Ehlers (präsident), 1951-04-18:
Ich danke dem Herrn Berichterstatter.
Als Mitberichterstatter hat das Wort Herr Abgeordneter Farke.
Farke ({0}), Mitberichterstatter: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Für die Beratung eines Gesetzes über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und WürttembergHohenzollern lagen dem 30. Ausschuß drei Gesetzentwürfe vor. Der Gesetzentwurf der FDP wurde zugunsten des Entwurfes Gengler zurückgezogen. Mit einer Mehrheit von einer Stimme wurde nach zum Teil leidenschaftlichen Auseinandersetzungen der Gesetzentwurf Hilbert abgelehnt und der Gesetzentwurf Gengler zur Verhandlungsgrundlage

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bestimmt. Dieser Entwurf liegt nun in seiner Grundkonzeption als Ausschußentwurf dem Hohen Hause zur Entscheidung vor.
Die Minderheit im Ausschuß, deren Stellungnahme ich als Berichterstatter vertrete, trat bei den Abstimmungen über die einzelnen Paragraphen unterschiedlich in Erscheinung, war aber bei der Grundsatzentscheidung der Mehrheit nur um eine Stimme unterlegen.
Die Minderheit verwahrte sich in der allgemeinen Grundsatzdebatte gegen die Anerkennung der durch Besatzungswillkür geschaffenen drei Länder, von deren Status aus die Abstimmungsbezirke nach
3 des Entwurfs Gengler gebildet werden sollen. Sie erkennt nur den Status quo ante an: die alten Länder Baden und Württemberg, die bis zum Jahre 1945 bestanden, die in dem Bewußtsein des gesamten deutschen Volkes weiter bestehen, die nur als diese alten Länder, also in zwei Abstimmungsbezirken, zu entscheiden haben, ob sie wieder selbständig bestehen oder sich zum Südweststaat zusammenschließen wollen.
Die Minderheit verwahrte sich weiter dagegen, daß rein materielle Zweckmäßigkeitserwägungen aus einer gegenwärtig unnormalen wirtschaftlichen und sozialen Zwangslage zu einer Negierung geistig-seelischer Volkstumswerte und landsmannschaftlich gebundener Staatszugehörigkeitsgefühle führen sollen und die Begründung für das Abstimmungsverfahren beim Antrag Gengler bildeten. Die Minderheit verwahrte sich weiter dagegen, daß dieses Abstimmungsverfahren mit der Auszählungsund Majorisierungsklausel in § 10 die Entscheidung vorwegnimmt und damit einen echten Volksentscheid verhindert. Sie konnte nicht der Ansicht der Mehrheit des Ausschusses stattgeben, daß ein ) Abstimmungsverfahren im inneren deutschen Raum ein anderes sein dürfe als in Grenzgebieten oder dem Auslande gegenüber. Für sie ist das Verfahren der Abstimmung unteilbar. Für sie verlangt auch der Begriff Demokratie ein eindeutiges Verfahren, das zur Feststellung des Volkswillens keine Variationen kennt, um nicht den Begriff Demokratie ad absurdum zu führen. Wenn der Herr Vorberichterstatter in seinem Bericht soeben gesagt hat, die Lösung des Ausschusses lege die Entscheidung in die Hand Nordbadens und der Entwurf Hilbert lege die Entscheidung in die Hand von Südbaden, so möchte ich hier im Namen der Minderheit erklären, daß beide Folgerungen nicht gerecht sind, sondern für die Minderheit nur die Abstimmung gerecht ist, bei der in den beiden alten Ländern die Entscheidung in die Hand der Mehrheit gelegt wird.
Im einzelnen nahm nun die Minderheit in den Ausschußverhandlungen folgende Stellung ein.
Art. 118 GG gibt keine Generalermächtigung, alles zu tun, was dem Bundesgesetzgeber für die Neugliederung der drei südwestdeutschen Länder zweckmäßig erscheint. Vielmehr geht Art. 118 als lex specialis nur dem Art. 29 vor, nicht den übrigen Artikeln des Grundgesetzes und vor allem nicht den Strukturprinzipien des Grundgesetzes. Daher sind auch beim Vollzug des Art. 118 die Artikel 23, 25, 28, 72, 79- und 80 GG zu beachten.
Art. 118 durchbricht also als lex specialis das Grundgesetz nur in Art. 29, nicht dagegen in den anderen genannten Artikeln. Der Charakter seiner Spezialität ist in seiner Wortfassung abweichend von den Vorschriften des Art. 29 ausdrücklich festgehalten. Aber das Verhältnis seiner Spezialität erstreckt sich nur auf Art. 29 Abs. 2 bis 7. Art. 118 tritt somit an die Stelle von Art. 29 Abs. 2 bis 7 GG, wogegen die Vorschrift des Art. 29 Abs. 1 GG als generelles Neugliederungsprinzip durch Art. 118 niemals verdrängt werden kann. Dieses Generalprinzip gilt also auch für die Neugliederung der drei südwestdeutschen Länder, die nach Art. 118 erfolgen soll.
