gerstenmaier (präsident), 1955-02-24:
Als weiterer Berichterstatter hat das Wort der Herr Abgeordnete Dr. Pfleiderer.
Dr. Pfleiderer ({0}), Generalberichterstatter: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Im Auftrag des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten habe ich heute die Ehre, dem Hohen Hause den Schriftlichen Bericht über den Entwurf eines Gesetzes betreffend das am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar vorzulegen und damit einige mündliche Erläuterungen zu verbinden.
Von den völkerrechtlichen Vereinbarungen, die heute in zweiter Lesung erörtert werden, ist das Abkommen über das Statut der Saar vielleicht das umstrittenste. Die Beratungen des Ausschusses haben gezeigt, daß das Abkommen umstritten ist zwischen den Fraktionen, zum Teil auch innerhalb der Fraktionen, ja daß manche Abgeordnete in sich selbst Mühe haben, zu einer sie befriedigenden Entscheidung zu gelangen. Das Abkommen ist auch, wenn man die Parlamentsberichte vergleicht, umstritten zwischen den gesetzgebenden Körperschaften der beiden Länder, umstritten auch

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in manchen Punkten zwischen den beiden Ländern und dem Saargebiet selbst. Die Aufgabe des Berichterstatters ist daher besonders schwierig, und ich darf den Schriftlichen Bericht und die mündlichen Erläuterungen der Nachsicht des Hohen Hauses empfehlen.
Über die Beratungen im Ausschuß sei zunächst so viel mitgeteilt, daß sie von allen Beteiligten in dem Bewußtsein geführt wurden, daß es sich um die ernsteste Angelegenheit handle, die Gegenstand von Verträgen sein kann, nämlich um deutsches Land und seine Bewohner. Im Ausschuß - und auch bei denen seiner Mitglieder, die das vorliegende Abkommen ablehnen werden - war doch der Wunsch allgemein, den Saarstreit aus den internationalen Erörterungen ausgeschaltet zu sehen. Der Ausschuß möchte annehmen, daß dies auch auf französischer Seite der Fall ist. In den Beratungen des Ausschusses ist auch immer wieder zum Ausdruck gekommen, daß gute deutsch-französische Beziehungen für beide Länder und für Europa unerläßlich seien und daß auch aus diesem Grunde alles getan werden müsse, um den Saarstreit durch ein Abkommen zu bereinigen.
Wenn man die heutigen Verhältnisse und die des Jahres 1945 vergleicht, so kann man französisch von einem renversement des alliances, von einer Umkehr der Bündnisse sprechen. Damit hängt es auch zusammen, daß die Verträge im allgemeinen und besonders das Saarabkommen einen, wenn man so sagen darf, Januskopf tragen. Das eine Gesicht blickt noch auf den Krieg zurück, das andere Gesicht blickt in die Zukunft, auf den Frieden und das Bündnis mit den ehemaligen Gegnern. Fast möchte man sagen, mancher von uns habe auch noch einen dritten Blick geworfen, und zwar zurück nach der Zeit vor 1939, nach der verlorenen Stellung vor dem zweiten Weltkrieg, und messe die heutige Lösung an den Verhältnissen von einst.
Welcher Blick ist nun stärker? An welchem Punkt hört die Erledigung des Krieges auf und wo beginnt die Verträglichkeit, das Gemeinsame und das Bündnis? Daß sich die Bundesrepublik und Frankreich über diesen Punkt noch nicht voll einigen konnten, daß es hierüber verschiedene Auffassungen gibt, macht eben die Schwierigkeit aus. Auf der anderen Seite sind sich die vertragschließenden Teile doch in dem Bestreben einig, einen Modus vivendi zu finden, eine vorläufige Regelung oder, wenn man so sagen darf, einen Frieden bis zum Friedensschluß. Wenn die Minderheit des Ausschusses gefürchtet hat, daß dieser Zustand auf Grund des Abkommens doch noch reich an Streitstoff sein werde, so hat die Mehrheit gehofft, daß diese Zeit trotz allem eine heilende und beruhigende Kraft haben werde, die auch der Endregelung günstig wäre. Heute nämlich wird schon festgestellt - um nur eines zu nennen -, daß der Wille der Saarbevölkerung für die Endregelung von Bedeutung sein wird. Auch das Strittige, das den Modus vivendi belasten wird, kann sich nicht mehr ungehindert auswirken. Es sind im Rahmen der Westeuropäischen Union Instanzen geschaffen, um Streit, wo er entstehen sollte, politisch wie rechtlich abzuleiten und in einem geregelten Verfahren zu schlichten und zu entscheiden.
