Hellmut Königshaus (NA), 2008-12-18:
Die FDP-Bundestagsfraktion hat diesen Antrag nicht

eingebracht, weil sie etwa die Budgethilfe als Instrument
generell ablehnt, sondern vielmehr, um dieses Instrument
tauglich zu machen und die Praxis auf eine solide Basis
zu stellen. Budgethilfe kann nur unter bestimmten Voraussetzungen und unter der Einhaltung genauer Kriterien zum Erfolg führen. Das fordert nicht nur die FDPBundestagsfraktion, sondern auch der Bundesrechnungshof und namhafte Experten. Leider hat die Bundesregierung ein solches Konzept bisher nicht vorgelegt.

Angesichts der geringen Erfolge bei der Armutsbekämpfung orientiert sich seit dem Ende der 90er-Jahre
die weltweite Entwicklungszusammenarbeit um. Sie folgt
der Erkenntnis, dass nachhaltige Entwicklung nicht von
Zu Protokoll gegebene Reden
außen implementiert werden kann. Um die Wirksamkeit
der Entwicklungszusammenarbeit zu erhöhen, soll den
Regierungen der Empfängerländer durch neue Formen
der Kooperation mehr Verantwortung übertragen werden. Grundlage dafür bildet die im Jahr 1999 von der
Weltbank eingeführte Initiative „Poverty Reduction Strategy Plan“. Danach sollen die Regierungen der Empfängerländer gemeinsam mit den Zivilgesellschaften eine
Armutsminderungsstrategie erarbeiten, auf deren Grundlage die Geber ihre Entwicklungsleistungen ausrichten.

Als ein Element dieser neuen Entwicklungsagenda ist
die sogenannte Budgethilfe ein Instrument der Finanziellen Zusammenarbeit, bei dem die Geber Mittel direkt in
die Staatshaushalte der Empfängerländer einzahlen. In
der bilateralen, europäischen und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit wird Budgethilfe aber auch
als probate Maßnahme zur Beschleunigung des Mittelabflusses gesehen, was aufgrund der steigenden Verpflichtungen zur internationalen öffentlichen Entwicklungshilfe weithin als Erfolgskriterium schlechthin gewertet
wird. Obgleich unbestritten Budgethilfe in Einzelfällen
positive Wirkungen auf die öffentliche Finanzverwaltung
und Prozesse der Haushaltspolitik in den Nehmerländern
haben kann, stehen jedenfalls der jetzt beabsichtigten
massiven Ausweitung der Budgethilfen durch die Bundesregierung und vor allem durch die Europäische Kommission schwerwiegende Bedenken entgegen.

Mit dem Bekenntnis der Bundesregierung zu der Paris-Deklaration aus dem Jahr 2005 manifestiert sich dieser neue Ansatz in der Entwicklungszusammenarbeit
durch den Wechsel von dem bisher verfolgten Projektansatz hin zu einem programmorientierten Ansatz als effektiverer Form der Entwicklungszusammenarbeit. Die allgemeine Budgethilfe, die in den Gesamthaushalt des
Empfängerlandes fließt, und die sektorale Budgethilfe,
die nur für bestimmte Sektoren bestimmt ist, stellen die internationalen Geber regelmäßig in Form von Tranchen
direkt und ohne Zweckbindung zur Verfügung. Seit dem
Beginn der Gewährung von Budgethilfen durch die Bundesregierung im Jahr 2001 hat sie dieses noch bis dahin
unerprobte Instrument der Entwicklungszusammenarbeit
massiv ausgeweitet, obwohl aussagekräftige Evaluierungen bisher kaum vorliegen. Bereits 2005 betrug die deutsche Beteiligung an derartigen Maßnahmen 435 Millionen Euro, wovon 243 Millionen Euro als allgemeine
Budgethilfe und 192 Millionen Euro als sogenannte
Korbfinanzierung oder als sektorale Budgethilfe gewährt
wurden. Die im selben Jahr in einem Operationsplan des
Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung angekündigte stärkere Programmorientierung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit realisierte die Bundesregierung 2006, indem sie die hierfür
vorgesehenen Mittel auf 545 Millionen Euro erhöhte. Das
bedeutet, dass 2006 rund ein Viertel der Mittel der Finanziellen Zusammenarbeit als Beiträge zu Budgethilfen geflossen ist.

