dietrich austermann (NA), 1997-10-31:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Wir unterhalten uns heute über das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, ein kompliziertes Thema mit einer komplizierten Überschrift. Trotzdem, glaube ich, steckt in dem Thema mehr, auch an Reformwirkung, als manch einer sich verspricht. Es geht immerhin um die Frage, ob es uns gelingt, mit weniger Geld öffentliche Aufgaben besser zu erledigen. Das ist eine komplizierte Materie.
Wenn wir uns allerdings umsehen, stellen wir fest: Es gibt eine Reihe von Erfahrungen mit Verwaltungsreformen im Ausland, die eindrucksvoll belegen, daß der Schlüssel zu erfolgreichem Vorgehen im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen liegt. So wurde, international viel beachtet, bereits Mitte der 80er Jahre in Holland eine Veränderung bei der kommunalen Rechnungslegung vorgenommen und den Kommumen ein kaufmännisches Rechnungswesen verordnet. Dies war quasi die Geburtsstunde einer kunden- und bürgerfreundlichen Verwaltung, die seither gleichzeitig in der Lage war, erhebliche Haushaltsmittel einzusparen.
Die internationalen Erfahrungen zeigen: Die grundlegende Reform des Haushalts- und Rechnungswesens ist eine notwendige, wenn auch nicht die einzige Bedingung für eine erfolgreiche Verwaltungsreform.
Der Gesetzentwurf der Bundesregierung, den wir heute abschließend beraten, will eine verstärkte Flexibilisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes, also des gemeinsamen Gesetzes von Bund und Ländern - es gilt gleichermaßen - und der Bundeshaushaltsordnung, die nur für den Bund gilt, sowie bei der Ausführung der Haushalte von Bund und Ländern. Dazu tragen ein weiter rechtlicher Rahmen für die Zulassung sogenannter Deckungsfähigkeit, das heißt eine Lockerung des Bezugs auf einen speziellen Ausgabetitel im Haushalt, die erweiterte Übertragbarkeit von Haushaltsmitteln, also eine Änderung des Prinzips der Jährlichkeit, sowie eine Lockerung des Gesamtdeckungsgrundsatzes bei.
Gegen derartige Regelungen gab es bis vor kurzem eine vielfältige Kritik. Der hessische Finanzminister hat lange gezögert und dieses Zögern dann damit begründet, man wolle es besonders solide machen.
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- Das ist nach den Erfahrungen, die wir mit ihm im steuerlichen Bereich haben, anzunehmen.
Dann stellte er sich an die Spitze der Bewegung mit der Aussage: Das traditionelle kameralistische Haushaltsrecht ist nicht mehr wettbewerbsfähig. Dies geschah zu einem Zeitpunkt, als die Reform im Bund weit fortgeschritten war.
Das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder wurde in der Reform von 1969, also vor fast 30 Jahren, zu Zeiten der Großen Koalition grundlegend neu gestaltet. Kern war die Abkehr des öffentlichen Haushaltsrechts von einer rein fiskalischen Betrachtungsweise auf eine gesamtwirtschaftliche Ausrichtung. Das angestrebte Ziel - das kann man heute sagen - wurde erreicht. Die Reform war wichtig, und sie war erfolgreich, auch wenn sie inzwischen etwas Staub angesetzt hat. Ziele, Verfahren und Instrumente der öffentlichen Verwaltung einschließlich des Haushaltsrechts müssen immer wieder überprüft werden mit dem Ziel, die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zu erhöhen.
Wie das erreicht werden kann, wurde in vielen Modellvorhaben untersucht, zum Beispiel hinsichtlich der Ausdehnung der sachlichen und zeitlichen Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln. Durch diese Erleichterung sollten die Bewirtschafter, also die Mitarbeiter im öffentlichen Dienst, die Möglichkeit bekommen, den Einsatz der Geldmittel zu optimieren. Die bisherigen Erfahrungen der Modellversuche der letzten zweieinhalb Jahre waren positiv. Das führte dazu, daß auch die Ministerpräsidenten vor kurzem einen entsprechenden Beschluß gefaßt haben, nachdem beim Bund mit der Novellierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes frühzeitig begonnen wurde.
