Ravens (bundesminister für raumordnung, bauwesen und städtebau), 1976-05-07:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Die heutige Debatte gibt der Bundesregierung Gelegenheit, vor dem Deutschen Bundestag über die Leistungen und über die Probleme der Raumordnungspolitik in der 7. Legislaturperiode Rechenschaft abzulegen. Lassen Sie mich deshalb mit zwei Feststellungen beginnen.
Erstens. Sowohl die Aussprache über die Große Anfrage der Opposition zur Raumordnungspolitik vom 26. September 1974 in diesem Hause als auch die Beratung des Bundesraumordnungsprogramms und des Bundesraumordnungsberichts 1972 und 1974 in den Ausschüssen des Deutschen Bundestages haben gezeigt, daß es bisher ein hohes Maß an Übereinstimmung auf dem Gebiet der Raumordnungspolitik zwischen Parlament und Regierung gibt.
Zweitens. Raumordnungspolitik, meine Damen und Herren, ist oft der Gefahr ausgesetzt, sich in allgemeinen und unverbindlichen Formulierungen zu verlieren. Ich denke, mit dem Bundesraumordnungsprogramm und der Umsetzung des Bundesraumordnungsprogramms ist diese Phase überwunden. Das zeigt der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen, der hier gestern fast einmütig verabschiedet worden ist. Sie, meine Damen und Herren, haben damit gleichzeitig über einen Teil der Raumordnungspolitik der Bundesregierung ein positives Urteil abgegeben; denn politisch und methodisch hat der fortgeschriebene Bedarfsplan für den Bundesfernstraßenbau Neuland betreten. Erstmals wurde nicht nur erfolgreich nach dem Grundsatz verfahren, daß Straßenbaumaßnahmen sich nicht allein nach dem prognostizierten Verkehrsaufkommen zu richten haben, sondern es wurde auch in Rechnung gestellt, daß Straßenbaumaßnahmen Instrumente der räumlichen Strukturpolitik sind und daß sie über die Anbindung und Erschließung strukturschwacher Regionen einen Beitrag für regionales Wirtschaftswachstum, regionale Infrastrukturversorgung, regionale Verbesserung der Raum- und Siedlungsstruktur leisten können und leisten müssen.

Ich möchte als Ergebnis noch einmal festhalten, daß von den bis 1985 für neue Maßnahmen vorgesehenen Mitteln im Rahmen dieses Programms in Höhe von 21,4 Milliarden DM rund 5 Milliarden DM auf Grund raumordnerischer Erwägungen räumlich umverteilt worden sind. Damit ist ein Beitrag für eine ausgewogenere Raum- und Siedlungsstruktur in der Bundesrepublik geleistet worden, und damit ist eine konkrete Koordinierung zwischen der Raumordnungs- und der Verkehrspolitik der Bundesregierung gegeben. Diese Verzahnung zwischen Raumordnungs- und Straßenbaupolitik ist möglich geworden, weil es seit dem vergangenen Jahr erstmals das Bundesraumordnungsprogramm gibt.
Allerdings, meine Damen und Herren: Eine räumliche Strukturpolitik der Bundesregierung gibt es nicht erst seit dem Bundesraumordnungsprogramm. Insbesondere die Einführung der Gemeinschaftsaufgaben und der Finanzhilfen des Bundes an die Länder und Gemeinden hat die Möglichkeiten der räumlichen Strukturpolitik im Bundesstaat deutlich ausgeweitet. Die sozialliberale Bundesregierung hat dieses Instrumentarium im Rahmen der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten nicht nur genutzt, sie hat es auch mit großem Erfolg angewendet.
Lassen Sie mich diese Feststellung mit einigen Zahlen untermauern. In der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" hat die Bundesregierung von 1972 bis 1975 insgesamt 1,09 Milliarden DM an Gemeinschaftsaufgabenmitteln bereitgestellt. Aus Einnahmeverzichten nach dem Investitionszulagengesetz kommen noch einmal 1,27 Milliarden DM hinzu. Insgesamt sind damit ca. 419 000 Arbeitsplätze geschaffen und 404 000 Arbeitsplätze gesichert worden.
