Bühling (NA), 1976-01-15:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! In diesem Gesetz, das heute endlich zur Entscheidung kommt, steckt soviel Arbeit so vieler Beteiligter, daß es der Entwurf wahrlich verdient hätte, bald geltendes Recht zu werden. Das wäre, so glaube ich, Herr Kollege Gerlach, der beste Dank an alle Beteiligten, dem ich mich im übrigen nur aus vollem Herzen anschließen kann. Aber leider stellt nun die Opposition das Inkrafttreten dieses Entwurfs in Frage, so daß ich doch für beide Koalitionsfraktionen auf folgendes hinweisen muß:
Seit über zehn Jahren haben sich Bund und Länder bemüht, ein einheitliches Verfahrensrecht zustande zu bringen. Es war sehr schwer, die verschiedenartigen Interessen nicht nur der einzelnen Länder, sondern auch der einzelnen Ressorts des Bundes auf einen Nenner zu bringen. Dabei mußte jeweils aus den unterschiedlichen rechtstechnischen oder auch rechtsdogmatischen Vorstellungen, aus den Grundgedanken der Rechtsprechung und aus den Erkenntnissen der Wissenschaft die sinnvollste Lösung herausgesucht und in das gesamte System des Gesetzes eingefügt werden. Es ist nicht verwunderlich, daß diese Notwendigkeiten unverhältnismäßig viele Überlegungen und Beratungen mit sich gebracht haben. Der Umfang dieser Bemühungen geht schon aus dem Zeitaufwand im einzelnen hervor, der nicht etwa auf zu langsames Arbeiten der Beteiligten, sondern ausschließlich auf die intensiven Diskussionen der Fachleute innerhalb und außerhalb der Verwaltung zurückzuführen ist.
Alle diese Vorarbeiten sollen aber nun, da sie endlich zu dem erstrebten Erfolg, nämlich der Verabschiedung des Verwaltungsverfahrensgesetzes, führen können, wieder von der Opposition und auch von einigen Ländern in Frage gestellt werden. In Wirklichkeit gibt es unseres Erachtens keinen vernünftigen Grund, die seit dem Beschluß des Deutschen Juristentages von 1960 und dem Musterentwurf des Bundes und der Länder von 1964 nun wirklich ausdiskutierte Lösung noch in letzter Minute zunichte zu machen. Im Gegenteil: Das Gesetz ist wegen immer neuer Aufgaben der Verwaltung nur noch dringlicher geworden. Das gilt auch dann, wenn im letzten Stadium der Beratung nunmehr vermeintlich föderalistische Gründe gegen das Gesetz geltend gemacht werden. Diese sind angesichts der Tatsache, daß die Länder an der Erarbeitung und der Erörterung aller Bestimmungen wesentlich beteiligt waren und die Erfahrungen der Länderverwaltungen überall berücksichtigt worden sind, völlig unverständlich. Sie sind auch unbegründet. Das Verlangen, den Bund auf die Regelung des Verfahrens vor Bundesbehörden zu beschränken, verurteilt den Gesetzentwurf nämlich zur Wirkungslosigkeit, und zwar auch deshalb, weil nach dem Grundgesetz nun einmal der bundeseigene Unterbau der Verwaltung die Ausnahme ist. Gerade um den Ländern im Prinzip ihre eigene Behördenorganisation zu belassen, sind für die Ausführung der meisten Bundesgesetze auf der unteren und mittleren Ebene keine Bundesbehörden geschaffen worden, die Ausführung ist vielmehr den Ländern überlassen worden. Gerade hier besteht ein klares Bedürfnis für die bundesgesetzliche Regelung des Verfahrens, das der bundeseinheitlichen Regelung der Sachmaterie entsprechen muß. Dies war ja gerade eines der Hauptmotive für das vorliegende Gesetz. Klammert man die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder aus, hat ein Verwaltungsverfahrensgesetz nach unserer Auffassung überhaupt keinen Sinn mehr.
Dem Föderalismus wird mit der Verhinderung eines Gesetzes, das von allen Fachleuten für notwendig gehalten wird und wegen seines Rationalisierungseffektes notwendiger denn je ist, ein
Deutscher Bundestag - 7. Wahlperiode
schlechter Dienst erwiesen. Es wäre gerade im bundesstaatlichen Sinn sehr bedauerlich, wenn die deutsche Öffentlichkeit sehen müßte, daß die hier geübte umfangreiche Zusammenarbeit der Länder und mit den Ländern nicht zum Erfolg führt. Der Gedanke des kooperativen Föderalismus würde insoweit entschieden diskreditiert. Gerade auch der Innenausschuß hat bei jeder Einzelberatung einen Vertreter des Bundesrats nicht nur hinzugezogen und gehört, sondern auch seinen Gesichtspunkten Rechnung getragen. Dieses Entgegenkommen sollte von allen Bundesländern erwidert werden und damit auch von der Opposition, die sich vornehmlich auf bayerische Einwände stützt.
