konrad (NA), 1979-06-22:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! An der Bundestagsdrucksache 8/2751, mit der der Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vorgelegt wurde, fällt auf, daß der größere Teil der Vorlage - genau 30 Seiten - der Änderung einer Verwaltungsvorschrift, der Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft, gewidmet ist. Die Bestimmungen der TA Luft, die geändert werden sollen, der Beschluß des Bundesrates und die vorläufige Stellungnahme der Bundesregierung hierzu sind dem Bundestag zugeleitet worden, obwohl er keine unmittelbare Einwirkungsmöglichkeit auf die Technische Anleitung Luft hat. Doch stehen - wie der Bundesrat es ausdrückt - die Änderung des Gesetzes und der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift wegen der engen Verzahnung „im parlamentarisch zu entscheidenden Gesamtzusammenhang", so daß es nicht nur gerechtfertigt, sondern geradezu geboten war, ein „Immissionsschutzpaket" zu schnüren.
Ich bin insofern schon erfreut, daß auch der wegen seiner sonst immer bevorzugten Sachlichkeit so hoch von mir geschätzte Kollege Volmer die TA Luft ebenfalls bereits in die Erörterungen hier einbezogen hat. Wir werden das in bewährter Kollegialität im Innenausschuß fortsetzen.
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Dieser anscheinend beispiellose Fall in der Gesetzgebung der Bundesrepublik Deutschland war zu Beginn meines Beitrags zur Aussprache zu erwähnen, um eine Besonderheit des Entwurfs zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu unterstreichen, auf die ich noch eingehen werde.
Zunächst aber noch ein Blick zurück - keineswegs im Zorn, sondern im Bemühen, aus früheren Zielvorgaben und Landmarken die Richtung wieder sichtbar zu machen, die der Deutsche Bundestag am 18. Januar 1974 bei der einstimmigen Verabschiedung des „Gesetzes gegen Schmutz und Lärm jeder Art und jeder Herkunft" eingeschlagen hatte:
Ich habe soeben eine Wendung des damaligen Bundesministers des Innern, Genscher, aufgegriffen, und ebenso wie Herr Bundesinnenminister Baum heute hat Herr Genscher damals von einer „Magna
Charta der Luftreinhaltung" gesprochen, die „zu den modernsten und weitestgehenden Gesetzgebungsvorhaben auf dem Gebiet des Umweltschutzes in der Welt" gehören. Richtungweisend in des Wortes strengster und bester Bedeutung war ein in der dritten Lesung vom damaligen Vorsitzenden des Innenausschusses, unserem Kollegen Prof. Dr. Friedrich Schäfer, vorgetragener Gedanke, den ich - mit Erlaubnis des Herrn Präsidenten - wörtlich in einem längeren Zitat wiederholen will:
Der Umweltschutz ist ein Bereich, in dem sich das Bewußtsein unserer Bürger und der politisch Verantwortlichen dafür entwickelt hat, daß es Werte gibt, die planend zu gestalten und zu bewahren und zu fördern unser aller Pflicht und unser aller Interesse ist. Umweltschutz heißt nicht, einen einzelnen oder eine kleine Gruppe vor Gefahren, Nachteilen oder Belästigungen zu schützen; Umweltschutz heißt vielmehr, alle Vorgänge unseres Wirtschafts- und Verwaltungslebens so zu planen und zu gestalten, daß der Gemeinschaft bestmögliche Umweltbedingungen erhalten bleiben können oder wiederbeschafft werden ... Es ist dies ein Rechtsgedanke, der nicht nur in der modernen Entwicklung auf dem Gebiete des Umweltschutzes Platz greift, sondern insbesondere auf all den Gebieten, in denen Planungsmaßnahmen notwendig sind, beschlossen werden können und in denen es Vorsorgemaßnahmen gibt ... Die Ergänzung von § 1 des Regierungsentwurfs durch den Ausschuß, wonach dem Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen vorzubeugen zur Pflicht gemacht wird, macht klar, welche Bedeutung dem Vorsorgecharakter als Rechtsverpflichtung beigemessen wird.