Ein weiterer Schritt war sicher die Kommission „Schlanker Staat". Diese Kommission hat festgestellt, es müsse Aufgabe der modernen Haushaltspolitik sein, zu prüfen, welche Möglichkeiten bestehen, durch höhere Flexibilität Einsparungen und größere Wirtschaftlichkeit zu erzielen sowie stärkeres Kostenbewußtsein zu schaffen.
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- Genau. Es war vom Ziel und von der Aussage her eine gute Kommission, Herr Kollege Willner. Es geht jetzt für uns darum, dies auch in praktische Politik und Gesetze umzusetzen.
Es darf dabei allerdings nicht außer Betracht gelassen werden, daß das parlamentarische Bewilligungsrecht über manchem anderen Recht rangiert und daß die Transparenz der öffentlichen Finanzwirtschaft nicht gefährdet werden darf.
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Auch die Rechnungshöfe von Bund und Ländern haben sich dafür ausgesprochen, eine notwendige Überprüfung und Fortentwicklung des Haushaltsrechts zu betreiben.
Das vorliegende Gesetz, über das wir nun abschließend beraten, geht von folgenden grundsätzlichen Überlegungen aus. Ein zentraler Punkt ist größere Flexibilität. Das heißt eine begrenzte Lockerung des Grundsatzes der Jährlichkeit. Jeder weiß inzwischen, was unter dem Begriff „Dezemberfieber" zu verstehen ist, nämlich daß sich kurz vor Ende des Jahres in der Verwaltung eine gewisse Ausgabenwut breitmacht. Da noch Mittel vorhanden sind und da für den Fall, daß sie nicht ausgegeben werden, die Gefahr besteht, im nächsten Jahr schlechter bedient zu werden, werden gelegentlich Dinge angeschafft, die nicht unbedingt erforderlich sind.
Die Regelung, die wir jetzt einführen, nämlich eine gewisse Abkehr von der Jährlichkeit, bedeutet, daß die Mittel künftig nur dort ausgegeben werden, wo sie am sinnvollsten und wirtschaftlichsten eingesetzt werden. Mit der überjährigen Verfügbarkeit nicht in Anspruch genommener Haushaltsmittel kann der Ausgabendruck zum Ende des Haushaltsjahres beseitigt werden.
Verfehlt wäre allerdings eine völlige Aufgabe der Jährlichkeit, da öffentliche Haushalte und gesamtwirtschaftliche Entwicklung in einer sozialen Marktwirtschaft in einer Wechselbeziehung stehen. Etwa die Hälfte des Bruttosozialproduktes ist dem öffentlichen Sektor zuzuordnen. Die finanzpolitischen Eckwerte sind von entscheidender Bedeutung für die Wirtschafts- und Finanzmärkte. Die Festlegung der Eckwerte, zum Beispiel die Steigerungsrate der Haushalte oder die Feststellung der Defizite, setzt Jährlichkeit voraus.
Meine Damen und Herren, die moderne Haushaltswirtschaft bedeutet eine stärkere Eigenverantwortung der Bewirtschafter, also der Mitarbeiter. Sie sollen mehr Handlungsspielraum erhalten. Entscheidungen sollen dezentralisiert werden. Dadurch werden gleichzeitig die Motivation und das Eigeninteresse der einzelnen Bereiche der Verwaltung verstärkt.
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In diesem Zusammenhang möchte ich eine Anregung unseres Kollegen Hollerith im Haushaltsausschuß erwähnen, der sich für den Bereich der Hochschulen und wissenschaftlichen Einrichtungen für eine weitergehende Selbstbewirtschaftung der Mittel ausgesprochen hat. Dies kann bereits heute nach einer Kann-Regelung geschehen. Wir haben diese Regelung gleichwohl nicht aufgegriffen, weil sie vor allem in den Praxisbereich der Länder gehört und wir das Gesetz nicht so gestalten wollen, daß die Länder Gelegenheit haben, zu behaupten: Ihr habt in unseren Bereich hineingewirtschaftet. Deswegen lehnen wir das Ganze ab. - Wir wollen ihnen nicht die Möglichkeit geben, Probleme zu sehen, wo eigentlich keine sind. Hier ist die Verantwortung der Länder gefragt.
