Deringer (NA), 1960-06-29:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Nachdem der Rechtsausschuß in seiner Sitzung mit Mehrheit die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß dieses Gesetzes bejaht hatte, gingen wir davon aus, daß wir diese Frage nicht mehr im einzelnen zu erörtern brauchten. Da es aber für richtig gehalten wird, sie doch noch einmal anzuschneiden, komme ich leider nicht darum herum, ein klein wenig mehr darauf einzugehen. Denn ganz so einfach, wie es eben dargestellt wurde, ist die Frage leider nicht.
Es ist ein unter Juristen nicht ganz unbeliebter Kunstgriff, aus einer gesetzlichen Bestimmung einen bestimmten Begriff herauszuziehen, dann diesen Begriff nach eigenem Ermessen zu definieren und nachher anhand der selbstgeschaffenen Definition nachzuweisen, daß ein bestimmter konkreter Tatbestand nicht unter das Gesetz fällt. Ich darf das einmal an einer Materie deutlich machen, die mit dieser nichts zu tun hat, die allerdings insofern vielleicht mit ihr zusammenhängt, als auch dieses Gesetz sich gegen die Machtkonzentration wendet, nämlich an dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen. § 1 dieses Gesetzes untersagt bekanntlich Verträge zu einem gemeinsamen Zweck, die geeignet sind, durch Beschränkungen des Wettbewerbs den Markt zu beeinflussen. Das ist in etwa das, was man bisher unter Kartellen verstand. Nun gibt es aber Juristen, die sagen: Also sind Kartelle verboten. Dann definieren sie Kartelle in der Weise, wie sie vielleicht in der Literatur vor etwa 30 Jahren definiert wurden, und sagen dann: Aha, hier liegt kein Kartell vor, Kartelle sind nur solche Verträge, die den Markteinfluß bezwecken, - während der Wortlaut des Gesetzes eindeutig sagt: die geeignet sind, den Markt zu beeinflussen. Sie sehen an diesem Beispiel, wie man mit Begriffsspielerei durchaus einen Gesetzeswortlaut umgehen kann.
Ich habe den Eindruck, verehrter Herr Kollege Wittrock, daß das gerade bei der Diskussion um das heutige Problem auch in der Literatur und zum Teil von nicht unbekannten und von hervorragenden Staatsrechtlern und Juristen getan wird, indem man etwa den Begriff der Kulturhoheit herauszieht oder indem man, wie ich es gerade in einem Gutachten gelesen habe, das für den Norddeutschen Rundfunk erstattet wurde, das Fernmeldewesen auf das alte Postregal zurückführt, mit dem es gar nichts mehr zu tun hat, und dann nachweist, daß das natürlich nichts mit dem modernen Rundfunk zu tun habe oder daß Rundfunk Kultur sei und infolgedessen nicht nach Art. 73 Ziffer 7 des Grundgesetzes unter Fernmeldewesen und damit unter die Zuständigkeit des Bundes falle.
Meine Damen und Herren, ich glaube, so geistreich alle diese Konstruktionen sein mögen, so wenig erfolgreich sind sie im Ergebnis. Wir müssen nun ,einmal von der Tatsache ausgehen, über die wir uns ja im Ausschuß einig waren, daß nach Art. 70 zunächst einmal die Länder für alles die Zuständigkeit haben und daß der Bund nur für das zuständig ist, was ihm im Grundgesetz ausdrücklich zugewiesen ist. Da kommt der auch von Ihnen vorhin schon zitierte Art. 73 Ziffer 7 in Betracht, der ausdrücklich dem Bund die ausschließliche Zuständigkeit für das Post- und Fernmeldewesen gibt. Damit hängt natürlich die Entscheidung an der Auslegung dieses Begriffes.
Wir kommen aber, meine Damen und Herren, doch nicht darum herum, daß nun einmal in der Geschichte, in den Gesetzen bis zum Jahre 1945 unter ,das Fernmeldewesen immer auch der Rundfunk fiel. Ich möchte darauf verzichten, Ihnen alle diese Gesetze im einzelnen zu zitieren, um die Debatte nicht zu verlängern. Das geht aber bis in das Fernmeldeanlagengesetz von 1928 hinein, das ohne jeden Zweifel bis 1945 gültig war. Bis zum Jahre 1945 verstand man also unter Fernmeldewesen das, was im Gesetz von 1928 definiert ist. Dort wird zwar von „Fernmeldeanlagen" gesproDeringer
chen; aber es ist das Parallele. Es müßte sich dann höchstens vom Jahre 1945 bis zum Jahre 1949 der Begriff so grundlegend gewandelt haben, daß im Jahre 1949 die Väter des Grundgesetzes damit ganz etwas anderes wollten.
