Wernitz (NA), 1973-11-29:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die SPD-Fraktion begrüßt es, daß mit den Drucksachen 7/1027 und 7/1059, dem Entwurf eines Gesetzes zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung - kurz dem Bundes-Datenschutzgesetz - und dem Entwurf eines Gesetzes über das Meldewesen - Bundesmeldegesetz - zu zwei wichtigen Gesetzesinitiativen der Bundesregierung die öffentliche Beratung im Bundestag aufgenommen wird. Dieser erste parlamentarische Durchgang bietet Gelegenheit, auf grundsätzliche Aspekte und Probleme von besonderem Interesse im Zusammenhang mit beiden Gesetzesvorlagen einzugehen.
Die verbundene Beratung beruht auf dem inneren Sachzusammenhang beider Entwürfe. Nach unserer Auffassung sollte deshalb im Interesse optimaler Regelungen weiterhin daran festgehalten werden, das Gesetzespaket als Ganzes durch die Beratungen zu bringen und möglichst nicht aufzuschnüren. Dabei muß und wird deutlich werden, daß das Datenschutzgesetz keineswegs die Position eines fragwürdigen Feigenblattgesetzes hat, wie es da und dort dieser Tage auch in der Presse wieder zu lesen war.
Der Entwurf eines Datenschutzgesetzes will eine Art Grundschutz im Bereich des Datenverkehrs einführen. Sonderregelungen, die darüber hinausgehen, sollen weiterhin in Spezialvorschriften aufgenommen werden. In diesem Sinne ist die Vorlage verschiedentlich mit guten Gründen als eine Art Grundgesetz oder Leitlinie des Datenschutzes apostrophiert worden. Dieser hohe Anspruch verpflichtet allerdings in starkem Maße. Wirksamer Datenschutz ist unbestreitbar eine der dringlichsten gesellschaftspolitischen Aufgaben. Die Datenverarbeitung hat in den letzten Jahren nahezu alle Lebensbereiche erfaßt und setzt ihren Siegeszug stürmisch fort. Der Bürger sieht zwar ein, daß unsere hochtechnisierte Industriegesellschaft ohne Datenverarbeitung nicht auskommt. Er ahnt jedoch zumeist nicht, daß es zwar keine Rückkehr, wohl aber verschiedene Wege in die Zukunft gibt.
Ob die in diesem Zusammenhang gelegentlich sehr plakativ diskutierten Extremvisionen - hie heiles Datenparadies, dort totalitäre Dossierdiktatur - wirklich ernsthaft weiterhelfen können, mag hier einmal offenbleiben. Tatsache ist jedenfalls, daß der Einsatz modernster Techniken bei der Informationssammlung und -verarbeitung in Wirtschaft und Verwaltung nicht nur die unbestreitbare Möglichkeit gesteigerter Leistungen und verbesserter Informationsqualität bietet. Die Kehrseite dieses Einsatzes sind zusätzliche Gefährdungen und Risiken für den Freiheitsraum des einzelnen Staatsbürgers wie auch für die Qualität und Struktur von Staat und Gesellschaft insgesamt. Dies gilt insbesondere dann, wenn große Datenverbundsysteme die Entwicklung eines umfassenden Persönlichkeitsbildes aus zahlreichen Einzeldaten ermöglichen.
Deshalb ist es dringend erforderlich, letztlich zur Erhaltung des demokratischen Rechtsstaats, den grundgesetzlich garantierten Freiheitsraum des Bürgers, kurz sein Persönlichkeitsrecht, zu schützen.

Man muß also dafür sorgen, daß der Datenschutz zum ständigen Begleiter der Datenverarbeitung wird, daß eine permanente Verknüpfung von Datenverarbeitung und Datenschutz stattfindet.
Mit dem Bundes-Datenschutzgesetz muß eine ausgewogene Lösung zwischen dem Interessenwiderstreit des Anspruchs auf Schutz der Privatsphäre einerseits und dem Informationsanspruch von Staat und Gesellschaft andererseits gefunden werden. Soll Datenschutz effektiv und praktikabel zugleich sein - und davon geht man mit Recht aus -, so werden im übrigen mit den wissenschaftlichen und anderen Sachverständigen folgende Bedingungen zu fordern sein.
Erstens. Um wirkungsvoll zu schützen, muß insbesondere den Gefahren der EDV Rechnung getragen werden.
