Wendig (NA), 1977-11-24:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen! Meine Herren! Die Lage der Städte, Gemeinden und Kreise in der Bundesrepublik Deutschland ist eigentlich kein Thema, das sich für einen polemisch aufgezäumten Parteienstreit eignet. Alle demokratischen Parteien tragen auf allen Ebenen der Politik und der öffentlichen Verwaltung im Grundsatz gleiche Verantwortung. Dies zwingt dazu, keines der angeschnittenen Themen oder Probleme isoliert auf einen Teilbereich zu betrachten. So ist auch die Lage der Städte und Gemeinden nur auf der Grundlage unserer Verfassung und der sich daraus ergebenden finanziellen Zuständigkeiten und Verpflichtungen z.} sehen.
Wir begrüßen es, daß die Bundesregierung in ihrer Antwort auf die Große Anfrage der Opposition die Lage der Städte und Gemeinden in dem richtigen gesamtstaatlichen Zusammenhang dargestellt hat. Auf einige besondere Einzelheiten komme ich noch.
Gestatten Sie zunächst eine grundsätzliche Äußerung zu diesem gesamten Fragenkomplex für mich und meine Fraktion: Wir, die Freien Demokraten, bekräftigen auch für uns, daß die in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes niedergelegte Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung ein Kernstück unserer Verfassung ist. Wir sehen in dieser Erklärung zugleich den Ausdruck unseres politischen Willens, der sich nicht in wohltönenden Formeln bei irgendwelchen kommunalpolitischen Veranstaltungen erschöpft. Hier, wo der mündige Bürger am unmittelbarsten an der Gestaltung der öffentlichen Belange mitwirken kann, entwickelt sich am besten jener demokratische Bürgersinn, ohne den auch in den staatlichen Bereichen des Bundes und der Länder Demokratie nicht gedeihen kann. Zudem haben die kommunalen Selbstverwaltungen bei uns in Deutschland eine jahrhundertealte, bewährte Tradition, die zu der Entwicklung der heutigen parlamentarischen Demokratie maßgeblich beigetragen hat. Dies sind, wie ich meine, Tatsachen, die bei keiner der maßgeblichen politischen Kräfte in unserem Lande in Zweifel stehen.
Wenn man auf die Fragen, die die Opposition in ihrer Großen Anfrage gestellt hat, näher eingehen will, darf man dennoch einige Grundtatbestände nicht außer Betracht lassen. Ich will sie kurz nennen.
Die Fragen, die die Opposition in ihrer Großen Anfrage aufwirft, sind im Grund nicht neu. Wir haben vor drei Jahren, etwa um die gleiche Jahreszeit, über fast die gleichen Themen hier debattiert. Gewiß bleiben die Dinge im Fluß und bedürfen von Zeit zu Zeit einer kritischen Durchleuchtung, vielleicht auch Aufmunterung. Eines aber hat sich seit der Debatte vor drei Jahren u. a. geändert: Inzwischen liegt der Bericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform vor, den wir im Deutschen Bundestag leider noch nicht haben beraten können. Ich will auch heute eine solche Debatte nicht vorwegnehmen. Wir wissen aber aus dem Bericht der Enquete-Kommission u. a., wie man dort die Stellung der kommunalen Selbstverwaltung im Rahmen des Gesamtstaates gesehen hat. Vieles davon ist
nicht neu, aber wir erkennen besonders im Hinblick auf die Finanzverfassung sehr klar, wo die Grenzen des heute verfassungsrechtlich Machbaren liegen.
Als Persepktive für die Zukunft wird auch deutlich, daß man von den drei Ebenen- Bund, Ländern und Gemeinden eigentlich nur unter gewissen Einschränkungen sprechen kann. Der Verfassung entspricht vielmehr ein Ordnungssystem, das den Staat der kommunalen Selbstverwaltung gegenüberstellt. Im Grunde geht es also um zwei Ebenen: die des Staates - in einem föderativen Staat gegliedert in Bund und Ländern - und die der kommunalen Selbstverwaltung.
