schmid (vizepräsident), 1953-07-02:
Das Wort zum zweiten Teil dieses Punktes der Tagesordnung hat als Berichterstatter der Abgeordnete Dr. Kopf.
Dr. Kopf ({0}), Berichterstatter: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der Bericht, den ich namens des Auswärtigen Ausschusses Ihnen
zur Saarfrage zu erstatten die Ehre habe und dessen Antrag von allen Mitgliedern unseres Ausschusses einmütig gebilligt worden ist, drückt den Wunsch aus, daß sich die Bundesregierung bei der weiteren Behandlung der Saarfrage von gewissen Grundsätzen leiten lasse. Die Grundsätze, die der Auswärtige Ausschuß formuliert hat, enthalten zunächst zwei rechtliche Feststellungen von grundlegender Bedeutung. Darüber hinaus werden für die weitere Behandlung der Saarfrage zwei Forderungen aufgestellt, die dem Gebiete der Politik, aber zugleich dem Gebiete des Rechts - und ich möchte wohl sagen: in höherem Maße dem Gebiete des Rechts als dem der Politik - angehören.
Die Saar ist ein Teil Deutschlands. Aber was ist Deutschland? Deutschland im Sinne dieser rechtlichen Feststellungen ist 'kein nebuloser Mythos, ist kein Sammelgebilde von deutschen Landschaften, sondern ein geographisch und rechtlich fest umrissener Begriff. Deutschland in diesem Rechtssinne ist nach der übereinstimmenden Erklärung der vier Besatzungsmächte vom 6. Juni 1945 dasjenige Gebiet, das innerhalb der deutschen Grenzen vom 31. Dezember 1937 liegt. Auch die nachfolgenden Beschlüsse der Besatzungsmächte, insbesondere die Potsdamer 'Beschlüsse vom 17. Juli bis 2. August 1945, haben diesen territorial fest umrissenen Begriff von Deutschland zugrunde gelegt, und es ist darin ausgesprochen worden, daß die endgültige Regelung der Grenzen Deutschlands dem Friedensvertrag vorbehalten bleiben solle.
Deutschland ist aber auch dasjenige Deutschland, auf das unser Grundgesetz an zwei wichtigen Stellen Bezug nimmt. Innerhalb dieses Deutschland's haben sich elf deutsche Länder zur Bundesrepublik als einem Bundesstaat zusammengeschlossen. Sie haben das Geltungsgebiet dieses Grundgesetzes über ihr Gebiet, das Gebiet der elf deutschen Länder, erstreckt, sie haben aber zum Ausdruck gebracht, daß den zu Deutschland gehörigen Gebietsteilen, deren Bevölkerung zur Zeit noch die Mitwirkung versagt ist - wie es in der Präambel des Grundgesetzes heißt -, die Möglichkeit eines Beitritts eröffnet sein solle. Das ist bestimmt in Art. 23 des Grundgesetzes. Diese Anwartschaft auf Beitritt bedeutet ein Recht, und Deutschland erscheint somit in unserem Bonner Grundgesetz als ein fest umrissener staatsrechtlicher Rechtsbegriff.
Deutschland ist aber auch das Deutschland als Glanzes, wie es im Bonner Generalvertrag in Art. 7 erwähnt worden ist.
Eine andere Überlegungsreihe führt zu demselben Ergebnis. Nach unserer Rechtslehre und Rechtspraxis ist die Bundesrepublik Deutschland identisch mit dem früheren deutschen Staat und setzt sein staatliches Leben fort. Diese Identität Deutschlands mit sich selber ist aber nicht nur in der deutschen Rechtstheorie und in der deutschen Rechtspraxis angenommen und behauptet worden, sie ist auch im internationalen Rechtsverkehr, und zwar in zwei sehr entscheidenden Dokumenten, anerkannt worden. Das Londoner Schuldenabkommen, das wir heute zu behandeln haben werden, geht davon aus, daß die Bundesrepublik als Rechtsnachfolger des deutschen 'Staates die Haftung für die deutschen Vorkriegsschulden über13932 

({1})
nommen hat, wie es im Schriftwechsel vom 6. März 1951 heißt. Wenn auch die Bundesrepublik in diesem Schriftwechsel auf die Wirkungen ihrer territorialen Beschränkung mit vollem Recht hingewiesen hat, so ist sie doch in die Verpflichtungen des früheren deutschen Staates eingetreten. In dem New Yorker Kommuniqué vom 19. September 1950 haben die Drei Mächte erklärt, daß sie die Regierung der Bundesrepublik als die einzige deutsche 'Regierung ansehen, die frei und legitim gebildet und deshalb berechtigt ist, als Repräsentant des deutschen Volkes in internationalen Angelegenheiten für Deutschland zu sprechen.
