Friderichs (bundesminister für wirtschaft), 1975-01-23:
Herr Präsident! Sehr verehrte Damen! Meine Herren! Der Regierungsentwurf einer Dritten Kartellnovelle ist in der bisherigen Diskussion nicht auf eine grundsätzliche Ablehnung gestoßen. Ich möchte hervorheben, daß auch der Bundesrat mit seiner anderen Mehrheit ausdrücklich erklärt hat, daß er der Einführung einer pressespezifischen Fusionskontrolle nicht prinzipiell widerspreche. Ich meine, das ist eine gute Ausgangsbasis für die nun anstehende parlamentarische Beratung. Sie spiegelt, wie ich es sehe, einen Grundkonsens aller Beteiligten wider, mit den Mitteln des Kartellrechts der fortschreitenden Konzentration im Pressewesen entgegenzusteuern.
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In diesem Zusammenhang ist verschiedentlich der Einwand erhoben worden, eine Pressefusionskontrolle ändere nichts an der wirtschaftlichen Lage der Presseunternehmen. Ich kann nur erwidern: so etwas Naives hat niemand behauptet, schon gar nicht die Bundesregierung selbst. Über wirtschaftliche Hilfen an die Presse konnte noch nicht entschieden werden, weil uns die dafür notwendigen Daten - ich verweise auf das, was der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium des Innern vorgetragen hat - noch nicht zur Verfügung stehen. Ich möchte hinzufügen, daß anders als die übrigen Bereiche der Wirtschaft die Presse in der Vergangenheit mehr als zurückhaltend mit der Lieferung solcher Daten war. Nun werden der Bundesregierung die Ergebnisse der Erhebung, die der Bundesverband deutscher Zeitungsverleger durchgeführt hat, wie ich annehme, im Februar vorliegen.
Anders aber als bei der Frage nach kurzfristigen wirtschaftlichen Hilfen geht es bei der Pressefusionskontrolle um mittel- und längerfristige Wettbewerbs-, d. h. ordnungspolitische Zielsetzungen. Zusammenschlüsse von Unternehmen finden ja nicht nur in Zeiten einer abgeschwächten Konjunktur statt. Es handelt sich hier vielmehr, wenn man die Vergangenheit betrachtet, um einen Trend, den wir sich verstärkend seit Ende der ersten Nachkriegsphase in unserer gesamten Wirtschaft feststellen, und zwar nicht in einer direkten Abhängigkeit von konjunkturellen Zyklen.
Daß überhaupt eine Neigung zur Konzentration vorliegt, ist also kein Spezifikum der Presse. Die Besonderheit dieses Wirtschaftsbereiches liegt vielmehr darin, daß das Angebot in dieser Branche überwiegend und nicht substituierbar von kleinen und mittleren Unternehmen getragen wird. Das Ausscheiden eines Anbieters im lokalen oder regionalen Bereich heißt hier - anders als in der übrigen Wirtschaft - in der Regel automatisch Monopolisierung oder gar gänzliches Fehlen eines weiteren Angebots.
Im übrigen sind für Konzentrationsvorgänge in der Presse wie in anderen Sektoren der Wirtschaft zunächst einmal ökonomische Gründe ausschlaggebend. Folgerichtig hat die Bundesregierung den Entwurf der Pressefusionskontrolle voll in das System des geltenden Kartellrechts integriert.
Natürlich können die ökonomischen Gründe für einen Zusammenschluß vielfältig sein. Vielleicht darf ich das so formulieren: Es gibt gute und weniger gute Gründe. Weil es eben auch gute Gründe für eine Fusion geben kann, bedeutet - was oft übersehen wird - weder die allgemeine noch die Fusionskontrolle für die Presse ein generelles Fusionsverbot. Was vielmehr verhindert werden soll, sind Zusammenschlüsse, die mehr der Neigung zu umsatzträchtiger Größe oder schlichter Marktmacht als ökonomischen Notwendigkeiten entsprechen. Selbst wo wirtschaftliche Zwänge zu einem Zusammenschluß führen, z. B. in den Fällen einer Sanierungsfusion, gibt es durchaus Gestaltungsformen, die eine relative Angebotsvielfalt erhalten. Diese Erwägungen sind für das Bundeskartellamt kein Neuland mehr, und sie sind auch Grundlage des Regierungsentwurfs.