In diesem Ordnungssystem - und da komme ich auf einiges, was meine Vorredner vorgetragen haben - sind die Gemeinden primär eindeutig den Ländern zugeordnet. Dies gilt nicht nur für die Finanzausstattung, zu der Art. 106 Abs. 9 bestimmt, daß als Einnahmen und Ausgaben der Länder auch die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände zu gelten haben. Den Ländern obliegt es, den Ausgleich im Steuerkraftgefälle zwischen den kommunalen Körperschaften herzustellen. Sie, die Länder, sind es, die die Kommunalaufsicht, die Staatsaufsicht über die Gemeinden führen. Die Länder sind es schließlich, die Verbesserungen des eigenen Aufkommens im Steuerverbund, beispielsweise bei der Umsatzsteuer, in einem bestimmten Rahmen an die Gemeinden weiterzugeben haben; davon war schon mehrfach die Rede. Länder und Gemeinden sind also insoweit eine finanzpolitische Einheit, und das bedeutet, daß die Gemeinden an der Finanzausstattung des Landes teilzunehmen haben.
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Zu Recht verweist die Bundesregierung in ihrer Antwort auf den Kompromiß zur Umsatzsteuerneuverteilung vom 1. Juli 1977, der hier schon mehrfach angesprochen wurde, und sie verweist auf die Aufgabe der Länder, einen auf die Finanzsituation der Gemeinden Rücksicht nehmenden finanziellen Ausgleich vorzunehmen.
Ein weiterer Gesichtspunkt ist zu beachten, wenn man von der Lage der Städte und Gemeinden hier im Deutschen Bundestag, also unter bundespolitischen Aspekten, spricht: Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes steht in einem Spannungsverhältnis zu dem Grundsatz der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in unserem Lande, die von den Gemeinden- allein nicht hergestellt wer- den kann. Die sich hieraus ergebenden Probleme sind also nicht isoliert nur von der Seite einer Ebene, hier der Gemeinden oder der Kreise, zu diskutieren oder gar zu lösen. Die Mobilität der Bevölkerung, die zunehmende Technisierung und Industrialisierung unseres Landes, die regionalen Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur, Belange der Raumordnung und der Landesplanung und vieles andere mehr zwingen zur Einordnung der kommunalen Belange in das gesamtstaatliche System. Die- ser Notwendigkeit entspricht die grundgesetzliche Kompetenzverteilung; ihr entsprechen insbesondere die Vorschriften der Art. 104 a ff. des Grundgeset4446 
zes, ohne daß ich hiermit schon sagen wollte, daß Einzelheiten dieses Systems immer die letzte Vollkommenheit darstellten.
Diesen Tatsachen entsprechen aber auch alle Maßnahmen, die der Bund in Wahrnehmung seiner Ausgleichsfunktion die ich hier besonders hervorheben möchte, den Gemeinden in Form unmittelbarer Hilfen zukommen läßt. Diese Finanzhilfen sind beträchtlich. Ich will mit diesem Hinweis keineswegs gleich die Forderung der Gemeinden beiseite schieben, über stärkere originäre Quellen zur Finanzierung ihrer Aufgaben verfügen zu können; davon wird gleich noch zu sprechen sein. Auch die Bundesleistungen für Investitionsmaßnahmen, von denen schon die Rede war, sind nicht neu; sie haben sich jedoch, wie die Kollegin Traupe eben gesagt hat, seit 1970 mehr als vervierfacht. Mit besonderer Priorität nenne ich die Gemeindeverkehrsfinanzierung und die Krankenhausfinanzierung. Auch das mehrjährige Programm für Zukunftsinvestitionen schließlich berücksichtigt ebenso wie frühere Konjunkturprogramme ganz gewichtige Gebiete aus den kommunalen Aufgabenbereichen, die der Bund im Rahmen seiner Ausgleichsfunktion zur vollen Zufriedenheit wahrnimmt.
Meine Damen und Herren, richtig ist sicher, daß alle Struktur- und Konjunkturprogramme des Bundes nicht voll als echter Einnahmeersatz für die Gemeinden zu betrachten sind; das wollte ich mit diesen Ausführungen auch keineswegs zum Ausdruck bringen. Deswegen bleibt natürlich gleichwohl die Frage bestehen, ob den Grundsätzen des Art. 28 Abs. 2 nicht durch die Eröffnung zusätzlicher originärer Finanzquellen für die Gemeinden stärker Rechnung getragen werden muß. Dies schließt dann natürlich insbesondere die Frage nach einer Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer ein, wie das in dem Vorschlag der Opposition niedergelegt ist.
