benda (NA), 1965-06-16:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Der Ihnen mit den Drucksachen IV/3494 und zu IV/3494 vorgelegte Schriftliche Bericht des Rechtsausschusses betrifft eine außerordentlich wichtige Materie; er betrifft zugleich eine Materie, die zweifellos sehr kompliziert ist. Daraus ergibt sich, daß der Bericht einen verhältnismäßig großen Umfang annehmen mußte. Allein diese Umstände rechtfertigen es nach Auffassung des Berichterstatters, daß zwar nicht etwa der schriftlich vorliegende Bericht hier verlesen wird, wohl aber in dem Versuch einer Zusammenfassung die wesentlichen Gesichtspunkte vorgetragen werden, die den Rechtsausschuß bei seinen Beratungen geleitet haben.
Ich halte das um so mehr für notwendig, als zu meinem aufrichtigen Bedauern die Drucksache zu IV/3494 erst im Laufe des Montag dieser Woche in diesem Hause verteilt werden konnte. Bei dieser Gelegenheit erkläre ich ausdrücklich, ,daß ich den Anspruch des Hauses und jedes einzelnen Abgeordneten ausdrücklich anerkenne, sich mit dem Inhalt dieses Berichts im einzelnen innerhalb einer angemessenen Zeit vertraut machen zu können. Von seiten des Berichterstatters, soweit es ihn persönlich anlangt, und auch von seiten der mit der technischen Abfertigung des Berichts befaßten Stellen des Hauses ist alles Erforderliche geschehen - ich lege sehr großen Wert auf diese Feststellung -, um den Bericht, wie es die Absicht des Berichterstatters war, mindestens eine Woche vor dieser Debatte dem Hause vorlegen zu können. Ich bedaure, sagen zu müssen, daß die Verzögerung der Vorlage des Berichts darauf beruht, daß die Korrektur des Berichtsentwurfs auf dem Postwege von Berlin nach Bonn ganze fünf Tage benötigt hat, bevor sie hier eingetroffen ist. Dadurch ist natürlich der ganze Zeitplan durcheinandergebracht worden. Auch diese Umstände rechtfertigen es, wie ich glaube, daß der Schriftliche Bericht hier in einer zusammenfassenden Form dargelegt wird.
Meine Damen und Herren, der Rechtsausschuß legt dem Hohen Hause das Ergebnis von Beratungen vor, die mehr als zwei Jahre angedauert haben. Zweifellos ,ist es nicht Sache des Berichterstatters, sondern vielmehr dieses Hauses, über den politischen Wert der Beratungsergebnisse zu entscheiden. Ich meine aber, der Rechtsausschuß in seiner Gesamtheit hat einen Anspruch auf die Feststellung, daß die Gründlichkeit und Sorgfalt der Ausschußarbeit wohl nicht bestritten werden kann, und ich nehme an, daß sich darin alle Mitglieder des Ausschusses ohne Unterschied der Fraktion einig sind.
Die in einem Teil der öffentlichen Äußerungen vertretene Auffassung, daß hier ein Gesetzgebungswerk in letzter Minute durchgepeitscht werden sollte, halte ich für unzutreffend. Das Plenum des Bundestages erhält heute das Ergebnis einer gesetzgeberischen Arbeit, die in ihrem zeitlichen Aufwand und zugleich in der Sorgfalt der Bemühungen aller Ausschußmitglieder zusammen mit den beteiligten Vertretern der Bundesregierung und den Vertretern des Bundesrats keinen Vergleich zu irgendeinem anderen Gesetz zu scheuen braucht.
In dem Schriftlichen Bericht habe ich Ihnen die Zahl der Ausschußsitzungen mitgeteilt. Ich darf darauf verwiesen. Der Rechtsausschuß als federführender Ausschuß hat sich in 38 zu einem großen Teil ganztägigen Sitzungen mit dieser Materie beschäftigt, - die fraktionellen und interfraktionellen Beratungen sowie eine Fülle anderer Bemühungen in diesem Zusammenhang gar nicht berücksichtigt. In ähnlicher Weise haben auch die mitberatenden Ausschüsse für Inneres und für Verteidigung mit sehr großer Gründlichkeit und Sorgfalt diese Materie bearbeitet. Sie haben uns wertvolle Anregungen gegeben, die der Rechtsausschuß zu einem Teil bei seinen Beratungsergebnissen auch berücksichtigt hat.