Zweitens. Die Anforderungen dürfen nicht auf die Blockierung des Computers hinauslaufen.
Drittens. Dem technischen Fortschritt muß Rechnung getragen werden.
Umfassende Versuche einer gesetzlichen Regelung des Datenschutzes haben mit einigen Schwierigkeiten zu kämpfen.
So fehlen erstens weitgehend umfassende Vorbilder. Bisher bekannte, auch ausländische Gesetze regeln nur Teilbereiche.
Zweitens. Da integrierte Verbundsysteme bisher nur ansatzweise existieren, sind die Anforderungen an ein entsprechendes Gesetz in Einzelheiten nicht voll überschaubar.
Drittens. Wichtige Grundfragen, insbesondere rechtlicher Art, sind in letzter Konsequenz nicht voll geklärt.
Aus alledem kann jedoch nicht die Forderung nach legislativer Abstinenz auf diesem Gebiet abgeleitet werden. Im Gegenteil, bei der Datenverarbeitung besteht noch Aussicht - man könnte sagen: noch Aussicht -, eine sich abzeichnende Entwicklung so steuern zu können, daß gravierende Schäden nicht eintreten. Wir stehen insofern vor einem Scheideweg der weiteren Entwicklung.
Mit Steinmüller, einem Experten auf diesem Gebiet, möchte ich sagen: Entweder man sucht technisch optimale Systeme in der öffentlichen Verwaltung und im privaten Bereich zu konstruieren mit der Folge, daß nachträglich Datenschutzregelungen mühselig eingebaut werden müssen, oder es werden von vornherein Syteme datenschutzgerecht geplant nach dem Motto: ergänzungsbedürftige Regelungen jetzt geschaffen sind besser als verpätet verabschiedete perfekte Regelungen.
Umgekehrt wird der Gesetzgeber gerade wegen der weichenstellenden Wirkung sorgfältig darauf zu achten haben, daß es nicht zu erkennbaren ungenügenden oder wirkungslosen Regelungen kommt. Der Bunderegierung, dem Bundesministerium des Innern und allen Beteiligten gebührt insofern Dank, als hier die Probleme des Datenschutzes doch sehr umgreifend angegangen und durch die Gesetzesvorlagen der konkrete Ausgangspunkt für eine intensive parlamentarische Beratung geboten wurde.
Auch bei kritischer Würdigung, die von der notwendigen Verbesserung des vorliegenden Datenschutzkonzepts ausgeht, wird man mit Datenschutzgutachter Steinmüller dem vorliegenden Gesetzentwurf gesetzestechnische und auch inhaltliche Pionierarbeit nicht absprechen können.
Der Entwurf zum Datenschutzrecht ist vor dem Hintergrund beachtlicher Vorarbeiten zu würdigen. Hierbei muß insbesondere das hessische Datenschutzgesetz aus dem Jahre 1970, eines der ersten Datenschutzgesetze der Welt, erwähnt werden. In Verbindung mit den Tätigkeitsberichten des hessischen Datenschutzbeauftragten hat es wichtige Impulse gegeben, die im übrigen auch auf Gesetzesinitiativen anderer Bundesländer ausstrahlen. Erwähnt werden muß auch die fundierte Gesetzesinitiative der IPA, die seinerzeit ins Parlament eingespeist worden ist. Auch in mehreren Kleinen Anfragen wurden im Bundestag die Datenschutzprobleme angeschnitten. Erwähnenswert ist weiterhin das Verfahren bei der Erarbeitung der Datenschutzregierungsvorlage, das sorgfältige wissenschaftliche Vorarbeit in Form von Gutachten kompetenter Wissenschaftler und einer allerdings internen Anhörung im November 1972 beim Bundesminister des Innern einschloß.
Der Innenausschuß und die anderen mit zuständigen Ausschüsse werden diese gewichtigen Materialien bei der Gesetzesberatung sehr gründlich mit einzubeziehen haben. Darüber hinaus hält es die sozialdemokratische Bundestagsfraktion für erforderlich, in einem Anhörungsverfahren nach wie vor offene Fragen über notwendige und mögliche Sicherungen gegen Datenmißbrauch zu klären. Dies könnte auch mit dazu beitragen, das Problembewußtsein bei uns selbst in diesem Hause und bei einer breiteren Öffentlichkeit zu schärfen.