Ich will in meinem Beitrag auf die finanz- und steuerpolitischen Aspekte der Großen Anfrage nicht näher eingehen; das haben die Herren Vorredner - für meine Fraktion der Kollege Gattermann - bereits getan. In diesem Zusammenhang nur soviel: Die Bundesregierung hat in ihrer Antwort dargelegt und begründet, daß die finanzielle Enge des Bundeshaushalts gegenwärtig eine Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer nicht gestattet. Dies mag man mittelfristig bezweifeln; ich will das nicht zu Ende diskutieren. Fragen muß man aber jetzt auch, ob man eine solche Maßnahme mittel und langfristig innerhalb der bestehenden Aufgaben- und Finanzstruktur für Bund, Länder und Gemeinden isoliert betrachten und lösen kann.
Schon die Reform der Finanzverfassung im Jahre 1969 ging von der Erkenntnis aus, daß die Finanzstruktur, mit der der Verfassunggeber von 1949 der Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden entsprechen zu können meinte, nicht mehr stimmte. Aber auch seit 1969 ist die Entwicklung weitergegangen, und diese Entwicklung ist nicht nur durch einen steigenden Aufgabenzuwachs bei den Gemeinden gekennzeichnet. Ebenso haben sich im staatlichen Bereich Aufgaben von den Ländern weg zum Bund hin verschoben. Eine verfassungspolitische Debatte, etwa auf Grund des Berichts der Enquete-Kommission, würde also zu behandeln haben, ob die Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden so bestehenbleibt oder ob und in welche Richtung sie fortentwickelt wird. Dann erst kann endgültig bestimmt werden, wie auch die Finanzverfassung der vorgegeben Aufgabenstruktur anzupassen ist.
Die Frage für uns lautet heute daher wie folgt: Wie sieht das Aufgabengefüge der drei Ebenen letztendlich aus? Wie wird danach die Finanzausstattung für jede dieser Ebenen geregelt? Diese grundsätzliche Frage mag sich vielleicht noch nicht
das will ich einräumen - bei der Erhöhung um einen Punkt ergeben. Aber sie steckt in einer mittel- 
und langfristigen Planung sicherlich drin. Zu Recht verweist der Bericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform darauf, daß über die Höhe eines Gemeindeanteils nur im Gesamtrahmen und unter Berücksichtigung der Finanzierungsmöglichkeiten und -verpflichtungen von Bund und Ländern entschieden werden kann. Zu bedenken ist schließlich auch, daß die Erhöhung des Gemeindeanteils einen Ausgleich des Steuerkraftgefälles zwischen einzelnen Gemeinden sicher nicht bewirken kann.
Ein letzter Gesichtspunkt: Wie sähe es für die Gemeinden aus, wenn die Verbundmasse der Länder für den kommunalen Finanzausgleich beträchtlich verringert würde? Auch hiervon war schon die Rede. Das, meine Damen und Herren, sind Fragen, die wir stellen müssen, wenn man über eine Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer jetzt spricht. Auf jeden Fall sind das Fragen, die gestellt werden müssen, wenn man - ich sagte es schon - mittel- oder langfristig einen Anteil anstrebt, der über 15 °/o hinausgeht. Im gegenwärtigen Zeitpunkt kann es meines Erachtens in dieser Frage nur darum gehen, daß wir die Entwicklung der Umsatzsteuerverhandlungen für 1979 abwarten. In diesem Rahmen würde dann diese Frage, die den Gesetzentwurf der CDU/CSU von heute betrifft, möglicherweise anders zu entscheiden sein.
Meine Damen und Herren, ich möchte nun noch einige Ausführungen mehr zum verwaltungspolitischen Teil der Großen Anfrage machen. Ein Kernproblem für die Bundesregierung und den Bundesgesetzgeber besteht ohne Zweifel darin, daß den Gemeinden durch den Gesetzgeber nicht erhebliche zusätzliche finanzielle Belastungen ohne entsprechenden Ausgleich erwachsen dürfen. Das ist ja Gegenstand einer Ihrer Fragen, meine Damen und Herren von der Opposition. Konkret ist dies aber auch nur mit dem Blick auf die Be- und Entlastungen aller Gebietskörperschaften zu beurteilen. Darauf hat vorhin der Herr Bundesminister der Finanzen sehr ausführlich und durch Zahlen abgestützt hingewiesen. Die Kostenermittlung, meine Damen und Herren, steht bei diesen Erwägungen sicher an erster Stelle. Hierbei ist die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände sichergestellt.
