ritter lex (staatssekretär im bundesministerium des innern), 1952-09-10:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Frage, ob ein besonderes Personalvertretungsgesetz für den öffentlichen Dienst erlassen werden soll, ist bis in die letzten Beratungen des Betriebsverfassungsgesetzes im Bundestag und im Bundesrat umstritten gewesen. Durch die Beschlußfassung zu dem § 88 des Betriebsverfassungsgesetzes ist die Frage nunmehr entschieden. Das Betriebsverfassunggesetz findet auf die Betriebe

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und Verwaltungen des Bundes, der Länder, der Gemeinden und sonstiger Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts keine Anwendung. Es beschränkt sich auf den Bereich der Wirtschaft und sieht für den öffentlichen Dienst ein besonderes Gesetz vor. Damit wird die Ordnung des Rechts der Personalvertretung namentlich in der Bundesverwaltung zu einer dringenden Notwendigkeit. Der Gesetzentwurf regelt in seinen ersten Kapiteln die Bildung und Geschäftsführung der Personalvertretungen. Dabei ist der Entwurf bemüht, für den öffentlichen Dienst Abweichungen von den Vorschriften des Betriebsverfassungsgesetzes nur dort vorzunehmen, wo die Verschiedenheit zwischen Wirtschaft und öffentlichem Dienst dies erfordert. Die Bundesregierung trägt damit der Erfahrung Rechnung, daß Bestimmungen über Wahlen und Geschäftsführung überall große Ähnlichkeit besitzen, und daher auch für diese beiden Gesetze möglichst gleichmäßig getroffen werden sollten. Dennoch gibt es auch in den Vorschriften über die Bildung und Geschäftsführung der Personalvertretung Abweichungen vom Betriebsverfassungsgesetz, die sich aus der Zusammenfassung von Beamten, Angestellten und Arbeitern in einer Behörde oder in einem Betrieb der öffentlichen Hand ergeben.
Die Zusammenfassung der gewählten Vertreter der Beamten, Angestellten und Arbeiter in eine Personalvertretung hat die Bundesregierung mit dem Ziel der Zusammenarbeit innerhalb der Behörden und Betriebe für notwendig erachtet. Sie geht davon aus, daß die überwiegende Zahl der Angelegenheiten, mit denen sich die Personalvertretung zu befassen hat, gleichmäßig zu regeln ist. Selbst wenn man sich also für besondere Beamtenvertretungen entschieden hätte, würden die Beamtenvertretungen und die Vertretungen der Angestellten und Arbeiter in der überwiegenden Zahl der Angelegenheiten gemeinsam beraten und entscheiden müssen.
Die Schaffung einer gemeinsamen Personalvertretung für Beamte, Angestellte und Arbeiter in den Behörden und Betrieben des öffentlichen Dienstes erfordert aber andererseits, daß eine Majorisierung einer von diesen Gruppen durch andere vermieden wird und daß mit den Fragen. die nur eine Gruppe betreffen, nur diese Gruppe befaßt wird. So soll die Beamtenschaft sich beispielsweise nicht in Fragen, die nur die Angestellten angehen und von denen die Beamtenschaft überhaupt nicht betroffen ist, zum Schiedsrichter machen können, und natürlich auch umgekehrt.
Der Bundesrat hat vorgeschlagen, diese Beschränkung des Beratungs- und Entscheidungsrechts solle nur auf Antrag eintreten. Die Bundesregierung hat diesem Vorschlag nicht beitreten können. In Angelegenheiten, die nur eine Gruppe angehen, wäre es nach ihrer Auffassung unangebracht, die Vertreter anderer Gruppen an der Entscheidung mitwirken zu lassen. Die Verantwortung für Entscheidungen sollte auch im Personalrat immer nur der übernehmen, der mit den Dingen sachlich vertraut und von den Auswirkungen einer Entscheidung berührt ist.
