Matthöfer (bundesminister der finanzen), 1981-10-29:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Die Ihnen vom Bundeswirtschaftsminister gerade vorgetragene neue Einschätzung der wirtschaftlichen Entwicklung führt 1982, wie sich in der öffentlichen Diskussion noch herausstellen wird, für die Haushalte aller staatlichen Ebenen, des Bundes, der Länder und der Gemeinden, zu niedrigeren Steuereinnahmen, als wir noch bei der letzten Steuerschätzung Ende Juni gemeinsam angenommen haben. Auch für das laufende Jahr 1981 sind seit der ersten Aufstellung der Haushaltsentwürfe vor einem Jahr und seit den Beratungen im Finanzplanungsrat Ende 1980 in den dann folgenden Steuerschätzungen die Annahmen nach unten korrigiert worden.
Es hat sich überhaupt gezeigt, daß bei gedrückter wirtschaftlicher Entwicklung der Arbeitskreis Steuerschätzung, dem Bund, Länder und die wirtschaftswissenschaftlichen Institute sowie die Bundesbank angehören, die Steuereinnahmen eher überschätzt, während umgekehrt in Aufschwungsjahren die Einnahmen fast regelmäßig unterschätzt werden, so etwa 1971, 1972, 1976, 1978 und 1979. Ein einziges Mal, nämlich 1973, ist der Fall eingetreten, daß die Schätzungen hinterher von der Wirklichkeit voll bestätigt worden sind, und mehr kann man von Schätzungen dieser Art, in die alle Unsicherheiten der wirtschaftlichen Entwicklung eingehen - auch der Verhaltensweisen der Steuerzahler - wohl gar nicht erwarten. Insofern werden die öffentlichen Haushalte immer mit der Tatsache konfrontiert, daß die Einnahmen mal in die eine, mal in die andere Richtung anders verlaufen, als vorausgeschätzt wird. Bund, Länder und Gemeinden sind insbesondere im Verlauf der letzten zwölf Monate immer wieder mit der Frage konfrontiert worden, ob sie niedrigere Einnahmeschätzungen zum Anlaß für zusätzliche Ausgabenkürzungen nehmen oder konjunkturell bedingte höhere Neuverschuldung in Kauf nehmen sollen.


Grundsätzlich konnte in allen Sitzungen des Finanzplanungsrates bereits Übereinstimmung darüber hergestellt werden, daß alle öffentlichen Haushalte die Dynamik insbesondere der konsumtiven Ausgaben nachhaltig bremsen und den Zuwachs der Ausgaben möglichst auf eine Größenordnung von 4 % beschränken sollten. Dies war eine durchaus ehrgeizige Zielsetzung, wenn man an die Ausgabenzuwächse gerade auch bei den Ländern in den Jahren 1978 bis 1980 denkt.
Dabei war völlig klar, daß in der konjunkturellen Entwicklung das Risiko geringer Steuereinnahmen lag. Es war die ganz überwiegende Meinung im Finanzplanungsrat, daß weitere konjunkturell bedingte Steuermindereinnahmen nicht noch durch weitere Einschnitte in die Ausgaben ausgeglichen werden sollten.
Für den Bundeshaushalt hat sich dies dadurch verschärft, daß er nicht nur auf der Einnahmenseite, sondern auch auf der Ausgabenseite erhebliche konjunkturbedingte Mehrbelastungen zu verkraften hat, und zwar nicht nur, wie die Länder und Gemeinden, die steil angestiegenen Kreditzinsen, sondern auch die beachtlich gestiegenen Mehrausgaben bei der Bundesanstalt für Arbeit für eine zunehmende Arbeitslosigkeit.
1981 hat die Erhöhung der Nettokreditaufnahmen von 27,3 Milliarden DM im ursprünglichen Haushaltsentwurf auf 33,8 Milliarden DM in dem Entwurf, der dann von diesem Hause im Juni endgültig beschlossen wurde, unbestreitbar Verunsicherung geschaffen. Die Besorgnisse in der Wirtschaft, auf den Kapitalmärkten und auch im Ausland über die Entwicklung der Nettokreditaufnahme drohten jenseits aller ökonomischen Kreislaufüberlegungen, die auch nicht gering einzuschätzen sind, die Konjunktur zusätzlich zu belasten, den Kurs der D-Mark zu schwächen und eine Rückkehr zu einem konjunkturgerechten und potentialorientierten Zinsniveau zu erschweren.