Die Verzögerung oder gar die Vereitelung des Verwaltungsverfahrensgesetzes würde schließlich die Länder mindestens ebenso stark schädigen wie den Bund. Es ist doch nur eine Last für die Behörden der Länder, wenn sie materiell Bundesgesetze ausführen sollen und dabei verschiedene Länderverfahrensgesetze anwenden müssen. Die Regelung der Sachmaterie und das dazugehörige Verfahren sind so miteinander verflochten, daß sie nicht völlig voneinander getrennt werden können, ohne Mehrarbeit, Verwirrung und Verzögerung hervorzurufen. Die Länder sollten demgemäß - ebenso wie der Bund - wieder wie am Ausgangspunkt aller gemeinsamen Bemühungen auf die Einheitlichkeit des Verwaltungsverfahrens bedacht sein. Dieses Ziel kann nur durch den vorliegenden Gesetzentwurf in der Ausschußfassung erreicht werden, er bietet die einzige praktische Möglichkeit.
Wenn ich damit die Hauptproblematik des Gesetzes behandelt habe, so lassen Sie mich noch zwei andere wichtige Punkte erwähnen, die den Entwurf im Laufe der Beratungen wesentlich verändert haben. Dabei möchte ich jetzt nicht mehr im einzelnen davon sprechen, daß dieses Gesetz eine bessere Überschaubarkeit für Bürger und Behörden, eine Verstärkung der bürgerlichen Rechte und -langfristig - einen beträchtlichen Rationalisierungserfolg für die Verwaltung und als Folgewirkung auch für die Verwaltungsgerichte bringt. Dies ist schon im 6. Bundestag vorgetragen worden. Es ist in der Begründung bei der abermaligen Vorlage an den 7. Bundestag enthalten, und diese Gesichtspunkte sind in der Ausschußberatung noch verstärkt und vertieft worden.
Ich möchte nur noch auf zwei neue Gesichtspunkte verweisen. Zum ersten war es ein glücklicher Zufall, daß das Verwaltungsverfahrensgesetz gleichzeitig mit der Abgabenordnung beraten wurde. Dadurch konnten beide Gesetze aufeinander abgestimmt werden. Punkt für Punkt hat sich erwiesen, daß Bleichlautende Formulierungen für die meisten Verfahrensregelungen tatsächlich möglich sind. Alle aus zu engem Fachdenken entstandenen Einwände haben sich widerlegen lassen. Selbst tief eingewurzelte Eigenheiten des Ressortpartikularismus sind zugunsten einer einheitlichen Lösung überwunden worden. Dies sollte uns über das vorliegende Gesetz hinaus eine wesentliche Lehre auch für die Zukunft sein. Hier liegen für die zukünftige Gesetzgebung
noch große Reserven zur Vereinfachung und zur Rationalisierung.
Auf diesen Erfahrungen beruht auch die vorliegende Entschließung, die eine weitere konkrete Tätigkeit der Bundesregierung zur Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrensrechts erstrebt.
Zum zweiten möchte ich kurz auf die Regelungen über das sogenannte Massenverfahren eingehen. Sie mußten dem ursprünglichen Entwurf hinzugefügt werden, weil der Gesetzgeber neuerdings mit dem Problem konfrontiert wird, daß vor allem im Planungs- und im Baurecht hinsichtlich eines Projekts häufig viele Tausende von Einwendungen erhoben und Rechtsbehelfe eingelegt werden, z. B. bei Kraftwerken und Flughäfen. Hier waren Sondervorschriften notwendig, um die technische Abwicklung solcher Verfahren überhaupt zu ermöglichen. Dabei war streng darauf zu achten, daß verfahrensmäßige Erleichterungen zugunsten der Behörde nicht zu einer Verkürzung der Rechte der Bürger führen.
