bucher (NA), 1960-09-28:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Notwendigkeit einer Notstandsgesetzgebung wird von der Fraktion der Freien Demokratischen Partei bejaht. Wir möchten sogar, wenn wir von der Tatsache der Einbringung eines Notstandsgesetzes hören, ausrufen: endlich! Wir haben schon anläßlich der Beratung des Wehrpflichtgesetzes darauf hingewiesen, daß es heutzutage einer umfassenden Verteidigungspflicht bedarf und daß zu den dazu notwendigen Gesetzen auch ein Notstandsgesetz gehört.
Um so mehr bedauern wir einmal die Art und Weise, in der dieses Gesetz eingebracht worden ist, und dann auch einige Einzelheiten, die es enthält. Der Herr Bundesminister des Innern hat zu Beginn seiner Einbringungsrede von einem historischen Tag gesprochen. Er hat am Schluß seiner Ausführungen die Situation in Berlin in einer Weise bemüht, die ich für nicht ganz passend halte. In Zusammenhang mit diesem Gesetz hat er von Schecks gesprochen, die eingelöst werden müßten, aber nicht genau gesagt, wer diese Schecks ausgestellt hat.
Um so mehr wundert man sich dann, daß sich die Bundesregierung bei einer als so historisch bedeutsam bezeichneten Sache nicht bemüht, mit der Opposition Fühlung zu nehmen, bevor das Gesetz eingebracht wird. Der Verdacht liegt nahe, daß hier einmal wieder ein schwarzer Peter zugeschoben werden soll, daß nämlich gesagt wird: Wenn ihr von der oder jener Seite des Hauses dieses Gesetz ablehnt, etwa deshalb, weil ihr erklärt: „Grundsätzlich ja, aber nicht so" -, dann wird in der Öffentlichkeit

eben der Eindruck erweckt: Aha, die sind wieder einmal dagegen!
Ich habe deshalb zu Beginn meiner Ausführungen ausdrücklich betont, daß wir grundsätzlich die Notwendigkeit einer Notstandsgesetzgebung bejahen. Eine solche Gesetzgebung ist in jedem demokratischen Staat erforderlich und nur in einem demokratischen Staat; denn der totalitäre Staat lebt ja im Zustand permanenten Notstandes. Wir kennen aus der Geschichte das populärste Beispiel einer Notstandsgesetzgebung, die funktioniert hat: in der Römischen Republik, wo es die Einrichtung des Diktators auf Zeit gab, der in Notfällen gerufen werden konnte. Es gab jenen bekannten Mann namens Cincinnatus, der vom Pflug weggeholt wurde, und das sogar zweimal.
Es lohnt sich, wenn wir uns mit der Ausgestaltung eines Notstandsrechts befassen, auf die grundsätzliche Frage einzugehen, weshalb eigentlich ein Notstandsgesetz erforderlich ist. Nun, sicher nicht nur wegen des Art. 5 des Deutschlandsvertrages. Ich messe dem Artikel nicht die große Bedeutung bei, die ihm, zwar nicht in diesem Hause, aber in der öffentlichen Diskussion, beigemessen wurde. Man sprach davon, es sei ein „kategorischer Imperativ nationaler Ehre", die Kontrollmöglichkeiten, die in Art. 5 enthalten sind, durch ein eigenes, deutsches Notstandsgesetz zu beseitigen. Es herrschte auch ziemliche Unklarheit darüber, was der Art. 5 verlangt. Ich darf nur in Ihre Erinnerung zurückrufen, was der Vertreter der Bundesregierung im Ausschuß, Herr Professor Grewe, und der Berichterstatter hier im Hause, Herr Kollege Furler, damals sagten: Art. 5 beziehe sich nur auf den äußeren Notstand. - Aber das kann, wie gesagt, heute dahingestellt bleiben.
Ich bin außerdem auch nicht der Ansicht, daß die Notstandsbefugnisse, die der Exekutive zugeteilt werden sollen, aus der Stellung der Exekutive als einer Art Obrigkeit abzuleiten seien. Herr Kollege Schäfer hat davon gesprochen, daß hier noch Vorstellungen vom Gottesgnadentum spukten. Ich werde Vorstellung auch nicht ganz los, schon wenn ich höre, wie der Herr Bundesinnenminister erklärt: Der Notstandsfiall ist die Stunde der Exekutive. Na ja, gut; daran ist vieles richtig, aber der Ton macht die Musik. Und ich sage ganz offen: wir haben diesen Ton nicht gern.
