Laufs (NA), 1979-06-28:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Der erste Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz ist Anfang Januar 1979 fristgerecht vorgelegt worden. Er stellt die schwierige Rechtsmaterie des Datenschutzes vor allem im öffentlichen Bereich dar.
Lassen Sie mich vorab eine Bemerkung zur Stellung des Bundesbeauftragten selbst machen. Sein Bericht läßt erkennen, daß die Tätigkeit des Bundesbeauftragten auf Konflikt angelegt ist. Sie vollzieht sich im Spannungsverhältnis zwischen staatlichem Informationsbedürfnis und Geheimhaltungsinteresse des Bürgers. Kontroversen mit der Bundesregierung konnten nicht ausbleiben. Wir haben sie ausgeprägt im Sicherheitsbereich erlebt. Sie haben die Diskussion wiederaufleben lassen, ob die organisatorische Angliederung des Bundesbeauftragten beim Bundesminister des Innern, dessen Dienstaufsicht er untersteht, eine glückliche Lösung ist.
Ob die Datenschutzkontrollinstanz grundsätzlich neugestaltet werden muß, ist heute noch nicht abschließend zu beurteilen. Das Recht des Bundesbeauftragten als eines Regierungsorgans auf uneingeschränkte Akteneinsicht sollte erhalten bleiben. Es ist aber zu erwägen, ob seine Stellung durch einen parlamentarisch besetzten Beirat gestärkt werden sollte. Diese Regelung wäre einer voreiligen Grundgesetzänderung vorzuziehen, die bei seiner Zuordnung zum Bundestag oder zum Bundesrechnungshof erforderlich würde. Bei skeptischen Bürgern darf nicht der Zweifel aufkommen, der Kontrolleur könnte von den Kontrollierten abhängen.
Die erste Frage, die sich bei der Lektüre des Tätigkeitsberichts aufdrängt, lautet: Sind das Bundesdatenschutzgesetz und seine Zielsetzung vom Bürger überhaupt verstanden und angenommen worden? Man kann diese Frage nicht mit Ja beantworten. Es mangelt an echten Fällen des Mißbrauchs personenbezogener Daten. Es mangelt an breitem Interesse der Bevölkerung. Das öffentliche Problembewußtsein, das Herr Kollege Wendig schon bei der Schlußberatung im Juni 1976 als unterentwickelt beklagte, fehlt bis zur Stunde nahezu völlig.
({0})
Der Bundesdatenschutzbeauftragte berichtet, daß nur wenige Auskunftsersuchen bei allen öffentliDr. Laufs
chen Stellen eingegangen sind. In der Tat waren es bei den Bundesbehörden im Jahre 1978 nur 127 Anfragen. 65 betrafen den Geschäftsbereich des Innern, davon mußte bei 51 eine Auskunftserteilung aus besonderen gesetzlichen Gründen unterbleiben. Das sind gewiß keine ermutigenden Zahlen für anfragende Bürger.
Von einzelnen Ausnahmen abgesehen, sind keine Beschwerden über konkrete Datenschutzverstöße vorgebracht worden. Rechtsstreitigkeiten und Strafverfahren in Sachen Datenschutzverletzungen haben einen außerordentlich hohen Seltenheitswert. Selbst die gesetzlich vorgeschriebenen millionenfachen Benachrichtigungen über die Datenspeicherung bei Auskunfteien und im Adressenhandel hatten ein verschwindend schwaches Echo.
Alle diese Fakten deuten darauf hin: Das Datenbewußtsein der Bürger hat sich noch nicht entwikkelt. Die meisten Mitbürger können mit den Schlagworten vom „gläsernen Menschen" und vom „großen Bruder" nichts anfangen. Sie fragen: Wo sind die Schäden, welche die Datenfurcht der vergangenen zehn Jahre rechtfertigten? Wo sind die für jedermann einleuchtenden Konfliktfälle und aufrüttelnden Datenskandale? Es hat sie nicht gegeben, und das ist gut so, aber sie hätten das Datenbewußtsein bilden können, wenn schon die Bundesregierung nichts dazu beiträgt.
({1})
Das Datenbewußtsein breitet sich nur langsam von den Expertenzirkeln nach unten aus. Der Bürger hat weithin das Gefühl, daß er beim besten Willen die Zusammenhänge des Datenschutzrechts nicht durchschauen kann. Selbst auf den Fachtagungen der Spezialisten ringt man seit Jahren um das Verständnis der zahlreichen neu eingeführten Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffe und versucht, sich in der hochkomplizierten Verweisungstechnik des Bundesdatenschutzgesetzes zurechtzufinden. Über die Interpretation wichtiger Begriffe hat sich noch immer keine herrschende Meinung herausgebildet. Was ist im Zweifel eine Datei? Wann ist ein Datenschutzbeauftragter zu bestellen? Welche Datensicherungsmaßnahmen entsprechen dem doppelten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz? Wann gilt das Datenschutzgesetz, wann gelten andere gesetzliche Bestimmungen? Das sind Fragen, auf die es bis heute keine klaren Antworten gibt.
