Barzel (präsident), 1983-09-29:
Meine Damen und Herren, mit liegen weitere Wortmeldungen nicht vor. Ich schließe die Aussprache. Der Ältestenrat schlägt vor, den Gesetzentwurf des Bundesrates auf der Drucksache 10/374 zu überweisen zur federführenden Beratung an den Rechtsausschuß, zur Mitberatung an den Sportausschuß und den Ausschuß für Wirtschaft. Sind Sie mit dem Vorschlag auf Überweisung einverstanden? - Ich sehe keinen Widerspruch; dann ist so beschlossen.
Ich rufe Punkt 6 der Tagesordnung auf:
Erste Beratung des vom Bundesrat eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit sowie zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung
- Drucksache 10/171 Überweisungsvorschlag des Ältestenrates: Rechtsausschuß ({0})
Innenausschuß
Finanzausschuß
Im Ältestenrat ist eine Aussprache von 10 Minuten je Fraktion vorgesehen worden. - Ich sehe dazu keinen Widerspruch; dann ist so beschlossen.
Wird das Wort zur Begründung gewünscht? - Das Wort zur Begründung hat der Minister für Justiz des Landes Baden-Württemberg, Herr Dr. Eyrich.
Minister Dr. Eyrich ({1}): Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Lassen Sie mich einige kurze Bemerkungen zur Begründung dieses Gesetzentwurfs sagen, wie sie den Erwägungen des Bundesrates zugrunde liegen.


Minister Dr. Eyrich ({2})
Die Geltungsdauer des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit ist, wie wir alle wissen, bis zum 31. Dezember 1983 befristet. Da sich die dort enthaltenen Regelungen unstreitig bewährt haben, muß ihre Geltung im Interesse der auch weiterhin dringend gebotenen Vereinfachung und Beschleunigung der verwaltungs- und finanzgerichtlichen Verfahren über diesen Zeitpunkt hinaus sichergestellt werden. Der Entwurf sieht deshalb eine Verlängerung der Laufzeit des Entlastungsgesetzes um weitere fünf Jahre vor.
Darüber hinaus sind aber noch weitere zusätzliche Maßnahmen zur Beschleunigung des Verfahrens im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit erforderlich. Dies gilt vor allem für Rechtsstreitigkeiten um technische Großanlagen wie z. B. Kernkraftwerke, herkömmliche Kraftwerke ab einer bestimmten Größenordnung, Flughäfen, größere Bundesbahnanlagen, Bundesautobahnen und große Müllbeseitigungsanlagen.
Es besteht in diesem Hause wohl weitgehend Übereinstimmung, daß die hier angesprochenen Verwaltungsgerichtsprozesse in der Regel zu lange dauern. Bis zum rechtskräftigen Abschluß solcher Verfahren können Jahre vergehen, und sie vergehen in der Regel auch.
Als besonders markantes Beispiel darf ich in diesem Zusammenhang den Rechtsstreit um das Kernkraftwerk Wyhl anführen. Dieser Prozeß läuft sieben Jahre und ist jetzt beim Bundesverwaltungsgericht anhängig. Wie lange dieses Verfahren dauern wird, weiß niemand.
Sicherlich - ich gebe es zu - ist das Beispiel des Kernkraftwerks Wyhl nicht repräsentativ für sämtliche Verfahren, die von dem Katalog des Entwurfs erfaßt sind. Aber auch weniger spektakuläre Rechtsstreitigkeiten können - selbst, wenn die Revisionsinstanz nicht angerufen wird - unter Umständen Jahre dauern. Darüber sollten wir uns klar sein, meine Damen und Herren: Das sind Jahre der Ungewißheit, sowohl für den Betreiber der umstrittenen Anlage als auch für die von einem solchen Verfahren betroffenen Bürger.
