Niggemeyer (NA), 1960-05-04:
Herr Präsident! Meine Herren und Damen! Ich glaube, es wird von allen Parteien des Hauses begrüßt werden, daß die Bundesregierung nach jahrelangen Vorarbeiten heute den Entwurf zum Sozialhilfegesetz vorgelegt hat. Der Herr Minister hat schon anklingen lassen, welche Gründe dafür maßgebend waren, daß seit unserem Antrag, ein solches Gesetz vorzulegen, Jahre hingegangen sind. Ich will die Gründe nicht von neuem aufzählen. Ich will hier dankbar all derer gedenken, die an den fachlichen Vorarbeiten zur Erstellung des Gesetzes beteiligt waren: die verschiedenen Gremien, angefangen vom Städtetag, dem Landkreistag über den Deutschen Verein, auch die Gremien der freien Wohlfahrtsverbände und letzten Endes die Kirchen. Wir danken diesen Stellen und den Personen, die mitgearbeitet haben. Wir danken auch den Herren der Bundesregierung, die letztlich zu diesem Entwurf gekommen sind.
Wenn wir von Dank sprechen, sollten wir, glaube ich, am heutigen Tage, den jedenfalls ich, aber wohl auch meine Freunde, als einen Markstein in der Geschichte des Fürsorgewesens ansehen, des Nestors des Fürsorgerechts gedenken, der im Jahre 1924 das damals moderne Gesetz maßgeblich mit erarbeitet hat; ich denke an Herrn Professor Dr. Polligkeit,
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dessen Verlust wir in den vergangenen Tagen zu beklagen hatten. Ich glaube, es ehrt den Bundestag, wenn wir heute seiner in Dankbarkeit gedenken.
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Ich verzichte darauf, zu wiederholen, was etwa auf den beiden Fürsorgetagen 1955 und 1957 zu diesem Gesetz gesagt wurde. Nachdem der Herr Minister den Hauptinhalt des Entwurfs vorgetragen hat, beschränke ich mich in meinen Ausführungen auf die Darlegung des Leitgedanken, die meine Fraktion als maßgebend für das Gesetz ansieht.
Ausgangspunkt, Subjekt und Ziel der Sozialhilfe ist für uns der hilfsbedürftige Mensch. Wir glauben, daß der vorgelegte Entwurf das ernste Bemühen erkennen läßt, die soziale Stellung des hilfsbedürftigen Menschen den Grundsätzen der Verfassung entsprechend zu sichern, also der Forderung gerecht zu werden, dem Hilfsbedürftigen die öffentliche Hilfe zuteilt werden lassen. Es soll ihm durch die Gewährung der wirtschaftlichen, gesundheitlichen und kulturellen Hilfen ein menschenwürdiges Dasein garantiert werden.
Es kann kein Zweifel darüber bestehen, daß der Gesetzgeber berechtigt ist, die staatsbürgerliche Gleichheit durch Daseinsvorsorge zu einer materiellen Gleichheit innerhalb bestimmter Bereiche auszugestalten. Es geht uns in erster Linie nicht um die Verteilung sozialer Güter, sondern darum, daß der Hilfsbedürftige aus eigener Kraft und mit unserer Hilfe sowie nach Maßgabe seiner Persönlichkeit in seiner sozialen Stellung gefestigt wird. Darum sagen wir auch ja zu all den Hilfen, die fürsorgerische Maßnahmen einleiten sollen und die im Entwurf als vorbeugende Hilfen bezeichnet werden. Wir sind uns darüber klar, daß trotz der vorbeugenden Hilfen ein gewisser Prozentsatz von Hilfsbedürftigen Dauerempfänger der Sozialhilfe sein wird. Ich denke da besonders an bestimmte Altersgruppen, die nicht durch Versicherung oder Versorgung von der Sozialhilfe unabhängig gemacht werden können.
Nur wenn wir daran denken, daß die Würde des Menschen und die Persönlichkeit das Wesentliche sind, können wir echte Sozialhilfe leisten. Wir wollen aber ebenso stark in den Vordergrund stellen, daß die Selbstverantwortung dem einzelnen im Falle der Hilfsbedürftigkeit besondere Pflichten auferlegt. Die Sozialhilfe setzt den Willen des Staatsbürgers zur Selbsthilfe voraus. Sie verlangt sein ehrliches Bemühen, sich von der öffentlichen Hilfe frei zu machen. Es wäre unserem Volk ein schlechter Dienst erwiesen, wenn der ausgedehnte Katalog der Hilfen im Endergebnis etwa dazu führen sollte, daß finanzielle Berechnungen darüber angestellt würden, ob es sich mehr lohne, Dauerempfänger beim Sozialamt zu werden, als in der Arbeit zu bleiben.
