odenthal (NA), 1961-02-22:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und meine Herren! Ich habe den Bericht des Ausschusses für Arbeit und seine Empfehlungen zu dem Antrag der FDP auf Senkung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung vorzutragen. Vorher möchte ich jedoch auf einige redaktionelle Änderungen hinweisen.
Bei der Beratung sind folgende redaktionelle Änderungen zu berücksichtigen. Da das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung in der Fassung vom 3. April 1957, zuletzt geändert durch das Dritte Änderungsgesetz zum AVAVG vom 28. Oktober 1960, durch diese Vorlage geändert und ergänzt wird - darauf kommt es an -, muß die Überschrift wie folgt lauten:
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung ({0}).
Auf Grund dieser redaktionellen Änderung müssen in Art. 1, Zeile 6, nach den Worten „wie folgt" die Worte „geändert und" eingefügt werden.
In Art. 1 Nr. 1 erscheinen die Worte „für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung" überflüssig, da aus dem Gesetz ohne weiteres hervorgeht, daß es sich nur um die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung handeln kann und nicht um eine andere Bundesanstalt mit anderen Zwecken und anderen Aufgaben.
Aus dem Schriftlichen Bericht, den ich sehr straff gefaßt habe, ersehen Sie im wesentlichen, um was es geht. Ich bin beauftragt, Ihnen vorzutragen, was der Ausschuß Ihnen zur Annahme empfiehlt. Man muß nur einige Zahlen vorausschicken. Von 1948 bis zum heutigen Tage hat sich die Zahl der Beschäftigten verdoppelt. In einer ähnlichen Relation hat sich die Zahl der Arbeitslosen verringert. Wir rechnen heute mit 145 000 Arbeitnehmern, die arbeitswillig sind und Arbeit suchen. Auf der anderen Seite haben wir Stellenangebote in einer Größenordnung von 500 000 zu verzeichnen. Ich vermute - das war auch die Meinung im Ausschuß -, daß in diesen Zahlen noch sehr viel Luft ist. Denn man darf unterstellen, daß der Arbeitgeber, der fünf Arbeitskräfte benötigt, das Mehrfache dieser Zahl angibt, um wenigstens die fünf Kräfte zu bekommen.
Zum andern dürfen wir nicht nur die Situation auf dem Arbeitsmarkt berücksichtigen, sondern

Vizepräsident Dr. Dehler
müssen auch die Finanzlage der Bundesanstalt in Betracht ziehen. Ich sagte eben, daß sich die Zahl der Versicherten verdoppelt habe. Im gleichen Umfang hätten sich auch die Beiträge erhöhen müssen. Wir haben aber die seit 1929 geltenden Beiträge von 61/2 % zunächst auf 4 %, dann zugunsten der Rentenversicherung von 4 auf 3 % und noch einmal von 3 auf 2 % gesenkt. Trotz dieser dauernden Senkung der Beiträge sind die Rücklagen von 1952 bis heute auf 5 Milliarden DM angewachsen.
Diese Gesamtrücklage von 5 Milliarden DM ist zum großen Teil langfristig angelegt. Der Ausschuß hat den Wunsch zum Ausdruck gebracht, daß sie zum größten Teil kurzfristig angelegt wird.
Im Ausschuß wurde über die Frage verhandelt, was nun zu geschehen hat. Darüber, daß eine Beitragssenkung herbeigeführt werden muß, bestand Einigkeit im Ausschuß. Insoweit entsprach der Ausschuß auch der Forderung der FDP, allerdings nicht hinsichtlich der von ihr vorgeschlagenen Formulierung, nach ,der alle drei Monate eine Neufestsetzung erfolgen sollte. Grundsätzlich stand der Ausschuß auf ,dem Standpunkt, ,daß der gesetzliche Beitrag von 2 % nicht geändert werden sollte, daß er aber je nach der Lage des Arbeitsmarktes und der Finanzlage der Bundesanstalt sowie nach den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes und den Aufgaben der Bundesanstalt gesenkt werden sollte.
