Schoettle (vizepräsident), 1968-05-08:
Das Wort hat der Herr Finanzminister des Landes Niedersachsen, Herr Kubel.
Kubel, Minister des Landes Niedersachsen: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich spreche hier nicht in meiner Funktion als Vorsitzender des Finanzausschusses des Bundesrats, um die Meinung der Mehrheit des Bundesrates zu vertreten. Ich habe mich davon entbinden lassen, um um so freier das vertreten zu können, was Niedersachsen für richtig hält.
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Ich bin dem Bundesrat in diesem Punkte dankbar, daß er mich von dieser Pflicht entbunden hat. Über die Vorstellungen, die im niedersächsischen Kabinett gestern noch einmal abgestimmt worden sind, darf ich hier eine Erklärung abgeben. Zuvor möchte ich sagen, daß es für uns alle eine Genugtuung darstellt, wenn wir heute feststellen, daß sowohl der Herr Bundesfinanzminister als auch die Sprecher der beiden großen Fraktionen unsere Vorstellungen immerhin für so beachtenswert halten, daß sie sie in die künftigen Diskussionen mit einbeziehen werden. Das macht es mir um so leichter, mich auf
einige wenige Punkte von grundsätzlicher Bedeutung zu beschränken.
In unserer staatlichen und gesellschaftlichen Ordnung sind Spannungen zutage getreten, die nach Auffassung der niedersächsischen Landesregierung von allen Politikern einen überzeugenden Beitrag zur Neugestaltung überkommener reformbedürftiger Rechts- und Verfassungsformen erfordern. Die Größe der Aufgabe, die uns mit der lange überfälligen Finanzreform gestellt ist, verbietet unvollkommene Ausbesserungsarbeit. Wir stehen an einer Wegkreuzung, an der sich entscheiden wird, ob wir den Sprung vom bisherigen, überholten und in der Öffentlichkeit immer weniger überzeugungskräftigen separativen Föderalismus zu einer bundesstaatlichen Ordnung schaffen werden, die den heutigen staatlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gegebenheiten entspricht, oder ob letzten Endes der Versuch einer solchen Neuordnung scheitert, weil eine Verfassungsreform nicht mit dem Rechenstift und nicht mit wortreicher Verbrämung eines bloßen Besitzstandsdenkens vorgenommen werden kann.
Niedersachsen hat beim ersten Durchgang der Gesetzesvorlage im Bundesrat Vorschläge unterbreitet, die sich als umfassendes Konzept für eine fortschrittliche bundesstaatliche Finanzverfassung darstellen. Diese Vorschläge fanden im Bundesrat nicht die erforderliche Mehrheit. Ich darf nun Sie, meine Damen und Herren, als das direkt gewählte Parlament der Bundesrepublik namens der niedersächsischen Landesregierung bitten, gleichwohl die im Bundesrat vorgelegten Anträge Niedersachsens in Ihre Beratungen einzubeziehen. Im einzelnen geht es dabei um folgendes:
Erstens. Wir meinen, daß nicht nur der Ausbau und der Neubau, sondern auch die Unterhaltung wisenschaftlicher Hochschulen angesichts ihrer Bedeutung für unser gesamtes Volk in gemeinsame Planungs- und Finanzierungsverantwortung gelegt werden muß. Wir machen uns mit diesem Vorschlag eine Forderung zu eigen, die in hochschulpolitischen Erörterungen bereits seit längerem erhoben wird und die angesichts der Ereignisse in den letzten Wochen und Monaten zusätzliches Gewicht gewonnen hat. Mit der Annahme unseres Vorschlags lassen sich auch die schwierigen finanziellen Hochschulprobleme kleiner Länder, für die man heute noch umständliche Lösungen über Länderabsprachen sucht, zwanglos regeln. Uns ist klar, meine Damen und Herren, daß damit der Bundesregierung das Recht eingeräumt werden muß, bei der Gestaltung der Hochschulpolitik rahmenrechtlich mitzuwirken. Niedersachsen hält das auch von der Sache her, wie ich ausdrücklich betonen will, für richtig, also der Hochschulpolitik selbst wegen.
Jetzt darf ich hinzufügen, meine Damen und Herren: Nachdem ich gestern auf der Autobahn am Autoradio Ihrer Debatte habe folgen können, möchte ich eigentlich meinen, daß die Annahme eines solchen Antrags einem I-Tüpfelchen entsprechen würde, das Sie setzen sollten.
