seuffert (NA), 1962-03-14:
Ich mußte davon sprechen, daß das Steueränderungsgesetz 1961 und auch frühere Steueränderungsgesetze zwar vielen vieles gebracht haben, aber für den Arbeitnehmer und für seine besondere Situation eben gar nichts. Wir haben auch in der Regierungserklärung neulich keine greifbare Andeutung finden können, daß diesem Problem Aufmerksamkeit gewidmet wird.
Die letzte Gesetzesänderung, die für den Sektor der Besteuerung des Lohneinkommens Bedeutung hatte, war die große Steuer- und Tarifänderung 1958. Sicher hat diese Änderung durch die Erhöhung der Grundfreibeträge und die Einführung des Proportionalsatzes wesentliche Erleichterungen auch und gerade für das Arbeitnehmereinkommen gebracht. Man hat damals angenommen, daß die Hälfte der Arbeitnehmer durch die Gesetzesänderung lohnsteuerfrei werde. Damals wurde - auch
daran muß man erinnern - eine Mehrbelastung für die jenige Arbeitnehmergruppe eingefuhrt, bei der beide Ehegatten ein Arbeitseinkommen beziehen. Das bedeutete eine Schlechterstellung gegenüber dem vorher bestehenden Zustand. Wir haben das damals in Kauf genommen, einmal weil die getroffene Lösung systematisch richtig erschien und zum anderen weil wir, wie wir jetzt offen gestehen müssen, seinerzeit auf Grund der vorliegenden Auskünfte und Unterlagen die Bedeutung und den Umfang dieser Gruppe wesentlich unterschätzt haben. Wir haben allerdings schon damals - auch daran muß ich erinnern - darauf hingewiesen, daß die Mehrbelastung dieser Gruppe bedenklich sei und daß sie vermeidbar sei, wenn man den allgemeinen Arbeitnehmerfreibetrag, den wir schon so lange fordern und den die Gerechtigkeit selbst fordert, in einem angemessenen Umfang bewilligen werde. Wir haben die entsprechenden Anträge gestellt. Sie sind abgelehnt worden.
Inzwischen hat sich herausgestellt, daß diese Gruppe der Arbeitnehmer, bei der auch die Ehefrau in Arbeit steht, mindestens etwa 50 % der Arbeitnehmerhaushalte ausmacht, wenn nicht den überwiegenden Teil und den Normalfall in den Arbeitnehmerkreisen überhaupt. Die Gründe dafür, warum das so ist, will ich jetzt nicht näher darlegen. Ich bin aber der Ansicht, daß man, um zu einer gerechten Besteuerung zu kommen, zunächst immer vom Normalfall ausgehen muß. Offensichtlich sind in einer großen Zahl von Fällen, wenn nicht gar in der überwiegenden Zahl, die Anforderungen an die familiengerechte Wohnung, die Anforderungen hinsichtlich des Unterhalts und der Erziehung der Kinder wie überhaupt der vertretbare Anspruch auf einen Anteil an der Wohlstandsentwicklung auch für den Arbeitnehmerhaushalt gestiegen. Ich brauche nicht näher zu begründen, wie wichtig all diese Dinge für unsere innere Verteidigung gegenüber dem Kommunismus sind, ganz abgesehen davon, daß sich diese Ansprüche auf die Menschenwürde und darauf gründen, daß alle an der Wohlstandsentwicklung teilhaben sollen. Wenn das in einer so großen, in der überwiegenden Zahl von Fällen dazu führt, daß auch die Ehefrau sich genötigt sieht, in Arbeit zu gehen, dann muß der Steuergesetzgeber mit diesem Tatbestand rechnen und muß ihm gerecht werden, ganz gleichgültig, wie man von irgendeiner Familienpolitik her über die Entwicklung sonst denken mag.