Auch das System der Wahl soll die Wahrung der Rechte von Minderheiten möglich machen. Die Personalvertretung soll eine echte Repräsentation der Belegschaft darstellen. Die Mittel dazu sind die Gruppenwahl und innerhalb der Gruppen die Verhältniswahl. Die Verhältniswahl ist hier besonders geeignet, weil sie jeder Gruppe zu einer Vertretung gegenüber dem Chef der Behörde verhilft und weil es, anders als im staatlichen und politischen Leben, nicht auf die Schaffung tragfähiger Mehrheiten für die Regierungsbildung ankommt. Die Wahrung der Minderheitenrechte ist in der letzten Zeit durch einheitliche Entscheidungen der Landesarbeitsgerichte als eine zwingende Voraussetzung für eine demokratische Gestaltung des Personalvertretungsrechts festgelegt worden. Nach Auffassung der Bundesregierung sollte daher die Gruppenwahl, die vor allem der Wahrung der Minderheitenrechte dient, nicht an eine vorherige ausdrückliche Zustimmung oder Entscheidung der Gruppe gebunden werden. Die Bundesregierung kann daher auch dem Vorschlag des' Bundesrats zu § 15 Abs. 2 des Entwurfs nicht folgen, der als Regelform die Gemeinschaftswahl vorsieht. Sie stimmt dabei mit der Entscheidung überein, die der Bundestag zu der gleichen Frage in den §§ 10 und 12 des Betriebsverfassungsgesetzes getroffen hat.
Der Bundesrat hat sich ferner für die Persönlichkeitswahl ausgesprochen und will damit die Verhältniswahl ablehnen. Hierzu muß darauf hingewiesen werden, daß die Persönlichkeitswahl, wie beispielsweise auch das Wahlrecht zum gegenwärtigen Bundestag zeigt, mit dem Verhältniswahlrecht nicht in Widerspruch stehen muß Der echte Gegensatz zu dem im vorliegeden Entwurf vorgeschlagenen Verhältniswahlrecht wäre das Mehrheitswahlrecht. Dieses könnte aber bei Anwendung auf die Wahlen der Personalvertretungen zu dem unbilligen Ergebnis führen, daß in den Betriebsräten, auch in Personalvertretungen, nur die Mehrheit vertreten ist und daß nur ihre Vertreter zu Wort kommen, während große Minderheiten keinerlei Möglichkeit haben, ihre Stimme zur Geltung zu bringen.
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die wichtigsten Bestimmungen, in denen das Personalvertretungsgesetz hinsichtlich der Bildung und der Geschäftsführung der Personalvertretungen vom Betriebsverfassungsgesetz abweicht, habe ich damit angeführt.
In den Vorschriften der Kapitel 5 bis 8 des Gesetzentwurfs werden die Befugnisse der Personalvertretungen und ihre Zusammenarbeit mit dem Leiter der Behörde oder des öffentlichen Betriebs geregelt. Diese Bestimmungen weichen von denen des Betriebsverfassungsgesetzes wesentlich ab. Damit trägt der Entwurf der Erkenntnis Rechnung, daß die wichtigsten Probleme beider Gesetze eben verschieden sind. Das Betriebsverfassungsgesetz hatte als wichtigste Frage die der wirtschaftlichen Mitbestimmung zu regeln. Diese Frage ist für das Personalvertretungsgesetz ohne Bedeutung. Im Personalvertretungsrecht entsteht dagegen das Problem, wie die Mitwirkungsrechte der Personalvertretung mit den Befugnissen des Parlaments - im Bund also mit denen des Bundestags - in Übereinstimmung zu bringen sind. Dieses Problem hat für das Betriebsverfassungsgesetz überhaupt nicht bestanden. Die Lösung, die der vorliegende Entwurf gesucht hat, darf ich bei der Schilderung der Regelung der Mitbestimmung der Personalvertretungen kurz darlegen.
Das Gesetz zählt die Angelegenheiten auf, in denen eine Beteiligung der Personalvertretungen in Betracht kommt. Es schlägt als Formen der Beteiligung die Anhörung, die Mitwirkung, die Mitbestimmung und den Abschluß von Betriebsvereinbarungen vor. Der einzelne Behördenchef wird also verpflichtet, die Vertretung seines Personals in

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bestimmten Angelegenheiten anzuhören, diese Angelegenheiten mit ihr zu erörtern und unter Umständen mit der Personalvertretung gemeinsam zu handeln. Bei diesen letztgenannten Angelegenheiten, in denen eine Mitbestimmung vorgesehen ist, kann der Behördenchef von sich aus die verweigerte Zustimmung der Personalvertretung nicht ersetzen.