Die Notwendigkeit einer Notstandsregelung liegt ganz einfach darin, daß man sonst den Wettlauf mit der Zeit nicht aushält. Genauso wie im Strafrecht idem einzelnen ein Notwehrrecht in den Fällen gegeben ist, in denen er nicht mehr die Zeit hat, die Gerichte 'in Bewegung zusetzen, um sich gegen ein Unrecht zu verteidigen, genauso muß dem Staat ,die Möglichkeit gegeben werden, nicht in Zeitdruck zu kommen, wenn Gefahr ist. Das ist der ganz schlichte, simple Grund für jede Notstandslösung. Dabei stellen stich zwei Hauptprobleme. Das erste möchte ich das Problem der Identität nennen. Das ist die Frage: Ist derjenige, der den Notstand in Anspruch nimmt, der also den Ausnahmezustand verhängt, wirklich der Staat, oder maßt er sich diese Rolle nur an, ist er ein Usurpator?
Das zweite Problem liegt darin, daß im Gegensatz zur Notwehr des einzelnen im Notstand auch Maßnahmen ergehen können und müssen, die sich nicht nur gegen unrechte Handlungen wenden, sondern auch gegen rechtmäßige Handlungen, also Einschränkung von Grundrechten usw. Aus diesen beiden Hauptfragen ergibt sich die Aufgabe, eine Regelung zwischen ,der Szylla des Überhaupt-nichtsTuns und der Charybdis zu großer Vollmachten für die Exekutive zu treffen.
Wir haben hier das heute schon mehrfach zitierte mahnende Beispiel des Art. 48 der Weimarer Verfassung vor Augen, des Art. 48, der zunächst, in den Jahren 1921 und 1922, durchaus korrekt und sinngemäß angewandt wurde, der aber später als bequemer Weg zur Aushilfsgesetzgebung mißbraucht wurde, mit dessen Hilfe ja sogar, glaube ich, Reblausbekämpfung betrieben wurde und Steuerermäßigungen verordnet wurden und der schließlich noch schlimmer mißbraucht wurde, nämlich um die Türe für die Gewaltherrschaft zu öffnen. Man kann nun freilich sagen und sagt es sicher mit Recht: Nicht der Art. 48 hat das Hitlerregime ermöglicht, Hitler wäre trotzdem gekommen. Wir dürfen aber licht übersehen - und das sage ich gegenüber all denen, die es als kleinlich bezeichnen, wenn man möglichst viele Schranken der Rechtssicherheit auch in ein Notstandsrecht einbauen will -, daß eine Gewaltherrschaft, bei der die Regierung - und wenn auch nur unter dem Schein der legalen Benutzung bestehenden Rechts - an die Macht kommt, natürlich dauernd damit operieren kann. Es hat also zumindest bedeutende psychologische Fernwirkungen, wenn man von vornherein zu große Vollmachten festlegt, die die Möglichkeit geben, auf legale Weise oder, sagen wir, scheinbar legitime Weise ein Gewaltregime zu errichten.
Denken wir doch daran, daß zum Beispiel jenes unselige Ermächtigungsgesetz noch in der Diskussion um die Männer des 20. Juli eine Rolle gespielt hat, indem die Gegenseite sagt: Ja bitte, wir können doch darauf hinweisen, daß dieses System, dem wir geschworen haben, seinerzeit völlig legal an die Macht gekommen ist. Es liegt mir dabei natürlich - das möchte ich betonen - völlig fern, Kritik an den Männern zu üben, die seinerzeit jenem Gesetz zugestimmt haben. Ich sehe mich dazu nicht in der Lage; denn hintennach ist es für uns natürlich viel leichter, über eine Situation zu urteilen, die damals völlig neu und einmalig war und bei der diese Männer vor einer sehr schweren Entscheidung standen. Aber objektiv betrachtet sollte uns gerade dieser Vorgang eine Warnung sein, zu weitgehende Vollmachten zu geben. Ich glaube, Sie ersehen aus diesen Ausführungen - Herr Kollege Kanka, Sie haben so viel vom Mißtrauen gesprochen -, daß ich mich keineswegs von einem Mißtrauen etwa gegenüber der derzeitigen Bundesregierung oder Bundestagsmehrheit leiten lasse, sondern an ganz andere mögliche Entwicklungen denke.