Dazu kommt aber ein Zweites - und darauf sind Sie, Herr Kollege Wittrock, gar nicht eingegangen -: daß im Parlamentarischen Rat in den Zuständigen Ausschüssen doch alle bis auf ganz wenige tapfere Verfechter des Fäderalismus darin einig waren, daß ,der Rundfunk unter den Begriff „Fernmeldewesen" in Art. 73 Ziffer 7 fallen sollte, mindestens in seinem technischen Teil und dem, was dazugehärt.
Ich möchte auch hier wieder darauf verzichten, Ihnen all die Äußerungen Ihrer eigenen Fraktionskollegen aus dem Parlamentarischen Rat vorzutragen. Gerade sie waren es ja, ,die diese Frage damals so schön herausgearbeitet haben, und wenn ich mich recht entsinne, war es sogar der jetzt hier vorsitzende Präsident, der nachher im Hauptausschuß bei der Abstimmung die Frage ganz klar so formulierte, daß man, nachdem der Antrag des Herrn Laforet von der CDU zurückgewiesen war, daraus nur schließen konnte, auch der Rundfunk solle mindestens hinsichtlich des technischen und des dazugehörigen organisatorischen Teils zum Fernmeldewesen gehören.
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- Herr Kollege Wittrock, daß auch Protokolle auslegungsbedürftig sind, ist mir klar; aber es wird Ihnen nicht ganz unbekannt sein, daß man in der Literatur und der Wissenschaft überwiegend - sogar von Gutachtern, die sich gegen die Bundeszuständigkeit wenden - zu dem Ergebnis kommt, daß jedenfalls der technische Teil und das, was an organisatorischen Dingen damit zusammenhängt, zur Zuständigkeit des Bundes gehört. Von dieser Auffassung ist Ihre Fraktion, Herr Kollege Wittrock, noch, wenn ich mich recht entsinne, im Jahre 1951 oder 1952 bei der berühmten Interpellation in Sachen Südwestfunk ausgegangen, als Ihr Kollege Jacobs die Frage stellte, ob der Bund nicht verhindern wolle, daß durch den Vertrag über den Südwestfunk nun die Bundeszuständigkeit auf diesem Gebiet präjudiziert werde.
Es ist jedenfalls meine Überzeugung und die Überzeugung der Mehrheit, und ich meine, auch die Überzeugung eines nicht ganz unmaßgeblichen Teiles der Wissenschaft, daß man sowohl historisch als auch nach den Protokollen davon ausgehen kann, daß der Rundfunk zum Begriff „Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 gehört. Man kann noch nicht einmal sagen, daß sich das seitdem geändert hätte. Denn der Begriff „Fernmeldewesen" ist inzwischen in einer ganzen Reihe von Bundes- und Ländergesetzen im gleichen Sinne gebraucht worden. Ich darf
Sie hinweisen auf die Welt-Nachrichten-Konferenz von Atlantic City vom Jahre 1947, deren Konvention hier in diesem Hause im Jahre 1952 ratifiziert wurde und in der die Definition ausdrücklich lautet: „Zum Begriff ,Fermeldewesen' gehört auch der Rundfunk." Ich darf Sie, sehr verehrter Herr Kollege Wittrock, weiter darauf hinweisen,
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daß auch die Rundfunkgesetze der Länder den Begriff genauso definieren wie im Fernmeldeanlagengesetz, daß auch Sie von den technischen Dingen ausgehen, nämlich davon ausgehen, daß es sich beim Rundfunk daraum handelt, Nachrichten mit einer bestimmten Technik, nämlich mit Wellen, zu verteilen.
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- Aber es steht eine Definition des Begriffs „Fernmeldeanlagen" darin; und darunter fallen die Funkanlagen, und auch Rundfunkanlagen sind ja zweifellos Funkanlagen.
Ich bin der Meinung - um das hier ganz kurz zu sagen, bin aber natürlich auch gern bereit, darauf noch näher einzugehen -, daß man sowohl nach dem Gebrauch des Begriffs „Fernmeldewesen" bis zum Jahre 1949 als auch nach den Protokollen des Parlamentarischen Rates als auch nach dem Gebrauch des Begriffes nach Inkrafttreten des Grundgesetzes davon ausgehen muß, daß der Rundfunk zum Fernmeldewesen gehört.
