Kreile (NA), 1972-06-22:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Vor einer Woche hat dieses Hohe Haus das deutsch-schweizerische Doppelbesteuerungsabkommen in zweiter und dritter Lesung einstimmig verabschiedet. Heute steht nun das Außensteuergesetz - sein voller Titel lautet „Gesetz zur Wahrung der steuerlichen Gleichmäßigkeit bei Auslandsbeziehungen und zur Verbesserung der steuerlichen Wettbewerbslage bei Auslandsinvestitionen" - zur Verabschiedung an. Beide Gesetze prägen unser Außensteuerrecht. Es er- füllt wohl alle, die sich in dem Streben nach einer gerechten und sachgerechten Besteuerung einig sind, mit Befriedigung, daß auch dieses Gesetz nach einer fruchtbaren Diskussion im Finanzausschuß und einer, um in der Terminologie des Außensteuerrechts zu bleiben, gleichsam grenzüberschreitenden Zusammenarbeit einstimmig verabschiedet werden wird.
Ich nehme die Gelegenheit wahr, dieses Gesetz mit einigen allgemeinen, Ziel und Inhalt verdeutlichenden Bemerkungen zu begleiten. Von Steuern - insbesondere von solchen mit hoher Belastungsintensität - geht ein deutlicher Einfluß auf das Verhalten der betroffenen Bürger, also der Steuerpflichtigen aus. Genauer gesagt: Der Steuerpflichtige wird dazu neigen, sich so zu verhalten, daß möglichst wenig Steuern anfallen. Dies ist ein steuerliches Grundrecht, das der Bundesfinanzhof in ständiger Rechtsprechung immer wieder bestätigt hat. Dies ist auch dem Gesetzgeber nur allzugut bekannt. Sonst würden wir nicht versuchen, beispielsweise durch Steuervorteile die Tätigung von Investitionen im Rahmen des Berlinhilfe-Investitionsgesetzes anzuregen. Aus diesem Zusammenhang zwischen Ursache und Wirkung kann und soll dem Steuerpflichtigen kein Vorwurf gemacht werden. Wo die Einflüsse, die von Steuergesetzen ausgehen, aber unerwünscht werden, ist vielmehr der Gesetzgeber dazu aufgerufen, dies durch eine Änderung der Steuergesetze zu korrigieren. Darum geht es uns beim vorliegenden Entwurf eines Außensteuergesetzes.
Das geltende Steuerrecht verleitete insbesondere vor dem Hintergrund des nunmehr abgelösten Doppelbesteuerungsabkommens mit der Schweiz in immer stärkerem Maße dazu, vor einer drohenden Steuerbelastung unmittelbar oder mittelbar ins Ausland auszuweichen. Steuerliche Einflüsse gaben hin und wieder zu Entscheidungen Anlaß, die ohne solche Einflüsse anders, betriebs- und volkswirtschaftlich wohl zweckmäßiger getroffen worden wären. Nachdem der Weg dazu durch eine Ablösung des erwähnten. Doppelbesteuerungsabkommens freigegeben worden ist, mußte nun der Gesetzgeber Abhilfe schaffen. Das Steuerrecht war so umzugestalten, daß verzerrende Einflüsse insbesondere in Hinblick auf internationale Dispositionen beseitigt wurden. Dies und nur dies ist die Aufgabe des uns heute vorliegenden Gesetzentwurfs. Er stellt, wenn ich das einmal so ausdrücken darf, die Freiheit der Steuerpflichtigen wieder her, sich bei ihren Dispositionen allein von sachlichen Gesichtspunkten leiten zu lassen. Das betrifft einmal die Wohnsitzverlegung ins Ausland, die zukünftig nur frei von steuerlichen Erwägungen erfolgen kann. Es betrifft zum anderen die Verlagerung von wirtschaftlichen Aktivitäten ins Ausland. Auch hier ist sichergestellt, daß in Zukunft nur sachlich begründete, also betriebs- und volkswirtschaftlich motivierte Maßnahmen getroffen werden.
