Schmid (vizepräsident), 1951-12-12:
Keine weiteren Wortmeldungen. Die Aussprache ist geschlossen.
Der Antrag ist gestellt, die Drucksache Nr. 2833 an den Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität zu überweisen. Wer dafür ist, den bitte ich, eine Hand zu erheben. - Gegenprobe! - Einstimmig angenommen. Dieser Punkt der Tagesordnung ist erledigt.
Ich rufe auf Punkt 6 der Tagesordnung:
Beratung der Übersicht Nr. 43 über Anträge von Ausschüssen des Deutschen Bundestages über Petitionen ({0}).
Wer für die Annahme der Vorschläge des Ausschusses ist, den bitte ich, eine Hand zu erheben. - Gegenprobe! - Angenommen.
Ich rufe auf Punkt 7 der Tagesordnung: Beratung des Mündlichen Berichts des Haushaltsausschusses ({1}) über die Haushaltsrechnungen der Verwaltung des

({2})
Vereinigten Wirtschaftsgebietes für die
Rechnungsjahre 1947, 1948 und für das
Rechnungsjahr 1949 ({3}) ({4}).
Es handelt sich um die erste Aussprache über eine Rechnungsprüfung im Bundesgebiet. Ich glaube, daß ich auf die Bedeutung dieser Aussprache nicht besonders hinzuweisen brauche.
Ich erteile das Wort dem Abgeordneten Dr. Blank als Berichterstatter.
Dr. Blank ({5}) ({6}), Berichterstatter: Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Jedes moderne privatwirtschaftliche Unternehmen muß, abgesehen von bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen, darauf sehen, die Wirtschaftlichkeit des Geschäftsablaufs zu prüfen. Dies wird besonders deutlich bei Kapitalgesellschaften, bei denen die Anteilseigner ein Interesse daran haben, daß rationell gewirtschaftet wird. In einem ähnlichen Verhältnis steht der Steuerzahler dem Staat gegenüber; und so wird sich in einem demokratischen Staatswesen die politische Kontrolle des öffentlichen Haushalts nicht auf die Vorbereitung des Etats beschränken können und daneben auf laufende Überwachung der Durchführung des Haushaltsplanes. Es wird ein gleich starker Akzent auch auf die Abrechnung und die Entlastung nach Vollzug des Haushalts gelegt werden müssen.
Mit der Bilanz eines Geschäftsunternehmens ist eine Haushaltsrechnung natürlich nicht zu vergleichen; denn sie ist nicht eine Erfolgsrechnung, die nach Abschluß des Geschäftsjahres durch Vergleich mit den Vorjahrsergebnissen feststellt, ob sich das Vermögen vergrößert oder vermindert hat, sondern sie stellt dem Voranschlag dessen Vollzug gegenüber, um zu ermitteln, ob das Gleichgewicht gehalten worden ist oder ob die Exekutive über den durch das Parlament bewilligten Haushaltsplan und über die damit erteilten Ermächtigungen hinausgegangen ist bzw., was ja möglich und wünschenswert ist, sogar mit ihren Ausgaben unter dem Voranschlag geblieben ist. Aufgabe der politischen Kontrolle im Rahmen der Haushaltsrechnung ist also nicht nur eine rechnerische Betrachtung, sondern eine Prüfung dahingehend, ob Veränderungen gegenüber dem Voranschlag eingetreten sind, wie sie entstanden sind, d. h. welche Gründe dafür angegeben werden, und ob sie vom Standpunkt des Parlaments aus gebilligt werden können oder nicht. Auf diese Weise prüft man im besonderen auch die Verantwortlichkeit der Bundesregierung hinsichtlich der von ihr getroffenen vom Haushaltsplan abweichenden Maßnahmen.
Wichtig ist die Kontrolle eines abgelaufenen Haushalts für das Parlament selbst, für die Regierung und nicht zuletzt für die Öffentlichkeit.