In dem Abkommen über das Statut der Saar ist, so nimmt die Mehrheit des Ausschusses an, der Saarstreit vorläufig gelöst. Diese Lösung hätte sicher nicht gefunden werden können, wenn es den Unterhändlern nicht möglich gewesen wäre, auf eine Vorarbeit zurückzugreifen: auf die große Vorarbeit, die im Rahmen der Beratenden Versammlung des Europarats geleistet worden ist und die unter dem Namen van-der-Goes-vanNaters-Plan in die Geschichte eingehen wird. Ich glaube, diese Arbeit hat sich gelohnt, und wir haben Grund, denen dankbar zu sein, die dabei mitgewirkt haben.
Als ersten Punkt darf ich nun den folgenden hervorheben. Nach der Auffassung des Ausschusses wird das Saargebiet durch das Abkommen eine nichtsouveräne Gebietseinheit eigener Art mit einer begrenzten Autonomie. Es wird eine Gebietseinheit, die in eine bestimmte Beziehung zur Westeuropäischen Union gebracht wird. Der Ausschuß war der Ansicht, daß das Statut eine Loslösung des Saargebiets aus dem deutschen Staatsverband, wie er in den Grenzen von 1937 bestanden hat, nicht ausspreche. Weder die Bundesrepublik noch Frankreich wären ermächtigt gewesen, eine Änderung der deutschen Grenzen vorzunehmen. Die Artikel 2 und 7 des Deutschlandvertrags, den wir heute hier mit beraten, hätten dem widersprochen. Die Grenzen Deutschlands sind 'unveränderlich bis zum Friedensvertrag; nur eine gesamtdeutsche Regierung könnte sie ändern. Auf Grund der Erklärungen, die die Außenminister der westlichen Mächte im September 1950 in New York abgaben, die in der Londoner Schlußakte vom 3. Oktober wiederkehrten und denen die NATO-Mächte am 23. Oktober letzten Jahres beitraten, ist die Bundesrepublik ermächtigt, als Sachwalterin der gesamtdeutschen Interessen bereits heute einen Modus vivendi über deutsches Gebiet zu treffen, das nicht zum Geltungsbereich des Grundgesetzes gehört. Man wird aber nicht nur sagen können, daß die Bundesrepublik dazu ermächtigt sei, sondern man wird auch sagen müssen, daß sie die Pflicht habe, alles zu tun, um die Lage der Deutschen an der Saar zu verbessern, d. h. unsere Landsleute in 'den Genuß der politischen Freiheit zu bringen und sie wirtschaftlich aus der Unterordnung unter fremde Interessen zu lösen.
Das Saargebiet erhält - und dies ist der zweite Punkt - im Rahmen der Westeuropäischen Union ein, wie es in Art. I des Abkommens heißt, europäisches Statut. Es wird ein Kommissar eingesetzt, der für die Fragen der auswärtigen Beziehungen und der Verteidigung zuständig ist und gleichzeitig die Durchführung des Abkommens überwacht. Er ist der saarländischen Regierung übergeordnet und hat ihr gegenüber Weisungsbefugnis. Der Ausschuß ist einhellig der Ansicht gewesen, daß zu den auswärtigen Beziehungen auch die wirtschaftlichen Beziehungen zu den benachbarten Gebieten, zur Bundesrepublik und zu Frankreich, gehören.
Der große Wandel, der im Saargebiet nach Inkrafttreten des Abkommens eintreten wird, kommt, so nahm der Ausschuß an, durch nichts besser zum Ausdruck als dadurch, daß der Europäische Kommissar an die Stelle des bisherigen französischen Botschafters im Saargebiet tritt, daß die Ausschließlichkeit Frankreichs durch die Union von sieben Staaten abgelöst wird, zu denen auch die Bundesrepublik gehört. Wir können verstehen, daß es für die französische Politik ein schwerer Entschluß war, dieser Änderung zuzustimmen, und wir würdigen diesen Entschluß. Es wird auch gewiß noch einige Zeit dauern, bis sich die neue Lage zu voller Zufriedenheit eingespielt hat.

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Das dritte Kennzeichen der neuen Saarlösung besteht darin, daß die Saarbevölkerung berufen ist, an der Gestaltung ihres Schicksals in zwei Volksabstimmungen mitzuwirken, einmal in einer Abstimmung über das jetzige Statut, sodann in einer Abstimmung über die Endregelung, die im Friedensvertrag zu treffen sein wird.
Die erste Volksabstimmung ist in Art. I, die zweite in Art. IX des Statuts behandelt. Bezüglich der ersten Volksabstimmung darf ich hier kurz wiederholen, was in dem Bericht auf Seite 63 ausgeführt ist:
Der Ausschuß war einhellig der Ansicht, daß es ... unerwünscht sei, einem Teil des Staatsvolkes das Recht zu geben, über eine Frage abzustimmen, die in gleicher Weise das Volk im ganzen angehe.
