Niehuis (NA), 1990-02-08:
Sehr geehrter Herr Präsident! Liebe Kolleginnen und Kollegen! In einer Zeit, in der die deutsche und die ost- und mitteleuropäische Entwicklung alles dominiert, ist es, glaube ich, sehr gut, wenn wir uns einmal die Zeit nehmen, auch über Entwicklungspolitik zu reden. Somit freue ich mich, daß dieser Antrag heute auf der Tagesordnung steht.
Wenn wir uns mit dem Thema Erfolgskontrolle in der Entwicklungspolitik beschäftigen, dann geht es um ein zentrales Thema. Es geht um ein Thema, das schon längst nicht mehr nur in Fachkreisen diskutiert wird, sondern das auch in der breiten Öffentlichkeit immer wieder auf Resonanz stößt; in der Regel allerdings nur dann, wenn die Entwicklungspolitik in Bausch und Bogen abqualifiziert wird oder wenn einzelne Fälle zu Skandalen in den Medien hochgezogen werden.
Der Ausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit hat im März 1986 auf derartige Kritiken mit einer öffentlichen Anhörung - Entwicklungspolitik, Bilanz und Perspektiven - reagiert. Ich meine, die Anhörung und auch die Stellungnahmen der Fraktionen sind nicht geeignet, die Kernfrage: Wie erfolgreich ist eigentlich unsere Entwicklungspolitik? zu beantworten. Auch wichtige Hinweise - z. B. auf die Bedeutung des ungerechten Weltwirtschaftssystems oder auf relevante interne Rahmenbedingungen eines Landes - helfen uns da nicht weiter. So richtig und so wichtig all diese Themen auch sind, die Kernfrage, die wir in der Entwicklungspolitik zu lösen haben, ist doch: Werden die Gelder aus dem Einzelplan 23 erfolgreich im Sinne unserer entwicklungspolitischen Ziele eingesetzt, leisten die Projekte einen positiven Beitrag zu dem, was wir in der Entwicklungspolitik erreichen wollen und was die Brundtland-Kommission einmal dauerhafte und tragfähige Entwicklung genannt hat? Nach rund 30 Jahren bundesrepublikanischer Entwicklungspolitik kann diese Frage niemand begründet beantworten. Dies bestätigt auch die Bundesregierung in ihrer Antwort auf unsere Kleine Anfrage zu diesem Thema. Das ist eine Situation, die ich als Entwicklungspolitikerin als ausgesprochen peinlich empfinde. Da laufen wir als Politiker und Politikerinnen durch die Gegend, fordern mehr Geld für die Entwicklungshilfe, und letztendlich kann niemand von uns sagen, ob es wirklich dort ankommt, wo wir es ganz gern hätten, von Einzelinformationen, von

Einzelbeurteilungen, von subjektiven Einschätzungen einmal abgesehen.
Dabei geht es zunächst einmal um die Frage: Was ist denn eigentlich eine erfolgreiche entwicklungspolitische Maßnahme? Für mich gibt es auf diese Frage nur eine Antwort, die wir übrigens überall lesen und hören können: Wir wollen durch unsere entwicklungspolitischen Maßnahmen Hilfe zur Selbsthilfe geben, d. h. wir geben über einen begrenzten Zeitraum finanzielle, organisatorische und/oder technische Unterstützung, damit dann ein Träger oder eine Zielgruppe im Partnerland die Aktivitäten eigenständig und dauerhaft mit positiven Ergebnissen auch ohne unsere Unterstützung weiterführen kann. Nur wenn unsere entwicklungspolitischen Maßnahmen dieses Ziel erreichen, können sie als erfolgreich gelten. Dieses Kriterium, die Nachhaltigkeit, ist das entscheidende Erfolgskriterium.