Aber ebenso wie in der Privatwirtschaft muß auch in diesen Fällen eine Lösung gefunden werden. Deshalb ist im privaten Bereich der Appell an eine Schiedsinstanz eingeschaltet. Im öffentlichen Bereich ist dies nicht möglich; denn anders als der Unternehmer in der freien Wirtschaft ist in der öffentlichen Verwaltung der Behördenchef oder der Leiter des öffentlichen Betriebs nicht letztentscheidende Instanz, nicht Herr der Behörde oder des Betriebs, sondern er ist andereren, höheren Behörden und schließlich dem Minister nachgeordnet. Diese höhergeordneten Stellen können jederzeit in die Ermessenssphäre des Behördenchefs, um die es sich hier handelt, durch ihre Entscheidungen eingreifen. Auch diese Entscheidungen sind aber nicht frei wie die des Unternehmers. Sie unterliegen in der parlamentarischen Demokratie in Bund, Ländern und Gemeinden der Kontrolle des Parlaments oder der Vertretungskörperschaft. Deshalb ist es nach Auffassung der Bundesregierung nicht möglich, eine Schiedsinstanz einzuschalten und damit die Kontrolle des Parlaments oder der Vertretungskörperschaft zu schwächen.
Dieses Problem ist, soweit ich sehe, von allen Seiten, einschließlich des Deutschen Gewerkschaftsbundes, klar erkannt worden. Ich zitiere nur eine Stelle aus einer Veröffentlichung im „Deutschen Beamten", der Zeitschrift des DGB, vom April 1952. Dort heißt es:
Es kann nicht sein, daß der Minister in ein und derselben Sache dem Parlament verantwortlich, gleichzeitig aber von einem Mitbestimmungsrecht eines Betriebsrats abhängig gemacht ist.
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- Ich zitiere jetzt nur das, was der DGB geschrieben hat.
Der vorliegende Entwurf zieht deshalb die Grenze der Mitbestimmung v o r dem Minister als dem obersten Chef eines Ressorts, und in den Gemeinden zieht er die Grenze vor der Vertretungskörperschaft oder den von ihr delegierten Ausschüssen. Man wird gegen diese Lösung des Entwurfs nicht einwenden können, daß damit für den Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst ein schlechteres oder ein minderes Recht geschaffen werde. Es ist durchaus nicht gesagt, daß die Entscheidung des dem Parlament verantwortlichen Ministers oder der kommunalen Vertretungskörperschaft dem Beamten und Arbeitnehmer gegenüber nachteiliger sein müßte als die Entscheidung einer Schiedsinstanz, wie das Betriebsverfassungsgesetz sie vorsieht.
Man kann aber nach Auffassung der Bundesregierung auch die Pflichten und Rechte der im öffentlichen Dienst Tätigen nicht ohne weiteres den Rechten und Pflichten in einem privaten Beschäftigunesverhältnis gegenüberstellen. Der öffentliche Dienst ist bestimmt kein Mehr, er ist bestimmt auch kein Weniger als die Arbeit in der privaten Wirtschaft. Er ist aber etwas anderes und erfordert daher auch besondere Regelungen.
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Zum Schluß darf ich noch ein kurzes Wort dazu sagen, daß der Gesetzentwurf auch auf die Regelungen der Länder Auswirkungen haben soll. Die verfassungsrechtliche Lage ist im Bund und in den Ländern in den Grundzügen gleich und daher auch von gleicher Bedeutung für das Personalvertretungsrecht. Die Bundesregierung kann daher dem Vorschlag des Bundesrats, den Ländern völlige Freiheit bei der Gestaltung des Personalvertretungsrechts zu lassen, nicht beitreten.
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- Die Rahmengesetzgebung, die ich gleich erwähnen werde, Herr Abgeordneter Dr. Menzel, braucht den Föderalismus durchaus nicht entscheidend zu schädigen.
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Die Bundesregierung sieht in verschiedenen Bestimmungen des Gesetzes einen Anwendungsfall des Art. 75 Ziffer 1 des Grundgesetzes, der, wie Ihnen bekannt ist, ja Rahmenbestimmungen auf diesem Gebiet vorsieht, und hält die Notwendigkeit für solche Rahmenvorschriften für gegeben.
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