jahn (bundesminister der justiz), 1970-03-13:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Vor etwas mehr als einem Jahr, am 12. Februar 1969, hat mein Amtsvorgänger Professor Dr. Ehmke, damals noch als Staatssekretär im Bundesministerium der Justiz, den seinerzeit von der Bundesregierung eingebrachten ersten Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht anläßlich seiner ersten Beratung vor diesem Hohen Haus erläutert. Aus Zeitgründen konnte hier der Entwurf vom 5. Deutschen Bundestag nicht mehr verabschiedet werden. 
Der von der Bundesregierung nunmehr erneut eingebrachte Entwurf hat zwar weitgehend die gleichen thematischen Schwerpunkte wie sein Vorläufer, jedoch sind in ihm teilweise neue Vorschläge entwickelt worden, mit denen die Bundesregierung Folgerungen aus der zurückliegenden parlamentarischen und sonstigen öffentlichen Diskussion über die zur Regelung anstehenden Probleme gezogen hat.
Die im Grundgesetz verwirklichte Konzeption, das Bundesverfassungsgericht als den höchsten Gerichtshof des Bundes gleichzeitig als Gericht und als ein gleichberechtigt neben den anderen Staatsorganen stehendes Verfassungsorgan auszugestalten, war ein seinerzeit verfassungsgeschichtlich und verfassungspolitisch bemerkenswerter Versuch. Ob ein solcher großangelegter Versuch glückt, hängt entscheidend von der praktischen Bewährung ab, vor allem auch davon, daß die Unverbrüchlichkeit des Rechts als eine tragende Grundlage unserer freiheitlichen demokratischen Gemeinschaft verstanden wird. Wir dürfen heute feststellen, daß die Entscheidung des Grundgesetzes, eine besondere verfassungsbewahrende Kraft in der Form eines Versystem einzufügen, sich nach fast zwanzigjähriger praktischer Bewährung grundsätzlich als richtig erfassungsgerichts in unser demokratisches Ordnungswiesen hat. Ich sage bewußt „grundsätzlich"; denn im Kräftefeld zwischen Politik und Recht gibt es, jedenfalls für Einzelprobleme, keine endgültigen Lösungen, weil die auf die Verfassungsorgane und damit auch auf das Bundesverfassungsgericht zukommenden Aufgaben immer als neu gestellt betrachtet werden müssen.
In der allgemeinen Zustimmung, die die Einrichtung der Verfassungsgerichtsbarkeit heute findet, spiegelt sich vor allem der hohe Respekt wider, den sich das Bundesverfassungsgericht durch seine gleichermaßen auf Kontinuität der staatlichen und sozialen Lebensverhältnisse bedachte wie für neue Entwicklungstendenzen aufgeschlossene Rechtsprechung erworben hat. Aber auch die gegenseitige Respektierung der Verfassungsorgane untereinander und ihre unterschiedliche Aufgabenstellung hat zu diesem Ergebnis beigetragen. Dabei hat sich die Durchdringung von politischer Initiative und rechtlicher Bindung als überaus fruchtbar erwiesen. Ich bin sicher, in dieser Beurteilung mit dem Hohen Haus einig zu sein. Mit der verfassungsrechtlichen Verankerung der Verfassungsbeschwerde hat der Deutsche Bundestag vor nicht allzu langer Zeit noch ein deutliches Votum für die Verfassungsgerichtsbarkeit abgegeben.
Der Ihnen nunmehr vorliegende Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht ist das Ergebnis von Überlegungen, wie die Möglichkeiten einer optimalen Funktionsausübung für das Bundesverfassungsgericht verbessert werden können. Die früheren Novellen zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz verfolgten vor allem den Zweck, die Arbeitsfähigkeit des Gerichts zu erhalten, das durch die Fülle der Eingänge außerordentlich belastet war.
Diese existentielle Voraussetzung, so möchte ich es einmal nennen, ist mit der dritten Novelle aus dem Jahre 1963 geschaffen worden. Der Resteberg, der in den 50er Jahren noch den Eingängen von 10 Monaten entsprach, ist inzwischen, nicht zuletzt infolge eines angemessenen Vorprüfungsverfahrens bei Verfassungsbeschwerden, erheblich geschrumpft. Das bedeutet, daß die Beschwerdeführer im Durchschnitt nur noch halb so lange wie früher auf eine Entscheidung waren müssen. Diese Entwicklung ist um so mehr zu begrüßen, als die Zahl der Senatsentscheidungen über Verfassungsbeschwerden gegenüber früher nicht etwa zurückgegangen ist, sondern beachtlich zugenommen hat.
