schild (NA), 1959-06-11:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Würdigung dieses Haushalts - und die Besinnung auf den Standort dieses Haushalts in Staat und Gesellschaft - ist in der Öffentlichkeit und auch unter uns selbstverständlich recht verschieden. Von der Skepsis, von einer gewissen Resignation angefangen bis zu einem beflügelten Optimismus geht die Würdigung dieses Haushalts in der Öffentlichkeit. Aber es gibt auch Kritiken, die bewußt so negativ sind, daß sie unter allen Umständen richtiggestellt werden müssen.
Dieser Haushalt ist kein Scheinhaushalt, wie es zum Teil in der Öffentlichkeit heißt. Dieser Haushalt ist kein Schattenhaushalt, wie es heißt, und dieser Haushalt ist auch kein Haushalt im Nebel, wie es in den letzten Tagen in einer immerhin sehr maßgeblichen Tageszeitung stand.
Ich bin nicht der Ansicht, daß wir nun mit einem bewußten Skeptizismus und mit einer bewußten Resignation an die Probleme dieses Haushalts herangehen dürfen. Ich habe schon bei der letzten Haushaltsberatung im Vorjahr gesagt: Alle Haushalte der letzten zehn Jahre stehen doch unter dem Aspekt einer echten politischen Notlage unseres Volkes. Diese Notlage ist gerade jetzt, in den letzten Tagen und Wochen durch die Genfer Konferenz wieder so verdeutlicht worden, daß sie jedem zum Bewußtsein gekommen ist. Dieser Haushalt der politischen Notlage, in der wir uns befinden, kann natürlich dazu führen, daß gewisse Spannungselemente fehlen, daß gewisse Spannkräfte nicht aufgebracht werden, die notwendig sind, damit die positiven und negativen Seiten ausgeglichen werden.
Wenn man diesen Haushalt mit den Haushalten vergangener Jahre vergleicht, so gibt es bei einer sachlichen Betrachtung positive Tendenzen einer Verbesserung der Haushaltslage, es gibt negative Tendenzen, und es gibt fragwürdige Tendenzen, über deren Entwicklung wir uns kaum ein Urteil bilden können.
Ich möchte zunächst noch einmal, wie das auch die Grundhaltung der Ausführungen des Herrn Kollegen Dr. Vogel war, auf die positiven Tendenzen hinweisen.
1. Es steht fest, daß trotz Steuersenkung auf wichtigen Gebieten in den letzten Jahren, wie z. B. der Einkommensteuer und anderer Steuern, ein Defizit in diesem Haushalt nicht eingetreten ist. Das ist eine positive Tendenz. Die Schätzungen, die bei allen Fragwürdigkeiten der damaligen Entschlüsse gegeben wurden, waren richtig.
2. Als zweite positive Tendenz ist der Beschluß des Hohen Hauses vom Jahre 1958 zu bezeichnen, keine Stellenvermehrungen und keine Stellenhebungen vorzunehmen, wenn sie nicht durch neue gesetzliche Aufgaben unbedingt erforderlich sind. Der andere Teil des Beschlusses ging dahin, bei jeder Gesetzesvorlage den Ausschüssen und dem Hohen Hause auch die damit zusammenhängenden finanziellen Rückwirkungen klarzumachen.
3. Die dritte positive Tendenz, die sich eindeutig zeigt, ist die Harmonisierung der Wirtschafts- mit der Finanzpolitik. Daran hat es in früheren Jahren sehr oft gemangelt. Diese Harmonisierung zwischen Wirtschafts- und Finanzpolitik ist in der dritten Bundesregierung Adenauer durch die Minister Erhard und Etzel in einem solchen Ausmaß erreicht worden, daß wir darüber froh und stolz sein können.