Für die Gemeinschaftsaufgabe „Hochschulbau" hat die Bundesregierung in den letzten sechs Jahren 8,2 Milliarden DM zur Verfügung gestellt; das bedeutet von 1971 bis 1975 rund 210 000 neue Studienplätze - bedeutsame raumwirksame Maßnahmen.
Die dritte Gemeinschaftsaufgabe, „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" hatte 1973 1,05 Milliarden DM an Bundesmitteln zur Verfügung; 1975 waren es 1,35 Milliarden DM. Nimmt man die Finanzhilfen des Bundes hinzu - 1971 bis 1975 9,13 Milliarden DM für die Gemeindeverkehrsfinanzierung, 1,1 Milliarden DM für die Städtebauförderung, seit Inkrafttreten des Krankenhausfinanzierungsgesetzes im Oktober 1972 3,6 Milliarden DM für diese Aufgabe - und berücksichtigt man ferner die Mittel der Bundesverkehrsinvestitionen in den Jahren 1970 bis 1975 in Höhe von rund 45 Milliarden DM, so kann man wohl nur die Feststellung treffen: Hinter uns liegen Jahre erfolgreicher Strukturpolitik der Bundesregierung. Das war angewandte Raumordnungspolitik.
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Die Konjunkturprogramme der Bundesregierung haben ein Übriges getan: im Februar 1974 600 Millionen DM Bundesmittel für das Sonderprogramm für Gebiete mit speziellen Strukturproblemen; im
September 1974 600 Millionen DM für das Sonderprogramm zur regionalen und lokalen Abstützung der Beschäftigung; im Dezember 1974 Bundesausgaben zur Förderung der Konjunktur in Höhe von 1,73 Milliarden DM, davon alleine 600 Millionen DM an raumwirksamen Investitionen beim Bundesverkehrsminister; und im September 1975 5,75 Milliarden DM für das Bauinvestitionsprogramm der Bundesregierung.
Lassen Sie mich zusammenfassen: Das notwendige Netz sozialer Sicherung zur Verhinderung oder Milderung individueller sozialer Probleme ist im Laufe der letzten Jahre wirksam ergänzt worden durch das ebenso notwendige Netz raumordnungspolitischer Maßnahmen zur Herstellung der Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen in unserem Lande. Das Bundesraumordnungsprogramm ist ein Instrument, um zu einem Ausgleich der Lebens- und Arbeitsbedingungen in den verschiedenen Gebieten der Bundesrepublik zu kommen, um das Ausbluten des ländlichen Raumes zu verhindern, um die Lebensfähigkeit der ländlichen Räume zu sichern und um eine menschengerechte, eine menschenwürdige Entwicklung unserer städtischen Regionen zu ermöglichen. Das Bundesraumordnungsprogramm wird dabei schrittweise umgesetzt. Auf den Bereich der Bundesfernstraßen habe ich bereits hingewiesen.
Lassen Sie mich zur Einflußnahme der Raumordnung bei Standortentscheidungen von Bundesbehörden einige Worte sagen. Selbstverständlich müssen bei Standortentscheidungen durchschlagende betriebswirtschaftliche Gesichtspunkte oder auch übergeordnete politische Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Aber bei Standortentscheidungen ist natürlich eine Abwägung raumordnungspolitischer Gesichtspunkte vorzunehmen. Das haben wir in allen Einzelfällen sorgfältig getan, und wir werden auch in Zukunft so verfahren. Lassen Sie mich deutlich hinzufügen: Die Bundesregierung ist sich darüber klar, daß Verkehrswege, daß Schiene, Straße und Wasserstraße besondere raumordnungspolitische Funktionen haben.