Wir glauben, daß wir aus psychologischen und sozialpädagogischen Gründen hier ein Ja sagen sollten zu den Maßnahmen, die notwendig sind. Wir schätzen die Freiheit des Menschen als das Kostbarste, was wir haben. Aber Freiheit kann nicht absolut verstanden werden. Sie ist immer auf das
Allgemeinwohl bezogen. Vom Allgemeinwohl her empfängt sie ihre Bindung. Der Bürger ist ein sozialbezogenes Wesen, und darum kann er aus seinen Pflichten dem Staat gegenüber nicht entlassen werden.
Der Herr Minister sagte schon, daß im Gesetzentwurf das Prinzip der individualisierenden Hilfe verankert ist. Es bestand ja schon im geltenden Recht; aber der Entwurf verstärkt es. Wir bejahen es, wir begrüßen es, aber unter der Voraussetzung, daß nach dem Entwurf Art, Maß und Form der Sozialhilfe nach den persönlichen Verhältnissen des Einzelfalls zu regeln ist.
Der Entwurf stellt in den Formen der Sozialhilfe die persönliche Hilfe vor die Geldleistung und Sachhilfe. Auch das bejahen wir. Im ganzen gesehen stellen sich die persönlichen Hilfen als Schwerpunkt der Sozialhilfe dar. Das wird bei der Beratung der Hilfesuchenden, bei der Hilfe etwa für Gefährdete, bei bestimmten Arten der Altenhilfe, bei den Hilfsmaßnahmen zur Pflege und zur Familienpflege besonders sichtbar.
Die Ausweitung der persönlichen Hilfe ist sicher ohne jede Einschränkung zu begrüßen. Richtig durchgeführt, wird sie in einem ganz besonderen Maße dazu beitragen, den Menschen zu einer sozialen Befriedung zu führen. Wir haben hier aber auch das Problem gesehen, das bei dieser Stärkung der persönlichen Hilfe grundsätzlich auftaucht. Persönliche Hilfe, Hilfe von Mensch zu Mensch wird letztlich nur von Menschen und Institutionen geleistet werden können, die auf die Person des Hilfeempfängers eingestellt sind, die eine persönliche Hilfe solcher Art gewähren können, die den Hilfesuchenden in seiner Gesamtposition auch wirkliche Hilfe sind. Es handelt sich also im wesentlichen um seelische Hilfen.
Wir begrüßen auch die familiengerechte Hilfe. Wir begrüßen es, daß die besonderen Verhältnisse der Familie der Hilfesuchenden bei der Entscheidung über Art, Form und Maß der Hilfe zu berücksichtigen sind.
In der Formulierung des Gesetzes heißt es weiter, daß die Sozialhilfe Kräfte der Familie zu Selbsthilfe anregen soll, den Zusammenhang in der Familie festigen soll. Das ist ein wichtiges sozialpädagogisches Anliegen, zu dessen Verwirklichung der Gesetzgeber durch das Grundgesetz aufgerufen ist. Ob und inwieweit diese Anliegen des Sozialhilfegesetzes in der Praxis verwirklicht werden können, wird von dem sozialpädagogischen Geschick der Fürsorgekräfte abhängen. Sie haben sicher zunächst ihre Aufgabe darin zu sehen, zur Behebung des materiellen Notstandes beizutragen. Aber sie haben auch zu prüfen, wie die inneren Bindungen innerhalb der Familie sind und wie die inneren Bindungen gefestigt werden können.
Zum Prinzip der individualisierenden Hilfe gehört auch ihre rechte Anwendung auf Stadt und Land. Ich komme hier zu einem Problem, das gerade von den kommunalen Spitzenverbänden angeschnitten worden ist. Zunächst ist von dem Gedanken auszugehen, daß auf dem Lande die Familienbindungen vielleicht noch stärker sind, daß auf dem Lande die
Familiennotgemeinschaft noch größere Geltung hat.
Aber ich sehe diesen Gedanken auch vom Materiellen her und betone ganz klar, daß es uns in den Ausschußberatungen ein Anliegen sein wird, etwa zu überlegen, ob eine Differenzierung der Hilfen materieller Art zwischen Stadt und Land denkbar ist. Schon jetzt möchte ich sagen - und diesen Gedanken dürfen wir dabei nicht außer acht lassen -, daß gerade in unseren agrarstrukturellen Landkreisen die Hilfeempfänger zur Hauptsache nicht aus der einheimischen Bevölkerung kommen, sondern sich wahrscheinlich überwiegend aus den Menschen der notleidenden Gruppen zusammensetzen: der Vertriebenen, der Sowjetzonenflüchtlinge usw. Wenn das zutrifft, werden diese Kreise, die sonst vielleicht stark belastet würden, durch Leistungen des Bundes entlastet.