Kostentransparenz für öffentliche Dienstleistungen schärft das Bewußtsein für wirtschaftliches Handeln. Deshalb soll eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden. Sie dient der Kalkulation von Gebühren und Entgelten, unterstützt die Ermittlung bedarfsgerechter Haushaltsansätze bei der Planung und fördert eine wirtschaftliche Haushaltsführung. Auch sie ist eine wesentliche Grundlage für die Kontrolle in der Verwaltung.
Meine Damen und Herren, ich sage es noch einmal: Dies alles soll geschehen, ohne daß das parlamentarische Budgetrecht - das höchste Recht von uns allen, des Parlaments - ausgehebelt wird. Jede Änderung des Haushaltsrechts muß dem Parlament die umfassende alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz für den Haushaltsplan belassen.
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Weiterhin bestimmen wir den eigentlichen Rahmen des politischen Geschehens.
Ich sage es noch einmal: flexiblere Anwendung des Jährlichkeitsprinzips; Ausweitung der Dekkungsmöglichkeiten; Verpflichtungsermächtigungen sollen dort entfallen, wo Verpflichtungen aus laufenden Ausgabenansätzen übertragen werden; Lockerung des Gesamtdeckungsgrundsatzes; Einführung von Kosten- und Leistungsrechnung; Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und Regelung von elektronischen Kassenanordnungen. In diesen sieben Punkten wollen wir das geltende Haushaltsrecht verbessern.
Im Rahmen dieses Gesetzentwurfs wird die externe Finanzkontrolle des Bundes neu gestaltet, es werden Prüfungsämter geschaffen, die dem Bundesrechnungshof nachgeordnet sind und seiner Dienst- und Fachaufsicht unterliegen. Der Bundesrechnungshof kann ihnen Prüfungsaufgaben übertragen. Die Vorprüfung bei den Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung entfällt damit. Das heißt, die Verwaltung wird kleiner und effektiver. Dadurch wird es möglich sein, Prüfungen effizienter zu gestalten, so daß losgelöst von einer Einzelentscheidung in der
Verwaltung grundsätzliche und strukturelle
Schwachstellen erkannt und behoben werden. Hierdurch kann auch der derzeitige Personalbestand verringert werden.
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Sobald Erfahrungen mit dem Gesetz vorliegen, kann entschieden werden, welche weiteren Änderungen vorgenommen werden müssen.
Ich habe darauf hingewiesen: Das vorgesehene Reformvorhaben wird zur Zeit noch unterschätzt, wenn auch nicht von allen Fachleuten. Wir haben im Haushaltsausschuß eine ausführliche Anhörung zu diesem Komplex durchgeführt, die die Tendenz der Vorlage bestätigt hat. Sachverständige und Vertreter der Kommunen und kommunalen Spitzenverbände wie wissenschaftliche Rechtsgutachter haben eingehend Stellung genommen. Dabei ist erkennbar geworden, daß der Gesetzentwurf einen mittleren Weg zwischen der notwendigen Flexibilisierung auf der einen Seite und der parlamentarischen Verantwortung und Kontrolle auf der anderen Seite geht.
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- Einen sicher schmalen Weg. Dabei muß man klar sehen, daß, wie es der Kollege Willner richtig sagt, ein schmaler Weg durchaus der richtige Weg sein kann. Dies wurde von den Gutachtern mehrheitlich bestätigt.