Die Koordinierung der Raumordnungspolitik mit den Fachplanungen im Bundesbereich ist eine ständige und wechselnde, sie ist keine spektakuläre Aufgabe. Sie wird verstärkt wahrgenommen, so wie jetzt z. B. die Koordinierung der Regionsabgrenzungen zwischen den betroffenen Bundesressorts anläuft. Ich bin allerdings der Auffassung, daß das von Bund und Ländern gemeinsam erarbeitete Bundesraumordnungsprogramm nicht nur der Umsetzung im Bundesbereich, sondern ebenso in den Ländern bedarf.
Die Bundesregierung wird auf dem eingeschlagenen Weg weitergehen. Das gilt auch für die Programmfortschreibung. Ich begrüße hier ausdrücklich den interfraktionellen Antrag des 15. Ausschusses, der noch einmal sehr deutlich gemacht hat, wo die Schwerpunkte dieser Fortschreibung liegen.
Das Raumordnungsprogramm geht auf einen Auftrag des Bundestags aus dem Jahr 1969 zurück. Die Ministerpräsidenten haben 1970 den Beschluß geBundesminister Ravens
faßt, die Bund-Länder-Ministerkonferenz für Raumordnung mit der Ausarbeitung des Bundesraumordnungsprogramms zu beauftragen. Da gab es dann zwei Aufträge: einen vom Deutschen Bundestag und einen von den Ministerpräsidenten - und dies, obwohl das Raumordnungsgesetz von 1965 ein Bundesraumordnungsprogramm überhaupt nicht kennt. Folglich gab es auch kein geregeltes Verfahren zur Aufstellung des Bundesraumordnungsprogramms.
Die schwierige Ausgangslage, von der ich sprach, hat es unausweichlich erscheinen lassen, eine möglichst breite Übereinstimmung anzustreben. Das bedeutet oftmals Kompromisse. Insofern konnte das Bundesraumordnungsprogramm nur so gut sein, wie es die Interessenvielfalt im föderativen Staat zuläßt. Denn Föderalismus bedeutet nun einmal Interessenausgleich.
Ich meine: Mit dem Bundesraumordnungsprogramm ist uns dieser Ausgleich gelungen. Dieses Programm ist ein tragfähiger Kompromiß. Hier liegen genügend Elemente vor, auf denen man aufbauen und mit denen man arbeiten kann - und tatsächlich erfolgreich arbeitet, wie die von mir angeführten Bereiche aus der Bundespolitik zeigen.
Ich nenne die Ziele für die gesamträumliche Entwicklung: die Gemeinsamkeit in der Beurteilung der derzeitigen räumlichen Situation unseres Landes, die Prognose, die Problemräume der Bevölkerungsentwicklung, die Schwerpunkträume mit besonderen Strukturschwächen und die großräumig bedeutsamen Achsen.
Im Bundesraumordnungsprogramm sind Entwicklungsschwerpunkte noch nicht ausgewiesen. Daher war es nur konsequent, daß die Ministerkonferenz für Raumordnung anläßlich der Programmverabschiedung ihre Gremien beauftragte, Kriterien für Entwicklungszentren zu entwickeln, damit die Länder nach bundeseinheitlich vergleichbaren Maßstäben Entwicklungszentren auf der Grundlage dieses Programms festlegen können.
Ich will nicht verschweigen, daß trotz intensiver Arbeiten die erforderlichen gemeinsamen Kriterien noch nicht vorliegen. Ich muß aber an dieser Stelle auch sagen, daß diese notwendigen Arbeiten in den Gremien der Ministerkonferenz durch die Haltung der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein nicht gerade förderlich behandelt werden, wenn erneut und vertieft die Diskussion von Grundsatzfragen in den Vordergrund gerückt wird. Die Grundsatzfragen sind vielfach diskutiert. Wir brauchen heute konkrete Ergebnisse, um sie in konkretes Handeln umzusetzen. Dazu benötigen wir die Mitarbeit aller Länder, weil diese Kriterien nachher ein gemeinsamer Maßstab für alle Länder werden sollen.