Nun ist ja in der Literatur - Sie haben das auch angedeutet immer wieder darauf hingewiesen worden, daß Rundfunk heute etwas ganz anderes sei, daß also der Mann auf der Straße, der Laie draußen, unter Rundfunk das versteht, was aus dem Apparat herauskommt, und nicht den Apparat selbst und die Technik dabei, und daß dieser Begriffswandel seit dem Fermeldeanlagengesetz doch entscheidend sei für die Auslegung des Art. 73 Nr. 7. Nun, meine Damen und Herren, ein in dieser Sache vielleicht unverfänglicher Zeuge - ({3})
- Auch darauf kommen wir gleich. - Ein in dieser Frage, glaube ich, ganz unverfänglicher Zeuge, nämlich der derzeitige Intendant des Süddeutschen Rundfunks, der zwar politisch unserer Meinung ist, sachlich aber in diesem Punkte, glaube ich, Ihrer Meinung ist, hat in seiner Dissertation ganz klar gesagt - ich darf das mit Erlaubnis des Herrn Präsidenten kurz zitieren -:
Es kann keinen Zweifel geben, daß die gesetzliche Zuordnung des Rundfunks zur Reichspostverwaltung nicht nur in den Gründer- und Kinderjahren des Rundfunks unbestritten war, sondern auch im Jahre 1927, als niemand die
publizistische Auswirkung dieser technischen Einrichtung übersehen konnte.
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- Herr Kollege Wittrock, wenn es irgendeine Dissertation wäre, würde ich es nicht zitieren. Da es aber immerhin ein Mann ist, der in diesem Falle durchaus unverdächtig ist, Parteimeinungen zu vertreten, da er ja gegen unseren Gesetzentwurf steht, kann man, glaube ich, diese Meinung doch zitieren.
Ich darf nun auf einen zweiten Einwand, der auch bei Ihnen durchklang und der in der Literatur gemacht wird, eingehen; und damit komme ich zu dem, was Ihnen ja viel mehr am Herzen liegt: das ist die Frage der Machtverteilung. In einem Gutachten von Professor Maunz wird nun - ja, Sie winken selber ab; es tut mir leid - im Anschluß an Art. 5 des Grundgesetzes gesagt, daß die Rundfunkfreiheit die ungehinderte Verfügung der Sendeanstalten über die technischen Anlagen und die wirtschaftliche Unabhängigkeit bedeute, und Herr Ministerialdirektor Leusser hat in einem Vortrag in Bad Boll vor etwa einem oder zwei Jahren erklärt, der Bund sei sogar verpflichtet, alle zur Verfügung stehenden Wellen den bestehenden Anstalten zur Verfügung zu stellen.
Meine Damen und Herren, ich glaube, dieses Beispiel macht den Unterschied zwischen anderen Mitteln der Information, der Meinungsbildung, und dem Rundfunk deutlich. Es wird immer darauf hingewiesen, daß man nicht etwa die Presse regeln könne, indem man die Druckereianstalten regele. Aber, Zeitungen können Sie, das nötige Geld vorausgesetzt, einrichten, so viele Sie wollen, denn das ist technisch möglich. Andere Nachrichtenmittel können Sie ebenfalls verhältnismäßig beliebig einrichten. Rundfunkwellen dagegen gibt es eben nur in ganz begrenzter Zahl. Das sind die beiden Kriterien, die uns zwingen, den Rundfunk vom Technischen her auch rechtlich anders zu sehen.
Der Rundfunk unterscheidet sich von den übrigen Mitteln der Massenunterrichtung einmal durch die sogenannte Ubiquität, das heißt also dadurch, daß er, unabhängig etwa von einer Zeitungsfrau, überall ist, und zum anderen dadurch, daß es nur eine begrenzte Zahl von Wellen gibt. Herr Kollege Wittrock, hier ist der Punkt, an dem ich mich mit Ihnen durchaus in dem Wunsch treffe, die Macht nicht zu konzentrieren, sondern zu verteilen und aufzulösen. Wenn Ihre Herren Wirtschaftspolitiker hier wären, würden sie dem noch ganz besonders zustimmen. Da es nämlich nur eine begrenzte Anzahl von Wellen, nur eine begrenzte Anzahl von Sendemöglichkeiten gibt, ist der Bund nach meiner Auffassung nach Art. 5 des Grundgesetzes sogar verpflichtet, so viele Informationsquellen wie möglich daraus zu schaffen und - das ist eine Form der Machtverteilung, der Machtauflösung - etwa neue Wellen neuen Anstalten zuzuweisen. Zwar spielt das bei dem Teil des Gesetzes, den wir heute verabschieden, keine Rolle. Aber da Sie das Grundproblem angeschnitten haben, muß ich diesen Ausblick auf das Fernsehen wohl doch kurz bringen.