Für das Parlament ist eine solche Prüfung insofern von besonderer Bedeutung, als festgestellt wird, inwieweit die Exekutive das vornehmste Recht des Parlaments, das Budgetrecht, beachtet oder mißachtet hat, damit gegebenenfalls entsprechende Konsequenzen durch das Parlament gezogen werden können, oder ob von der Regierung Ausgaben über den beschlossenen Haushaltsplan hinaus für Zwecke geleistet worden sind, die nicht die Billigung der gesetzgebenden Körperschaft finden. Außerdem gewinnt das Parlament durch die Kontrolle des Voranschlages und der Abrechnung im Wege der Gegenüberstellung eine wichtige Grundlage für die Gestaltung künftiger Haushalte.
Nun hat in der Vergangenheit die Prüfung der von den Verwaltungen vorgelegten Rechnungen durch den Rechnungshof relativ lange Zeit in Anspruch genommen. Es war regelmäßig so, daß die Bemerkungen und die Denkschrift des Rechnungshofes zur Jahresrechnung erst mehr als 12 Monate später vorlagen als die von der Regierung aufzustellende Jahresrechnung. Das war natürlich sehr unerwünscht; denn je größer die Spanne zwischen dem Abschluß des Haushaltsjahres und der Vorlegung der Jahresrechnung nebst Denkschrift wird, desto mehr verlieren diese Dokumente ihren praktischen Wert, weil in der parlamentarischen Ebene das Interesse an weit zurückliegenden Vorgängen naturgemäß nachläßt. Die Ergebnisse einer so verzögerten Prüfung können nur verspätet und unter Umständen sogar überhaupt nicht mehr für die künftige Haushaltsgebarung nutzbar gemacht werden.
Das trifft leider auch noch bis heute zu. Das Grundgesetz hat aber im Art. 114 zwingend vorgeschrieben, daß die allgemeine Rechnung und Übersicht über das Vermögen und die Schulden dem Bundestag und dem Bundesrat im Laufe des nächsten Haushaltsjahres mit den Bemerkungen des Rechnungshofes zum Zwecke der Entlastung der Bundesregierung vorzulegen sind. Der Bundestag hat durch Gesetz bestimmt, daß die Reichshaushaltsordnung zunächst Grundlage für die Ordnung des Haushaltswesens des Bundes ist, und durch Gesetz über Errichtung und Aufgaben des Bundesrechnungshofes vom 27. November 1950 ist der Rechnungshof nicht nur die oberste Rechnungsprüfungs-Behörde für die Bundesorgane und die Bundesverwaltung geworden, sondern er überwacht gemäß § 4 die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung der Bundesorgane und Bundesverwaltungen.
Leider konnte durch die bisherige Entwicklung die Bestimmung des Grundgesetzes nicht eingehalten werden. Das vorgelegte Material, das der Drucksache Nr. 2907 beigefügt ist und das die Damen und Herren heute auf ihren Plätzen finden, gibt mit Abschriften zweier Schreiben des Präsidenten des Bundesrechnungshofs vom 8. Juni 1951 und des Bundesministers der Finanzen vom 29. Juni 1951 Aufschluß über den derzeitigen Stand. Dem Material sind außerdem die hier wichtigen Angaben aus der Haushaltsrechnung des Jahres 1947 beigefügt. Diese Haushaltsrechnung hätte seinerzeit dem Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebiets vorgelegt werden müssen. Dazu ist es nicht mehr gekommen. Man hat seinerzeit nur soviele Exemplare gedruckt, wie es der verhältnismäßig geringen Mitgliederzahl des Wirtschaftsrats entsprach. Infolgedessen hat man aus Sparsamkeitsgründen darauf verzichtet, dieses ganze Material noch einmal neu drucken zu lassen. Sie finden, wie gesagt, die wesentlichen Angaben über 1947 in dem Ihnen vorliegenden Material. Für 1948 und die erste Hälfte 1949 sind sämtlichen Mitgliedern dieses Hohen Hauses die verhältnismäßig umfangreichen grünen Hefte zugegangen.