Das könnte ebenso gut heute und zu der uns jetzt bewegenden Problematik des Immissionsschutzes gesagt worden sein und beruht gewiß weniger auf Prophetengabe als auf umfassender Sachkenntnis und mehr als dreijähriger Beschäftigung als Vorsitzender des federführenden Ausschusses mit dem im Jahre 1974 verabschiedeten Gesetz; denn vor nunmehr acht Jahren hatte der Innenausschuß des Deutschen Bundestages zur Vorbereitung der Umweltgesetze, darunter auch eines „Gesetzes zum Schutze vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge" - so die vollständige Bezeichnung -, mehrere Sachverständigenanhörungen durchgeführt. Die zur Luftreinhaltung fand am 14. Juni 1971 statt. Das Protokoll ist lesenswert und heute noch aktuell. Ich werde darauf zurückkommen.
Wenn sich der Deutsche Bundestag nun mit einem Zweiten Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beschäftigen hat, drängt sich die Frage auf, ob und gegebenenfalls wo etwas an der Frucht langwieriger parlamentarischer, mit Unterstützung der Wissenschaft und des in der Bevölkerung erwachten Umweltbewußtseins vollbrachter Anstrengungen faul sein könnte. Im Kern ist sie es bestimmt nicht; denn die beiden Umweltgutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen

aus dem Jahre 1974 und dem Jahre 1978, der Umweltbericht 1976 der Bundesregierung und der Erste Immissionsschutzbericht der Bundesregierung auf Drucksache 8/2006 vom 24. Juli 1978 lassen erkennen, daß trotz zugegeben unterschiedlicher Entwicklungen „gute Fortschritte" und „erste Erfolge" bei der allgemeinen Entwicklung der Luftqualität festzustellen sind. Freilich sei das Belastungsniveau „gelegentlich unerwartet hoch", und zu einem befriedigenden Zustand könnten nur „weitere Anstrengungen" führen, meint der Rat der Sachverständigen.
Ohne auf Einzelheiten, für die hier die Zeit fehlt, einzugehen, darf gesagt werden, daß der Ausstoß bei den wichtigen Schadstoffen, also die Emissionen, rückläufig oder gleichbleibend ist und entsprechend vorausgeschätzt wird. Nur die Emission von Stickoxiden steigt leider noch an. Besonders der Immissionsschutzbericht erläutert eingehend die anlagen-, produkt- und gebietsbezogenen Maßnahmen der Gesetzgebung und im Vollzug, die dem Immissionsschutz dienen. Das Zahlenwerk, teilweise auf Schätzungen von Instituten, teilweise auf Angaben der Wirtschaft beruhend, bestätigt das Bemühen der Bundesregierung, die finanzielle Belastung der Wirtschaft, die durch Anforderungen des Umweltschutzes entsteht, in einem vertretbaren Rahmen zu halten. Wir wären auch hier über Einzelheiten besser unterrichtet, wenn der Bundesverband der Deutschen Industrie das ihm schon seit langem vorliegende Gutachten zur Veröffentlichung früher freigegeben hätte.
Größte Aufmerksamkeit in den erwähnten Gutachten und Berichten verdienen die überzeugenden Hinweise auf die Notwendigkeit verstärkten Schutzes gegen die wichtigsten der bekannten Schadstoffe und die Ergebnisse der Wirkungsforschung. Auf die unterschiedlichen Anforderungen an den Schutz der verschiedenen Rechtsgüter - Mensch einerseits und Tiere, Pflanzen und Sachen andererseits - möchte ich schon an dieser Stelle ebenso hinweisen wie auf die Besonderheiten von Blei und Cadmium sowie einiger Stoffe, deren krebserregende Wirkung nicht ausgeschlossen werden kann.
Zusammenfassend läßt sich feststellen, auch wenn der Immissionsschutzbericht zutreffend auf „neue Herausforderungen", die bei anderer Gelegenheit zu erörtern wären, aufmerksam macht, daß das Regelwerk des Gesetzes zu greifen und im Zusammenwirken mit den zum Vollzug berufenen Ländern, Kreisen, Städten und Gemeinden den von uns als Gesetzgeber bestimmten Zweck zu verwirklichen beginnt. Viele Durchführungsverordnungen sind erst kurze Zeit in Kraft. Einige gesetzliche Ermächtigungen konnten noch nicht ausgeschöpft werden, wie auch Herr Kollege Volmer mit sichtbarer Befriedigung erwähnt hat. Aber anknüpfend an den für meinen Rückblick angeführten Grund möchte ich sagen: Die Richtung, die Bundestag und Bundesregierung bei der Beratung und der Verabschiedung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes eingeschlagen haben, stimmt.