Lassen Sie mich jetzt zu den Arten der Hilfe kommen. Der Entwurf unterscheidet Hilfe zum Lebensunterhalt und Hilfe in besonderen Lebenslagen. Es ist sicher verständlich, daß bei vielen zunächst Bedenken, Besorgnisse ob eines so umfassenden Katalogs der Hilfen auftauchen, Bedenken, ob sie nicht Ausdruck eines versorgungsstaatlichen Denkens seien. Ich teile diese Bedenken nicht. Durch das Gesetz werden die für bestimmte generell wiederkehrende Notstände erforderlichen Hilfen zu gesetzlichen Pflichtleistungen erklärt.
Die Hilfen, die dort genannt sind, sind zum Teil schon im bestehenden Fürsorgerecht gesetzliche Leistungen. Ich erinnere an Hilfen für die werdende Mutter, für Wöchnerinnen, Gesundheitsfürsorge, für Fürsorge für Körperbehinderte und Tbc-Kranke. Es sind vielfach weiterhin Hilfen, die in der Praxis draußen ohne gesetzliche Regelung gewährt worden sind. Dazu kommen einige neue, die wir hinzugenommen haben.
Ich bin der festen Überzeugung, daß unser Ausschuß und das Hohe Haus Verständnis dafür haben werden, daß wir Gruppen von Notleidenden mit hineinnehmen, etwa den Kreis der Behinderten erweitern und die Blinden und Gehörbeschädigten zu den Sozialhilfeempfängern zählen. Meine Fraktion und ich bedauern es, daß der Bundesrat die Hilfe für Gefährdete weitgehend gestrichen sehen möchte. Wir haben allerdings gesehen, daß die Bundesregierung dem Änderungsvorschlag des Bundesrates nicht zugestimmt hat.
Bei der vorgeschrittenen Zeit ist es kaum möglich, wenn auch noch andere Kolleginnen und Kollegen sprechen wollen, auf das Problem der Gefährdetenhilfe weiter einzugehen. Ich darf nur sagen, daß unsere Fraktion Wert darauf legt, daß die Gefährdetenhilfe im Gesetz verankert wird. Ich hoffe, wir sind uns im Ausschuß einig, daß wir nach einer Lösung suchen müssen, die die diesbezüglichen Bedenken des Bundesrates entweder ganz ausräumt oder zum mindesten mildert, so daß er dem Gesetz zustimmen kann.
Der Bundestag hat sich bereits vor Jahren bemüht, in bezug auf den genannten Personenkreis zu einem Bewahrungsgesetz zu kommen. Wer die
Geschichte der Fürsorgegesetzgebung verfolgt, weiß, daß der Gedanke an eine gesetzliche Regelung mit dem Ziel einer echten Hilfe für diese Menschen Jahrzehnte hindurch niemals aus der Diskussion verschwunden ist. Die zur Entscheidung anstehende Frage muß mit aller Gründlichkeit und mit aller Sorgfalt behandelt werden. Wir werden uns bemühen, den Ansatzpunkt zu einer auch den Bundesrat befriedigenden Lösung zu finden.
Herr Minister Schröder hat betont, daß der Entwurf des Bundessozialhilfegesetzes den Rechtsanspruch vorsieht. Ich möchte, wenn auch wiederholt, auf die Fürsorgetagungen 1955 und 1957 hinweisen, auf denen gerade das Problem des Rechtsanspruches nach jeder Richtung hin durchdiskutiert worden ist. Jemand, der mit der Materie nicht ganz vertraut ist, könnte durch das Wort „Rechtsanspruch auf Sozialhilfe" zunächst etwas schockiert sein. Trotzdem sage ich für mich und meine Fraktion, daß wir den Rechtsanspruch, wie er im Gesetzentwurf verankert ist, bejahen, natürlich mit seinen Einschränkungen; denn der Rechtsanspruch gilt nur dort, wo die Hilfe nach dem Gesetz zu gewähren ist. Über Form und Maß der Hilfe hat der Fürsorgeträger nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Darum sind auch bei den Vorschriften des Gesetzes über die Hilfen in besonderen Lebenslagen Kann- und Sollbestimmungen eingebaut worden. Ich bin zwar nicht sehr glücklich über die Vielzahl dieser Kann- und Sollbestimmungen. Sie erleichtern dem Menschen draußen, dem Sozialamt, dem Fürsorger, dem in der Fürsorge Tätigen weiß Gott nicht die Arbeit mit dem Gesetz. Aber ich sehe ein, daß eine unterschiedliche Regelung getroffen werden muß.