({0})
4. Eine weitere positive Tendenz ist die zukünftige Verringerung bisher bestehender Lasten und Ausgaben. Wir werden uns in absehbarer Zeit von dem Zustand entfernen, daß die Finanzierung des Wohnungsbaus aus Steuermitteln und damit aus Staatshypotheken erfolgt, wodurch Bund und Länder zusammen praktisch die größte europäische Hypothekenbank geworden sind. Langsam aber sicher werden wir mit gezielten Maßnahmen wieder zur Kapitalmarktfinanzierung des Wohnungsbaus zurückkommen. Auch dadurch werden dann Mittel des öffentlichen Haushalts frei, die im Augenblick noch gebraucht werden. Zur Zeit haben wir Mittel für die Wohnungsbaufinanzierung nämlich noch im ordentlichen Haushalt. Wir haben aber die Hoffnung, daß sie langsam aber sicher verschwinden werden.
5. Positiv wird sich auch die Situation bei den Kriegsfolgelasten entwickeln. Im Augenblick wird der Haushalt dadurch noch sehr stark belastet. Die Belastung wird aber im Laufe der nächsten drei, vier, fünf bis zehn Jahre immer um einen gewissen Prozentsatz, und zwar progressiv, zurückgehen. Diese Ausgaben, die jetzt noch Milliarden erforDr. Schild
dern, werden sich zwangsläufig verringern. Die freiwerdenden Summen werden uns als neue Dekkungsmittel zur Verfügung stehen.
6. Nicht zuletzt sind positive Tendenzen auf folgendem Gebiet zu erkennen: Noch vor vier, fünf, sechs und sieben Jahren haben wir sehr umfangreiche Subventionen für den Aufbau der gewerblichen Wirtschaft, der deutschen Industrie, auch der deutschen mittelständischen gewerblichen Wirtschaft, geben müssen. Diese Subventionen und Kreditmanipulationen aus Steuermitteln, hinter denen der Haushalt des Bundes stand, sind überflüssig geworden. Die Wirtschaft hat sich soweit erholt, daß sie auf Haushaltsmittel und unmittelbare Kreditmittel des Bundes gar nicht mehr angewiesen ist. Die Lage des Kapitalmarkts gestattet heute die Expansion und die Investitionen der Wirtschaft.
7. Als letzte positive Tendenz möchte ich erwähnen, daß sich der Einfluß des Bundesrechnungshofes immer stärker geltend macht. Unter dem neuen Präsidenten hat sich der Bundesrechnungshof, insbesondere durch Erstattung von Gutachten, stärker in die Sparmaßnahmen eingeschaltet, als ich es jemals früher im Haushaltsausschuß erlebt habe. Die Mitglieder des Haushaltsausschusses sind in mancherlei Hinsicht auf die Meinung oder auf den gutachtlichen Rat des Bundesrechnungshofspräsidenten und seiner Mitarbeiter angewiesen.
Allen diesen positiven Tendenzen stehen leider allerdings auch negative gegenüber. Es hat keinen Zweck, die negativen Tendenzen zu verharmlosen, zu vertuschen, zu verschweigen; aber es hat auch keinen Zweck, deswegen in Skepsis und Resignation zu verfallen. Solange man nicht das politische Glaubensbekenntnis teilt, es gebe da eine Zwangsläufigkeit - viele glauben daran -, solange man noch glaubt, gestaltende Kräfte lebendig machen zu können, sollte man auch hier nicht resignieren.
Von den negativen Tendenzen möchte ich einige wesentliche hervorheben.
8. Ich darf zunächst darauf hinweisen, daß der Haushaltsausschuß überfordert ist, wenn er sich stunden- oder tagelang bei jedem Einzelplan über die Stellenbesetzung, Stellenbewertungen und Stellenanforderungen der Ministerien unterhalten muß.
({1})
Der Haushaltsausschuß sollte sich in seinen Beratungen statt dessen auf die wesentlichen Teile des Haushalts und auf die Erörterung der Tendenzen der Haushaltspolitik konzentrieren können. Wir müssen zu einer Änderung des bisherigen Zustandes kommen und in Zukunft Personalhaushalte und Haushalte für allgemeine Sachausgaben auf mehrere Jahre festsetzen, damit die Abgeordneten nicht gezwungen sind, sich jährlich mit diesen zwar wichtigen, aber für die Gesamtentwicklung des Haushalts nicht so sehr entscheidenden Fragen zu befassen. In den Beratungen des Haushaltsausschusses können dann andere bedeutungsvolle Probleme erörtert werden.
