Rudolf Bindig (NA), 1993-02-11:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Wollen wir hoffen, daß es uns gelingt, wenn die Quantität nicht da ist, es auf die Qualität zu konzentrieren.
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Das europäische regionale Menschenrechtsschutzsystem bietet bereits derzeit im Vergleich zu den wesentlich schwächeren Instrumenten im UN-System den wichtigsten förmlichen Mechanismus zum Schutz der Menschenrechte. Das europäische System ist etabliert, es ist anerkannt, und es hat sich in den letzten Jahren auch durchaus bewährt. Allerdings droht dieses System zum Opfer des eigenen Erfolgs zu werden. Es gibt eine Reihe von Strukturproblemen in diesem System, die von Anfang dort angelegt waren.
Es gab bei der Einrichtung des Systems eine Diskussion, ob man mehr ein Verwaltungsverfahren wählen solle oder ein rechtsförmliches Verfahren eines Gerichtshofes. Man hat sich damals für ein Mischsystem entschieden. Es gab eine Reihe Länder, die Bedenken hatten, die Urteile eines Gerichtshofes anzuerkennen. Sie haben gesagt, daß sie bereit seien, Verwaltungsverfahren anzuerkennen, und sie haben vor allen Dingen auch gehofft, daß bestimmte Verfahren vertraulich behandelt werden könnten. Es wurde deshalb ein Mischsystem geschaffen, in dem Einzelfälle also zunächst in ein Verwaltungsverfahren hineingehen und nur unter bestimmten Regeln an den Gerichtshof weitergegeben werden; sie wechseln damit aus einem vertraulichen in ein öffentliches Verfahren. Zwischen den beiden Verfahren hat es immer dadurch eine Brücke gegeben, daß durch fakultative Erklärungen gesagt werden konnte, man akzeptiere den rechtsförmlichen Weg. Im Laufe der Gültigkeit des europäischen Systems haben immer mehr Staaten diese Bereitschaftserklärung abgegeben. Das war eine gute Methode, Staaten, die zunächst noch gezögert haben, allmählich an den Rechtsweg und das rechtsförmliche Verfahren heranzuführen.
Trotz oder gerade wegen der vorhandenen Akzeptanz des Menschenrechtsschutzsystems gibt es jetzt Probleme. Es staut sich eine Vielzahl von Fällen auf. Im Dezember 1991 gab es 2 433 anhängige Verfahren. 1 670 davon waren noch nicht einmal von der Kommission behandelt worden. Die Zahl der Fälle, die an den Gerichtshof überwiesen werden, hat erheblich zugenommen. Es waren im Jahre 1991 345 Fälle. In den Jahren vorher bewegte sich das immer nur in der Größenordnung von 20 bis 30 Fällen. Das zeigt, daß

mit dem Bekanntwerden dieses Verfahrens dann auch die Zahl so zugenommen hat, daß es zu dem Stau gekommen ist, den es jetzt zu überwinden gilt.
Wenn man bedenkt, daß sich demnächst noch zwei Zusatzprotokolle zur Menschenrechtskonvention auswirken werden, die es möglich machen, weitere Fälle vor den Gerichtshof zu bringen, nämlich das Protokoll, daß jetzt auch der Beschwerdeführer vor den Gerichtshof gehen kann - bisher konnten es nur der betroffene Staat oder die Menschenrechtskommission -, wird der Stau noch größer werden.
Die Zahl der Europaratsmitglieder wird zunehmen, die Zahl der Fälle wird überproportional zur Bevölkerung steigen, weil in den neuen Mitgliedsländern dieses ein wichtiges Element zur Einführung der Grundrechte ist. Außerdem sollen die Verfahren ja auch für Nichtmitgliedsländer geöffnet werden.
