schmidt (NA), 1968-05-30:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich darf am Beginn meiner Ausführungen meinen verehrten Kollegen Adolf Arndt zitieren, der sich im Frühjahr 1955, noch vor Inkrafttreter der Pariser Verträge und des Deutschland-Vertrages, mit dem Problem der Vorbehaltsrechte und ihrer Ablösung durch deutsches Verfassungsrecht beschäftigt hat. Adolf Arndt hat damals gesagt:
Die Pariser Verträge haben die Frage des Notstandsrechts aufgeworfen ... Wo jedoch eine Notverfassung fehlt, oder wo sich eine Regelung der Notstandsbefugnisse als unzureichend erweist, dort bricht sich das Fürchterlichste Bahn, was einem Rechtsstaat widerfahren kann, das hemmungslose Unrecht.
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Mange] t es an einem Notstandsrecht, oder ist die Regelung dieses Rechts mangelhaft, so kann ein solcher Mangel verderblicher sein als das mutige Gewähren kräftiger, aber auch klarer und insbesondere genau umgrenzter Befugnisse, vor denen man sich in Weimar so geängstigt hatte ...
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Diese vor mehr als 13 Jahren ausgesprochene Überzeugung haben wir nicht verlassen. Die Sozialdemokraten haben auf fünf Bundesparteitagen kontinuierlich die damals, 1955 erstmalig von Adolf Arndt und von Carlo Schmid, den mein Freund Hirsch vor 14 Tagen hier in ähnlichem Sinne zitiert hat, gesetzten Prinzipien bestätigt und fortentwickelt.
Im Juni 1965, heute vor drei Jahren, hat von dieser Stelle aus unser verstorbener Freund. Fritz Erler die gleichen Prinzipien noch einmal vorgetragen. Auch damals hatten wir es mit den Ergebnissen von Ausschußberatungen unseres Parlaments zu tun, die den damals vorliegenden zweiten Regierungsentwurf weitgehend verändert hatten. Fritz Erler hat damals alle die Punkte aufgezählt, in denen sich die sozialdemokratische Fraktion einig war mit der Fraktion der CDU/CSU, einig war mit der Fraktion der FDP. Sie beide bildeten ja damals eine Regierungskoalition, und sie beide hatten den damaligen Ausschußergebnissen in zweiter Lesung ihre Zustimmung erteilen wollen.
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Fritz Erler hat damals zugleich auch jene vier Punkte klargemacht, wegen deren die sozialdemokratische Fraktion dem damaligen Beratungsergebnis nicht hat zustimmen können.
Der erste und wichtigste Punkt war der: Wir waren unter den drei Fraktionen zwar einig, daß im Falle des äußeren Notstands Dienstleistungen für die Sicherung der Verteidigung auch außerhalb der Bundeswehr erforderlich sind, auch darüber, daß dabei die Rechte der Arbeitnehmer gesichert werden müssen. Aber über das Wie der rechtlichen Sicherung dieses Anspruchs ist damals Einigung nicht erzielbar gewesen.
Zweitens fehlte das Gesetz zur Ausführung des Art. 10, von dem eben Herr Scheel sprach, das Sie damals schaffen wollten, nur nicht vorgelegt hatten, und das wir nun gestern endlich in zweiter Lesung verabschiedet haben. Wir sagten: Wir können deshalb nicht zustimmen, weil ohne das Gesetz die Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte nicht zustande kommt. Und, Herr Scheel - den Einwand müssen Sie sich auch jetzt machen lassen -: In dem dankenswerten Entwurf, den Sie vorgelegt haben und der auch die Diskussion über die Verfassungsergänzung beflügelt hat, hat gerade dieser Punkt gefehlt. Deswegen glaube ich Ihnen zwar, daß Sie ehrlich überzeugt waren, als Sie hier eben sagten, auch Ihr Gesetzentwurf hätte zur Ablösung führen können. Aber ich muß Sie darauf hinweisen, daß hier eine entscheidende Lücke Ihres jetzigen Entwurfs bestanden hat.
