reischl (NA), 1969-03-20:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! In diesem Falle muß ein Bericht erstattet werden, da der Mündliche Bericht Drucksache V/3896 nur die Beschlüsse enthält und ohne eine Berichterstattung weder diesem Hause noch der weiteren Öffentlichkeit die Erwägungen

bekanntwerden könnten, die den Vermittlungsausschuß zu seinem Vorschlag gebracht haben. Ich muß aus diesem Grunde bei meiner Berichterstattung auch etwas ausführlicher sein.
Zunächst darf ich darauf hinweisen, daß der Bundestag die gesamte Finanz- und Haushaltsreform zusammen mit einer Reihe von Vorschriften zur Änderung des Zuständigkeitenkatalogs des Grundgesetzes in einem einheitlichen Gesetz, dem Zwanzigsten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, zusammengefaßt hat. Der Bundesrat hat in seinem Vermittlungsbegehren beantragt, dieses Gesetzespaket aufzulösen, und zwar in die Einzelgesetze, die ursprünglich vom Bundestag im einzelnen beraten worden waren.
Der Vermittlungsausschuß hat sich zu einer solchen Totalauflösung, die zu nicht weniger als sechs Änderungsgesetzen zum Grundgesetz geführt hätte, nicht entschließen können; er hat das „Paket" nur in drei Gesetze aufgeschnürt: 1. in das eigentliche Finanzreformgesetz, 2. in das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, das das Haushaltsreformgesetz enthält, und 3. in ein Gesetz zur Änderung des Zuständigkeitskatalogs in den Artikeln 74 und 75 des Grundgesetzes.
Ich darf nun zur Begründung der einzelnen Vorschläge des Vermittlungsausschusses übergehen, zunächst zu Art. I Nr. 1 - Gemeinschaftsaufgaben -.
1. Bei Art. 91 a Abs. 1 Nr. 1 ist der Vermittlungsausschuß dem Anrufungsbegehren des Bundesrates gefolgt. Durch die Worte „einschließlich der Hochschulkliniken" soll klargestellt werden, daß auch die Hochschulkliniken entsprechend Art. 91 a Abs. 4 in jedem Fall zu 50 % vom Bund mitzufinanzieren sind. Die Hochschulkliniken sind nach der Auffassung des Vermittlungsausschusses als ein Teil der Hochschule anzusehen, etwa so wie die anderen Institute, und bei ihnen steht der Forschungs- und Lehrzweck so eindeutig im Vordergrund vor dem Ziel der allgemeinen Krankenversorgung, daß erheblich höhere Bettenkosten gegenüber den allgemeinen Krankenhäusern verursacht werden.
2. In Art. 91 a Abs. 3 hat der Vermittlungsausschuß entsprechend dem Begehren des Bundesrates die Ermächtigung zum Erlaß von allgemeinen Richtlinien zur Durchführung der Rahmenpläne gestrichen und insoweit die ursprüngliche Regierungsvorlage wiederhergestellt. Bei den Ausschußberatungen im Bundesrat war diese Ermächtigung vor allem eingefügt worden, weil man glaubte, sie sei notwendig, um die EWG-Verordnungen und EWG-Richtlinien den Ländern gegenüber besser zur Geltung bringen zu können. Der Vermittlungsausschuß hat sich davon überzeugt, daß dieses Ziel auch ohne eine besondere innerstaatliche Richtlinienkompetenz des Bundes erreicht werden kann.
3. Der Vermittlungsausschuß schlägt weiter vor, in Art. 91 b das Zusammenwirken von Bund und Ländern auch bei der Bildungsplanung auf Grund von Verwaltungsvereinbarungen zu regeln. Der Bundesrat hatte verlangt, die vom Bundestag beschlossene Rahmengesetzgebungskompetenz für die Bildungsplanung in Art. 75 Nr. 1 a des Grundgesetzes zu streichen. Im Vermittlungsausschuß bestand über die Notwendigkeit einer Bildungsplanung keine Meinungsverschiedenheit. Ich glaube auch nicht, daß das in diesem Hause der Fall ist. Wir waren jedoch der Überzeugung, daß die Bildungsplanung praktisch administrativ geregelt wird und nicht durch gesetzliche Regelungen betrieben werden kann. Im Vermittlungsausschuß war zunächst erwogen worden, nur eine Gesetzgebungskompetenz für das Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Bildungsplanung zu begründen. Der Vermittlungsausschuß kam jedoch schließlich zu der Auffassung, daß das unbedingt notwendige Zusammenwirken von Bund und Ländern auf diesem Gebiet letztlich eine Aufgabe der Exekutive ist, die im Rahmen entsprechender Verwaltungsabkommen durchgeführt werden muß. Aus diesem Grunde schlägt er die Aufnahme der Bildungsplanung in Art. 91 b vor. Damit sollen die bisher schon bestehenden Verwaltungsabkommen legalisiert und neue derartige Verwaltungsabkommen in Zukunft ermöglicht werden.