Die vertretbare Belastung des Gerichts, die sich trotz der Herabsetzung der Richterzahl von ursprünglich 12 über 10 auf jetzt 8 Richter je Senat eingestellt hat, ist allerdings teilweise auch auf die Organisationsform des Bundesverfassungsgerichts als Zwillingsgericht zurückzuführen, indem die Zuständigkeiten der beiden Senate in der Weise voneinander abgegrenzt sind, daß jeder Senat für seinen Bereich das Bundesverfassungsgericht ist. Frühere Bestrebungen, das Bundesverfassungsgericht aus einem Zwillingsgericht in ein Einheitsgericht umzuwandeln, hatten ihre Grundlage in einer Entschließung, die der Deutsche Bundestag in seiner 70. Sitzung am 3. Juni 1959 verabschiedet hatte und der der Bundesrat in seiner 207. Sitzung am 26. Juni 1959 beigetreten war. Jedoch schon bei den Beratungen der dritten Novelle zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz wurde klar, daß man die Umwandlung in ein Einheitsgericht nur mit einer Einschränkung der verfassungsgerichtlichen Zuständigkeiten erkaufen könnte, wenn man das Gericht arbeitsmäßig nicht völlig überfordern wollte. Eine Einschränkung der Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts ist jedoch von keiner Seite je in Betracht gezogen worden.
Im Zusammenhang damit habe ich seinerzeit in der 82. Sitzung des 4. Deutschen Bundestages namens der sozialdemokratischen Bundestagsfraktion ausgeführt, daß man die Organisationsform des Bundesverfassungsgerichts nicht zum Gegenstand eines Experiments machen könne, daß man sich vielmehr Zeit lassen müsse, um die Tradition der Verfassungsgerichtsbarkeit in unserem Land wachsen und die Verfassungsrechtsprechung sich festigen


zu lassen, bevor man das Ziel eines kleineren, nämlich eines Einheitsgerichts ernsthaft ansteuern und verwirklichen könne.
Diese Feststellungen gelten auch heute noch. Denn niemandem von uns ist daran gelegen, die Funktionsfähigkeit des Gerichts durch gerichtsverfassungsrechtliche Maßnahmen zu beeinträchtigen.
Die trotz der hohen Eingänge vertretbare Geschäftsbelastung des Bundesverfassungsgerichts erlaubt es, einige Grundsätze unserer Verfassungsgerichtsbarkeit weiterzuentwickeln. Dazu schlägt die Bundesregierung in dieser vierten Novelle vor allem die Zulassung des Sondervotums für einen überstimmten Richter, die Angleichung der Rechtsstellung der beiden Richtergruppen beim Bundesverfassungsgericht, also der sogenannten Lebenszeitrichter und der Zeitrichter, sowie die Begrenzung der Rückwirkung der verfassungsgerichtlichen Nichtigerklärung von verfassungswidrigen Normen vor.
Zunächst zum dissenting vote. In der Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 hat sich der Herr Bundeskanzler ausdrücklich für das Recht des Verfassungsrichters ausgesprochen, seine abweichende Meinung in einem Sondervotum zu veröffentlichen, und damit einen der zentralen Vorschläge aufgegriffen, die bereits in dem letzten Entwurf eines Vierten Änderungsgesetzes zum Verfassungsgerichtsgesetz enthalten waren. Ich meine festgestellt zu haben, daß der Gedanke des Sondervotums, der bekanntlich auf dem Deutschen Juristentag im vorletzten Jahr jedenfalls für die Verfassungsgerichtsbarkeit fast einhellig, aber auch für die übrige Gerichtsbarkeit mit beachtlichen Argumenten bejaht worden war, mit seiner erstmaligen parlamentarischen Erörterung im vergangenen Jahr an Boden gewonnen hat.