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Schmidt ({4})
Herr Scheel, ich will gewiß genausowenig polemisieren, wie Sie etwa polemisiert hätten. Aber es hat mich doch etwas gestört, daß Sie an einer Stelle, an der Sie sich mit diesem Punkt beschäftigten
- ich weiß nicht, ob ich das Wort richtig mitgeschrieben habe -, vom Wegfall des Telefongeheimnisses sprachen. Tatsächlich ist es heute leider so, daß jeden Tag und jede Woche auf Grund des immer noch geltenden Deutschland-Vertrags - Art. 5 Abs. 2 - nicht die Behörden dieser Regierung - ({5})
- Es tut mir leid. Ich will Sie nicht mißinterpretieren. Wenn ich Sie falsch verstanden habe, nehmen Sie es mir bitte nicht übel. - Aber ich darf den Satz zu Ende führen: Tatsächlich ist es so, daß hier nicht etwas wegfällt, was es bisher gegeben hat, sondern daß eine Garantie eingeführt wird, die es bisher nicht gab.
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- Gegenüber dem bisherigen Status ist auch kein Rechtsweg weggefallen, Herr Scheel.
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- Gut, wir machen ja auch etwas Besseres gegenüber dem bisherigen Zustand! Sie sollten nur nicht sagen, daß etwas weggefallen sei. Das könnte jemand, der kein Fachmann ist, mißverstehen.
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- Schön; wir wollen uns nicht gegenseitig in eine Sache verhaken, die den ersten Rang im Augenblick nicht mehr einnehmen kann.
Wir haben damals wegen eines dritten Punktes, den Erler vorgetragen hat, nicht zugestimmt, nämlich weil Sie beide die Pressefreiheit einschränken wollten, und wir wollten das nicht.
Ein vierter Punkt war, daß Sie beide der Bundesregierung das Recht geben wollten, in Notstandsfällen dritte Personen zu beauftragen, im Namen der Regierung den Ländern Weisungen zu erteilen. Ich habe das bei mir selbst immer den Reichsstatthalter-Paragraphen genannt.
Das waren die vier Gründe, die heute vor drei Jahren die sozialdemokratische Bundestagsfraktion bewogen haben, dem damaligen Ergebnis nicht zuzustimmen.
Heute, drei Jahre später, nach einer erneuten, dritten Regierungsvorlage, die wiederum im Ausschuß durchgearbeitet worden ist, sind unsere vier damaligen Ablehnungsgründe entfallen, weil unseren Bedenken und unseren Forderungen aus dem Jahre 1965 Rechnung getragen worden ist durch die Ergebnisse der Rechtsausschußberatung und durch die Ergebnisse der Beratungen und der Abstimmungen in zweiter Lesung hier heute vor 14 Tagen.
Darüber hinaus ist aber das heute zur Abstimmung kommende Gesetzgebungswerk in bisher ungezählten weiteren Punkten eine entscheidende Verbesserung gegenüber dem Gesetzentwurf, dem auch
Sie, Herr Scheel, heute vor drei Jahren Ihre Stimme haben geben wollen, wir aber nicht haben geben wollen. Ich muß offen bekennen, daß meine Fraktion heute vor drei Jahren nicht damit gerechnet hat, im Jahre 1968 ein so ausgewogenes Gesetz verabschieden zu können, wie es heute zur Abstimmung steht.
Der Begriff „Grundgesetz", um das es ja hier geht, ist wegen des Aspektes der Vorläufigkeit, unter dem der Parlamentarische Rat die 1949 entstehende Bundesrepublik Deutschland gesehen hat, an die Stelle des früher in Deutschland geläufigen Begriffs „Verfassung" gesetzt worden. Was heißt aber „Verfassung"? Verfassung bedeutet nicht nur die Regelung der Funktionen der Organe des Staates, die Unabhängigkeit der Organe des Staates voneinander und das Gleichgewicht der Organe des Staates zueinander, sondern Verfassung regelt und sichert vor allem anderen die Freiheitsrechte, die Grundrechte, die Menschenrechte des einzelnen dem Staat gegenüber und verpflichtet diesen Staat, diese Grundrechte zu verwirklichen. Jede Verfassung der Welt muß die Spannung lösen, die zwischen den Rechten der Bürger und den Aufgaben der Staatsorgane besteht. Wir haben jüngst - der Außenminister hat darauf vorhin in sehr vornehmer Zurückhaltung hingewiesen - im anderen Teil Deutschlands eine Verfassungsgebung erlebt, die in unerhörter Weise die Rechte der Staatsspitze über die Rechte des einzelnen Bürgers gestellt hat.
