Susset (NA), 1976-06-03:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Über eine Gesetzesvorlage zum Naturschutz und zur Landschaftspflege, denen zum Schutz unserer Umwelt eine so überragende Bedeutung zukommt, Bericht zu erstatten heißt, von der verantwortungsbewußten Sicherung der zukünftigen Lebensgrundlagen unserer gesamten Bevölkerung sprechen. Noch vor nicht allzu langer Zeit waren Naturschutz und Landschaftspflege in die Bereiche des Ideellen, des Romantischen verbannt, schienen eine Angelegenheit von Vereinen zu sein und fristeten im staatlichen Bereich ein Schattendasein. Es waren unwichtige Begriffe in den Zeiten der Not genauso wie in Zeiten des wirtschaftlichen Wiederaufbaus. Nur wenige erkannten die sich anbahnenden Belastungen der Natur, des Naturhaushalts und der Naturgüter sowie deren Lebensnotwendigkeiten für den Menschen. Die Aufgaben des Naturschutzes und der Landschaftspflege sind die Daseinsvorsorge und die Zukunftssicherung mit Hilfe der materiellen und immateriellen Naturgüter, die für die Existenz der Menschen unerläßlich notwendig sind.
Auch der Staat hat erkannt, daß es sich um eine öffentliche Aufgabe hoher Priorität handelt. Er hat sich in Bund und Ländern dieser Aufgabe gestellt. Schon im Oktober 1973 hatte ich Gelegenheit, als Sprecher meiner Fraktion zur CDU/CSU-Vorlage unter Zustimmung des ganzen Hauses darauf hinzuweisen, daß die Materie, die in dem vorliegenden Antrag angesprochen wird, nämlich der Naturschutz und die Landschaftspflege, das Lebensrecht und den Lebensraum jedes einzelnen Mitbürgers wesentlich und unmittelbar berührt und daß die Fortentwicklung ihrer rechtlichen Grundlagen eine der vordringlichsten Aufgaben dieser Legislaturperiode sei.
Als Berichterstatter des federführenden Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten kann ich hier heute versichern, daß sich der Ausschuß dieser Aufgabe mit großem Verantwortungsbewußtsein aller seiner Mitglieder unterzogen hat, der Aufgabe nämlich, die rechtlichen Grundlagen zu schaffen für die Erhaltung einer gesunden Umwelt, für die Herstellung oder Wiederherstellung des Gleichgewichtes des Naturhaushalts, für den Ausgleich zwischen den wachsenden Bedürfnissen der Gesellschaft mit ihren unterschiedlichen Anforderungen an Natur und Landschaft einerseits und dem begrenzten Potential der Natur andererseits. Dies geschah aus der Erkenntnis heraus, daß nur eine Landschaft, die sich in biologischem Gleichgewicht befindet, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und damit die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen sichern kann.
Für die gesetzgeberischen Maßnahmen ist wichtig, daß es gelingt, einheitliche Wert- und Zielvorstellungen festzulegen, dem Instrumentarium zu ihrer Erreichung einen gewissen Rahmen zu setzen und für die Verwendung der bereitzustellenden Mittel Rangfolgen festzulegen. Man darf jedoch auf dem Gebiete von Naturschutzt und Landschaftspflege nicht alles auf den Staat allein abstellen. Naturschutz und Landschaftspflege sind neben der Tätigkeit des Staates auf die Aktivität verantwortungsbewußter Bürger angewiesen. Um einen erfolgreichen Naturschutz und eine erfolgreiche Landschaftspflege zu entwickeln, ist deshalb ein ständiger Dialog zwischen Staat und Bürgern erforderlich.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, der Ausschuß hat sich seine Aufgabe nicht leichtgemacht. Er mußte sich mit den verschiedenen ihm zugeleiteten Vorlagen befassen, die allerdings übereinstimmend von dem Ziel geprägt waren, das zur Zeit im Gebiet der Bundesrepublik geltende Recht gesetzlich fortzuentwickeln und den neuen, erweiterten Anforderungen der Bevölkerung an Natur und Landschaft anzupassen. Es galt, dem Begriff des Naturschutzes einen anderen, modernen Inhalt zu geben. Während das bisherige Naturschutzrecht auf das Bewahren ausgerichtet war, erfordert ein moderner Naturschutz darüber hinaus die Hinwendung zur aktiven Planung und Gestaltung, ausgehend von der freien Natur bis hin zu möglichen Grünordnungen in den Siedlungsräumen. Ich kann dem Hohen Hause für die CDU/CSU mit Befriedigung berichten, daß nicht nur ein einheitlicher Beschluß für den dem Hohen Hause vorliegenden Antrag zustande kam, sondern daß zu den Grunderkenntnissen über Voraussetzungen, Funktionen und Aufgaben eines modernen Naturschutzes in unserer Industriegesellschaft sowohl politisch als auch sachlich eine völlige Übereinstimmung der Meinungen aller Mitglieder unseres Ausschusses am Ende der Beratungen verzeichnet werden konnte.