Ich habe besonderen Anlaß, auch zu erwähnen die sehr wertvolle Mitarbeit der Herren des Bundesrates, insbesondere des Herrn Innenministers Filbinger und des Herrn Innensenators Schmidt, die bei einem großen Teil der Ausschußberatungen im Rechtsausschuß anwesend waren und uns mit wertvollen Meinungsäußerungen und Ratschlägen zur Seite gestanden haben.
Meine Damen und Herren, am Ende unserer Ausschußberatungen steht ein Vorschlag zu einer Verfassungsänderung, der mit der ursprünglichen Vorlage der Bundesregierung in der Drucksache IV/891 zwar den gleichen Ausgangspunkt hat, sich aber von dieser nicht nur in einer Fülle von Einzelheiten, sondern, wie ich meine, auch in der grundsätzlichen Konzeption unterscheidet. Der Rechtsausschuß unterbreitet dem Hohen Hause einen eigenen Entwurf für eine Notstandsregelung, von dem ich meine, daß er nicht nur im Vergleich zur Regierungsvorlage, sondern in seinem eigenen geistigen und politischen Gehalt gewertet werden sollte. Auch hier wieder unterliegt es der Beurteilung nicht des Berichterstatters, sondern des Hohen Hauses selber, welche der alternativ dem Hause zur Entscheidung stehenden Konzeptionen die gestellte Aufgabe besser zu lösen vermag.
Die wesentlichen Grundgedanken, die die Konzeption des Rechtsausschusses charakterisieren, betreffen die Regelung des Zustandes der äußeren Gefahr. Ein Zustand der äußeren Gefahr liegt nach der Formulierung des Rechtsausschusses, die insoweit mit der des Regierungsentwurfs übereinstimmt, dann vor, wenn das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder wenn ein solcher Angriff droht. Es kann kein Zweifel darüber bestehen, daß ein solcher Angriff, wenn er jemals erfolgen sollte, die Zusammenfassung aller Kräfte der Nation, nicht etwa nur die der rein militärischen Verteidigung, erfordern würde. Die Notwendigkeit einer Regelung

3 dieser Frage war im Rechtsausschuß ebenso wie in den mitbeteiligten Ausschüssen und ebenso wie schon in der ersten Lesung in diesem Hohen Hause unbestritten.
Ebenso war und ist unstreitig, daß in einem solchen äußersten Falle die Funktionsfähigkeit der normalen Gesetzgebungsorgane, also des Bundestages und des Bundesrates, wahrscheinlich nicht gewährleistet sein wird und daß es infolgedessen darauf ankommt, die erforderlichen Maßnahmen innerhalb kürzester Frist zu ergreifen, zumal die militärischen Planungen im deutschen und im NATO-Bereich von sehr kurzen Warnungszeiten und damit von einer sehr kurzen Zeitspanne ausgehen, innerhalb deren die volle Verteidigungsbereitschaft, und zwar in jeder Beziehung, hergestellt werden muß. Die innerhalb des Bündnisses, in dem wir Partner sind, eingegangenen Verpflichtungen erfordern ebenfalls ein schnell wirksames System der Willensbildung im deutschen Bereich, weil anders der deutsche Verteidigungsbeitrag im Rahmen der NATO illusorisch werden müßte.
In diesem Zusammenhang ist erneut der Hinweis auf die Ihnen allen bekannte Notstandsregelung auf Grund der alliierten Vorbehalte angebracht. Art. 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrages bestätigt einen Vorbehalt zugunsten der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten alliierten Streitkräfte, alle gegen eine Störung und Sicherheit der Ordnung innerhalb der Bundesrepublik notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, alle Maßnahmen, meine Damen und Herren, ohne daß damit irgendeine rechtliche Einschränkung vorgenommen wird. Die Bedeutung und der Umfang dieses alliierten Vorbehalts sind im Rechtsausschuß eingehend erörtert worden. Ich verweise insoweit auf die Ausführungen auf Seite 2 des Ihnen schriftlich vorliegenden Berichts in der Drucksache zu IV/3494. Im Rechtsausschuß bestand darüber Einmütigkeit, daß eine baldige und möglichst vollständige Ablösung dieser alliierten Vorbehaltsrechte angestrebt werden sollte.