Zu diesem deutschen Staat, der identisch ist mit der Bundesrepublik, hat auch die Saar gehört. Eine Loslösung eines Gebietsteiles Deutschlands könnte aber nach dem internationalen Recht nur im Wege eines Friedensvertrages erfolgen. Ein derartiger Friedensvertrag ist bis heute nicht geschlossen worden. Auch aus dieser Gedankenkette ergibt sich somit, daß die Saar ein Teil Deutschlands ist, wie es im ersten Satz des Berichts des Auswärtigen Ausschusses zum Ausdruck gebracht worden ist.
Die Saar hat aber auch nicht aufgehört, einen Teil Deutschlands zu bilden. Die Bestrebungen Frankreichs waren allerdings darauf gerichtet, die Saar aus dem Verband Deutschlands herauszulösen. Das Memorandum, das Frankreich der Moskauer Außenministerkonferenz im Jahre 1947 vorgelegt hat und das späterhin als Richtlinie für die Ausarbeitung einer saarländischen Verfassung diente, hat die Forderung aufgestellt, daß das Saarland aufhören solle, einen Teil Deutschlands zu bilden. Dieser Forderung ist nicht stattgegeben worden. Die Moskauer Außenministerkonferenz hat über diese Frage keinen Beschluß gefaßt, es ist kein Übereinkommen über die Saar getroffen worden, und bis heute ist auch kein internationales Statut der Saar geschaffen worden. Rußland hat sich einer Beschlußfassung über die Saar widersetzt. Die beiden anderen Mächte, England und USA, haben zwar nicht widersprochen, Herr Marshall hat aber u. a. zum Ausdruck gebracht: Die Fragen der endgültigen Trennung des Saargebiets von Deutschland und der endgültigen Festlegung seiner Grenzen müssen in der deutschen Friedensregelung entschieden werden. Ein hervorragender französischer Staatsmann, Herr Bidault, hat in der Folgezeit seinem Bedauern darüber Ausdruck gegeben, daß Frankreich 14mal vergebens um ein Übereinkommen über die Saar gebeten habe, und hat hinzugefügt, daß es diese Bitte nicht ein 15. Mal wiederholen werde.
Frankreich war im Saarland Besatzungsmacht. Seiner Tätigkeit als Besatzungsmacht war jedoch eine doppelte Schranke gesetzt. Frankreich konnte im Saarland nicht diejenigen besatzungsrechtlichen Befugnisse ausüben, die allein durch die vier Mächte gemeinsam oder durch den Kontrollrat als gemeinsames Organ der vier Mächte insgesamt hätten ausgeübt werden können. Eine Delegation dieser Befugnisse, die den vier Mächten insgesamt zugestanden hätten, auf Frankreich ist nicht erfolgt und kann nicht nachgewiesen werden. Die zweite Schranke besteht darin, daß Frankreich im Saarland nicht Maßnahmen und Regelungen treffen konnte, die allein einem Friedensvertrag vorbehalten sind. Frankreich konnte daher nicht mit Rechtswirksamkeit solche Maßnahmen treffen oder Verhältnisse schaffen, die einer Lostrennung oder faktisch einer Annexion des Saarlandes gleichgekommen wären. Es ist ein unwidersprochener Grundsatz des öffentlichen Rechts, daß territoriale Veränderungen nur durch einen Friedensvertrag möglich sind. Zu solchen territorialen Veränderungen zählen jedoch auch Maßnahmen, die in ihren tatsächlichen Auswirkungen einer Loslösung oder einer Annexion oder einer Separation gleichkommen. Dieser allgemeine Grundsatz des internationalen Rechts hat auch seinen speziellen Anwendungsfall und seinen Ausdruck gefunden in Art. 7 Abs. 1 des Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten, wonach die endgültige Festlegung der Grenzen bis zu einer frei vereinbarten friedensvertraglichen Regelung für ganz Deutschland aufgeschoben wird. Ebenso ist in einem vor kurzer Zeit gefaßten gemeinsamen Beschluß der Parteien dieses Hauses zum Ausdruck gebracht worden, daß territoriale Veränderungen nur durch einen frei vereinbarten Friedensvertrag vorgenommen werden können. Es ergibt sich somit, daß die Saar niemals aufgehört hat, ein Teil Deutschlands zu sein, und daß sie auch heute zu Deutschland gehört.