Zu den Einzelheiten des Verfahrens, nach dem der Ausschuß hinsichtlich der Behandlung der verschiedenen Vorlagen in seinen Beratungen vorgegangen ist, bitte ich auf den Ihnen vorliegenden schriftlichen Bericht verweisen zu dürfen. Hervorheben möchte ich daraus jedoch, daß einmal der Ausschuß aus den verschiedenen Vorlagen, die ihm zugeleitet wurden, eine Neufassung des Gesetzentwurfes erarbeitete, sich hierbei im wesentlichen an den Entwurf

des Bundesrates anlehnte, aber auch Elemente der Vorlagen der CDU/CSU-Fraktion und der Vorlage der Bundesregierung in seine Beratungen einfließen ließ und daß zum andern der erarbeitete Gesetzentwurf im Gegensatz zur Vorlage der Bundesregierung von der geltenden Verfassungslage ausgeht, die in Art. 75 Nr. 3 des Grundgesetzes Naturschutz und Landschaftspflege der Rahmenkompetenz des Bundes zuweist.
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Dabei bleiben die in Fortentwicklung der Bestimmungen des Reichsnaturschutzgesetzes in neuen Landesgesetzen geschaffenen landesrechtlichen Vorschriften in ihrem Kern im wesentlichen erhalten. Der Entwurf beläßt den Ländern die Möglichkeit, aus ihrer regional unterschiedlichen Situation heraus Lösungen zu suchen, die ihren jeweiligen Gegebenheiten entsprechen. Das ist ein Verfahren, das sicher erfolgreicher auf der Basis eines Rahmengesetzes des Bundes verfolgt werden kann, als es auf der Grundlage eines Gesetzes in Vollkompetenz des Bundes möglich gewesen wäre.
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Den Ländern ist es nun aufgegeben, innerhalb von zwei Jahren entsprechende Landesgesetze zu erlassen oder bestehende Regelungen anzupassen. Die unmittelbar geltenden Vorschriften sind einzeln in § 4 der Vorlage aufgeführt. Diese Einzelbestimmungen sind überwiegend Mindestbestimmungen, über die die Länder hinausgehen können.
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- Ich weiß nicht, was der Kollege Gallus dagegen einzuwenden hat. Ich habe den Eindruck, daß er als Vertreter der Regierungskoalition einen Gesetzentwurf, der im Einvernehmen mit den Vertretern der Bundesregierung verabschiedet wird, hier am Ende wieder miesmachen will.
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Das mit der Gesetzesvorlage weiterhin eingeführte Verursacherprinzip, bedeutet, daß derjenige, der Schäden an Natur oder Landschaft verursacht, dafür auch aufzukommen hat. In Zukunft werden die natürlichen Lebensgrundlagen wie Wasser, Luft, Landschaft nicht mehr als quasi vogelfrei bezeichnet werden können. Der einzelne kann nicht die sich aus seinen Eingriffen in Natur und Landschaft ergebenden Vorteile für sich in Anspruch nehmen, aber den Ausgleich der von ihm verursachten Schäden an Natur und Landschaft auf die Allgemeinheit abwälzen.
Lassen Sie mich drei grundsätzliche Schwerpunkte der Vorlage hervorheben.
Erstens. Zum Wandel des Begriffs „Naturschutz" ist zu bemerken, daß sich der traditionelle Naturschutz im wesentlichen darauf beschränkte, besonders wertvolle Bestandteile der Natur und der Landschaft zu bewahren. Pflege und Gestaltung der Landschaft in ihrer Gesamtheit dagegen waren dem Reichsnaturschutzgesetz völlig fremd. Für die Zukunft reicht es aber nicht mehr aus, nur bestimmte wertvolle Landschaftsteile vor ihrer Zerstörung zu bewahren. Denn Natur und Landschaft sind die natürlichen Lebensgrundlagen der Menschen. Diese Lebensgüter vor schädlichen Einwirkungen zu schützen und Natur und Landschaft in ihrem Gesamtgefüge zu erhalten und zu gestalten, das sind die Aufgaben eines modernen Naturschutzes. Ihm muß dafür die Möglichkeit eingeräumt werden, bei Notwendigkeit aktiv einzuschreiten.
