monat nach Beginn der Wahlperiode stattfinden muß und daß der neue Bundestag spätestens 30 Tage nach seiner Wahl zusammentreten muß und dann durch sein Zusammentreten die vorangegangene Legislaturperiode beendet. Der Rechtsausschuß war sich darüber einig, daß nach der gefundenen Formulierung und ihrem systematischen Aufbau auch bei der Auflösung des Bundestags die Wahlperiode und damit die rechtliche Existenz des aufgelösten Bundestags im Gegensatz zur geltenden Verfassungslage ebenfalls erst mit dem Zusammentreten des neuen Bundestags endet. Es kann also in Zukunft denkgesetzlich keine parlamentslose Zeit mehr geben.
Während alle Entscheidungen und Formulierungen zu Art. 29 und zu Art. 39, die ich Ihnen bisher vorgetragen habe, vom Rechtsausschuß einstimmig beschlossen wurden, gab es im Rechtsausschuß


Dr. Arndt ({3})
eine Kontroverse über das Inkrafttreten des neuen Art. 39. Während die oppositionellen Mitglieder die Neufassung sofort wirksam werden lassen wollten, schlägt Ihnen die Mehrheit des Rechtsausschusses vor, diesen Artikel erst zum 14. Dezember 1976, also nach dem Ende der 7. Wahlperiode, in Kraft zu setzen. Mehrheit und Minderheit im Rechtsausschuß waren sich zwar einig, daß eine Selbstverlängerung der Legislaturperiode in jedem Fall, auch mit den Mitteln der Verfassungsänderung, verfassungswidrig wäre. Die Mehrheit des Rechtsausschusses hielt es außerdem für zwar im Rechtssinne nicht unzulässig, aber verfassungspolitisch in hohem Maß unerwünscht, daß ein Bundestag seine eigene Wahlperiode manipuliert, und sei es durch eine Verkürzung. Überdies kann nach Meinung der Mehrheit des Rechtsausschusses hierin auch ein Verstoß gegen Art. 68 gesehen werden, der die Auflösung des Bundestags abschließend regelt.
Logischerweise können nunmehr alle Grundgesetzvorschriften, die bisher die Probleme der parlamentarischen Präsenz zwischen den Wahlperioden regelten, ersatzlos aufgehoben werden, weil es eine solche Zeit nicht mehr geben wird. Dies ist ein bemerkenswerter Vorgang insofern, als diese Grundgesetzänderung zu den wenigen zählt, die das Grundgesetz kürzer machen und straffen.
Der Rechtsausschuß bittet Sie einstimmig, die vorgeschlagenen Änderungen des Art. 29 und des Art. 39 zu billigen.
Ich danke Ihnen für die Aufmerksamkeit.
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