Das eigentliche Problem jeder Notstandsregelung besteht in der notwendigen Beantwortung der Frage, welche Möglichkeiten unter Berücksichtigung des gerade skizzierten Zwanges zu einer äußersten Konzentration der Willensbildung für die für den Fall einer äußeren Gefahr zu treffenden Entscheidungen zur Verfügung stehen. Dabei ergibt sich auf der anderen Seite die Sorge, daß als Folge einer bewußten Vereinfachung des normaler- und bewußterweise komplizierten Prozesses der Staatswillensbildung die rechtsstaatlichen Sicherungen gegen einen Machtmißbrauch verlorengehen können. Die Qualität der Notstandsregelung - jeder Notstandesregelung, meine Damen und Herren - hängt davon ab, wie diese beiden in sich berechtigten und gleichberechtigten Grundsätze gegeneinander abgewogen werden können.
Das Wesen der Demokratie, die wir wollen und die wir auch verteidigen wollen, besteht in .der Diskussion. Das Wesen der Bewältigung des Notstands besteht im Zwang zur Entscheidung, und zwar zur schnellen Entscheidung. Der Verteidiger ist in einem doppelten Nachteil. Der Angreifer ist in
der Lage, seinen Angriff sehr langfristig vorzubereiten und ihn ,zu dem ihm am günstigsten erscheinenden Zeitpunkt als Überraschungsangriff sehr schnell zu starten. Wenn es sich bei dem Angreifer - womit wir rechnen müssen, wenn es zu einem Angriff kommt - um eine Diktatur handelt, ist diese in einem zusätzlichen, doppelten Vorteil, da sie ohnehin den bekannten - in Anführungszeichen gesagt - „Vorteil" der Diktatur besitzt, schnell entscheiden und damit die Schwierigkeiten der demokratischen Willensbildung vermeiden zu können.
Das, meine Damen und Herren, verschärft das Problem der Notstandsregelung, der wir uns gegenübersehen, auf das äußerste. Auf der einen Seite besteht also das Problem der Schnelligkeit und zugleich der Wirksamkeit der Entscheidung, um eine natürliche Schwäche des demokratischen Prozesses, die zugleich aber auch seine Stärke ist, nämlich die Kompliziertheit der Diskussion und der Willensbildung, auszugleichen. Auf der anderen Seite ergibt sich ,die Notwendigkeit, die Gefahr zu verhüten, daß Demokratie und Rechtsstaat - unter Umständen sogar über den Notstand hinaus - verlorengehen könnten. Würde das erste Prinzip, nämlich die Notwendigkeit der schnellen und wirksamen Entscheidung, verletzt, könnte der von außen bedrohte freiheitlich-demokratische Rechtsstaat auf Grund dieser äußeren Bedrohung untergehen. Würde aber das zweite Prinzip nicht beachtet, so könnte der Rechtsstaat vielleicht nach außen hin erfolgreich verteidigt, zugleich jedoch im Inneren tödlich getroffen werden und damit auf andere Weise - im Ergebnis ebenso - untergehen.
Meine Damen und Herren, der Blick auf andere Länder, insbesondere im NATO-Bereich, hat dem Rechtsausschuß gezeigt, welche Möglichkeiten zur Lösung dieses schwierigen Problems zur Verfügung stehen. Ich erlaube mir, Sie besonders auf die in der Anlage 1 zu der Drucksache zu IV/3494 enthaltene Zusammenstellung hinzuweisen, die in sehr dankenswerter Weise von einer Mitarbeiterin des Bundesinnenministeriums erarbeitet worden ist und die Ergebnisse der Materialien, die dem Rechtsausschuß vorgelegen haben, in einer, wie ich meine, vorzüglichen Form zusammenfaßt. In diesem Zusammenhang halte ich es für richtig, der Bearbeiterin, Frau Oberegierungsrätin Dr. Eckstein, besonders zu danken; sie hat eine meiner Meinung nach ganz ausgezeichnete Übersicht erstellt.
