Saurin (NA), 1986-01-16:
Es muß ausdrücklich davor gewarnt werden, unpräzise Begriffe in die Verfassung aufzunehmen, ohne genau zu definieren, was letztlich durch das Grundgesetz als konkretes Ziel geboten und was verboten sein soll.
Die Umweltbelastung ist die Kehrseite der Umweltnutzung. Sie wirkt sich in allen Bereichen aus. Die unterschiedlichen Begriffe und die verschiedenen Interpretationsmöglichkeiten lassen aber das Spannungsverhältnis und die Abwägung gegenüber anderen wichtigen Zielen und Werten unserer Gesellschaft völlig ungeklärt erscheinen. Die isolierte Aufnahme des Umweltschutzes könnte den Eindruck entstehen lassen, daß bei allen Güterabwägungen, Auslegungen und Vorhaben der Umweltschutz stets Vorrang genießt und andere Werte und Interessen zurücktreten müssen. Es würde sich die Frage stellen, ob der Umweltschutz die einzige verfassungsrangige Aufgabe der bundesdeutschen Staatlichkeit ist. Die einseitige Priorität des Umweltschutzes würde durch die Formulierung des SPD-Entwurfs „Die natürlichen Lebensgrundlagen stehen unter dem besonderen Schutz des Staates" nur noch unterstrichen.
In der Anhörung wurde die Meinung vertreten, daß dann im Rahmen eines Gesamtkonzepts die Aufgaben des heutigen Staates in der Industriegesellschaft nicht selektiv, sondern umfassend beschrieben werden müßten. Und, Kollege Bachmaier, diese anderen Staatsziele und Werte unserer Gesellschaft sind eben bisher in der Verfassung nicht beschrieben.
Werte und Ziele wie z. B. innerer und äußerer Frieden, Sicherheit der Bürger, Kulturpflege, Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen, Volksgesundheit, Energieversorgung, angemessenes Wirtschaftswachstum, Wohnungsbau, Regional- und Strukturpolitik müßten im Spannungsfeld zu einer im Grundgesetz verankerten Umweltschutzbestimmung vernünftig abgegrenzt werden. Ohne eine Abgrenzung zu anderen Werten käme es sicherlich zu einem Eingriff in die durch praktische und theoretische Interpretation gewachsene Verfassung.
Die Folge wäre, daß in vielen Bereichen für eine längere Übergangszeit erhebliche Rechtsunsicherheit ausgelöst würde. Es wäre lediglich eine politische Entscheidung vorweggenommen, ohne daß die Verfassung verläßliche Maßstäbe liefern könnte, wie der Konflikt zu anderen Werten zu lösen ist. Letztlich kann eine notwendige Abgrenzung zu anderen Werten durch eine Grundgesetzergänzung wohl gar nicht erbracht werden.
Gerade die Wahrung der Umweltbelange und ihre Abgrenzung zu anderen Werten und Zielen ist Sache der politischen Gestaltungsfreiheit des parlamentarischen Gesetzgebers und muß ständig an Hand der konkreten Situation neu vorgenommen werden. Eine Staatszielbestimmung Umweltschutz würde sicherlich zu einer Verlagerung der Entscheidung vom politisch legitimierten Gesetzgeber zu den Gerichten führen, da sie als Ermessensdirektive und Auslegungsprinzip für Verwaltung und Gerichte wirken würde. Gesetze könnten im konkreten und abstrakten Normenkontrollverfahren
auf ihre Vereinbarkeit mit der Staatszielbestimmung überprüft werden. Bei Verfassungsbeschwerden werden die angegriffenen Akte der öffentlichen Gewalt von Amts wegen unter jedem in Betracht kommenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt geprüft. Die Verwaltungsgerichte würden sich dieser Entwicklung sicherlich bald anpassen, wenn sie sie nicht sogar forcieren würden. Die Folge wäre eine weitere unerwünschte Verrechtlichung der Politik und auf der anderen Seite eine Politisierung der Justiz. Betrachtet man die Bundesrepublik in einem internationalen Vergleich, so gibt es schon jetzt kaum ein Land mit einer so weitgehenden Justitiabilität politischer Entscheidungsprozesse.
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Durch die Aufnahme des Begriffs „natürliche Lebensgrundlagen" in die Verfassung könnten alle politischen Abwägungen an dem einen grundgesetzlich verankerten Staatsziel gemessen werden. Über die Generalklausel würde dem Normengeber die Entscheidung über den Konkretisierungsgrad aus der Hand genommen. Das Ergebnis wäre eine weitreichende Umpolung des Kompetenzgefüges des parlamentarischen Systems zugunsten einer Umweltpolitik durch die Gerichte. Abwägungen zwischen Umweltschutz und anderen Staatszielen müssen von denen vorgenommen werden, die dafür vom Bürger den Auftrag erhalten haben und jederzeit wieder abgelöst werden können. Es wäre falsch, die parlamentarische Entscheidung und damit die Einflußnahme des Bürgers durch die Rechtsprechung ersetzen zu wollen. Zudem kann keiner halbwegs voraussagen, was die Gerichte aus einer Staatszielbestimmung Umweltschutz, zumal mit den von der SPD vorgeschlagenen völlig unbestimmten Begriffen, machen würden. Richterliches Engagement wird, so scheint es nach der Erfahrung, in besonderer Weise von offenen Normen beflügelt: je offener die Norm, desto ungewisser ihr Deutungsspektrum.
