Wendig (NA), 1976-07-01:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Die Fraktion der
Freien Demokraten begrüßt, es, daß in der letzten Sitzungswoche dieses Parlaments noch zwei wichtige Änderungen des Grundgesetzes beraten und - wie ich meine - beschlossen werden können. Es zeugt - gestatten Sie mir diese allgemeine Bemerkung zuvor - ohne jeden Zweifel nicht von einem leichtfertigen Umgang mit der Verfassung, wenn man zu einem so späten Zeitpunkt der Legislaturperiode Änderungen der Verfassung berät und beschließt.
Die Vorlagen - ich spreche jetzt von Art. 29 ebenso wie von Art. 39 des Grundgesetzes - sind aus unterschiedlichen politischen wie verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten jetzt - und das heißt: heute - geboten. Die Zeit, die die Fraktionen für die Beratung dieses Gegenstandes vorgesehen haben, beweist, daß hier sehr gründlich über wesentliche Fragen unserer Verfassung gesprochen werden soll.
Änderungen der Verfassung - dies möchte ich auch zunächst allgemein sagen - müssen immer eine seltene Ausnahme bleiben. Das Gesamtgefüge von Wertordnungs- und Verfahrensnormen für unseren Staat gehört zu den wesentlichen statischen Elementen einer Staatswirklichkeit. Damit will ich nicht mehr sagen als dies: Eine Änderung der Verfassung ist für die Legislative zu jedem Zeitpunkt - und das heißt: auch heute - ein Akt von besonderem Rang.
Wir alle wissen natürlich auch, daß das im Jahre 1949 unter besonderen politischen Verhältnissen schnell errichtete Gebäude Bundesrepublik Deutschland kritische Gedanken zur Veränderung - das heißt: zur Verbesserung - bestimmter Bereiche immer wieder hervorgebracht hat. Dies ist in einem föderativen Staatswesen besonders schwierig, besonders problematisch, auch wenn man bedenkt, daß die 1949 vorhandenen Länder zunächst eine sehr unterschiedliche, oft jeder deutschen Willensbildung entzogene Geschichte gehabt hatten.
Wir haben die Enquetekommission zur Verfassungsreform und werden die Ergebnisse ihrer Arbeit zu gegebener Zeit in einem sehr viel breiteren Rahmen zu debattieren, zu würdigen und darüber zu entscheiden haben. Das Bund-Länder-Verhältnis, der Stellenwert des föderativen Prinzips in unserer Verfassung überhaupt, bis hin zu den Auswirkungen bei der Finanzverfassung werden ein wesentlicher Teil dieser späteren Diskussion sein. Heute geht es bei der Neufassung des Art. 29 um einen sehr viel begrenzteren Bereich, bei aller Bedeutung, die dem Problem der Länderneugliederung zukommt.
Dem bindenden Verfassungsauftrag zur Neugliederung des Bundesgebietes in der alten Fassung des Art. 29 lag im Jahre 1949 eine Motivation zugrunde, die heute von fast keinem Bezugspunkt her mehr zutrifft. Die Geschichte der Neugliederung über zwei Jahrzehnte zeigt, in welchem Maße sich die Verhältnisse von den ursprünglichen Tatbeständen des Jahres 1949 weg fortbewegt haben. Bei Schaffung des Grundgesetzes hatte der Gedanke den Vorrang, der Bevölkerung die Möglichkeit zu geben, die von den Besatzungsmächten willkürlich gesetzten Ländergrenzen einer Korrektur zu unterziehen. In immer stärkerem Umfang hat dann aber der Gedanke an Boden gewonnen, im Interesse einer wirksamen föderativen Struktur der Bundesrepublik der Forderung nach Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, der Forderung nach gleichmäßig leistungsstarken Ländern, aber auch den Erfordernissen der Raumordnung und der Landesplanung Geltung zu verschaffen.
Daraus folgt:
Erstens. Diese Forderungen sind nicht nur durch Neugliederung der Länder zu lösen. Die Problematik einer veränderten Finanzverfassung mit einem modifizierten Bund-Länder-Finanzausgleich z. B. möchte ich dabei heute nur am Rande erwähnen. Immerhin aber soll das zwingende Verfassungsgebot des alten Art. 29 in eine Kann-Vorschrift umgewandelt werden. Das bedeutet auf keinen Fall, daß damit die Frage der Neugliederung ad calendas Graecas vertagt ist. Brennende regionale Probleme gibt es in Norddeutschland ebenso wie im Südwestraum der Bundesrepublik. Das Verfassungsgebot der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse wird als verbindliche Verfassungsnorm überall - auch in diesen Bereichen - wirksam werden.
Zweitens. Ein Bundesgesetz, das Maßnahmen zur Neugliederung enthält, bedarf in Zukunft einer Bestätigung durch Volksentscheid. Hierbei wird dem zwingenden Argument Rechnung getragen, daß die Länder des Jahres 1949 im Bewußtsein auch der Bevölkerung in den Ländern in eine gewisse Verfassungswirklichkeit entwachsen sind. Länderneugliederung durch schlichten Oktroi des Bundesgesetzgebers wird daher zu Recht nicht mehr möglich sein dürfen.
Drittens. Das Zusammenwachsen von Ballungsräumen über alte regionale Grenzen hinweg und die Notwendigkeit, wirtschaftlich und strukturell geformte Räume auch in der Länderneugliederung zu berücksichtigen, zwingen dazu, Raumordnung und Landesplanung auch bei der Länderneugliederung einen besonderen Stellenwert einzuräumen.