Raumordnungsprogramm und die darauf aufbauende Raumordnungspolitik kommen nicht ohne Prognosen aus. Wir kennen die Schwierigkeiten, diese Prognosen aufzustellen, und wir wissen, wie leicht man der Gefahr erliegen kann, die kurzfristigen konjunkturellen Erfahrungen allzu schnell zu langfristigen Tendenzen fortzuschreiben.
Aber was wir heute mit Sicherheit wissen und sagen können, ist der Bevölkerungsrückgang. Hierauf haben das Bundesraumordnungsprogramm bereits im Ansatz und der Bundesraumordnungsbericht deutlich und ausführlich hingewiesen. Der Bevölkerungsrückgang bedeutet Verzicht auf ehrgeizige Ausbaupläne und mehr Gewicht für die Bestandspflege gewachsener Siedlungsstrukturen. Der Bevölkerungsrückgang erfordert aber nicht eine grundsätzliche Korrektur des Zielsystems, das im Bundesraumordnungsprogramm angelegt ist. Er bedeutet vor allem nicht, daß man nun große, dünner besiedelte Landstriche sich selbst überlassen oder gar ihre Entleerung fördern sollte. Dies kann nicht Ziel der Bundesraumordnungspolitik sein. Die Bundesregierung wird jedenfalls ihre Politik für den ländlichen Raum, für die Menschen in diesen Räumen und für die Erhaltung der Lebensfähigkeit dieser Räume fortsetzen.
Der Antrag des 15. Ausschusses enthält die Schwerpunkte der Programmfortschreibung. Auch ich sehe diese Schwerpunkte. Der Bericht des 15. Ausschusses weist dabei auf die Schwierigkeiten hin, mit denen die Programmfortschreibung verbunden sein wird. Ich nenne hier nur die Datenlage und die Kompetenzlage im föderativen Staat. Das erste wird kurzfristig nur durch Forschungsintensivierung, wie sie unsere Forschungsprogramme ermöglichen, und das zweite nur durch verbesserte Kooperation und einen noch stärkeren Willen zur inhaltlichen Einigung überbrückt werden können. Notwendig ist es aber wohl vor allem, mit einem realistischen Erwartungshorizont an die Raumordnungspolitik heranzugehen.
Dazu gehört auch, überzogene Ansprüche auf ein realistisches Maß zurückzuführen. Das heißt etwa bei den Entwicklungszentren und den zentralen Orten: nicht jeder Ort in der Bundesrepublik kann Zentralort sein, nicht jeder Zentralort kann Entwicklungszentrum sein, und nicht jedes Entwicklungszentrum kann erste Priorität erhalten. Oder: nicht jede Verkehrsverbindung kann eine Raumordnungsache sein, nicht jede Raumordnungsachse ist von großräumiger Bedeutung, und nicht jede großräumig bedeutsame Achse kann mit Priorität ausgebaut werden. Raumordnungspolitik, so verstanden und so durchgeführt, dient gerade auch dem ländlichen Raum.
Ich will an dieser Stelle noch einmal einem weit verbreiteten Irrtum begegnen. Schwerpunktbildung in ländlichen Gebieten richtet sich nicht gegen den ländlichen Raum und die Menschen in diesen Gebieten. Schwerpunktbildung ist eine Politik für den ländlichen Raum. Sie gibt den Menschen in den Schwerpunkten und in den entsprechenden Einzugsbereichen dieser Schwerpunkte Haltepunkte. Sie sichert die Arbeitsplätze, sie schafft kulturelle und soziale Angebote, die anders gar nicht zur Verfügung gestellt werden könnten, und sie sichert eine vernünftige Entwicklung der Siedlungsstruktur.