Nun zu Art. I Nr. 2, dem Art. 104 a des Grundgesetzes.
1. Der Bundesrat wollte in Art. 104 a Abs. 3 eine gemeinschaftliche Finanzierung von Geldleistungsgesetzen, wie sie bisher vielfach vorgenommen worden war, gänzlich beseitigen und außerdem die Zustimmungsbedürftigkeit auf sämtliche Geldleistungsgesetze ausdehnen. Der Vermittlungsausschuß hat gegenüber diesem Begehren die Bundestagsfassung aufrechterhalten, die neben der Möglichkeit einer gemeinschaftlichen Finanizerung vor allem auch eine Ausdehnung der Bundesauftragsverwaltung bei Geldleistungsgesetzen vorsieht. Der Vermittlungsausschuß hat dem Anliegen des Bundesrats jedoch insofern Rechnung getragen, als Geldleistungsgesetze dann zustimmungsbedürftig sein sollen, wenn die Länder ein Viertel oder mehr der Ausgaben tragen.
2. Besonders schwierig war im Vermittlungsausschuß das Ringen um eine Einigung bei der Fassung des Art. 104 a Abs. 4, und zwar insbesondere, was die Finanzierung der Investitionen anlangt.
Ich darf zunächst bitten, bei Art. 104 a Abs. 4 GG in der Vorlage eine redaktionelle Klarstellung vorzunehmen. Ich darf bitten, die Vorlage aufzuschlagen. Hier muß etwas eingefügt werden. Es fehlt nämlich entgegen der sonstigen Übung des Grundgesetzes hinter dem Wort „Gemeinden" der Klammerzusatz „({0})''. Der Vermittlungsausschuß war - ich habe mich darüber noch einmal mit dem Herrn Berichterstatter im Bundesrat abgestimmt - einhellig der Meinung - das ergibt sich auch aus dem Protokoll -, daß nach diesem Abs. 4 selbstverständlich auch Finanzhilfen für Investitionen von Gemeindeverbänden gegeben werden können. Infolgedessen muß also in Abs. 4 gleich im ersten Satz hinter dem Wort „Gemeinden" in Klammern das Wort „Gemeindeverbände" eingefügt werden. Das ist also in Art. I Nr. 2 betr. Art. 104 a Abs. 4 GG, ganz am Anfang:
Der Bund kann den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden ({1}) gewähren, . . .
({2})
- Ich bin Berichterstatter in diesem Hause, und der Berichterstatter für den Bundesrat ist dort eingesetzt.
Nach dieser Richtigstellung darf ich zu Art. 104 a Abs. 4 GG noch folgendes sagen. Der Bundesrat hatte in seinem Anrufungsbegehren gefordert, die vom Bundestag beschlossene Generalklausel „zur Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" durch eine Enumeration zu ersetzen, die das Gebiet der Verbesserung der gemeindlichen Verkehrsverhältnisse und die städtebauliche Erneuerung und Entwicklung in den Gemeinden erfassen sollte. Der Vermittlungsausschuß hielt eine derartige Enumeration für mit dem Rang der Verfassung nicht vereinbar, da dadurch eine ständige Änderung und Anpassung an neue Entwicklungen in der Zukunft erforderlich werden würden. Der Vermittlungsausschuß ist daher der Anregung des Bundesrates nicht gefolgt, sondern hat die Generalklausel der Bundestagsfassung konkretisiert, _um ihre Auslegung zu erleichtern und dadurch Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern zu vermeiden. Dabei bestand im Vermittlungsausschuß Einigkeit darüber, daß die neue Fassung sowohl die vom Bundesrat in seinem Vermittlungsbegehren aufgeführten Bereiche umfaßt, also die Verbesserung der gemeindilchen Verkehrsverhältnisse und die städtebauliche Erneuerung und Entwicklung in den Gemeinden, als auch dem Anliegen des Bundestages Rechnung trägt und z. B. Finanzhilfen für Investitionen im Bereich des Wohnungsbaus ermöglicht. Im einzelnen kann ich hierzu auf den Schriftlichen Bericht des Rechtsausschusses dieses Hauses verweisen.
