stoltenberg (bundesminister der finanzen), 1987-09-18:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der heute zur Beratung anstehende Gesetzentwurf der Bundesregierung führt in einen sehr zentralen Bereich unserer Finanzverfassung und berührt grundlegende Fragen des Interessenausgleichs zwischen den Ländern.
Das jetzige Gesetzgebungsverfahren ist ausgelöst durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts, welches den gesamten zweiten Abschnitt des seit Jahrzehnten in den Grundzügen geltenden Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern außer Kraft gesetzt hat. Der aus der Verfassung gebotene Länderfinanzausgleich ist seit Beginn dieses Jahres ohne gesetzliche Grundlage. Sie muß - unter Beachtung der Vorgaben dieses Urteils - neu geschaffen werden, und zwar noch in diesem Jahr.
Die Bundesregierung hat ihren Entwurf nach sehr intensiven Vorerörterungen mit den Ländern sowie nach sorgfältiger Prüfung der verfassungsrechtlichen Gegebenheiten als einen vermittelnden Vorschlag eingebracht.
Im Bundesrat kam es in der ersten Beratung bei wichtigen Fragen zu Mehrheitsentscheidungen, so daß sich einige Länder gegenüber den von ihnen zunächst kritisierten Vorschlägen der Bundesregierung als schlechtergestellt ansehen.
Wir haben uns von der Erwägung leiten lassen, eine Lösung zu finden, die den Anforderungen des Urteils entspricht, neue verfassungsrechtliche Risiken meidet und zu angemessenen, d. h. für alle Seiten tragbaren Ergebnissen führt. Dabei muß man sich bewußt bleiben, daß das Finanzausgleichssystem nur begrenzt leistungsfähig ist und die haushaltspolitische Eigenverantwortung der Länder nicht ersetzen kann. Man darf also das System des Finanzausgleichs nach dem Grundgesetz in den Erwartungen nicht überfordern.
Die Ausgangslage nach dem Urteil stellt sich so dar, daß die punktuelle Feststellung der Verfassungswidrigkeit bestimmter Einzelregelungen den Finanzausgleich für sich genommen nicht gerechter machen konnte. Die unmittelbaren Urteilsfolgen im Bereich des Länderfinanzausgleichs gehen vor allem zu Lasten der finanzschwächsten Gliedstaaten. Dies findet in jedem Einzelfall seine rechtliche Erklärung, aber kann kein befriedigendes politisches Gesamtergebnis sein.
Die Entwicklung bei den finanzschwächsten Ländern stellt ein großes Problem dar, dem sich die Ländergemeinschaft nicht völlig verschließen darf. Hierum geht es zum Beispiel, wenn sich der Bundesrat einerseits für eine Erhöhung der Hafenlasten zugunsten der Stadtstaaten über unsere Vorschläge hinaus ausspricht, andererseits aber die von der Bundesregierung als korrespondierende Regelung gedachte stärkere Berücksichtigung der Gemeindesteuern ablehnt. Das könnte die Lage der finanzschwächsten Länder weiter verschlechtern. Das Element Gemeindesteuern muß also in der weiteren Diskussion bleiben.
Ein bedeutsamer Schwerpunkt des Gesetzentwurfs liegt aber vor allem in der Neuregelung der Bundesergänzungszuweisungen. Ausgangspunkt ist nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, daß die überkommene Verteilungsregelung gänzlich und ersatzlos beseitigt ist und man also eine verfassungsmäßige Nachfolgeregelung finden muß. Die Feststellung des Urteils, daß die Bundesergänzungszuweisungen nicht als Ersatz des Länderfinanzausgleichs angelegt sind, ordnet sie als subsidiäres Instrument ein. Schließlich unterstreicht das Urteil die Möglichkeit zur Berücksichtigung von bestimmten Sonderaspekten. Ergänzungszuweisungen des Bundes an die finanzschwachen Länder können insoweit Individualleistungen des Bundes an einzelne Länder sein.
Der vorliegende Gesetzentwurf nimmt diese Hinweise des Urteils auf. Mit der grundsätzlichen Anknüpfung an die Finanzkraftverhältnisse der Länder, die auch eine Umsteuerung von Leistungsströmen zwischen Bund und Ländern bedeutet, soll die Gewährung der Bundesergänzungszuweisungen auf eine klare und dauerhafte Grundlage gestellt werden.
Im Lichte des Urteils, der tatsächlichen Entwicklung der Finanzkraft von Bund und Ländern und des weit überdurchschnittlichen, drastischen Anstiegs der Bundesergänzungszuweisungen in den letzten zwölf Jahren im Verhältnis zu dem langsamer wachsenden Volumen des Länderfinanzausgleichs erscheint unser Gesetzesvorschlag unverändert sachgerecht. Es bleibt zu prüfen, ob im weiteren Gesetzgebungsverfahren ein Spielraum für sinnvolle Kompromisse gegeben ist.
