schneider (NA), 1976-05-20:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Für die Fraktion der CDU/CSU habe ich die Ehre zu erklären:
CDU und CSU haben am 11. März das Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes abgelehnt. Ihre Nein-Stimmen richteten sich gegen den abgabenrechtlichen Teil und gegen die unzulänglichen Bestimmungen über die Veräußerungspflicht der Gemeinden für die im Wege der Enteignung und der Ausübung des Vorkaufsrechts erworbenen Grundstücke.
Die Vorschläge des Vermittlungsausschusses haben diese Einwendungen ausgeräumt. Erstens. Der Vermittlungsvorschlag enthält keinen abgabenrechtlichen Teil mehr. Zweitens. Die im Vermittlungsausschuß erzielte Einigung über die Privatisierungsund Reprivatisierungsverpflichtungen der Gemeinden läßt nunmehr die sachliche und räumliche Erweiterung der gemeindlichen Vorkaufsrechte als vertretbar erscheinen.
Die Unionsparteien mußten auf einer strengen und präzisen Fassung der gemeindlichen Veräußerungspflichten bestehen; denn Enteignung und Vorkaufsrecht sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit ihrem Gemeinwohlzweck untrennbar verknüpft. Eine fiskalische Motivierung dieser Rechtsinstitute wäre mit dem Grundrecht der Eigentumsfreiheit nicht zu vereinbaren.
CDU und CSU haben durch das Bundesbaugesetz bekräftigt, daß sie die Sozialpflichtigkeit des Eigentums ernst nehmen, andererseits aber sind sie auch entschlossen, jedem Versuch entgegenzutreten, der offen oder versteckt darauf abzielt, die Eigentumsfreiheit, unsere privatrechtliche Eigentumsordnung in ihrem Wesensgehalt auszuhöhlen.
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Für uns ist das Privateigentum ein Stück persönlicher Freiheit. Ohne freie Verfügungsmacht über
das Eigentum an Grund und Boden gäbe es keine
freie Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung, ohne Eigentumsfreiheit keine persönliche Freiheit des einzelnen.
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Aufgabe und Zweck des Bundesbaugesetzes bestehen unter anderem auch darin, Inhalt und Schranken des Eigentums an Grund und Boden zu bestimmen. Die jetzige Gesetzesfassung mag da und dort Schwächen aufweisen, Wünsche offenlassen, dem einen zu viel, dem anderen zu wenig bringen. Es ist in der Tat ein Kompromiß, dem die CDU/CSU-Fraktion nach gründlicher Prüfung ihre Zustimmung geben zu können glaubt.
Von den ursprünglichen Regierungsentwürfen zur heutigen Gesetzesfassung war ein weiter, steiler und steiniger Weg zurückzulegen.
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Elemente einer sozialistischen Eigentumsauffassung waren ebenso auszumerzen,
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wie es sich als notwendig erwies, die Rechtsvorschriften den Bedingungen und Erkenntnissen der Praxis anzupassen. Daß uns dabei die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände sowie die Fachleute aus den Länderverwaltungen behilflich waren, soll hier noch einmal dankbar und anerkennend vermerkt werden.
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Was die sozialistischen Elemente angeht, möchte ich nur einen Punkt konkret nennen, nämlich die normierte Ausschaltung der Baufreiheit in § 29 Abs. 1 Satz 1 des ursprünglichen Entwurfs. Das habe ich gemeint.
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Das neue Bau- und Bodenrecht ist am Wohl der Allgemeinheit orientiert. Es wird rechtsstaatlichen Ansprüchen gerecht und kodifiziert im wesentlichen die Erkenntnisse, die im Laufe der letzten 16 Jahre in der kommunalen Praxis und der höchstrichterlichen Rechtsprechung mit dem geltenden Bundesbaugesetz gewonnen werden konnten.
Mitglieder meiner Fraktion haben zum Zustandekommen dieses Gesetzes prägende Beiträge geleistet; viele neue Bestimmungen beruhen in ihren wesentlichen Teilen auf Anträgen der CDU/CSU-Fraktion. Das gilt insbesondere für die Verknüpfung der Bauleitplanung mit der städtebaulichen Entwicklungsplanung, für die vorgezogene Bürgerbeteiligung und die Sozialplanung, die im Interesse aller Bürger erstmals in das allgemeine Bau- und Bodenrecht aufgenommen worden ist.
Ein besonderes Anliegen meiner Fraktion waren die Vorschriften über die Erleichterung der Zulässigkeit des Bauens im Innen- und Außenbereich, die vor allem für die bauliche Entwicklung in den ländDr. Schneider
lichen Gebieten von weittragender Bedeutung sein werden.