Zwei Wege wären denkbar, das derzeitige Verfahren zu reformieren. Der eine Weg wäre, zu versuchen, das bestehende System noch effizienter zu machen, Kammern zu bilden, was ja schon versucht worden ist, um nicht alle immer in die Beratung einzubeziehen. Der zweite Weg wäre eine grundsätzliche Reform, indem das bisherige zweistufige Verfahren aufgegeben wird und indem zu dem einen rechtsförmlichen Verfahren eines einheitlichen und einzigen Gerichtshofes übergegangen wird, der die jetzige Kommission und den Gerichtshof für Menschenrechte ersetzen soll. Dieser Gerichtshof müßte dann mit einigen Kammern arbeiten, um effektiv zu sein, wobei das Interesse des jeweils betroffenen Staates dadurch berücksichtigt werden kann, daß ein Mitglied des betroffenen Staates in dieser Kammer sitzt.
Diese Reform wird von einer großen Mehrheit der Mitglieder der Parlamentarischen Versammlung des Europarates und auch von einer großen Mehrheit dieses Hauses getragen. Wir alle sind der Auffassung, daß die Reform in dieser Richtung in Gang gebracht werden sollte. Deshalb hat die Bundesregierung starken Rückenwind, wenn sie sich in dieser Frage engagiert und in diesem Sinne im Ministerrat tätig wird.
Wir haben ja erlebt, daß der Ministerrat und auch die Kommission aus sich heraus nicht in der Lage waren, eine solche Reform in Gang zu bringen. Es bedurfte der parlamentarischen Initiative im Europarat, und hier im Bundestag verstehen wir es als eine Aufforderung an die Bundesregierung, in diesem Sinne tätig zu werden.
Ich meine, daß über diese Reform, über die wir hier diskutieren, hinaus noch eine weitere Reformüberlegung in diesem Mechanismus anstünde. Ich erinnere an die Hürde, daß ein Fall erst auf die europäische Ebene kommt, wenn der innerstaatliche Rechtsweg ausgeschöpft worden ist. Diese Hürde bedürfte wohl auch einmal einer Diskussion.
Es gibt eine Reihe von Ländern, in denen die innerstaatlichen Verfahren so wenig gesichert sind, daß kaum Fälle auf die europäische Ebene gelangen. Gerade diese Länder sind natürlich die problemreichsten Länder; ich denke hier vor allem an die Türkei.
Es ist doch bemerkenswert, daß wir aus diesem Land immer wieder Berichte über erhebliche Menschenrechtsverletzungen haben. Die internationale Kommission gegen Folter hat jetzt einen erschreckenden Bericht vorgelegt. Trotzdem kommen aus diesem Land sehr wenig Fälle vor die europäischen Instanzen. Dies zeigt, daß auch hier eine Notwendigkeit besteht, weiter über eine Reform auch des Zugangsmechanismus nachzudenken. Auch wenn das im Moment noch nicht Gegenstand unseres Antrags ist, gilt es dieses hier einzubringen.
Wie könnte der Zeitplan aussehen, wenn effektiv an dieser Frage auf europäischer Ebene gearbeitet wird? Es müßte gelingen, noch dieses Jahr das Zusatzprotokoll soweit voranzubringen, daß es im Herbst bei dem Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der Europaratsmitglieder in Wien fertig ausgearbeitet vorliegt.
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Die Ratifizierung könnte nächstes Jahr erfolgen. Das Protokoll könnte, wenn ich einmal von einem optimalen Zeitplan ausgehe, 1995 in Kraft treten. Wenn es dann gelingt, alle neuen Fälle gleich in diesem neuen Gremium zu behandeln, also in dieses rechtsförmige Verfahren einzubringen, bestünde die Möglichkeit, in den nächsten Jahren den Berg der aufgestauten Altfälle abzuarbeiten.
Wir können nur hoffen, daß die Hindernisse, die es in anderen Staaten gegen die Reform der Kontrollmechanismen noch gibt, überwunden werden und daß es der Bundesregierung durch aktives Tätigwerden im Ministerrat gelingt, diese Vorschläge voranzubringen. Der ganze Deutsche Bundestag wenigstens unterstützt das, was von der Parlamentarischen Versammlung des Europarates ausgearbeitet und vorgelegt worden ist.
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