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Zweitens. Wir wollen ferner die bundesstaatliche Zusammenarbeit von der Hypothek eines fortschrittsfeindlichen Besitzstandsdenekns befreit sehen, die bisher die finanzpolitischen Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern und der Länder untereinander belastet. Hier muß ich einiges wiederholen, was für Sie wichtig ist, weil es die Meinung immerhin eines Teiles des Bundesrates ist. Im Zeitalter der arbeitsteiligen, weiträumig verflochtenen und zu immer größerer Konzentration drängenden Wirtschaft und der Herausbildung entsprechender

Landesminister Kubel
sozialer Umweltbedingungen hat unsere Bevölkerung einfach kein Verständnis dafür, daß aus den wirtschaftlich unwirksamen Ländergrenzen Besitzstandsansprüche auf das örtliche Steueraufkommen hergeleitet werden. Diesen Ansprüchen fehlt jede innere Rechtfertigung.
Weil ich von jener Bank komme und mich Bescheidenheit auszeichnen soll, bin ich so dankbar, daß wenigstens e i n Sprecher auch die Notwendigkeit der Beachtung des Art. 29 unseres Grundgesetzes hier betont hat. Ich will nicht sagen, daß damit die Probleme, die heute anstehen, gelöst werden können; das wissen wir. Wer aber überhaupt auf örtlichem Steueraufkommen als Grundlage der Finanzkraft der Länder verharren will, muß nun wirklich geneigt sein, die Ländergrenzen bald zu überprüfen.
Wenn Sie ein Beispiel haben wollen, dann nehmen Sie es als Scherz. Stellen Sie sich bitte einmal vor, meine Damen und Herren, jemand käme auf die Idee, aus dem Land Hessen die Stadt Frankfurt mit ihrem Industrieraum herauszulösen und zum Land zu machen. Wer diese Idee für absurd hält, den erinnere ich daran, daß eine solche Absurdität im norddeutschen Raum leider besteht.
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Das Steueraufkommen ist der öffentliche Anteil am wirtschaftlichen Leistungserfolg, der in der wirtschaftlichen Leistung des gesamten Volkes seinen Ursprung hat. Wir meinen deshalb, daß die großen Steuern, in denen sich in erster Linie die gesamtwirtschaftliche Leistung ausdrückt, als gemeinsame Steuern in einem großen Steuerverbund zusammenzufassen sind und daß das Aufkommen aus diesen Verbundsteuern unabhängig vom örtlichen Aufkommen als gemeinsame Masse allen am Verbund beteiligten Gebietskörperschaften zur gesamten Hand zuzuordnen ist. Hier füge ich hinzu: Ich habe durchaus große Sympathie für die Idee, daß es bei der Herstellung einer solchen Gesamthandmasse auf die Dauer keineswegs nur bei den eben genannten Steuerarten zu bleiben braucht, obwohl ich der Entwicklung unserer elektronischen Datenverarbeitung viel zutraue und zudem meine, daß aus dieser Technik heraus nicht alle Politik bestimmt werden darf.
Praktisch bedeutet das zunächst: Die Umsatzsteuer einschließlich der Einfuhrumsatzsteuer gehört in den Steuerverbund. Von der sogenannten Radizierbarkeit, deren Fehlen nach Ansicht der Ländermehrheit die Umsatzsteuer für den Verbund untauglich machen soll, halten wir nichts. Wir sind davon überzeugt, daß in der modernen Wirtschaft die Radizierbarkeit nicht nur der Umsatzsteuer, sondern auch der Einkommen- und Körperschaftsteuer eine Fiktion ist, die keinem anderen Ziel dient als dem der ungerechtfertigten Zementierung finanzieller Besitzstände.
Das anachronistische Prinzip des Art. 107 Abs. 1 des Grundgesetzes, nach dem die Ländersteuern und der Länderanteil an den gemeinsamen Steuern grundsätzlich nach dem örtlichen Aufkommen zu verteilen sind, sollte entfallen. Bei der vertikalen Steuerverteilung ist man sich längst darüber einig,
daß sich die Anteile der Beteiligten nach dem Bedarf und seiner Rangfolge bestimmen müssen. Es ist einfach nicht einzusehen, warum man diesen richtigen Grundsatz nicht auch im Verhältnis der Länder untereinander gelten lassen will.
Statt dessen mutet man den aufkommenschwachen Ländern immer noch zu, weiter hinter der Steuerkraft und damit hinter den Leistungsmöglichkeiten der steuerstarken Länder herzuhinken. Der heutige Länderfinanzausgleich, der ein gewisses Korrektiv für die abwegige Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen sein soll, ändert daran nicht viel. Er verdient seinen Namen eigentlich nicht. Er führt nur zu einer begrenzten Steuerkraftangleichung, läßt aber in einem breiten Bereich unterhalb der durchschnittlichen Steuerkraft überhaupt keinen Ausgleich zu. Er ist also systematisch so angelegt, daß er dauernd große Steuerkraftunterschiede zwischen aufkommenstarken und aufkommenschwachen Ländern aufrechterhält. Es liegt auf der Hand, daß bei einer solchen nun schon jahrzehntelang andauernden Praxis die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, die das Grundgesetz fordert, Schaden nehmen muß.