Deshalb hat die Bundesregierung bei der Aufstellung des Haushalts für 1982 großen Wert darauf gelegt, die Besorgnisse um eine überhöhte öffentliche Kreditaufnahme auszuräumen. Sie hat trotz der anhaltenden Konjunkturschwäche im gegenseitigen Stadium einer noch immer passiven Leistungsbilanz bewußt darauf verzichtet, von der Ausgabenseite her expansive Impulse zu geben, und sie hat nachträglich auf einen Kurs der Verstetigung der Ausgaben auf einem niedrigeren Wachstumsniveau gesetzt. Dieser Kurs war richtig, wie sich auch an den positiven Reaktionen bei den Wechselkursen und auf den Kapitalmärkten gezeigt hat. Dieser Kurs hat dann ja auch zu einer Lockerung des hohen Zinsniveaus mit beigetragen.
Wenn wir nun erneut vor ungünstigeren Prognosen für die wirtschaftliche Entwicklung und folglich vor der Wahrscheinlichkeit geringerer Steuereinnahmen und höherer Arbeitslosenzahlen stehen, widerlegt dies keineswegs unseren finanzpolitischen Kurs. Eine weitere Verzögerung der konjunkturellen Erholung, eine nachhaltig schlechte Gewinnsituation der Unternehmen, geringere Steuereinnahmen und steigende Arbeitslosenzahlen machen es allerdings noch einmal schwerer, den Kurs der Vertrauensstabilisierung erfolgreich durchzuhalten. Trotz der in der ganzen Welt vorherrschenden Unsicherheiten, die in unser Land hineinwirken, darf es nicht dazu kommen, daß eine nicht abreißende Folge von immer neuen Deckungslücken in öfffentlichen Haushalten nachhaltig Verunsicherung verbreiten und sich schädlich auf wirtschaftsbestimmende Faktoren auswirken können.
Die Bundesregierung hält es deshalb für außerordentlich wichtig, einer solchen Entwicklung entgegenzuwirken. Es muß durch zusätzliche Maßnahmen die Voraussetzung dafür geschaffen werden, daß von den öffentlichen Haushalten keine Risiken für die Kapitalmärkte, für die Stabilität und für die Investitionsfähigkeit der Wirtschaft ausgehen.
Eine Korrektur der Einschätzungen des konjunkturellen Verlaufs im nächsten Jahr und der damit verbundenen Beschäftigungsfolgen ist zu diesem Zeitpunkt schon und lange vor der offiziellen Steuerschätzung unvermeidbar. Der schwächere Konjunkturverlauf im zweiten Halbjahr 1981 führt insbesondere bei den Bruttoeinkommmen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen zu einem erheblichen Rückgang, und zwar allein um 12 Millarden DM gegenüber der März-Schätzung. Im laufenden Jahr 1981 halten sich per saldo die Steuermindereinnahmen gegenüber der Dritten Lesung im Juni noch in Grenzen, da den deutlich niedrigeren Einnahmen bei der Körperschaft-, Gewerbe- und Einkommensteuer höhere Lohnsteuereinnahmen gegenüberstehen.
Die schlechtere Ertragslage der Wirtschaft wird sich erst im nächsten Jahr steuerlich voll auswirken. Selbst eine konjunkturelle Besserung kann sich nicht kurzfristig bei den gewinnabhängigen Steuern niederschlagen, weil es hier steuertechnische Verzögerungen gibt und obendrein der Verlustvortrag dazu führen wird, daß die jetzt entstandenen Verluste die im Konjunkturaufschwung entstehenden Gewinne steuerlich neutralisieren werden. Die konjunkturell bedingten Steuermindereinnahmen folgen dem Konjunkturrückgang mit einer gewissen Zeitverzögerung. Ausgabekürzungen als Reaktion auf konjunkturbedingte Steuermindereinnahmen wirken jedoch prozyklisch, so daß der Ausgleich durch eine höhere Nettokreditaufnahme in solchen Fällen ökonomisch richtig, ja sogar wirtschaftlich erforderlich und notwendig ist.