Das Grundgesetz hat diesen Weg des Art. 48 vermeiden wollen, und ich anerkenne ohne weiteres,
daß der vorliegende Entwurf ihn in der Generalklausel, die er vorsieht, auch vermeidet. Diese Generalklausel spricht ja davon, daß die Maßnahmen, die hier verlangt werden, „zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche Grundordnung des Bundes oder der Länder" notwendig sein müssen. Es ist auch ohne weiteres zuzugeben, daß die bestehenden Bestimmungen nicht ausreichen, insbesondere nicht der Art. 91 des Grundgesetzes, wo der Polizeinotstand vorgesehen ist, der für wirkliche Notfälle nicht genügt. Hier stimme ich mit Herrn Kollegen Kanka überein. Auch die Art. 59 a und 65 a genügen nicht; denn sie regeln nicht, wie oft behauptet wird, den äußeren Notstand. Sie schaffen nur für den äußeren Notstand klare Befehlsverhältnisse für die Bundeswehr, nicht aber für den ganzen übrigen Teil des Volkes. Nur der Oberbefehl ist ja hier geregelt, und infolge des Oberbefehls und der davon abhängenden Disziplinarhierarchie weiß die Bundeswehr, was sie zu tun hat, nicht aber die Zivilbevölkerung.
Wenn wir nun den vorliegenden Entwurf im einzelnen ansehen - und zwar an Hand der beiden Hauptprobleme, die ich vorhin erwähnt habe: erstens, wer den Notstand feststellt, und zweitens, wie die Notstandsbefugnisse im einzelnen ausgestaltet werden -, so ergibt sich folgendes: Prinzipiell ist nach diesem Entwurf der Bundestag zuständig zur Feststellung des Notstandes. Das ist richtig so. - Es mag wohl sein, daß diese prinzipielle Zuständigkeit weithin Theorie bleibt in einer Zeit, wo Atomkriege möglich sind, in einer Zeit, wo Kriegserklärungen nach biederem altem Muster längst nicht mehr ausgetauscht werden, sondern wo man sich einfach gegenseitig überfällt. In einer solchen Zeit mag es vielleicht allzu theoretisch erscheinen, in erster Linie ein so umfangreiches Organ wie ein Bundesparlament hier als zuständig zu bestimmen. Trotzdem ist an dieser grundsätzlichen Zuständigkeit festzuhalten; denn wir können ja gar nicht voraussehen, welche Fälle eintreten. Es kann auch ganz anders kommen, als man sich dies für den schlimmsten Fall vorstellt. Es ist vor allem wohl kaum möglich, eine klare Abgrenzung zwischen innerem und äußerem Notstand zu finden. Ein Fall, der für uns sehr wohl denkbar ist, wird etwa der Kombinationsfall von innerem und äußerem Notstand sein, d. h. also ein innerer Notstand, der durch subversive oder auch offene Einwirkung von außen hervorgerufen ist.
Bei dieser Feststellung durch den Bundestag begnügt sich der Entwurf der Bundesregierung mit einfacher Mehrheit. Ich möchte trotz aller Bedenken doch zu erwägen geben, ob eine Zweidrittelmehrheit, eine wirklich qualifizierte Mehrheit hier nicht zweckmäßiger wäre. Finnland z. B. sieht eine qualifizierte Mehrheit vor. Die einfache Mehrheit bedeutet praktisch die Regierungsmehrheit, ob es nun diese oder jene Partei ist. Dies bedeutet die Gefahr einer voreiligen und nicht sachbedingten Feststellung des Notstandsfalles.
Nun kann man natürlich sagen, bei qualifizierter Mehrheit bestehe die Gefahr einer Sabotage durch eine verantwortungslose Minderheit. Aber in beiden Fällen müssen wir in irgend jemand unser Vertrauen setzen, im ersten Fall in das Verantwortungsbewußtsein der Mehrheit, im zweiten Fall in das der Minderheit. Ich meine, es wird doch weniger die Gefahr bestehen, daß sich eine Parlamentsminderheit im Falle eines wirklichen Notstandes der sich daraus ergebenden Verantwortung entzieht, als die Gefahr, daß eine eventuell sehr kleine Parlamentsmehrheit eine Situation, die in Wirklichkeit kein Notstand ist, dazu ausnutzt, um einen Notstand zu ,deklarieren.
({0}) Vertrauen müssen wir also so oder so haben.
Ich glaube, auch das Argument stimmt nicht, das der Herr Bundesinnenminister heute angeführt hat: wenn man die Zweidrittelmehrheit für die Einführung des Notstandes bestimme, dann müsse man sie auch für die Aufhebung vorsehen. - Das ist ein logischer Fehlschluß. Logisch könnte man sagen: Wenn für die Einführung des Notstandes zwei Drittel notwendig sind, dann sind auch für die Fortdauer des Notstandes zwei Drittel notwendig, also gerade umgekehrt: Für die Aufhebung des Notstandes würde dann eine Stimme mehr als ein Drittel genügen. Das wäre ein logisch möglicher Gedankengang, natürlich kein praktisch zweckmäßiger. Man könnte also die Aufhebung gut mit einfacher Stimmenmehrheit vorsehen. Ich darf zu dieser Frage Ausführungen des bereits mehrfach erwähnten Professors Schneider auf dem internationalen Juristentag zitieren. Er sagt:
Wenn die verfassungsmäßigen Parteien im eigentlichen Notstand nicht zueinanderfinden, ist das Ende des Rechtsstaates da.