Der Bundesrat geht außerdem von der Erwartung aus, daß der Bund zusätzliche Mittel für den durch das Urteil gebotenen Nachteilsausgleich bereitstellen soll. Zu dieser Frage gibt das Urteil des Bundesverfassungsgerichts aber eine klare andere Wegweisung. Soweit es Nachteile auszugleichen gibt, hat das im instrumentellen Rahmen und bei der Neuregelung der Bundesergänzungszuweisungen zu erfolgen. Genau das haben wir vorgeschlagen. Der Bund hat in der

Vergangenheit die Ergänzungszuweisungen immer in voller Höhe geleistet. Das Urteil läßt abgeschlossene Haushaltstatbestände bis Ende 1986 bewußt unberührt. Und schließlich liegt an der Jahreswende 1986/87 eine wirkliche Zäsur in der Regelung der Bundesergänzungszuweisungen, die jetzt auf eine neue verfassungsrechtliche Grundlage zu stellen sind.
Einen letzten Hinweis möchte ich noch zu den besonderen Gesichtspunkten geben, die die Regierungsvorlage im Rahmen der Bundesergänzungszuweisungen berücksichtigt, nämlich die Haushaltsnotlage und die Kosten politischer Führung. Das sind ja Kriterien, die aus dem Urteil hergeleitet werden können.
In Anknüpfung an das Urteil bildet eine besondere Haushaltshilfe an das Saarland ein Element des Regierungsentwurfs; eine befristete Maßnahme wohlgemerkt. Der Bundesrat denkt zusätzlich an eine Sonderdotierung auch für Bremen unter gleichzeitigem Verzicht auf Vorabbeträge, die wir vorgesehen haben für Kosten politischer Führung. Die hier angelegten konzeptionellen Unterschiede sind bedeutsam. Der Hinweis im Urteil auf den Sondertatbestand der überproportionalen Belastung kleiner Länder mit Kosten politischer Führung sollte weiterhin ernstgenommen werden.
Schwerwiegende Bedenken sind auch geltend zu machen gegen den vom Bundesrat vorgeschlagenen Weg einer gesetzlichen Verankerung der Ausnahmeregelung für Haushaltsnotlagen. Im Urteil ist gesagt: Unter ganz ungewöhnlichen Umständen und befristet können in diesem System Haushaltsnotlagen beachtet werden. Das ist kein Muß, aber es kann sein. Der Bundesrat will eine generalisierende Regelung für Haushaltsnotlagen. Damit würden die sehr engen Voraussetzungen nicht erfaßt.
Das entscheidende Erfordernis des Urteils liegt darin, daß die Haushaltssituation eines Landes gerade eine Unterstützung im Wege der Ergänzungszuweisungen unabweisbar fordert. Es ist hier also nur an solche Fälle zu denken, in denen andere Instrumente, auch Bundesfinanzhilfen nach Art. 104 a des Grundgesetzes, überhaupt nicht erwogen werden können. Das Vorliegen dieser Voraussetzung kann immer nur mit einer Einzelfallprüfung festgestellt werden. Man kann also nicht die vom Bundesrat vorgesehene neue, erweiterte Anspruchsgrundlage übernehmen.
Mit der Entschließung des Bundesrates zu den Kohlelasten ist schließlich ein Thema angesprochen, das überhaupt nicht zum Finanzausgleich gehört. Diese Debatte führen wir in anderen Zusammenhängen. Wir wollen sehen, daß wir, nachdem uns Nordrhein-Westfalen hier in Schwierigkeiten gebracht hat - ich habe das in der Haushaltsdebatte kritisch angesprochen -, die Grundlagen für die Fortsetzung der bisher vertrauensvollen Zusammenarbeit wiedergewinnen.
Insgesamt gesehen bleibt nach meiner Überzeugung die Regierungsvorlage eine geeignete Grundlage für die weiteren Überlegungen im Gesetzgebungsverfahren. Ich sehe demgegenüber im Entschließungsantrag der SPD keinen in der Sache weiterführenden Beitrag zum Ausgleich unterschiedlicher Interessen. Darüber aber werden wir debattieren. Der Finanzausschuß des Bundestages wird ja nun zunächst die Aufgabe übernehmen, dies alles zu beraten. Der Regierungsentwurf erscheint uns verfassungsrechtlich abgesichert, er läßt auch kein verfassungsrechtliches Erfordernis aus.
Meine Damen und Herren, es läge - lassen Sie mich das abschließend sagen - im Interesse aller Beteiligten, wenn das Gesetzgebungsverfahren schnell zum Abschluß gebracht werden könnte. Die finanziellen Folgen aus der Umstellung auf das neue Recht sollten möglichst noch im Rahmen der Haushalte 1987 gezogen werden. Wir werden uns konstruktiv an allen Überlegungen beteiligen, die im vorgegebenen rechtlichen und tatsächlichen Rahmen liegen, um nach Möglichkeiten zu einer breiten Lösung zu suchen.
Schönen Dank.
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