Wenn wir uns in der jetzigen Situation gleichwohl gegen eine Erhöhung der Nettokreditaufnahme entschieden haben, so hat dies in erster Linie mit der Psychologie der Kapitalmärkte zu tun. Eine erneute Erhöhung der Nettokreditaufnahme würde in der gegenwärtigen Lage wahrscheinlich eine erhebliche Belastung für das Vertrauensklima bedeuten. Für die Entspannung der Kapitalmärkte, für Wechselkurserwartungen, auch für die Geldpolitik der Bundesbank und damit das Zinsniveau ist die öffentliche Neuverschuldung zu einem bestimmenden Einflußfaktor geworden.
Die Bundesregierung nimmt im Interesse der für die öffentliche Vertrauensbildung im Inland und Ausland psychologisch wichtig gewordenen Begren3514 

zung der öffentlichen Kreditaufnahme eine befristete Erhöhung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung in Kauf, obwohl gegen eine erneute Abgabenerhöhung sehr gewichtige Gründe sprachen. Ich betone an dieser Stelle ausdrücklich, daß sich meine Äußerungen, die ich in den letzten Wochen und Monaten auch im Bundestag und im Bundesrat zur Abgabenbelastung abgegeben habe, für richtig halte. Die Belastung der Löhne und Gehälter mit direkten Steuern und Sozialabgaben birgt die Gefahr einer Schwächung der Arbeits- und Leistungsbereitschaft.
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Ich habe in der Tat keinen Anlaß gesehen, eine Ausschöpfung des Beitragsrahmens für die Arbeitslosenversicherung von 4 % zu früh in Betracht zu ziehen, und ich habe sie auch nicht vorgeschlagen. Der nun gefaßte Beschluß ist die Konsequenz daraus, daß bei der Bundesanstalt für Arbeit durch die wachsende Arbeitslosigkeit zusätzliche Ausgaben in Milliardenhöhe entstehen und daß es sich hier trotz der schon erheblichen Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt nach Meinung der weit überwiegenden Mehrheit meiner Freunde um eine Sozialversicherung handelt, die auf dem Grundsatz der Beitragsdeckung beruht.
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Die Befristung dieses Beschlusses auf den 31. Dezember 1983 ist der Ausdruck des ernsthaften politischen Willens, den Anstieg der Arbeitslosigkeit und damit gleichzeitig auch die Sozialabgabenquote wieder zurückzuführen. Die befristete Finanzierung der zusätzlichen Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit durch zusätzliche Beitragseinnahmen ist ein Element eines Finanzierungsbündels, das insgesamt die Fortsetzung und Bekräftigung des mit der Einbringung des Haushaltsentwurfs verbundenen finanzpolitischen Kurses ermöglichen soll.
Das Festhalten an dem Ziel einer Begrenzung der Neuverschuldung wird dem Bund dadurch erleichtert, daß sich auf der Einnahmenseite nicht nur konjunkturell bedingte Mindereinnahmen, sondern auch Mehreinnahmen aus dem Bundesbankgewinn abzeichnen. Für die Bundesregierung gibt es weder eine rechtliche Alternative noch einen wirtschafts-und finanzpolitischen Grund, die nach dem Gesetz zu erwartende Gewinnabführung nicht in den Bundeshaushalt einzustellen.
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Nicht zuletzt auch das Herbstgutachten der wirtschaftswissenschaftlichen Institute weist nach, daß ein Ausgleich konjunkturbedingter Steuerausfälle durch die Gewinnabführung der Bundesbank an dem strukturellen Einsparerfolg der bisher beschlossenen Maßnahmen nichts ändert.
Es bleibt dabei, daß durch die Haushaltsbeschlüsse vom Sommer Einsparungen auf der Ausgabenseite des Bundeshaushalts in einer Größenordnung von rund 13 Milliarden DM für 1982 und 16 Milliarden DM für 1983 mit in den Folgejahren steigender Tendenz erzielt werden.
Wenn die konjunkturelle Entwicklung den Verlauf nehmen wird, der heute unterstellt werden kann, so werden damit selbstverständlich auch die Grundlagen dafür gelegt, daß die Steuereinnahmen im Jahr 1983 wieder steigen. Die hohe Gewinnabführung der Bundesbank hat nicht zur Folge, daß die Bundesregierung in ihrem Bemühen um Einsparungen bei den Ausgaben nachläßt.
Die in den letzten Tagen lautgewordene Kritik daran, daß die Bundesbank so viel Geld verdient, veranlaßt mich, auf die Rolle des Bundesbankgewinns etwas näher einzugehen.