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In der genannten Anlage auf Seite 28 ff. der Drucksache finden Sie eine Zusammenstellung der Notstandsbefugnisse der Exekutive in anderen Ländern - insbesondere im NATO-Bereich - unter Berücksichtigung auch der Funktion eines etwaigen Notparlaments, wie wir es hier vorschlagen. Eine Übersicht über diese Regelung ergibt, daß die überwiegende Mehrheit der NATO-Länder den von der Bundesregierung in ihrem Entwurf ebenfalls - allerdings in einer zurückhaltenden Weise - vorgeschlagenen Weg geht, nämlich im Ausnahmezustand die Machtbefugnisse der Regierung wesentlich - auch in Form einer eigenen Rechtsetzungsbefugnis der entsprechenden Regierung - zu er9528 
weitern. In den meisten NATO-Ländern sind weitgehende und schwerwiegende Eingriffe in die Freiheitsrechte der Bürger zugelassen, zum Teil in Form einer allgemeinen, inhaltlich nicht begrenzten Generalklausel. Die parlamentarische Kontrolle und die Befugnis, Notgestze oder Notverordnungen aufzuheben, sind in den Regelungen der NATO-Länder vielfach vorgesehen. Aber immer betrifft dies nur ein nachträgliches Recht, während zunächst die jeweilige Regierung die zur Abwehr der Gefahr notwendigen Maßnahmen treffen kann.
Das bedeutet im Ergebnis, daß bewußt der Vorrang des Prinzips einer schnellen Entscheidung und einer wirksamen Entscheidung auch unter Inkaufnahme der Zurückstellung der Befugnisse der gewählten Volksvertretung in diesen Ländern gewählt worden ist. Mit anderen Worten: das parlamentarisch-demokratische Prinzip wird in diesen Ländern in dem Maße auf Zeit verdrängt, in dem die Bewältigung der Gefahr es erforderlich macht.
Bereits der Regierungsentwurf in der dritten Wahlperiode ist hinter solchen Regelungen vergleichbarer Staaten weit zurückgeblieben. Immerhin hat seinerzeit der damalige Bundesinnenminister Dr. Schröder noch die Auffassung vertreten - und damit liegt er in der Tendenz dieser soeben in bezug genommenen Regelung -, daß die Ausnahmestunde in erster Linie die Stunde der Exekutive sei - wie er sich damals ausdrückte -, weil das Parlament dem Wesen seiner Tätigkeit nach praktisch nicht arbeits- und funktionsfähig sein würde; hieraus folge unter anderem und insbesondere die Notwendigkeit eines Notverordnungsrechtes der Bundesregierung.
Insoweit enthält auch der Regierungsentwurf in der vierten Wahlperiode - Drucksache IV/891 - eine vergleichbare Regelung. Bemerkenswert an dieser Regierungsvorlage ist aber, daß hier das erste Mal der neue schon in der dritten Wahlperiode vom Bundesrat gemachte Vorschlag erwähnt worden ist, nämlich der Vorschlag der Einrichtung eines verkleinerten Notparlaments, das Bundestag und Bundesrat in der Stunde der Not vertreten sollte.
Die Konzeption des Rechtsausschusses, von der ich gesprochen habe, weicht von der grundsätzlichen Konzeption der Bundesregierung vor allem darin ab, daß im Mittelpunkt der Notstandsregelung für den äußeren Notstand nicht das Recht der Exekutive, sondern an dessen Stelle die Übertragung der Befugnisse des Parlaments auf den sogenannten Gemeinsamen Ausschuß, also auf ein verkleinertes Notparlament, steht.
Meine Damen und Herren, dieser Gedanke, dieser Vorschlag ist das eigentliche Kernstück der Konzeption des Rechtsausschusses, und mit seiner rechtlichen und zugleich seiner praktischen Verwirklichung steht oder fällt die Erfüllung der doppelten Aufgabe, nämlich zugleich den Notstand zu bewältigen und das System der parlamentarischen Demokratie zu erhalten.
Diese Regelung ist nicht völlig ohne ausländische Vorbilder. Dabei möchte ich allerdings bemerken, daß sie vom Rechtsausschuß selbständig und ohne eine starre Anlehnung an andere, ausländische Beispiele erarbeitet worden ist. Es scheint mir aber von einem hohen Interesse für dieses Haus zu sein, daß Schweden gerade vor ganz wenigen Wochen, am 1. April dieses Jahres, eine Verfassungsänderung verabschiedet hat, die im Ergebnis ganz ähnliche und vergleichbare Vorstellungen enthält, wie sie der Rechtsausschuß dieses Hauses Ihnen vorschlägt.
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Wenn Sie freundlicherweise vergleichen wollen, was dazu auf Seite 36 der Drucksache zu IV/3494 zitiert ist, dann können Sie diesen Vergleich anstellen, und ich erlaube mir, die lehrreichsten Vorschriften - Artikel 50 Abs. 2 und 3 - der schwedischen Verfassung hier in Auszügen zu zitieren.