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Das neue Baurecht trägt unverkennbar gemeindefreundliche Züge. In dieser Hinsicht hat sich keine Fraktion von der anderen übertreffen lassen. Was der Herr Kollege Schmitt-Vockenhausen hierzu gesagt hat, findet auch meine Zustimmung. Das neue Baurecht gibt den Gemeinden die rechtlichen Instrumente in die Hand, die sie in die Lage versetzen, Bauleitpläne zu beschließen und zu verwirklichen, die eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende, sozial gerechte Bodennutzung gewährleisten und dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern.
Das neue Bundesbaugesetz stellt die Fortentwicklung des Gesetzes dar, das heute vor genau 16 Jahren, am 20. Mai 1960, in zweiter und dritter Lesung die Zustimmung des Deutschen Bundestages gefunden hat. Es ist ein Gesetz für die Bürger, die von den Verantwortlichen in den Gemeinden kommunalpolitische Weitsicht, Mut und Klugheit verlangen, denen es unter anderem auch obliegt, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung durch geeignete Bauleitplanung vorzubereiten und zu fördern.
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Die Klugheit der Verantwortlichen in unseren Rathäusern wird sich besonders dort zu bewähren haben, wo es gilt, die erheblich erweiterten gemeindlichen Eingriffsinstrumentarien anzuwenden. Das Gespräch mit dem Bürger, den Eigentümern und allen sonstigen rechtlich oder tatsächlich Betroffenen, muß jeder Anwendung oder auch nur Andeutung von Zwangsmitteln vorangehen. Wer vom Bürger im Interesse des Gemeinwohls Opfer verlangt, muß zuerst bereit sein, sein Vertrauen, seine bessere Einsicht und freiwillige Zustimmung zu gewinnen. Die sehr wenigen Enteignungsverfahren legen für die Einsicht und soziale Aufgeschlossenheit der Haus- und Grundeigentümer ein rühmliches Zeugnis ab. Sie bestätigen auch, daß ein grundsätzliches Mißtrauen gegen sie unberechtigt und im Interesse einer wachsenden bürgerschaftlichen Solidaritätsgemeinschaft höchst schädlich ist.
Die Gemeinden dürfen beim Gesetzesvollzug nicht vergessen, daß auch das Bundesbaugesetz im großen Rechtszusammenhang verstanden und gehandhabt werden muß. Wir bejahen den städtebaulich orientierten Wohnungsbau und messen der menschenwürdigen Wohnung in einem geordneten und gesunden Wohnumfeld eine hohe soziale und vor allem familienpolitische Bedeutung bei.
Das neue Bodenrecht grenzt das Planungsschadensrecht ein, es bringt Plangewährleistungsfristen, erweitert das gemeindliche Vorkaufsrecht rechtlich und räumlich und trennt das Enteignungs- vom Entschädigungsverfahren. Der verfahrensrechtliche Gestaltungsrahmen des Art. 14 ist zugunsten der Gemeinden weitestgehend in Anspruch genommen worden.
Das Gesetz bedeutet jedoch nur dann einen Fortschritt, wenn es den Bürgern, dem einzelnen Menschen, den Familien, den Sportvereinen, den Denkmalschützern, den Mietern und Vermietern, den Bauwilligen zugute kommt, wenn es mehr Bürgerbeteiligung im Geiste der Gemeinwohlverantwortung auszulösen vermag und schließlich dazu beiträgt, daß die gebaute Umwelt humaner, sicherer und gesünder sein wird.
Städtebau und Wohnungsbau werden auch in Zukunft ihren politischen Prioritätsrang nicht verlieren. Städtebau läßt sich nicht kodifizieren. Der Gesetzgeber kann tote Rechtsnormen beschließen; ihre Anwendung bedarf jedoch der schöpferischen Gestaltungskraft derjenigen, die planen und bauen. Daneben handelt es sich hier auch um einen ökonomischen Prozeß von grandiosen Ausmaßen. Die Rahmenbedingungen dafür schaffen nicht die Städtebau-, sondern die Wirtschafts- und Finanzpolitiker.
CDU und CSU halten die erweiterten Einwirkungsmöglichkeiten der Gemeinden im Interesse einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und Bodenmarktordnung für notwendig und haben sie im Verlauf der bisherigen Beratungen auch stets unterstützt.