Hieraus folgt nun - und damit komme ich zum zweiten Absatz des Antrages des Auswärtigen Ausschusses -, daß das Verhältnis der Bundesrepublik zur Saar nicht auf den Grundsätzen des Völkerrechts beruht, sondern staatsrechtlicher Natur ist. Die im Saargebiet bestehende Ordnung ist demgemäß ein Bestandteil der inneren Organisation Deutschlands. Ähnliches galt bereits für den rechtlichen Zustand, der sich nach dem Versailler Vertrag im Verhältnis der Weimarer Republik zum Saarland herausgebildet hatte. Das Saarland war damals ein Bestandteil der Weimarer Republik, und nach deutscher Auffassung war - ich zitiere damit einen Staatsrechtslehrer der damaligen Zeit - die Regierungskommission des Saarlandes einfach an die Stelle der ausgeschalteten deutschen preußisch-bayerischen Behörden getreten. Die Dienststellen und Behörden des Saargebiets sind somit Dienststellen eines Gebiets, das sich auch heute, wie sich aus dem Grundgesetz ergibt, in einem staatsrechtlichen Verhältnis zu Deutschland befindet und dem der Beitritt zur Bundesrepublik gemäß Art. 23 des Grundgesetzes jederzeit offensteht.
Die Fakten, wie sie sich entwickelt haben, stehen nun allerdings in einem Widerspruch zur Rechtslage. Der gegenwärtige Zustand ist jedoch ein faktischer, und er ist kein rechtlicher; er ist ein einseitig von Frankreich -geschaffener und nicht mit der Bundesrepublik vereinbarter, und er ist schließlich ein provisorischer, da territoriale Veränderungen nur durch einen Friedensvertrag geregelt werden können. Diesen Widerspruch zwischen der Faktizität und -der Rechtslage hat ein französischer Völkerrechtler im Jahre 1948 in den Worten zum Ausdruck gebracht:
Wir stehen also gegenwärtig vor einer tatsächlich ungesetzlichen Lage, - une situation die fait illegale.

({2})
Damit habe ich die beiden rechtlichen Feststellungen entwickelt, die in den Ziffern 1 und 2 des Antrags des Ausschusses niedergelegt sind. Aus diesen rechtlichen Feststellungen ergeben sich rechtliche Forderungen. Diese rechtlichen Forderungen verfolgen kein anderes Ziel, als die faktische Lage in Einklang mit der Rechtslage zu bringen.
Durch das Gesetz vom 17. März 1952 über politische Parteien ist im Saargebiet eine Registrierungspflicht für die Tätigkeit von Parteien eingeführt. Sämtliche Vorstandsmitglieder müssen sich verpflichten, Bestrebungen entgegenzutreten, welche die Beseitigung der in der saarländischen Verfassung festgelegten staatlichen oder demokratischen Ordnung zum Ziele haben. Zu dieser staatlichen oder demokratischen Ordnung gehört nach Auffassung der Saarregierung die politische Unabhängigkeit des Saargebiets von Deutschland und der wirtschaftliche Anschluß an Frankreich. Vor den letzten Saarwahlen sind verschiedene Registrierungsanträge neu gebildeter Parteien abgelehnt worden; die Mitglieder dieser Parteien konnten sich nicht an den Wahlen beteiligen. Nach Art. 3 der Satzung des Europarats erkennt jedes Mitglied den Grundsatz der Anwendung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten auf alle seiner Herrschaftsgewalt unterstellten Personen an. Zu diesen anerkannten 'Grundsätzen gehören die Grundrechte der freien Meinungsäußerung, der friedlichen Versammlung, des freien Zusammenschlusses und der Freiheit und Sicherheit. In Art. 3 der Zusatzkonvention zur Konvention über die Menschenrechte haben sich weiterhin die vertragschließenden Mächte, zu denen die Bundesrepublik und Frankreich gehören, verpflichtet, in regelmäßigen Zeitabständen gewisse freie Wahlen unter denjenigen Bedingungen durchzuführen, die den freien Ausdruck des Volkswillens bezüglich der Wahl der Abgeordneten gewährleisten.