Es heißt dort in der schwedischen Regelung:
Wird das Reich in einen Krieg verwickelt und erfordern es die Kriegsverhältnisse, tritt die Kriegsdelegation des Reichstages an dessen Stelle.
Das ist exakt der Gedanke, wie er bei uns im Gemeinsamen Ausschuß enthalten ist. Es heißt dann weiter an anderer Stelle:
Kann das Reich infolge eines Krieges, in dem es sich befindet, nicht nach den Bestimmungen dieser Regierungsform regiert werden, so ist der Reichstag oder die an seine Stelle getretene Kriegsdelegation befugt, zum Schutze des Reiches bis zur Beendigung des Krieges anzuordnen, wie die Regierung des Reiches geführt werden soll. 1
Meine Damen und Herren! Nicht nur in der Gemeinsamkeit, auch in der Unterschiedlichkeit der Konzeption ist diese Regelung, wie ich meine, höchst lehrreich. Sie bedeutet nämlich zwar keine Blankovollmacht an die Regierung, wenngleich diese dennoch weitgehende Exekutivrechte nach den einfachen Notstandsgesetzen der schwedischen Regelung hat, zugleich aber die Übertragung einer generalklauselartig beschriebenen Sondervollmacht an die sogenannte Kriegsdelegation des Parlaments, nämlich das Recht, anzuordnen - ohne weitere inhaltliche Einschränkung -, wie die Regierung des Reiches im Zustande des Krieges - wir würden sagen: der äußeren Gefahr - geführt werden soll.
Im Vergleich hierzu ergibt sich für die Konzeption des Rechtsausschusses folgendes.
Wir sehen einerseits im Vergleich dazu eine wesentliche Erweiterung der Befugnisse und Aufgaben des Gemeinsamen Ausschusses vor, auf der anderen Seite aber auch eine starke Begrenzung des Umfanges seiner Rechte. Nach unserer Vorstellung ist der Gemeinsame Ausschuß weder ein Ausschuß des Parlaments - des Bundestages - noch ein Ausschuß des Bundesrates, vielmehr ein Verfassungsorgan eigener und neuer Art. Es handelt sich um ein neuartiges Verfassungsorgan, das bereits im Frieden konstituiert und tätig werden soll. Alle Rechtsetzungsmaßnahmen, die im Zustande der äußeren Gefahr getroffen werden müssen, sind von diesem Gremium gemeinsam mit der Bundesregierung schon in Friedenseziten vorzubereiten und

durchzuberaten, sogar zu billigen, so daß sie im Zustande der äußeren Gefahr ohne jede zeitliche Verzögerung in Kraft gesetzt werden können. Der Gemeinsame Ausschuß ist durch die Bundesregierung von jeder krisenhaften Entwicklung der Lage und von allen militärischen und zivilen Notstandsplanungen zu unterrichten. Er hat inhaltlich genau abgegrenzte, aber sehr weitgehende Mitwirkungsbefugnisse bei Regierungsmaßnahmen, die über den Normalzustand hinaus die Verteidigungsbereitschaft herstellen oder die im Rahmen eines Bündnisses zu diesem Ziele ergriffen werden sollen. Die Befugnisse der normalen Gesetzgebungsorgane Bundestag und Bundesrat sollen hierdurch nicht etwa eingeschränkt werden. Aber der Gemeinsame Ausschuß wird neben ihnen, und zwar schon in Friedenszeiten, eine vielleicht stille, aber zugleich außerordentlich intensive und im Ernstfalle zu weittragenden Auswirkungen führende Tätigkeit entfalten müssen.
Die Mitglieder und Stellvertreter des Gemeinsamen Ausschusses sollen nach dem Vorschlage des Rechtsausschusses über die normale Parlamentsarbeit hinaus am Litz der Bundesregierung entweder zu einem Teil ständig präsent oder jedenfalls innerhalb kürzester Frist erreichbar sein. Mit anderen Worten: es soll und muß im Ergebnis sichergestellt werden, daß ein beschlußfähiger Gemeinsamer Ausschuß jederzeit vorhanden und jederzeit aktionsfähig ist. Der Rechtsausschuß hat keinen Zweifel darüber, daß eine solche Regelung, wie wir sie vorschlagen, in jeder Hinsicht ein hohes Maß an zusätzlicher Belastung für die Mitglieder und Stellvertreter des Gemeinsamen Ausschusses neben ihrer normalen Parlamentsarbeit, die selbstverständlich weitergehen muß, bedeutet. Aber ohne eine solche Verpflichtung zu zusätzlicher Arbeit könnte diese Regelung nach der gemeinsamen Auffassung des Rechtsausschusses nicht funktionieren.