Leider hat sich die Bundesregierung - offenbar in der Erwartung massiver Widerstände von interessierter Länderseite - nicht dazu entschließen können, eine durchgreifende Neuordnung des Finanzausgleichs in ihr Finanzreformprogramm und ihre Gesetzesvorlage aufzunehmen. Die in Aussicht gestellte Intensivierung des Länderfinanzausgleichs kann die niedersächsische Landesregierung nur als Notbehelf ansehen, der das eigentliche Problem nicht löst. Dennoch steht es mir wohl gut an, mich bei dem Herrn Bundesfinanzminister für die sehr eindrucksvolle Darstellung der Notwendigkeit zu bedanken, den horizontalen Finanzausgleich - wenngleich Notbehelf - nun wenigstens zu intensivieren.
Mit unseren Anträgen im Bundesrat sollte die verfassungsrechtliche Grundlage für eine Bedarfs- und prioritätsgerechte Finanzausgleichsgesetzgebung geschaffen werden. Unsere Vorschläge, bestehend aus einem Hauptantrag und mehreren Hilfsanträgen, sind in der Bundesratsdrucksache 138/7/68 abgedruckt. Die niedersächsische Landesregierung wäre Ihnen dankbar, wenn Sie diesen Vorschlägen Ihre Aufmerksamkeit schenken würden.
Nach unserem Hauptvorschlag soll durch einen neu in Art. 106 des Grundgesetzes einzufügenden Absatz bestimmt werden, daß der Länderanteil an den Gemeinschaftsteuern durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz so zu verteilen ist, daß die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt und die gleichmäßige Erfüllung der öffentlichen Aufgaben sichergestellt werden. Art. 107 würde durch diese Regelung überflüssig und wäre zu streichen. In der beantragten Ergänzung zu Art. 106 des Grundgesetzes sind die Grundsätze genannt, die für den künftigen bundesstaatlichen Finanzausgleich bestimmend sein sollen. Die Forderung nach einheitlichen Lebensverhältnissen finden Sie bereits im geltenden Art. 106 Abs. 4 des Grundgesetzes als Maßstab für die Verteilung der gemeinLandesminister Kubel
samen Steuern zwischen Bund und Ländergesamtheit.
Selbstverständlich läßt sich dieser Verfassungsauftrag nur dann erfüllen, wenn er auch für die Steuerverteilung auf die einzelnen Länder gilt. Einheitliche Lebensverhältnisse können aber nur dann gewährleistet werden, wenn die öffentlichen Aufgaben auf allen Ebenen der bundesstaatlichen Ordnung und in allen Teilen der Bundesrepublik gleichmäßig erfüllt werden. Deshalb ist es wichtig, auch diese Notwendigkeit als ein Kriterium der Steuerverteilung verfassungsmäßig zu verankern. Beide Kriterien besagen, daß die Verteilung durch den Bedarf bestimmt wird. Wie ich bereits erwähnte, ist für den vertikalen Finanzausgleich heute unbestritten, daß der Bedarf des Bundes einerseits, der Ländergesamtheit andererseits für die Festsetzung des Beteiligungsverhältnisses an den gemeinsamen Steuern maßgebend sein muß. Die Forderung ist in den zahlreichen Länderberatungen über die Finanzreform nachdrücklich von allen Ländern erhoben worden. Die Bundesregierung hat der Forderung Rechnung getragen, indem sie in Art. 106 ihrer Vorlage vorsieht, daß bei der Revision des Beteiligungsverhältnisses die in der Finanzplanung vorgesehenen Ausgaben zu berücksichtigen sind. Die gleichen Grundsätze müssen auch im Verhältnis der Länder untereinander gelten. Unser Antrag zieht die Konsequenzen aus dieser Erkenntnis, indem er für die gesamte Verteilung der gemeinsamen Steuern Bedarfs- und Rangordnungsgesichtspunkte entscheidend sein läßt. Angesichts dieser einheitlichen Verteilungsprinzipien für den gesamten bundesstaatlichen Finanzausgleich erübrigt sich eine Aufspaltung des Verteilungsverfahrens in einen vertikalen und einen horizontalen Finanzausgleich.
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