Kopf (NA), 1949-12-09:
Meine Damen und Herren! Es sind zehn Jahre her seit dem Ausbruch des zweiten Weltkrieges, und diese zehn Jahre haben in Kriegs- und Nachkriegszeit eine Unsumme von Verwirrung, Unglück und Leid über das deutsche Volk gebracht. Nun hat sich die Bundesrepublik Deutschland konstituiert, und diese neue staatsrechtliche Lage läßt es als erwünscht erscheinen, daß ein Schlußstrich gezogen wird unter eine Reihe von Handlungen, die in den letzten Jahren unter dem Einfluß dieser Verwirrung der Begriffe begangen worden sind. So begrüßen wir es, daß die Bundesregierung sich entschlossen hat, entsprechend der Ankündigung des Herrn Bundeskanzlers in der Regierungserklärung dem Hohen Hause den Entwurf einer Amnestie zuzuleiten.
Die Vorlage der Bundesregierung hat einen mittleren Weg eingeschlagen zwischen denjenigen Wünschen, die mit einer gewissen Radikalität den Erlaß einer Generalamnestie gefordert haben, und denjenigen Auffassungen, die Bedenken getragen haben, überhaupt eine Amnestie in Berücksichtigung zu ziehen, weil jede Amnestie einen schwerwiegenden Eingriff in den geordneten Ablauf der Rechtspflege darstelle. So hat die Bundesregierung bei der Beschreitung dieses mittleren Weges mit Recht vor allem die schwere Kriminalität aus der Gewährung der Straffreiheit ausgeschlossen.
In den Organen, die sich jetzt schon mit der Behandlung der Regierungsvorlage befaßt haben, dem Rechtsausschuß des Bundesrats, dem Plenum des Bundesrats und dem Rechtsausschuß des Bundestags, sind nun langwierige Erörterungen über die Frage der Zuständigkeit gepflogen worden, über die Frage, ob der Bund oder die Länder zum Erlaß der Amnestie zuständig seien. Ich verrate Ihnen kein Geheimnis, wenn ich sage, daß auch innerhalb unserer Fraktion die Meinungen über die Zuständigkeit ebenso geteilt sind wie innerhalb der von mir eben genannten Organe des Bundesrats und des Bundestags. Die Mehrheit unserer Fraktion ist bereit, die Zuständigkeit des Bundes zu bejahen. Bei den Gesichtspunkten, welche die Mehrheit unserer Fraktion zur Bejahung der Zuständigkeit des Bundes veranlassen, folgen wir der Begründung des Regierungsentwurfs. Es scheint mir so zu sein, daß die unterschiedliche Beurteilung der Bundesoder Länderzuständigkeit von der Frage abhängt, in welcher Weise die Gewährung der Straffreiheit
rechtlich charakterisiert werden soll. Man kann sie als einen Akt der Gesetzgebung charakterisieren, man kann sie auch als einen Akt der Rechtspflege oder der Justizverwaltung charakterisieren. Betrachtet man die Straffreiheit als einen Akt der Gesetzgebung, dann ergibt sich die Zuständigkeit des Bundes aus Artikel 74 Ziffer 1 des Grundgesetzes, welcher die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für die Frage des Strafrechts und des Strafvollzugs vorsieht. Es ist die Frage, ob die Amnestie sachlich zur Materie des Strafrechts gehört. Mindestens wird, wenn das zweifelhaft erscheinen mag, ein enger Zusammenhang mit dem materiellen Strafrecht zu bejahen sein. Es ist aber von den Vertretern der Bundeszuständigkeit weiterhin ausgesprochen worden, daß nach ihrer Auffassung zumindest für die noch nicht abgeschlossenen Verfahren die Amnestie einen Strafaufhebungsgrund setze und daß es durchaus zur Zuständigkeit des Bundes gehöre, durch die Schaffung dieses Strafaufhebungsgrundes materielle Bestimmungen zu schaffen, daß aber auf der anderen Seite eine Trennung zwischen den noch nicht abgeschlossenen Verfahren, für die die Bundeszuständigkeit bejaht wird, und solchen, die bereits rechtskräftig entschieden sind, wegen des engen Zusammenhangs der Amnestiegesetzgebung nicht zulässig sei. Es wird ferner darauf hingewiesen, daß auch nach dem Gesichtspunkt der Bundeszuständigkeit für den Strafvollzug die Zuständigkeit zu bejahen sei, denn der Bund könne ja durch Gesetz den Strafvollzug einschränken.