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In unserer Verfassung ist und bleibt der Kern der Grundrechte jeden Bürgers unantastbar.
Dabei weiß jedermann im Lande, daß keiner seine Grundrechte hemmungslos ausleben darf. Jeder Erwachsene weiß das. Wir alle kennen z. B. Konflikte, die sich aus der Inanspruchnahme des Grundrechts der freien Meinungsäußerung und damit der Demonstrationsfreiheit ergeben können mit den Grundrechten anderer Bürger, z. B. mit dem Grundrecht anderer Bürger auf freie Entfaltung der Persönlichkeit oder mit deren Grundrecht auf Freiheit der Berufsausübung. Deshalb muß das Recht des einen in jeder Situation gegen das Recht des anderen abgewogen werden; Juristen sprechen hier wohl auch von der Notwendigkeit der Gemeinverträglichkeit bei der Ausübung des eigenen Grundrechtes.
Natürlich gibt es im konkreten Einzelfall Konflikte, die den Bürger irritieren. Besonders irritiert und beunruhigt aber kann der Bürger werden, wenn er den Eindruck bekommt, daß der Gesetzgeber, daß der Bundestag in das Gleichgewicht der Grundrechte eingreifen wolle, insbesondere wenn es sich um das Gleichgewicht der Grundrechte im Verhältnis zu den Rechten der Staatsorgane handelt.
Deshalb schafft in jedem freien Staat- der Welt eine Verfassungsänderung, die bevorsteht, Irritation. Unruhe, Spannung, Konflikte. Weil dies so ist, schreibt die Verfassung aller freien Staaten vor, daß Verfassungsänderungen großer Mehrheiten in den Parlamenten bedürfen. So ist das auch in unserem Grundgesetz. Die Vorschrift des Grundgesetzes, die eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag und Bundesrat verlangt, will ja gerade erzwingen, daß der

Schmidt ({10})
Konflikt durch einen Kompromiß gelöst werde, der von einer überwältigenden Mehrheit im Parlament getragen wird. Ich stimme Herrn Even in diesem Punkte ohne jede Einschränkung zu. - Vielleicht darf ich die Gelegenheit benutzen, im Namen meiner Fraktionsfreunde Herrn Even zu dem freudigen Ereignis zu beglückwünschen, das heute in seiner Familie eingetreten ist.
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- Herr Scheel ruft mir zu, daß er sich dem Glückwunsch auch seinerseits anschließt und hofft, daß es kein Notstandsgegner werde.
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Bei dem Ringen um den Kompromiß, meine Damen und Herren, der eine breite Mehrheit finden muß, hat uns Sozialdemokraten in all den Jahren - Sie haben es vielfach gespürt, ich darf es ein letztes Mal sagen -, die bittere Erfahrung bewegt, die wir Deutschen mit der Weimarer Reichsverfassung, mit dem Art. 48 gemacht haben. Der damalige Art. 48 enthielt eine nahezu unbeschränkte Vollmacht an den Reichspräsidenten zur Ausnahmegesetzgebung auf dem Wege der Notverordnung. Diese Vollmacht sollte damals durch ein einfaches Gesetz näher bestimmt werden. Das Gesetz ist nie erlassen worden. Infolgedessen blieb die Bevollmächtigung pauschal und nahezu unbegrenzt, und sie ist zum Schluß der Weimarer Zeit dem Staate zum Verhängnis geworden. Noch schlimmer allerdings war die nun wirklich grenzenlose Bevollmächtigung des Reichskanzlers Hitler am 23. März 1933, durch die das deutsche Parlament sich selbst endgültig entmachtet hat.
Diese Erfahrung hat uns Sozialdemokraten bei der Beratung der heute zur Entscheidung stehenden Materie von Anfang an zu der Konsequenz geführt, daß die Notstandsvorsorge im Grundgesetz auf keinen Fall pauschal und ohne nähere Bestimmung geregelt werden darf, daß sie die Einzelheiten keineswegs einer zukünftigen Bundesregierung überlassen darf, daß sie vielmehr umgekehrt dem Gesetzgeber, d. h. dem Parlament in jeder Stufe und in jeder Lage nicht nur die Gesetzgebung sondern auch die Kontrolle über die Regierung ungeschmälert erhalten muß. Aus dieser Einsicht ist unsere Ablehnung des ersten Regierungsentwurfs im Jahre 1960 erwachsen.