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Aus dem ehemals bewahrenden Naturschutz hat sich auch nach dem Text der Vorlage ein neuer Naturschutzbegriff entwickelt, der nunmehr einen erweiterten, einen aktiven Naturschutz beinhaltet.
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Zweitens. Die Bedeutung und die Aufgaben der Landschaftsplanung sind in den Bestimmungen des Zweiten Abschnitts des Entwurfs im einzelnen festgelegt. Während die überörtlichen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege für den Bereich eines Landes in Landschaftsprogrammen und für Teile eines Landes in Landschaftsrahmenplänen dargestellt werden, wobei das Landschaftsprogramm durch großräumige Analysen und Diagnosen konkretisierte Zielvorstellungen enthalten und der Landschaftsrahmenplan das für einzelne Regionen vorgesehene Planungsinstrument darstellen soll, ist der Landschaftsplan gemäß § 6 der Vorlage die Grundlage für die Durchführung einzelner Naturschutz- und Landschaftspflegemaßnahmen insbesondere bei entstandenen oder drohenden Eingriffen in Natur und Landschaft sowie bei anderen Schutz-, Pflege- oder Entwicklungsmaßnahmen aus Gründen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Im Landschaftsplan sollen die Erfordernisse und die Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege für die Praxis im öffentlichen Bereich dargestellt und begründet werden. Der Landschaftsplan erstreckt sich auch auf Anweisungen über den Zugang zu Küsten und Ufern, zu Teilen der Landschaft von besonderer Seltenheit, Eigenart oder Schönheit und erfaßt auch begrünte Flächen und deren Bestände sowie die Veränderungen des Landschaftsbildes durch den Städtebau. Die Bestimmungen über die Landschaftsplanung sind die Voraussetzungen für die effektive Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege, dies auch über den Rahmen der einzelnen Länder hinaus für die Gesamtheit des Bundesgebiets.
Drittens. Die Vorschriften über die Eingriffe in Natur und Landschaft in § 8 gehören zu den grundlegenden Bestimmungen des Gesetzes, denen für die zukünftige Gestaltung des Naturschutzes und der hierfür erforderlichen Maßnahmen eine besonders bedeutungsvolle Aufgabe zukommt. § 8 des Entwurfs stellt sicher, daß bei allen Einwirkungen die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege umfassend berücksichtigt werden. Den Naturschutzbehörden wird dabei ein stärkeres Mitspracherecht eingeräumt als nach bisherigem Recht. Wenn nun ein solcher Eingriff als gegeben anzusehen ist und für diesen Eingriff dann die Zustimmung
einer Behörde, eine Planfeststellung oder eine sonstige Entscheidung oder Anzeige vorgeschrieben ist, entscheidet die Behörde, inwieweit vermeidbare Beeinträchtigungen zu unterlassen und inwieweit unvermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch entsprechende Maßnahmen auszugleichen sind.
Lassen sich Beeinträchtigungen nicht vermeiden oder nicht in erforderlichem Umfang ausgleichen, so ist der Eingriff zu untersagen, wenn im konkreten Fall die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege allen übrigen Interessen der Allgemeinheit und der Betroffenen im Range vorgehen. Als Eingriff wird nach der Vorlage definiert „die Veränderung der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit der Natur oder das Landschaftsbild erheblich und nachhaltig beeinträchtigen kann".
Die Regelung ist, was die Folge eines Eingriffs angeht, eine Mindestregelung. Die Länder können hierzu aber weitergehende Regelungen treffen. In dem uns vorliegenden Gesetzentwurf wird die Entscheidung über einen Eingriff an die Notwendigkeit einer anderen Entscheidung gebunden. Das heißt, theoretisch unterliegt nicht jeder Eingriff dieser Regelung. Da aber in der Praxis in aller Regel jede Veränderung der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen von einiger Bedeutung heutzutage irgendwie einer behördlichen Entscheidung oder Anzeigepflicht unterliegt, dürften in diesen Fällen die Bestimmungen des uns vorliegenden Gesetzes zum Zuge kommen.
In all diesen Fällen wird ein naturschutz- und landschaftsgerechtes Verhalten durchzusetzen sein. Alle Maßnahmen unterliegen allerdings dem allgemeinen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 2 sowie der besonderen Abwägungsregelung des § 8.
Eine besondere Bedeutung kommt im Hinblick auf die Existenz und die naturgegebene Tätigkeit der Landwirtschaft dem § 8 Abs. 7 des Gesetzes zu. Es geht dabei um die sogenannte Landwirtschaftsklausel, die zu streichen der Innenausschuß des Bundestages empfohlen hatte. Der federführende Ausschuß schlug demgegenüber die Aufrechterhaltung vor.
