Windelen (vizepräsident), 1982-12-03:
Das Wort hat der Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen.
Minister Dr. Posser ({0}): Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Für die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen begrüße ich den Gesetzentwurf des Bundesrates insoweit, als nunmehr endlich allseits anerkannt wird, daß die Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe bei der Beurteilung der Finanzkraft der einzelnen Länder nicht länger außer Betracht bleiben können. Auch die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zu diesem Gesetzentwurf ihre schon früher bekundete Auffassung bekräftigt, daß der in

Minister Dr. Posser ({1})
Art. 107 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes vorgesehene Finanzkraftausgleich nicht weiterhin nur als Steuerkraftausgleich bestehenbleiben kann, sondern die Förderzinseinnahmen der verschiedenen Länder mit zu berücksichtigen hat.
Die Grundsatzfrage der Einbeziehung der Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe in den Länderfinanzausgleich, die im Gesetzentwurf des Bundesrates geklärt ist, ist allerdings nur ein Teilaspekt einer Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. In finanzwirtschaftlichem Zusammenhang mit der Lösung der Probleme des horizontalen Finanzausgleichs zwischen den Ländern stehen die Neufestsetzung der Anteile von Bund und Ländern am Umsatzsteueraufkommen sowie die Neuverteilung der Bundesergänzungszuweisungen.
Zur Verteilung der Umsatzsteuer haben die Verhandlungsführer von Bund und Ländern am 22. November ein Ergebnis erzielt, das sicherlich aus der Sicht der Länder nicht voll befriedigen kann, das ich aber hier nicht zerreden möchte.
Es steht allerdings noch eine Entscheidung über die Neuverteilung der Bundesergänzungszuweisungen auf die einzelnen Länder aus. Dabei verhehle ich nicht meine Enttäuschung über die Haltung, die die Bundesregierung zu dieser Frage bislang eingenommen hat. Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes kann das Finanzausgleichsgesetz bestimmen, daß - ich zitiere der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs ({2}) gewährt.
Bei dieser Sachlage, einer vom Grundgesetz bestimmten Sachlage, kann die Bundesregierung doch nicht sagen: Der Bund zahlt Ergänzungszuweisungen in Höhe von rund 1,6 Milliarden DM, und die Länder mögen sich untereinander über die Verteilung dieser Gelder aus dem Bundeshaushalt einigen.
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Da sind doch die Interessen der Länder viel zu unterschiedlich. Hier ist die Bundesregierung selbst und unmittelbar gefordert, ein Konzept für die Verteilung der Ergänzungszuweisungen vorzulegen, das an objektiven Kriterien ausgerichtet ist, wie es das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit anderen Fragen des Finanzausgleichs bereits im Jahr 1952 - wiedergegeben im ersten Band der Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts - festgelegt hat.
Wo aber sind diese objektiven Grundsätze, die den Entscheidungsschlüssel festlegen, und sind sie eingehalten worden? Man kann doch nicht so tun, als sei seit 1972, als letztmalig der Verteilungsschlüssel der Ergänzungszuweisungen nach Kriterien und Daten des Jahres 1969 festgelegt wurde, die Finanzkraftrelation der Länder unverändert geblieben. Nehmen Sie bitte die Antwort der Bundesregierung vom 29. Oktober - Bundestagsdrucksache 9/2067 - auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der SPD-Fraktion und betrachten Sie die Darstellung über die Entwicklung der Förderabgaben der Erdöl- und Erdgasindustrie nach Ländern im Zeitraum bis 1981! Von 45 Millionen DM im Jahr 1970 auf über 1,5 Milliarden DM im Jahr 1981 sind diese Förderabgaben angestiegen. Allein das Land Niedersachsen hat 1981 1 049 000 000 DM Förderzinsen vereinnahmt und rechnet nach seinen eigenen Angaben im Nachtragshaushalt für 1982 mit Einnahmen in Höhe von 1 740 000 000, ohne daß diese beträchtlichen Einnahmen bisher auf seine Finanzkraft angerechnet worden sind. 1983 werden es nach den Schätzungen der Erdöl- und Erdgasindustrie 2,3 Milliarden DM an Förderabgaben im Bundesgebiet sein, davon allein 2,1 Milliarden DM in Niedersachsen.