Das untermauert, was ich vorhin sagte. Man kann doch davon ausgehen, daß im eigentlichen Notstand keine Minderheit so böswillig ist, sich der Erkenntnis der notwendigen Schritte zu entziehen. Er sagt weiter:
Aber wenn sich eine Gruppe voreilig auf Kosten anderer des Notstandsrechts zu bemächtigen vermag ,so ist es auch da,
- nämlich das Ende des Rechtsstaates - und zwar schneller als im andern Fall.
Wie gesagt, man muß über diese Frage noch diskutieren.
Nun zur Frage der Ersatzlösung, also zur Anordnung des Ausnahmezustandes, falls das Parlament nicht dazu imstande ist. Auch für diese Ersatzlösung sollte, so meinen wir, ein Minimum an Gewaltenteilung erhalten bleiben. Sehr wesentlich ist zunächst einmal der Anknüpfungspunkt: in welchem Fall tritt die Ersatzlösung ein? Herr Kollege Schäfer hat bereits auf die merkwürdige Abweichung gegenüber dem Art. 59 a - beim Verteidigungsfall - hingewiesen. Hier ist nämlich plötzlich nicht davon die Rede, daß dem Zusammentritt des Bundestages Hindernisse entgegenstehen, sondern der Beschlußfassung. In ihrer Begründung begnügt sich die Bundesregierung mit der ominösen Floskel, das gelte mit der Maßgabe, daß auf die Möglichkeit der

Beschlußfassung des Bundestages, nicht seines Zusammentritts abgestellt sei. Eine wirklich stichhaltige Begründung, warum diese Abweichung notwendig ist, ist uns bis heute noch nicht gegeben worden, und wir warten mit einigem Interesse darauf.
Ich will nicht so weit gehen wie Herr Schäfer, der ein Zitat von Herrn Ministerpräsident Zinn gebracht hat: es könnte so aufgefaßt werden, als ob dann Hindernisse der Beschlußfassung des Bundestages entgegenstehen, wenn der Bundestag nun eben nicht wolle. Jedenfalls können wir eine Aufklärung erwarten, was der Sinn dieser doch auffallenden Abweichung sein soll.
Auch ich halte es für möglich, daß, bevor man nun sofort dem Bundespräsidenten das Recht zur Verkündung des Ausnahmezustandes gibt, vorher noch ein kleines Gremium sozusagen dazwischengeschaltet wird. Das brauchen gar nicht die erwähnten zweimal elf Persönlichkeiten aus Bundestag und Bundesrat zu sein. Es können auch etwas weniger sein, meinetwegen ein Siebzehner-Ausschuß. Das wäre immerhin ein Mann weniger als die Bundesregierung Mitglieder zählt.
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Ich sehe nicht ein, warum im Falle eines Notstandes ein solcher Ausschuß sich nicht ebenso schnell sollte in Bonn oder sonst irgendwo versammeln können wie die Bundesregierung. Wenn ein Notstand wirklich aus heiterem Himmel herunterbricht, ist es für beide gleich schwierig. Wenn man aber die Sache vorher riecht, wären die Mitglieder des Ausschusses, die wissen, daß sie im Falle des Falles diese Aufgabe haben, doch sicher so verantwortungsbewußt, nicht etwa ihren Urlaub in Ländern über dem Meere zuzubringen, genauso wie es die Mitglieder der Bundesregierung auch nicht täten. Ein solcher Ausschuß wäre also durchaus praktikabel, und das ist eben das, was ich mir unter dem Prinzip vorstelle, ein Minimum an Gewaltenteilung zu erreichen.
Ob der Bundesrat dabei eingeschaltet werden kann wie er wünscht, ist mir sehr fraglich; denn hier ,ist die Sache insofern komplizierter, als die Mitglieder des Bundesrates erst Weisungen ihrer Kabinette einholen müssen. Ich glaube, man muß auch bedenken: die Aufgabe des Bundesrates ist ja in erster Linie die Wahrung der föderalistischen Gliederung des Bundes, und ,diese Aufgabe tritt natürlich - bei allem Respekt, den wir vor ihr haben - im Falle eines Notstandes erheblich zurück. Demgegenüber ist die Aufgabe des Bundestages die Wahrung der Grundrechte, und diese bleibt auch während des Notstandes bestehen.