Also könnte man meinen: Immer dann, wenn von Erfolgskontrolle in der Entwicklungspolitik die Rede ist, geht es in erster Linie auch um die Überprüfung der Nachhaltigkeit unserer entwicklungspolitischen Bemühungen. Dieses war und dieses ist mitnichten der Fall. Ich kann nur mit Verwunderung zur Kenntnis nehmen, daß das Development Assistant Committee, DAC, der OECD erst 1986 seinen Mitgliedsländern empfohlen hat, die Nachhaltigkeit von Projekten zu überprüfen. Auch wir, die wir seit 1961 ein eigenständiges Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit haben und seit 1976 ausgewählte Projekte evaluieren, sind nicht auf die Idee gekommen, die Nachhaltigkeit zu überprüfen. Ebenfalls erst seit 1986 wird die Nachhaltigkeit der Projektwirkung bewertet, und Bewertung ist dabei noch längst keine Überprüfung der Nachhaltigkeit. Dieses geschieht im BMZ bis heute nicht, aber dazu später.
Dennoch hat das Nachhaltigkeitsthema immer wieder Hochkonjunktur. Der spekulative Rahmen ist der Nährboden für Rosinenpickerei, aber auch für so manchen Wahrsager oder auch Wahrsagerin. Die einen sehen alles in den Sand gesetzt, und nichts wird Bestand haben, die anderen - dazu gehört das BMZ - sehen die Voraussetzungen für die Nachhaltigkeit von Projektwirkungen durch bessere Projektplanung und bessere Projektdurchführung erheblich verbessert. Es sind also zwei Spekulationen, und man kann sich entscheiden, welcher Richtung man eher zu glauben geneigt ist. Das ist ein unhaltbarer Zustand, und das ist auch keine gute Grundlage für eine überzeugende Entwicklungspolitik. Wenn so etwas Naheliegendes wie die Überprüfung der nachhaltigen Wirkung unserer Entwicklungszusammenarbeit nicht geschieht, dann gibt es in der Regel auch ganz naheliegende Gründe, und ich glaube, in diesem Fall gibt es sie auch.
Entwicklungspolitik, wie wir sie heute verstehen, ist noch eine ganz junge politische Richtung. Sie ist nach dem Zweiten Weltkrieg aus einem Sammelsurium zum Teil widersprüchlicher Motive und Rationalisierungen entstanden. Wenn auch die Vereinten Nationen 1948, als sie sich den unterentwickelten Regionen, wie es damals hieß, zuwendeten, die wirtschaftliche Entwicklung eben dieser Regionen im Auge hatten, so haben sich doch bald ganz andere Motive beigemischt. In den USA, wo Präsident Truman 1949 noch - ich zitiere - „weltweite Bemühungen zur Erlangung von Frieden, Wohlstand und Freiheit" proklamierte, überwogen bald in den 50er und 60er Jahren die Stimmen, die den Nutzen der sogenannten Auslandshilfeprogramme für die amerikanische Wirtschaft herausstellten.
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Immer mehr Staaten befreiten sich aus der Kolonialherrschaft, und die amerikanische Wirtschaft hatte in der Tat auf dem Weltmarkt neue Perspektiven. Die Unabhängigkeit immer neuer Staaten beförderte im Zuge des Kalten Krieges noch ein weiteres Motiv. Durch Auslandshilfe sollte die Ausweitung des kommunistischen Blocks verhindert werden.
Dieses Gemisch aus außenpolitischen und außenwirtschaftlichen Motiven brachte Präsident Nixon 1968, meine ich, ganz gut auf einen klaren Nenner, indem er sagte - ich zitiere - :
Wir wollen eines nicht vergessen: Das Hauptziel unserer Hilfe ist nicht, anderen Nationen zu helfen, sondern uns selbst.
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Solche Einschätzung hat dann gar nichts mit Entwicklungspolitik zu tun.
Diese Motive übernahmen auch die westeuropäischen Staaten, wobei bei vielen von ihnen als den damals führenden Kolonialmächten noch Schuldgefühle hinzukamen. Auch das bei uns 1961 als eigenständiges Ministerium aufgebaute BMZ entstand aus einem außenpolitischen und außenwirtschaftlichen Gemisch, das den ersten Entwicklungsminister Walter Scheel damals zu der Aussage veranlaßt hat - ich zitiere - : „Je vager und doppeldeutiger die Kompetenzen formuliert werden, desto besser."