Wir verlangen übrigens nicht, an diesen Einnahmen beteiligt zu werden. Alles was wir fordern ist, daß diese Einnahmen beim Finanzausgleich und bei den Bundesergänzungszuweisungen in den Finanzkraftausgleich einbezogen werden.
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Die Bundesregierung sieht das ebenso. Sie hat dies nicht nur in ihrer Stellungnahme zum Gesetzentwurf des Bundesrates ausdrücklich erklärt. Sie hat dies auch - wie schon erwähnt; deshalb will ich das nicht im einzelnen wiederholen - am 24. November dieses Jahres durch den Herrn Parlamentarischen Staatssekretär in Beantwortung einer Frage des Abgeordneten Zeitler erneut bekräftigt. Die Bundesregierung hat in Beantwortung der bereits erwähnten Kleinen Anfrage am 29. Oktober dieses Jahres erklärt,
daß sich die Finanzkraftverstärkung einzelner Länder durch bedeutsam gestiegene Förderzinseinnahmen auch bei der Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen niederschlagen muß. Die Bundesregierung befürwortet daher im Rahmen der Neuregelung der Ergänzungszuweisungen Umschichtungen aus dem bisherigen Anteil Niedersachsens an den Ergänzungszuweisungen zugunsten anderer Länder.
Warum, so frage ich die Bundesregierung, folgen diesen Worten keine Taten? Warum legt die Bundesregierung keinen Verteilungschlüssel für die Ergänzungszuweisungen vor, der den von ihr selbst als richtig anerkannten Bemessungskriterien entspricht? Warum schweigt sie sich dazu aus, wenn eine Ländermehrheit an einem unveränderten, oder eventuell nahezu unveränderten Verteilungsschlüssel aus dem Jahre 1972 festhalten will?
Wenn es richtig ist, daß die Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe in den horizontalen Finanzausgleich einzubeziehen sind, dann muß dies um so mehr für die Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen gelten,
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die doch nur ergänzend zu dem horizontalen Finanzausgleich gezahlt werden. Wenn Sie sich die


Minister Dr. Posser ({6})
Zahlen anschauen, die wir in der Vergangenheit wiederholt vorgelegt haben, dann werden Sie feststellen, daß in erster Linie drei Länder bei der Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen zu bedenken sind: Bremen, das Saarland und Nordrhein-Westfalen. Sie müssen zu diesem Ergebnis kommen, gleich ob Sie dem Deckungsquotenvergleich oder dem Vergleich der unterschiedlichen Finanzkraft der einzelnen Länder den Vorzug geben.
Gegen den Vergleich nach Deckungsquoten wird mitunter eingewendet, er führe zu einer Benachteiligung derjenigen Länder, die sich bei ihrer Ausgabengestaltung um größere finanzpolitische Zurückhaltung bemüht hätten als andere Länder. Diese Bedenken können ausgeräumt werden. Mit diesem Einwand hat sich schon die von den Regierungschefs des Bundes und der Länder eingesetzte Sachverständigenkommission zur Vorklärung finanzverfassungsrechtlicher Fragen für künftige Neufestlegungen der Umsatzsteueranteile auseinandergesetzt. Sieben der acht Sachverständigen sind dabei zu dem Ergebnis gelangt, daß jedenfalls im BundLänder-Verhältnis das Deckungsquotenverfahren, das in der Staatspraxis übrigens seit 1955 angewendet wird, eine verfassungsrechtlich zulässige Methode des Finanzausgleichs sei. Was im Bund-Länder-Verhältnis richtig ist, kann doch nicht im Verhältnis der Länder untereinander falsch sein. Es ist meines Erachtens sogar zwingend geboten, die Verteilungsmethode des vertikalen Finanzausgleiches bei der Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen fortzuführen. Denn die Verteilung der Umsatzsteuer nach dem Deckungsquotenverfahren zwischen Bund und Ländern hat zur Folge, daß sich die vertikale Verteilung nach der durchschnittlichen Deckungsquote der Länder ausrichtet, von der es notwendigerweise Abweichungen nach oben und nach unten gibt. Das heißt, die Länder mit überdurchschnittlicher Deckungsquote, z. B. auch das Land Niedersachsen, profitieren im vertikalen Finanzausgleich davon, daß die unterschiedlichen Deckungsquoten der Länder Bremen, Nordrhein-Westfalen und Saarland den Länderdurchschnitt insgesamt absenken und die Ländergesamtheit damit in eine günstigere Forderungsposition gegenüber dem Bund gelangt. Umgekehrt werden die genannten drei Länder wiederum im vertikalen Vollzug benachteiligt, weil die aus ihrer Sicht überhöhte Deckungsquote des Länderdurchschnitts ihnen weniger Umsatzsteueranteile zuerkennt, als es ihrer tatsächlichen Finanzlage entspricht.