Dieser in jeder Hinsicht - sowohl für den einen wie für den anderen - unbefriedigende Zustand bedarf dringend einer Korrektur. Es ist nach Auffassung des Bundesrates vor allem auch unter dem Blickwinkel der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens kaum mehr vertretbar, daß die Realisierung von Großvorhaben im Bereich der Energieversorgung, der Abfallbeseitigung und des Verkehrs, die - und dies muß man auch sagen - in aller Regel zum Nutzen und im Interesse der Allgemeinheit durchgeführt werden sollen, über längere Zeiträume hinweg ungewiß bleibt.
Anzustreben ist deshalb eine Regelung, die den rechtskräftigen Abschluß der Gerichtsverfahren innerhalb eines angemessenen Zeitraums ermöglicht. Dieses Ziel kann wirkungsvoll nur durch den Wegfall einer Tatsacheninstanz erreicht werden. Dabei erscheint es dann sinnvoll und zweckmäßig, die betreffenden Streitsachen wegen ihrer in der Regel landesweiten Bedeutung erstinstanzlich dem Oberverwaltungsgericht als dem obersten Verwaltungsgericht eines Landes zuzuweisen.
Diese Regelungen des Entwurfs müssen nunmehr - und darum bitte ich - möglichst bald getroffen werden. Wie eine kürzliche Umfrage meines Hauses ergeben hat, sind in den Bundesländern für die nächsten Jahre eine ganze Anzahl von Vorhaben der vom Entwurf erfaßten Art geplant. Die damit verbundenen Investitionsentscheidungen in Millionen-, ja in Milliardenhöhe lassen sich in den zuständigen Gremien, aber auch vor der Öffentlichkeit letztlich nur dann überzeugend verantworten, wenn der Rechtsstreit um die jeweils angefochtene Verwaltungsentscheidung bereits rechtskräftig abgeschlossen ist oder aber, wenn eine letztinstanzliche gerichtliche Entscheidung durch Straffung des Verfahrens jedenfalls noch vor dem Zeitpunkt ergehen kann, in dem bereits erhebliche Mittel in das Vorhaben investiert worden sind. Die Ungewißheit, mit der solche Vorhaben bis zum rechtskräftigen Abschluß des Hauptverfahrens selbst dann behaftet sind, wenn die Gerichte einen etwaigen behördlich angeordneten Sofortvollzug bestätigen, kann nur dadurch auf eine vertretbare Zeitspanne reduziert werden, daß die entsprechenden Rechtsstreitigkeiten unter Wegfall einer Tatsacheninstanz erstinstanzlich dem Oberverwaltungsgericht zur Entscheidung zugewiesen werden.
Ich weiß, wir hören gelegentlich die Befürchtung, daß mit einer solchen Verfahrensgestaltung der Rechtsschutz des Bürgers Not leiden müse, daß mit einer solchen Maßnahme gar ein Abbau des Rechtsstaates verbunden sei. Ich mag diese Befürchtung nicht teilen. Von einem Abbau des Rechtsstaates kann bei einer Verkürzung des Rechtsweges von drei auf zwei Instanzen, wie es im Gesetzentwurf :für bestimmte Verfahren vorgesehen ist, ganz gewiß keine Rede sein. Eine Verkürzung des Instanzenzugs und die damit verbundene Straffung des Verfahrens können geradezu im Gegenteil zu einer Verbesserung des Rechtsschutzes führen, weil zu einem effektiven Rechtsschutz nicht nur gehört, daß die Gerichte eine richtige, eine gerechte Entscheidung fällen. Es kommt auch darauf an, daß Rechtsschutz innerhalb eines angemessenen Zeitraums gewährt wird. Letzteres ist jedoch derzeit bei vielen der hier interessierenden Verfahren nicht der Fall. Rasche Abhilfe tut deshalb not.
Gewiß werden auch die im Entwurf vorgesehenen Regelungen nicht zu dem Idealzustand führen, bei dem sich, wie Sendler es einmal formuliert hat, Schnelligkeit und maximale Richtigkeit von Entscheidungen ausgleichen. Ich bin aber überzeugt, daß die Oberverwaltungsgerichte und das Bundesverwaltungsgericht imstande sein werden, den Prozeßbeteiligten in den hier in Frage stehenden Verfahren einen nach Lage der Dinge optimalen Rechtsschutz zu bieten, d. h. innerhalb einer angemessenen Zeit eine sachgerechte Entscheidung zu treffen.