Vor diesem Hintergrund und ohne Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben, möchte ich einige der möglicherweise oder sicher kontroversen Punkte der Datenschutzvorlage ansprechen.
Erstens. Die Vorschriften des Bundes-Datenschutzgesetzes sollen nur dann angewandt werden, wenn bestehende oder künftige Spezialvorschriften dem nicht entgegenstehen. Ein derartiges Subsidiaritätsprinzip könnte in ein gefährliches System legislativer Durchbrechung münden.
Zweitens. Das Prinzip der freien Datenermittlung und Datenbeschaffung - der Kollege von der CDU hat das auch schon angesprochen - sollte unter Datenschutzgesichtspunkten nochmals gründlich geprüft werden; denn vor der Speicherung liegen die Suche nach der Information und ihre Beschaffung. Die Interessen des einzelnen stehen bereits in dem Augenblick zur Diskussion, in dem private oder öffentliche Stellen personenbezogene Daten zu sammeln beginnen.
Drittens. Läßt sich wirksamer Datenschutz ohne Inventarisierung und Datengewichtung durchführen? Andersherum kann man argumentieren, indem man die einschlägige Fragestellung des hessischen Ministerpräsidenten im Bundesrat aufgreift, der die Methodik des Entwurfs ansprach, den gesetzlichen
Schutz des Bürgers in Generalklauseln aufzufangen, ohne die Schutzmaßnahmen zu konkretisieren, und der nach objektiven Maßstäben fragte.
Viertens. Das Interesse staatlicher und privater Verwaltung ist tendenziell auf totale Information ausgerichtet. Gerade deshalb rückt die Frage nach geplanten Schutz- bzw. Kontrollmaßnahmen ins Zentrum des Interesses. Der Gesetzentwurf gibt im wesentlichen der Selbstüberwachung und Selbstverantwortlichkeit den Vorzug vor der Fremdkontrolle. Für den Bereich der öffentlichen Verwaltung soll als Kontrolle allein die bereits bestehende behördeninterne Aufsicht ausreichen. Im nichtöffentlichen Bereich soll bei innerbetrieblicher Datenverarbeitung ein betrieblich bestellter Obmann - Steinmüller nennt ihn überspitzt, aber treffend „Datenschutzknecht" - überwachend tätig werden, während im übrigen eine externe Kontrolle durch die nach Landesrecht zuständigen Aufsichtsbehörden vorgesehen ist.
Es wird gerade hier notwendig sein, alle vorgebrachten Argumente in der Anhörung mit größter Sorgfalt abzuwägen. Dabei ist nicht zu übersehen, daß die Auffassung der Wissenschaft eindeutig dahin geht, die Einsetzung einer unabhängigen Kontrollinstanz für den öffentlichen und nichtöffentlichen Bereich als unerläßliche Voraussetzung wirksamen Datenschutzes zu fordern. Gleichlautende Forderungen aus Hessen sollten gerade vor dem Hintergrund des dortigen positiven Erfahrungshorizonts mit einem unabhängigen Datenschutzbeauftragten zusätzlich nachdenklich stimmen.
Fünftens. Hohen Aufmerksamkeitswert dürfte auch die Frage nach dem optimalen Verhältnis von Datenschutz und Eigeninitiative bzw. Kontrollrecht des Betroffenen gewinnen. Hier kommt es darauf an, soweit wie möglich dem Grundsatz zum Durchbruch zu helfen, daß Datenverarbeitung für den Bürger kein Buch mit sieben Siegeln bleibt. Die Aktivität des einzelnen Bürgers hängt wesentlich davon ab, ob das Ausmaß der ihm gebotenen Informationen jenen Grad erreicht, daß er die Tragweite der Datenverarbeitung ermessen und bei Gefährdung seiner Interessen aktiv werden kann.
Sechstens. Das Thema eines angemessenen Verhältnisses von Aufwand und Schutzwirkung im Gesetzentwurf wird ebenfalls zu erörtern sein. Der grundgesetzliche Persönlichkeitsschutz müßte Schranken für die ungezügelte Rationalisierung setzen und nicht umgekehrt.