Der zweite Effekt, auf den man damals im Jahre 1958 so stolz war, die Verminderung ,der Lohnsteuerfälle, die Befreiung etwa der Hälfte der Arbeitnehmer von der Lohnsteuerpflicht, ist längst weggefallen. Das läßt sich nicht leugnen. Es kann gar keine Rede mehr davon sein, daß die Hälfte der Arbeitnehmer steuerfrei ist. Im Gegenteil, ,die Lohnsteuer hat sich überdimensional entwickelt, nicht nur gegenüber anderen Steuern, sondern auch gegenüber der Lohnsumme.
Was ich soeben hervorheben mußte, sind zwei sehr bedauerliche Minuspunkte in ,der Entwicklung seit 1958. Wie stellt sich nun die Gesamtentwicklung der Lohnsteuer dar? Die Lohnsumme ist von 1958 bis 1962 - ich beziehe jetzt die Schätzungen des Finanzberichts für 1962 ein - von 109 auf 160 Milliarden DM gestiegen. Das wären rund 54 %. Die Lohnsteuer ist im gleichen Zeitraum 1958 bis 1962 - wieder einschließlich der Vorausschätzung für 1962 - von 5,932 Milliarden auf 12 Milliarden gestiegen, also um rund 102 %. Sie ist mithin um fast das Doppelte dessen gestiegen, um das die Lohnsumme gestiegen ist.
Ich möchte die Frage stellen: wenn in irgendeinem Erwerbszweig die Steuerbelastung sich in einem so offenkundigen Mißverhältnis zu den Einkommen entwickelt hätte, was hätten wir .da zu hören bekommen, und welche Gedanken müssen wir einer solchen Entwicklung auf dem Sektor des Lohneinkommens widmen? Selbstverständlich habe ich hier vom Nominaleinkommen gesprochen, weil ich in der Diskussion zunächst keine andere Ziffer verwenden kann. Wenn man von den Realeinkommen ausginge, die eigentlich für die Frage der Belastbarkeit durch die Steuer die entscheidende Grundlage sein sollten, würden sich bekanntlich wegen der Preisentwicklung und wegen der Entwicklung der Lebenshaltungskosten noch viel ungünstigere Zahlen ergeben.
Ich gebe zu, daß Parallelzahlen für veranlagtes Einkommen äußerst schwer zu erarbeiten sind, weil sich allein schon wegen der bekannten Phasenverschiebung durch ,das Erhebungsverfahren andere Maßstäbe für die Zeiträume ergeben und diese Zahlen nicht so leicht wie die Lohnsteuerzahlen auf bestimmte Zeiträume des Einkommensanfalls zu beziehen sind. Aber es gibt eine ganze Reihe von
Gründen - auf die ich heute nicht eingehen kann -, die dafür sprechen, daß sich das Verhältnis zwischen Steuerbelastung und Einkommensentwicklung im Bereich dieser Einkommen, der Privateinkommen und der Körperschaftseinkommen, bei weitem nicht so markant verändert hat wie gerade bei der Lohnsteuer.
Diese Entwicklung bei der Lohnsteuer hat dazu geführt, .daß die durchschnittliche Steuerbelastung des Lohneinkommens jetzt - laut Finanzbericht 1962 - bereits auf 7,7 % in ,der Vorausschätzung angesetzt wird. Im Finanzbericht 1961 war sie auf 6,4 % geschätzt und ist dann auf Grund der Ist-Zahlen im Laufe des Jahres auf 7,15 % korrigiert worden. Die steigende Tendenz der Lohnsteuerbelastung ist ganz unverkennbar.
Das hat weiter dazu geführt, daß die Entwicklung der Nettolohnsumme hinter der Entwicklung der Bruttolohnsumme erheblich zurückbleibt. Laut Finanzbericht haben wir bei der Bruttolohnsumme einen Zuwachs von 12,4 % und bei der Nettolohn-summe einen solchen von 11,7 %. Das bedeutet, daß rund 5 1/2% des Zuwachses an Lohn schon allein durch Mehrsteuern aufgebraucht werden.
