Paul Laufs (NA), 1991-10-17:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Wir haben nun fünf Jahre Erfahrung mit dem neuen Abfallgesetz, mit seinen Stärken und seinen Schwächen. Die Anregungen des Bundesrats zur Änderung dieses Gesetzes und des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind zu begrüßen. Sie sind hilfreich, können aber eine umfassende Novellierung, die für 1992 geplant ist, nicht ersetzen.
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Eine vorgeschaltete Teilnovellierung erscheint nicht sinnvoll.
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Auch angesichts drängender Probleme im Bereich der Abfallwirtschaft sollte die Novelle nicht übers Knie gebrochen werden.
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Wir können und müssen uns die Zeit nehmen, die Novellierung gründlich vorzubereiten, das Abfallgesetz auch in rechtlicher Hinsicht nachhaltig zu verbessern.
Wenn von Länderseite die Dauer dieses Gesetzgebungsvorhabens als völlig ungewiß bezeichnet wird, so trifft dies nicht zu. Die Koalition hat sich vereinbart und in die Pflicht genommen, das Vorhaben zügig voranzubringen.
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Wir erwarten, daß im Laufe des nächsten Jahres ein Gesetzentwurf vorgelegt wird und die parlamentarischen Beratungen beginnen können.
Meine Damen und Herren, es ist in der Tat völlig unbefriedigend, daß Länder und Kommunen einzelne Regelungen erlassen haben, die nicht mit dem Bundesabfallrecht übereinstimmen. So gibt es beispielsweise kommunale Satzungen, die Bestimmungen über den Gebrauch von Einwegverpackungen vorsehen und nunmehr Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzung geworden sind.
Die Rechtsfrage, ob und inwieweit der Bund insbesondere durch § 14 Abfallgesetz eine abschließende Regelung treffen wollte und getroffen hat, macht Unschärfen unseres Abfallrechts deutlich. Hinzu tritt die europäische Entwicklung. Unser Abfallbegriff, der sehr stark auf voluntaristischen Elementen aufbaut, ist nur schwer mit europäischen Ordnungsvorstellungen vereinbar.
Jedenfalls scheint es unabdingbar zu sein, daß die Überarbeitung des Abfallrechts umfassend angelegt wird. Punktuelle Verbesserungen helfen nicht wirklich weiter. Wir sollten unverzüglich und in überschaubarer Frist den gesamten vorhandenen Sachverstand mobilisieren und für die Vorbereitung der Novelle des Abfallgesetzes einspannen, wie es im Atomrecht vorbildlich geschehen ist.
Der Bundesrat sieht eine Schwäche des geltenden Rechts darin, daß der Vorrang der Vermeidung nicht schärfer gefaßt ist. Er schlägt ein programmatisches Abfallvermeidungsgebot vor. Vermeidung soll generell Vorrang haben, solange die ökologischen Nachteile nicht die Vorteile nachweislich überwiegen.
Programmsätze haben ihre Schwächen im Vollzug. So erscheint die vorgeschlagene ökologische Nachweispflicht nicht praktikabel. Massiv eingreifende Beschränkungen für die Herstellung und das Inverkehrbringen von Produkten sowie ein rechtlich verordneter Konsumverzicht würden überdies schnell an verfassungsrechtliche Grenzen stoßen.
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Ich sehe hier aber auch ein politisches SchwarzerPeter-Spiel, das für die weitere abfallpolitische Debatte in unserem föderativ verfaßten Staatswesen nicht ungefährlich ist. Die Verantwortung wird dem Bund mit dem Argument zugeschoben, er müsse durch Bundesgesetz nur durchgreifend für die Abfallvermeidung sorgen, dann bliebe für die entsorgungspflichtigen Körperschaften auf der kommunalen Ebene auch nicht mehr viel zu beseitigen übrig - ein weitverbreitetes Wunschdenken! Ich warne vor solchen Illusionen.
Alle vorliegenden Zahlen belegen, daß wir durch verstärkte Anstrengungen noch beträchtliche Abfallmengen vermeiden und verwerten, aber dadurch der Beseitigungsproblematik nicht entgehen können. Länder, Kreise und Gemeinden müssen ihren Pflichten nachkommen, etwa bei der Aufstellung von Entsorgungsplänen oder der Ausweisung von Standorten für Abfallverbrennungsanlagen, Kompostwerke und Deponien. Es ist doch keine brauchbare
Politik, diese Anlagen vor Ort abzulehnen, die öffentliche Stimmung aufzuheizen, Protestdemonstrationen anzuführen,
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wie das der umweltpolitische Sprecher der SPD, der Kollege Schäfer, in der Ortenau getan hat, und dann den Bund für die Abfallvermeidung verantwortlich zu machen. So geht es wirklich nicht!
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Bloße Programmsätze helfen hier nicht weiter, auch dann nicht, wenn sie in rechtlichem Gewand daherkommen. Im übrigen sind die Länder nicht gehindert, schon jetzt Vermeidungsstrategien zu entwickeln und sie in ihre Entsorgungspläne einzupassen.