Wir sollten uns, so meine ich, vor der Illusion hüten, ein Höchstmaß an Gerechtigkeit und Rechtsstaatlichkeit sei nur bei einer Vielzahl von Instanzen zu erreichen. Wenn dem so wäre, müßten alle

Minister Dr. Eyrich ({3}) gerichtsverfassungsrechtlichen Regelungen, die für bestimmte Verfahren nur eine oder zwei Instanzen vorsehen, als bedenklich angesehen werden.
({4})
Es wird jedoch wohl niemand ernsthaft der Meinung sein, daß etwa die Vorschriften des Gerichtsverfassungsgesetzes, die gerade für die gewichtigsten Strafsachen nur eine Tatsacheninstanz und eine Revisionsinstanz vorsehen, oder daß die Bestimmung etwa des § 50 der Verwaltungsgerichtsordnung, wonach das Bundesverwaltungsgericht in erster und letzter Instanz über bestimmte Verwaltungsrechtsstreitigkeiten zu entscheiden hat, verfassungswidrig seien. Gleiches gilt auch für die Bestimmungen der Finanzgerichtsordnung, die überhaupt nur einen zweistufigen Instanzenzug mit einer Tatsacheninstanz und einer Revisionsinstanz vorsehen.
Das Bundesverfassungsgericht hat schon mehrfach entschieden, daß aus Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes nicht die Garantie eines mehrstufigen gerichtlichen Instanzenzuges abzuleiten ist. Art. 19 Abs. 4 gewährleistet den effektiven Rechtsschutz im Sinn einer Rechtsweggarantie, nicht aber im Sinne einer Rechtsmittelgarantie.
Ich darf bei dieser Gelegenheit im übrigen noch daran erinnern, daß die Zuweisungen von Rechtsstreitigkeiten in die erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichtes nun wahrhaftig kein Novum in der Verwaltungsgerichtsbarkeit darstellt. Bereits nach geltendem Recht entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über Klagen gegen bestimmte Verfügungen der obersten Landesbehörden auf dem Gebiet etwa des Vereinsrechts. Das Oberverwaltungsgericht entscheidet erstinstanzlich auch über Normenkontrollanträge im Sinne des § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung. Schließlich ist das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug auch für Streitsachen nach dem Flurbereinigungsgesetz zuständig.
Diesen Vorschriften liegt der Gedanke zugrunde, daß bestimmte Rechtssachen wegen ihrer besonderen Bedeutung zweckmäßigerweise von einem Obergericht, nämlich dem Oberverwaltungsgericht, entschieden werden, weil bei diesem Gericht nach Auffassung des damaligen Gesetzgebers ein, wie er sagt, die Verhältnisse rasch klärender und doch nicht geringwertiger Rechtsschutz gewährleistet ist. Diese nach wie vor gültigen gesetzgeberischen Erwägungen rechtfertigen die Begründung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts auch für die vom vorliegenden Gesetzentwurf erfaßten Rechtsstreitigkeiten.
Bei der Überlegung, für diese Verfahren die erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts vorzusehen, war auch von Bedeutung der Umstand, daß bei den im Katalog aufgeführten Anlagen in aller Regel besonders intensive, auch dem Rechtsschutz des Bürgers dienende Verwaltungsverfahren durchgeführt werden, in denen durch qualifizierte Behörden eine eingehende und detaillierte Überprüfung der geplanten Projekte vorgenommen wird. Kann man es bei einer solchen
Sachlage wirklich für wünschenswert halten, daß Großverfahren dieser Art, die schon im Verwaltungsbereich eine ganz erhebliche Vorbereitungszeit benötigen, nach einem oft lange dauernden Verfahren in einer gerichtlichen Tatsacheninstanz auch noch durch eine zweite Tatsacheninstanz getrieben werden, ohne daß dort - und das ist j eden-falls, wie die Erfahrung zeigt, die Regel - grundlegend neue tatsächliche Erkenntnisse gewonnen werden können? Ich meine: Nein.
