eilers (NA), 1959-06-10:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Der alte gute Grundsatz, daß öffentliche Aufgaben der verschiedenen öffentlichen Träger gleichrangig sind, scheint in der Bundesrepublik keine Geltung zu haben. Rangunterschiede beherrschen weithin das Feld, vor allem auf den verschiedenen Gebieten der öffentlichen Verwaltung. Wir alle wissen, daß es weithin als unfein gilt, den Aufgaben der Länder den gleichen Rang einzuräumen wie etwa denen des Bundes. Etwa den Aufgaben der Gemeinden den gleichen Wert zuzumessen, gilt als vermessen. Die bisherige Entwicklung der kommunalen Finanzen und ihre Behandlung läßt jedenfalls berechtigte Zweifel daran aufkommen, ob die Bundesregierung die Aufgaben der Gemeinden richtig würdigt. Das ist deshalb besonders bedauerlich, weil lebensfähige Gemeinden die Grundpfeiler jedes Staates sind und tönerne Füße im finanziellen Bereich eine schlechte Grundlage für den gesamten Staatsorganismus bedeuten.
Deshalb meine ich auch, daß diese Fragen der kommunalen Finanzen und des kommunalen Finanzsystems keine Angelegenheit der Parteipolitik sind, sondern im wohlverstandenen Sinn eine Angelegenheit der Staatspolitik. Die Entwicklung nach dem Weltkrieg hat gezeigt, daß die Gemeinden immer mehr zu finanziellen Kostgängern damals beim Reich, jetzt beim Bund und bei den deutschen Ländern geworden sind. Während der Anteil der eigenen Steuern der Gemeinden 1913/14 noch 37 % betrug, war er 1928 bereits auf 33 % gesunken; und im vergangenen Jahre machte er noch ganze 14,3 % aus. Eine umfassende eigene Finanzgebarung ist also den Gemeinden verwehrt. Die in Deutschland früher und in der ganzen Welt so sehr gerühmte deutsche kommunale Selbstverwaltung steht weithin nur noch auf dem Papier.
Wir alle wissen, daß im Kriege bis 1945 alle langfristigen Maßnahmen in den Hintergrund traten und daß bis zur Währungsreform im Jahre 1948 Investitionsmöglichkeiten nicht bestanden. Aus diesem Grunde entstand in den Gemeinden ein großer Nachholbedarf auf allen Gebieten. Dazu kamen die neuen Verpflichtungen, die durch die Aufnahme von mehr als 9 Millionen Flüchtlingen und Vertriebenen entstanden. Auf dem Gebiet der Wasserversorgung, der Wohnungen, Straßen, Schulen, Krankenanstalten, der Abwässerversorgung entstanden den Gemeinden neue und größere Aufgaben. Großstädte wurden zerstört und unzerstörte Städte wurden über Nacht zu Großstädten. - Sie werden gleich sehen, worauf ich hinaus will, lieber Herr Niederalt! Nimmt es bei diesen Aufgaben wunder, daß sich die Gemeinden überaus stark verschulden mußten? Die Gemeinden konnten nicht ausweichen; denn sie mußten unverzüglich helfen. Sie standen an der Front und konnten sich diesen Aufgaben nicht entziehen.
Die finanzielle Grundlage für die Durchführung dieser Aufgaben war aber völlig unzureichend, weil die Grundsteuer als eine wesentliche Steuereinnahme eingefroren war und weil dadurch ein sehr krasses Mißverhältnis zu der Gewerbesteuer eintrat, zur einzigen kommunalen Steuer, die der Steigerung des Sozialprodukts entsprechend gestiegen war.
Dabei sind wir uns völlig darüber klar, daß die Gemeinden ohne diese konjunkturell gestiegenen Einnahmen ihre Aufgaben hätten überhaupt nicht erfüllen können. Man kann darüber streiten, ob die Gewerbesteuer gerecht ist oder nicht, weil sie nur einen begrenzten Teil der Bevölkerung belastet. Solange aber für diese Steuer ein besserer Ersatz nicht gefunden ist, werden die Gemeinden darauf nicht verzichten können, weil - das sage ich gerade bei dem Haushalt der allgemeinen Finanzverwaltung -, die Kreditmarktverschuldung der Gemeinden schon doppelt so hoch ist wie die der deutschen Länder. Die Gesamtverschuldung beträgt gegenwärtig mehr als 11 Milliarden DM. So aber wird es nicht weitergehen können.
Es ist erfreulich, daß dieses Hohe Haus die Artikel 106 und 107 unseres Grundgesetzes mit großer Mehrheit geändert hat. Das war zwar ein verheißungsvolles Vorgehen, aber praktisch geschehen ist nichts.
Der Herr Bundesfinanzminister hat in seiner Rede am 1. Juli 1958 bei der dritten Lesung des Haushalts gesagt:
Ich will heute zu den Einzelheiten nicht Stellung nehmen, das wäre durchaus verfrüht. Das Problem der Deckungsmittel - sei es Bürgersteuer, sei es Umbau der Grundsteuer, in Zusammenhang mit einer Gewerbesteuerreform - ist ein ernstes Problem; wir werden es nach den Ferien sofort in Angriff nehmen.
Ein greifbares Ergebnis scheint aber auch jetzt, nach einem Jahr, immer noch nicht vorzuliegen. Jedenfalls hat Herr Minister Etzel keine Vorschläge gemacht. Bedeutet das etwa, daß in diesen Fragen bei der Bundesregierung ein Fatalismus besteht, oder ist das ein absichtliches Desinteresse des Bundesfinanzministeriums? Oder werden die berechtigten Wünsche der Gemeinden abgelehnt ohne Rücksicht auf die Folgen in den Grundlagen unseres vorläufigen Staatsgebildes Bundesrepublik?