Die Kritik an diesem Entwurf konzentriert sich im wesentlichen auf zwei Fragen: 1. Setzt die Pressefusionskontrolle nicht an zu niedrigen Unternehmensgrößen an? 2. Werden dem Bundeskartellamt nicht zu weitgehende Befugnisse dadurch eingeräumt, daß es auch nach Abschluß des eigentlichen Fusionskontrollverfahrens die Einhaltung von Zusagen über die Gestaltung des Zusammenschlusses überwachen kann? Dies waren in der Tat die Kernfragen, die sich auch der Bundesregierung bei der Konzeption ihres eigenen Entwurfes gestellt haben.
Zunächst zur ersten Frage, nämlich der des sogenannten Aufgreifkriteriums für die Pressefusionskontrolle: Die Bundesregierung hat sich zu dem niedrigen Kriterium von 25 Millionen DM Jahresgesamtumsatz der zusammenschlußwilligen Unternehmen - das entspricht einer Auflage bei Tageszeitungen von ca. 60 000 Stück - entschlossen, weil wir alle wissen, daß gerade im Bereich der Lokalpresse und der engräumigen Regionalpresse der Konzentrationsprozeß bereits weit fortgeschritten ist und sich weiter fortsetzt. Bereits heute leben rund 28 % der Bevölkerung in Kreisen und kreisfreien Städten, in denen nur eine Tageszeitung erscheint. Anders ausgedrückt, ein hoher Prozentsatz der Bevölkerung kann sich zwar relativ eingehend über Ereignisse und Meinungen rund um den Globus auf mehrfache Weise unterrichten; Nachrichten über das kommunale Leben in seiner nächsten Umgebung kann er jedoch nur aus einer einzigen Quelle, nämlich jener einen Lokal- oder Regionalzeitung beziehen.
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Ein kritischer Vergleich dieses einen Informations-und Meinungsangebots mit anderen Angeboten ist hier schon nicht mehr möglich. Ja, in manchen Gegenden besteht sogar die Gefahr, daß auch dieser eine Nachrichtenträger ganz ausfällt.
Das niedrig gewählte Aufgreifkriterium soll sicherstellen, daß eine weitere Konzentration in diesem Bereich nicht oder im Einzelfall nur dann stattfindet, wenn zwingende ökonomische Gründe dafür vorliegen. Das ist die eine Seite der Medaille. Ich muß noch einmal betonen: zwischen Aufgreifkriterium


und Verbot ist im gesamten Wettbewerbsrecht kein Unterschied.
Die andere Seite, die die Bundesregierung gleichfalls gesehen hat, ist die, daß ein niedriges Aufgreifkriterium irgendwann wettbewerbs- und ordnungspolitische Probleme aufwirft. Denn schließlich ist es ein Grundprinzip unserer marktwirtschaftlichen Ordnung, die staatliche Administrierung auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken. Dies gilt auch für die Fusionskontrolle. Hinzu kommt, daß das Kriterium wie jede zahlenmäßige Grenze in sich seine Problematik hat. Schließlich verändern sich ja auch nominale Umsatzgrößen im Laufe der Zeit, ohne daß der reale Umsatz wächst. Bis Mitte des vergangenen Jahres gingen wir z. B. bei 25 Millionen DM noch von einer anderen Tagesauflage aus als heute.