CDU und CSU gingen bei ihren Entscheidungen im Interesse einer Begrenzung der gemeindlichen Macht- und Einwirkungsbefugnis sowie einer breiten Eigentumsstreuung des Bodeneigentums stets davon aus, daß die erweiterten Vorkaufs- und Enteignungsrechte im Gegenzug strengen Privatisierungs- und Reprivatisierungsverpflichtungen unterliegen müssen. Daß die Ausübung der Vorkaufsrechte selbst an rechtsstaatlich nachprüfbare Kriterien und Tatbestandsvoraussetzungen zu binden ist und einer eindeutigen Zweckbindung unterliegen muß, ist ein selbstverständliches Gebot unserer rechtsstaatlichen Ordnung. Wir begrüßen die Einigung, die darüber im Vermittlungsausschuß erzielt werden konnte.
So erfreulich es ist, daß sich nunmehr der Vermittlungsausschuß hinsichtlich der Rechtsform der der Privatisierung unterliegenden Grundstücke darauf geeinigt hat, daß grundsätzlich den Wünschen der Privatisierungsberechtigten mit der Maßgabe Rechnung zu tragen ist, daß der Übertragung vollen Eigentumsrechts ein eindeutiger Vorrang gegenüber eigentumsgleichen Rechten zukommt, so bedauerlich ist es, daß es erst der Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat bedurfte, um diese nach unserem Verfassungsverständnis nur folgerichtige Regelung zu erreichen.
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Bei realistischer Haltung der Koalition hätte diese Einigung bereits im Bundestag am 11. März 1976 möglich sein müssen.
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Diese Feststellung gilt nicht weniger hinsichtlich des zweiten und eigentlichen Streitpunktes der vorliegenden Baugesetznovelle, nämlich der Ausgleichsbetragsregelung. Die Vermutung liegt nahe, daß das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesminister der Finanzen über Probleme und Lösungsmöglichkeiten einer Bodenwertzuwachsbesteuerung die Bundesregierung und die Koalition zu einem Neuüberdenken ihrer Vorstellungen über die Ausgleichsbetragsregelung der Baugesetznovelle bewogen hat. Das Urteil des Gutachtens über den sogenannten Planungswertausgleich, dessen Verfasser sicher nicht in dem Verdacht einer parteipolitischen Einseitigkeit stehen, ist eindeutiger und vernichtender, als es je von der CDU/CSU oder sonst bisher in der Öffentlichkeit formuliert wurde. Ich kann es mir daher ersparen, noch einmal meine Einwendungen vom 11. März 1976 von dieser Stelle aus zu wiederholen und darf statt dessen auf die Ergebnisse dieses Gutachtens verweisen.
Der Beirat fordert, daß auch die Ausgleichsabgabe bestimmten steuertechnischen Prinzipien genügt, z. B. den abgabepflichtigen Tatbestand eindeutig bestimmt und den vor allem bei Bewertungen unumgänglichen Ermessensspielraum in möglichst engen Grenzen hält.
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Der Beirat meldet aber bereits zu diesem Punkt ernsthafte Bedenken an und kommt zu der Auffassung, daß die Bewertungsprobleme, insbesondere zur Bestimmung der Eingangswerte, nicht gelöst sind. Er sagt hierzu das Gleiche, was wir alle und insbesondere ich immer dazu behauptet haben. Er stellt dazu fest - ich zitiere wörtlich -:
Geht es doch dabei nicht nur um die an sich schon schwierige Aufgabe der Ermittlung von Verkehrswerten tatsächlich nicht gehandelter Grundstücke, sondern auch noch darum, diese Verkehrswerte für einen hypothetischen Fall - nämlich das Fehlen der Planänderungen bzw. entsprechender Absichten - zu berechnen. Mit dieser Aufgabe dürfte die zuständige Verwaltung schlechterdings überfordert sein.
Der Beirat äußert weiter Zweifel, daß die Gutachterausschüsse in der Lage sind, eine sorgfältige Einzelbewertung durchzuführen. Er hält die Bewertungsprobleme selbst für den Fall nicht gelöst, daß sich die Anfangs- und Endwerte korrekt bestimmen ließen, da sich nach seiner Ansicht nicht die planungsbedingten Wertsteigerungen von den sonstigen Wertsteigerungen trennen ließen. Schließlich zweifelt der Beirat überhaupt daran, daß sich mit der Ausgleichsabgabe die damit verfolgten bodenpolitischen Wirkungen zur Eindämmung der spekulativen Bodenpreisentwicklung erzielen ließen, und er widerspricht vor allem dem Argument der Befürworter der Ausgleichsbetragsregelung, sie sei aus Gründen der Symmetrie und Gerechtigkeit die zwangsläufige Konsequenz aus der Entschädigung von Planungsverlusten.