Zur Klarstellung möchte ich schließlich noch darauf hinweisen, daß die in Abs. 4 genannte Förderung des wirtschaftlichen Wachstums als eine der Komponenten des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts besonders hervorgehoben wurde. Während in der ersten Alternative von Abs. 4 die Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts angesprochen wird, betont die dritte Alternative besonders die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und meint damit in diesem Zusammenhang in erster Linie die Strukturpolitik.
Schließlich hat der Vermittlungsausschuß in Abs. 4 Satz 2 zur Klarstellung die Bestimmung aufgenommen, daß die Vergabe von Finanzhilfen im Rahmen einer Verwaltungsvereinbarung nur auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes erfolgen kann. Keine Verwaltungsvereinbarung darf ohne entsprechende finanzielle Grundlage im Etat getroffen werden.
Nun zu Art. I Nr. 3, zur Steuergesetzgebung! In Art. 105 Abs. 2 a GG wurde auf Anregung des Bundesrats das Wort „herkömmlichen" gestrichen, um das Steuererfindungsrecht der Länder und Gemeinden nicht zu beeinträchtigen. Allerdings soll durch einen entsprechenden Zusatz klargestellt werden, daß Länder und Gemeinden nicht eine einer bundesgesetzlich geregelten Steuer gleichartige Steuer, etwa eine Gemeindeumsatzsteuer oder so etwas Ähnliches, erfinden können.
Nun zu Art. I Nr. 4, dem großen Steuerverbund!
Erstens. Entgegen der Anregung des Bundesrats hat der Vermittlungsausschuß an der Grundkonzeption des Bundestages zum großen Steuerverbund festgehalten. Der Bundestag hatte die Aufteilung der Gemeinschaftssteuern völlig dem einfachen Gesetzgeber überlassen wollen; die Aufteilung sowohl hinsichtlich der Zahl als auch hinsichtlich der Art des Aufteilungsschlüssels sollte völlig dem einfachen Gesetz überlassen bleiben, das mit einfacher Mehrheit hätte erlassen werden können. Die Regelung des horizontalen Finanzausgleichs sollte nach den Vorschlägen des Bundestages in der Verfassung entfallen. Allerdings muß klargestellt werden, daß ein solcher horizontaler Finanzausgleich durch einfaches Gesetz auch nach der Fassung des Bundestages nicht ausgeschlossen gewesen wäre.
Der Vermittlungsausschuß hat sich mit großer Mehrheit für den großen Steuerverbund ausgesprochen. Im Unterschied zur Bundestagsfassung legen die Vorschläge des Vermittlungsausschusses allerdings eine stärkere Betonung auf die Garantiefunktion der Verfassung, sowohl für die - ich sage das in Anführungszeichen, denn eigentlich gefällt mir der Ausdruck nicht - „reichen" als auch für die „armen" Länder, besser gesagt, die steuerkräftigen und die weniger steuerkräftigen Länder. Hier sollen also die Grundsätze für die Aufteilung der Steuern in der Verfassung selbst festgelegt werden, und darin liegt - das muß ganz klar gesagt werden - natürlich ein gewisser Schutz für beide Gruppen von Ländern, vor allem aber für die finanzschwachen, denn die finanzstarken Länder könnten ja in dem einfachen Gesetz praktisch alles mit einfacher Mehrheit durchsetzen, was sie sich hier vorstellen. Die Grundtendenz der neuen Regelung ist die, daß Bund und Länder gerade an den wachstumsträchtigsten Steuern, also an der Einkommen- und Körperschaftsteuer verfassungskräftig möglichst gleichmäßig beteiligt werden sollen.