Regierung und Parlament werden dafür sorgen müssen, daß der klaren Bestimmung des Art. 114 des Grundgesetzes künftig Rechnung getragen wird. Je enger die Vorbereitung und Feststellung eines Haushalts, dessen Vollzug, Abrechnung und Prüfung mit der zu erteilenden Entlastung zeitlich zusammengerückt werden, um so deutlicher kommt der Rhythmus des staatlichen Lebens zum Aus508 Deute er Bundestag ({7})
druck, um so mehr wird eine Selbstbeobachtung und Kritik möglich.
Für die Regierung wird das Bewußtsein der wirkenden Kontrolle des abgelaufenen Haushalts und der daran hängenden Entlastung eine ständige Mahnung sein, sich an den Voranschlag zu halten und den Gesichtspunkt der Sparsamkeit laufend zu beachten, so wünschenswert Ausgaben, die über den Haushaltsvoranschlag hinausgehen, im einen oder andern Falle auch sein mögen.
Bis zum Jahre 1933 war ständig gerade in Fragen der Haushaltsgebarung ein gewisser Antagonismus zwischen Parlament und Regierung zu verzeichnen. Zwar kam die Regierung den Wünschen des Parlaments im allgemeinen nach, es gab aber auch Beispiele vom Gegenteil. Es wäre zuviel behauptet, wenn man sagen wollte, daß dieser Gegensatz heute völlig geschwunden wäre.
({8})
Das Parlament muß seine Rechte wahren. Hinsichtlich der Haushaltsgebarung soll die parlamentarische Kontrolle mittels der Rechnungsprüfung dahin führen, daß die Regierung sich nicht etwa angegriffen fühlt oder in einen Gegensatz zum Parlament gerät, sondern im Gegenteil empfindet, daß auch ihr mit der parlamentarischen Überwachung der Haushaltsgebarung ein Dienst erwiesen wird.
Hinsichtlich der Wirkung auf die Öffentlichkeit muß zunächst festgestellt werden, daß die Bestimmung des Volkes über die Finanzgebarung des Staates selbstverständlich die Öffentlichkeit des Budgets erheischt. Die Kontrolle im Wege der Rechnungsprüfung durch das Parlament gibt der Öffentlichkeit die Gewähr dafür, daß die Verwendung der Steuergelder nachgeprüft wird durch die vom Volk gewählten Vertreter mit dem Ziel, festzustellen, daß Ausgaben in der Form und für die Zwecke erfolgt sind, für die das Parlament sie bewilligt hat. Durch dieses Verfahren erhält die Öffentlichkeit auch die Gewähr, daß nicht, wie es in der Vergangenheit vorgekommen ist, mit öffentlichen Geldern Dinge in Angriff genommen werden, die das Volk nicht wollte und die katastrophale Folgen nach sich gezogen haben.
Meine Damen und Herren, ich habe Ihnen vorgetragen, daß die Kontrolle der Haushaltsgebarung durch das Parlament in Deutschland vor 1933 noch nicht ganz ausgereift war und nach 1933 die Fortentwicklung unterbunden wurde, weil von diesem Zeitpunkt an eine politische Kontrolle praktisch aufhörte zu bestehen. Seit 1933 enthielt der veröffentlichte Haushalt des Deutschen Reiches nur noch summarische Angaben, und seit 1935 wurden sogar derartige Haushaltspläne, geschweige denn Haushaltsrechnungen, der Öffentlichkeit nicht mehr zur Kenntnis gebracht; die Haushaltsgebarung wurde zu einer Art interner Kassenverwaltung. Am 4. Mai 1944 bemerkte der damalige Präsident des Rechnungshofs des Deutschen Reiches in seiner Denkschrift, daß eine Entlastung wegen der Reichshaushaltsrechnungen der Jahre 1933 bis 1939 nicht erteilt worden ist, und das ist wohl auch in der Folgezeit nicht mehr geschehen. Diese Entlastung hätte zugleich die Genehmigung der nachzuweisenden über- und außerplanmäßigen Ausgaben eingeschlossen. Die parlamentarische Kontrolle war also, wie ich mir erlaubt habe vorzutragen, seit 1933 tot, und sie ist auch seit 1945 nur zögernd wieder aufgelebt.