Daraus ergeben sich weitreichende staatsrechtliche Folgerungen. Eine dieser Folgerungen z. B. war nach dem Abgeordneten von Merkatz die These, daß bei der Festlegung der Abstimmungsprozedur zwingend auf die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge Rücksicht zu nehmen ist. Schon danach ist also die Einteilung des Abstimmungsgebietes in vier Stimmbezirke und die Majorisierung eines Stimmbezirks durch die drei anderen grundgesetzwidrig. Die richtige, Art. 118 Abs. 1 entsprechende Lösung wäre die Abstimmung in den früheren Ländern Baden und Württemberg. Die Einteilung des Abstimmungsgebietes in vier Stimmbezirke nach § 3 des Entwurfs kann also für die Abstimmung nur technische Bedeutung beanspruchen.
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Die natürlich gegebenen Abstimmungsbezirke sind die alten Länder selbst.
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Art. 118 unterwirft das Bundesgesetz einer Volksbefragung und nicht einer Bevölkerungsbefragung. Daher ist die Einschränkung der Stimmberechtigung auf die Wohnbevölkerung bei nur dreimonatigem Wohnsitz und wegen der gefährlichen Präjudizierung späterer Volksabstimmungen - Saargebiet, Nordschleswig usw. - verfassungsrechtlich bedenklich und nationalpolitisch geradezu gefährlich.
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In dieser Beschränkung des Stimmrechts wird das demokratische Selbstbestimmungsrecht der den einzelnen Ländern verbundenen Staatsvölker verletzt, da es sich bei der Volksbefragung des Art. 118 nicht um eine Bundesgebietsabstimmung, sondern um eine örtliche, den Prinzipien des Art. 29 Abs. 1 GG verpflichtete Willenskundgebung der beteiligten Staatsvölker handelt. Ein dreimonatiger Aufenthalt zugewanderter Personen reicht unmöglich aus, sich mit den örtlichen Verhältnissen vertraut zu machen und in die Lage versetzt zu werden, sein Votum vernünftig zu begründen. Die Stimmberechtigung muß daher nach der Meinung der Minderheit mindestens an einen Wohnsitz von der Dauer eines Jahres geknüpft werden. Das Wohnsitzprinzip in dieser Beschränkung muß durch das Geburtsprinzip ergänzt werden. Stimmberechtigt müssen alle jene sein, die in den einzelnen Ländern geboren sind, aber infolge ihrer persönlichen Umstände zur Zeit der Abstimmung außerhalb ihres Geburtslandes wohnen. Die DiplomatenJuristen unserer Gegenspieler bei den künftigen Friedensverhandlungen würden sonst bei künftig fällig werdenden Abstimmungen - Saargebiet, Nordschleswig usw. - mit Freuden auf diesen bundesgesetzlich geschaffenen Präzedenzfall einer Beschränkung der Stimmberechtigung abheben.
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Eine verantwortliche deutsche Staatsführung kann bei gebietsregelnden Volksabstimmungen aus deutschen und nationalen Gründen niemals auf die Berücksichtigung des Geburtsprinzips bei Feststellung der Stimmberechtigung verzichten. Deshalb wies im innergebietlichen Ausschuß ein Ausschußmitglied aus Schleswig-Holstein recht ein({6})
dringlich auf diese nationalpolitischen Gefahren
hin, indem es ausführte, daß bei einer etwa in
Nordschleswig unter Ausschluß des Geburtsprinzips
stattfindenden Volksabstimmung, an der sich nur
die Wohnsitzer beteiligen, eine Mehrheit für den
Anschluß Nordschleswigs an Dänemark sicher sei.
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Man kann nicht einwenden, daß die Berücksichtigung, eben weil es gefährlich ist, - ({8})
- Sie ist nicht falsch. Es gibt ein unteilbares Verfahren, Herr Professor! ({9})
Man kann nicht einwenden, daß die Berücksichtigung des Geburtsprinzips nur bei internationalen
Gebietsabstimmungen üblich sei, damit der die
Territorialgewalt im Abstimmungsgebiet gerade
ausübende Staat nicht den Zusammenhang der Bevölkerung ändern könne, z. B. durch Ausweisungen
großen Stils. Dieser Schutzgedanke trifft auch
hier zu, wenn auch nicht mit Bezug auf Ausweisungen der erwähnten Art, sondern auf Zuweisungen
stimmberechtigter Bevölkerungsteile in die Abstimmungsgebiete, also durch zweckbestimmte
Lenkung von Bevölkerungsbewegungen. Damit
wird die klare Ermittlung des Volkswillens beeinträchtigt und das Selbstbestimmungsrecht verletzt.