Auf der anderen Seite sind von den Anhängern der Länderzuständigkeit Bedenken geäußert worden, auf die ich auch kurz hinweisen muß, weil ja, wie ich Ihnen sagte, die Auffassungen unserer Fraktion über die Frage der Zuständigkeit geteilt sind. Es wird von den Anhängern der Länderzuständigkeit darauf hingewiesen, daß die Gewährung der Straffreiheit ein Ausfluß der Justizhoheit sei, die ihrerseits ja eine Erscheinung der Staatshoheit ist. Diese Gewährung der Straffreiheit erfolgt in der Form eines Verwaltungs- oder Rechtspflegeaktes. Der Staat verzichtet auf das ihm zukommende Strafklage- und Strafvollstreckungsrecht, und zwar verzichtet der Staat, das Land darauf, denn den Gerichten des Landes obliegt ja die Rechtsprechung. Die Gewährung der Straffreiheit wird als ein Ausfluß der Justizhoheit aufgefaßt, die den Ländern zukommt. Gegenüber dem Argument der Anhänger der Bundeszuständigkeit wird darauf hingewiesen, daß ja die Straffreiheit keineswegs einen Strafaufhebungsgrund darstellen könne, weil die amnestierten Delikte rechtswidrig bleiben und weil beispielsweise selbst nach dem Tenor des Straffreiheitsgesetzes der Beschuldigte es in der Hand habe, den Fortgang des Verfahrens und seinen Freispruch zu verlangen. Es wird ferner darauf hingewiesen, daß durch den Straferlaß der Strafvollstreckungsanspruch aufgehoben werde, somit ein Anspruch, über den ausschließlich die Länder zu entscheiden hätten.
Wenn schließlich seitens der Anhänger der Bundeszuständigkeit auf die Praxis der Weimarer Republik aufmerksam gemacht wird, so wird von den Anhängern der Länderzuständigkeit darauf hingewiesen, daß unter der Herrschaft der Weimarer Verfassung Amnestien zwar von der Weimarer Republik, aber stets im Wege der Verfassungsdurchbrechung mit verfassungändernder Mehrheit erlassen worden seien. Dies hat seinen Grund darin gehabt, daß die Weimarer Verfassung diese Möglichkeit der Verfassungsdurchbrechung durch

({0})
ein verfassungänderndes Gesetz ohne gleichzeitige Änderung des Wortlauts der Verfassung zugelassen hat, während das heutige Grundgesetz eine Änderung der Verfassung nur durch eine Änderung des Wortlauts vorsieht.
Ich glaubte, Ihnen diese beiden widersprechenden Auffassungen vortragen zu müssen, weil es wichtig ist, nicht nur die Auffassung der Mehrheit, sondern auch die der Minderheit unserer Fraktion zu kennen. Wenn die Minderheit unserer Fraktion aus Gründen der Zuständigkeit heute nicht in der Lage sein sollte, dem Straffreiheitsgesetz ihre Zustimmung zu geben, so darf daraus aber keineswegs geschlossen werden, daß diese Minderheit mit dem sachlichen Inhalt des Straffreiheitsgesetzes nicht einverstanden sei. Der sachliche Inhalt des Straffreiheitsgesetzes in der vorgelegten Form wird vielmehr von unserer Fraktion unabhängig von der Einstellung zur Zuständigkeitsfrage bejaht.