Wenn Entwicklungspolitik von anderen politischen Interessen überlagert wird, ist es doch kein Wunder, daß eigenständige entwicklungspolitische Ziele und deren nachhaltige Förderung von geringerem Interesse sind und damit auch nicht überprüft werden. Wenn die SPD-Fraktion mit ihrem Antrag jetzt fordert, daß die Nachhaltigkeit und damit der dauerhafte Erfolg der entwicklungspolitischen Maßnahmen überprüft wird, dann fordert sie damit auch, daß die entwicklungspolitischen Ziele als solche ernstgenommen und nicht mehr von anderen politischen Interessen überlagert werden.
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Um dieses Ziel zu erreichen, muß allerdings auch von einigen Gewohnheiten Abschied genommen werden. Wenn wir heute feststellen müssen, daß die Nachhaltigkeitsfrage erst seit einigen Jahren in die fachpolitische Diskussion gekommen ist, müssen wir auch feststellen, daß die fachspezifische Wissenschaft die Nachhaltigkeit - von Einzelstudien einmal abgesehen - bisher überhaupt nicht thematisiert hat. Ähnlich dem politischen Feld fand auch die Wissenschaft mehr Interesse an der globalen Auseinandersetzung mit dem Thema „Dritte Welt" oder an der
Konzipierung von Programmen. Forschungsdefizite gibt es dann dort, wo es um die empirischen Wirkungsanalysen des Erdachten geht. Wir alle wissen aber, daß entwicklungspolitische Wirkungsanalyse insbesondere unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit eine ausgesprochen vielseitige und vielschichtige Aufgabenstellung ist. Insofern wäre eine wissenschaftliche Zuarbeit genau an dieser Stelle sehr wünschenswert.
Dies wird die Wissenschaft aber nur können, wenn sie auch Datenzugang hat. Hier allerdings treffen wir wieder auf eine Serie von Empfindlichkeiten, die mit vielen Worten wegrationalisiert werden. Von einer offenen Wissenschaftspolitik ist das alles sehr weit entfernt. Wenn es um die Evaluierungsberichte geht, scheut man das Licht der Öffentlichkeit. Daran ändert doch, Herr Minister, auch die Tatsache nichts, daß das BMZ nun zum viertenmal die Querschnittsauswertungen veröffentlicht. Diese sind so vage und so allgemein formuliert, daß Interessierte von dem Erkenntniswert dieser Broschüren nur enttäuscht sein können.
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Für den Fall aber, daß ein Leser die eine oder andere Aussage wirklich einmal verwerten sollte, hält sich das BMZ ein Hintertürchen offen, indem es jederzeit darauf verweisen kann, das alles sei ja nicht repräsentativ.
In ihrer Antwort auf unsere Kleine Anfrage zu diesem Thema hat die Bundesregieung deutlich gemacht, daß sie - ich zitiere - „derzeit nicht beabsichtige, von ihrer bewährten Praxis abzugehen, Evaluierungsberichte vertraulich zu behandeln".
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Das einzig Erfreuliche ist an dieser Stelle das Wort „derzeit", weil das zumindest auf eine bessere Zukunft hoffen läßt. Auch die Evaluierungsergebnisse der staatlichen und nichtstaatlichen Durchführungsorganisationen werden weiterhin vertraulich behandelt werden. Diese Tatsache macht mich nun allerdings unsicher. Da stelle ich mir die Frage, ob ich denn wirklich in dem Ausschuß bin, von dem ich bisher immer gemeint habe, daß ich in ihm wäre, nämlich im Ausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit, oder ob ich denn nicht unversehens in die Parlamentarische Kontrollkommission gerutscht bin.
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Diese Frage stelle ich mir ganz besonders, wenn ich mir folgendes vor Augen führe - einfach nur einmal zur Klarstellung - : Alle, die mit Entwicklungszusammenarbeit zu tun haben, versichern einander, diese internationale Arbeit sei wichtig, nützlich und politisch sinnvoll, weil es um das Wohlergehen der Menschen in den armen Ländern gehe. Dies macht die Arbeit ja auch so erfreulich. Daran arbeiten alle, Geberländer, Empfängerländer, Counterparts, Durchführungsorganisationen, alle; das Ziel ist klar und von allen akzeptiert. Wenn es jetzt aber um die Frage geht, ob nun der Weg X oder der Weg Y besser zum Erfolg führt, darf diese Frage nicht einmal untersucht werden und schon gar nicht öffentlich kontrolliert werden. Angesichts des Anliegens, um das es uns allen geht, ist diese Geheimhaltungspraxis übertrieben und auch nicht angebracht; sie ist eher schädlich als nützlich für die Entwicklungspolitik.