Der horizontale Finanzausgleich zwischen den Ländern, der nahezu ausschließlich nach der Finanzkraft - derzeit sogar nur nach der Steuereinnahmekraft - ausgerichtet ist, vermag diese unbefriedigende Finanzkraftverteilung nicht zu harmonisieren, weil die Bedarfssituation der Länder, die beim Deckungsquotenverfahren im vertikalen Finanzausgleich mitbestimmend ist, im horizontalen Finanzausgleich unter den Ländern unberücksichtigt bleibt. Nicht von ungefähr spricht daher das Grundgesetz in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 davon, daß die Zuweisungen des Bundes - ich zitiere - zur ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der leistungsschwachen Länder zu gewähren
sind. Es ist also geboten, die Bundesergänzungszuweisungen nach genau derselben Methode zu verteilen, die im Bund-Länder-Verhältnis zugrunde gelegt wird, weil sich sonst die leistungsschwachen Länder auf Dauer mit einer niedrigeren Deckungsquote zufriedengeben müßten als der Bund.
Aber auch wenn Sie nur den Finanzkraftausgleich gelten lassen wollen, kommen Sie zwingend zu demselben Ergebnis. Die Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe, die eine Ländermehrheit nur zu einem Bruchteil in den Länderfinanzausgleich einbeziehen will, werden jedenfalls in voller Höhe bei Berechnung der Finanzkraft aller Länder im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern berücksichtigt, was richtig ist. Die Verstärkung der Finanzkraft aller Länder um 2,3 Milliarden DM Förderzinseinnahmen im Jahre 1983 kostet die Länder im vertikalen Finanzausgleich Bund-Länder über einen Punkt Umsatzsteueranteil. Es ist doch dann nur logisch - juristisch, finanzpolitisch und arithmetisch -, daß im Verhältnis der Länder zueinander diese Finanzkraftverstärkung einzelner Länder, die sich die anderen haben mittelbar zurechnen lassen müssen, gleichfalls in voller Höhe angerechnet und ausgeglichen wird.
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Nichts anderes verlangen wir, nämlich die volle Anrechnung der Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe in die Bemessungskriterien für den Verteilungsschlüssel der Bundesergänzungszuweisungen. Wir haben nachgewiesen, daß die Finanzkraft des Landes Niedersachsen vor Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen sich bereits in diesem Jahr auf 103,5% des Länderdurchschnitts beläuft und derzeit höher ist als die Finanzkraft aller anderen Länder einschließlich der im Länderfinanzausgleich ausgleichspflichtigen Länder Baden-Württemberg, Hamburg und Hessen. Durch die Bundesergänzungszuweisungen, wo der Hauptteil an Niedersachsen fällt, wird die Finanzkraft Niedersachsens sogar auf 106,5% angehoben, während die Länder Bremen und Nordrhein-Westfalen mit jeweils unterdurchschnittlicher Finanzkraft nach dem Willen einer Ländermehrheit von der Gewährung der Ergänzungszuweisungen des Bundes weiterhin ausgeschlossen bleiben sollen. Diesem Vorhaben steht die Verfassungswidrigkeit auf der Stirn geschrieben.