({1})
Auf der anderen Seite allerdings glaube ich, daß man die Bedeutung der Entscheidung über die Frage der Zuständigkeit nicht unterschätzen sollte, denn es handelt sich in der Tat um eine verfassungsrechtliche Entscheidung, die eine Staatspraxis schafft. Wird die konkurrierende Zuständigkeit des Bundes für die Amnestie bejaht, so wird die notwendige Folgerung die sein, daß die Länder in Zukunft nicht mehr in der Lage sein werden, ihrerseits Amnestien zu erlassen. Wir glauben daher, daß die Entscheidung über diese Frage der Zuständigkeit nicht etwa in dem Bestreben erfolgen sollte, die Stellung des Bundes gegenüber den Ländern oder die Stellung der Länder gegenüber dem Bunde zu stärken oder zu schwächen. Es darf nicht der Wunsch der Vater des Gedankens sein! Wir glauben auch, daß die Entscheidung über die Zuständigkeitsfrage nicht durch die Frage der Opportunität beeinflußt werden sollte, ob es notwendig und vordringlich erscheint, mit größter Beschleunigung dieses Gesetz zu Ende zu führen, sondern ich glaube, daß jeder Abgeordnete diese Frage auf Grund des ihm vorliegenden Textes des Grundgesetzes nach bestem Wissen und nach bester rechtlicher Überzeugung entscheiden sollte.
Nun, meine Damen und Herren, möchte ich mich darauf beschränken, auf einige wenige, jedoch wesentliche Bestimmungen der Straffreiheitsvorlage Bezug zu nehmen. Die Regierungsvorlage hatte zunächst die Zweiteilung in die allgemein kriminellen Delikte mit einem Strafmaß bis zu sechs Monaten und die wirtschaftlichen Delikte mit einem Strafrahmen bis zu einem Jahr vorgesehen. Wir wären an sich bereit gewesen, der Regierungsvorlage hinsichtlich dieser Zweiteilung Folge zu leisten, und zwar deshalb, weil einmal die Wirtschaftsdelikte durch die außergewöhnliche Lagerung der Verhältnisse der Nachkriegsjahre bedingt waren und weil sie zweitens auch in der Wertung der Öffentlichkeit anders als rein kriminelle Delikte beurteilt worden sind. Wir haben aber, nachdem gegen diese Zweiteilung begründeter Einspruch seitens anderer Parteien erhoben worden ist, der Fassung zugestimmt, die Sie jetzt im § 2 des Entwurfs vorfinden und die eine einheitliche Fassung für kriminelle und für Wirtschaftsdelikte in der Weise vorsieht, daß außer dem allgemeinen Amnestieerlaß mit einem Strafrahmen von sechs Monaten auch anhängige und abgeschlossene Verfahren in einem Strafrahmen von sechs Monaten bis zu einem Jahr im Wege des bedingten Strafaufschubs unter die Straffreiheit fallen können. Hierbei ist ja bekanntlich die Einschränkung gemacht worden, daß beim Vorliegen niedriger Motive - wenn der Täter aus Grausamkeit, aus ehrloser Gesinnung oder aus Gewinnsucht gehandelt hat - die Straffreiheit nicht erteilt werden soll. Der Herr Berichterstatter hat mit Recht darauf hingewiesen, daß bei der Auslegung des Begriffs der Gewinnsucht wohl unterschieden werden muß zwischen dem gesunden Gewinnstreben, das nicht mißbilligt zu werden braucht, und der Gewinnsucht als einer Ausartung des Gewinnstrebens, welche die Gewährung der Straffreiheit ausschließt. Es wäre wünschenswert, daß auch die Gerichte, welche dieses Gesetz anzuwenden haben, über die Entwicklung der höchst richterlichen Rechtsprechung über die Abgrenzung zwischen Gewinnstreben und Gewinnsucht im Bilde wären, um das Gesetz so zu handhaben, wie es gewünscht ist, und um nicht seinen Erfolg durch eine zu extensive Auslegung des Wortes „Gewinnsucht" zu vereiteln.