Lassen Sie mich mit wenigen Sätzen erläutern, weshalb nach meiner Überzeugung die Zulassung des Sondervotums dem Wesen der Verfassungsgerichtsbarkeit in besonderer Weise entspricht. Die gerichtsverfassungsrechtliche Struktur des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere die Besetzung jedes Senats mit acht Richtern, trägt der Besonderheit Rechnung, daß die Fundamentalnormen der Verfassung die politische Grundordnung selbst betreffen, jedoch vielfach sehr elastisch gefaßt sind und durch die Rechtsprechung konkretisiert werden müssen. Bei dieser Eigenart des Verfassungsrechts ist die Rechtsfindung nicht mehr nur als schlichter logischer Erkenntnisvorgang erklärbar, der außerhalb jeder Meinungsverschiedenheit steht. Vielmehr werden hier häufig divergierende Meinungen der Richter nicht nur möglich, sondern geradezu notwendig sein, wenn man Demokratie als die Verfassung einer offenen Lebens- und Gesellschaftsordnung versteht.
Deshalb kommt nicht nur der verfassungsgerichtlichen Entscheidung als dem eigentlichen Erkenntnisakt, sondern auch dem vorausgehenden richterlichen Meinungsbildungsprozeß Bedeutung zu. Wenn dieser Rechtsfindungsvorgang nicht in grundsätzlicher Anonymität stattfindet, so kann das nur das Ansehen des Bundesverfassungsgerichts stärken, denn die Anonymität ist ein ungeeignetes Mittel, Autorität zu gewährleisten. Autorität erlangt ein Rechtsspruch letztlich durch seine Überzeugungskraft, die durch die Offenheit der Rechtsfindung nur gestärkt wird.
Natürlich stellt jede im echten Sinne wesentliche Neuerung einen Versuch dar, der auf das Gelingen hin angelegt ist. Ein solcher Versuch war - ich sagte es schon - auch die vor 20 Jahren getroffene Entscheidung für eine umfassend zuständige Verfassungsgerichtsbarkeit. Auch bei der Einführung des Sondervotums sollte man das Vertrauen darauf nicht außer Betracht lassen, daß von dieser Möglichkeit der Rechte Gebrauch gemacht wird. Setzt man die Solidarität der richterlichen Mitglieder eines Spruchkörpers voraus - und das scheint mir eine unabdingbare Voraussetzung für jede Kollegialentscheidung zu sein -, so wird auch das Sondervotum zum Abbau überholter, in dem Prinzip der Anonymität begründeter Autoritätsstrukturen beitragen und zu einer Verstärkung der gerade im Verfassungsleben erwünschten Offenheit bei der Rechtsfindung beitragen.
Ein weiterer Schwerpunkt des Gesetzentwurfs liegt in der Angleichung des Status der Bundesverfassungsrichter. Die bisherige Unterscheidung zwischen den Richtern auf Lebenszeit und den für eine Amtsdauer von acht Jahren gewählten Richtern auf Zeit wird der Funktion des Bundesverfassungsgerichts und der gemeinsamen Aufgabe seiner Mitglieder nicht voll gerecht. Die Bundesregierung hat deshalb eine Regelung vorgeschlagen, die einen einheitlichen Richterstatus begründet und gleichzeitig zu einer Stärkung der richterlichen Unabhängigkeit führt.
Im Hinblick darauf, daß im demokratischen Staat Verfassungsorgane keine zeitlich unbefristete Legitimation zu erhalten pflegen, sollten die Verfassungsrichter nicht auf Lebenszeit, sondern einheitlich für eine begrenzte Amtsperiode von zwölf Jahren, längstens jedoch bis zur Altersgrenze von 68 Jahren, ihr Amt ausüben.
In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage nach der Möglichkeit einer Wiederwahl. Gegen die gleichzeitige Zulassung einer Wiederwahl und die Einführung ides Sondervotums sind aus den Reihen dieses Hauses, aber auch aus der Mitte des Bundesverfassunggerichts selbst, Bedenken angemeldet worden. Die Befürworter eines Ausschlusses der Wiederwahl wollen im Interesse des Ansehens des Gerichtes unbedingt vermeiden, daß auch nur ein entfernter Zusammenhang zwischen der Abgabe eines Sondervotums und der Entscheidung über eine Wiederwahl angenommen werden kann. Die Bundesregierung knüpft an eine auf zwölf Jahre befristete Amtsperiode ohne Zulassung der Wiederwahl vor allem die Erwartung einer kontinuierlichen Fortentwicklung der Verfassungsrechtsprechung.