Wie ein roter Faden zieht sich die Beobachtung des Bundesdatenschutzbeauftragten durch den Bericht, daß jeder dazu neigt, die Generalklauseln in seinem eigenen Interesse großzügig auszulegen. Das ist eine natürliche menschliche Neigung. Nur bleibt der Datenschutz dabei auf der Strecke. Das Gesetz wird zu Zwecken mißbraucht, für die es nicht geschaffen wurde.
Bei allen interessierten und betroffenen Bürgern herrscht ein dumpfes Gefühl des Unbehagens und der Ratlosigkeit oder die unverändert hoffnungsvolle Grundeinstellung: Wer anständig lebt, hat nichts zu verbergen, und dem wird schon nichts passieren. Die große Aufgabe der Bürgerinformation über den Datenschutz ist ganz offensichtlich nicht befriedigend gelöst worden. Die Öffentlichkeitsarbeit hat bisher die Bevölkerung insgesamt nicht erreicht.
Eine weitere wichtige Frage, die der Tätigkeitsbericht aufwirft, ist die der notwendigen Erweiterung der Bürgerrechte, der erforderlichen Verstärkung des Datenschutzes sowie die Bereinigung des Gesetzes, das sich in wesentlichen Punkten nicht bewährt hat. Der Bericht enthält übergreifende Erfahrungen, Kritik und erste Änderungsvorschläge. Der Bundesbeauftragte hält aber ein Urteil darüber noch für verfrüht. Die CDU/CSU widerspricht ihm hier entschieden.
({2})
Was heute als unzulänglich beklagt wird, hat die Union in Verbesserungsvorschlägen schon vor der Verabschiedung gutmachen wollen. Die CDU/CSU hat 1976 das Bundesdatenschutzgesetz abgelehnt, weil sie einen besseren Datenschutz wollte.
Das geltende Gesetz ist dringend verbesserungsbedürftig. Wir stellen bereits ein deutliches Gefälle des Datenschutzes von den Ländern zum Bund hin fest. Die Ländergesetze enthalten eine Fülle von weiterreichenden Regelungen, wie Schadensersatzanspruch, Sperrecht, stärkere Stellung des Datenschutzbeauftragten oder Grundrechtsanspruch. Der Bund hinkt hinter der Entwicklung her. Selbst bei der Erarbeitung von Durchführungsbestimmungen und Verwaltungsvorschriften zur einheitlichen Gesetzesauslegung ließ die Bundesregierung die Länder vorangehen.
({3})
Die Novellierung ist überfällig, und der Bundesinnenminister handelt nicht. Wir erinnern ihn daran, daß er schon bei der Verabschiedung 1976 das Bundesdatenschutzgesetz als hart umstritten bezeichnete und meinte, eine Novellierung könne sich schon in der 8. Legislaturperiode durchaus als notwendig erweisen.
Die Bundesregierung hat ihr Hauptaugenmerk auf den bereichsspezifischen Datenschutz, wie z. B. das Sozialgeheimnis, gerichtet. Dort sind die Probleme griffiger und gegenständlicher. Aber ausgereifte Lösungsvorschläge der Bundesregierung liegen bis heute noch nicht vor. Darauf wird Herr Kollege Spranger nachher eingehen. Das Wort vom „bereichsspezifischen Datensalat" hat schon die Runde gemacht. Andere Bereiche stehen an, wie Sicherheit, Gesundheit, Statistik und Wissenschaft, Kredit- und Versicherungswesen.
Es fragt sich, ob das Bundesdatenschutzgesetz als Auffanggesetz mit subsidiärer Wirkung in der Folge einer konkreten bereichsspezifischen Ausgestaltung des Datenschutzes in den Hintergrund treten und seine Existenzberechtigung einbüßen könnte. Dies ist in der Tat vorauszusehen, falls die in ihm festgelegten Normen nicht der übergeordneten Orientierung dienen können.
Welche übergreifende Grundsätze müssen bei einer Novellierung Eingang in das Gesetz finden? Die vom Bundesdatenschutzbeauftragten gegebenen Anregungen sind wertvoll. Wichtige Elemente ei13108 
ner notwendigen Änderung des geltenden Gesetzes sind aber in seiner Übersicht nicht enthalten.
