Strauß (bundesminister der finanzen), 1968-06-28:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Zunächst ist es mein Wunsch, daß Sie mir es nicht übelnehmen mögen, daß ein immerhin sehr bedeutendes von mir heute in die gesetzgebende Körperschaft einzuführendes Gesetzgebungswerk an diesem Tage zu relativ ungünstiger Stunde begründet werden muß. Ich tue es nicht, meine Damen und Herren, weil ich glaube, daß mein Redesoll in diesem Hause im Laufe meines parlamentarischen Lebens noch nicht erfüllt ist, sondern weil ich meine, daß ein grundsätzliches Reformwerk, und zwar ein wesentlicher Bestandteil des Gesamtbereichs Finanzreform, doch sowohl in Begründung als auch in Aussprache einige Zeit und einige Ausführungen verdient.
Mit der Vorlage der Gesetzentwürfe zur Haushaltsreform kommt die Bundesregierung einem Teil der Regierungserklärung vom 13. Dezember 1966 nach, in der vom Herrn Bundeskanzler Vorschläge für eine neue Haushaltsordnung einschließlich einer innerhalb und außerhalb dieses Hauses gewünschten Änderung des Art. 113 des Grundgesetzes als Bestandteil des kommenden Programms angekündigt worden sind. Diese Bundesregierung, in deren Namen zu sprechen ich die Ehre habe, sieht in der Reform des nach allgemeinem Urteil veralteten Haushaltsrechts eine längst fällige Aufgabe. Diese Aufgabe hätte vielleicht früher gelöst werden können, es besteht aber kein Zweifel darüber, daß sie jetzt unter dem Stichwort Verwaltungsreform und - im engeren Sinne des Wortes - Finanzreform gelöst werden muß. Mit der Bildung der gegenwärtigen Regierung hat sich deshalb insoweit auch die Hoffnung verbunden, daß die schwierigen Probleme einer neuen Haushaltsgestaltung bewältigt werden und das dazu notwendige neue rechtliche Instrumentarium in Bund und Ländern geschaffen wird. Wenn ich sage „in Bund und Ländern" dann drücke ich den Wunsch aus, der sich an die Adresse der Länder richtet, daß dieses Haushaltsrecht auch so einheitlich wie möglich auf die Gemeinden ausgedehnt wird.
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Das Gesetzgebungswerk ist ein Teil des großen Bereiches Finanzreform. Er ist zum Teil in dieser Legislaturperiode verwirklicht, in der letzten Legislaturperiode in Angriff genommen worden. Der Gesamtbereich kann aber erst in der nächsten Legislaturperiode abgeschlossen werden.
Ich darf die Stichworte in dem Zusammenhang erwähnen: Die Finanzreform ist nicht nur das, was vor einigen Wochen unter dem Stichwort Finanzverfassungsreform hier in diesem Hause in erster Lesung behandelt worden ist. Zum Begriff Finanzreform gehört, wenn ich es dem Ablauf der Dinge nach darstelle - nur in Stichworten darstelle -, einmal das schon im letzten Bundestag verabschiedete Gesetz zur Feststellung der Einheitswerte; dazu gehört das Gesetz zur Förderung von Wachstum und Stabilität, das wir bereits als ein Stück Haushaltsreform unter dem Druck der Stunde und der Not der Umstände vorweggenommen haben; dazu gehört die Umstellung des Umsatzsteuerrechts durch Einführung der Mehrwertsteuer; dazu gehört die
Einführung des Systems der mittelfristigen Finanzplanung; dazu gehört die Errichtung eines Finanzplanungsrats als einer Institution des kooperativen Föderalismus; dazu gehört die Finanzverfassungsreform, die nunmehr in den Ausschüssen dieses Hauses beraten wird.
Die Entscheidung über die Grundzüge dieser Finanzverfassungsreform wird es der Bundesregierung in Bälde ermöglichen, die wahrscheinlich sieben - das ist eine Frage der Einteilung - Aus9998 

führungsgesetze, die die Konsequenz der Finanzverfassungsreform sind, den Gesetzgebungskörperschaften gegen Ende dieses Jahres vorzulegen, und das mit der Bitte, sowohl die Verfassungsreform wie die Ausführungsgesetze noch in dieser Legislaturperiode zu verabschieden.
