däubler-gmelin (NA), 1973-10-18:
Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Die Fraktion der sozialdemokratischen Partei hat bereits in der ersten Lesung des Zustimmungsgesetzes zum Internationalen Pakt vom 19. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte erklärt, daß sie den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu diesem Pakt einhellig begrüßt. Wir haben damals gesagt, wir würden uns mit Nachdruck für eine gründliche, aber schnelle Beratung und Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes durch den Bundestag einsetzen. Das haben wir getan.
Wenn Sie heute - und der federführende Rechtsausschuß empfiehlt es Ihnen ebenso wie die mitberatend tätig gewordenen Ausschüsse - das Zustimmungsgesetz billigen, wird die Bundesregierung aller Voraussicht nach in der Lage sein, dem Pakt bis zu dem Tage beizutreten, an dem sich das Datum der Verabschiedung der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte durch die Vereinten Nationen zum 25. Male jährt.
Wir meinen, daß gerade mit diesem 'Schritt unsere Achtung vor den Grund- und Menschenrechten in angemessener Weise zum Ausdruck gebracht werden kann. Über den Inhalt des Paktes im einzelnen hat Sie gerade Herr Dr. Wittmann, der erste Berichterstatter, informiert, dem ich an dieser Stelle recht herzlich danke.
Lassen Sie mich einiges davon ergänzend unterstreichen. Der Internationale Pakt enthält vornehmlich die bürgerlichen klassischen Freiheitsrechte des einzelnen. Er bildet somit den vorläufigen Endpunkt einer Kette, die vor nicht ganz 200 Jahren in Virginia, USA, begonnen hat und die sich in unserem rechtlichen Bereich u. a. in Teilen des Grundrechtskatalogs des Grundgesetzes und in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten niedergeschlagen hat. Der InterFrau Däubler-Gmelin
nationale Pakt stellt nun erstmalig diese bürgerlichen Freiheitsrechte umfassend unter völkerrechtliche Anerkennung und unterstellt sie völkerrechtlichem Schutz.
Dabei ergeben sich jedoch gravierende Unterschiede zu unserem innerstaatlichen Grundrechtskatalog, im übrigen auch zu dem der Menschenrechtskonvention. Herr Dr. Wittmann hat zum Teil bereits darauf hingewiesen. Sind bei uns die Grundrechte einklagbare, mit Hilfe des Verfassungsgerichts, der Verfassungsbeschwerde durchsetzbare Rechte, so erkennt der Internationale Pakt für die völkerrechtliche Ebene eine derartige konkrete Möglichkeit nicht an, vielleicht noch nicht. Die Verwirklichung der in dem Internationalen Pakt niedergelegten Rechte ist vielmehr zunächst den Staaten aufgegeben, der Rechtsschutz dieser Freiheitsrechte erfolgt nicht in einem Justizverfahren, sondern durch die völkerrechtlichen und damit sanktionslosen Instrumente der allgemeinen und besonderen Berichtspflicht der Mitgliedstaaten gegenüber der noch zu bildenden Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen.
Hinzu tritt dann die Möglichkeit der Staatenbeschwerde als Kontrollinstrument. Wir begrüßen dieses Kontrollinstrument ebenso wie die Tatsache, daß die Bundesregierung die Anerkennung dieses Kontrollinstrumentes für die Bundesrepublik erklären wird. Dieses Instrument kann zwar den eigentlichen Rechtsschutz auch nicht ersetzen. Obwohl es ebenfalls nur in eine Berichtspflicht und in ein Vergleichsverfahren münden kann, ist es jedoch geeignet, weltweite Respektierung der Grund- und Menschenrechte weiter zu stärken.
Die Möglichkeit des einzelnen Staatsbürgers, sich bei dem Menschenrechtsausschuß der UNO darüber zu beschweren, daß sein Heimatstaat die in diesem Pakt niedergelegten Rechte verletzt habe, ist in einem dem Pakt beigegebenen Fakultativprotokoll enthalten. Dieses Protokoll ist jedoch bisher von der Bundesregierung nicht unterzeichnet worden und somit auch nicht Teil des Ratifizierungsverfahrens. Man mag dies bedauern, und zwar hauptsächlich deshalb, weil es durchaus denkbar ist, daß mit seiner Annahme eine weitere Möglichkeit zum Schutze der Menschenrechte des einzelnen Bürgers geschaffen würde. Gleichwohl - auch darauf hat Herr Dr. Wittmann hingewiesen - ist es nicht zu verkennen, daß auf Grund verfahrensmäßiger Ungeklärtheiten im völkerrechtlichen Bereich wie auch von Kollisionsmöglichkeiten, die mit dem effektiven Beschwerdeverfahren nach der Europäischen Menschenrechtskonvention zusammenhängen, im Einzelfall auch Konstellationen eintreten können, die nicht ausschließlich zugunsten des schutzbegehrenden Betroffenen ausfallen können.
Um all dem Rechnung zu tragen, haben wir uns entschlossen, einen Entschließungsantrag vorzulegen, der die Bundesregierung auffordert, die Möglichkeit einer Unterzeichnung und eines Beitritts zu dem Fakultativprotokoll zu prüfen und vor dem Bundestag bis zum 31. Dezember 1974 darüber Bericht zu erstatten.