Dies waren die tragenden Gedanken, die alle Fraktionen des Parlaments, Bundesregierung und Länderregierungen in einer vorbereitenden Kooperation - davon hat der Herr Berichterstatter schon gesprochen - veranlaßt haben, Ihnen heute den neuen Art. 29 vorzuschlagen. Ich will auf weitere Details jetzt nicht mehr eingehen. Den Änderungsvorschlägen des Rechtsausschusses stimmen wir zu. Ich nenne hier nur einen: Der Vorschlag, die landsmannschaftliche Verbundenheit sowie die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge vor den Richtbegriff „Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung" zu stellen, verdient Zustimmung. Nimmt man den föderativen Staat nicht nur als gewaltenhemmendes Ordnungsprinzip ernst, wird man nicht anders entscheiden können.
Mit der Neufassung des Art. 29 des Grundgesetzes sind für den Gesetzgeber alle Wege für eine sinnvolle Länderneugliederung frei, nichts ist verbaut; aber es wird im Zusammenhang mit dieser Grundgesetznovelle auch nichts vertagt.
Ich verkenne für meine Person nicht, daß für die Frage nach der künftigen regionalen Struktur der Bundesrepublik mehr als nur Raumfragen eine Rolle spielen werden. Es kommt darauf an, wie ich den föderativen Charakter der Bundesrepublik Deutschland konkret und endgültig definiert wissen will, was neben der Neugliederung auch Fragen der Kompetenzverteilung und der Finanzverfassung einschließt. Meinem Bekenntnis für das notwendige föderative Grundelement unserer Verfassung - das ist ja unverrückbar - möchte ich aber auch die weitere persönliche Bemerkung anschließen, daß etwa die endgültige Neugliederung in fünf Länder, wie es das Ernst-Gutachten vorsieht, auf die Dauer die Gewichte zwangsläufig zugunsten einer starken Betonung der Ländergewalt verschieben muß. Ich will das jetzt hier nicht bewerten; nur muß man wissen, was auf uns zukommt, wenn man darüber spricht.
Nun zum zweiten. Der Vorschlag zur Änderung des Art. 39 - Dauer der Wahlperiode des Bundestages - beruht im Prinzip - das wurde schon gesagt -- auf einer Empfehlung der Enquete-Kommission, die die Opposition in ihrer Vorlage aufgegriffen hat. Es steht, wie ich glaube, außer Frage, daß eine solche Lösung sachlich sinnvoll ist, weil sie zu einem schnellen Übergang der Geschäfte von dem einen auf das andere, neu gewählte Parlament führt. Dies macht die Situation des Jahres 1976 in unserem Lande deutlich. Wir Freien Demokraten sind deshalb in der Sache der Meinung, daß man den Art. 39 in der Fassung der Vorlage verändern sollte.
Die Frage ist nur, mit welcher zeitlichen Wirkung eine solche Regelung in Kraft treten darf. Die Opposition meint - wenn ich ihren Antrag hier schon vorwegnehmen darf, der noch nicht begründet wurde -, die Neuregelung sollte auch schon für diesen Bundestag gelten. Man wird mit einer solchen Argumentation sicher den einen oder anderen für sich einnehmen können. Dabei hat für mich die Tatsache, daß nach der gegenwärtigen Fassung höhere finanzielle Leistungen des Staates ausgelöst werden, nicht die entscheidende Bedeutung. Gewichtiger wäre schon das Argument - wenn es eines ist -, möglicherweise für einen längeren Zeitraum eine wirksame parlamentarische Kontrolle der Regierung nicht im Felde zu haben. Ich nehme diese Frage durchaus ernst. Trifft dieses Argument aber wirklich zu? Sind die Kontrollmechanismen des Parlaments wirklich so vollkommen außer Kraft gesetzt, wie die Opposition offenbar meint? Ich glaube, wir sollten die Funktionsfähigkeit des Parlaments mit ein wenig mehr Selbstbewußtsein betrachten.
Das andere Argument, das dann hier im Felde steht, ist doch das folgende: Änderungen der Verfassung, die insbesondere die Tätigkeit des Parlaments selbst betreffen, sollte man nur für die künftigen Amtsperioden in Kraft treten lassen. Dies entspricht einer zwar nicht verfassungsrechtlich zwingenden, aber einer verfassungspolitischen und politisch vernünftigen Übung, die in diesem Hause, soweit ich sehe, in der Regel auch praktiziert worden ist. Man komme bitte nicht mit dem Einwand, dies sei in dem vorliegende Falle ziemlich unproblematisch. Das mag vielleicht sogar sein. Ich bitte aber zu bedenken: Schaffe ich nicht, wenn ich von der bisherigen Praxis abweiche, Anhaltspunkte für mögliche andere Fälle, in denen das verfassungspolitisch möglicherweise dann ganz anders aussieht, in denen man sich aber dann auf den heutigen Fall beruft? Diese Frage möchte ich doch stellen dürfen. Auf die Cefahr, daß man dies bei Ihnen, meine Damen und Herren der Opposition, vielleicht nicht so versteht, verbleibe ich für meine Fraktion und für mich bei der Auffassung, die der Innenausschuß und der Rechtsausschuß mehrheitlich vertreten haben: Inkrafttreten des Gesetzes zum 14. Dezember 1976.
Bei einer ruhigen Betrachtung der Dinge, die manchem vielleicht heute nicht so leicht möglich ist, wird man der Vorlage mit den soeben genannten Einschränkungen zustimmen können. Für die Fraktion der Freien Demokratischen Partei erkläre ich hiermit, daß wir einer Änderung des Art. 29 und des Art. 39 des Grundgesetzes in der Fassung der Änderungsvorschläge des Rechtsausschusses zustimmen werden.
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