Auf der anderen Seite ergibt sich gegenüber der in Vergleich genommenen schwedischen Regelung eine wesentliche Einschränkung der Befugnisse dieser - wie die schwedische Verfassung sagen würde - „Kriegsdelegation". Es gibt keine generalklauselartige Allgemeinvollmacht, sondern nur sehr präzise im einzelnen umschriebene, allerdings weitgehende Befugnisse.
Es ergibt sich erstens eine sozusagen horizontale Erweiterung der Rechte des Bundes, nämlich im Verhältnis zu den Bundesländern. Diese Erweiterung der Kompetenzen ergibt sich aus der umfassenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes auch auf Sachgebieten, die normalerweise in die Zuständigkeit der Länder fallen. Dem entspricht wiederum auf der anderen Seite das Recht der Länder, ja sogar der kommunalen Verwaltungen bis hinab zur Kreisebene, eigene und sogar Bundeszuständigkeiten dann wahrzunehmen, wenn im Zustande der äußeren Gefahr ein Gebiet abgeschnitten oder sonst ohne Verbindung zur Bundesregierung sein sollte.
Es ergibt sich weiterhin eine sozusagen vertikale Erweiterung der Rechte des Gesetzgebers, nämlich im Verhältnis zwischen Staat und Bürger. Diese Frage steht als zweifellos wichtigste Frage des
Rechtsstaates vielfach im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion und hat auch den Rechtsausschuß besonders beschäftigt. Der Rechtsausschuß hat die Befugnisse des Staates, in die bürgerlichen Freiheitsrechte einzugreifen, gegenüber der Regierungsvorlage noch weiter beschränkt. Nach Auffassung der Mehrheit des Rechtsausschusses ist damit allerdings zugleich das Mindestmaß dessen erreicht, was unverzichtbar ist, um der Bedrohung der Freiheit aller überhaupt mit Aussicht auf Erfolg entgegenwirken zu können. Die Minderheit des Ausschusses hat in Einzelpunkten eine weitere Beschränkung der Eingriffsbefugnisse verlangt. Man kann aber sagen, daß jedenfalls über die Grundzüge der Regelung eine weitgehende Einigkeit besteht.
Zu den Punkten, die in der letzten Phase der Beratung umstritten gewesen oder, genauer gesagt, geworden sind, gehört insbesondere das Recht, die Bürger zu zivilen Dienstleistungen zum Zwecke der Verteidigung zu verpflichten. Der Rechtsausschuß hatte zunächst im Januar dieses Jahres einstimmig eine Regelung in Art. 12 des Grundgesetzes verabschiedet, die eine solche Dienstverpflichtung dann ermöglichen sollte, wenn sie nicht nach einer in der Rechtswissenschaft, Tauch im Ausschuß, strittig gebliebenen Auffassung ohnehin schon in diesem Umfang nach der Normalverfassung zulässig sein sollte. In der heutigen Fassung des Vorschlages des Rechtsausschusses, die auf einer Mehrheitsentscheidung beruht, ist diese Möglichkeit, soweit es den nichtöffentlichen Bereich angeht, noch weiter beschränkt worden, nämlich dahin, daß eine solche Verpflichtung im nichtöffentlichen Bereich, also in privaten Dienstverhältnissen, nur im Zustand der äußeren Gefahr oder im Spannungszustand zulässig sein soll. Die Regelungen über die Befugnisse des Gemeinsamen Ausschusses sehen vor, daß eine Beschlußfassung hierüber die Mitwirkung des Gemeinsamen Ausschusses, im Zustande der äußeren Gefahr sogar eine Zwei-Drittel-Mehrheit entweder des Gesamtparlaments oder notfalls des Gemeinsamen Ausschusses, voraussetzt. Von der Minderheit des Rechtsausschusses sind gegen diese Regelung im Verlauf des letzten Stadiums der Beratungen deswegen Bedenken erhoben worden, weil diese Minderheit die Auffassung vertreten hat, daß hierdurch die Rechte der Arbeitnehmer und ihrer Koalitionen mehr als zumutbar beschränkt werden würden. Im Endergebnis ist, wie sich bei den letzten Abstimmungen herausgestellt hat, damit diese Regelung innerhalb des Rechtsausschusses strittig geblieben.