Dazu muß ich Ihnen einige ergänzende Worte sagen. Die Frage, ob man sich gegen Arbeitslosigkeit versichern kann, ist sehr umstritten. Die Regierung ist der Auffassung, daß sich der einzelne sehr wohl in einer Schadensversicherung gegen den Fall der Arbeitslosigkeit versichern kann. Wir sind hingegen ,der Meinung, daß das unmöglich ist. Die Unwägbarkeiten auf dem Arbeitsmarkt für den einzelnen und für die Gesamtheit sind so groß, daß hier eine Solidarhaftung eintreten muß, wie sie auch in der Sozialversicherung, zu der die Arbeitslosenversicherung bisher nicht gehört, vorgesehen ist.
Es wurde dann eingewandt, daß ein Vergleich mit der Rentenversicherung und der Krankenversicherung einfach nicht möglich sei. Dort sei das Risiko auf Grund der Zahl der Krankheitsfälle sowie der Krankheitsdauer während einer Zeit von vielen Jahren ziemlich genau zu ermitteln. Aber auch in der Rentenversicherung und in der Krankenversicherung sei die Frage zu prüfen, ob nach zwei Kriegen und zwei Inflationen nicht vom Kapitaldeckungsprinzip zum Umlageverfahren übergegangen werden könne. In zwei Generationen, nach zwei Kriegen sind etwa 50 Milliarden Mark, gespart im Kapitaldeckungsverfahren, ins Nichts zerronnen; davon ist nichts übriggeblieben. Nach diesem Kriege haben wir wieder begonnen, im Kapitaldeckungsverfahren Kapitalien aufzusparen, aus deren Zinsen die Lasten gedeckt werden sollen. Dieser Gefahr weicht die Unfallversicherung durch die Erhebung einer Umlage aus, indem sie - nach den Zahlen der vergangenen Jahre - aus den überschaubaren Risiken in den einzelnen Berufszweigen und aus den Unfallhäufigkeiten sowie auf Grund der Unfallschwere jährlich die Umlage festsetzt. Wir haben auch überlegt wir haben die Erörterung nicht vertieft, weil die Frage nicht auf der Tagesordnung stand; aber man sollte einmal darüber nachdenken -, ob man nicht auch in der Arbeitslosenversicherung eine Synthese zwischen Umlageverfahren und Kapitaldeckungsverfahren finden könnte, die den Versicherten einen Anspruch auf die Leistungen gibt und ihnen nicht mehr Beiträge abverlangt, als zur Sicherung der Arbeitslosen bei einer kurzfristigen Arbeitslosigkeit und zum Auffangen einer stärkeren Arbeitslosigkeit erforderlich sind. Das würde bedeuten, daß für 1 Million, also 5 % der heute Versicherten, ein Auffangkapital vorhanden sein müßte, das im Gegensatz zu der bisherigen Methode kurzfristig angelegt werden müßte. 3 Milliarden DM müßten also kurzfristig angelegt werden, um sie zur Verfügung zu haben, falls ein geringerer Anstieg der Arbeitslosigkeit eintreten sollte.
Im Ausschuß für Arbeit bestand Einstimmigkeit darüber, daß unabdingbare Grundlage aller Überlegungen ungekürzte Leistungen im Falle der Arbeitslosigkeit sind. Wir waren uns auch darin einig, daß im Falle einer größeren Arbeitslosigkeit nicht die Verhältnisse eintreten dürfen, wie wir sie 1929 mit Bedauern erlebt haben, daß der Leistung lange Wartezeiten vorausgehen, daß es nicht nur bei der Arbeitslosenhilfe, sondern auch bei der Zahlung des Arbeitslosengeldes zu Bedürftigkeitsprüfungen kommt.
Wir waren auch darin einig, daß die heutige Hochkonjunktur nicht bestimmend für die Beitragshöhe sein darf. Darum soll der gesetzliche Beitrag von
2 % des Grundlohns im Grundsatz bestehen bleiben. Nur der Gesetzgeber soll eine Erhöhung dieses Beitrages beschließen können und dürfen.