Ich glaube, in jedermanns Sinne zu sprechen, wenn ich sage, daß es nicht genügt, in der Öffentlichkeit oder bei Konferenzen immer das Wort Reform im Munde zu führen und sich darunter traumhafte und phantastische Dinge vorzustellen. Reformen vollziehen sich meistens nach einer mühseligen, arbeitsreichen Vorbereitung, Reformen greifen in bestehende Besitzstände, Privilegien ein, Reformen verändern liebgewordene Gewohnheiten, aber sie können nicht deshalb vermieden werden. Wenn wir vor der Öffentlichkeit - und hier geht es nicht um weltpolitische Fragen - Bilanz zu ziehen haben, was dieser Bundestag geleistet hat, dann sollten wir aufweisen können - das ist für alle Mitglieder dieses Hauses von Bedeutung -, daß er die wesentlichen Teile, den Hauptteil des großen Bereiches der Finanzreform in den wenigen Jahren, die dieser Regierung und dieser Koalition bis zum Termin der nächsten Wahlen beschieden sind, verabschiedet hat.
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Hier ist das letzte große Werk, das diese Regierung noch vorzulegen hat, die Reform des Haushaltsrechtes. Ich habe nie einen Zweifel daran gelassen - und ich glaube, niemand wird die Zwangsläufigkeit oder Richtigkeit dieser Meinung ernsthaft bestreiten können -, daß der große Komplex Steuerreform und in Verbindung damit die Reform des Abgabenrechtes von diesem Bundestag nicht mehr bewältigt werden kann. Es liegt ohne Zweifel eine Menge von Vorarbeiten vor, und wir hören intra et extra muros immer wieder die Forderung: neues Steuerrecht, größere Einfachheit und größere Gerechtigkeit, was sich ja bekanntlich „leicht" miteinander verbinden läßt. Aber die Reform des gesamten Steuerrechts und nicht nur die Reform der direkten Steuern, die weitgehend vorbereitet ist, kann angesichts der Terminlage, angesichts der zur Verfügung stehenden Arbeitskapazität in diesem Bundestag nicht mehr verabschiedet werden. Dieser Bundestag sollte aber mit dem Gesamtbereich der Finanzverfassungsreform nebst den Ausführungsgesetzen und mit dem Gesamtbereich der Haushaltsrechtsreform auch noch ein echtes Stück Verwaltungsreform verabschiedet haben. Aus diesem Grunde bitte ich auch dieses Haushaltsrecht so rechtzeitig zu verabschieden, daß alle öffentlichen Gebietskörperschaften, Bund, Länder und Gemeinden, die Möglichkeit haben bzw. erhalten, das neue Recht spätestens vom Haushaltsjahr 1970 an anzuwenden.
Alle diese großen Reformen verfolgen das Ziel, unser Finanzsystem modern und leistungsfähig zu gestalten. Wenn auch oft mit dem Begriff Reform ein magischer Wunderglaube verbunden wird, so möchte ich nur ganz schlicht sagen, daß gerade diese Reformen, von denen ich eben gesprochen habe, für das weitere Schicksal unseres Staates, für seine wirtschaftliche Stabilität, seine politische Ordnung und seinen gesamten Fortschritt von maßgebender Bedeutung sein werden, vielleicht mehr als manches, was heute pompös unter dem Namen Reform durch die Landschaft unserer Zeit trabt. Noch niemals in der bald zwanzigjährigen Geschichte der Bundesrepublik Deutschland haben in einer Legislaturperiode finanzwirtschaftliche Reformen von solchem Umfang und solcher Bedeutung wie die eben von mir geschilderten, zum Teil verabschiedeten, zum Teil noch zu verabschiedenden Reformen zur Beratung und Beschlußfassung angestanden. Ich sage das nicht als Vorwurf, sondern als Feststellung, weil ich der Meinung bin, daß bis zur Mitte der sechziger Jahre auch keine Zeit war.
Heute drängt alles in allen staatlichen Bereichen stärker nach Reformen. In den vergangenen Jahren, in den ersten Legislaturperioden dieses Staates und dieses Parlamentes mußte es unser Hauptziel sein, angemessene Lebensverhältnisse im Rahmen des Möglichen für alle Schichten der Bevölkerung zu schaffen. Ich habe schon mehrmals, auch von diesem Platz aus, betont, daß die Gewohnheiten der Finanzpolitik von der Bewältigung der Vergangenheit, auch von der Aufgabe, angemessene Lebensverhältnisse für alle als tragbaren Lebensrahmen zu schaffen, auf die Sicherung der Zukunft, auf die Schaffung der Grundlagen umgestellt werden müssen. Dazu gehören materielle Entscheidungen, dazu gehören auch rechtlich-technische Entscheidungen, nämlich eine finanzrechtliche Neuordnung und eine daran orientierte klare, konsequente Politik. Wenn die Finanz- und Haushaltsreform sachgerecht und rechtzeitig vollendet werden kann, wird diese Legislaturperiode mit Recht als eine Epoche einer grundlegenden finanzsystematischen Reform gekennzeichnet werden und als solche auch ihren bescheidenen, aber nicht zu übersehenden Platz in der Geschichte der Bundesrepublik einnehmen können.