In diesem Bundestag, in meiner Fraktion, aber nicht nur dort, sitzen Kollegen, die im Deutschen Reichstag die Notverordnungen der Ara Papen oder Schleicher und das Ermächtigungsgesetz für Hitler selbst miterlebt haben. Ich darf einmal - mit seinem Einverständnis - von meinem älteren Kollegen Josef Felder sprechen, der damals als jüngster Abgeordneter des Deutschen Reichstages gegen Hitlers Ermächtigungsgesetz gestimmt hat,
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der anschließend sein Vaterland verlassen und emigrieren mußte, der dann freiwillig nach Deutschland zurückkehrte und ins KZ gesperrt wurde. Josef Felder ist einer derjenigen in der sozialdemokratischen Fraktion, die aus jener damaligen Erfahrung
heraus der heutigen Grundgesetzergänzung zustimmen wollen,
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weil er eben aus eigener Erfahrung weiß, daß keine Regierung unbeschränkte und unkontrollierte Vollmachten behalten oder bekommen darf.
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Herr Felder hat mir gesagt, daß er gegen manche Einzelheit dieses Entwurfs Bedenken trage, daß er aber zustimmen müsse, um jeder Möglichkeit vorzubeugen, daß spätere Regierungen von den bis zu dieser Stunde immer noch geltenden alliierten Vorbehaltsrechten und dem Rückgriff auf den sogenannten übergesetzlichen Notstand törichten oder gar zerstörerischen Gebrauch machen könnten.
Die Sozialdemokraten in diesem Hause haben Verständnis für manche, die Josef Felders persönliche Erfahrung nicht haben können und die deswegen z. B. von seiner persönlichen Entscheidung nur mit Bedenken Kenntnis nehmen. Nachdem zum Niedergang der ersten deutschen Demokratie der Art. 48 einen Teil beigetragen hat, empfinden manche auch in der heutigen Notstandsgesetzgebung eine Belastung unserer zweiten Demokratie. In der sozialdemokratischen Bundestagsfraktion gibt es einzelne Kollegen, die aus diesem Grunde heute nicht mit Ja stimmen wollen. Ich selbst bin, wie Felder, anderer Meinung, gerade weil an die Stelle des pauschalen Art. 48 der Weimarer Verfassung nun hier und heute eine nahezu perfekte, ausschließliche Regelung in der Verfassung treten soll.
Aber - zweitens - daneben gibt es auch andere Motive für Bedenken gegenüber dem Gesetz. Einer meiner Kollegen hat hier ja schon seine persönlichen Bedenken vorgetragen. Ich spreche hier für die Gesamtheit der sozialdemokratischen Bundestagsfraktion und will für einige andere Kollegen sagen: Weil, wie ich schon gesagt habe, jede Verfassungsänderung das Verhältnis zwischen Bürgern und Staatsorganen berührt, könnten sich nach der Meinung dieser Kollegen Staatsorgane in ihrer Stellung gestärkt fühlen. Wenn dies so wäre, würde sich möglicherweise die Mißbrauchsschwelle für staatliches Handeln verschieben.
Drittens. Wir haben insbesondere auch die Bedenken aus gewerkschaftlichem Lager in unserer Fraktion sehr ernst genommen, die darauf hinweisen, daß im aktuellen Falleines staatlichen Notstands die Abgrenzung zwischen den Rechten zwangsläufig sich verändere. Wir haben sehr begrüßt, daß die Gewerkschaften gegenüber dem Anspruch dieses Parlaments, durch Bundestagsbeschluß mit Zweidrittelmehrheit Bürger unseres Landes in Pflicht nehmen zu können, zunächst vielmehr den Grundsatz der Freiwilligkeit voll ausgeschöpft sehen wollen. Wir haben diesen Grundsatz in der Gesetzgebung weitgehend durchsetzen können. Aber ich will hier nicht verschweigen, daß von seiten derjenigen, die uns diesen Grundsatz so sehr ans Herz gelegt haben, seine organisatorische Konkretisierung bisher noch nicht in befriedigender Weise versucht worden ist.