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Sie rechtfertigen diese Geheimhaltung - das ärgert mich, und das will ich auch ganz offen sagen - mit einem Satz in Ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage, und dieser Satz heißt: „Eine Veröffentlichung würde tendenziell dazu führen, daß kritische Äußerungen im Zweifelsfall unterbleiben, da die Gutachter befürchten müssen, zitiert zu werden und sich öffentlich rechtfertigen zu müssen." - Wäre ja schlimm! Sie sollten sich einmal - das wäre meine Empfehlung - mit Ihren 736 Gutachtern zusammensetzen. Leider sind davon nur 42 Frauen; das sind gerade 5 %. Sie sollten diese Gutachter fragen, ob sie mit dieser Beschreibung ihres Charakters und ihrer Persönlichkeit überhaupt einverstanden sind. Wenn das wirklich die zutreffende Beschreibung der Gutachterpersönlichkeiten ist, dann sollten Sie sich von diesen Gutachtern trennen. Gutachter, die kein Rückgrat haben, kann man in diesem Bereich mit Sicherheit nicht brauchen.
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Was meinen Sie wohl, wie viele Interessen vor Ort auf einen Gutachter einstürmen, wenn es darum geht, ein bestimmtes Evaluierungsergebnis zu erreichen? Was so ein Gutachter braucht, sind mit Sicherheit, Rückgrat, Sachverstand und Qualifikation. Und mehr wird er in der öffentlichen Auseinandersetzung, wenn es denn dazu käme - wir wären ja glücklich, wenn sich die Öffentlichkeit damit auseinandersetzte - , auch nicht brauchen.
Ich bin überzeugt davon, eine offenere Politik in diesem Zusammenhang, eine offenere Wissenschaftspolitik, würde beiden helfen, dem wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritt und der Entwicklungspolitik und insbesondere ihrem Ansehen in der Öffentlichkeit. Darum fordern wir in unserem Antrag diese Offenheit.
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Nun zu dem, worauf Sie - da bin ich ganz sicher - regierungsseitig gleich mit Stolz verweisen werden, nämlich auf die Arbeit des Referats Zentrale Erfolgskontrolle entwicklungspolitischer Maßnahmen. Ich stimme Ihnen ausdrücklich zu, daß dieses Referat ausgesprochen gute Arbeit leistet. Aber ich verweise auch auf die gemeinsame Vereinbarung der Mitglieder des Ausschusses für Entwicklungshilfe, also wieder DAC, vom 5. Dezember 1989 in Paris, in der es unter Punkt 28 u. a. heißt - ich zitiere - :
Wir werden die Evaluierung der mit Entwicklungshilfe finanzierten Projekte und Programme fördern.
Genau darum geht es.
Aber von Förderung kann doch keine Rede sein, wenn das entsprechende BMZ-Referat mit nur zwei Referentenstellen und einer Sachbearbeiterstelle ausgestattet ist. In anderen Ländern schenkt man der

Erfolgskontrolle personell viel mehr Aufmerksamkeit. Dazu gehören interessanterweise insbesondere jene Länder, die den von den Vereinten Nationen herausgegebenen 0,7-Prozent-Richtsatz einhalten bzw. ihm viel näherkommen als die Bundesrepublik; denn, wie Sie wissen, ist die Bundesrepublik mit ihren 0,39 % in der unteren Reihe der DAC-Länder.
Ich bin fast geneigt, hier eine Beziehung herzustellen: Wer die Entwicklungspolitik ernst nimmt, nimmt auch die Erfolgskontrolle ernst und stattet beide mit guten und genügend Mitteln aus. Darum fordert die SPD-Fraktion in ihrem Antrag auch eine bessere personelle Ausstattung des Referats Zentrale Erfolgskontrolle.