Zunächst zur Rechtslage. § 27 des Bundesbankgesetzes schreibt im wesentlichen vor, daß vom Reingewinn 20 % einer gesetzlichen Rücklage zugeführt werden müssen. Der Rest ist an den Bund abzuführen. Das Gesetz selbst ist völlig eindeutig. Was der Bund an voraussichtlichen Einnahmen erhält, darf nicht nur, es muß sogar nach Art. 110 des Grundgesetzes in den Haushalt eingestellt werden.
Ungewöhnlich ist lediglich die Höhe des Bundesbankgewinns. Er ist das Ergebnis der gegenwärtigen Wirtschaftslage und insofern ein sinnvoller Gegenposten zu konjunkturbedingten Mindereinnahmen und Mehrausgaben, auf Neudeutsch: gewissermaßen ein „built-instabilizer".
Sowohl die Höhe des Bundesbankgewinns als auch die Höhe der Zinsbelastung des Bundeshaushalts haben eine gemeinsame Ursache: das gegenwärtig hohe Zinsniveau. Wenn sich die Zinsen wieder normalisieren, dann wird das nicht nur Auswirkungen auf die Gewinnabführung haben, sondern zugleich auch zu Entlastungen bei den Zinsausgaben und anderen durch die gegenwärtige wirtschaftliche Lage verursachten Ausgaben und Mindereinnahmen führen.
Nun ist auch die Frage aufgeworfen worden, wie dieser Gewinn im Rahmen des gesamten volkswirtschaftlichen Einkommenskreislaufs zu beurteilen sei und welche Rolle er für die Geldmengensteuerung der Deutschen Bundesbank spiele. Der Gewinn der Bundesbank stammt im wesentlichen aus den Zinseinnahmen bei den Aktiva: aus den Refinanzierungskrediten für das Bankensystem und den Währungsreserven. Diese Zinsen werden von den Kreditnehmern gezahlt und erwirtschaftet. Sie sind das Ergebnis des allgemeinen Wertschöpfungsprozesses in der Volkswirtschaft und berechtigten daher den Empfänger wie jeden anderen Bezieher von Zinseinkommen dazu, Teile des Sozialprodukts in Anspruch zu nehmen. Am deutlichsten wird dieser Zusammenhang bei den Zinsen, die von den inländischen Schuldnern an die Bundesbank gezahlt werden. Diese Zinsen werden unmittelbar dem inländischen Einkommenskreislauf entzogen. Würden sie diesem nicht wieder zugeführt, dann entstünde insoweit eine Nachfragelücke.
Entsprechendes gilt auch für die Zinserträge der Währungsreserven. Die Dollarbestände der Bundesbank sind in US-Staatspapieren angelegt. Die Zinsen darauf zahlt der amerikanische Steuerzahler. Auch diese Zinserträge stellen, wie jede andere Zinseinnahme aus dem Ausland, legitime Ansprüche an das ausländische Sozialprodukt dar.


Die zweite Frage ist, ob die Gewinnüberweisung der Bundesbank an den Bund zu einer inflatorischen Geldschöpfung führt. Hierzu ist zunächst einmal zu sagen; eine Inflation kann nur entstehen, wenn das von der Bundesbank kontrollierte Geldmengenwachstum das Wachstum des Produktionspotentials über einen längeren Zeitraum hinweg nachhaltig übersteigt. Dies ist in der Bundesrepublik nicht der Fall.
Die Entwicklung der Zentralbankgeldmenge ist außerdem das Ergebnis der Einwirkung vieler Faktoren. Der Gewinn der Bundesbank und seine Verwendung sind nur eine von mehreren Einflußgrößen. Die Gewinnausschüttung der Bundesbank muß daher im Zusammenhang mit allen monetären Bewegungen gesehen werden, die die Liquidität des Bankensystems berühren. Dazu gehört z. B. auch die Entstehung dieses Gewinns der Bundesbank.
Während Zinszahlungen deutscher Kreditinstitute an die Bundesbank für sich genommen eine Geldvernichtung bewirken, führt eine Gewinnausschüttung an den Bund zur Schaffung von Zentralbankgeld. Beide Vorgänge gleichen sich also in einer solchen Teilanalyse im Grundsatz aus.