Die vorgesehene Regelung verträgt sich durchaus mit den Grundrechten der Person, auch mit der Würde des Menschen, mit der Verpflichtung der Staatsorgane, dem Hilfsbedürftigen zu helfen. In einer Zeit, in der wir aus guten Gründen die Fürsorge aus dem sogenannten Armenrecht herausnehmen wollen, sie zu einer Art von Hilfe entwikkeln wollen, die den Hilfeempfänger nicht als entwürdigt erscheinen läßt, kann man, beschränkt auf die bestimmten Tatbestände, von einem Rechtsanspruch sprechen. Die Entscheidung fällt also der Bundesgesetzgeber nach pflichtgemäßem Ermessen, nicht auf Grund einer durch die Verfassung auferlegten Verpflichtung.
Ein Wort zur Rechtsstellung des Hilfesuchenden im Gesetz. In § 3 Abs. 2 ist das Wahlrecht für den Hilfesuchenden verankert. Danach kann der Hilfsbedürftige selbst entscheiden, von welcher Fürsorgestelle aus er betreut werden will. Mehr oder weniger ist in der Praxis dieses Wahlrecht von den Fürsorgestellen aus geachtet worden. Oft aber ist man auch über die Wünsche der Hilfesuchenden, vor allem in den Fragen der Unterbringung, hinweggegangen.
Bei dem Wahlrecht geht es um eine Verwirklichung der Grundrechtsartikel unserer Verfassung. Besondere Bedeutung hat es bei der ambulanten Krankenpflege, bei der Wahl der Krankenhäuser, innerhalb der Familienfürsorge, bei allen krankenFrau Niggemeyer
pflegerischen Arten der Hilfe, bei der Auswahl des Altersheims und auch bei irgendwelchen Hilfeleistungen für die gefährdeten Jugendlichen. Letztlich geht es hier um ein Persönlichkeitsrecht, und das sollten wir achten.
Wir werden uns in den Ausschußberatungen zu überlegen haben, ob etwa die Soll-Bestimmung des § 3 Abs. 2 in eine Ist-Bestimmung umgewandelt werden kann. Allerdings müßte sie dann so formuliert werden, daß die Unterbringungswünsche des Hilfesuchenden angemessen sein müssen und keine unvertretbaren Mehrkosten verursachen dürfen. Das möchte ich ausdrücklich betonen. Es kann kein absolutes Wahlrecht geben, sondern nur ein aus den sachlich fürsorgerischen Gründen und durch den Gleichheitsgrundsatz begrenztes Wahlrecht. - Mir wird hier die Uhr gezeigt; ich will mich deshalb bemühen, mich kurz zu fassen, damit auch meine Kollegen und Kolleginnen noch zu Wort kommen.
Wir stehen zu den Bestimmungen über das Einkommen und das Vermögen, von deren Einsatz die Gewährung von Sozialhilfe abhängig ist. Wir bejahen den schon im Körperbehindertengesetz und im Tuberkulosehilfegesetz verankerten Grundsatz bestimmter Freigrenzen. Wir bejahen mit besonderer Freude die Einbeziehung der Blinden und Gehörbeschädigten in das Gesetz.
Ich bin dem Herrn Minister dankbar, daß er zu der Frage der Zusammenarbeit zwischen den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege und den Trägern der Sozialhilfe sehr klar ausgedrückt hat, worin das Entscheidende der Bestimmung des § 10 liegt. Ich betone, daß meine Fraktion für diese ganz klare Grundsatzentscheidung dankbar ist.
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Selbstverständlich ließe sich vom Rechtlichen her gesehen vieles zu diesem Problem sagen. Sie, Herr Minister, haben bereits auf die Vergangenheit der Verbände der freien Wohlfahrtspflege hingewiesen.
Ein Gedanke zum Schluß. Die freie Wohlfahrt, die Fürsorgearbeit, die Arbeit an Hilfesuchenden ist Arbeit der Gesellschaft für die Gesellschaft. Gerade darum sollte man diese Gesellschaftsarbeit der freien Verbände nicht einengen. Man sollte ihr auch die Stellung geben, die nun entscheidend in diesem Entwurf festgelegt ist.
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Die getroffene Entscheidung bedeutet keine Konfessionalisierung der Arbeit der freien Verbände, denn alle Verbände und Organisationen sollen Mithelfer in der Sozialhilfe sein. Sie bedeutet auch kein Monopol für irgend jemanden. Wir wollen kein Monopol, wir wollen Freiheit, und weil wir die Freiheit wollen, bejahen wir die Grundsatzentscheidung im Sozialhilfegesetz.
Lassen Sie mich in der Hoffnung schließen, daß es uns im gemeinsamen Bemühen recht bald gelingt, diesen uns heute vorgelegten Gesetzentwurf in der zweiten und dritten Beratung hier im Hause behandeln zu können.
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