Die Mehrheit des Ausschusses war jedoch der Ansicht, daß es sich hier nicht um ein Begehren der Bevölkerung im Saargebiet oder um ein Allein-Selbstbestimmungsrecht oder gar um ein Abtrennungsrecht handle, sondern um eine besondere Art der Zustimmung zu einem von der Bundesrepublik abgeschlossenen völkerrechtlichen Vertrag.
Anders verhält es sich bei der Volksabstimmung nach Art. IX. Auch hier ist die Bevölkerung aufgerufen, zu einer vertraglichen Regelung Stellung zu nehmen, nur liegt die materielle Regelung, zu der die Bevölkerung Stellung nehmen soll, nämlich die Friedensregelung, heute noch nicht vor. Wir möchten glauben, daß die Bevölkerung an der Saar in der nächsten Zeit schon beginnen wird, sich Gedanken darüber zu machen, wie die Endregelung aussehen soll. Wir möchten auch glauben, daß diese Gedanken eines Tages für die Friedenskonferenz von Bedeutung sein werden. Aber die Entscheidung darüber, welche Art Regelung der Bevölkerung letzten Endes zur Abstimmung vorgelegt werden wird, ist Sache der Mächte, die an der Friedenskonferenz teilnehmen werden. Eine dieser Mächte wird Gesamtdeutschland sein. Die Saargrenzen können also nur dann festgelegt werden, wenn im Friedensvertrag sowohl Gesamtdeutschland zustimmt als auch die Saarbevölkerung in dieser zweiten Volksabstimmung ja sagt. Die Abmachungen des Friedensvertrages können - und darin wären die Mächte frei - mehrere Möglichkeiten zur Auswahl stellen. Insofern könnte auf der Friedenskonferenz auch eine Übereinstimmung mit der Regelung des Vertrags von Versailles hergestellt werden, die ja im Jahre 1919 die drei verschiedenen Möglichkeiten festgesetzt hat, über die dann im Jahre 1935 abgestimmt werden sollte und auch wirklich abgestimmt wurde. Sollte es der Friedenskonferenz nicht gelingen, eine allseits gebilligte Lösung für die Saarfrage zu finden, die von der Saarbevölkerung gebilligt oder mißbilligt wird, dann dürfte in der Stellung verschiedener Fragen, zwischen denen sich die Bevölkerung entscheiden muß, ein letzter Ausweg liegen. Die Mehrheit des Ausschusses hat es jedenfalls als einen besonderen Gewinn des Statuts betrachtet, daß die Friedensregelung in keinem Falle gegen den Willen der Saarbevölkerung verwirklicht werden kann.
Besonders eingehend hat den Ausschuß die Frage der Freiheitsrechte im Saargebiet beschäftigt. Die Herstellung der Freiheitsrechte ist in Abhängigkeit von der Festlegung des politischen Status des Saargebiets gebracht. Die Bevölkerung des Saargebiets wird erst frei, wenn das Abkommen von den beiden vertragschließenden Teilen ratifiziert ist.
Sehen wir nun auf der einen Seite den großen Gewinn, der in der Rückkehr zur Freiheit liegt, so bedauern wir auf der anderen Seite, daß die Freiheit nicht um ihrer selbst willen zurückgegeben worden ist, und wir beklagen, daß es die Freiheit auf unserem Erdteil, auch in Deutschland, so schrecklich schwer hat. Dies macht uns auch vorsichtig und mißtrauisch im Hinblick auf die Zukunft. Sicher soll das Statut nach Art. VI Abs. 2 bis zum Friedensvertrag nicht in Frage gestellt werden. Es wird aber großer Weisheit und Mäßigung bedürfen, daß diese Bestimmung nicht dazu mißbraucht wird, neue Vorwände zu linden, urn die Freiheitsrechte im Saargebiet zu beeinträchtigen.
Keinen Zweifel hat der Ausschuß daran gelassen, daß es der Bevölkerung des Saargebiets erlaubt sein müsse, schon während der Laufzeit des Statuts mit demokratischen Mitteln für eine bestimmte endgültige Regelung im Friedensvertrag einzutreten. Dies ergebe sich aus der Vorläufigkeit des Statuts und aus dem Recht der Bevölkerung, bei der Endregelung in freier Volksabstimmung mitzuwirken, von selbst. -Der Ausschuß hat es lebhaft begrüßt, daß der Europäische Kommissar nach den in Baden-Baden getroffenen Absprachen an die Konvention zur Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten gebunden sein wird und daß im Rahmen dieser Konvention und der Westeuropäischen Union zuverlässige Sicherungen im Wege der Gerichtsbarkeit zur Verfügung stehen werden.