Siebtens. Angesichts des Trends zum Verbund zwischen öffentlichen und privaten Systemen wird eine isolierte Betrachtung des öffentlichen und des privaten Bereichs problematisch, dies um so mehr, wenn man an das Personenkennzeichen des Bundesmeldegesetzentwurfs als das potentielle Integrationsmittel denkt. Hier stellt sich übrigens noch einmal nachdrücklich die Frage nach der Effektivität der vorgeschlagenen Kontrollmechanismen.
Achtens. Es wäre bedenklich, wenn multinationale Wirtschaftsunternehmen, soweit sie interene Informationssysteme betreiben, nicht den Datenschutzvorschriften unterlägen. In den Beratungen sollte deshalb über Regelungen gesprochen werden, welche die Sammlung und Weitergabe von Informationen für Speicherungszwecke im Ausland verbieten. Es könnte sonst der Fall eintreten, daß sich findige Länder nicht nur als Steuer-, sondern auch als Informationsparadies profilieren.
Neuntens. Der Gesetzentwurf sieht für die Presse im Zusammenhang mit dem Grundrecht der Pressefreiheit einer Sonderstatus vor. Es wird nützlich sein, auch hier noch im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens den allgemeinen Begriff „Presse" zu präzisieren bzw. die Materie dort zu regeln, wo auf die spezifischen Probleme der Presse eingegangen wird, nämlich im Presserecht.
Zehntens. Wenigstens am Rande der hier heute gepflogenen Erörterungen sei das Thema des Informationsgleichgewichts zwischen Exekutive und Legislative angedeutet. Diese Seite des Datenschutzes im weiteren Sinne wird wohl in neuerer wissenschaftlicher Diskussion behandelt. In den Gesetzentwürfen schlug sie sich bislang noch nicht ausreichend nieder.
Diese Ausführungen zu einigen grundsätzlichen Problemen, ohne Anspruch auf Vollständigkeit hier vorgetragen, sollten nur demonstrieren, wie wichtig eine offene und gründliche, aber zugleich auch rasche Beratung der Vorlagen zum Datenschutzgesetz und Bundesmeldegesetz ist.
Zur Datenschutzfrage sei noch auf das umfangreiche Datenschutzgutachten für das Bundesministerium des Innern hingewiesen, wonach Datenschutz ein politisches und - daraus abgeleitet - ein organisatorisches und finanzielles, aber in erster Linie ein technisches Problem ist. Dessen sollte man sich bei den einschlägigen Beratungen der nächsten Zeit stets bewußt bleiben.
Abschließend noch eine kurze Bemerkung zum Entwurf eines Bundesmeldegesetzes über den unmittelbaren Zusammenhang mit dem Datenschutz hinaus. Hier ist vor allem der Funktionswandel des Meldewesens vom rein sicherheitspolizeilichen Instrument zu einem personenbezogenen Informationssystem für die öffentliche Verwaltung auf allen Ebenen zu nennen. Die sicherheitspolitische Funktion des Melde- bzw. Einwohnerwesens, nach wie vor zur Verbrechensbekämpfung erforderlich, kommt in der Forderung nach bundeseinheitlicher Meldepflicht für Übernachtungen in Beherbergungsstätten zum Ausdruck. Hierbei handelt es sich um eine Forderung der Ständigen Konferenz der Innenminister. Besonders heftig ist in der Öffentlichkeit - wie mir scheint, mit Recht - die zusätzliche Vorschrift umstritten, wonach die Leiter der Beherbergungsstätten verpflichtet sein sollen, die Identität ihrer Gäste zu prüfen und deren Daten der zuständigen Behörde mitzuteilen. Diese Passage läßt sich kaum ernsthaft unter das Stichwort Verbrechensbekämpfung subsumieren, und über andere denkbare Privatkombinationen sollte man den verschwiegenen Mantel der Nächstenliebe decken und nicht das PKZ, das Personenkennzeichen, mobilisieren.
Es bleibt zu hoffen, daß während der kommenden Ausschußberatungen zum Meldegesetz-Entwurf wie

auch zum Entwurf des Datenschutzgesetzes die künftigen Konturen des Gesetzespaketes mit der notwendigen Intensität erarbeitet werden.
Für die sozialdemokratische Fraktion ist dabei entscheidend, daß beide Gesetze dem Ziel nach mehr Lebensqualität für die Bürger nicht entgegenwirken dürfen, sondern zu entsprechen haben.
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