Ich bin deshalb der Meinung, daß Art. 5 des Grundgesetzes, d. h. die Rundfunkfreiheit, auf keinen Fall zunächst einmal den bestehenden Anstalten garantiert, daß nur sie, sie allein, Rundfunk organisieren oder Programmgesellschaften gründen dürfen. Ich bin darüber hinaus der Meinung, daß der Bund sogar verpflichtet ist, so viele Anstalten wie möglich zu schaffen. In einem Büchlein von Profesor Ridder, der gegenüber der Bundeszuständigkeit ebenfalls sehr skeptisch ist, ist der durchaus diskutable Gedanke erwähnt, daß man vielleicht später, wenn sich die technische Entwicklung fortsetzt und es technisch möglich ist, noch eine ganze Anzahl weiterer Anstalten schaffen könnte. Solange aber die Zahl der Anstalten begrenzt ist, muß - darin gehe ich mit Ihnen völlig einig - innerhalb der einzelnen Anstalt das Programm ausgewogen gestaltet sein. Über das Stichwort „Ausgewogenheit" haben wir uns ja im Rechtsausschuß sehr eingehend unterhalten. Ich bin durchaus mit Ihnen der Meinung, daß in einem Programm natürlich alle, ich möchte einmal sagen, wichtigen Meinungen zum Ausdruck kommen müssen. Ich glaube allerdings, daß man sich mit dem allgemeinen Rundfunkrecht im Ersten Teil des Gesetzentwurfs mit Erfolg bemüht, diesem Grundsatz gerecht zu werden.
Nun werden Sie mir vielleicht entgegenhalten, daß das alles noch nichts über die Zuständigkeit besage. Sicher, die Zuständigkeit des Bundes ergibt sich nicht aus Art. 5 des Grundgesetzes - das ist keine Zuständigkeitsbestimmung - sondern aus Art. 73 Nr. 7. Aber weil die ganze Wirkung des Rundfunks, weil gerade das, was Sie mit Recht als die Möglichkeit der Meinungsbildung und der Machtbildung bezeichnen, an den technischen Mitteln hängt - denn nur weil es eben wenige Wellen sind, ist dabei die Gefahr der Machtkonzentration vorhanden -, fällt auch die Organisation des Rundfunks in die Zuständigkeit, zu der die technische Seite gehört, nämlich in die des Bundes nach Art. 73 Nr. 7 GG. Daß das auch durchaus die Absicht des Parlamentarischen Rates war, sehen Sie etwa aus der Äußerung Ihres Fraktionskollegen Menzel, der im Zuständigkeitsausschuß gesagt hat:
Ich meine aber, daß die Hoheit über die technische Seite und den Aufbau dem Bunde zusteht, weil der Rundfunk ein so wesentliches Instrument der politischen Willensbildung und der politischen Macht darstellt, daß der Bund sich insoweit nicht irgendwie von den Ländern vorschreiben lassen sollte.
Ich glaube, daß das durchaus das trifft, was Sie heute gesagt haben, nur mit dem einen Unterschied, daß Ihr Kollege Menzel daraus seinerzeit die Konsequenz zog, daß der Bund zuständig sein sollte, während Sie heute in einer mir nicht ganz einleuchtenden Weise daraus die entgegengesetzte Konsequenz ziehen.
Im übrigen haben wir ja auch im Jahre 1951 oder 1952 einen Vorgang in diesem Hause erlebt, bei dem die Frage der Abgrenzung, die Frage, wie weit
Deutscher Bundestag - 3. Wahlperiode
die Zuständigkeit technisch, organisatorisch usw. geht, einmal berührt wurde. In der Debatte über die Interpellation Ihrer Fraktion im Jahre 1951, glaube ich, hat der damalige Bundesinnenminister das berühmte Schreiben der Ministerpräsidenten der Länder im Bereich des Südwestfunks zitiert, in dem eine ganze Reihe von Aufgaben aufgeführt waren, die nach Meinung der Ministerpräsidenten der Länder nach Art. 73 Nr. 7 GG zur Zuständigkeit des Bundes gehörten. Darunter war die Verteilung und Überwachung des Wellenplans und. eine ganze Reihe von anderen Dingen, die, wenn man schon die technische Seite regeln will, organisatorisch unbedingt damit verbunden werden müssen.
Ich meine deshalb, ohne daß ich diese sehr kurze Erwiderung vertiefen will, daß sich aus Art. 73 Nr. 7 eindeutig historisch, nach den Protokollen und nach der Verwendung des Begriffs seit Bestehen des Grundgesetzes ergibt, daß zum Fernmeldewesen auch der Rundfunk gehört und daß der Bund nach Art. 5 des Grundgesetzes verpflichtet ist, etwa vorhandene Wellen dazu zu benutzen, soviel Anstalten wie möglich zu schaffen, daß er weiter diese Wellen nur Anstalten zuteilen darf, die ein gewisses Minimum im Hinblick auf Art. 5 des Grundgesetzes erfüllen - was ja bei den bisherigen Länderanstalten durchaus der Fall ist -, und daß er durchaus auch die Möglichkeit hätte, solche Wellenlängen weiteren, vielleicht sogar privaten Anstalten oder Programmgesellschaften zuzuteilen.
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