Das Gutachten des Beirates wurde im Dezember 1975 abgeschlossen. Nach einer Presseverlautbarung des Bundesministers der Finanzen vom 18. März 1976 soll es am 10. März 1976 überreicht worden sein. Die Bundesregierung hat es bisher nicht für nötig erachtet, die Ergebnisse des ihr sicher seit längerem bekannten Gutachtens den Fraktionen zur Verfügung zu stellen.
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Trotz wiederholter Anforderung hat die Bundesregierung bisher dem federführenden Ausschuß für Bodenrecht noch nicht offiziell ein Exemplar des Gutachtens zur Verfügung gestellt.
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Das ist von unserer Fraktion her ausdrücklich zu kritisieren.
Die CDU/CSU sieht sich in ihrer konsequent ablehnenden Haltung zur Ausgleichsbetragsregelung nach den Vorstellungen der Bundesregierung durch das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats in glänzender Weise bestätigt und begrüßt es daher ausdrücklich, daß die Koalition nunmehr auf Grund des Ermittlungsergebnisses ersatzlos auf den abgabenrechtlichen Teil der Baugesetznovelle verzichtet. Die CDU/CSU hat ihre grundsätzliche Auffassung zu diesem ernsten Problem nicht zu korrigieren. Soweit im Rahmen der gemeindlichen Bauleitplanung oder im Zuge der Neuordnung und Entwicklung gemeindlicher Gebiete Bodenwertsteigerungen auftreten, kann deren Ermittlung und abgabenrechtliche Behandlung nur im Rahmen unserer steuerlichen Gesetzgebung geregelt werden. Alle bisherigen Modelle, Lösungsversuche, Expertisen und sonstigen wohlgemeinten Empfehlungen erwiesen sich am Ende als nicht praktikabel.
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Die Unionsparteien haben das Scheitern einer abgabenrechtlichen Lösung nicht zu vertreten.
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Hier muß ich Ihnen, Herr Kollege Schmitt-Vockenhausen, widersprechen. Die Verantwortung dafür ist ausschließlich der Bundesregierung anzulasten,
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denn sie hat es seit Jahren unterlassen, das Bewertungsgesetz den rechtlichen und den tatsächlichen Erfordernissen anzupassen. Niemand bestreitet nämlich, daß die Bewertungsfrage nur mittels eines neuen Bewertungsrechts zu beantworten sein wird.
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Nur auf der Grundlage einwandfreier, rechtsstaatlichen Ansprüchen genügender Bemessungsgrundlagen kann das überaus komplizierte Problem der Bodenbesteuerung zweckmäßig und gerecht gelöst werden. Überschneidungen, Doppelbelastungen, Hemmnisse gegen eine breitgestreute Eigentums-und Vermögensbildung sind auszuräumen und zu vermeiden.
Daß sich Koalition und Bundesregierung für unseren Vorschlag, die Spekulationsfrist in § 23 des Einkommensteuergesetzes von zwei auf acht Jahre zu verlängern, nicht erwärmen konnten, ist bezeichnend für die Unentschlossenheit und Widersprüchlichkeit, mit der im Regierungslager Reformpolitik betrieben wird.

Der Deutsche Städtetag stellt in einer Erklärung fest, daß ohne den abgabenrechtlichen Teil wesentliche Abschnitte des Gesetzes nicht mehr tragbar wären. In dem Aufkommen aus den Ausgleichsbeträgen sah der Städtetag eine Art Vorteilsausgleich für die zusätzlichen gemeindlichen Leistungen und Ausgaben beim Vollzug der neuen Bestimmungen im Bundesbaugesetz. Dagegen ist einzuwenden:
Erstens. Der Ausgleichsbetrag wurde während der Beratungen niemals als Instrument zur Verbesserung der gemeindlichen Finanzlage gefordert oder gewertet.
Zweitens. Selbst wenn der von der Koalition beschlossene abgabenrechtliche Teil in Kraft träte, brächte er wegen des gleichzeitig entstehenden Verwaltungs- und Organisationsaufwandes keine nennenswerten Beträge.
Drittens - und das ist ganz wesentlich -: Der Regierungsentwurf sah den Stichtag 1. Februar 1976 vor; bis zu. diesem Termin eingetretene Bodenwertsteigerungen sollten bei der Bemessung der Ausgleichsbetragsleistungen außer Ansatz bleiben. Mindestens bis zum Jahre 1984/85 hätten die Gemeinden in Ansehung des großen Umfanges rechtlich qualifizierten Baulandes und Bauerwartungslandes keinen Zufluß an Ausgleichsbeträgen zu erwarten gehabt. Die Gemeinden erleiden also aus dem Wegfall des abgabenrechtlichen Teils keine Einnahmeverluste.