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Die Bundesregierung geht davon aus, daß in den Ausschußberatungen des Deutschen Bundestages ein Hearing der betroffenen Wirtschaftsverbände eingeschaltet wird. - Zu dem Zwischenruf: „In einem halben Jahr" darf ich sagen: das ist einfach so, weil, wie wir alle miteinander wissen, trotz Einschaltung des Kartellamtes in dieser Zeit die Preise insbesondere für Papier - die Ursachen sind hinreichend bekannt - in einem unvorstellbaren und mit anderen Preisentwicklungen nicht vergleichbaren Ausmaß gestiegen sind.
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Die Bundesregierung hat von Anfang an erklärt, daß auch sie sich bei ihrer Stellungnahme etwaigen weiteren und besseren Einsichten nicht verschließen wird.
Nun aber zu der zweiten kritischen Frage, der Frage nach einem möglichen und unangemessenen Machtzuwachs beim Kartellamt. Die Frage knüpft an die Neuregelung in Nr. 5 des Entwurfs an, durch die die Einhaltung von Zusagen der Unternehmen über Art und Weise des Zusammenschlusses sichergestellt werden soll. Presskommentare der letzten Tage haben die Befürchtung laut werden lassen, hier werde eine laufende Verhaltenskontrolle der Unternehmen statuiert und damit eine neue Dimension in die Fusionskontrolle generell eingeführt. In ähnlicher Weise hatte sich übrigens auch der Bundesrat in seiner Stellungnahme geäußert.
Ich möchte dazu sagen, daß es sich hier, ob gewollt oder ungewollt, das bleibe dahingestellt, um ein Mißverständnis handelt. Ich glaube - und ich brauche das nicht näher darzulegen -, daß ich selbst zu allerletzt einer Regelung zustimmen würde, mit deren Hilfe die Fusionskontrolle zum Vehikel einer dauernden Verhaltenskontrolle der Unternehmungen umfunktioniert werden könnte. Dies gilt nicht nur für die Presse, sondern generell.
Worum es geht, ist schlicht und einfach folgendes. Schon das geltende Recht - ich meine das allgemeine Kartellrecht - gibt dem Bundeskartellamt die Möglichkeit, auch nach Ablauf der Prüfungsfrist einen Zusammenschluß zu untersagen, wenn er anders als angemeldet vollzogen oder wenn die fristgemäße Untersagung wegen unvollständiger oder unrichtiger Angaben nicht erfolgt ist. Schon jetzt kann also das Kartellamt auch nach Ablauf der Fristen die Einhaltung von Zusagen verlangen, wenn diese Zusagen nachweisbar nur zum Schein gegeben worden sind. Die vorgeschlagene Ergänzung des Gesetzes soll lediglich die Wiederaufnahme der Prüfung in den Fällen ermöglichen, in denen die Absicht, die Zusage nicht einzuhalten, nicht nachgewiesen werden kann oder in denen von den Beteiligten geltend gemacht wird, daß veränderte Umstände die Erfüllung der Zusage unmöglich machen.
Im übrigen muß betont werden, daß das Kartellamt nach geltendem Recht und in Zukunft im Fusionskontrollverfahren nur solche Zusagen verlangen kann, die auch die Wettbewerbsstruktur nach dem Zusammenschluß betreffen. Eine Kontrolle des unternehmerischen Marktverhaltens kommt nach diesem Gesetz nach wie vor nicht in Betracht. Um genau das abzusichern, übernimmt die Neuregelung die Gesetzessprache des § 24 Abs. 1, von dem unbestritten ist, daß er die Wettbewerbsstruktur meint, wenn er von „Wettbewerbsbedingungen" spricht. Befürchtungen, die Gesetzesergänzung könnte in einer anderen Richtung interpretiert werden, sind meines Erachtens unbegründet.
Wenn sich aber bei den weiteren parlamentarischen Beratungen Formulierungen finden ließen, die noch besser und eindeutiger sind, die dies also noch deutlicher machen, als es die Bundesregierung bereits durch ihren eigenen Gesetzentwurf und die Begründung dazu sowie noch einmal in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates deutlich zu machen und klarzustellen versucht hat, kann ich dazu nur sagen: um so besser!
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