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Diese Klausel ist nun auch in der Vorlage enthalten. In logischer Konsequenz enthält deshalb § 8 Abs. 7 die Formulierung „Die ordnungsgemäße land-, forst- und fischwirtschaftliche Bodennutzung ist nicht als Eingriff in Natur und Landschaft anzusehen".
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Der Gesetzgeber nimmt damit nicht etwa den Gesamtbereich der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft aus der Eingriffsregelung aus, sondern nur die Bodennutzung. Hierunter fallen die Maßnahmen des ordnungsgemäßen Acker- und Pflanzenbaus, die ordnungsgemäße Wiesen- und Weidennutzung, die ordnungsgemäße Waldwirtschaft und die Fischwirtschaft.
Lassen Sie mich noch zu einer weiteren Einzelvorschrift etwas sagen. In § 27 ist das Betreten der Flur in Anlehnung an § 14 des Bundeswaldgesetzes geregelt. In § 14 Abs. 1 des Bundeswaldgesetzes ist das Reiten auf Straßen und Wegen auf eigene Gefahr gestattet. Ich sage dies, weil gestern hier Fernschreiben ankamen, in denen wir gebeten wurden, doch klarzustellen, was wir in diesem Naturschutzgesetz unter „Betreten" verstehen. Das steht also eindeutig in § 14 des Bundeswaldgesetzes, und das gilt auch für § 27 des Entwurfs. Den Ländern bleiben Einzelregelungen vorbehalten.
Eine weitere schwierige Frage, die eingehender Beratung bedurfte, war die Frage der Mitwirkung von Verbänden. Die Bestimmung über die Mitwirkung von Verbänden hat ihren Ursprung in der Forderung der Naturschutz- und Umweltschutzverbände, die sogenannte Verbandsklage einzuführen. Die intensiven Beratungen zeigten aber, daß eine solche Regelung erhebliche Schwierigkeiten heraufbeschwören würde.
Die Verfechter der Verbandsklage stützen sich bei ihrer Forderung u. a. auf ein Gutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen auf Bundesebene aus dem Jahre 1974, in dem der Rat die Verbandsklage für Umweltschutzverbände empfiehlt, weil Regierung und Verwaltung sich nicht scheuen dürften, die Gesetzmäßigkeit ihres Verhaltens in Umweltschutzangelegenheiten vor unabhängigen Gerichten vertreten zu müssen.
Die Einführung der Verbandsklage wurde schließlich in den Beratungen des Ausschusses einerseits für nicht erforderlich gehalten, andererseits wurden gewisse mit der Verbandsklage verbundene Gefahren gesehen. Mit einer solchen Regelung würde ein Präzedenzfall geschaffen, der auch auf anderen Verwaltungsgebieten und hinsichtlich anderer Verbände zu unabsehbaren Folgen führen würde. Im Ergebnis der Beratungen des Ausschusses ist für die mindestens auf Landesebene anerkannten Naturschutzverbände in bestimmten Fällen ein qualifiziertes Anhörungsrecht festgelegt worden. Bedingung für das Funktionieren dieses Verfahrens ist jedoch, daß auch tatsächlich jedem dieser anerkannten Verbände Gelegenheit zur Äußerung zu einem solchen anhörungswichtigen Vorhaben gegeben wird.
Ein weiterer neuralgischer Punkt der Vorlage war die Finanzierungsregelung. Dazu möchte ich auf den schriftlichen Bericht verweisen.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, für die CDU/CSU sind Naturschutz und Landschaftspflege gewichtige Elemente des gesamten Umweltschutzes. Umweltschäden sind von Menschen verursachte Schäden, und Menschen müssen auch die Lösungen zur Beseitigung und Verhinderung dieser Schäden finden.
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Es muß für die Zukunft verhindert werden, daß unsere heute lebende Generation um gegenwärtiger Vorteile willen die Lebensgrundlagen künftiger Generationen angreift und vernichtet. Die vor uns liegenden Aufgaben sind vielfältig und umfangreich. Ich hoffe für die CDU/CSU-Bundestagsfraktion, daß hierzu durch die Verabschiedung des vorliegenden Gesetzentwurfs ein entscheidender Beitrag geleistet wird.

Namens der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und als Berichterstatter des Ausschusses bedanke ich mich bei den Vertretern der verschiedenen beteiligten Ministerien, bei den Vertretern der Bundesländer und bei allen, die an der langwierigen Beratung dieses schwierigen Gesetzes mitgewirkt haben.
Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat es durch ihren entscheidenden Beitrag zur Beratung dieses Gesetzes ermöglicht, daß eine bedeutsame Lücke in der Umweltschutzgesetzgebung geschlossen werden konnte. Wir stimmen diesem Gesetz zu.
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