An die Voraussetzungen für die Gewährung von Budgethilfe müssen strenge Anforderungen gestellt werden.
Das mit der Budgethilfebewilligung verfolgte Ziel der
Übernahme von Eigenverantwortung der Empfängerländer durch mittelfristige Entwicklungspläne setzt die entsprechende Aufnahmefähigkeit, also insbesondere die
Funktionsfähigkeit von Regierung und Verwaltung sowie
ausreichende Kapazitäten für die Umsetzung der Programme voraus. Dort, wo solche stabilen staatlichen
Strukturen nicht gegeben sind, kann Budgethilfe auch
kein taugliches Instrument der Entwicklungszusammenarbeit sein.

Erste Evaluierungen haben gezeigt, dass sich die mit
der Budgethilfe verbundenen hohen Erwartungen nur
zum Teil erfüllt haben. Trotz des großen Mittelaufwandes
konnte die Einkommensarmut nicht im beabsichtigten
Maße reduziert werden. Zudem ist der von der Empfängerseite und bei zivilgesellschaftlichen Akteuren erhoffte
Rückgang des Gebereinflusses auf die Politik in den Empfängerländern bisher ausgeblieben. Vielmehr hat die Koordinierung der Geber durch Budgethilfearbeitsgruppen
einerseits zur Verlagerung des Politikdialogs auf höchste
politische Entscheidungsebene und andererseits zu einem
größeren Machtungleichgewicht zwischen den Akteuren
geführt. So ist es in den untersuchten Ländern nicht gelungen, Parlamente und Zivilgesellschaft in die Diskussion über die Leistungen und Erfolge bei der Umsetzung
der Armutsstrategien einzubeziehen.

Mit dem Finanzierungsinstrument der Budgethilfe soll
ein größeres Gewicht auf die konkrete Messbarkeit der
Maßnahmen erreicht werden. Auch hier bleibt die Umsetzung hinter den Erwartungen zurück. Die Gewährung
von Budgethilfe an Ergebnisse und Auswirkungen statt an
bestimmte Politikmaßnahmen zu knüpfen, erfordert lokale Auswertungskapazitäten; Maßnahmen mit langer
Laufzeit können gar nicht einbezogen werden.

Eine weitere zentrale Erwartung an die Budgethilfe,
die Senkung der Transaktionskosten, also jener Kosten,
die für Verwaltung und Abwicklung von Entwicklungszusammenarbeit anfallen, wurde sogar völlig verfehlt. Bisherige Untersuchungen haben vielmehr steigende Transaktionskosten nachgewiesen. Dies ist auch plausibel, da
bei Fortbestand der herkömmlichen Strukturen neue Parallelstrukturen aufgebaut werden müssen. Aufgrund der
unterschiedlichen nationalen Interessen an der Sichtbarkeit der Maßnahmen kann das für ein Land wie Tansania
bedeuten, 2 000 Berichte zu verfassen und 1 000 Gebermissionen zu empfangen. In Uganda wurden allein
30 verschiedene Budgethilfeinstrumente ausgemacht.
Dies überfordert naturgemäß die Nehmerländer.

Budgethilfeprogramme fokussieren - ebenso wie die
Poverty Reduction Strategies der Weltbank, die ihnen zugrunde liegen - noch zu wenig auf die ökonomische Entwicklung. Es fehlen positive Anreize dafür, die Eigenfinanzierungskapazität der Nehmerländer zu stärken.
Schwache Finanzsysteme, treuhänderische Risiken und
Korruption sind weiterhin ungelöste Probleme der Budgethilfegewährung. Nur eine sorgfältige Auswahl geeigneter Instrumente im Einzelfall sichert die Qualität der
deutschen Entwicklungszusammenarbeit.

Die Einschätzung der Förderungswürdigkeit hängt
von vielen Kriterien ab, die in jedem Einzelfall sorgfältig
geprüft werden müssen. Zielgruppe für Budgethilfebewilligungen dürfen ausschließlich Länder mit relativ guter
Regierungsführung sein, deren Zahl leider noch immer
Zu Protokoll gegebene Reden

sehr begrenzt ist. Die Bundesregierung zeigt sich jedoch
auch für Länder mit fragiler Staatlichkeit offen. So beteiligt sich die Bundesregierung in Uganda in Form einer
Mitfinanzierung eines Weltbankarmutskredites mit einem
Gesamtvolumen von 12 Millionen Euro am Staatshaushalt, obgleich die politische Situation des Landes dies
nicht rechtfertigt.