Die Einführung einer einmaligen Amtszeit von zwölf Jahren für alle Verfassungsrichter bringt allerdings für die von den obersten Bundesgerichten in das Bundesverfassungsgericht gewählten Richter Nachteile gegenüber dem geltenden Recht mit sich. Sie amtieren nicht mehr als Verfassungsrichter auf

Lebenszeit, sondern treten nach zwölf Jahren wieder voll in ihre Rechte und Pflichten als Bundesrichter ein. Im Ergebnis erleiden sie dadurch zwar keine finanzielle Einbuße, doch mag es in der Tat für einen ehemaligen Verfassungsrichter keine zufriedenstellende Lösung sein, gewissermaßen zum Bundesrichter „zurückgestuft" zu werden. Sollten sich in Zukunft aus diesem Gesichtspunkt Schwierigkeiten ergeben, wird man im Einzelfall mit gutem Willen eine für die Beteiligten annehmbare Lösung finden können.
Unbegründet erscheint mir allerdings die in diesem Zusammenhang geäußerte Besorgnis, das Interesse qualifizierter Bundesrichter für das hohe, angesehene Amt eines Verfassungsrichters könne wegen 'der vorgeschlagenen Statusregelung abnehmen. Keinesfalls kann diesem Aspekt so starkes Gewicht beigelegt werden, daß man seinetwegen von der Konzeption eines einheitlichen Verfassungsrichterstatus abgeht und es für die von den obersten Gerichtshöfen in das Bundesverfassungsgericht gewählten Richter bei dem Lebenszeitprinzip beläßt.
Die erstrebte Angleichung der Rechtsverhältnisse der Bundesverfassungsrichter wäre jedoch unvollkommen, wenn nicht auch die erheblichen Unterschiede in der Versorgungsrechtslage der beiden Richtergruppen gemildert würden. Um ausgewogene Vorschläge zur Lösung dieses Problems unterbreiten zu können, bedarf es jedoch zuvor noch der endgültigen Abstimmung, insbesondere mit dem Bundesverfassungsgericht selbst. Ich erwarte, daß im Verlauf der parlamentarischen Beratungen dieses
1) Entwurfs eine Lösung gefunden werden kann.
Besonders bedeutsam für die weitere Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit ist die vorgeschlagene, an strenge Voraussetzungen gebundene Möglichkeit, die Rückwirkung verfassungsgerichtlicher Nichtigerklärung von verfassungswidrigen Normen zu begrenzen. Die geltende Regelung, die die Nichtigerklärung eines Gesetzes auf den Zeitpunkt 'seiner Entstehung zurückbezieht, vermag nur bei einer sehr dogmatischen Einstellung zu befriedigen. Auch ein verfassungswidriges Gesetz wirkt auf eine Vielzahl von Lebensachverhalten ein, ohne daß sich diese Einwirkungen insgesamt ungeschehen machen lassen, wenn durch .die Verfassungsrechtsprechung oder die Staatspraxis verfassungsrechtliche Zweifelsfragen geklärt wurden, die bei der Verabschiedung des Gesetzes noch nicht gesehen worden sind.
Besonders schwerwiegend werden die Probleme, wenn zwischen der Verabschiedung eines Gesetzes und der Entscheidung 'des Bundesverfassungsgerichts ein zeitlicher Abstand von vielen Jahren liegt. Wie Sie wissen, kann die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes in einigen bestimmten verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten zeitlich unbeschränkt geltend gemacht werden. Die Auswirkungen eines verfassungsgerichtlichen Nichtigkeitserkenntnisses sind dann häufig unerträglich.
Die geltende Rechtslage mit ihrer unbegrenzten Rückwirkung kann zu schwerwiegenden Beeinträchtigungen .des Gemeinwohls führen, nicht allein bei der Nichtigerklärung von Steuergesetzen, die in extremen Fällen der Grundlagen der staatlichen Finanzführung berühren kann, sondern auch in anderen Bereichen. Die unbegrenzte Rückwirkung kann eine so hohe Hemmungsschwelle für das Bundesverfassungsgericht darstellen, daß seine Funktion als Hüter der Verfassung unerträglich erschwert wird.