Der Vermittlungsausschuß empfiehlt eine Regelung, die es den Gemeinden ermöglicht, den Kaufpreis für die im Wege des Vorkaufsrechts erworbenen Grundstücke auf der Basis des Verkehrswertes zu bemessen. Sofern das Grundstück auch enteignet werden könnte, soll der Kaufpreis auf der Basis der Enteignungsentschädigung berechnet werden. Dem Verkäufer wird für diesen Fall ein Rücktrittsrecht eingeräumt, das jedoch dann entfällt, wenn das Grundstück enteignet werden könnte.
CDU und CSU haben bereits bei der Regelung der Enteignungsentschädigung bewiesen, daß sie bereit sind, den Gemeinden ein Instrument an die Hand zu geben, das es ihnen ermöglicht, in marktkonformer Weise auf die Bodenpreisgestaltung Einfluß zu nehmen und Spekulationsgewinne auszuschließen. Die CDU/CSU-Fraktion wird sich einer entsprechenden Regelung auch für das für die gemeindliche Bodenpolitik gegenüber dem Enteignungsrecht ungleich bedeutungsvollere Vorkaufsrecht nicht widersetzen. Ob die daran geknüpften Erwartungen eintreffen werden, mag die Erfahrung bestätigen. Unsere Zustimmung beruht auch auf der Annahme, daß das Vorkaufsrecht auf Verkehrswertbasis den freien Grundstücksmarkt in seiner marktwirtschaftlichen Funktion unberührt läßt.
Schließlich begrüßen CDU und CSU die weiteren Empfehlungen des Vermittlungsausschusses, unter anderem zur Entwicklungsplanung, Bürgerbeteiligung und Sozialplanung, um nur einige zu erwähnen, die zwar für die politische Bewertung und Entscheidung von geringer Bedeutung sind, dafür aber um so wichtiger für das Funktionieren und Greifen der neuen baurechtlichen Bestimmungen in der Praxis.
Meine Damen und Herren, wir sind der Überzeugung, daß damit die Voraussetzungen für eine geordnete und gesicherte Entwicklung unserer Städte und Gemeinden nicht erst geschaffen werden - wie es von Koalitionsseite zu Beginn der Bodenrechtsreformdiskussion immer wieder behauptet wurde -, sondern fortentwickelt und verbessert werden. Insoweit ist es nicht berechtigt, von einem Reformgesetz zu sprechen; denn wir haben nicht alte Formen wiederhergestellt, sondern auf der Grundlage alten Rechts und früherer Erfahrungen neues Recht geschaffen.
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Wir sind uns bewußt, daß wir mit diesem Gesetz eine Gesamtnovellierung des Bau- und Bodenrechts noch nicht erreicht haben. Das Änderungsgesetz bezieht das Erschließungsbeitragsrecht und das Umlegungsrecht nicht mit ein. Diese und andere Rechtsbereiche werden den nächsten Bundestag zu beschäftigen haben.
Andererseits kann nicht verkannt werden, daß die jahrelange Bodenrechtsdiskussion viel Unruhe gestiftet und nicht unerheblich zu einer allgemeinen Verunsicherung in der Bevölkerung beigetragen hat. Ich glaube kaum, daß unser jetzt geschaffenes Bau-und Bodenrecht in überschaubarer Zeit einer weiteren Inhalts- und Schrankenbestimmung bedarf.
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Die Bodenrechtsdiskussion in unserem Lande muß nach der Verabschiedung dieses Gesetzes am heutigen Tage zur Ruhe kommen.
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- Verehrter Herr Kollege Waltemathe, jetzt hören Sie persönlich einmal ganz gut zu!
Insbesondere aber halte ich weitergehende Eingriffe in unsere privatrechtliche Eigentumsordnung für mit den Grundprinzipien unserer in der Verfassungswirklichkeit gewonnenen Staats- und Gesellschaftsordnung nicht vereinbar.
Die Novelle zum Bundesbaugesetz hat ihren rechtlichen und politischen Eigenwert. Sie darf nicht als Stufe zu einer Bodenreform verstanden oder mißbraucht werden, die das Grundrecht der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 des Grundgesetzes in seiner Substanz gefährden oder gar vernichten würde.
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