graf lambsdorff (bundesminister für wirtschaft), 1979-04-27:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen! Meine Herren! Mit dem Bericht über die Erfahrungen mit der Fusionskontrolle bei Presseunternehmen hat die Bundesregierung einer Aufforderung dieses Hauses aus dem Jahre 1976 entsprochen, nämlich anläßlich der nächsten Novelle zum Kartellgesetz über die Erfahrungen mit der Pressefusionskontrolle zu berichten. Nach über dreijährigen Erfahrungen mit diesem Institut hat die Bundesregierung festgestellt, daß sich das bestehende Kontrollinstrumentarium insgesamt bewährt hat.
Tatsächlich stellt die Pressefusionskontrolle mit ihren niedrigeren Aufgreifkriterien und Toleranzgrenzen sicher, daß nunmehr auch qualitativ bedeutsame regionale und lokale Fusionsvorgänge der Kontrolle unterworfen sind und, wenn die Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung zu erwarten ist, auch unterbunden werden können. Diese Modifizierungen sind wegen der großen Bedeutung erforderlich, die gerade lokale und regionale Pressemärkte für die Vielfalt des Pressewesens haben. Der Mechanismus der sogenannten Anzeigen-Auflagen-Spirale läßt gerade im lokalen und regionalen Bereich eine wirtschaftlich rentable Berichterstattung nur auf der Basis eines ausreichenden Anzeigengeschäfts zu. Deshalb kann eine schon geringfügige Verengung der Marktstruktur die Monopolisierung oder gar den Ausfall des Angebots nach sich ziehen. Nicht rückgängig zu machende Schädigungen der Wettbewerbsstrukturen und - was gesellschaftspolitisch noch schwerwiegender ist - eine bedenkliche Reduzierung des Meinungsspektrums wären die Folge.
Zur Erweiterung der Kontrollpflicht von Pressezusammenschlüssen wurden die allgemeinen Umsatzgrenzen für die Anzeige- und Kontrollpflicht auf ein Zwanzigstel des generellen Satzes herabgesetzt und für Pressefusion die sogenannte Regional-und Anschlußklausel gestrichen, nach der, an allgemeinen Maßstäben gemessen, quantitativ unbedeutende Fusionsfälle kontrollfrei gestellt waren. Weitere Änderungen haben wir nicht vorgenommen. So ließ sich die Pressefusionskontrolle voll in die allgemeine Kontrolle integrieren.
Seit Inkrafttreten des dritten Änderungsgesetzes sind vom Bundeskartellamt mehr als 70 Pressezusammenschlüsse erfaßt worden, von denen etwa 74 %, hätten nur die allgemeinen Kontrollvorschriften bestanden, von vornherein von der Kontrolle ausgeschlossen gewesen wären. Während vor Schaffung der pressekonformen Fusionskontrolle kein Pressezusammenschluß untersagt wurde, hat das Bundeskartellamt seither in drei Fällen Verbotsverfügungen erlassen. Ein weiteres Zusammenschlußvorhaben wurde von den Beteiligten aufgegeben, nachdem das Bundeskartellamt eine Untersagung angekündigt hatte.
Wie hoch darüber hinaus die Ziffer der Fusionsvorhaben ist, die bereits auf Grund des allgemeinen Vorfeldeffektes der Pressefusionskontrolle unterBundesminister Dr. Graf Lambsdorff
blieben sind, also einfach deswegen, weil es eine solche Einrichtung gibt, läßt sich nicht abschätzen. Man wird jedoch davon ausgehen können, daß die Unternehmen vielfach auf Grund der Existenz der Fusionskontrolle von wettbewerblich problematischen Zusammenschlußprojekten absehen. Zumindest wählen sie wettbewerblich tolerablere Formen, wenn sie eine negative Entscheidung im Kontrollverfahren für wahrscheinlich halten.
Vor diesem Hintergrund erscheint der Bundesregierung eine positive Bewertung der Pressefusionskontrolle angezeigt. Die Befürchtungen, die Erweiterung der Kontrollpflicht führe zu einer Erstarrung der Marktstrukturen, weil Pressefusionen nach den verstärkten Bestimmungen schlechthin unzulässig seien, haben sich als völlig unbegründet erwiesen. Ich möchte deutlich unterstreichen: Fusionskontrolle bedeutet nicht Fusionsverbot. Es ist kein einziger Fall bekannt, in dem die Sanierung eines Presseunternehmens an einer Untersagungsverfügung des Kartellamts gescheitert wäre.