Fast könnte man das letzte annehmen, wenn man einen Artikel eines Mitarbeiters des Bundesfinanzministeriums in der „Öffentlichen Verwaltung" im Heft 3 vom 3. Februar 1959 liest, der sich mit der „Verschuldung der Gemeinden" befaßt. Hier bringt Herr Oberregierungsrat Wilhelm Heckt eine Auffassung zum Ausdruck, die außerordentlich aufschlußreich ist. Sie ist nach meiner Auffassung staatspolitisch naiv und anmaßend zugleich. Wenn

Eilers ({0})
das auch die Auffassung des Bundesfinanzministers und seines Staatssekretärs sein sollte, dann wäre es allerdings um die kommunale Selbstverwaltung schlecht bestellt. Ich darf Ihnen daraus das, was er zu dieser kommunalen Selbstverwaltung sagt, mit Genehmigung des Herrn Präsidenten einmal vorlesen. Er bestätigt:
Der Investitionsbedarf der Gemeinden ist noch so groß und so dringend, daß auch mit einem Rückgang der Verschuldung infolge Befriedigung des Investitionsbedarfs in absehbarer Zeit nicht gerechnet werden darf: Die Verschuldung der Gemeinden könnte deshalb unter den gegenwärtigen Verhältnissen vor dem Erreichen der Grenze der tragbaren Schuldenlast allein durch Maßnahmen der Staatsaufsicht oder durch Sperrung oder Versiegen der Darlehensquellen gebremst werden. Es ist deshalb nötig, sich mit den Folgen des weiteren Ansteigens der Verschuldung auseinanderzusetzen.
Dann kommt er zu folgender Erkenntnis:
Die gefährlichste Folge wäre sicher eine Überschuldung, die eine Erfüllung der laufenden Verpflichtungen der Gemeinden in Frage stellen würde. Bei aller gebotenen Rücksichtnahme auf die Grundsätze der gemeindlichen Selbstverwaltung erscheint im Bereich der Darlehenspolitik eine straffe Staatsaufsicht unumgänglich.
Und nun meint er:
Unter diesen Umständen braucht mit einer Überschuldung der Gemeinden nicht gerechnet zu werden.
Für ihn gibt es also eine einfache staatsrechtliche Konstruktion, die es den Gemeinden unmöglich machen soll, weitere Darlehen aufzunehmen.
Wie sieht es nun in der Wirklichkeit aus? 1950 waren die Gemeinden neue Schulden in Höhe von 1,1 Milliarden DM eingegangen; 1957 waren es bereits 9,5 Milliarden DM, und wie ich vorhin schon sagte, beträgt die Höhe der Schulden gegenwärtig über 11 Milliarden DM. Der Bayerische Prüfungsverband - das wird Sie, Herr Staatssekretär, besonders interessieren - hat festgestellt, daß von 59 Gemeinden 25, darunter fünf Mittelstädte und zwei Großstädte, nicht mehr kreditfähig seien, da die Verschuldungsgrenze bereits erreicht oder überschritten sei.
Vor etwa 14 Tagen ging durch die deutsche Presse die Mitteilung, daß die Stadt München für ihre Krankenanstalten den Notstand erklären müsse, da sie nicht mehr in der Lage sei, für den Ausbau ihrer Krankenanstalten weitere Darlehen aufzunehmen.
Der Herr Bundesfinanzminister hat vor einiger Zeit auf einer kommunalpolitischen Tagung der CDU/CSU zum Ausdruck gebracht, die Gemeinden müßten sich in allererster Linie selber helfen. Ich dagegen bin der Meinung, daß sich die meisten Gemeinden nicht selbst helfen können, weil sie nicht mehr über ausreichende eigene Finanzquellen verfügen und auch nicht in der Lage sind, weitere
erhebliche Zins- und Tilgungsraten für Darlehen und Anleihen aufzubringen. Helfen können in der Tat auch nicht die Länder, sondern helfen kann nur der Bund. Eine grundlegende Hilfe ist nur dadurch möglich, daß bald eine grundsätzliche Neuverteilung der Steuern zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erfolgt. Andernfalls, meine sehr verehrten Damen und Herren, wird der Tag nicht mehr ferne sein, da die deutschen Gemeinden überhaupt nicht mehr existieren können.
({1})
- Das aber, Herr Niederalt, würde bedeuten, daß Gemeinschaftsaufgaben, wie der Bau von Straßen, von Wohnungen, von Schulen und Krankenhäusern, um nur einige zu nennen, nicht mehr erfüllt werden könnten, und das würde dann allerdings den öffentlichen Notstand bei den Gemeinden bedeuten, und sie wären nicht in der Lage, ihn ohne fremde Hilfe zu überwinden. So weit darf es nach meiner Meinung nicht erst kommen, weil dadurch die deutsche kommunale Selbstverwaltung in eine ernste Gefahr geriete.
Eine solche Gefahr, wie sie hier vor uns steht, würde an die Grundfesten unseres gesamten vorläufigen Staatsgebildes rühren und könnte unseren Staat verhängnisvoll erschüttern. Die Selbstverwaltung und die Selbstverantwortung der Gemeinden kann nur durch eine breitere Grundlage ihrer eigenen Finanzhoheit gestärkt werden. Ein wohlausgewogenes Finanzsystem ist dafür die beste Voraussetzung und Gewähr. Ohne ausreichende eigene Steuerquellen ist die kommunale Selbstverwaltung weitgehend eine deklamatorische Angelegenheit. Selbst Herr Niederalt wird das eines Tages noch einsehen.
({2})
Nur finanziell gesunde Gemeinden können die Grundpfeiler des Staates bilden. Finanzzuweisungen mit Bedingungen für die Verwendung der Mittel zerstören die Selbstverwaltung.
({3})