Worauf ist das zurückzuführen? Selbstverständlich auf die Auswirkung der Progression. Das zeigt, daß auch bei den Arbeitnehmereinkommen die Progression noch sehr wirksam ist. Bekanntlich liegt der ganz überwiegende Teil dieser Einkommen im Bereich des Proportionalsatzes; das heißt, es findet hier keine Progression des Steuersatzes oder des Spitzensatzes statt. Durch die Auswirkung der Abnahme der Grundfreibeträge findet, wie man aus diesen Zahlen sieht, berechnet auf das Gesamteinkommen, jedoch auch hier eine sehr, sehr wirksame Progression statt. Man muß das im Verhältnis zur nächsten Tarifzone sehen, wo die Auswirkung der Grundfreibeträge abnimmt und eine Progression der Steuersätze vorgesehen ist; man arbeitet hier bei dem Ledigen- und Splittingtarif mit ganz anderen Progressionskurven. Vor allen Dingen muß man das aber auch im Verhältnis zu der Zone der Einzeleinkommen über 110 000 DM sehen, bei denen überhaupt keine Progression mehr stattfindet, weder durch Auswirkung der Grundfreibeträge noch durch Ansteigen des Steuersatzes.
Daß in dem Zwischenbereich Tarifverbesserungen möglich sind, haben wir bereits 1958 ausgesprochen. Der Herr Bundesfinanzminister hat angedeutet, daß er sich diesem Problem in einem angemessenen Ausmaß widmen wolle. Wir haben sicherlich nichts dagegen. Die Zahlen beweisen jedenfalls, daß die Progression bei den Arbeitnehmereinkommen sich durch eine Erhöhung der Durchschnittsbesteuerung bereits sehr scharf ausgewirkt hat. Sie ist hier sehr bedenklich. Die Zahlen beweisen andererseits, daß eine Senkung des Proportionalsatzes sehr heilsam wäre; man hat hier von seiten der Sozialausschüsse der CDU in den letzten Tagen etwas gehört.
Hinter dieser Entwicklung stehen aber auch immer wieder die alten, Benachteiligungen der Arbeitnehmer in der ganzen Einkommensteuer. Sie sind gegenüber den zur Einkommensteuer Veranlagten durch das Verfahren benachteiligt. Das Verfahren der Lohnsteuer ist ein Abzugsverfahren nach Tabellen, die nach oben gerechnet sind; das heißt, sie sind von vornherein so festgesetzt, daß grundsätzlich die höchste Steuer eingezogen wird, die etwa in Frage kommen kann, um auf diese Weise Nachforderungen möglichst überflüssig zu machen; solche Nachforderungen sollen ja beim Abzugsverfahren überhaupt nicht in Frage kommen.
Die Nachprüfung nach unten innerhalb der Lohnsteuer erfolgt durch den Lohnsteuerjahresausgleich. Was ist das Ergebnis? Der Lohnsteuerjahresausgleich - das dürfte anzunehmen sein - ergibt, daß im Jahr eine runde Milliarde DM Lohnsteuern allein durch die Finanzämter - die Verrechnungen, die schon beim Arbeitgeber stattfinden, sind hier gar nicht einbezogen - zurückgezahlt wird. Diese Milliarde DM ist im Laufe des Jahres von den Arbeitnehmern zuviel gezahlt und zinslos vorgeschossen worden; sie wird erst später - natürlich ohne Zinsen - zurückgezahlt. Man muß dagegen sehen, daß bei der veranlagten Einkommensteuer - wenn man von der alten Regel ausgeht, daß ungefähr 30 % der Einkommensteuerzahlungen Abschlußzahlungen sind - jährlich über 3 Milliarden DM und bei der Körperschaftssteuer dazu noch gut 2 Milliarden DM erst ein bis zwei Jahre, nachdem das zu versteuernde Einkommen angefallen ist, gezahlt werden und inzwischen zinslos in den Händen der Steuerpflichtigen verbleiben. Das heißt, die Arbeitnehmer legen jedes Jahr 1 Milliarde DM vor, um sie erst später zurückzubekommen, während die Veranlagten und die Körperschaften jedes Jahr 3 Milliarden bzw. 2 Milliarden DM einstweilen gestundet bekommen, bis sie überhaupt bei ihnen eingefordert werden. Das ist ein Verhältnis, das auf die Dauer nicht tragbar ist. Wir glauben, meine Damen und Herren, Ihnen in Kürze Anträge vorlegen zu können, um dieses Mißverhältnis zu beseitigen. Sowohl für das Steueraufkommen wie für die gerechte Verteilung der Steuerbelastung muß - allein vom Verfahren her - etwas getan werden.
