Schoettle (NA), 1964-10-21:
Ich glaube nicht, daß er faktisch aufgehoben ist. Er ist einfach eine verfassungsrechtliche Grundlage in den Beziehungen der einzelnen Träger unseres Staatslebens zueinander. Ich glaube nicht, daß man darauf verzichten kann, wenn man nicht eine grundsätzliche Revision des Grundgesetzes herbeiführen will. Schließlich ist der föderative Aufbau des Bundes ja nicht irgendeine sozusagen bloß in die Luft gestellte Behauptung, sondern

eine verfassungsrechtliche Tatsache, der man Rechnung tragen muß.
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Im übrigen aber scheint mir die Bemerkung, die ich vorhin gemacht habe, gar kein Anlaß gewesen zu sein, um eine solche Kontroverse heraufzubeschwören. Ich ging ja von dem bestehenden Zustand aus und suchte nach Antworten auf die Frage, wie denn die Haushaltspolitik von Bund und Ländern ohne Vergewaltigung des Verfassungsrechtes aufeinander abgestimmt werden kann. Das ist schließlich etwas, was Sie doch auch akzeptieren müssen, Herr Kollege.
Ich war dabei, den Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesfinanzministerium zu zitieren. Er sagte, daß ein voller Erfolg fiskalischer Maßnahmen nur zu erreichen sei, wenn sämtliche öffentlichen Haushalte einschließlich der Sozialversicherungsträger eine gleichgerichtete Politik verfolgten. Wenn auch eine finanzpolitische Diktatur des Bundes, so heißt es dann, nicht wünschenswert und aus verfassungsrechtlichen Gründen gar nicht möglich sei, Herr Kollege Dresbach, ließen sich doch Formen der Kooperation denken, die unter Wahrung der wesentlichen Grundsätze des Föderalismus eine wirksame antizyklische Finanzpolitik gestatten.
Die sozialdemokratische Bundestagsfraktion hatte bei der Beratung des Bundeshaushalts 1963 die Regierung in einem Entschließungsantrag aufgefordert, einen ersten Schritt in Richtung auf eine längerfristige Etatvorausschau zu machen. Im Rahmen des Finanzberichts, so war gefordert, sollte ein Überblick über die voraussichtliche Entwicklung des Bundeshaushalts für einen Dreijahreshaushalt vorgelegt werden. Was nicht alle Tage in diesem Hause vorkommt, meine Damen und Herren: Der SPD-Antrag wurde am 15. Mai 1963 einstimmig angenommen - einstimmig angenommen!
Die Bundesregierung allerdings hat diesen Parlamentsauftrag bisher nicht erfüllt. Der Finanzbericht 1964 enthielt im wahrsten Sinne des Wortes eine Fehlanzeige. Denn es hieß im Inhaltsverzeichnis und im Text bei den Seiten 107 bis 116 lakonisch „freibleibend".
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Eine Kleine Anfrage der sozialdemokratischen Fraktion nach dem Grund der amtlichen Unterlassung erbrachte eine Antwort, die alle diejenigen skeptisch stimmen muß, die auf die Führungskraft und auf den Führungsanspruch des Bundes im Bereich der Konjunkturpolitik vertrauen. Obwohl es keine Regierungserklärung gibt, die nicht unmittelbar bevorstehende konjunkturpolitische Maßnahmen und Rahmengesetze in Aussicht gestellt hätte, obwohl die Bundesregierung in ihrem Wirtschaftsbericht es für erforderlich hält, „für alle geeigneten öffentlichen Investitionen und Förderungsmaßnahmen Mehrjahresprogramme vorzubereiten" - das ist ein Zitat -, mußte die Bundesregierung auf die Frage der sozialdemokratischen Fraktion eingestehen, daß - auch das ist ein Zitat aus der Antwort im Zeitpunkt der endgültigen Drucklegung des Finanzberichtes
- das war Ende Dezember 1963 ein derartiger Überblick so viele und große Unsicherheiten aufgewiesen hätte, daß er als Vorausschau nicht brauchbar gewesen wäre.
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Im Juni 1964, als die Antwort auf die Kleine Anfrage gegeben wurde, war die Bundesregierung noch nicht weitergekommen. Begründung:
Die im einzelnen noch ungewisse konjunkturelle Entwicklung und die noch nicht übersehbaren Auswirkungen der von der Bundesregierung bereits beschlossenen und noch vorgesehenen konjunkturpolitischen Maßnahmen, die Unsicherkeit im Agrarhaushalt, im Verteidigungshaushalt und bei der Entwicklungshilfe.