Worauf ist dann die Vorlage des Entwurfs eines zweiten Änderungsgesetzes zurückzuführen? Im Zuge der Ölverknappung im Herbst 1973 und des
sich verlangsamenden Wirtschaftswachstums mit zunehmender Arbeitslosigkeit war von vielen vor allem dem Immissionsschutz wegen behaupteter und teilweise auch festgestellter Verzögerungen von Investitionen, ebenfalls wegen vermeintlicher Gefährdung von Arbeitsplätzen der Platz auf der Anklagebank zugedacht worden. Hinzu kamen gerichtliche Entscheidungen zum Bau des Steinkohlekraftwerks Voerde, die zu anfänglich nicht gänzlich unberechtigter Sorge bei der Industrie um die Rechtssicherheit der Investitionsplanungen für genehmigungsbedürftige Großanlagen führten. Die Bestrebungen, zusammen mit dem Gewinn von mehr Rechtssicherheit, gelegentlich in dem modischen Zauberwort „gerichtsfest" gipfelnd, auch gleich einige ungeliebte Belastungen des Immissionsschutzes abstoßen zu können, sind zwar verhaltener geworden, aber keineswegs ausgelaufen.
Andere Forderungen nach Novellierung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes beruhen auf den Ergebnissen der bereits erwähnten Forschung über die Wirkung von Schadstoffen. Sie veranlaßten den Bundesminister des Innern zu einer Sachverständigenanhörung im Februar 1978 in Berlin, die zwar die Immissionswerte der Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft hinsichtlich des Schutzes der menschlichen Gesundheit bestätigte, aber gleichzeitig ergab, daß sie nicht immer ausreichen, um empfindliche Tiere, Pflanzen und sonstige Sachgüter zu schützen. Die Erkenntnisse der Sachverständigenanhörung, über die ein Wortprotokoll vorliegt, können nicht als sensationell oder überraschend abgetan werden. Denn kaum anders haben sich schon am 14. Juni 1971 drei Sachverständige auf der öffentlichen Informationssitzung des Innenausschusses geäußert. Zumindest haben sie gefordert, daß die Entwicklung beim Schutz für Tiere, Pflanzen und sonstige erhaltenswerte Güter sorgfältig beobachtet wird.
Der Entwurf der Bundesregierung wird den mit Kabinettsbeschluß vom 11. November 1978 gestellten Forderungen nach Verstärkung der Rechtssicherheit und nach einer Güterabwägung zwischen den Erfordernissen des Umweltschutzes und den Erfordernissen von Beschäftigung und wirtschaftlichem Wachstum gerecht. Daß er weder bei engagierten Umweltschützern noch in den Kreisen der Wirtschaft noch im Bundesrat vorbehaltslose Zustimmung gefunden hat, darf bei der Schwierigkeit der aufgetretenen Zweifelsfragen und bei den weit auseinanderklaffenden Grundansätzen nicht überraschen.
Das Kernstück der beabsichtigten Verstärkung der Rechtssicherheit ist die Vermutungsklausel des j 6 a, mit der die Immissionswerte nach Nr. 2.5 der TA Luft auch für die Gerichte verbindlich festgelegt werden und Gesetzesrang erhalten. Im Gesetzgebungsverfahren werden hier gründliche Prüfungen stattfinden müssen, in welche Rolle der Bundestag, der schon bei der Verabschiedung dieses Entwurfs und später immer wieder etwaige Änderungen der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu sanktionieren hat, gebracht wird.
Ich will hier gleich auch noch die Kritik des Kollegen Volmer aufnehmen, soweit sie sich auf die TA
Luft und die beabsichtigte enge Verzahnung mit dem Gesetz bezieht. Wenn der Bundesrat z. B. vorschlägt, auch die Nr. 2.6 in die Vermutungsklausel aufzunehmen, dann endet die gesetzliche Vermutung bei den DIN-Normen. Damit wird schon auf den ersten Blick deutlich, wie die Vorschläge des Bundesrates gelegentlich gegen die auch von ihm selbst angestrebte Rechtssicherheit verstoßen.