Aus der Sicht des Bundesrates ist allerdings nichts dagegen einzuwenden, wenn entsprechend der Anregung der Bundesregierung in ihrer Stellungnahme zu diesem Gesetzentwurf im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens noch die Frage geprüft wird, ob es auch unter Berücksichtigung des Beschleunigungsziels des Entwurfs angemessen wäre, für den einstweiligen Rechtsschutz eine Rechtsbeschwerde zum Bundesverwaltungsgericht zu eröffnen. Die Initiatoren des Gesetzentwurfs haben dieses Problem natürlich auch gesehen. Sie haben von der Einführung einer Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht abgesehen. Ich meine, dieser Frage sollte in den zuständigen Ausschüssen noch einmal eingehend, auch unter dem Blick einer eventuell drohenden Verfahrensverzögerung, nachgegangen werden. Ein grundsätzliches Nein spricht der Bundesrat dazu nicht, sondern wir müssen erwägen und ausloten, ob hier noch eine Möglichkeit besteht, ohne den mit diesem Verfahren angestrebten Beschleunigungseffekt zu gefährden.
Lassen Sie mich abschließend noch ein paar allgemeine Worte zum Instanzenzug in der Verwaltungsgerichtsbarkeit sagen. Ungeachtet der Besonderheiten der vom Gesetzentwurf erfaßten Rechtsstreitigkeiten, die die Zuweisung in die Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts rechtfertigen, wird sich der Gesetzgeber, davon bin ich überzeugt, unter dem Druck der ständig wachsenden Geschäftsbelastung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit in nicht allzu ferner Zeit auch Gedanken darüber machen müssen, ob nicht für sämtliche Verwaltungsrechtsstreitigkeiten unter Beibehaltung der Institution eines dreistufigen Instanzenzuges generell nur noch eine Tatsacheninstanz zur Verfügung gestellt werden soll. Zu denken wäre etwa an das im Entwurf einer Verwaltungsprozeßordnung vorgesehene System der Zulassungsberufung. Diese Frage bedarf - ich weiß es - einer gründlichen Überlegung. Aber diese Überlegung sollte in der Tat angestellt werden.
Im Augenblick geht es nunmehr darum - und da richte ich die Bitte an alle Fraktionen des Hohen Hauses -, einen Weg zu finden, wie die Dauer von Rechtsstreitigkeiten im Bereich der umweltrelevanten Großverfahren auf einen angemessenen Zeitraum beschränkt werden kann. Ich meine, der Gesetzentwurf des Bundesrates zeigt hierfür den richtigen und zugleich rechtsstaatlich unbedenklichen Weg auf. Dieser Weg sollte im Interesse des Anliegens, das dem Gesetzentwurf zugrunde liegt und das ich Ihnen mit meinen Ausführungen zu verMinister Dr. Eyrich ({5})
deutlichen suchte, möglichst rasch beschritten werden.
Eine Regelung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts erst im Zusammenhang etwa mit der beabsichtigten Verwaltungsprozeßordnung, wie dies mitunter gefordert wird, erscheint mir nicht vertretbar. Niemand von uns kann heute sagen, ob und gegebenenfalls wann die Verwaltungsprozeßordnung einmal Gesetz werden wird. Nach meinen Erfahrungen wird es, wenn man die Situation realistisch betrachtet, noch etliche Jahre dauern, bis ein so komplexes Gesetzeswerk, wie es der Entwurf einer Verwaltungsprozeßordnung darstellt, vom Bundestag verabschiedet werden kann.
Demgegenüber wird die vorliegende Gesetzesnovelle mit ihrem überschaubaren Umfang von den gesetzgebenden Körperschaften sehr viel zügiger beraten und abschließend behandelt werden können. Der Bundesrat wäre Ihnen dankbar, wenn Sie das Ihnen Mögliche dazu beitragen könnten.
Danke schön.
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