Eine Begründung, die nach allen Erfahrungen jedem ernsthaften Schritt zu einer wirklichen Vorausschau entgegengehalten werden kann und wahrscheinlich auch entgegengehalten wird.
Im Finanzbericht 1965 findet man auf ganzen vier Druckseiten einen „Überblick über die finanziellen Möglichkeiten und die Ausgabeverpflichtungen des Bundes in den Jahren 1965 bis 1967" nach dem Stand vom 15. August 1964. Meine Damen und Herren, der Aussagewert dieses Dreijahresüberblicks steht im umgekehrten Verhältnis zur Länge der Überschrift.
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Man kann ihn als einen ersten sehr bescheidenen Schritt betrachten, aber mehr nicht. Doch schon die paar Globalzahlen, die der Überblick nennt, dokumentieren, wenn man dazu noch die Anmerkungen des Haushaltsdirektors Korff über den Bundeshaushalt und seine Schatten im Bulletin der Bundesregierung berücksichtigt, die Notwendigkeit vorausschauender Etatüberlegungen, wenn das Ziel einer vernünftigen Haushalts- und Finanzpolitik erreicht werden soll. Das ist die ausreichende Finanzierung der Staatsaufgaben und vor allem der unsere Zukunft entscheidenden Gemeinschaftsaufgaben einerseits sowie auf der anderen Seite ihre Durchführung unter ökonomisch sinnvollen Gesichtspunkten. Man kann ja schließlich nicht nur von der Opposition die Parole von den Gemeinschaftsaufgaben übernehmen, man muß sie auch in ihrem Wesen und ihrem Umfang genauer definieren
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und schließlich finanzieren. Da wird sich herausstellen, daß die Sozialinvestitionen, von denen der Herr Bundeskanzler in seiner Rede oder Regierungserklärung in der vergangenen Woche beinahe pathetisch gesprochen hat, in der Durchführung - wenn
sie ehrlich gemeint sind und wirklich durchgeführt werden - genauso viel kosten wie die Vorschläge, die die sozialdemokratische Opposition gemacht hat.
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Zusammenfassend möchte ich zu diesem Teil meiner Ausführungen feststellen: Wenn die öffentliche Finanzwirtschaft den künftigen Anforderungen einer
6940 Deutscher Bundestag - 4. Wahlperiode - 139. Sitzung. Bonn, Mittwoch, .den 21. Oktober 1964
expandierenden Volkswirtschaft gerecht werden soll, so müssen für die Neugestaltung des Haushaltswesens unter rechtlichen und wirtschaftlichen Aspekten Konsequenzen gezogen werden. Das Haushaltsrecht, von dessen Reform wir schon so lange reden, das im wesentlichen auf der Reichshaushaltsordnung vom Dezember 1922 beruht, muß endlich wirklich modernisiert und der Haushaltswirklichkeit angepaßt werden. Es ist nicht zu verkennen, daß der Bundeshaushalt sich mehr und mehr vom Bewilligungs- zum Kassenhaushalt hin wandelt.
Daraus ergeben sich Probleme für die Durchschaubarkeit des Gesamtetats. Die neben dem Kassenvoranschlag bestehenden Gesamtverpflichtungen müssen sichtbar gemacht werden. Der Etat und die von ihm ausgehenden Einkommens-Umverteilungseffekte und die Anstoßwirkungen auf die Wirtschaft müssen so dargestellt werden, daß nicht nur der Haushaltsfachmann sie zu lesen versteht und Nutzen daraus ziehen kann. Es wäre zu überlegen, ob statt der Zweiteilung des Etats im traditionellen Stil nicht eine Aufgliederung in einen laufenden Verwaltungs- oder Betriebsetat und in einen Investitionsoder Kapitaletat erfolgen sollte. Die derzeitige Zweiteilung, die sich an der Finanzierungsart ausrichtet, ist fragwürdig geworden, zumal wenn man bedenkt, daß jährlich rund 7 Milliarden DM vermögenswirksame Ausgaben nicht im außerordentlichen Haushalt veranschlagt und durch Kredite finanziert werden, wie das die Reichshaushaltsordnung eigentlich vorsieht, sondern im Ordinarium stehen.