9. Die zweite negative Tendenz habe ich schon das letztemal erwähnt; es ist die mangelnde Harmonisierung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Trotz der Kritik, die wir in den vergangenen Jahren in dieser Hinsicht geübt haben, habe ich keine Initiative der Bundesregierung im letzten Jahr gesehen, zu mehr Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern zu gelangen, als sie im Augenblick für verschiedene Sachgebiete bestehen, z. B. die Verwaltungsabkommen auf dem Gebiet der Wissenschaft. Ich denke an das Königsteiner Abkommen, an das Abkommen über Wissenschaftsrat und andere. Diese Abkommen reichen nicht aus, um die Harmonisierung zwischen Bund und Ländern in dem erforderlichen Umfange herbeizuführen. Die Beratungen des Haushaltsausschusses und dieses Hohen Hauses kranken daran, daß die Harmonisierung zwischen Bund und Ländern bislang nur sehr spärlich ist und sich nur ,auf politisch leichtere Objekte erstreckt. Ich denke daran, daß die Harmonisierung durch Verwaltungs- und Staatsabkommen auf den Gebieten der Straßenbaufinanzierung, der Schulfinanzierung, der Krankenhausfinanzierung und vor allem ,der Finanzverwaltung erreicht werden könnte.
10. Damit komme ich zu der dritten negativen Tendenz der Haushaltslage und der Finanzlage überhaupt. Solange wir keine einheitliche Finanzverwaltung haben - meine politischen Freunde fordern sie seit Jahren -, solange der Föderalismus in der Finanzverwaltung herrscht, wird es immer schwierig sein, eine weitere positive Entwicklung im Verhältnis zwischen Bundeshaushalt und Länderhaushalten zu fördern.
11. Eine vierte negative Entwicklung ist die völlig abnorme Vermögensbildung beim Bund und nicht nur beim Bund, sondern bei den öffentlichen Körperschaften überhaupt. Diese kollektivistische Tendenz führt natürlich zu einer im ganzen gesehen auf Jahre hinaus negativen Entwicklung, negativ gegenüber der Vermögensbildung der Staatsbürger an sich und der Vermögensbildung in der breiten Masse der Bevölkerung.
12: Aber nicht nur die Vermögensbildung als solche, die ständige Zunahme von Grundstücksvermögen, von Beteiligungsvermögen, von Darlehensvermögen usw., sondern vor allem die Verwaltung dieser Vermögen ist nicht so, wie sie dem Grundsatz nach sein müßte. Ich darf daran erinnern, daß wir auch im letzten Jahre wieder einen Zusammenbruch eines Bundesunternehmens hatten. Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, daß die Wohnungsgesellschaft „Deutsch-Bau" in diesem Jahre einen Zuschuß von 14 Millionen DM bei einem Gesamtbauobjekt von etwa 200 Millionen DM erforderte. Dieses Minus beruht zum Teil auf fehlender Eigenkapitalfinanzierung, ist zum Teil aber ein echter Verlust. Bei der Untersuchung dieses Falles durch den Haushaltsausschuß hat sich praktisch ergeben, daß die verantwortlichen Beamten der Bundesressorts als Gesellschafter in diesen Unternehmungen nicht den Überblick über die Geschäftsführung hatten, daß aber auch der Stil und die Art der Kontrolle nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprachen.
Ich erwähne das, weil wir eine Kleine Anfrage an die Regierung gerichtet haben: Was beabsichtigt
die Regierung zu tun, um in Zukunft die Verantwortlichkeit ihrer in diese Vermögensunternehmungen hinein entsandten Beamten anders zu gestalten, als es gerade an diesem Beispiel exemplifiziert worden ist? Die Antwort, die die Regierung auf diese Anfrage gegeben hat, befriedigt uns keineswegs. Wir haben deshalb die Aufgabe, gerade die Verwaltung dieser großen Bundesvermögen in Zukunft in einem Sinne zu lenken, daß der parlamentarische Einfluß bei dieser Verwaltung größer wird, als er im Augenblick auf Grund der Haushaltsordnung, des Haushaltsrechts und der sonstigen Bestimmungen sein kann.