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Ich appelliere an die Bundesregierung, ihre passive Haltung in dieser Frage aufzugeben und nunmehr die Federführung für ein verfassungskonformes Konzept zu übernehmen, das eine Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen nach folgenden Grundsätzen zum Inhalt hat, nämlich Feststellung der Leistungsschwäche einzelner Länder nach nachprüfbaren Kriterien, wobei die Leistungsschwäche nicht ohne Einbeziehung der konkreten Lastensituation der Länder erfolgen kann - denn Leistungsschwäche kommt begrifflich von leisten -, dann gleichmäßige Behandlung aller leistungsschwachen Länder und vor allem auch regelmäßige Anpassung des Finanzausgleichs ein8284 

Minister Dr. Posser ({9})
schließlich der Ergänzungszuweisungen des Bundes.
Lassen Sie bitte nicht den Eindruck aufkommen, wir akzeptierten auch auf Kosten von Verfassungsgrundsätzen alles, was eine Ländergruppierung vorschlägt, sofern es nur dem Bund keine zusätzlichen Kosten aufbürdet. Nehmen Sie bitte die Verantwortung wahr, die das Grundgesetz in Art. 107 Ihnen auferlegt, und verteilen Sie diese Bundesmittel so, daß sie wirklich dazu beitragen, die Finanzkraftunterschiede der Länder angemessen auszugleichen. Der Herr Bundesfinanzminister hat in der Sitzung des Bundesrates vom 26. November dieses Jahres, also vor genau einer Woche, erklärt, man müsse bei der Frage der Aufteilung der Bundesergänzungszuweisungen die aktuelle Terminsituation sehen, die es nicht erlaube, in lange Detail- und Kompromißerörterungen einzutreten. Zudem stehe das Thema Bundesergänzungszuweisungen - ich zitiere - „in zwei oder drei Jahren ohne den jetzigen Zeitdruck wieder einmal zur Debatte".
Diese Bemerkungen lassen unberücksichtigt, daß es ausreichende Vorarbeiten und Vorschläge für eine verfassungskonforme Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen seit langem gibt. Nordrhein-Westfalen hat dem Bundesrat schon frühzeitig einen Vorschlag unterbreitet, nach dem lediglich der unter keinem Gesichtspunkt mehr zu rechtfertigende Anteil Niedersachsens an den Bundesergänzungszuweisungen unter den Ländern Bremen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland aufgeteilt werden soll, während die Anteile der Länder Bayern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein unverändert bleiben sollen. Es sind also die von dem Herrn Bundesfinanzminister befürchteten langen Detailerörterungen nicht erforderlich. Notwendig ist der politische Wille, einen inzwischen offensichtlich unhaltbar gewordenen Zustand zu ändern.
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Vor allem kann eine schwierige Terminsituation kein Grund sein, einen von mehreren Ländern und von den bisher mit der Rechtsfrage befaßten Sachverständigen als verfassungswidrig gerügten Zustand tatenlos hinzunehmen.
Der frühere Finanzminister Lahnstein hat am 22. September dieses Jahres einen Vorschlag unterbreitet, der u. a. einen Verteilungsschlüssel für die Ergänzungszuweisungen nach dem Verhältnis der Fehlbeträge der einzelnen Länder an der sogenannten Ausgleichsmeßzahl, einschließlich Förderzins-einnahmen, vorsah. Dies war ein Vorschlag mit objektiven Verteilungskriterien, der zudem den Vorzug besitzt, den sich laufend verändernden Finanzkraftrelationen der Länder jeweils Rechnung tragen zu können.
An Sie, meine Damen und Herren Abgeordneten, appelliere ich: Nehmen Sie den Vorschlag einer Ländermehrheit nicht kritiklos entgegen! Wirken Sie bitte daran mit, daß wir gemeinsam einen verfassungskonformen Interessenausgleich erreichen! Ich möchte dankbar hinzufügen, daß die Beiträge
der Herren Bundestagsabgeordneten mich hoffnungsfroh stimmen.
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