So leicht sich diese Zielsetzungen des Entwurfs definieren lassen, so außerordentlich schwer war es und ist es, diese Gesetzesabsicht juristisch-technisch zu verwirklichen. An der Konzeption hat es nicht gefehlt. Sie war bereits durch den sogenannten Steueroasenbericht der Bundesregierung des Jahres 1964 erarbeitet worden, der immerhin die Handschrift des gleichen Verfassers trägt wie das kommende Außensteuergesetz. Diese Konzeption mußte, solange die schwierigen Verhandlungen mit der Schweiz - die von den Bundesfinanzministern Dahlgrün, Strauß, Möller und Schiller geführt wurden -, andauerten, theoretisch bleiben. Auch nachdem sich dort ein Verhandlungsergebnis abzeichnete, waren noch fast eineinhalb Jahre erforderlich, um die Entwurfsformulierungen fertigzustellen und immer wieder aufs neue an den Stand der internen Beratungen anzupassen. Die Feinabstimmung zog sich hin bis in die Beratungen des Finanzausschusses, der sich mit insgesamt mehr als 40 Änderungswünschen der Bundesregierung selbst zu befassen hatte. Die Feinabstimmung, so hoffen wir, ist in der Zwischenzeit geglückt. Nunmehr beschränkt sich die Wirkungsbreite der neuen Gesetzestatbestände streng darauf, wirtschaftliche und persönliche Dispositionen der Steuerpflichtigen von verzerrenden steuerlichen Einflüssen freizuhalten.
Im Laufe der Beratungen haben sich alle Seiten bemüht, weiterreichende Wirkungen zu vermeiden, insbesondere einen Eingriff in die persönliche Freizügigkeit und in die unternehmerische Gestaltungsfreiheit, vor allem aber die Auslösung von Wettbewerbsnachteilen zum Schaden der deutschen Volkswirtschaft. Ich gehe für die CDU/CSU-Fraktion davon aus, daß es der persönlichen Freizügigkeit, der unternehmerischen Gestaltung und der Wettbe11476 
werbskraft der deutschen. Volkswirtschaft und Wirtschaft im ganzen eher sogar zuträglich ist, wenn künstliche und nicht in erster Linie von sachlichen Gesichtspunkten getragene steuerliche Konstruktionen unterbleiben müssen und werden.
Große Schwierigkeiten macht auch die Feinabstimmung, die das Verhältnis der neuen Regelung zu unseren internationalen Verpflichtungen, insbesondere zum Doppelbesteuerungsabkommen betrifft. Das revidierte Doppelbesteuerungsabkommen mit der Schweiz hatte Dank des schweizerischen Verständnisses die bekannten Hindernisse ausgeräumt. Im übrigen versucht der Gesetzentwurf, die dem deutschen Gesetzgeber durch das Netz der verbleibenden Doppelbesteuerungsabkommen belassene Gestaltungsfreiheit auszuschöpfen, ohne damit die Rechte unserer Abkommenspartner zu verletzen. Wir haben uns davon überzeugt, daß dieser Versuch gelungen zu sein scheint.
Noch eine dritte und nicht weniger problematische Aufgabe mußte bei der Konzeption und bei den Beratungen des Entwurfs bewältigt werden. Es wäre niemandem damit gedient gewesen, wenn wir hier ein Gesetzeswerk verabschiedeten, das in optisch wirkungsvoller Weise die sachlich unbegründete Ausnutzung des internationalen Steuergefälles bekämpft, ohne wirklich alle Schlupflöcher zu beseitigen. Während der langen Diskussion in der juristischen Fachwelt schien es eine Zeitlang tatsächlich so, als werde das Problem der Steuerflucht nur auf die Ebene der besseren Planung verlagert. Dann hätten wir es mit der höchst eigenartigen und unerwünschten Folge zu tun gehabt, daß es lediglich einer besonders sorgfältigen Beratung und eines besonders gut zusammengesetzten Beratungsstabes bedürfte, um das internationale Steuergefälle nachher wie vorher auszunutzen. Das verteilungspolitische Problem, um welches es uns allen hier geht, wäre verschärft, nicht aber gelöst worden.
Über diese drei Gesichtspunkte wurde lange diskutiert, namentlich nach den Kabinettsbeschlüssen vom Dezember des Jahres 1970. Die Diskussion, an der sich breite Kreise beteiligt haben und die der Finanzausschuß fortgesetzt hat, hat - so möchte ich meinen - alle Seiten zu neuen Einsichten geführt. Der Gesetzentwurf ist immer wieder neuen Verfeinerungen unterzogen worden, nicht zuletzt im Finanzausschuß selbst. Am Ende dieser Entwicklung steht ein Ergebnis, das uns zu der Hoffnung berechtigt, eine in sich ausgewogene Lösung gefunden zu haben.