Wenn wir heute über Raum- und Siedlungsstruktur in der Bundesrepublik sprechen, dann sollten wir uns allerdings nicht nur am nationalen Maßstab orientieren. Wenn ich mir den Stadt-Land16746 Deutscher Bundestag -- 7. Wahlperiode Bundesminister Ravens
Gegensatz, die wirtschaftliche und gesellschaftliche Ausrichtung auf eine oder wenige Metropolen oder umfangreiche Armutsgebiete in einigen unserer Nachbarstaaten vor Augen halte und die dortige Situation mit der unsrigen vergleiche, mit den vielen über das Bundesgebiet verteilten Metropolen, Zentren und Achsen, dann kann ich im internationalen Vergleich nur zu dem Schluß kommen: unser Land verfügt über eine relativ gute Raum- und Siedlungsstruktur. Aber nichts ist so gut, daß es nicht verbessert werden kann. Disparitäten müssen abgebaut werden; dies zeigt unser Programm. Aber die Disparitäten, diese großen Unterschiede im europäischen Maßstab, haben wir im Raumordnungsbericht 1974 erstmals deutlich werden lassen. Sie alle wissen, daß eine abgestimmte europäische Raumordnungspolitik nicht von heute auf morgen verwirklicht werden kann; aber als eine langfristige Perspektive ist sie im Raumordnungsbericht enthalten.
Wir nutzen hier sehr intensiv im Rahmen unserer Möglichkeiten die internationalen Kontakte. Das betrifft zum einen die grenzüberschreitenden Raumordnungskommissionen. Ich habe vor kurzem mit meinen niederländischen Kollegen ein Raumordnungsabkommen für den deutsch-niederländischen Grenzbereich unterzeichnen können. Das zweite betrifft die Europäische Raumordnungsministerkonferenz des Europarats. Diese Konferenz wird im Oktober dieses Jahres zum viertenmal, diesmal in Italien, zusammentreten. Ich denke, unser Bundesraumordnungsprogramm und unser Raumordnungsbericht 1974 sind ein Angebot und ein Beitrag für diese Konferenz in Richtung auf eine europäische Raumordnungspolitik.
Diese Bundesregierung hat nach schwierigen Verhandlungen in der 7. Legislaturperiode erstmals in der Geschichte unseres Landes ein Bundesraumordnungsprogramm vorgelegt. Die Bundesregierung arbeitet mit diesem Programm. Sie richtet ihre für die räumliche Entwicklung unseres Landes bedeutsamen Investitionsentscheidungen auf dieses Programm aus.
Daneben haben wir den Raumordnungsbericht vorgelegt. Er zeigt die zukünftigen Aufgaben für die weitere Raumordnungspolitik auf.
Die Bundesregierung hat im internationalen und unmittelbar grenzüberschreitenden Bereich erste konkrete Erfolge zur Abstimmung der Raumordnungspolitik zwischen den beteiligten Ländern erzielt.
Raumordnungspolitik ist für die Bundesregierung keine inhaltslose Vokabel, sie ist kein theoretisches Experimentierfeld. Sie ist handfeste Politik geworden. Sie konkretisiert sich an Fakten. Diese Politik hat die Lebensverhältnisse in unserem Lande verbessert. Sie dient dem Menschen. Sie gibt den Menschen in den ländlichen Gebieten unseres Landes Halt durch Konzentration der Mittel auf Schwerpunkte. Sie gibt Orientierung für die städtischen Regionen und beugt somit einer insgesamt unkontrollierten Siedlungsentwicklung vor. Durch eine auch an den Zielen der Raumordnung ausgerichtete Städtebaupolitik fördern wir die Lebensfähigkeit unserer Städte und Gemeinden.
Wenn ich dies alles zusammennehme, meine Damen und Herren, kann ich sagen: Die Bundesregierung betrachtet diese Bilanz ihrer Arbeit als eine solide Basis für Ihre Arbeiten in der nächsten Legislaturperiode.
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