Das wesentliche Ziel des Regierungsentwurfs ist es deshalb, das Bundesverfassungsgericht von der Rücksichtnahme auf die weitreichenden Auswirkungen seiner Entscheidung für den in der Vergangenheit liegenden Zeitraum zu entlasten, damit es in ausschließlicher Bindung an die Verfassung seiner wichtigen Verantwortung voll genügen kann. Der Vorschlag der Bundesregierung, den auch das Bundesverfassungsgericht nachdrücklich befürwortet hat, hält für den Regelfall an der unbeschränkten Rückwirkung verfassungsgerichtlicher Nichtigkeitserkenntnisse fest. Er sieht jedoch die Befugnis des Bundesverfassungsgerichts vor, aus schwerwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls einen späteren Zeitpunkt, spätestens den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Entscheidung, zu bestimmen, zu dem ein für nichtig erklärtes Gesetz als außer Kraft getreten gilt. Diese Befugnis soll dem Gericht zustehen, wenn schwerwiegende Beeinträchtigungen des Gemeinwohls als Folge der vergangenheitsbezogenen Auswirkungen eines Nichtigkeitsausspruchs zu besorgen sind. Die Bundesregierung hat sich damit gegen die nach ihrer Ansicht verfassungsrechtlich nicht zwingende Doktrin der unbeschränkbaren Rückwirkung, jedoch für eine Regelung entschieden, die den tatsächlichen Gegebenheiten gerecht wird und dem Bundesverfassungsgericht die Erfüllung seiner schweren und verantwortungsvollen Aufgaben erleichtert.
Wenn ich die in dem Entwurf vorgeschlagenen Ausnahmen von der strengen Rückwirkung u. a. mit der Notwendigkeit begründet habe, das Bundesverfassungsgericht bei der Normenprüfung von der Rücksichtnahme auf die möglicherweise schädlichen Auswirkungen seines Spruchs auf die Vergangenheit zu entlasten, so mag man mir wie schon meinem Herrn Amtsvorgänger im vergangenen Jahr entgegnen, daß sich diese Rückwirkung als nützliche Schranke erweise; sie hindere das Bundesverfassungsgericht daran, in noch größerem Umfange als bisher Gesetze für nichtig zu erklären.
Nun trifft es allerdings zu, daß nach den Feststellungen meines Hauses bis zum 31. Dezember 1969 im Bundesgesetzblatt 262 gesetzeskräftige Entscheidungen des Gerichts veröffentlicht worden sind, die Normenprüfungen zum Gegenstand hatten. In 109 dieser Fälle, also fast 42% der hier veröffentlichten Entscheidungen, hat das Bundesverfassungsgericht die geprüften Normen ganz oder teilweise für nichtig erklärt. Daraus dürfen jedoch keine falschen Schlüsse gezogen werden; denn die zur Entscheidung kommenden Bestimmungen sind in verfassungsrechtlicher Hinsicht bereits gründlich vorgefiltert, sei es durch die vorlegenden Instanzgerichte, sei es durch den bei Verfassungsbeschwerden tätig werdenden Vorprüfungsausschuß. Abgesehen davon, daß mit dieser quantitativen Betrachtungsweise die Problemlage nicht zutreffend erfaßt


werden kann, glaube ich hier aber feststellen zu dürfen, daß die hohe Anerkennung, die der Qualität unserer Verfassungsrechtsprechung allseits gezollt wird, ,das 'Bundesverfassungsgericht über den Verdacht erhebt, es bei der ihm zugewiesenen Kontrolle der Gesetzgebungsakte an Behutsamkeit und Rücksichtnahme auf den Gesetzgeber fehlen zu lassen.
Diese Hinweise auf die drei tragenden Verbesserungen des Regierungsentwurfs sollen seine Absicht deutlich machen. Die Bundesregierung war stets darum bemüht, die Bedingungen für die Verfassungsgerichtsbarkeit in engstem Einvernehmen mit dem Gericht selbst zu stärken und zu verbessern. Ich bringe deshalb meine Genugtuung darüber zum Ausdruck, daß auch der vorliegende Entwurf auf diesem grundsätzlichen Einvernehmen beruht.
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