Eine Rechnungsprüfung durch das Parlament ist für die Haushaltsrechnungen der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom damaligen Wirtschaftsrat nicht durchgeführt worden. Haushaltsrechnungen lagen bis zur Auflösung der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebiets, bis zur Überleitung auf den Bund nicht vor. Die Prüfung der Haushaltsgebarung der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes ist dem Bundestag vorbehalten geblieben, da nach Art. 133 des Grundgesetzes der Bund in die Rechte und Pflichten der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebiets eintritt. Das Hohe Haus wird, abgesehen von der Erledigung dieser aus der Vergangenheit überkommenen Aufgaben, in Zukunft der Rechnungsprüfung den ihr gebührenden Platz einräumen müssen.
Die gegenwärtige Lage stellt sich wie folgt dar. Der Bundesminister der Finanzen übersandte dem Präsidenten des Bundestags mit Schreiben vom 11. Januar 1951, vom 10. April und vom 2. Juli 1951 die Haushaltsrechnungen der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebiets für die Rechnungsjahre 1947, 1948 und für die Zeit vom 1. April 1949 bis 20. September 1949, d. h. also für die Zeit bis zum Übergang dieser Aufgaben auf den Bund. Es wurde gebeten, gemäß § 83 der Reichshaushaltsordnung einen Beschluß des Deutschen Bundestags über die nachträgliche Genehmigung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben herbeizuführen. Der Präsident des Bundestags hat den Vorsitzenden des Haushaltsausschusses zunächst gebeten, die weitere Behandlung zu veranlassen. Dabei tauchte die Frage auf, in welcher Weise verfahren werden soll, da nach fast 19 Jahren dieses Problem zum ersten Male wieder an das deutsche Parlament herangetragen wird. § 83 der Reichshaushaltsordnung lautet:
({9}) Auf Grund der Reichshaushaltsrechnung beschließen Reichrat und Reichstag über die nachträgliche Genehmigung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben. Die Genehmigung erfolgt vorbehaltlich der späteren Beschlußfassung über die Bemerkungen des Rechnungshofs.
({10}) Durch die Genehmigung
- der über- und außerplanmäßigen Ausgaben - wird den Erinnerungen des Rechnungshofs aus Anlaß der Rechnungsprüfung nicht vorgegriffen.
Nach dem Kommentar von Schulze-Wagner zur Reichshaushaltsordnung ist die in § 83 vorgesehene Genehmigung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben ein vorbereitender Akt für die nach § 108 der Reichshaushaltsordnung auszusprechende Entlastung, über die ich bereits gesprochen habe. Eine gewisse Übersicht über die geleisteten über-und außerplanmäßigen Ausgaben, soweit sie den Betrag von 10 000 DM im Einzelfall überschreiten, erhält das Parlament durch die gemäß § 33 der Reichshaushaltsordnung vierteljährlich vorzulegenden Nachweisungen des Bundesfinanzministeriums. Die Genehmigung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben erfolgt nach § 83 der Reichshaushaltsordnung mit Vorbehalt, weil bei der späteren Beschlußfassung über die Bemerkungen des Rechnungshofes zur gesamten Rechnungslegung und gelegentlich der damit verbundenen Entlastung der Bundesregierung unter Umständen die Möglichkeit gegeben sein muß, bei nicht gerechtfertigten über- und außerplanmäßigen Ausgaben die verantwortlichen Personen heranzuziehen.