Die aus der TA Luft in den Gesetzentwurf übernommenen Klauseln über die Sanierung belasteter Gebiete und Luftreinhaltepläne sollen und werden Investitionsvorhaben erleichtern.
Das Verschlechterungsverbot in belasteten Gebieten wird ergänzt durch ein Vorsorgegebot in bisher wenig belasteten Gebieten zum Schutz besonders empfindlicher Tiere, Pflanzen und anderer Sachen vor schädlichen Luftverunreinigungen. Diese ebenfalls in § 6 a des Entwurfs vorgesehene Regelung ist stark umstritten, obwohl Abwägungsklauseln eingebaut sind, die es den Landesregierungen ermöglichen, Ausnahmen aus dem Vorsorgegebot zuzulassen, wenn an der Industrialisierung eines bisher wenig belasteten Gebietes ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
Ich kann mir hier zusätzliche Bemerkungen ersparen, da Herr Minister Baum diesen Problemkreis ausführlich dargestellt hat.
An diesem gewiß entscheidenden Punkt hat der Bundesrat mit Mehrheit und im allgemeinen dem Votum seines Wirtschaftsausschusses folgend eine andere Lösung vorgeschlagen, die zu harten Reaktionen im Bundesministerium des Innern geführt hat. Auch darauf ist Herr Kollege Volmer unter Namensnennung eingegangen. Da die Fronten zur Zeit noch verhärtet zu sein scheinen, den Bundesländern, die im Bundesrat die Mehrheit bei seiner Stellungnahme - unter Einschluß von Nordrhein-Westfalen - bildeten, auch nicht bestritten werden soll, daß ihr Konzept zur Ausweisung von Gebieten „besonderer Luftreinhaltung" in sich schlüssig ist, muß im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens sorgsam ausgelotet werden, wie ein Weg zu einer Verständigung gefunden werden kann. Denn eine regional unterschiedliche Ausgestaltung des Immissionsschutzes für Tiere, Pflanzen und Sachgüter - natürlich keineswegs für Menschen - erlaubt nicht nur die wirtschaftliche Weiterentwicklung traditioneller Industriegebiete, sondern auch die - allerdings von den Umweltschutzverbänden mißbilligte - Herabsetzung der Luftreinhaltungserfordernisse zur wirtschaftlichen Entwicklung in Gebieten, die nach den Vorstellungen der Bundesregierung auf Grund des § 49 a des Entwurfs ausgewiesen werden sollen. Es zeichnet sich ab, daß der federführende Ausschuß gemeinsam mit den mitberatenden Ausschüssen auf ein Anhörverfahren zu den zwischen Bundesregierung und Bundesrat strittig gebliebenen Fragen angewiesen sein wird. Mir wird es wohl erlaubt sein, der Bundesregierung dafür zu danken, daß sie bis heute an ihrem Entwurf festgehalten hat.
Ohne von dieser Stelle aus zu den kurz geschilderten, aber tiefgreifenden Meinungsverschiedenheiten abschließend Stellung zu nehmen, liegt mir doch daran, § 3 Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ausdrücklich zu erwähnen. In ihm sind die schädlichen Umwelteinwirkungen dahin umschrieben, daß es sich um Immissionen handelt, die Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen nicht nur für die Nachbarschaft, sondern auch für die Allgemeinheit herbeizuführen geeignet sind. Der Schutz der Allgemeinheit muß aber unter gesamtökologischen Gesichtspunkten erfolgen. Der Mensch kann nicht ohne einen umfassenden Artenbestand an Tieren und Pflanzen leben, der sich ohnehin beängstigend vermindert.
Vielleicht wirkt der Anfangsschwung der von außen gekommenen heftigen Anstöße zur Novellierung noch immer zu stark nach. Sonst wäre bei vielen zum Handeln berufenen Politikern und auch bei ihren Kritikern nicht so sehr verdrängt, daß es zur Milderung des gern und häufig beschworenen und meist schmerzhaften „Zielkonfliktes zwischen Ökologie und Ökonomie" wenigstens auf dem Gebiet des Immissionsschutzes nicht nur eine Radikalkur oder scharfe Arzneien, sondern vielleicht ein Rezept gibt, das sich als Naturheilmittel einordnen ließe, was wiederum zum Bild des Umweltschutzes gut passen könnte.