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Viertens. Ich weiß auch - das gilt wohl überwiegend für die rechte Seite des Hauses, für Kollegen in der anderen Koalitionsfraktion; einer der Kollegen der anderen Koalitionsfraktion ist ja schon öffentlich ,ein bißchen angezapft worden, nachdem in der Zeitung stand, daß er an der Abstimmung nicht teilnehmen wolle -, daß manche unüberwindbare Bedenken gegenüber diesem Gesetz tragen, weil es ihrer Meinung nach in perfektionistischer Weise bis in die letzte Verästelung hinein verfassungsrechtliche Vorschriften schafft, die in Notfällen der Regierung und ihren Behörden das Handeln gerade dann sehr erschweren könnten, wenn zum Schutz der Bürger schnell gehandelt werden muß. Auch diese Bedenken haben mich persönlich beeindruckt, zumal ich glaube, daß, je perfekter eine Gesetzesregelung ist, um so geringer ihre Durchsichtigkeit werden muß und infolgedessen um so geringer das kontrollierende Bewußtsein der öffentlichen Meinung seine notwendige Rolle spielen kann.
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Bedenken dieser Art spielen auch in meiner Fraktion eine Rolle.
Nach unserer festen Überzeugung ist es Pflicht dieses Deutschen Bundestages, auch für den Notfall vorzusorgen, daß ein Höchstmaß an individueller Freiheit und an Schutz für den einzelnen gewahrt werde. Ich halte es schlechthin für unsinnig und lebensgefährlich, wenn einige einen theoretischen Notstandsfall gleichsetzen mit jenem großen Atomschlag, von dem sie reden und gegen den jeglicher Schutz überflüssig sei; infolgedessen sei auch die ganze Vorsorge nicht notwendig. Wer sich die Welt so vorstellt, macht sich die selbstzufriedene Negation zu leicht, meine Damen und Herren.
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Wenn wir nicht für den Schutz des Bürgers sorgen, so frage ich: An wen wird sich eigentlich später, wenn es um den Schutz des Bürgers einmal zu schlecht bestellt sein sollte, der Bürger wenden? An den Staat doch wohl, an die Regierung, an den Bundestag. Oder wird er sich etwa an das von keinem Wähler legitimierte Kuratorium „Notstand der Demokratie" wenden?
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Wir alle hier, alle drei Fraktionen, handeln heute im Bewußtsein unserer Verantwortung gegenüber einem Staat, der den Bürgern zu allen Zeiten, auch zu Notzeiten, ein Höchstmaß an Freiheit und ein Höchstmaß an individuellem Schutz geben soll. Deswegen haben wir Respekt gegenüber allen, die aus dem gleichen Verantwortungsbewußtsein, aus der gleichen Sorge um diesen demokratischen Staat ihre Bedenken nicht überwinden können. Ich glaube auch, daß das ungewöhnliche Maß öffentlicher Diskussion über dieses Gesetz unserer demokratischen Gesellschaft kein schlechtes Zeugnis ausstellt.
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Bei einigen Diskussionsbeiträgen muß man allerdings erhebliche Mühe aufwenden, um sie ernst zu nehmen.
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Ich komme darauf noch zurück. Aber ich will auch gestehen, daß ich gegenüber einigen Kollegen in diesem Haus Mühe aufbringen muß, um zu verstehen, daß sie heute vor drei Jahren einem wesentlich schlechteren Gesetz ihre Zustimmung haben geben wollen und heute einem wesentlich besseren Gesetz ihre Zustimmung verweigern wollen.
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Ohne jede Polemik! Ich kann schwer verstehen, wie eine Fraktion dieses Hauses den Wandel ihres Verhaltens mit dem Wechsel aus der Regierung in die Opposition begründet.
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- So ist es hier vor einem Jahr in der ersten Lesung geschehen. Ich muß es wohl nicht zitieren.
Mir scheint, daß hier wirklich - ich rede ganz ernst und polemisiere nicht - ein entscheidender Unterschied zwischen der rechten und linken Fraktion besteht, wobei ich die CDU für einen Augenblick einmal als Mitte ansehen darf, als die Mitte zwischen rechts und links.
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- Na ja, manche Ihrer Reden klingen linker als links; das gebe ich zu.