Im Verlauf der Ausschußverhandlungen sind die §§ 6 aa und 6 a neu geschaffen worden. Der § 6 a ist aus einer Anregung hervorgegangen, die seinerzeit seitens der Zentrumsfraktion unter Drucksache Nr. 17 dem Hohen Hause vorgelegt worden ist. Es ist damals vorgeschlagen worden, eine Amnestie für Delikte zu erlassen, die nach der Besetzung im Eifer für die demokratische Idee und aus Gegnerschaft zum überwundenen Nationalsozialismus begangen worden sind. Es sind dabei subjektive Tatbestände in ähnlicher Form verwendet worden, wie dies ja in der früheren nationalsozialistischen Zeit - mit umgekehrtem Vorzeichen allerdings - auch der Fall gewesen ist. Wir haben übereinstimmend mit der Mehrheit des Ausschusses Bedenken gehabt, diese subjektiven Tatbestände erneut in den Bereich der Gesetzgebung einzuführen. Es war daher richtig, daß, wenn diesem Antrag Folge gegeben wurde, er so formuliert wurde, daß der § 6 aa ausschließlich auf objektive Voraussetzungen abgestellt wurde, nämlich einerseits auf Handlungen auf politischer Grundlage und andererseits auf solche Handlungen, die auf die besonderen politischen Verhältnisse der letzten Jahre zurückzuführen sind. Wir sind uns darüber im klaren, daß diese Bestimmungen - „politische Grundlage", „besondere politische Verhältnisse" - an sich Kautschukbestimmungen von einer gewissen Vagheit sind, die der Jurist nicht liebt. Aber es war unmöglich, wenn man schon dieser Anregung Folge leisten wollte, andere Formulierungen zu finden, die der Forderung nach einer objektiven Begriffsbestimmung in gleicher Weise Rechnung getragen hätten. Es ist aber wohl der übereinstimmende Wunsch aller Parteien, die bei der Arbeit des Rechtsausschusses mitgewirkt haben, daß, wenn man schon eine derartige Amnestiegewährung für politische Straftaten nach dem 8. Mai 1945 einführt, dieser Paragraph in der Praxis nicht irgendwie als ein Gesetz zum Schutze des Nationalsozialismus gehandhabt werden soll. Diese Gefahr mußte vermieden werden, und um zu ihrer Vermeidung beizutragen, ist dem Präsidium dieser interfraktionelle Abänderungsantrag eingereicht und es ist vorgeschlagen worden, daß außer den Delikten des § 6 aa Ziffer 3 - nämlich Tötungsdelikte, Verbrechen aus Grausamkeit, aus ehrloser Gesinnung und aus Gewinnsucht - weiterhin einige Kapitalverbrechen, nämlich Menschenraub, Brandstiftung, Friedhofsschändung, räuberische Erpressung und Sprengstoffdelikte von der Amnestie ausgeschlossen werden sollen. Wir

({2})
sind uns aber bewußt, daß, nachdem objektive Gesichtspunkte hier in diesen § 6 aa eingeführt worden sind, diese Bestimmung sich dann unabhängig von den Motiven, auch den politischen Motiven des Täters für und gegen ihn auswirken wird, wenn eben diese objektiven Voraussetzungen
politische Grundlage, politische Verhältnisse der letzten Jahre - gegeben sind. Wir haben dieser Bestimmung zugestimmt, aber nicht ganz ohne Bedenken.