Das Bundesvermögen in seinen verschiedenen Arten hat einen derartigen Umfang angenommen, ist ein derartiger Konzern geworden, daß man bei der Gesamttendenz gegen die nicht notwendige Konzernbildung in unserer Gesellschaft und Wirtschaft an den Bundeskonzernen dieser Art nicht vorbeigehen kann. Ich möchte dem zustimmen, was schon mein Herr Vorredner über die Auflösung von Bundesvermögen und seine Freimachung auch für zukünftige Haushaltsmittel gesagt hat.
Weiter möchte ich gerade das aufgreifen, was Herr Kollege Vogel hinsichtlich der Verflüssigung derjenigen Mittel gesagt hat, die in Wohnungsbauhypotheken festgelegt sind. Bund und Länder haben bei einem Wohnungsbau von 70 Milliarden in den letzten zehn Jahren insgesamt etwa 30 Milliarden Wohnungsbauhypotheken in den sozialen Wohnungshau hineingesteckt. Bund und Länder als Gläubiger gegenüber privaten Staatsbürgern in einem Gesamtumfang von 30 Milliarden DM, - das ist ein heißes politisches Eisen in unserer Zeit. Ich halte es nicht für gut, daß gerade Bund und Länder in so großem Umfange und für so lange Fristen Gläubiger von Privatpersonen und Gesellschaften sind. Das kann sich politisch unter Umständen einmal sehr übel auswirken.
Schon aus grundsätzlichen Erwägungen ist es also notwendig, hier nach neuen Wegen zu suchen. Ich habe dem Herrn Bundeswohnungsbauminister schon einmal bei der Erörterung seiner Reformpläne zur Überführung der Wohnungswirtschaft in die soziale Marktwirtschaft angedeutet, daß der erste Schritt dazu eigentlich die Konvertierung dieser großen Schattenhypotheken sein müßte. Wenn irgendwo das Wort „Schein" oder „Schatten" eine Berechtigung hat, dann in bezug auf diesen Hypothekenbestand.
Ich erinnere an die Ausführungen des Herrn Bundesfinanzministers Etzel auf dem vorjährigen Tag des deutschen Handwerks in Godesberg. Dort hat der Bundesfinanzminister dem Sinne nach erklärt, man könne nicht alle Vermögensmassen des Bundes, die auf dem Papier stehen, als echte Vermögensmassen betrachten. Er sagte weiter:
Denn letzten Endes können wir nur das als Vermögensmasse betrachten, was rentable Vermögensmasse ist. Es gibt Vermögensmassen, die überhaupt nie rentabel sein können, die wir auch nicht als echte Vermögensmassen im Nachweis führen, für die es also keine Bewertung gibt, wie beispielsweise die deutschen Straßen.
Das ist praktisch eine Illusion. Aber die Hypotheken, die wir hier im Vermögensnachweis mit herumschleppen, sind praktisch Scheinvermögen, weil eine Rentabilität überhaupt nicht gegeben ist.
0 % Verzinsung und 1 % Tilgung ist bei etwa 20 bis 25 % dieser Hypotheken gang und gäbe, 1 % Tilgung und 1 % Verzinsung bei etwa 50 %, und nur bei dem Rest liegt die Verzinsung knapp über 1 %.
Ich bin also absolut dafür, den Gedanken des Kollegen Vogel aufzugreifen: die Mobilisierung durchzuführen, und zwar in Verbindung mit der Überführung des Wohnungsbaues in die soziale Marktwirtschaft. Dieser gesamte Hypothekenkomplex muß zunächst einmal auf eine Verzinsung von 1 % und auf eine Tilgung von 1 % gebracht und dann auf 20 % des heutigen Bestandes herabkapitalisiert und konvertiert werden. Das würde ausreichen, ein Fünftel des heutigen Bestandes mit 5 % zu verzinsen und mit 1 % zu tilgen, mit dieser Finanzmasse langsam wirklich an den Kapitalmarkt heranzukommen und daraus Wertpapierfonds zu bilden und sie zugunsten der Bundesfinanzen zu privatisieren. Die „Geschenke" - von der Opposition wird vermutet, es werde solche geben - entfallen auf alle gleichmäßig: auf diejenigen, die privat gebaut haben, und auf diejenigen, die gemeinnützig gebaut haben; und das gleicht sich innerhalb der Wohnungswirtschaft ungefähr aus. Eine solche Konvertierung auf 20 % und Einbau in die soziale Marktwirtschaft wäre ein Anfang zur Lösung eines wesentlichen Problems unseres Haushalts.