Wie (sieht übrigens dieses Verfahren bei der Lohnsteuer vom Standpunkt der Verwaltung her aus? Nach sehr genauen Zahlenunterlagen, die ich einsehen konnte, stellen ungefähr ein Drittel der Arbeitnehmer während des Jahres Anträge auf Lohnsteuerermäßigung und etwa ein Drittel der Arbeitnehmer stellen Anträge auf Lohnsteuerjahresausgleich, und zwar in den Fällen, in denen dies der Arbeitgeber nicht schon selbst erledigt hat. Das bedeutet, daß ungefähr 6 bis 6 1/2 Millionen derartige Anträge im Jahre von den Finanzämtern zu bearbeiten sind, und zwar sehr oft mit erheblichem Aufwand.
Daß diese Anträge nicht unberechtigt sind, wie sehr sie sogar berechtigt sind, ergibt sich aus folgender merkwürdiger Tatsache. Überprüfungen haben ergeben, daß ein Drittel aller Arbeitnehmer, die Anspruch auf Lohnsteuerermäßigung allein wegen Überschreitung der Sonderausgaben-Pauschale, allein durch ihre Sozialversicherungsbeiträge, gehabt hätten, diesen Antrag überhaupt nicht gestellt haben; offenbar, weil sie über ihr Recht nicht genügend aufgeklärt sind. Wie sähe es bei der Verwaltung erst aus, wenn auch die Anträge noch gestellt worSeuffert
den wären, die nach den Überprüfungen ohne weiteres berechtigt gewesen wären? Es muß also etwas geschehen, damit auch diese Leute zu ihrem Recht kommen und damit die Verwaltung aus dem unerträglichen Zustand herauskommt. Eine Erhöhung mindestens der Sonderausgaben-Pauschale dürfte unvermeidlich sein; denn ein Abzugssystem, das in so vielen Fällen, mit so gewaltigem Arbeitsaufwand und mit so erheblichen Ergebnissen ständig korrigiert werden muß, kann in seiner Grundlage nicht mehr richtig sein. Ich meine, eine Erhöhung der Sonderausgaben-Pauschale von 636 DM jährlich auf mindestens etwa 900 DM jährlich sollte unvermeidlich sein, und zwar schon aus Verwaltungsgründen. Ich glaube, erkennen zu können, daß der Herr Bundesfinanzminister für diese Betrachtungen durchaus Verständnis zeigt. Ich darf in aller Bescheidenheit daran erinnern, daß auf dieses Problem bzw. auf diese Forderung bereits in unserem Regierungsprogramm zur Wahl Bezug genommen worden ist. Ich muß allerdings auch noch sagen, daß diese Forderung letzten Endes aus Gründen technischer Gerechtigkeit erhoben wurde, denen auch Gründe der Verwaltungsvereinfachung zur Seite treten, und ich muß darauf aufmerksam machen, daß mit einer Maßnahme, die sich nur auf die Sonderausgaben-Pauschale bezieht, die Forderung nach Gerechtigkeit für die Arbeitnehmer nicht abgegolten wäre, sondern weiter bestehenbleiben wird. Die Begründungen für diese Forderungen haben wir schon oft gegeben. Ich will einige der wesentlichen Begründungen noch einmal kurz vortragen.