Es besteht aber Einigkeit im Rechtsausschuß darüber, daß es bei der in Art. 12 Abs. 3 des geltenden Grundgesetzes vorgesehenen Regelung verbleibt, daß es mit anderen Worten keine Möglichkeit gibt, Frauen im Verband der Streitkräfte gegen ihren Willen dienstzuverpflichten. Ich will nicht verhehlen, daß das Bundesverteidigungsministerium während der Beratungen des Rechtsausschusses gegen diese Verhinderung einer von der Bundesregierung vorgesehenen Möglichkeit erhebliche Bedenken aus der Sicht des Verteidigungsressorts geltend gemacht hat. Im Endergebnis hat es aber der Rechtsausschuß entgegen einem Mehrheitsvotum des Verteidigungs9530 
ausschusses bei der von mir ,dargestellten Regelung belassen.
Zu den Punkten, die die Einschränkung der Grundrechte betreffen und die strittig geblieben sind, gehört die Regelung zu Art. 5 des Grundgesetzes - Recht der Meinungs- und Informationsfreiheit -. Der Rechtsausschuß schlägt in seiner Formulierung vor, lediglich die Verbreitung von Nachrichten zu beschränken, welche die äußere oder innere Sicherheit gefährden können. Das bedeutet mit anderen Worten, negativ gesagt, daß die Freiheit der Meinungsäußerung überall, insbesondere auch innerhalb des Bereiches der Presse, in vollem Umfange erhalten bleibt und daß es bei der Regelung des Grundgesetzes bleibt, daß eine Zensur nicht stattfindet. Auch eine Beschränkung der Verbreitung militärischer Nachrichten kann mit anderen Worten nicht auf dem Wege einer Zensur durchgeführt werden. Diese Regelung soll nach der Formulierung des Rechtsausschusses nur während des Zustandes der äußeren Gefahr gelten. Im übrigen bleibt es bei der Verfassungslage, die im geltenden Verfassungsrecht vorgesehen ist. In diesem Punkte ist, wie ich erwähnt habe, eine einheitliche Meinung des Ausschusses nicht erzielt worden. Dabei glaube ich die Meinung der Minderheit des Ausschusses richtig dahin zu interpretieren, daß sich die Bedenken nicht so sehr auf den Text der vorgelegten Formulierung der Grundgesetzänderung beziehen. Vielmehr hat die Minderheit .den Wunsch, daß auch die entsprechenden Vorschläge der Bundesregierung hinsichtlich der gesetzgeberischen Ausgestaltung der Einzelregelung dem Hause vorgelegt und zugleich mit dieser Regelung verabschiedet wenden.
Hinsichtlich der Einschränkung der übrigen in Betracht kommenden Grundrechte hat sich im Rechtsausschuß eine sehr weitgehende Einigkeit ergeben. Es besteht Einigkeit darüber, daß das Grundrecht des Versammlungsrechts, in einem gewissen sehr beschränkten Umfange das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 und 2 eingeschränkt werden können, nicht dagegen das Recht der Koalition nach Art. 9 Abs. 3, daß in Abweichung von Art. 14 des Grundgesetzes eine hinsichtlich der Entschädigung von der Normalverfassung abweichende Regelung der Enteignung vorgesehen werden soll, daß Freiheitsentziehungen über die Regelung in Art. 104 des Grundgesetzes hinaus bis zu einer Woche, jedoch nicht darüber hinaus, ohne eine richterliche Nachprüfung stattfinden können und daß schließlich eine abweichende Regelung des Verwaltungs- und Finanzwesens im Verhältnis zwischen Bund und Ländern unverzichtbar erscheint.
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Die Vorschriften, die das Verfahren der Staatswillensbildung zur Feststellung des Zustandes der äußeren Gefahr und während dieses Zustandes, das Recht der verfassungsgerichtlichen Kontrolle sowie schließlich die Rückführung des Ausnahmezustandes in die Normalverfassung regeln, sind vom Rechtsausschuß gegenüber der Regierungsvorlage vielfach umgestaltet worden mit dem Ziel, jede Mißbrauchsgefahr nach menschlichem Ermessen insoweit auszuschließen, als durch Rechtsform einer Machtusurpation überhaupt vorgebeugt werden kann.