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Was wird nun in diesem Referat geleistet? In jedem Fall wird auf Sparflamme gekocht. In der Bundesrepublik werden mit 3 % aller Projekte erheblich weniger einer Erfolgskontrolle unterzogen als in anderen westlichen Industrieländern, deren Quoten zwischen 15 und 20 % liegen. Bei uns ist es also gerade ein Sechstel dessen, was sonst so üblich ist. Sie wissen selbst, daß dies eine bescheiden kleine Zahl ist. Sie rechtfertigen in den Vorworten Ihrer veröffentlichten Querschnittsauswertungen diese kleine Zahl auch, indem Sie darauf verweisen, daß auch die Durchführungsorganisationen zusätzlich Erfolgskontrollen durchführen. Die Frage, ob Erfolgskontrollen, vom BMZ durchgeführt, den gleichen Stellenwert haben wie Erfolgskontrollen, die von Durchführungsorganisationen durchgeführt werden, ist sicherlich eine Frage, die diskussionswürdig wäre. Aber aus Zeitgründen sollten wir darüber im Ausschuß diskutieren.
Mir geht es jetzt vielmehr um die Frage: Was für Erfolgskontrollen werden überhaupt durchgeführt? Es sind fast ausschließlich Erfolgskontrollen, die während der Projektlaufzeit durchgeführt werden und mit dem Projektende auch enden.
Wenn also im Rahmen einer solchen Projektverlaufskontrolle unter unterschiedlichen Gesichtspunkten das Projekt als gut und effektiv bewertet wird, dann gilt das ganze Projekt als effektiv. So geht es nicht. Hier liegt ein Definitionsfehler vor. Hier werden Weg und Ziel in der Erfolgskontrolle Schlichtweg miteinander verwechselt.
Was heißt das am ganz konkreten Beispiel? Wenn wir ein Beratungsprojekt haben, durch das bäuerlichen Familien die Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion ermöglicht werden soll, dann ist doch das Ziel des Projekts nicht damit erreicht, daß wir feststellen, daß während der Projektlaufzeit einfühlsam, umsichtig und alles berücksichtigend beraten wurde, sondern das Ziel des Projekts ist doch erst dann erreicht, wenn die bäuerlichen Familien auch Jahre nach Projektende eine gesteigerte landwirtschaftliche Produktion haben.
Mit unserem Antrag fordern wir, daß wir endlich einmal überprüfen, ob dieses entwicklungspolitische Ziel auch erreicht wird. Das wird nicht gemacht. Es geht um die Überprüfung der Nachhaltigkeit unserer Maßnahmen. Diese kann nicht während der Laufzeit der Projekte überprüft werden, weil sie dann nur
durch theoretische Annahmen und Vermutungen dem Anschein nach bewertet wird. Darum fordern wir Ex-post-Analysen, also Erfolgskontrollen Jahre nach Beendigung der Projekte. Wenn die Bundesregierung die von ihr genannten Faktoren ernst nimmt, von denen sie vermutet, daß sie für die Nachhaltigkeit von Projekten wichtig sind, müssen erst recht Ex-postAnalysen vorgenommen werden. Denn es sind eben nicht nur projektinterne Faktoren, sondern ebenso die politischen, ökonomischen, ökologischen und kulturellen Rahmenbedingungen eines Landes und ihre Veränderungen, die auch nach Projektende die Nachhaltigkeit eines Projektes beeinflussen. Diese nun wieder sind von Land zu Land verschieden.
Darum ist es nur zu bedauern, daß sich die Bundesregierung nicht in der Lage sieht, länderspezifische Aussagen zu diesem Thema zu machen. Auch das möchten wir ändern. Denn wie wollen wir denn - wie der Titel der ersten Querschnittsauswertung heißt - aus Fehlern lernen, wenn wir gar nicht wissen, wie es im Land XY ist, warum das im Land XY so ist, wie es bei den Durchführungsorganisationen aussieht und wie es zehn Jahre später ist. Erst wenn wir das wissen und es mit der Projektanlage vergleichen, haben wir eine reelle Chance, aus den Fehlern zu lernen.
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Liebe Kollegen und Kolleginnen, die SPD-Fraktion hat den Antrag „Erfolgskontrolle in der Entwicklungspolitik" vorgelegt. Wir wünschen uns eine intensive Diskussion gerade über dieses Thema. Ich bin ganz sicher: Am Ende dieser Diskussion werden Sie unserem Antrag dann auch zustimmen.
Danke schön.
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