Zweitens. Zu Art. 106 Abs. 5, der sich mit der Gemeindefinanzreform befaßt, hat der Vermittlungsausschuß klargestellt, daß einerseits die Gemeinden einen originären Verfassungsanspruch auf Beteiligung am Aufkommen der Einkommensteuer haben, wie das ja auch in der Bundestagsfassung ausdrücklich festgelegt ist, daß andererseits aber dieser Anteil - und das war ein Anliegen des Bundesrates - nach der Konzeption unseres Grundgesetzes verwaltungsmäßig von den Ländern an ihre Gemeinden weiterzuleiten ist.
Drittens. Zu Art. 106 Abs. 6 wurden entsprechend einem Wunsch des Bundesrates die Gemeindeverbände hinsichtlich des Aufkommens der Verbrauch- und Aufwandsteuern miterwähnt, um jedes Mißverständnis auszuschließen.
Nun zu Art. 107. Den Art. 107 hatte der Bundestag bekanntlich gestrichen. Das Anrufungsbegehren des

Bundesrates richtete sich darauf, im wesentlichen die geltende Fassung des Art. 107 wieder herzustellen. Der Vermittlungsausschuß schlägt nunmehr vor, für die Einkommen- und Körperschaftsteuer am Grundsatz des regionalen Aufkommens festzuhalten, sie also so zu verteilen, wie sie bei den Finanzämtern der einzelnen Länder anfallen. Wie schon bisher sieht Art. 107 auch eine Bestimmung vor, nach der hier eine Steuerzerlegung durchgeführt werden kann. Für die Bemessung des Länderanteils an der Umsatzsteuer soll dagegen nicht das Prinzip des regionalen Aufkommens, sondern die Einwohnerzahl maßgebend sein. Ich darf dazu bemerken, daß mit der Einführung der Einwohnerzahl als Verteilungsmaßstab kraft Grundgesetzes ein neues, ein anderes, nämlich ein Bedarfsmerkmal für die Steuerverteilung in die Verfassung aufgenommen worden ist, also auch eine gewisse Garantie für die finanzschwachen Länder, denen ja ganz besonders an der Einführung eines solchen anderen Maßstabes lag. Ich darf noch einmal im Zusammenhang hier für dieses Haus erwähnen, daß nach der Bundestagsfassung eine solche Garantie nicht gegeben und es im einfachen Gesetz möglich gewesen wäre, mit der Mehrheit der steuerstarken Länder jeden beliebigen Verteilungsmaßstab durchzusetzen.
Darüber hinaus schlägt der Vermittlungsausschuß aber nun vor, daß von dem Länderanteil am Aufkommen der Umsatzsteuer bis zu einem Viertel auf andere Weise verteilt werden kann, um die Steuerkraftunterschiede zwischen den Ländern vorweg auszugleichen. Das ist wieder ein ganz neues, auf den Bedarf abgestelltes Merkmal. Auch dieses wird im Gegensatz zur Bundestagsfassung im Grundgesetz selbst garantiert. Auch hierin liegt also eine gewisse Garantie für die finanzschwachen Länder.
Das Institut des horizontalen Länderfinanzausgleichs ist beibehalten worden. Allerdings wird durch den erwähnten Verteilungsmodus der Umsatzsteuer einmal nach der Einwohnerzahl und zweitens durch die Vorwegverteilung eines Viertels des Länderanteils der Umsatzsteuer der horizontale Finanzausgleich jetzt schon auf ein Minimum, nämlich auf den echten Spitzenausgleich der Steuerkraftunterschiede, zurückgeschraubt. Es besteht an sich gar kein Bedenken, daß er im Laufe der Entwicklung eines Tages durch die übrige Verteilung einmal überflüssig werden könnte. Immerhin ist er aber als Grundsatz in der Verfassung noch garantiert, und auch nach der Bundestagsfassung wäre er ja nicht ausgeschlossen gewesen.
Zu Art. I Nr. 6, der Steuerverwaltung. Hier ist der Vermittlungsausschuß dem Anrufungsbegehren des Bundesrates zu einer Änderung des Bundestagsbeschlusses über Art. 108 nicht gefolgt. Der Bundesrat wollte es beim gegenwärtigen Rechtszustand belassen, während der Vermittlungsausschuß der Fassung des Bundestages, also vor allem der Beseitigung der bisherigen Aufspaltung der Steuerverwaltungskompetenz bei einer einheitlichen Steuer, den Vorzug gab.