Die wichtigsten vom Rechtsausschuß in Abweichung von der Regierungsvorlage verabschiedeten und Ihnen vorgeschlagenen Regelungen betreffen insbesondere die Frage, wie die Feststellung des Zustandes der äußeren Gefahr zu erfolgen hat: nach den Vorschlägen des Rechtsausschusses in Abweichung von der Regierungsvorlage sowohl im Bundestag als auch - falls dieser nicht funktionsfähig sein sollte - innerhalb des Gemeinsamen Ausschusses mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Anwesenden, mindestens jedoch der Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl beider Gremien. Wenn die normalen Gesetzgebungsorgane funktionsunfähig sind, soll - ich habe das schon erwähnt - der Gemeinsame Ausschuß mit der gleichen qualifizierten Mehrheit die Feststellung treffen können.
Dagegen ist die dritte Stufe der Feststellungsbefugnis umstritten geblieben, nämlich das im Regierungsentwurf und insoweit auch in der Ausschußvorlage vorgesehene Recht -- hilfsweise - des Bundespräsidenten mit Gegenzeichnung des Bundeskanzlers, die Feststellung zu treffen, sofern auch dem sofortigen Zusammentritt des Gemeinsamen Ausschusses unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen.
Demgegenüber wurde die vierte Alternative wiederum übereinstimmend verabschiedet, nämlich die Regelung, daß der Zustand der äußeren Gefahr als festgestellt gilt, wenn das Bundesgebiet in einem Überraschungsangriff mit Waffengewalt angegriffen werden sollte und wenn die zuständigen Organe nicht in der Lage sind, sofort die entsprechenden Feststellungen zu treffen.
Eine sehr bedeutsame Änderung gegenüber der Regierungsvorlage besteht darin, daß der Rechtsausschuß vorschlägt, der Bundesregierung im Zustande der äußeren Gefahr kein Notverordnungsrecht zu geben. Diese Regelung ist bis zum Ende der Beratungen im Rechtsausschuß lebhaft diskutiert worden und heftig umstritten geblieben. Den Ausschlag für die Entscheidung des Ausschusses hat im Anschluß an Verhandlungen, die auch zwischen den Fraktionen stattgefunden haben, die Erwägung gegeben, daß der Gemeinsame Ausschuß - nach den zur Herstellung seiner Funktionsfähigkeit vom Rechtsausschuß einmütig gemachten Vorschlägen nach menschlichem Ermessen stets oder doch fast stets in der Lage sein wird, schnell zusammenzutreten und die erforderlichen Entscheidungen sofort in kürzester Zeit zu treffen.
Wenn auch diese Voraussetzung sich als nicht realisierbar heraustellen sollte, soll nach dem Vorschlag des Rechtsausschusses die Bundesregierung zwar kein Notverordnungsrecht haben, dagegen das Recht, die bereits in Normalzeiten vom Gemeinsamen Ausschuß gebilligten Entwürfe der Notgesetze vorläufig in Kraft zu setzen und auf der Grundlage dieser im Entwurf grundsätzlich gebilligten Gesetze sofort die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Der Rechtsausschuß geht davon aus, daß diese Regelung - grundsätzlich die volle Funktionsfähigkeit des

Gemeinsamen Ausschusses und im äußersten Fall hilfsweise die vorläufige Befugnis der Bundesregierung - allen praktischen Erfordernissen des Zustandes der äußeren Gefahr ausreichend Rechnung trägt.
In der Vorlage des Rechtsausschusses ist fernerhin neu gegenüber dem Regierungsentwurf, daß die Wahl eines Stellvertreters des Bundespräsidenten, die im Regierungsentwurf nicht vorgesehen war, und die Wahl eines Bundeskanzlers dann vorgesehen sind, wenn das Amt des Bundespräsidenten oder das Amt des Bundeskanzlers sich während des Zustandes der äußeren Gefahr vorzeitig erledigen sollte. Hinsichtlich der Wahl des Bundeskanzlers besteht eine im Ausschuß nicht abschließend geklärte Divergenz - bei der eine Mehrheitsentscheidung erfolgt ist -, ob bei dieser Wahl nur die Mitglieder des Bundestages, die dem Gemeinsamen Ausschuß angehören, mitwirken dürfen oder vielmehr, wie die Minderheit meint, alle Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses, also auch die Mitglieder des Bundesrates, die dem Gemeinsamen Ausschuß angehören.
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