Der § 6a geht zurück auf eine Anregung, die der Herr Bundesjustizminister seiner Vorlage als Anregung beigefügt hat. Es soll eine Möglichkeit geschaffen werden zur Bereinigung unklarer Personenstandsverhältnisse, und zwar für den Fall, daß der Delinquent tätige Reue beweist und bis zum 31. März 1950 seine Personenstandsfrage der Wahrheit gemäß regelt. Wir sind uns darüber im klaren, daß diese Bestimmung nicht die schweren politischen Sünder veranlassen wird, sich in den regulären Personenstand einzugliedern. Aber es wird immerhin ein Teil derer, für die es gelten soll, vermutlich davon Gebrauch machen. Die Bestimmung des § 6a trifft ja nun allerdings nicht allein die falsche Namensangabe. Es hat sich in der Praxis gezeigt, daß das erstmalige Untertauchen in der Illegalität sozusagen eine strafrechtliche Kettenreaktion ausgelöst hat und daß eine ganze Reihe von Verschleierungsdelikten der ursprünglichen falschen Namensangabe gefolgt sind. Es müssen, wenn eine Bereinigung des Personenstands herbeigeführt werden soll, dann nicht nur das erste Delikt der falschen Namensangabe, sondern auch die ferneren Delikte, die aus politischen Gründen zur Verschleierung des Personenstandes - nicht gelegentlich der Verschleierung des Personenstandes - begangen worden sind, darin inbegriffen sein. Der Regierungsentwurf hat nun allerdings diese Bestimmung auf Übertretungen und Vergehen beschränken wollen, und vieles hätte dafür gesprochen. Es ist aber auf der anderen Seite mit Recht darauf hingewiesen worden, daß im Falle der Durchführung dieser Beschränkung gerade die üblichen Verschleierungsdelikte, nämlich die der schweren Urkundenfälschung und .des Meineids, die mit einer falschen Personenstandsangabe verbunden sind, nicht darunter fallen können. Aus diesem Grunde hat man sich entschlossen, auch für Straftaten, die Verbrechen sind, jedoch mit der Ausnahmebestimmung des Absatzes 2, diese Straffreiheit zu gewähren.
Von der Straffreiheit sind in dem Gesetz die Steuerdelikte ausgeschlossen. Wir bedauern das in gewisser Hinsicht. Es ist wohl angeführt worden, daß die Gewährung der Straffreiheit für Steuerdelikte unberührt bleiben soll, soweit sie bereits jetzt in den Gesetzen der Bizone und in eventuell entsprechenden Gesetzen der französischen Zone ausgesprochen worden ist. Wir glauben allerdings, daß diese Straffreiheit, die ja regelmäßig an die Bedingung der tätigen Reue geknüpft war, unzulänglich ist und daß es vielmehr notwendig sein wird, im Anschluß an die vorzunehmende Steuerreform auch eine umfassende Steuerstraffreiheit, mindestens für Steuervergehen vor der Währungsreform, in Erwägung zu ziehen. Es darf nicht vergessen werden, daß der Gesetzgeber durch die Überspannung der Steuerschraube dazu beigetragen hat, daß das Verhalten der Steuerschuldner stärker aus dem Rahmen der Legalität herausgegangen ist, als es in einem geordneten Rechtsstaat der Fall sein soll.
Wenn das Hohe Haus am heutigen Tage zur Annahme des Gesetzes in zweiter und dritter Lesung kommt, dann besteht die Aussicht, daß dieses Gesetz noch vor Weihnachten in Kraft treten und dem Personenkreis zugute kommen kann, für den es bestimmt ist. Wir geben der Hoffnung Ausdruck, daß dieses Gesetz dann zu einer inneren Befriedung beitragen möge. Ich möchte allerdings daran erinnern, daß in der Regierungserklärung des Herrn Bundeskanzlers vorgesehen war, daß sich die Bundesregierung außer mit der innerdeutschen Amnestie - die ja durch diese Vorlage gewährt werden soll - auch damit befaßt, sich mit der Militärregierung in Verbindung zu setzen, um eine Straffreiheit für die von den alliierten Militärgerichten ausgesprochenen Strafen zu erreichen. Wir geben der Hoffnung Ausdruck, daß diesen Bemühungen der Bundesregierung ein Erfolg beschieden sei. Dieser Erfolg wird dann ein verheißungsvoller und entscheidender Schritt auf dem Wege zur Befriedung der Welt sein.
({3})