Bisher habe ich nur über die juristischen Verpflichtungen gesprochen, die sich für die Bundesrepublik Deutschland aus diesem Pakt ergeben. Neben diesen Verpflichtungen bestehen unserer Auffassung nach jedoch weitere, deren formale Verbindlichkeit unterhalb der rechtlichen Schwelle liegt, deren inhaltliche Maßstabsfunktion jedoch gleichwohl wichtig bleibt. Die erste davon betrifft unsere innerstaatliche Rechtsordnung. Klassische Freiheitsrechte und Effektivität des Grundrechtsschutzes sind uns, wie schon gesagt, nichts Neues, die völkerrechtliche Anerkennung beider empfinden wir als Fortschritt, ohne daß wir dadurch unsere innerstaatliche Rechtsordnung umzustülpen brauchten.
Dennoch bleibt einiges an Problemen übrig, die vielleicht nicht im Zusammenhang mit diesem Pakt, ganz sicher aber bei nächster Gelegenheit zu erörtern sein werden. Geht die Bestimmung der völkerrechtlichen Vereinbarung im Einzelfall über die entsprechende Regelung unserer innerstaatlichen Ordnung hinaus oder weicht sie sonst von ihr ab, ohne unser rechtliches und politisches System zu sprengen, so sollte man vielleicht noch stärker, als dies bereits im vorliegenden Pakt getan wurde, den Weg der Anpassung der innerstaatlichen Normen an die Bestimmungen der völkerrechtlichen Vereinbarung einschlagen. Der Weg über die Einlegung von Vorbehalten mag weniger problematisch sein; ob er dem eigentlichen Anliegen immer ganz gerecht wird, bleibt dennoch zu bezweifeln.
Im Zusammenhang mit den Rechten des vorliegenden Internationalen Pakts ergibt sich aus diesen Überlegungen, daß der vorsorglich eigelegte Vorbehalt über die gegenüber den Paktbestimmungen verstärkte Möglichkeit der Einschränkung des Grundrechts auf Meinungsfreiheit, auf Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit für Auländer keinesfalls als bloße Festschreibung der deutschen Regelung aufgefaßt werden darf. Vielmehr wird sich möglicherweise die Mühe lohnen, diese Vorschrift in der Zukunft den Bestimmungen des völkerrechtlichen Paktes anzupassen.
Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! In der ersten Lesung hat Herr Dr. Mertes für die CDU/CSU Aufmerksamkeit besonders, ja ausschließlich dem Selbstbestimmungsrecht der Völker gewidmet. Die Fraktion der SPD hat Bedeutung und Rang dieses Rechts immer betont. Das ist bekannt. Deshalb ist für uns auch die völkerrechtliche Verpflichtung des Internationalen Pakts eine Selbstverständlichkeit, nämlich die internationale solidarische Achtung vor dem umfassenden Recht auf Selbstbestimmung der Völker einschließlich seiner wirtschaftlichen, sozialen und politischen Implikationen. So wie wir dieses Recht für uns beanspruchen, so tun dies auch andere Völker mit dem gleichen Recht. Dies gilt nicht nur für diejenigen Völker, die sich insbesondere in der dritten Welt vom Kolonialismus befreien wollen und müssen, sondern dieser Grundsatz gilt, umfassend, wie er ist, auch für andere Völker.
Das chilenische Volk hat unter Präsident Salvador Allende von diesem Recht Gebrauch gemacht. Es ist
an der Verwirklichung seines Selbstbestimmungsrechts gehindert worden, zwar nicht durch völkerrechtlich relevante Akte, sondern primär durch innere Verfassungsfeinde, rechtsstehende Konservative und putschende Militärs. Gleichwohl muß eine Auffassung die Ernstlichkeit der Anerkennung des völkerrechtlichen Rechts auf Selbstbestimmung der Völker in Frage ziehen,
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die es quasi unter Vorbehalt der Zustimmung durch machtbewußte Rechtsradikale und putschende Militärs stellt. Ich meine - und will dies nochmals betonen -, daß die Zustimmung zur völkerrechtlichen Anerkennung des Selbstbestimmungsrechts jeden von uns zu eindeutigen Äußerungen auf diesem Gebiet verpflichtet.
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Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Mit dem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu diesem Pakt ist die weltweite Achtung der bürgerlichen Grund- und Menschenrechte sicherlich nur einen kleinen Schritt weitergekommen. Bereits in der ersten Lesung wurde von uns betont, daß ohne die Kontrolle und ohne die Mitarbeit einer engagierten und kritischen Öffentlichkeit in allen Ländern entscheidende Verbesserungen auch auf dem Gebiete der Durchsetzung der Menschenrechte nicht zu erreichen sind. Lassen Sie mich das hier wiederholen und
nochmals unterstreichen. Ohne diese Effektivierung bleibt der Beitritt zu diesem Pakt wenig mehr als ein bedrucktes Stück Papier. Die Fraktion der SPD hofft deshalb auf die engagierte und kritische Offentlichkeit, und in diesem Sinne erklären wir die Zustimmung zu dem Internationalen Pakt vom 19. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte.
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