Nach der Fassung des § 7 sind die in Bonn wohnhaften badischen und württembergischen Funktionäre bei den Bundesbehörden nicht stimmberechtigt. Wird das Geburtsprinzip nicht beachtet - und das ist es nicht -, so würde die Minderheit es als gerechte Lösung angesehen haben, wenn man in § 7 wenigstens diese Personengruppe miterfaßt hätte.
Der Ausschußentwurf bestimmt in § 10, daß in den vier Stimmbezirken gemäß § 3 die Volksbefragung stattfindet und daß der Südweststaat, wenn für ihn in drei Stimmbezirken unter Majorisierung des vierten Stimmbezirkes eine Mehrheit zustande kommt, als gebildet gilt. Andernfalls seien die alten Länder Baden und Württemberg wiederherzustellen. Nach der Meinung der Minderheit wird man sich nun darüber klar sein müssen, daß sich in beiden württembergischen Stimmbezirken eine überwiegende Mehrheit für den Südweststaat finden wird und daß auch im nordbadischen Stimmbezirk, der schon bei der informatorischen Volksbefragung vom 24. September 1950 mit 57 % seiner Stimmen für den Südweststaat stimmte, eine sichere Mehrheit für den Südweststaat zu erwarten ist. Es kann also kein Zweifel bestehen, daß der überstimmbare Stimmbezirk das heutige Land Baden sein wird, das sich bei der informatorischen Volksbefragung vom 29. September 1950 mit 60 % der abgegebenen Stimmen für die Wiederherstellung der alten Länder aussprach. Die nord- und südbadischen Stimmen bei der informatorischen Volksbefragung vom 24. September 1950 zusammengerechnet ergaben nur eine Mehrheit von 51 % zugunsten der Wiederherstellung des alten Landes.
Zu der vorgeschlagenen Regelung des § 10 des Entwurfs ergaben sich für die Minderheit folgende staatsrechtliche und politische Bedenken. Zunächst wäre gegen die Aufteilung des Abstimmungsgebietes in 4 Stimmbezirke - § 3 - nichts einzuwenden gewesen, wenn diese Einteilung nur abstimmungstechnischen Charakter gehabt hätte. Besser wäre es aber dann abstimmungstechnisch noch gewesen, wenn in den derzeitigen Ländern als Stimmbezirken abgestimmt würde. § 10 normiert nun den Grundsatz, daß ein Bundesland dadurch, daß es durch die größeren Nachbarländer majorisiert wird, beseitigt werden kann. Art. 118 des Grundgesetzes greift indessen nicht so weit und gestattet nicht, ohne Grundgesetzänderung ein Bundesland aufzuheben. Demgemäß hatte ich den vom Vorberichterstatter zitierten Antrag gestellt. Art. 118 vermag nicht die Präambel und die Artikel 23 und 25 des Grundgesetzes zu durchbrechen. Allgemeine Grundsätze des Völkerrechts sind nach Art. 25 des Grundgesetzes direkt anwendbares innerdeutsches Recht geworden. Allgemeiner Grundsatz des Völkerrechts ist aber das Grundrecht jedes Staates auf seine Existenz. Gerade dieses wird dem Land Baden in § 10 des Entwurfs nun abgesprochen. Eine solche Regelung wäre auf Art. 118 nur zu gründen, wenn durch dieses Gesetz gleichzeitig der Wortlaut des Grundgesetzes geändert würde. Dann aber ist das Neugliederungsgesetz ein solches, das der Zustimmung und nicht nur dem Veto des Bundesrates unterliegt. Die Anerkennung der Majorisierungsklausel im Bereiche des innerstaatlichen Rechtes würde bedeuten, daß bei Eingemeindungen die einzugliedernde von der aufnehmenden Gemeinde ebenfalls überstimmt werden kann.
Die alten Länder Baden und Württemberg - für Hohenzollern als ehemaligen preußischen Gebietsteil gilt besonderes Recht - sind mit Beginn der Ausübung der Besatzungsgewalt in diesen Gebieten rechtlich wieder existent geworden. Das Hitlergesetz von 1934, das alle deutschen Länder zu Reichsprovinzen degradierte, ist als nationalsozialistische Regelung als außer Kraft getreten anzusehen. Die drei derzeitigen Länder aber gründen ihre Existenz auf besatzungsrechtliche Willkür.
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Sie sind nie vom gesamtbadischen oder gesamtwürttembergischen Volke demokratisch bestätigt worden. Sie sind kraft des Rechtes der Sieger geschaffen. Der Schöpfungsakt ist weder völkerrechtlich noch durch den Besatzungsauftrag zu rechtfertigen.