Um mehr Zeit zur parlamentarischen Beratung der politisch wichtigen Etatausgaben zu gewinnen, sollte außerdem 'der Übergang zu einem Zweijahresetat für die Verwaltungsausgaben ernsthaft geprüft werden.
Man könnte ferner durch Zusammenfassung von Einzeltiteln zu größeren Ausgabepositionen bei den Sachausgaben der Verwaltung kommen. Dadurch würde der Exekutive beim Vollzug des Planes und bei der Bewirtschaftung der Mittel ein größerer Spielraum eingeräumt werden.
Dagegen sind ernsthafte Konflikte zwischen dem Parlament als dem Träger des Budgetrechts und der Exekutive nicht ausgeschlossen, wenn daran gedacht sein sollte, bei der Reform des Haushaltsrechts die schon erkennbare Tendenz zu kodifizieren, der Exekutive eine noch größere Beweglichkeit bei der Ausführung des Haushaltsplans im ganzen zu verschaffen. Schon in den Haushaltsgesetzen der vergangenen Jahre-der vorliegende Entwurf setzt das nur fort - sind in wachsendem Umfang ,Bestimmungen enthalten, die das Haushaltsgesetz zu einer Art von Ermächtigungsgesetz machen.
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Es ändert an dieser Tatsache nichts, daß in die Ermächtigung gelegentlich der Haushaltsausschuß dieses Hauses mit eingeschlossen wird; denn das Parlament kann sein Haushaltsrecht und seine Kontrollverpflichtungen nicht auf irgend jemand delegieren. Die Regierung kann nicht durch die Inanspruchnahme eines Ausschusses dieses Hauses
ihrerseits das Haushaltsrecht des Bundes und die Kontrollfunktion des Bundestages sozusagen neutralisieren. Eben das geschieht in Wirklichkeit. Der Haushaltsausschuß ist nolens volens in die Lage versetzt worden, zum Teil aus Notsituationen heraus, sich in diese Rolle drängen zu lassen. Aber ich glaube, es ist keine gute Entwicklung, die sich hier angebahnt hat, und man sollte ihr rechtzeitig wehren.
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Wie gesagt, solche Bestimmungen im Haushaltsgesetz, die vom Standpunkt des Budgetrechts des Parlaments bedenklich sind, sollten nicht verewigt werden. Hier müssen für beide Seiten, für den Gesetzgeber und für die Exekutive, tragbare Lösungen gefunden werden.
Das Budgetrecht des Parlaments wird, um einige Beispiele zu nennen, in unerträglicher Weise ausgehöhlt, wenn die Erfindung der sogenannten Umschichtungen und die über- und außerplanmäßigen Ausgaben in der gleichen Weise wie 'bisher oder gar verstärkt strapaziert werden. Zum Beispiel wurden im Rechnungsjahr 1963 im Verteidigungs- und im Agrarhaushalt ohne gesetzliche Ermächtigung Umschichtungen in Milliardenhöhe 'durchgeführt.
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Ich rede von dem Faktum, nicht von der Prozedur, Herr Kollege Dr. Stoltenberg. Es handelt sich um Umschichtungen in Milliardenhöhe in den Haushaltsplänen 10 und 14. Das theoretische Volumen der nach § 11 Abs. 10 des Entwurfs des Haushaltsgesetzes 1965 möglichen Umschichtungen beträgt ca. 9,5 Milliarden DM, das sind rund 15 % des gesamten Haushaltsvolumens. Die tatsächlichen über- und außerplanmäßigen Ausgaben betrugen z. B. im Rechnungsjahr 1963 insgesamt 2,177 Milliarden DM oder rund 4 % des Etatvolumens. Auf den Verteidigungshaushalt entfielen davon allein 1,234 Milliarden DM an sogenannten Umschichtungen. Und damals gab es noch keine Ermächtigung im Haushaltsgesetz.
Wenn wir angesichts solcher Größenordnungen und solcher weitreichenden Abweichungen von dem durch das Parlament festgestellten Haushaltsplan die Forderung nach einer grundlegenden Reform des Haushaltsrechts immer wieder stellen, sollte das verstanden werden als Ausfluß des Willens, das Parlament in vollem Umfang in seine Aufgabe als Herr des Haushaltsrechts zu setzen.
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