Wir hoffen bei Abwägung aller Gesichtspunkte, daß wir - mit Hilfe dankenswerter wissenschaftlicher Vorarbeiten - nunmehr eine tragbare Lösung für die Abwicklung der Massenverfahren in zumutbaren Zeiträumen und mit vertretbarem Aufwand geschaffen haben, ohne daß der Rechtsschutz der Bürger dabei verkürzt wird. Dabei haben wir darauf geachtet, daß die individuellen Rechte des Betroffenen auch neben Bürgerinitiativen bestehen bleiben.
Gerade bei tieferen und komplizierteren Interessenkonflikten sind wir von dem Grundsatz ausgegangen: So viel Rechte für die Betroffenen wie nur irgend möglich, so viel Gestaltungs- und Handlungsmöglichkeiten für die Verwaltung wie unbedingt notwendig.
Hieraus ergibt sich, daß das Verwaltungsverfahrensgesetz durch die Ausschußberatungen wirklich auf den letzten Stand der sozialen Wirklichkeit gebracht worden ist. Dies gilt auch für viele andere Änderungen und Hinzufügungen zum Regierungsentwurf von größerer oder geringerer Bedeutung, die ich hier nicht im einzelnen aufführen möchte.
Erwähnenswert bleibt nur, daß ein Fragenkreis ungeregelt bleibt, weil notwendigerweise zunächst ungeregelt bleiben muß, nämlich die Verbandsklage. Hier hat die Diskussion erst vor relativ kurzer Zeit begonnen. Die möglichen praktischen Rückwirkungen sind noch weitgehend unbedacht. Die vielen vorliegenden Formulierungsvorschläge und ihre jeweiligen Folgen sind noch nicht hinreichend verglichen worden. Last not least ist erst ansatzweise das Problem erkannt worden, das im Nebeneinander parlamentarischer Befugnisse aller Ebenen und der Verbandsklage entstehen kann. Aus diesem Grund wird die Verbandsklage - insofern stimme ich mit meinem Vorredner überein - jedenfalls in allgemeiner Form noch lange nicht gesetzgebungsreif sein. Ihre Regelung konnte somit nicht im Verwaltungsverfahrensgesetz vorgenommen werden.
Die Arbeit an der Verbesserung und Vereinfachung des Verwaltungsverfahrensrechts kommt mit
diesem Gesetz ein entscheidendes Stück voran. Die nächsten Schritte in der aufgezeigten Richtung sind wiederum Sache der Bundesregierung. Die gleichzeitig vorgelegte Entschließung legt diese nächsten Aufgaben konkret fest.
Aus allen diesen Gründen möchte ich die Opposition und im Ergebnis auch den Bundesrat auffordern, den Nutzen dieses Gesetzes für Bund und Länder nochmals zu überdenken, um ihm doch noch zuzustimmen. Die Koalitionsfraktionen jedenfalls sehen die dringliche Notwendigkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes ein und stimmen ihm ebenso wie der vorgelegten Entschließung zu.
Gleichzeitig ergibt sich aus dieser Auffassung der SPD- und der FDP-Fraktion, wie ich sie soeben dargestellt habe, auch die Ablehnung der beiden Änderungsanträge der CDU/CSU.
Der Antrag auf Drucksache 7/4569 verkehrt das Gesetz unserer Auffassung nach in sein Gegenteil. Ich kann mich hierzu in vollem Umfang auf die Gesichtspunkte beziehen, die ich für die Regierungsvorlage und für die insoweit mit ihr identische Ausschußfassung des Gesetzes vorgetragen habe. Der weitere Antrag auf Drucksache 7/4570 dient nicht der Verwaltungsvereinfachung, sondern eher der Verwaltungskomplizierung, und zwar aus folgendem Grund: Bisher haben sich die Behörden gegenseitig nur bare Auslagen zu erstatten. Das ist klar und hat sich eingespielt. Wenn nun statt dessen nach dem Antrag der CDU/CSU alle Aufwendungen erstattet werden sollen, gibt es sehr viel Streit, was denn nun nach diesem schwammigen Begriff von einer Behörde an die andere zu zahlen ist. Gleichgültig wie die neuen, unnötigen Streit- und Zweifelsfälle dann erledigt werden: der Steuerzahler gewinnt nie etwas. Denn die sogenannten Aufwendungen werden immer nur zwischen Behörden hin- und her-und zurückgeschoben. Die Belastung für die Allgemeinheit bleibt stets die gleiche, und die Kapazität der Behörden für ihre eigentliche Arbeit nach außen wird durch den internen Kostenstreit in jedem Fall nur verringert.
Ich bitte also namens der Fraktionen der SPD und der FDP um Ablehnung beider Änderungsanträge.
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