Der Auswärtige Ausschuß legt Wert darauf, daß die Bundesrepublik bei der künftigen Behandlung der Saarfrage darauf hinwirkt, daß innerhalb des Saargebiets solche freiheitlichen demokratischen Zustände geschaffen werden, die in Einklang stehen mit den in Art. 3 der Satzung des Europarats und den darin zitierten Bestimmungen der Konvention der Menschenrechte übernommenen Verpflichtungen.
Schließlich ergibt sich eine letzte Forderung. Die De-facto-Abtrennung des Saargebiets steht nicht in Einklang mit der internationalen Rechtsordnung, da Gebietsabtrennungen nur im Rahmen eines Friedensvertrags, und zwar, wie wir hörten, eines frei vereinbarten, möglich sein sollen. Es soll daher erstrebt werden, den faktischen Zustand wieder in 'Einklang mit dieser Rechtslage zu bringen. Die Zugehörigkeit des Saargebiets zu Deutschland besteht noch und schon, und sie soll beachtet werden. Der Auswärtige Ausschuß ist der Auffassung, daß die Stärke der deutschen Position in der Saarfrage gerade im Recht begründet ist.
Die Grundsätze, die von mir entwickelt worden sind, sind nicht neue Grundsätze des Rechts. Es handelt sich vielmehr darum, diese rechtlichen Feststellungen und Erkenntnisse zu verdeutlichen und in einer klaren und rechtlich einwandfreien
Weise aufzuzeigen. Der Auswärtige Ausschuß hat daher die Bundesregierung ersucht, die staatsrechtliche und völkerrechtliche Lage des Saargebiets baldmöglichst in einer. Denkschrift niederzulegen. Diese Denkschrift soll jedoch erst ausgearbeitet werden, nachdem das Gutachten einer unabhängigen, in internationalen Fragen erfahrenen Persönlichkeit oder eines mit internationaler Autorität ausgestatteten Instituts über die rechtliche Lage der Saar eingeholt worden ist. Der Auswärtige Ausschuß legt Wert darauf, daß auf der Grundlage des Gutachtens einer Stelle, die durch eine hohe internationale Autorität ausgezeichnet ist, die deutsche Rechtsauffassung bezüglich der Lage im Saarland und hinsichtlich der Maßnahmen, die notwendig sind, um die Rechtslage und Sachlage miteinander in Einklang zu bringen, behandelt wird. Die Feststellung der rechtlichen Verhältnisse und die Betonung des deutschen Rechtsstandpunktes schließen aber nicht den ernsten Willen und die innere Bereitschaft des deutschen Volkes aus, mit Frankreich in Verhandlungen einzutreten und eine Regelung zu erstreben, die den wirtschaftlichen Bedürfnissen Frankreichs Rechnung trägt und die Erfordernisse einer zukünftigen europäischen Integration in bezug auf das Saarland berücksichtigt.
Im Widerspiel der politischen Kräfte und im Ablauf der geschichtlichen Vorgänge darf die Stimme des Rechts nicht überhört werden. Je entschlossener und 'bereiter eine Nation ist, sich auf den Boden des Rechts zu stellen, um so mehr ist sie berechtigt, sich vertrauensvoll dem Schutz der internationalen Rechtsordnung zu unterstellen. Diese Rechtsordnung kann zwar zeitweise durch ihr entgegenstehende Maßnahmen in ihren Wirkungen beeinträchtigt werden; aber ihre rechtliche Geltung bleibt für alle Staaten und für jedes Volk zu jeder Zeit verbindlich und unverbrüchlich.
({3})