Lassen Sie mich kurz einige andere Argumente beleuchten. Vielfach ist die Verankerung des Umweltschutzes im Grundgesetz unter Hinweis auf entsprechende Regelungen in einigen Landesverfassungen begründet worden. Dabei wird jedoch häufig verschwiegen, daß die Landesverfassungen völlig anders strukturiert sind als das Grundgesetz. Viele Landesverfassungen enthalten im Gegensatz zum Grundgesetz eine ganze Anzahl von Programmsätzen mit lediglich appellativem Charakter. Die dem Grundgesetz eigene hauptsächliche Beschränkung auf vollzugsfähiges Verfassungsrecht ist in den Landesverfassungen in dieser Form nicht enthalten. Die rechtliche Qualität, auch gerade im Hinblick auf eine Ausweitung der Justitiabilität, ist bei einer Staatszielbestimmung im Grundgesetz im Vergleich zu den Landesverfassungen vollkommen anders ausgestaltet.
Auswirkungen hätte die Grundgesetzänderung aber auf die Länder. Da die Einhaltung einer generalklauselartigen Schutzverpflichtung und die Erfüllung dieser grundgesetzlichen Pflicht durch die Länder und nachgeordneten Körperschaften der Bundesaufsicht unterlägen, wäre eine VerschieSaurin
bung des bundesstaatlichen Gefüges zu erwarten. Eine Staatszielbestimmung käme beim Bau von Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen, Ausweitung von Wohn- und Gewerbegebieten, letztlich bei allen Fragen der Landes- und kommunalen Planungshoheit zum Zuge.
Nachdem in den letzten Jahren ohnehin eine zunehmende Kompetenzverlagerung von den Ländern zum Bund festzustellen ist, wäre ein weiterer Eingriff in das föderalistische System zu befürchten. Sicherlich würde es auch nicht lange dauern, bis die Aufnahme des Umweltschutzes ins Grundgesetz die Forderung nach der Ergänzung der Verfassung durch weitere Staatszielbestimmungen nach sich ziehen würde: Datenschutz, Kultur- und Denkmalpflege und das Recht auf Arbeit sind seit Jahren in der Diskussion. Es bestünde die Gefahr, daß das Grundgesetz nach und nach zu einem Warenhauskatalog entwertet würde. Bei der Aufnahme einer Staatszielbestimmung Umweltschutz wäre es wahrscheinlich schon aus Gründen einer vernünftigen Güterabwägung notwendig, andere Werte und Ziele unserer Staats- und Gesellschaftsordnung ebenfalls in Verfassungsrang zu erheben, um das Spannungsverhältnis ausgewogen gestalten zu können.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, lassen Sie mich zusammenfassen. Die Aufnahme einer Umweltschutzbestimmung, wie die SPD sie fordert, hätte entweder eine lediglich appellative Wirkung und würde gar nichts schützen und bewirken und letztlich nur falsche Erwartungen und daraus resultierende Enttäuschungen beim Bürger hervorrufen, oder vollkommen unbestimmte Normen würden von Gerichten mit verfassungsrechtlichem Regelungsgehalt ausgefüllt. Die Folge wäre dann: Die Interpretationsmöglichkeiten, Auslegungen, Abwägungsmaßstäbe und Auswirkungen gegenüber anderen Zielen und Werten unserer Staats- und Gesellschaftsordnung wären überhaupt nicht zu übersehen. Wenn schon die Stellungnahmen der Sachverständigen zu grundlegend verschiedenen Ergebnissen kommen, zumindest aber deutliche Unterschiede in Detailfragen aufweisen, wie lange soll es dann dauern, bis Gerichte höchstinstanzlich verläßliche Auslegungsregeln zu einer Staatszielbestimmung Umweltschutz, wie sie von der SPD vorgeschlagen wurde, entwickelt haben? Die Bürger erwarten eine konkrete Umweltpolitik und Maßnahmen, die der Sicherung unserer natürlichen Lebensgrundlagen dienen, ohne daß andere wichtige Staatsziele aus den Augen verloren werden. Die CDU/CSU-geführte Regierung hat in den letzten drei Jahren klar und entschieden Lösungen in Angriff genommen und mehr für die Umwelt bewirkt als die SPD in 13 Jahren ihrer Regierungszeit. Wir werden unseren vorgezeichneten Weg konsequent weiterverfolgen. Die Bürger wissen sehr gut an Taten zu messen und lassen sich nicht von wohlklingenden Verfassungsformulierungen blenden. Wir brauchen keine Verfassungsänderung, um unsere Umweltpolitik aufzupolieren. Wir können uns an unseren Taten messen lassen und werden im Urteil der Wähler garantiert bestehen.
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