Beitragszahlung, Beitragshöhe und die Rücklage stehen in einem ursächlichen Zusammenhang. Die Rücklage hat in diesen Tagen eine Höhe von 5 Milliarden DM erreicht. Wir sollten ein weiteres Anwachsen vermeiden. Wir sollten aber eine Reserve behalten, die alle die Gefahren ausschließt, die bei einem stärkeren Ansteigen der Arbeitslosigkeit entstehen könnten.
Die Bundesanstalt ist nach Auffassung des Ausschusses kein Bankunternehmen, das den größten Teil der Rücklagen langfristig anlegen darf. Um eine Arbeitslosenzahl von nur 5 % der Versicherten auffangen zu können, ist schon eine Rücklage von
3 Milliarden DM erforderlich. Diese Rücklage muß kurzfristig angelegt werden, damit die Leistungen nicht gefährdet werden, weil das restliche Kapital langfristig angelegt ist. Es wurde auch von einer Einfrierung, von einer Thesaurierung nach holländischem Vorbild gesprochen. Wir waren der Meinung, daß wir die Erörterung dieser Frage im Augenblick nicht vertiefen können. Würden die MilliardenBeträge der Rücklage bei der Deutschen Bundesbank angelegt, bestünde im Falle eines größeren Bedarfs kaum die Möglichkeit, die Rücklage als Konjunkturspritze zu gebrauchen; denn die Bundesanstalt hat keine Möglichkeit, auf die Methoden der Bundesbank einzuwirken.

Der zweite Fall, der Fall des Art. 120 des Grundgesetzes, wurde auch besprochen. Nach dieser Bestimmung muß der Bund im Falle der Leistungsminderung oder der Leistungsunfähigkeit der Bundesanstalt helfend eingreifen, damit die Leistungen gewährt werden können. Beides sind Illusionen. Wenn eine starke Krise den Arbeitsmarkt erschüttert, dann weiß keiner von uns, ob die Deutsche Bundesbank die eingefrorenen Mittel zu einer Konjunkturspritze verwenden wird oder überhaupt kann. Zum anderen: wenn eine Krise zu einer großen Beitragsminderung führt, fehlen dem Bund auch die Steuermittel, um helfend eingreifen zu können. Beide Hoffnungen, und zwar sowohl die Hoffnung auf die Thesaurierung als auch die Hoffnung auf den Rückgriff auf den Art. 120 des Grundgesetzes, enden dann praktisch in einer Geldneuschöpfung, also in einer Notendruckerei, die inflatorische Gefahren in sich birgt, wenn man bedenkt, in welcher Größenordnung die Rücklage eingefroren ist.
Bei allem darf aber nicht vergessen werden, daß die Hauptaufgabe der Arbeitsverwaltung nicht in der Zahlung von Arbeitslosengeld besteht; das ist die fast allgemein herrschende Auffassung. Die Hauptaufgabe der Arbeitsämter liegt in der Berufsberatung, in der Arbeitsvermittlung für Jugendliche und für Erwachsene sowie bei den arbeitsfördernden Maßnahmen. Diese Aufgaben sind nach Auffassung der Minderheit des Ausschusses für Arbeit gesellschaftliche Aufgaben, die vom Staat getragen werden müssen, weil man sie in dieser Form nicht dem Arbeitnehmer und auch nicht dem Arbeitgeber aufbürden kann.
Wir haben diese Fragen zwar aufgeworfen, wir haben sie aber nicht vertieft, weil im Augenblick nur die Frage der Beitragsenkung zur Debatte stand. Das schließt aber nicht aus, daß wir uns eines Tages grundlegend einmal mit der ganzen Aufgabe, mit der Gestaltung der Selbstverwaltung und mit der Frage der Aufbringung der Mittel beschäftigen müssen. Heute steht nur zur Debatte, ob nach dem Ermessen der Bundesregierung der Beitrag teilweise oder ganz, d. h. von 2 % bis auf 0 % gesenkt oder nach Lage des Arbeitsmarktes und nach der Finanzlage der Bundesanstalt zeitweise ausgesetzt werden soll.