Es war die gemeinsame Ansicht der Ausschußmitglieder, daß neben der Wiederherstellung der demokratischen Freiheitsrechte der Bevölkerung eine angemessene Ordnung der wirtschaftlichen Beziehungen des Saargebiets zur Bundesrepublik und zu Frankreich von der größten Bedeutung sei. Diese Beziehungen sind für das Saargebiet schlechthin lebenswichtig. Die erste Frage lautet daher: Wie sollen die wirtschaftlichen Beziehungen des Saargebiets zu den beiden Nachbargebieten geordnet werden, und wie sollen sich die Beziehungen zu diesen Gebieten untereinander verhalten? Sollen sie gleich oder ungleich sein? Nun, die Lebenswichtigkeit der Beziehungen für das Saargebiet, der Gedanke der Gleichberechtigung zwischen der Bundesrepublik und Frankreich und auch das Vorbild der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl würden an sich verlangt haben, daß die Beziehungen des Saargebiets zur Bundesrepublik und zu Frankreich gleichgestaltet würden. So hatte es auch der van-der-Goes-van-Naters-Plan nach den Brüsseler Ausschußberatungen vom Dezember 1953 vorgesehen. Im vorliegenden Statut der Saar ist dieser Grundsatz aber nur eingeschränkt zur Geltung gelangt. Das Statut geht von der Aufrechterhaltung gewisser französisch-saarländischer Bindungen und der Währungsunion aus. Es bestimmt jedoch, daß zwischen der Bundesrepublik und dem Saargebiet gleichartige Beziehungen wie die zwischen Frankreich und dem Saargebiet hergestellt werden sollen. Wenngleich dies erst allmählich geschehen kann, so muß die Verwirklichung dieses Grundsatzes doch von Anfang an erstrebt werden. Der Ausschuß war der Ansicht, daß dieses Ziel am besten im Rahmen einer immer enger werdenden deutschfranzösischen Zusammenarbeit verwirklicht werden könne. An seiner Verfolgung durch alle Partner dürften aber Abreden zwischen Frankreich und dem Saar({3})
gebiet, die vor der Ratifikation des Statuts getroffen würden, nichts ändern.
Mit diesem Hinweis ist bereits die Problematik aufgezeigt, die in dem Verhältnis der zweiseitigen französischsaarländischen Verhandlungen nach Art. XII A zu den dreiseitigen deutsch-französischsaarländischen Verhandlungen nach Art. XII B, C und D enthalten ist. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben sowie aus rein sachlichen Erwägungen ergibt sich nach Auffassung des Ausschusses folgendes: Wenn nach Art. XII B zwischen der Bundesrepublik und dem Saargebiet gleichartige Beziehungen hergestellt werden sollen wie zwischen Frankreich und dem Saargebiet, so muß in den französisch-saarländischen Verhandlungen dieser Verpflichtung bereits Rechnung getragen werden. Die beiden Arten der Verhandlungen bedingen und beeinflussen sich gegenseitig. Es wird deshalb unumgänglich sein, sie gleichzeitig zu führen. Überdies ist nicht zu bezweifeln, daß nur der Kommissar zu auswärtigen Verhandlungen und Vertragsabschlüssen ermächtigt ist, und dazu gehören auch solche auf dem Gebiete der auswärtigen Wirtschaftsbeziehungen. Auch ist erst der nach der Volksabstimmung zu wählende neue Saarlandtag zur Ratifizierung dieser Verträge berufen.
Meine Damen und Herren, die Beratungen des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten waren sehr nüchtern und kritisch. So war auch das Gesamturteil über das Abkommen über das Statut der Saar dem angepaßt. Der Ausschuß war der Ansicht, daß das Abkommen so, wie es ist, unvollkommen sei und Lücken aufweise. Sein Wert oder Unwert wird in der Tat erst deutlich, wenn die noch fehlenden Ergänzungen vorliegen, besonders auf wirtschaftlichem Gebiet, und wenn die Ausführungsbestimmungen der Saarregierung erlassen sind, vor allem zur Wiederherstellung der Freiheitsrechte. Wert oder Unwert wird letzten Endes aber davon abhängen, in welchem Geiste das Abkommen ausgeführt werden wird. Insofern ist die Zustimmung zu dem Abkommen, wie auch in dem Antrag des schriftlichen Berichts hervorgehoben, ein Wagnis. Die Mitglieder des Ausschusses, die dem Abkommen zustimmen, nehmen das Wagnis auf sich in der Überzeugung, das Vertrauen, das sie schenken, erwidert zu finden.
Im Namen des Ausschusses bitte ich das Hohe Haus, dem Gesetz seine Zustimmung zu geben.
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