Angesichts der im Verhältnis zu den Untersagungen relativ großen Zahl der erfaßten Zusammenschlußfälle müßte eher umgekehrt die Frage gestellt werden, ob die Pressefusionskontrolle nicht zu lasch ausgefallen sei. Die Bundesregierung verneint diese Frage. Die bestehenden Kontrollbefugnisse reichen aus. Schon die Tatsache, daß die Fusionskontrolle nicht mit Fusionsverbot gleichzusetzen ist, führt dazu, daß die Zahl der Kontrollfälle immer erheblich größer sein wird als die Anzahl der Versagungen.
Allerdings, meine Damen und Herren, sollte auch nicht der Eindruck entstehen, die Probleme der Pressekonzentration hätten sich im Gefolge der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung für Zeitungen und Verlage nun in Wohlgefallen aufgelöst. Gerade prosperierende Unternehmen, die ein hohes Gewinnpolster auf der Kante haben, expandieren gern durch Beteiligungskäufe. Es gibt viele Beispiele gerade jüngeren Datums. Daher ist nach Auffassung der Bundesregierung ein klarer ordnungspolitischer Rahmen, wie ihn die Pressefusionskontrolle vorgibt, unabhängig von der jeweiligen konjunkturellen Wetterlage unverzichtbar.
Noch eine Bemerkung zu den Problemen: Sicher erscheint, daß in dem so wichtigen Bereich der Abonnementtageszeitung die zu beobachtende Verfestigung der Marktpositionen sich tendenziell konzentrationshemmend auswirkt. Aber dies geschieht auf einem bereits beachtlichen Konzentrationsniveau. Ein völliger Konzentrationsstillstand ist nicht zu erwarten.
Es wird für die Pressefusionskontrolle daher besonders darauf ankommen, zu verhindern, daß der bestehende Restwettbewerb durch weitere Konzentrationsvorgänge beeinträchtigt wird. Ähnliches gilt für den Bereich der Straßenverkaufszeitungen.
Was die unterhaltenden Publikumszeitschriften und Fachzeitschriften anbetrifft, so ist die Entwicklung erfreulicher. Die relativ niedrigen Marktzutrittsschranken haben hier als Konzentrationsbremse gewirkt. Bei den unterhaltenden Publikumszeitschriften darf allerdings die starke Position der führenden Großverlage nicht verkannt werden.
Die Lage im Pressevertrieb ist durch zwei mögliche Entwicklungen gekennzeichnet: einmal ein stärkeres direktes Engagement der Großverlage im Vertrieb durch Beteiligungserwerb, zum anderen stärkere Konzentration innerhalb des Pressegroßhandels. Jede dieser möglichen Tendenzen wäre auch aus wettbewerbspolitischer Sicht bedenklich, weil ein von Großverlagen kontrollierter Pressevertrieb oder auch die Existenz weniger Mammutgroßhändler die Durchlässigkeit der Pressemärkte für eine Vielzahl von Objekten voraussichtlich stark einschränken würde. Eine konsequente Ausschöpfung der kontrollrechtlichen Möglichkeiten ist hier daher besonders wichtig.
({0})
Zum Abschluß noch eine grundsätzliche Feststellung. Die heutige Debatte macht wieder einmal deutlich, wie eng Wetbewerbsrecht und Medienpolitik miteinander zusammenhängen, obwohl sie von verschiedenen Ansätzen ausgehen. Die Sicherung funktionierender Wettbewerbsstrukturen im Pressebereich trägt ganz wesentlich zur Erhaltung der Meinungsvielfalt im Medienbereich bei. Der Vielfalt der ökonomischen Strukturen entspricht die Stimmenvielfalt im Konzert der Meinungen. Umgekehrt hat Konzentration innerhalb der ökonomischen Basis noch immer die Verarmung der Meinungslandschaft nach sich gezogen.
Es gibt nicht nur zwei deutsche Großstädte - Hamburg und Berlin -, in denen das leider sehr deutlich erkennbar geworden ist. Es gibt auch den deutschen Sonntag.
({1})
Deshalb wollen wir uns auch davor hüten, die Pressefusionskontrolle als unfehlbares Allheilmittel gegen jede Erscheinung von Pressekonzentration zu betrachten. Sie ist vor allen Dingen nicht geeignet, bereits entstandene Konzentrationsbewegungen zurückzuführen.
Noch mehr aktuelle Meinungsvielfalt wäre sehr erwünscht. Sie ist unter den gegebenen ökonomischen Bedingungen aber nicht zu erreichen und schon gar nicht zu erzwingen. Betrachtet man jedoch die deutsche Presselandschaft in ihrer Gesamtheit, so meine ich, daß wir mit diesem Bild auch im internationalen Vergleich durchaus zufrieden sein können. Deshalb hat die Bundesregierung auch nicht die Absicht, das bestehende gesetzliche Instrumentarium zu verändern.
({2})