Mit der Schaffung zusätzlicher Steuerungselemente sollen künftig Entscheidungen soweit wie möglich auch im Verwaltungsbereich im Wege des Wettbewerbs getroffen werden. Die effektivste Möglichkeit ist es natürlich, bestimmte Bereiche ganz auszugliedern und diese zu privatisieren. Das ist unsere Politik. Sie muß in vielen Ländern - nicht nur wegen des Drucks auf die öffentlichen Kassen - weitergeführt werden. Auch die Gemeinden sind aufgefordert, beherzt zu privatisieren und dieses nachzuahmen.
Ein weiteres Instrument ist die Einführung von Kennziffern, mit denen gleichartige Leistungen verschiedener Verwaltungen miteinander verglichen werden. Zur Zeit ist es ja so, daß Verwaltungsleistungen in vielen tausend Gemeinden und Städten in Deutschland mit durchaus unterschiedlichem wirtschaftlichen Erfolg angeboten werden und einer unterschiedlichen wirtschaftlichen Meßlatte unterliegen. Wir wollen Vergleichbarkeit herstellen, um auch die eine oder andere Verwaltung dazu zu bringen, ein unwirtschaftliches und für den Steuerzahler vielleicht zu aufwendiges Verfahren zu beenden.
Erfreulicherweise ist die Reform des Haushaltsrechts ein Bereich, in dem sich der Streit zwischen Regierungsparteien und Opposition in Grenzen hält. Auch die SPD hat das Konzept als überzeugend bezeichnet, allerdings weitergehende Regelungen gefordert. Die Grünen waren etwas rigoroser, sie haben ein eigenes Papier vorgelegt, aber in dem Papier wie so oft - keine klare gesetzliche Alternative genannt.
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Es war ein Katalog, der sich oft selbst widersprochen hat: Dem Hinweis, die Verwaltung sei exekutivlastig, und unser Gesetzentwurf sei ineffizient, wurde ein ganzer Katalog von Maßnahmen gegenübergestellt, die allein, wenn man die Begriffe verwendet, deutlich machen, daß es den Grünen offensichtlich nicht um mehr Eigenverantwortung geht. Wenn es dort heißt, es werde verbesserte Haushaltskontrolle, verbesserte Subventionskontrolle, umfassende Finanzkontrolle, Überwachung durch den Rechnungshof, Verzahnung der EU-Kontrollinstanzen und Neuordnung des staatlichen Rechnungswesens gefordert, dann wird doch ganz klar: Man möchte mehr Einfluß nehmen. Der scheinbare Wille, die Verwaltung flexibler zu machen, tritt hinter das Streben zurück, in jede Phase der Verwaltung hineinzuregieren und sie zu parlamentarisieren.
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Das ist, liebe Kollegin Hermenau, genau der falsche Weg. Wer jedes Detail kennt, läßt es oft an der großen Linie sowie an wichtigen und vor allen Dingen richtigen Entscheidungen fehlen. Das kann man, glaube ich, generell für die Grünen sagen.
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Die Bundesregierung hat im Bundeshaushalt 1995 ein Modellvorhaben zur Erprobung flexibler Instrumente eingeführt, das positiv verlaufen ist. Wir wollen das Ganze jetzt übertragen. Rund 26 Milliarden DM oder 6 Prozent der Gesamthaushalte können mit der Wirkung flexibilisiert werden, daß wir Haushaltsmittel sparen: im nächsten Jahr 350 Millionen DM, mit steigender Tendenz.
Lassen Sie mich mit zwei Bemerkungen schließen. Die erste ist diese: Ich habe gesagt, die Reform ist etwa 30 Jahre alt. Wir haben eine Verwaltungsraupe. Sie wird vielleicht nicht gerade zu einem Schmetterling, aber ich hoffe, daß die Regelungen künftig dazu führen, daß mit weniger Geld öffentliche Aufgaben besser erledigt werden können.
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Die letzte Bemerkung: Wir haben mit diesem Gesetz ein weiteres Gesetz verbunden, das eine Klarstellung im Zusammenhang mit der Umwandlung der Staatsbank der DDR in zwei andere Banken erreichen soll. Ich darf Sie bitten, beiden Gesetzen zuzustimmen.
Herzlichen Dank.
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