Das Thema Haushaltsreform datiert als Wunsch und Forderung aus den Anfängen der Bundesrepublik im Jahre 1949. In der Bundesgesetzgebung ist die Beibehaltung der Reichshaushaltsordnung von 1922 von vornherein als vorläufig bezeichnet worden. Aber was ist nicht schon alles als vorläufig bezeichnet worden! Wir kennen ja das Wort: le provisoire, c'est le définitif. Manches ist so vorläufig, daß es Dauerlösung geworden ist. So schien es beinahe auch mit dem Haushaltsrecht zu werden. Aber hier ist mit einer vorläufigen Regelung, d. h. einer vorläufigen Bestätigung der Fortsetzung des alten Haushaltsrechtes jetzt - nicht zuletzt aus den Erfahrungen, die wir in diesem Hohen Hause in fast 20 Jahren gesammelt haben - nicht mehr weiterzukommen.
In der Gesetzesbegründung zur vorläufigen Haushaltsordnung von 1950 heißt es, daß auf längere Sicht zu erwägen sein wird, das gesamte Haushaltswesen für die Bundesverwaltung neu zu ordnen. Wenn also in Zukunft das Wort „auf längere Sicht" noch einmal fällt, kann man sich eine ungefähre zeitliche Vorstellung machen, was das schätzungsweise bedeuten könnte.


Es verstand sich von selbst, daß in der damaligen Aufbauzeit, wo es wichtigere Dinge zu bewältigen gab, zunächst auf die alten haushaltsrechtlichen Grundsätze zurückgegriffen werden mußte, zumal auch die Verfassung im wesentlichen auf dem alten Reichshaushaltsrecht aufbaute. Wegen des Rechtes der Rechnungsprüfung, das in Deutschland zum Haushaltsrecht gehört, verweist auch das Bundesrechnungshofgesetz von 1950 auf die alte Reichshaushaltsordnung, die bis zu einer anderweitigen Regelung - wie es im Gesetz heißt - anzuwenden sei. Auch hier klingt der Gedanke des Provisorischen und damit auch der Grundgedanke der Notwendigkeit einer Reform an.
In der Gesetzgebung der deutschen Länder verlief die Entwicklung etwa gleich. Auch dort wurde die alte Reichshaushaltsordnung als Landesrecht übernommen. Erst später machten zwei Länder von der Befugnis Gebrauch, ihr Haushaltsrecht neu zu regeln, und zwar das Saarland 1958 und das Land Berlin im Jahre 1966, Die Rechnungsprüfung wurde in einigen Ländern durch Sondergesetze geregelt.
Mehrere Gremien haben sich mit der Frage der Reform des Haushaltsrechtes befaßt. Ihre Arbeiten haben zur Klärung von Vorfragen beigetragen; aber sie haben nicht zu einem kompletten Entwurf einer neuen Haushaltsordnung geführt. Im Ergebnis zeichnete sich nach den damaligen Erörterungen ab, daß eine neue Gliederung der Einnahmen und Ausgaben notwendig ist und der Wegfall des außerordentlichen Haushaltes ratsam sowie die Umstellung des Rechnungsjahres auf das Kalenderjahr - wie bereits vor geraumer Zeit geschehen - zu empfehlen sei. Obwohl sich der Reformgedanke meistens an Einzelproblemen des Haushaltsrechtes entzündete, setzte sich schließlich die Erkenntnis durch, daß eine Anpassung des alten Reichshaushaltsrechtes an neuere Entwicklungen durch die Jahreshaushaltsgesetze Stückwerk bleiben muß und daß eine grundlegende Neuordnung unumgänglich sei. Dieser Gesichtspunkt kommt auch in dem Gutachten der Kornmission für die Finanzreform zum Ausdruck. Aber wir wissen, daß die Kommission zur Haushaltsreform nur einige Leitgedanken, aber keine fertige Konzeption entwickelt hat. Sie hat empfohlen, diese Arbeiten einem besonderen Gremium zu übertragen.