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Im Reichstag wurde die Beratung der Haushaltsrechnungen zuerst in einem selbständigen Ausschuß und später in einem Unterausschuß des Haushaltsausschusses durchgeführt. Auf Grund des Berichtes des Unterausschusses hat dann der Haushaltsausschuß jeweils über den an die Vollversammlung des Reichstages zu erstattenden Bericht beschlossen. Diese Regelung hat der Ältestenrat des Bundestages auf Vorschlag des Haushaltsausschusses auch für den Bundestag übernommen. Der daraufhin gebildete Unterausschuß, dessen Vorsitzender ich bin, besteht aus sieben Mitgliedern des Haushaltsausschusses. Er hat die vorgelegten Rechnungen zur Vermeidung weiterer Zeitverluste inzwischen vorläufig beraten.
Ich hatte bereits erwähnt, daß bei einer größeren Spanne zwischen dem Abschluß des Haushaltsjahres und der Vorlegung der Jahresrechnung nebst Denkschrift das Interesse an diesen Dingen verhältnismäßig gering sein muß. Im vorliegenden Fall handelt es sich nun um sehr weit zurückliegende Dinge, Dinge, bei denen nur feststeht, daß der Bundestag nicht der Erzeuger dieser Kinder gewesen ist. Solche Kinder sind verhältnismäßig unbeliebt; aber auch sie haben bei ihrem vorgeschrittenen Alter einen Anspruch darauf, legitimiert zu werden. Der Rechnungsunterausschuß war sich von vornherein darüber klar, daß wohl kaum an den geschehenen Dingen noch viel geändert werden kann, zumal es sich ja auch zu einem erheblichen Teil um Reichsmarkhaushalte handelt, bei denen immerhin andere Voraussetzungen bestanden. Diese Einstellung kann aber natürlich kein Maßstab sein für die künftige Arbeit, die der Rechnungsunterausschuß zu leisten hat.
Vom Zeitpunkt der Entstehung der Bundesrepublik Deutschland an wird die Haushaltsgebarung sehr genau überprüft werden müssen, um so mehr, als es sich dann um Haushaltspläne handelt, die vom Bundestag selbst beschlossen worden sind. Gleichwohl hat der Rechnungsunterausschuß den Haushaltsrechnungen 1947 bis 1949 erste Hälfte seine volle Aufmerksamkeit gewidmet. Soweit Unklarheiten bestanden, sind Auskünfte durch den Bundesrechnungshof von den einzelnen Verwaltungen eingeholt worden. Grobe Verstöße gegen die Reichswirtschaftsbestimmungen und die Reichshaushaltsordnung sind nicht festgestellt worden, wenn auch hier und da vielleicht etwas genauer hätte gearbeitet werden können.
Das Ihnen vorgelegte Material gibt Ihnen, meine Damen und Herren, einen summarischen Überblick über die bei den einzelnen Verwaltungen in den genannten Jahren geleisteten über- und außerplanmäßigen Ausgaben sowie über die erfolgten Haushaltsvorgriffe. Sie ersehen jeweils, in welchem Prozentverhältnis diese über die Ermächtigungen hinausgehenden Ausgaben zum Gesamtausgabevolumen der einzelnen Verwaltungen stehen. Es kann gesagt werden, daß trotz den damals gegebenen Verhältnissen - man denke nur an die turbulente Entwicklung während der Reichsmark-zeit und an die Tatsache, daß die Verwaltungen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes nicht durchweg mit qualifizierten Bediensteten besetzt werden konnten - die eingetretenen Abweichungen überraschend geringfügig sind. Der Rechnungshof des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, bei dem die haushaltsmäßigen Grundsätze der Sparsamkeit und der Korrektheit niemals in Vergessenheit geraten waren, hat zu diesem befriedigenden Ergebnis
wesentlich beigetragen. Das gleiche trifft für die damalige Verwaltung für Finanzen zu.
Das Ergebnis der Vorberatungen des Rechnungsunterausschusses ist dem Haushaltsausschuß unterbreitet worden. Dieser hat sich dem Votum des Rechnungsunterausschusses angeschlossen. Ich darf daher namens des Haushaltsausschusses das Hohe Haus bitten, dem Antrag zuzustimmen und die nachträgliche Genehmigung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben für die Jahre 1947 bis 1949 erste Hälfte auszusprechen.
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