Auch auf das durch die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien vorgesehene Anhörungs- und Informationsrecht der kommunalen Spitzenverbände legen wir Freie Demokraten besonDr. Wendig
deren Wert. Mit Genugtuung nehmen wir davon Kenntnis, daß sich die Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände seit 1975, seitdem dieses Instrument besteht, positiv entwickelt hat. Die Bundesregierung meint nun allerdings, daß zuverlässige Informationen über die finanziellen Auswirkungen auf Vorhaben der Kommunen noch nicht überall hätten gewonnen werden können. Ich verkenne die Schwierigkeiten, die hier bestehen mögen, sicher nicht. Aber gerade in diesem Bereich ist ein umfassender Informationsstand von Bundesregierung und Bundestag von besonderem Gewicht. Ohne auf Einzelheiten einzugehen, sollten wir alle Beteiligten dringend darum bitten, das Äußerste zu tun, damit etwaige Mängel im Interesse einer guten Gesetzgebungspraxis baldmöglichst behoben werden.
Die Bundesregierung hat ein Forschungsinstitut der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer mit der Ausarbeitung eines Modells für eine zuverlässige Kostenschätzung beauftragt. Dieses Modell liegt seit Mai dieses Jahres vor. Ich meine, daß wir zunächst einmal die Erprobung dieses Modells abwarten sollten. Die von der Opposition in der Drucksache 8/1208 ins Spiel gebrachte Forderung nach Planspielen erübrigt sich vielleicht, ist im übrigen aber auch in der bisherigen Praxis bei geeigneten Gesetzgebungsmaßnahmen bereits erprobt worden. Das ist also nichts Neues.
Wichtig ist weiter die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände in den Planungsgremien des Bundes und an der Vorbereitung der Bundesgesetze und Rechtsverordnungen. Über die Mitwirkung in diesen Gremien ist ja eine ausführliche Übersicht in der Antwort der Bundesregierung enthalten. Schon daraus können wir entnehmen, daß hier in einem sehr großen Umfang eine Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände stattfindet.
Weiterhin müssen wir darum bemüht sein - das ist eine andere Frage der Großen Anfrage -, die kommunale Selbstverwaltung nicht durch ein Übermal] oft komplizierter Gesetze zu beeinträchtigen. Aber dies ist nicht nur ein Problem der kommunalen Ebene; das gilt für alle staatlichen Ebenen in Bund und Ländern ganz genauso. Wir müssen sicherlich dafür sorgen, daß der gesamte öffentliche Bereich nicht durch Überbürokratisierung zu schwerfällig und damit handlungsunfähig wird. Diese Frage müssen wir alle als an uns selbst gerichtet ansehen, und aus dieser Verantwortung kann sich auch hier in diesem Hause keiner und auch keine Fraktion entlassen. Es geht also nicht an, hier nur mit einer Steigerung des Volumens des Bundesgesetzblattes zu argumentieren. Man muß doch berücksichtigen - das wissen wir alle -, daß am Zustandekommen der meisten Gesetze die Oppositon genauso teilgenommen hat wie wir auch.
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Im übrigen möchte ich an das anknüpfen, was die Kollegin Traupe gesagt hat. Wenn man schon von einem Abbau staatlicher Leistungen spricht, dann bitte aber auch präzise: wo, in welchem Umfang und mit welchen Konsequenzen. Wir müssen weiterhin danach trachten, daß auch die Regelungen des Gesetzgebers bezüglich ihrer Ausführung
in der Verwaltung, also die Zuständigkeitsregelungen, dem Gebot der Orts- und Bürgernähe Rechnung tragen. Darum sollten wir alle bemüht sein.
Ich möchte noch einmal unterstreichen, daß der Bund schon nach dem jetzigen Verfahren den kommunalen Spitzenverbänden ein hohes Maß an Einflußnahme auf die Gesetzgebung einräumt. Wir werden uns für die Verwirklichung von Verbesserungsvorschlägen gegenüber dem jetzigen System einsetzen, soweit sie uns begründet vorgetragen werden. Die Sorgen und Nöte der kommunalen Selbstverwaltung müssen auch die Sorgen und Nöte des Gesamtstaates sein. Oft ist es ja so, daß Bewegungen und Strömungen in unserer Bevölkerung im positiven wie im negativen Sinne am ehesten auf der kommunalen Ebene deutlich werden. Dies zwingt Bund und Länder, stets die Auswirkungen staatlichen Handelns oder auch staatlicher Unterlassung in ihrer Auswirkung auf das Bürgerverhalten in den Gemeinden sorgfältig zu beobachten.