Zuerst einmal geht es um die Unterrichtung des Betroffenen, insbesondere bei der Datenverarbeitung durch Behörden. Der Bürger möchte wissen, wo Daten über ihn gespeichert sind, was das für Daten sind, wohin sie weitergegeben und zu welchem Zweck sie verarbeitet werden. Behörden sollten deshalb den Bürger über die erstmalige Speicherung oder Änderung seiner Daten benachrichtigen, falls ër nicht auf eine andere Weise unterrichtet wurde.
({4})
Bei Anfragen nach bereits gespeicherten Daten sollte die Erstauskunft kostenfrei sein. Weiter darf aber die Anstandspflicht des Staates, wie der Bundesbeauftragte vor kurzem formulierte, im Hinblick auf den allgemeinen Grundsatz einer kostendekkenden Verwaltung nicht gehen. Die Veröffentlichung von Dateiregistern in Amtsblättern hat sich mit Sicherheit nicht bewährt. Denn wer liest schon Amtsblätter?
Ein Zweites. Der moderne Sozialstaat hat einen nahezu unbegrenzten Datenhunger. Die persönlichen Lebensumstände werden immer feiner erfaßt, die privaten Verhältnisse völlig offengelegt. Die multifunktionale Arbeitsweise der Verwaltungen kann nur noch von Experten begriffen werden. Es ist ein mühseliges und wahrscheinlich vergebliches Unterfangen, jedem Bürger diese Vorgänge transparent machen zu wollen. Die Furcht des Bürgers, daß seine Daten aus ihrer eigentlichen Zweckbindung gelöst und unzulässig weiterverwendet werden, läßt sich jedoch weitgehend bannen, wenn der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der öffentlichen Informationsverarbeitung eingeführt wird. Er sollte sicherstellen, daß der Datenaustausch zwischen Behörden nur zur Erfüllung gesetzlicher, nicht auch wie bisher von nur rechtmäßigen Aufgaben zulässig ist, sofern es sich nicht um anonymisierte Daten handelt. Auch die Kriterien für die Löschung gespeicherter Daten müßten dabei präzisiert werden.
Ein weiteres Anliegen ist die Regelung für freie Daten, die gegenwärtig nicht schlüssig und im Sinne des Datenschutzes nicht glücklich ist. Die listenmäßige Übermittlung von Daten muß den allgemeinen Regeln über die Zulässigkeit der Datenverarbeitung unterworfen werden. Für Name, Anschrift, akademische Grade und Rufnummern sollte jedoch klargestellt sein, daß eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange im Regelfall ausscheidet. Das Geburtsdatum sollte geschützt werden. Es ermöglicht technisch problemlos die Einführung eines Personenkennzeichens, das von diesem Hause einheitlich abgelehnt wird. Es wird allerdings zu prüfen sein, ob für die Freigabe von Jubiläumsdaten eine besondere Klausel gefunden werden kann.
Weitere Merkposten sind die Schaffung eines verschuldensunabhängigen Schadensersatzanspruches, stärkere Betonung der Zweckbindung der Datenverarbeitung im privaten Bereich, erweiterte Befugnisse der Aufsichtsbehörden. Die Liste läßt sich. fortsetzen.
Neben der Bereinigung redaktioneller Schwachstellen ist auch die schärfere Fassung von uneinheitlich auslegbaren Begriffen vordringlich. Der zentrale Begriff des Bundesdatenschutzgesetzes, der den Schutzbereich wesentlich eingrenzt, ist der unglücklich gewählte Dateibegriff. Er ist schwer verständlich und scheint der , technologischen Weiterentwicklung der Datenverarbeitung nicht gerecht zu werden. Es wird zu prüfen sein, ob er nicht gänzlich entfallen kann. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz weist dagegen in seinem Bericht darauf hin, daß die Unsicherheiten aus den unterschiedlichen Interpretationen dieses Begriffs durch eine Neuformulierung beseitigt werden müssen.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich ein Wort zum Grundrecht auf Datenschutz sagen, das der Bundesbeauftragte als starke Hervorhebung und Bekräftigung des Datenschutzes begrüßen würde. Die Erweiterung des Grundrechtskatalogs ist schon in der vergangenen Legislaturperiode von Unionsabgeordneten in die Diskussion eingeführt worden. Inzwischen hat der Bremer FDP-Parteitag diese Forderung übernommen. Nordrhein-Westfalen hat dieses Grundrecht bereits in seiner Landesverfassung verankert. Gleichwohl meinen wir, daß die Aufnahme eines allgemeinen Gegenrechts gegen die in der Verfassung geschützte Informationsfreiheit noch nicht abschließend bewertet werden kann. Die Risiken eines solchen publizistisch gewiß gut verwertbaren Vorstoßes sind noch unüberschaubar.