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- Die vom Volk angenommenen Länderverfassungen und das Grundgesetz sind expressis verbis nur Provisorien. Die Volksabstimmung ist rechtlich wirksam nur nach alten Ländern möglich, und das bedeutet die Durchzählung der Stimmen nach alten Ländern, die wenigstens symbolisch für die Abstimmung auf alle Fälle als existent zu behandeln sind.
Die Geometrie der vier Stimmbezirke nimmt die südweststaatliche Entscheidung vorweg, da nach dem Volksbefragungsergebnis vom 24. 9. 1950 eine Südweststaat-Mehrheit in den zwei württembergischen Stimmbezirken und dem nordbadischen Stimmbezirk von vornherein feststeht. Die Abgrenzung der beiden badischen Stimmbezirke ist daher nach Auffassung der Minderheit reine Willkür und gewährleistet keine demokratische Abstimmung. Sie verstößt gegen Art. 20 des Grundgesetzes, der als Grundprinzip demokratische Abstimmung und Wahlen fordert. Die Auffassung der Mehrheit, daß § 10 des Entwurfes in seiner jetzigen Fassung grundgesetzgemäß sei, da Art. 118 die Generalermächtigung hier({12})
für biete, wurde von der Minderheit widerlegt. Auch die weitere Auffassung, daß eine Volksbefragung nach Art. 118 des Grundgesetzes nur die Durchzählung im gesamten Abstimmungsgebiet zulasse und die zusätzlich festgesetzte Mehrheit für den Südweststaat in drei Abstimmungsbezirken grundgesetzwidrig sei, ist nicht haltbar. Dadurch würde die Volksabstimmung zu einer scheindemokratischen Akklamation, die mit dem Erfordernis des Art. 20 und mit den allgemeinen demokratischen Prinzipien unvereinbar ist. Die dem § 10 des Entwurfs innewohnende Anerkennung besatzungsrechtlicher Zwangsgrenzen, die man zur Grundlage einer Neugliederung, insbesondere eines Südweststaates machen will, und die darin liegende Vergewaltigung des gesamtbadischen Volkes würden nach der Auffassung der Minderheit die Entstehung einer innerdeutschen Irredenta begünstigen
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und im Südwesten der Bundesrepublik ein innerdeutsches Minderheitenproblem schaffen, das für die nächsten zwanzig oder dreißig Jahre nicht zur Ruhe käme und keineswegs erwünscht wäre.
Bei unveränderter Beibehaltung des Abschnittes I des Entwurfs wäre mindestens Abschnitt III überflüssig und daher zu streichen, da bei dieser Verfahrensregelung sich als sicheres Abstimmungsergebnis der Südweststaat ergäbe.
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Der Entwurf verletzt also wesentliche Grundsätze des Art. 28 des Grundgesetzes. Die Schiedsgerichtsklausel in § 26 verweigert den alten Ländern den Rechtsschutz durch das Bundesverfassungsgericht und widerstreitet dem unverzichtbaren Grundsatz des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes.
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Die in § 27 Abs. 2 des Entwurfs dem Bundesminister des Innern übertragene Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen verstößt gegen Art. 80 des Grundgesetzes, weil sie nicht spezifiziert und begrenzt ist und weil sie in dieser allgemeinen Fassung in die Länderautonomie eingreift.
Die Minderheit im Ausschuß Nr. 30 mußte den vorliegenden Gesetzentwurf aus den dargelegten Gründen ablehnen.
Der Abgeordnete Dr. Kopf gab für die Minderheit in der Schlußsitzung des Ausschusses Nr. 30 darum folgende Erklärung ab:
§ 10 des vom Ausschuß für innergebietliche Neuordnung vorgelegten Entwurfs eines Neugliederungsgesetzes verstößt gegen Grundsätze des Grundgesetzes
1. weil die durch die Intervention der Besatzungsmacht geschaffene provisorische Ländereinteilung der Auswertung des Abstimmungsergebnisses zugrunde gelegt wird;
2. weil der rechtliche Fortbestand der alten Länder Württemberg und Baden, aus dem sich die Notwendigkeit der Auswertung der Stimmen innerhalb der Gesamtländer ergibt, nicht berücksichtigt wird;
3. weil durch die vorgesehene Majorisierung das Sonderrecht des badischen Volkes auf Weiterführung seines staatlichen Lebens gegen seinen Willen und ohne seine Zustimmung verletzt wird;
4. weil durch die Zugrundelegung des durch Besatzungsrecht geschaffenen Status quo zum erstenmal besatzungsrechtliche Zwangsgrenzen als Ausgangspunkt der rechtlichen Neugliederung anerkannt . und bestätigt
werden und damit die deutschen Grenzen in verhängnisvoller Weise präjudiziert werden können.
Die Minderheit des Ausschusses bittet das Hohe Haus, ihre Einwände gewissenhaft zu prüfen und demgemäß seine Entscheidung zu treffen.
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