Zu Art. I Nr. 8 betreffend Art. 115 k des Grundgesetzes - das ist die letzte Bestimmung der Finanzreform, also des ersten Teils der Änderungen -, darf ich sagen, daß der Vermittlungsausschuß die Bestimmung auf Wunsch des Bundesrats dahingehend geändert hat, daß nunmehr die einzelnen Artikel und nicht nur die betreffenden Abschnitte des Grundgesetzes besonders genannt werden. Eine inhaltliche Änderung bedeutet das nicht.
Nun zum zweiten Gesetz, zu dem Haushaltsreformgesetz. Hier ist die Haushaltsverfassungsreform vom Bundesrat nur in einem Punkt angegriffen worden, und zwar hat der Bundesrat verlangt, die Bestimmung zu streichen, wonach sowohl der Haushalt selbst als auch etwaige Nachtragshaushalte gleichzeitig Bundestag und Bundesrat vorgelegt werden sollen. Diese Anregung hat der Vermittlungsausschuß nicht angenommen, so daß es völlig bei der Fassung des Bundestages bleibt.
Dann zum dritten, dem letzten Gesetz, dem Gesetz zur Änderung der Kompetenzen. Zunächst zu Art. I Nr. 1.
Erstens. In Art. 74 Nr. 13 des Grundgesetzes hat der Vermittlungsausschuß entsprechend dem Wunsch des Bundesrats die Worte „Förderung der Ausbildung" der Bundestagsfassung durch die Worte „Regelung der Ausbildungsbeihilfen" ersetzt. An sich entsprach die Bestimmung in dieser Fassung den Intentionen der Bundesregierung. Der Bundestag hatte hier nur gemeint, eine weitere, auch für die Zukunft allgemein brauchbare Fassung aufnehmen zu sollen. Aber es läßt sich auch mit der neuen Fassung arbeiten. Ich glaube, dem Haus die Annahme empfehlen zu können.
Zweitens. Der Bundesrat hat in Art. 74 des Grundgesetzes darüber hinaus die vom Bundestag neu eingefügten Nrn. 19 a und 19 b, die das Gesundheitswesen betrafen, streichen wollen. Der Vermittlungsausschuß hat nur Nr. 19 b gestrichen, also Nr. 19 a ausdrücklich aufrechterhalten, die die „wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze" betrifft; das bleibt ausdrücklich bestehen. Nur Nr. 19 b soll gestrichen werden, weil der Vermittlungsausschuß der Überzeugung war, daß die zur Zeit bestehende Rahmenkompetenz des Bundes für den Wasserhaushalt ausreicht. Außerdem haben die Ländervertreter im Vermittlungsausschuß zu erkennen gegeben, daß die Kompetenz des Bundes zur Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung bereits in ausreichendem Maße durch die anderweitigen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes mit erfaßt wird.
Zuletzt noch zu Art. I Nr. 2 Buchst. b: In Art. 75 Nr. 1 a der Bundestagsfassung ist die Bildungsplanung gestrichen worden und statt dessen, wie ich es bereits gesagt habe, in Art. 91 b des Grundgesetzes aufgenommen worden. Eine Gesetzgebungskompetenz für die Bildungsplanung erschien dem Vermittlungsausschuß - wie dort schon gesagt - nicht besonders effektiv. Dagegen hat der Vermittlungsausschuß dem Verlangen des Bundesrates, auch die Rahmengesetzgebungskompetenz für das Hochschulwesen zu streichen, nicht entsprochen. Auf diesem Gebiet hielt der Vermittlungsausschuß eine Rahmengesetzgebung nicht nur für möglich, sondern auch für dringend erforderlich. Um ganz deutlich zu
machen, daß es sich hier nur um eine Rahmenkompetenz handelt, hat der Vermittlungsausschuß die Gesetzgebungskompetenz ausdrücklich auf die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens beschränkt.
Damit habe ich die Gründe vorgetragen - an Stelle eines Schriftlichen Berichts -, die den Vermittlungsausschuß zu seinen Entscheidungen bewogen haben. Ich darf nun bitten, allen drei Gesetzentwürfen in der Fassung, die ihnen der Vermittlungsausschuß gegeben hat, zuzustimmen.
({3})