Was ist Abfallvermeidung? Ist Kompostieren von Küchenabfällen im Garten Abfallvermeidung, weil die pflanzlichen Reststoffe nicht zur Müllabfuhr gehen? - Als einen Erfolg im Sinne der Abfallvermeidung wird man schon gelten lassen müssen, wenn es uns gelingt, Reste und verbrauchte Produkte wieder in den Wirtschaftskreislauf zurückzuführen.
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Jedenfalls für die entsorgungspflichtige Körperschaft werden damit Abfälle vermieden. Daneben bewirken Verwertungspflichten, aber auch echte Abfallreduzierung, weil wegen der Kosten ein Interesse daran besteht, die im Kreislauf geführten Mengen möglichst gering zu halten.
Vermeidung und Verwertung gehen fließend ineinander über. Wir sollten die Novellierung nutzen, um in begrifflicher und systematischer Hinsicht solche und andere Unschärfen zu klären.
Entsprechendes gilt für die unbefriedigende Abgrenzung zwischen Produktabfällen, die dem Regime des Abfallgesetzes unterfallen, und den Produktionsabfällen, die dem Bundes-Immissionsschutzgesetz nur im Bereich der genehmigungsbedürftigen Anlagen zugeordnet werden. Darauf hat der Sachverständigenrat für Umweltfragen eingehend hingewiesen. Der Bundesrat greift dies auf.
Wir dürfen allerdings die Betreiber der nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, deren geringeres Gefährdungspotential keine vollständige Gleichstellung mit den genehmigungsbedürftigen Anlagen rechtfertigt, auch nicht überfordern. Das gebietet schon der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Mit dem Abfallgesetz von 1986 haben wir das Ordnungsrecht der Abfallbeseitigung zum Abfallwirtschaftsrecht weiterentwickelt. Das hervorragendste Beispiel unserer neuen Abfallwirtschaftspolitik ist die Verpackungsverordnung,
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zu der wir seitens der Opposition einiges an Kritik gehört haben.
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Kartellrechtliche Bedenken wurden thematisiert, z. B. von Ihnen, Herr Kollege Schäfer, die dann vom Bundeskartellamt nicht geteilt wurden.
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Entscheidend aber ist, daß die Länder die Verpakkungsverordnung und das Duale System offenbar anders beurteilen als Oppositionspolitiker hier im Bundestag. „Noch in diesem Jahr beginnt das Saarland mit der modellhaften Erprobung des Dualen Systems, das vernünftig und überschaubar in das dortige Verwertungssystem integriert werden soll" , so der saarländische Umweltminister Jo Leinen.
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„Grundlegende Veränderungen werden vermutlich auch durch die neue Verpackungsverordnung und das von Industrie und Handel geplante Duale System bewirkt werden" , so die rheinland-pfälzische Umweltministerin Klaudia Martini.
Die Zitate belegen: So falsch kann unser Weg nicht sein. Es ist allerdings nicht förderlich, wenn gerade der bayerische Umweltminister nur Probleme sieht,
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kaum daß die neue Regelung verabschiedet ist. Wir sind der Auffassung, daß das Ordnungsrecht dringlich um marktwirtschaftliche Elemente ergänzt werden muß.
Die abfallpolitischen Auswirkungen der Verpakkungsverordnung reichen meines Erachtens weit über ihren eigentlichen Anwendungsbereich hinaus. Die Wirtschaft hat in vielen Bereichen erkannt, daß wir es mit der Abfallwirtschaftspolitik ernst meinen. So gehen z. B. Computer- und Automobilindustrie neue Wege bei der Planung der späteren Entsorgung der von ihnen hergestellten Produkte. Diese Entwicklung, die wir in Gang gesetzt haben, werden wir weiterhin nachdrücklich bestärken und entsprechende Rechtsverordnungen auf den Weg bringen.
Bei der umfassenden Novellierung des Abfallgesetzes werden wir über das geltende Abfallwirtschaftsrecht hinaus deutlich machen, welche öffentlichrechtlichen Pflichten Produzenten, Handel und Konsumenten künftig treffen. Wir sehen die Notwendigkeit, die Verantwortung des Produzenten für den gesamten Lebenszyklus von Produkten erheblich stärker herauszustellen. Dies umschließt sowohl Vorschriften für die generelle Festlegung von Rücknahmepflichten, von Rückgabe- und Pfandpflichten sowie die unmittelbare Möglichkeit der Rechtsverordnung nach § 14 für Massenabfälle auch ohne vorherige Zielvorgaben.
Auch der Konsument, dessen Verpflichtung bisher damit endet, daß er seinen Müll zur Abholung auf die Straße stellt, muß künftig stärker in die Pflicht genommen werden können. Soweit sich ein Haushalt selbst versorgt, wird ihm auch die Mitwirkung an der Entsorgung etwa dergestalt zuzumuten sein, daß er Abfälle getrennt sammelt und notfalls auch zur nächsten Ecke zu dort aufgestellten Containern bringt.