Entscheidend für die Gesamtbeurteilung bleibt, ob die Bundesbank in der Lage ist, Bewegungen der Zentralbankgeldmenge, die sich aus der Gewinnüberweisung, über deren zeitliche Staffelung ja noch zu reden ist, ergeben könnte, mit ihren kreditpolitischen Instrumenten wieder auszugleichen. Die Bundesbank hat im übrigen in der Vergangenheit viel größere Veränderungen der Bankliquidität bewältigt. Die Ausschüttung des Bundesbankgewinns für 1980 in diesem Jahr hat die Geldmengensteuerung der Bundesbank jedenfalls nicht erschwert. Es ist auch nicht zu befürchten, daß die nächstjährige Ausschüttung die Geldmengensteuerung behindern könnte.
Die Gesetzentwürfe der Bundesregierung, die sich jetzt im Gesetzgebungsverfahren von Bundestag und Bundesrat befinden, bedeuten eine massive, weit über das Jahr 1982 hinausreichende Haushaltsentlastung. Diese Entwürfe müssen nun aber erst einmal auch Gesetz werden. Die gesetzliche Verwirklichung der Sparbeschlüsse ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, daß der Kurs der Vertrauensstabilisierung erfolgreich beibehalten werden kann. Der Bundesrat hat das Spektrum der gesetzlichen Einsparungsmöglichkeiten durch seine gesetzgeberischen Initiativen erweitert. Nun wird es darum gehen, alle diese Beratungsgegenstände gemeinsam zu einem vernünftigen, notwendigen Gesamtergebnis zu führen.
Zusätzlich zu diesem Gesetzgebungspaket sollen nach unserer Absicht weitere Ausgabeneinsparungen in verschiedenen Einzelplänen vorgenommen werden. Diese zusätzlichen Einsparungen sollen untermauern, daß der Kurs der Ausgaben- und Verschuldensbegrenzung bekräftigt und eben nicht, wie jetzt in weiten Kreisen der Eindruck erweckt wird, aufgegeben wird. 350 Millionen DM sollen durch eine zeitnähere Ermittlung der Berechnungsgrundlage für das Arbeitslosengeld, durch Nichtberücksichtigung von Überstunden und wiederkehrenden
Sonderleistungen sowie durch andere Maßnahmen im Bereich der Bundesanstalt für Arbeit eingespart werden. Die übrigen Einsparungen, insbesondere in den Geschäftsbereichen des Bundesministers für Wirtschaft, für Forschung und Technologie und Verteidigung, werden im Haushaltsausschuß konkretisiert werden.
Es ergibt sich, daß durch das Finanzierungsbündel von Bundesbankgewinn, Beitragserhöhung und zusätzlichen Einsparungen die gesamte Deckungslücke in Höhe von 7,8 Milliarden DM geschlossen wird, die durch die Steuermindereinnahmen in Höhe von 4,2 Milliarden DM, die Mehrausgaben für jetzt 1,6 Millionen Arbeitslose in Höhe von 2,8 Milliarden DM und durch Mehrausgaben für Stahl- und Kokskohlenbeihilfe in Höhe von 800 Millionen DM zunächst entstehen würde. Die Nettokreditaufnahme bleibt bei 26,5 Milliarden DM.
Abschließend noch ein Wort zum Antrag der Opposition, einen Nachtragshaushalt für 1981 und einen Ergänzungshaushalt für 1982 vorzulegen. Seit vielen Jahren ist es üblich, daß die notwendige Anpassung des Haushaltsentwurfs auf Grund aktualisierter gesamtwirtschaftlicher Daten in der Bereinigungssitzung des Haushaltsausschusses ohne formelle Ergänzungsvorlage der Bundesregierung vorgenommen wird. Dieses Verfahren ist nicht nur politisch ratsam, sondern selbstverständlich rechtlich korrekt.
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Auch für einen Nachtragshaushalt 1981 sehe ich weder eine rechtliche noch eine politische Notwendigkeit. Aus heutiger Sicht erfolgen alle voraussichtlichen Abweichungen vom Haushaltsplan im Rahmen bestehender gesetzlicher Verpflichtungen oder parlamentarischer Ermächtigungen.
Im übrigen habe ich den Haushaltsausschuß in der letzten Woche eingehend über die Probleme des Bundeshaushalts 1981 wie auch des Haushalts 1982 unterrichtet und stehe dem Ausschuß auch selbstverständlich zu allen weiteren Auskünften zur Verfügung. - Ich bedanke mich für Ihre Aufmerksamkeit.
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