13. Bei dem Thema „negative Erscheinungen" noch ein Wort zu den Bindungsermächtigungen. Wir haben mit Bindungsermächtigungen eigentlich erst im Jahre 1955 angefangen. Ich halte es für einen falschen Weg, aus einer ganz spezifischen Situation des Aufbaues der Wehrmacht heraus, die Finanzpolitik der Bindungsermächtigungen auch auf andere Gebiete zu übertragen, wie beispielsweise auf die Finanzierung des Programms für unterentwikkelte Länder, auf das Gebiet der Straßenbaufinanzierung und auf das Gebiet der Wohnungsbaufinanzierung.
Ich weiß nicht, ob Sie, verehrte Kolleginnen und Kollegen, über die Höhe der Bindungsermächtigungen im Verhältnis zu der Höhe des Ihnen vorliegenden Haushaltsplans im Bilde sind. Wenn jeder genaue Zahlen darüber vor sich hätte, würde er darüber erschrecken, was wir durch Bindungsermächtigungen bereits auf zukünftige Haushaltspläne verlagert haben. Ich will diese Zahl jetzt nicht nennen; Sie können sie selbst feststellen. Aber ich bin der Ansicht, daß diese Bindungsermächtigungen nur insofern einen Sinn haben und nur insoweit verantwortet werden können, als sie kurzfristig realisiert und übersehen werden können. Etwas anderes ist es, wenn sie die zukünftige parlamentarische Entscheidung bereits auf vier, fünf, sechs oder sieben Jahre im voraus belasten.
Damit komme ich zu den fragwürdigen Tendenzen, die weder positiv noch negativ sind. Hier geht es nach unserer Auffassung im wesentlichen um

die Sparmöglichkeiten. Darüber gehen ja im Konkreten die Ansichten unter uns parteipolitisch recht weit auseinander. Ein Ausgabengebiet, bei dem am wenigsten auf Sparsamkeit geachtet wird und bei dem am meisten Vorsicht geübt werden müßte, ist die Gestaltung der Tarifverträge der Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst. Der Haushaltsausschuß hat sich eingehend darüber unterhalten, daß diese Tarifverträge Rückwirkungen auf jeden Haushaltsplan haben. Die Tendenz zum Aushandeln dieser Tarifverträge, das Für und Wider bei Vertragswünschen und Vertragskündigungen ist längst nicht etwa ebenso wie bei Verhandlungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. Der Bund, die Länder und überhaupt die öffentlichen Behörden als Arbeitgeber müssen sich niemals so über Rentabilitätsfragen auseinandersetzen, wie das in der Wirtschaft der Fall ist, sondern es wird hier manchmal sehr leicht bewilligt und des Guten etwas zuviel getan. Ein solches Verhalten beschneidet die Sparmöglichkeiten des Parlaments und des Haushaltsausschusses. Das ist eine wesentliche Erscheinung, die wir unter das Kapitel der Fragwürdigkeiten rechnen müssen.
Genauso fragwürdig sind die Kosten unserer Auslandsvertretungen, die von allen Parteien immer wieder kritisiert werden. Das ganze Kapitel unserer Auslandsvertretungen ist im Hinblick auf die Kosten eine sehr fragwürdige Angelegenheit.
Es gibt noch andere Dinge, die vielleicht überflüssig sind und bei denen man sparen könnte, z. B. die Verkehrssünderkartei, für die Hunderte von Angestellten und Beamte nötig sind. Vielleicht wäre es möglich, alles das, was die Verkehrssünderkartei an Material liefern soll, durch eine einfache Eintragung im Führerschein zu erreichen und dadurch jene Institution mit ihren Hunderten von Beamten und Angestellten überflüssig zu machen.