Diese innere Ausgewogenheit hat einen wichtigen Aspekt, der seinen Ausdruck in dem zweiten Teil des Gesetzesentwurfs findet, nämlich in den Art. 2 bis 4. Ein Gesetz, dem es darum geht, die persönlichen und insbesondere wirtschaftlichen Dispositionen der Steuerpflichtigen von verzerrenden steuerlichen Einflüssen freizumachen, muß konsequent sein. Solche verzerrenden steuerlichen Einflüsse brauchen nämlich nicht nur Verführungen zu sein. Sie können auch als Hemmnisse auftreten, die zweckmäßige wirtschaftliche Dispositionen von vornherein einfach unterbinden oder unzumutbar erschweren. Probleme dieser Art stellten sich im Bereich von Auslandsinvestitionen durch Beteiligungen an aktiv tätigen ausländischen Tochtergesellschaften, deren Erträge nach einer Rückführung ins Inland als Folge der gewählten Rechtsform durch ausländische und inländische Steuern häufig doppelt belastet waren. Dies konnte, übrigens namentlich im Verhältnis zu Entwicklungsländern, vielfach geradezu prohibitive Wirkungen auslösen.
Der Gesetzesentwurf mußte sich auf dem Boden seiner eigenen übergreifenden Zielsetzung auch dieser Aufgabe annehmen. Er hat sie durch die sehr subtile Lösung der indirekten Steueranrechnung und durch eine Sonderregelung für Investitionen in Entwicklungsländern gefunden. In diesem Zusammenhang war unter Beweis zu stellen, wie ernst es uns mit dem Anliegen ist, verfälschende Auswirkungen des internationalen Steuergefüges bei wirtschaftlichen Dispositionen im Ausland auszuschalten. Das Prinzip bedingte Konsequenz, auch dort, wo der Fiskus, der den guten Tropfen genießen wird, einen schlechten Tropfen hinzunehmen hat.
Den schlechtesten Tropfen - darüber müssen wir uns im klaren sein - wird die Finanzverwaltung schlucken müssen. Das Gesetz stellt zusammen mit dem neuen deutsch-schweizerischen Doppelbesteuerungsabkommen Anforderungen, die wir gar nicht hoch genug einschätzen können. Ich habe bereits aus Anlaß der Beratungen zum Doppelbesteuerungsabkommen Schweiz gesagt, daß wir bei der Verabschiedung der Außensteuerreform auf die technische Sorgfalt und die nüchterne Sachkunde der Finanzverwaltung vertrauen und vertrauen müssen. Dieses Vertrauen ist um so größer, als der vorliegende Entwurf in einigen Teilen zum Nachteil der Steuerpflichtigen bestimmte Vermutungen enthält, auf deren Grundlage - etwa bei oberflächlicher Arbeit - kurzerhand schwerwiegendste Besteuerungsmaßnahmen getroffen werden könnten. Im Finanzausschuß und in dem dazu berufenen Unterausschuß ist klargestellt worden, daß solche unterstellenden Schätzungen nur als äußerster Notbehelf gedacht sind, daß vorher alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft werden müssen, um ein wirklichkeitsnahes Ergebnis zu finden. Wir müssen uns bewußt sein, daß wir mit diesem Gesetz wieder einmal Verantwortung für die Funktionsfähigkeit der Finanzverwaltung zu übernehmen haben, der wir neue und schwierige Belastungen zumuten.
Übrigens wird die Bürde dieses Gesetzes nicht allein von der Finanzverwaltung zu tragen sein; auch die deutsche Wirtschaft sieht sich durch das Gesetz zu Aufzeichnungen und Bilanzierungen gezwungen, die erhebliche Mehrarbeit mit sich bringen dürften.
Dies alles entspricht der wachsenden Überzeugung, daß steuerliche Gerechtigkeit mehr wiegt als steuerliche Vereinfachung. Diese Überzeugung bürdet dem Gesetzgeber aber eine hohe Verantwortung und hohe Sorgfalt auf. Gesetze nämlich, die nicht praktiziert werden können, wirken demoralisierend, schlagen also in ihr Gegenteil um.

Wir dürfen - und damit komme ich zum Schluß -, nachdem die Finanzverwaltung in ihrer fachlichen Spitze den uns vorliegenden Gesetzentwurf maßgeblich gefördert und seine Praktikabilität als gegeben bezeichnet hat, davon ausgehen, daß die Grenze der Praktikabilität hier noch nicht überschritten ist.
Unter diesen Umständen begrüße ich namens der CDU/CSU-Fraktion einen Gesetzentwurf, der unseren eigenen, schon früher bekundeten Zielvorstellungen entspricht und an dem wir maßgeblich mitgearbeitet haben. Ich wiederhole heute das, was ich an dieser Stelle auch bereits in der vergangenen Woche ausführen konnte. Steuerpolitik muß sich, wenn sie erfolgreich sein will, als Element der Kontinuität begreifen. Sie muß gemeinsam von den Fraktionen dieses Hauses in zentralen Fragen getragen werden, wenn sie ihren vornehmsten Zweck erfüllen soll, der darin besteht, für mehr Gerechtigkeit zu sorgen.
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