Eine dieser Erscheinungen ist das Auftreten von Bürgerinitiativen, die vor allem im kommunalen Bereich breiten Raum gewonnen haben. Das verstärkte politische Engagement, das in diesen Bürgerinitiativen zum Ausdruck kommt, wird auch von uns uneingeschränkt begrüßt. Dieses Bürgerverhalten muß aber allen politischen Kräften in Bund, Ländern und Gemeinden Anlaß zu der selbstkritischen Frage sein, wo Fehler gemacht sind, wo notwendige Maßnahmen versäumt worden sind oder wo man möglicherweise am Bürger vorbeigeplant hat. Daß das Engagement der Bürger in den Gemeinden oft am stärksten ist, liegt auf der Hand. Alle politischen Kräfte müssen sich aber auch in der Erkenntnis einig sein, daß die letzten Entscheidungen allein in den Händen der politischen Vertretungen liegen müssen. Im Gegensatz zu den speziellen Interessen des einzelnen oder einzelner Bürgergruppen an einem besonderen Problem sind die politischen Vertretungen in Bund, Ländern und Gemeinden aus- schließlich am Gesamtwohl orientiert. Dieser Beurteilung der Bürgerinitiativen durch die Bundesregierung ist im Prinzip nichts hinzuzufügen.
Im Hinblick allerdings - das ist ein letzter Gedanke - auf die kommunale Selbstverwaltung möchten wir in diesem Zusammenhang den Landesgesetzgebern zu bedenken geben, ob nicht eine bessere Bürgerbeteiligung dadurch erreicht werden kann, daß man in den kommunalen Verfassungsgesetzen ein Bürgerbegehren als besondere Institution gesetzlich verankert. Das Bürgerbegehren schafft für die Bürgerbeteiligung einen gesetzlichen Rahmen. Es führt zu einem stärkeren Engagement des Bürgers in seiner Gemeinde und bringt im Gegensatz zu der Tätigkeit der Bürgerinitiativen hier nicht nur die Auffassung einer oft kleinen Minderheit zum Ausdruck, sondern gestattet einen Einblick in die Meinung der Gesamtbevölkerung oder eines großen Teiles der Gesamtbevölkerung zu einem wichtigen Problem.
In diesem Zusammenhang ist auch ganz kurz auf das Problem der sogenannten Verbandsklage einzugehen. Meine Damen und Herren, als ein stabilisierendes Element in unserer parlamentarischen
Verfassungsstruktur halten wir sie im Denkansatz für erwägenswert. Ich verkenne allerdings nicht - das sage ich ganz ausdrücklich -, daß es eine Reihe gewichtiger Bedenken aus dem rechts- und verfassungspolitischen Raum gibt. Auch dies möchte ich hierzu sagen.
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Nach der Regierungserklärung vom 16. Dezember 1976 will die Bundesregierung prüfen, ob eine praktikable Form der Verbandsklage eingeführt werden kann.
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Das Ergebnis dieses Prüfungsverfahrens sollten wir einfach abwarten, bevor wir über die Frage der Einführung oder auch Nichteinführung der Verbandsklage entscheiden.
Aus diesen von mir genannten Gründen bitte ich, den Entschließungsantrag 8/1211 der Opposition abzulehnen.
Die Fraktion der Freien Demokraten will eine leistungsfähige und finanzstarke Gemeinde im Interesse unserer gesamtstaatlichen Ordnung. Sie will die kommunale Selbstverwaltung um keinen Preis als eine drittrangige Außenstelle staatlicher Verwaltung verstanden wissen. Wir sehen allerdings im Gegensatz zur Opposition einen solchen Zustand nicht als gegeben an.
Diese Feststellung schließt unsere Bereitschaft ein, die Entwicklung der Städte und Gemeinden in all ihren Bereichen weiter mit kritischer Anteilnahme zu verfolgen. Staat und Gemeinde sind nach Auffassung meiner Fraktion einander zugeordnete Größen von grundsätzlich gleich hohem Rang. Beiden wird auch in Zukunft unsere ungeteilte Aufmerksamkeit gehören.
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