Die Benachteiligung, die auszugleichen ist, liegt schon in der Zahlungsweise der Lohnsteuer einerseits und der veranlagten Einkommensteuer andererseits, wie ich vorhin ausgeführt habe. Sie liegt weiterhin in den viel erheblicheren Dispositionsmöglichkeiten des selbständigen Einkommensteuerpflichtigen. Er hat viel mehr Möglichkeiten, geschäftliche Maßnahmen mit Maßnahmen der persönlichen Lebenshaltung, der persönlichen Versorgung und der Vermögensbildung in Einklang zu bringen. Der selbständige Einkommensteuerpflichtige hat den großen Vorteil, den Verlust vortragen zu können. Der Arbeitnehmer kann dies nicht und hat infolgedessen nicht die Möglichkeit, seine Gesamtbemühungen um sein Einkommen in einen langfristigen Planungszusammenhang zu bringen. Das wirkt sich besonders schmerzlich in der Frage der Ausbildungskosten aus, worauf ich schon mehrfach hingewiesen habe. Der Arbeitnehmer kann für seine Ausbildungskosten keinerlei steuerliche Begünstigungen oder Hilfen 'in Anspruch nehmen. Er muß sie in der Regel dann aufwenden, wenn er noch kein Einkommen hat, von dem er die Ausbildungs- und Fortbildungskosten steuerlich absetzen könnte. Dadurch wird nicht nur die Ausbildung der Fachkräfte und die Fortbildung unserer Arbeitskräfte überhaupt, die gerade in der gegenwärtigen Situation für uns so sehr wichtig sind, beeinträchtigt, sondern es wird dem Arbeitnehmer fast unmöglich gemacht, seine Ausbildung unabhängig, d. h. ohne Anlehnung an ein Unternehmen, das sie in irgendeiner Weise finanziert, zu betreiben.
Noch einen anderen Punkt darf ich erwähnen. Unsere Gesetzgebung besteuert es in kleinlicher
Weise, wenn ein Arbeitgeber, ein Unternehmen seinen Arbeitnehmern freiwillige Leistungen erbringt. Ein Unternehmen kann jedem Geschäftsfreund Geschenke im Werte von bis zu 100 DM im Jahre machen und die Ausgaben dafür als Werbungskosten absetzen; auch bei dem Empfänger hat das keinerlei steuerliche Wirkungen. Sobald ein Unternehmen aber versucht, seinen Arbeitern oder Angestellten solche Geschenke zu machen, entstehen Lohnsteuerpflichten. Auch das muß einmal überprüft werden. Besonders wichtig ist - ich verweise in diesem Zusammenhang auf die Debatten über den bedenklichen Gesundheitszustand weiter Bevölkerungskreise und die Möglichkeiten, Abhilfe zu schaffen - die Frage der steuerlichen Behandlung von Erholungsbeihilfen und ähnlichem. Es sollte unserer Meinung nach möglich sein, eine präzise Fassung für eine angemessene Regelung zu finden.
In Wirklichkeit ist allen diesen Mängeln nur durch einen angemessenen Arbeitnehmerfreibetrag abzuhelfen. Das ist wie Sie schon lange wissen, unser Endziel, das wir nicht aufgeben und eines Tages erreichen werden. Solange wir das nicht erreicht haben, müssen viele wünschenswerte und notwendige Verbesserungen Platz greifen, wie ich sie Ihnen hier vorgetragen habe. Unsere Absicht ist - ohne daß ich damit unseren Antrag in diesem Augenblick schon erweitern möchte -, die Gesamtsituation zur Diskussion zu stellen. Wir werden dann unsere Vorschläge ,dazu machen, im Ausschuß oder im Plenum, wie sich das geschäftsordnungsmäßig ergibt. Denn nach unserem Dafürhalten ist es unsere, des ganzen Parlaments sowie der Regierung und insbesondere des Bundesfinanzministers, Aufgabe, auf diesem vernachlässigten Gebiet der Besteuerung des Lohneinkommens Abhilfe zu schaffen und dem Lohnsteuerpflichtigen Gerechtigkeit zukommen zu lassen. Dazu sollen unser Antrag und die Anträge, die wir, wie angekündigt, noch stellen werden, dienen, und dazu mußte ich Ihre Aufmerksamkeit 'in Anspruch nehmen, für die ich Ihnen ergebenst danke.
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