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- So ist es. Das ist eine Zier. Doch weiter kommt man - ({2})
Ministerialdirigent Dr. Feldhaus hat in einer Abhandlung über „Zumutbarkeitsgrenzen als Wege zur Konfliktlösung am Beispiel des Immissionsschutzrechtes" mit Recht darauf hingewiesen, daß nur unzumutbare Umwelteinwirkungen der Genehmigung einer Anlage entgegenstehen und daß die Bundesregierung nach § 48 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bei der Festsetzung der Immissionswerte in der TA Luft die Frage der Zumutbarkeit mitentscheidet. Versteht man das Bundes-Immissionsschutzgesetz richtig dahin - da gehe ich eigentlich von völliger Übereinstimmung auch mit Ihnen aus, Kollege Volmer -, daß es abwägungserhebliche und nicht abwägungserhebliche wirtschaftliche Interessen auf der Seite der Betreiber von Anlagen anerkennt, so wird sich die Entscheidung daran ausrichten müssen, ob die wirtschaftlichen Interessen ein ähnliches Gewicht haben oder bekommen können wie die Interessen am Schutz des Lebensraumes, also die Interessen der Allgemeinheit. In diesem Zusammenhang hat Dr. Feldhaus dankenswerterweise an die zur Reichsgewerbeordnung erlassene preußische Technische Anleitung von 1895 erinnert, von der auch ich hier den entscheidenden Satz - mit Genehmigung des Herrn Präsidenten - im Wortlaut wiederholen will:
Es ist zu erwägen, ob jene Nachteile, Gefahren oder Belästigungen dasjenige Maß überschreiten, dessen Duldung der für die allgemeine Wohlfahrt unentbehrlichen Industrie angesonnen werden kann.
Das altertümliche Wort „angesonnen" steht hier für
den heutigen Ausdruck „zugemutet". - Nun mache

ich eine Anstandspause, um Ihnen, Herr Volmer, auch einmal Gelegenheit zum Übereinstimmungsbeifall mit mir zu geben. Sie gönnen mir den aber nicht, obwohl ich von der für die Wohlfahrt unentbehrlichen Industrie gesprochen habe.
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- Es ehrt Sie natürlich als christlichen Gewerkschaftler, daß Sie mit Zustimmung zur Industrie sparsam umgehen. Aber hier wäre eine Gelegenheit gewesen.
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Es geht mir weder um ein Ablenkungsmanöver noch uni einen unnützen Griff in die Geschichte der Gesetzgebung, wenn ich diesen höchst interessanten und in meinen Augen für die Entschärfung des Problems hilfreichen Hinweis aufgreife. Denn die Grundwertentscheidung des § 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - ich erinnere an das Zitat von Professor Dr. Schäfer - bleibt unberührt.
Doch handelt es sich damals wie heute nicht um den Versuch, dem Umweltschutz einen unbedingten Vorrang zu sichern, sondern darum, eine vernünftige, der Allgemeinheit gerecht werdende Lösung eines Zielkonflikts durch Güterabwägung zu schaffen.
Der dem Haus vorliegende Entwurf, für den die SPD-Bundestagsfraktion der Bundesregierung dankt, bleibt, was ich wiederholen möchte, in der richtigen Richtung. Unser Bemühen muß dahin gehen, am Ende der Beratungen ein Gesetz vorzulegen, das den mit Recht anspruchsvollen Immissionsschutz in der Bundesrepublik Deutschland in seinem Kern unangetastet läßt, hinter den zu erwartenden Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft nicht zurückbleibt und dennoch der wirtschaftlichen Entwicklung und damit auch der Industrie keine unzumutbaren Grenzen zieht. Ein solches Gesetz liegt nicht zuletzt im Interesse aller arbeitenden Menschen und ihrer Gesundheit.
Die SPD-Bundestagsfraktion wird in den Ausschußberatungen ihren Beitrag leisten. Sie stimmt der vorgeschlagenen Ausschußüberweisung zu.
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