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Aber in allem Ernst: Mir scheint, daß hier im Kern einer der Wesensunterschiede zwischen diesen beiden Fraktionen, von denen ich rede, deutlich wird. Die ,sozialdemokratische Fraktion hat, was die Materie dieses Gesetzes angeht, ihre Haltung im Prinzip nicht verändert, ob es sich um die Zeiten der Opposition gegen die Regierungen Adenauer und Erhard oder um die gemeinsam getragene Regierung Kiesinger handelt.
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Ich darf hier ein Wort Kurt Schumachers
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vom 8. Januar 1950 vorlesen, das nicht an die Adresse einer fremden Fraktion, sondern damals an die Adresse der eigenen Partei in Berlin gerichtet worden ist. Schumacher sagte damals - dais ist beinahe 20 Jahre her -:
Das Wesen des Staates ist nicht die Regierung, und das Wesen des Staates ist nicht die Opposition. Das Wesen des Staates ist die Regierung u n d die Opposition.
Darin sind wir alle miteinander einig. Schumacher fuhr fort:
Wer dieses Volk einigermaßen in seinen nationalpolitischen Notwendigkeiten . . . begreift, kann den Staat und kann die Opposition nur nach demselben Prinzip der Verantwortung führen.
Die heute vor uns liegende Ergänzung der Verfassung enthält - das muß man hier noch einmal sagen dürfen - eine allgemeine, keineswegs auf Notzeiten beschränkte Verbesserung für jeden Bür9644 

Schmidt ({28})
ger. Art. 20 Abs. 4 des Grundgesetzes soll in Zukunft klarstellen, daß jeder Bürger ein Widerstandsrecht gegen jeden besitzt, der die grundgesetzliche Ordnung durch einen Staatsstreich zu beseitigen unternimmt. Dies ist weiß Gott alles andere als etwa eine Aufforderung zur Selbstjustiz - wie es demagogisch draußen im Lande verfälscht worden ist, die es der Staatsgewalt angeblich ermögliche, die Bürger gegen Unruhestifter zu mobilisieren. Ich will hier klarstellen: Aus dieser neuen Bestimmung des Art. 20 Abs. 4 fließt u. a. die ausdrückliche Legitimation auch zu einem politischen Generalstreik gegen einen Staatsstreich, von wem auch immer er versucht werden sollte. Jedermann im gewerkschaftlichen Lager sollte dies erkennen.
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Meine Freunde und ich wissen aber, daß das Stichwort „Streik" in anderem Zusammenhang in unserer Fraktion eine große und lange umstrittene Rolle gespielt hat. Wenn wir Sozialdemokraten allein eine Zweidrittelmehrheit in dieser Stunde hier besäßen, - ({30})
- Herr Barzel wagt es nicht zu hoffen.
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Und das war noch nicht mal die Unwahrheit, Herr Barzel.
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Wenn wir allein eine Zweidrittelmehrheit besäßen, so wäre ohne jeden Zweifel die Neufassung des Art. 9 Abs. 3 so erfolgt, daß die Anwendung aller für Notfälle geschaffenen Artikel gegen Streiks derart ausgeschlossen worden wäre, daß wir vom „Streikrecht" gesprochen hätten und nicht, wie das jetzt geschieht, von „Arbeitskämpfen".
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Aber auch die jetzt gefundene Fassung verbietet ohne jeden Zweifel, daß Notstandsrecht gegen einen Streik angewendet wird, der von einer Gewerkschaft zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen geführt wird. Dies kann von niemandem anders ausgelegt werden, es sei denn, er wolle lügen.
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Wir hätten gern darauf verzichtet, durch die Benutzung des Begriffes „Arbeitskampf" auch der Aussperrung den gleichen Schutz vor Notstandsmaßnahmen zu ermöglichen. Dieses Bedenken scheint mir jedoch faktisch ohne große Bedeutung, denn eine Notstandsmaßnahme gegen aussperrende Arbeitgeber ist ohnehin schwer vorstellbar. Der Haupteinwand mancher meiner Kollegen an dieser Stelle richtet sich denn auch dagegen, daß die Benutzung des Begriffes „Arbeitskampf" ein gewisses Maß an Anerkennung der Aussperrung zu enthalten scheint.