Nun zu der zweiten Frage, welche Grundrechte eingeschränkt werden müssen, also wie weit der Ausnahmezustand gehen soll. Selbstverständlich soll hier das Prinzip gelten, daß die Macht des Staates möglichst wenig weit ausgedehnt werden soll und daß die Grundrechte möglichst unangetastet bleiben sollen. Natürlich kann man sich nicht der Erkenntnis entziehen, daß hier erhebliche Einschränkungen notwendig sind. Jedenfalls erscheint uns zu diesem Punkt der Vorschlag, den der Bundesrat gemacht hat, besser als der der Bundesregierung. Er geht ins einzelne, ist detaillierter und substantiierter. Man kann auch an einen Vorschlag, den Professor Eschenburg gemacht hat, denken, der einen Negativkatalog einfügen will, in dem z. B. steht, daß das Wahlgesetz oder das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht nicht angetastet werden darf. Ich halte es nicht für notwendig, eigene Bestimmungen über die Verfassungsgerichtsbarkeit in ein Notstandsgesetz hineinzusetzen. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle ergibt sich ja aus den bestehenden Gesetzen. Aber es wäre, glaube ich, den Bedenken von Herrn Schäfer auch Rechnung getragen, wenn in Form einer solchen Negativliste bestimmt würde, daß etwa das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht im Notstandsfalle nicht angetastet werden darf.
Ich fasse zusammen. Dem Gesetz so, wie es jetzt vorliegt, könnte meine Fraktion nicht zustimmen. Wir beanstanden sehr ernsthaft die merkwürdige Bestimmung über Hindernisse für die Beschlußfassung - statt Hindernisse für das Zusammentreten - als Auslösungsgrund für die Ersatzzuständigkeit des Bundespräsidenten, und wir geben zu bedenken, ob nicht in folgenden Punkten eine Änderung getroffen werden sollte:
Erstens: Qualifizierte Mehrheit für Verhängung des Ausnahmezustandes.
Zweitens: Einschaltung eines eigenen parlamentarischen Gremiums, etwa nach Art des Ausschusses zur Wahrung der Rechte der Volksvertretung, eines kleinen Notstandsparlaments.
Drittens: Präzisere Formulierung der möglichen Einschränkung der Grundrechte.
Viertens und fünftens - zwei Punkte, die ich nicht eigens erwähnt habe, nur in der Zusammenfassung noch erwähnen will -:
Viertens: Man muß auch an die Möglichkeit denken, einen sachlich und örtlich beschränkten Ausnahmezustand zuzulassen, der dann allerdings nur mit qualifizierter Mehrheit durch den Bundestag beschlossen werden könnte; denn hier handelt es sich ja offensichtlich nicht um einen totalen Ausnahmezustand, und hier wären erhöhte Rechtsgarantien erforderlich.
Fünftens: Es ist auch an den Fall zu denken - der, glaube ich, auch heute schon erwähnt wurde -, daß die Zentrale nicht aktionsfähig ist, dagegen die untergeordneten Verwaltungs- und Regierungsgliederungen in Gemeinden und Ländern, ohne daß der Ausnahmezustand bereits verkündet ist. Auch dieser Fall sollte im Gesetz geregelt werden.
Nun, trotz all dieser Beanstandungen, die es uns, wie gesagt, unmöglich machen würden, dieser Formulierung des Gesetzes zuzustimmen, möchten wir aber doch nicht so weit gehen, wie es der Geschäftsordnungsantrag der sozialdemokratischen Fraktion will, daß nämlich dieser Gesetzentwurf überhaupt von der Tagesordnung abgesetzt wird. Denn wir halten wie gesagt, die baldige Verabschiedung eines Notstandsgesetzes für erforderlich. Und wenn man betrachtet, wie der Bundesrat mit dem Gesetz ver7194 
fahren ist, so sieht man ja: er hat das Gesetz nicht gerade freundlich behandelt, sondern praktisch einen eigenen Entwurf danebengestellt, und er hat dies - und das veranlaßt mich auch zu unserem Vorschlag - auch mit Stimmen von Ländern getan, die von der CDU regiert werden. Das veranlaßt mich doch zu der Hoffnung, daß wir, wenn auch die Regierung einen nicht geeigneten Entwurf vorgelegt hat, in der Zusammenarbeit in diesem Hause auch mit der Fraktion der CDU/CSU zu einer Lösung kommen werden, die wirklich die für die Verfassungsänderung erforderliche Mehrheit findet.
Aus diesem Grunde stimmen wir also der Ausschußüberweisung des Entwurfs zu.
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