Dem Ausschuß lag ein Antrag der FDP vor. Dieser Antrag wurde nicht angenommen, weil er verwaltungsmäßige Schwierigkeiten zur Folge gehabt und unter Umständen dazu geführt hätte, daß sich der Gesetzgeber oder der Verwaltungsrat der Bundesanstalt alle drei Monate mit der Neuprüfung des Arbeitsmarktes bzw. der Finanzgebarung der Bundesanstalt befassen muß. Das war der wesentliche Grund. Es bestand auch keine Klarheit darüber, ob der Verwaltungsrat die Beitragsaussetzung ganz oder teilweise durchführen oder ob dies durch Rechtsverordnung geschehen soll. Die Mehrheit des Ausschusses hat sich dafür ausgesprochen, daß die Bundesregierung ohne Zustimmung des Bundesrates, der ja an den Ausgaben nicht beteiligt ist, an der Frage auch nicht interessiert sein kann, durch Rechtsverordnung eine Herabsetzung oder eine
Aussetzung - ganz oder teilweise - durchführen kann.
Diesem Antrag standen zwei andere Anträge gegenüber. Der Kollege Storch hat beantragt, das Wort „ganz" zu streichen. Er hat gewünscht, daß nur eine teilweise Aussetzung der Beiträge eingeführt wird. Dein stand ein Antrag Odenthal gegenüber, der verlangt hat, den Beitrag nicht unter 1,5 % zu senken. Die Auffassung beider Antragsteller war die gleiche. Beide befürchteten, daß durch eine allzu starke Senkung des Beitrags die Gefahr entstehen könnte, daß die Aufgaben der Bundesanstalt gefährdet seien, nicht nur bezüglich der ungekürzten Gewährung des Arbeitslosengeldes, sondern auch hinsichtlich der Durchführung der Berufsberatung, der Arbeitsvermittlung oder der arbeitsfördernden Aufgaben, die man der Bundesanstalt weiter belassen sollte. Beide Anträge wurden mit Mehrheit abgelehnt.
Von der Bundesregierung wurde mündlich zugesichert, daß sie nicht daran denke, den Beitrag so weit zu senken, daß die Wahrnehmung der eigentlichen Aufgaben der Arbeitsämter und der Bundesanstalt irgendwie gefährdet werde. Des weiteren wurde zugesichert, daß die Bundesregierung den Arbeitsmarkt dauernd beobachten und rechtzeitig eingreifen werde, sobald eine Beitragssenkung angezeigt erscheine. Diese Zusicherungen fanden die einmütige Billigung des Ausschusses. Nach Auffassung des Ausschusses und der Bundesregierung kann eine Beitragserhöhung über 2 % nur vom Gesetzgeber vorgenommen werden, wenn dazu Anlaß gegeben ist.
Das ist im wesentlichen das, was ich Ihnen vorzutragen habe. Ich habe mich darauf beschränkt in der Annahme, daß Ihnen die Dinge bekannt sind. Bemerken darf ich noch folgendes. Wir waren uns klar darüber, daß die Ansprüche der Arbeitslosen an die Rentenversicherung nicht geschmälert werden dürfen. Es ist der Wunsch laut geworden, daß nicht erst von der sechsten Woche an, sondern sofort bei Eintritt der Arbeitslosigkeit, auch einer kurzfristigen Arbeitslosigkeit, die Anwartschaft und Wartezeit erhalten werden sollten.
Meine Damen und Herren, ich habe als Berichterstatter noch die Pflicht, Sie zu bitten, den Antrag des Ausschusses anzunehmen, der dahin geht:
Der Bundestag wolle beschließen,
den Gesetzentwurf - Drucksache 1798 - in der aus der nachstehenden Zusammenstellung ersichtlichen Fassung mit der Überschrift „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung ({1})" anzunehmen.
Nach dem Beschluß des 21. Ausschusses wird dem § 164 Abs. 1 AVAVG folgender Satz 2 angefügt:
Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Erhebung des Beitrages nach Maßgabe der Finanzlage der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenver8146 
Sicherung zeitweise ganz oder zum Teil auszusetzen.
Damit entfallen in § 209 Abs. 1 die Worte „Abs. 2 Nr. 3".