Bei alledem handelt es sich um Fragwürdigkeiten, über die es keine einheitliche Auffassung gibt. Ich glaube aber, daß wir auch in dieser Beziehung zu Entscheidungen kommen können, wenn wir uns nicht mit Kleinigkeiten abgeben müßten, sondern mit den wesentlichen Dingen des Haushalts befassen könnten.
Ein Wort zur europäischen Gemeinschaft, zur europäischen Politik. Der spontane Beifall, mit dem der Präsident des Europäischen Parlaments gestern in diesem Hohen Hause begrüßt wurde, ist Beweis genug dafür, daß eine Kritik an einzelnen Finanzdispositionen nicht eine Kritik an dem Bestand der Institutionen, an der Integration und an dem Europagedanken überhaupt ist. Wir können auf Kritik an den europäischen Verwaltungsausgaben nicht verzichten, denn sie kommen haushaltsmäßig auf uns zu.
Die gestern bei der zweiten Lesung geübte Kritik unseres Kollegen Margulies kann ich in wesentlichen Punkten nicht bejahen. Zunächst einmal darf ich feststellen, daß die Gehälter in der Montanunion, die im Augenblick ,auch die Gehälter der EWG und der Euratom sind, zu einem Zeitpunkt reguliert wurden, als der Präsident der Montanunion, Monnet, noch der Auffassung war: Ich kann nur Leute gebrauchen, die in keinem Pensionsverhältnis stehen und von denen ich mich je nach ihren Leistungen und Fähigkeiten jederzeit wieder trennen kann. So sind 'die ersten höheren Angestellten und Mitarbeiter der Montanunion nicht im Sinneeines Beamtenstatuts, sondern im Sinne einer freien Mitarbeit auf Grund privater Dienstverträge ausgewählt worden. Als später das Beamten- und das Angestelltenstatut der Montanunion geschaffen wurde, ist dieser Grundsatz vom Ministerrat verlassen worden. Herr Minister Etzel war damals nicht Mitglied; denn er war zu ,der Zeit nicht Minister. Man hat zwar zum Teil die Höhe der Gehälter beibehalten, man hat aber die notwendigen Pensionsverpflichtungen und sonstige Remunerationen zugeschlagen, die ursprünglich gar nicht vorgesehen waren.
Nun ist das Instrument des Beamtenstatus der Montanunion in Kraft, und es ist verständlich, daß auch EWG und Euratom nach diesem Beamtenstatut schielen. Aber es ist nicht so, wie Herr Kollege Margulies sagte, daß das bereits rechtlich effektuiert ist. Der Ministerrat hat das Beamtenstatut für EWG und Euratom noch nicht beschlossen und verabschiedet. Die jetzigen Zahlungen für ,die Beamten der EWG und Euratom sind vorläufige Zahlungen. Ob sie in diesem Ausmaß in das Beamtenstatut übernommen werden, ist noch völlig offen.
Ich kann auch nicht der Kritik des Kollegen Margulies beipflichten, wir von ,den nationalen Parlamenten dürften nicht den Versuch machen, die Entwicklung durch Sachverständigenausschüsse zu beeinflussen. Ich halte es für einen richtigen Weg, daß sich ein kleinerer Sachverständigenausschuß dieses Hohen Hauses mit Kollegen des französischen, belgischen, luxemburgischen, holländischen und italienischen Parlaments zusammensetzt, um über die Finanzentwicklung der europäischen Gemeinschaften Klarheit zu schaffen. Das konterkariert die Beratungen des Europäischen Parlaments überhaupt nicht. Im Gegenteil, die Beratungen des Europäischen Parlaments werden nur unterstützt, wenn der Rückenwind für eine normale Regelung auch aus den nationalen Parlamenten kommt.
Ich habe damit einige wesentliche Punkte behandelt und sowohl positive wie klar erkennbare negative, aber auch fragwürdige Tendenzen aufgezeigt, die in diesem Haushalt und auch in den Haushalten der letzten Jahre sichtbar geworden sind. Ausschließlich an ,uns liegt es, aus den negativen positive Elemente zu machen und von 'den fragwürdigen Tendenzen zur Klarheit zu kommen. Deshalb wird auch meine Fraktion den Haushalt - in dem von mir klargestellten Sinne - bejahen.
({2})