({5})
Es erscheint fraglich, ob der Schutzbereich des Bundesdatenschutzgesetzes dann noch durch einfache Ausnahmeregelungen beschränkt werden könnte wie z. B. für Presse, Rundfunk und Film im Blick auf die in Art. 5 des Grundgesetzes garantierte Pressefreiheit.
Es versteht sich von selbst, daß ein Grundrecht auf Geheimhaltung personenbezogener Daten nicht uneingeschränkt gelten könnte, sondern mit einem Gesetzesvorbehalt versehen werden müßte. Als erster Schritt empfiehlt es sich deshalb, die öffentliche Informationsverarbeitung der Gesetzmäßigkeit zu unterwerfen. Die Einführung eines Grundrechts auf Datenschutz sollte nicht überhastet etwa noch in dieser Wahlperiode angestrebt werden.
Ich möchte noch einige Anmerkungen zur Datenschutz-Entschließung des Europäischen Parlaments machen. Eine Reihe der Empfehlungen des Europäischen Parlaments an die Kommission und den Rat sind in der Bundesrepublik Deutschland Bestandteil de's Datenschutzrechts. Andere können wir uns zu eigen machen, besonders jene aus dem zweiten Abschnitt, in dem es um die Rechte des Betroffenen geht. Auch mit der jährlichen Berichtspflicht der obersten Datenschutzorgane aus den Mitgliedstaaten - bei uns des Bundesbeauftragten - an das Datenschutzorgan der Europäischen Gemeinschaft könnten wir einverstanden sein.
Jedoch einige der empfohlenen Grundsätze gehen weit über das geltende Recht hinaus. Ich nenne einige strittige Punkte.

Die Forderung, alle Dateien für personenbezogene Daten und darüber hinaus jede Vereinigung bisher getrennter Datenbanken der Zustimmung des Datenschutzorgans zu unterwerfen, begegnet unseren starken, teilweise auch verfassungsrechtlichen Bedenken.
({6})
Das Datenschutzorgan hat nach unseren Vorstellungen ausschließlich eine Kontroll- und keine Exekutivfunktion.
({7})
Die Verantwortung des Betreibers darf nach unserer Auffassung nicht verwischt werden.
Wir können uns auch nicht dem Vorschlag anschließen, alle öffentlichen und privaten Stellen zu verpflichten, das Datenschutzorgan frühestmöglich von ihren Automationsvorhaben zu unterrichten.
Ein weiterer Grundsatz der europäischen Entschließung trifft auf unsere erhebliche Zurückhaltung. Es handelt sich um den Datenexport aus dem Gebiet der EG-Mitgliedstaaten, der generell unter den Genehmigungsvorbehalt des Datenschutzorgans der Europäischen Gemeinschaft zu stellen sei. Hier dürften nationale Hoheitsrechte stark berührt werden. Es ist uns ohne sorgfältige Prüfung auch nicht möglich, abzuschätzen, welche rechtlichen und wirtschaftlichen Folgen sich aus einer solchen Regelung für die Unternehmen ergeben würden, die über den EG-Raum hinaus international verflochten sind.
Bei der Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes, die wir bald erwarten, wird die Neuregelung der Zulässigkeit des Datenverkehrs mit dem Ausland einen hohen Stellenwert erhalten müssen. Den Grundsätzen der europäischen Entschließung wird eine gewichtige Rolle bei den Beratungen darüber zukommen. Wir wollen sicherstellen, daß unsere Normen des Persönlichkeitsschutzes auf diesem Gebiet nicht in ausländischen Datenparadiesen umgangen werden können.
({8})
Der Datenschutz ist ein neues Rechtsgebiet, dessen Ausgestaltung erst begonnen hat. Im Mittelpunkt steht die Frage: Welches ist der innerste Bereich der Person, der unantastbar ist, und unter welchen Umständen ist er unantastbar? Die Abgrenzung dieses Schutzbereichs ist noch keineswegs befriedigend gelungen.
Ich schließe mit dem Gedanken, daß der beängstigend angewachsene Umfang der Verarbeitung schutzbedürftiger personenbezogener Daten ursächlich nicht mit dem technischen Fortschritt, sondern wesentlich mit der Gesetzgebung in diesem Land zusammenhängt. Die Freiheit und Würde des Menschen können wir letztlich am wirkungsvollsten dadurch schützen, daß wir dem Staat Grenzen setzen, der immer tiefer in alle Lebensbereiche reglementierend eingreifen will.
({9})