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Neben die Abholpflicht der öffentlichen Körperschaften müssen Bringpflichten des Bürgers treten. Darauf müssen unsere Bürger vorbereitet werden, wenn eine entsprechende künftige Regelung Erfolg haben soll.
Meine Damen und Herren, ich sehe die Notwendigkeit, uns bei der Vorbereitung dieses Rechtsetzungsvorhabens, das uns in das nächste Jahrtausend begleiten soll, der umfassenden Hilfe der zuständigen Dienststellen in Bund und Ländern zu versichern, aber auch den in der Wissenschaft vorhandenen Sachverstand zu nutzen.
Ich könnte mir vorstellen, daß rechtlich besonders knifflige Fragen - wie etwa die Zuordnung der Vermeidung zur Verwertung oder die Frage des Reststoffbegriffs - eingehend untersucht werden, damit der Boden für das Novellierungsvorhaben bereitet wird.
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Für wünschenswert hielte ich ferner die baldige Durchführung eines Abfallrechtssymposiums, mit dessen Hilfe ausgelotet werden sollte, wie unsere abfallwirtschaftspolitischen Forderungen in ein neues, rechtssystematisch überzeugendes und für Bund und Länder klares Abfallwirtschaftsrecht gegossen werden können.
Dies gilt auch für die folgende Problematik, die ich Ihnen abschließend vortragen möchte. Eine ganz vordringliche, unsere nationalen Zielsetzungen überlagernde Fragestellung tut sich bei der Harmonisierung des Rechts in einem geeinten Europa auf. Der deutsche Grundsatz „Einmal Abfall ist nicht immer Abfall! " kann dazu führen, daß Abfall zunächst als Wirtschaftsgut über die Grenze geschoben und schließlich in einem „Billigland" auf einfache Weise deponiert wird. Diese Form von Umweltdumping ist weder in unserem noch im europäischen Interesse.
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Die europäische Entwicklung wird deshalb auch zu der Frage führen, ob und inwieweit wir an unseren abfallbegrifflichen Vorstellungen festhalten können.
Wir müssen uns dabei grundsätzlich klarmachen, daß man den Handel mit Waren und Dienstleistungen bei national unterschiedlichen Entsorgungsbedingungen nicht einfach europaweit liberalisieren kann. Die Abfallmärkte freizugeben würde zwangsläufig zu einer Störung der Kreisläufe führen. Unser Ziel ist es daher, die europäischen Bedingungen der Abfallentsorgung zu harmonisieren. Wir fordern nachdrücklich die Einführung europaeinheitlicher Standards durch eine europäische TA Abfall.
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Dies ist auch deshalb dringend geboten, weil wir im Inland die Anforderungen an den Stand der Technik in den letzten Monaten erheblich verschärft haben. Ein weiterer Anstieg der Entsorgungskosten wird einen weiteren Exportdruck mit sich bringen. Zugleich wird die Versuchung wachsen, Abfälle illegal im Aus4120 
land, besonders in Drittländern, zu entsorgen. Die Jahresumsätze des Mülltourismus, also der Müllexporte in EG-Staaten, nach Mittel- und Osteuropa sowie in Staaten der Dritten Welt, werden auf dreistellige Milliardenbeträge geschätzt. - Ich bewundere, liebe Frau Kollegin Homburger, Ihren Mut, ein striktes Verbot des Müllexports zu fordern. Soviel ich weiß, schafft Ihre Heimatstadt Ulm den ganzen Müll ins französische Lothringen.
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Die Techniken der Abfallvermeidung, -verwertung und -entsorgung sind schon heute ein wesentlicher Bestandteil des internationalen Technologiewettbewerbs. Dieser Wettbewerb muß künftig innerhalb gleicher europäischer Rahmenbedingungen stattfinden. Auch diese Problematik sollten wir mit wissenschaftlicher Hilfe durchleuchten, damit wir uns nicht eines Tages hilflos einer EG-weiten chaotischen Abfallwirtschaft gegenüber sehen.
Wir werden zur ökologischen Orientierung unserer Industriegesellschaft einen abfallwirtschaftlichen Rahmen vorgeben, der neue Bewertungen mit sich bringen und unsere Konsumgewohnheiten verändern wird. Was noch nutzbar ist, darf nicht zu Abfall werden. Die abfallwirtschaftliche Kostenlawine, die auch auf unsere Bürger zukommen wird, wird uns ohnehin dazu zwingen, Vermeidungs- und Verwertungspotentiale so weit wie möglich auszuschöpfen.
Das Abfallrecht soll diese Entwicklung nachhaltig fördern, aber auch alle Beteiligten vor unzumutbaren Belastungen bewahren. Einem Streit mit den Ländern und mit der Opposition, auf welchen Wegen wir dieses Ziel realisieren können, sehen wir gelassen und aufgeschlossen zugleich entgegen.
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Der Bundesumweltminister wird uns
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das Programm umreißen, das uns für die nächsten Jahre ins Haus steht. Er hat dabei unsere volle Unterstützung.
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- Wir kennen das.
Vielen Dank.
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