Der Trend zur Ausweitung der Budgethilfebewilligungen und -auszahlungen zeigt sich besonders in der Entwicklungszusammenarbeit der Europäischen Union.
Zielvorgabe bis 2010 ist, 66 Prozent der ODA-Leistungen
im Rahmen programmorientierter Ansätze bereitzustellen, wobei die Budgethilfe circa 50 Prozent ausmachen
wird. Zudem geht der Trend in der EU eindeutig dahin,
die Laufzeiten von Budgethilfen auszuweiten, um - wie es
heißt - die Vorhersehbarkeit des Budgets für die Nehmerländer zu erhöhen. Auch für die Finanzhilfen der EU
müssen aber die Kriterien gelten, wie sie der Deutsche
Bundestag für die bilaterale deutsche Entwicklungszusammenarbeit zu Recht fordert. Schwerpunkt europäischer Entwicklungszusammenarbeit muss deshalb auch
im Bereich der Budgethilfe einerseits die Evaluierung der
konkreten Auswirkungen der Budgethilfe und andererseits die Koordinierung der Geber innerhalb der EU sein.

Ein solcher politischer Dialog kann im EU-Parlament
aufgrund der Gewährungspraxis jedoch nicht stattfinden.
Die EU-Kommission hat Schwierigkeiten, die Mitgliedstaaten zu einer gemeinsamen Budgethilfepraxis zu
bewegen, und sie hat es versäumt, die Budgetmanagementsysteme zu verbessern, obwohl der Europäische
Rechnungshof dies bereits 2001 angemahnt hat. Ein
Großteil der Budgethilfe der EU wird im Rahmen des Europäischen Entwicklungsfonds zur Verfügung gestellt.
Die Bundesregierung kontrolliert die Umsetzungsaktivitäten des Fonds lediglich im Rahmen der sogenannten
Komitologieausschüsse. Auf die Programmdurchführung
hat die Bundesregierung im Gegensatz zu der Programmbewilligung keinerlei Einfluss. Der Fonds ist nicht in den
EU-Haushalt eingestellt und unterliegt damit auch nicht
der Kontrolle des Europäischen Parlaments. Seine Integration in den EU-Haushalt ist längst überfällig, da nur
so Budgetklarheit und parlamentarische Kontrolle, hier
des Europäischen Parlaments, zu gewährleisten sind.

Die Integration ist umso dringlicher, als die internationalen Geber mit der Gewährung von Budgethilfe auf
Transparenz und Stärkung der Kontrollrechte der Parlamente in den Nehmerländern abzielen. Diese Forderung
ist jedoch unglaubwürdig, wenn die EU selbst dem Europäischen Parlament vollständige Transparenz der Budgethilfebewilligungen und Kontrolle über den Haushalt
versagt.

Die Befürchtungen und Kritik der FDP-Bundestagsfraktion an der gegenwärtigen Budgethilfepraxis der
Bundesregierung bestätigt auch der Bundesrechnungshof
in seinem Bericht zur Budgethilfe. Der Bundesrechnungshof schreibt, dass die Budgethilfe mit hohen Risiken verbunden ist und nur im Ausnahmefall und unter strengen
Kriterien an bestimmte Länder gewährt werden sollte.
Der Rechnungshof hält die bestehenden Kontrollen durch
das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung durch Monitoring- und Evaluierungssysteme der Budgethilfe für unzureichend.

Der Bundesrechnungshof weist auch auf rechtliche
Probleme bei der Budgethilfe hin und sieht, dass mit der
Budgethilfe ein „finanzwirtschaftlicher Paradigmenwechsel“ verbunden sei, der den Kernbereich der parlamentarischen Finanzkontrolle betreffe. Das Bundesministerium hat aus Sicht des Bundesrechnungshofes an die
Stelle des klassischen haushaltsrechtlichen Instrumentariums - Festlegung des Verwendungszwecks für den deutschen Beitrag, Nachweis und Kontrolle der Verwendung
dieser Mittel - verschiedene andere Maßnahmen gesetzt.
Dazu gehören die Analyse der treuhänderischen Risiken
vor Mittelbewilligung, die Bewertung des Reformwillens
des Partnerlandes, das begleitende Monitoring der Umsetzung der Reformprogramme oder unterstützende
Maßnahmen der Technischen Zusammenarbeit. Dieser
„Paradigmenwechsel“ bedarf aus Sicht des Bundesrechnungshofes nicht nur wie bisher der Unterrichtung, sondern der ausdrücklichen Zustimmung des Haushaltsgesetzgebers.

Angesichts dieser klar geäußerten Kritik des Rechnungshofes ist es nicht nachvollziehbar, dass Bundesministerin Wieczorek-Zeul den Bericht als Bestätigung
ihrer Arbeit in Zusammenhang mit der Ausweitung der
Budgethilfe bezeichnet. Das Gegenteil ist der Fall.