Dafür konnte es kein geeigneteres Gremium geben als den Arbeitskreis der Haushaltsabteilungsleiter von Bund und Ländern unter Mitarbeit der Rechnungshöfe, weil hier bei aller Achtung vor der modernen finanzwirtschaftlichen Theorie eine intime Kenntnis der Haushaltspraxis unentbehrlich ist und weil das Ziel eines zumindest in den Grundzügen übereinstimmenden Haushaltsrechtes von Bund und Ländern von vornherein eine enge und stetige Zusammenarbeit erfordert. Nicht nur Finanzpolitik, auch Finanztechnik erfordert ein gemeinsames Recht und eine gemeinsame Grundlinie von Bund und Ländern. Es ist müßig, in einem Staat von Finanzpolitik als Instrument der Wirtschaftspolitik, als konjunkturpolitischem Instrumentarium zu reden, wenn nur die Hälfte des öffentlichen Finanzvolumens nach einem Grundwillen gestaltet wird und die andere Hälfte in unzählige Einzelentscheidungen zersplittert wird. Das gleiche gilt nicht nur für die materielle Entscheidung, das gleiche gilt auch für die rechtlichtechnische Gestaltung. Unsere Haushaltspläne müssen endlich einmal wieder vergleichbar und transparent werden.
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Haushaltspläne sollen nicht dazu dienen, Tatbestände zu verschleiern und der Öffentlichkeit das Gruseln vor dem Sonderwissen der haushaltstechnischen Magier beizubringen, sondern Haushaltsgestaltung soll dazu dienen, dem Staatsbürger ein wesentliches Stück seines Lebens, der Gestaltung seiner Umwelt, seiner Gegenwart und seiner Zukunft verständlich und durchschaubar zu machen.
Ein großer Teil der Kritik, die wir heute schriftlich und mündlich in jeder nur denkbaren Form vernehmen müssen, stammt nicht so sehr von einer Entrüstung über echte Mißstände, sondern weitgehend von einer Unkenntnis der Zusammenhänge. Wenn durch die öffentlichen Kassen, sei es des Staates, sei es der parafiskalischen Gewalten, beinahe 40 % des gesamten Volkseinkommens gehen, was eine wirtschaftliche Bedeutung ausmacht, wie sie noch niemals in der Geschichte der deutschen Finanzpolitik bestanden hat, dann hat der Staatsbürger einen Anspruch darauf, daß die Gestalter der öffentlichen Finanzen die Finanztechnik ihm so verständlich machen, wie es die Kompliziertheit der Materie überhaupt nur erlaubt.
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Ich habe einen mir schon seit einer Reihe von Monaten vorliegenden Entwurf nicht diesem Hohen Hause zugeleitet, meine Damen und Herren, weil ich auch eine Prüfung unter wissenschaftlichen Kriterien, nicht nur unter pragmatischer Erfahrung, wünschte. Ich habe deshalb den Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesminister der Finanzen gebeten, sich mit diesem Entwurf zu befassen. Er hat einen Sonderausschuß gebildet. Er hat weitere Fachleute beigezogen. Der vorliegende Entwurf ist nicht nur sozusagen das Konzentrat jahrelanger Überlegungen der Haushaltsabteilungsleiter von Bund und Ländern, die eine gewaltige Summe an Erfahrung repräsentieren, sondern der vorliegende Entwurf enthält auch wesentliche Teile dessen, was immerhin ein achtbares Elitegremium der deutschen Wissenschaft einschlägiger Art dazu beigetragen hat. Die Verarbeitung der pragmatischen Erfahrung und der theoretischen Erkenntnis ist Ihnen in diesen Entwürfen, in der Verfassungsänderung, in dem Grundsätzegesetz und in dem technischen Stück der neuen Bundeshaushaltsordnung hiermit vorgelegt worden.
Die Verfassungsänderung ist in erster Linie notwendig, um eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Erlaß des Haushaltsgrundsätzegesetzes zu schaffen. Ich glaube, ich brauche in diesem Hause nicht zu begründen, warum eine Verfassungsänderung deshalb notwendig ist, warum ein Haushaltsgrundsätzegesetz erforderlich ist und warum wir ohne Verfassungsänderung und Haushaltsgrundsätzegesetz uns nicht erlauben können zu behaupten, daß wir uns ernsthaft bemühen, diesen Staat

und seine Formen zu modernisieren. Die Entscheidung über dieses Gesetzgebungswerk ist auch eine Frage nach der Modernisierung unseres Staates in einem wesentlichen Bereich, dessen Umrisse ich eben nur in kurzen Zügen schildern konnte. Aber auch eine grundlegende Neuordnung des materiellen Haushaltsrechts ist ohne Verfassungsänderung nicht möglich, weil das derzeitige Haushaltsrecht des Bundes in wesentlichen Grundzügen verfassungskräftig, aber unter Rückgriff auf die alte Reichshaushaltsordnung vom Jahre 1922 festgelegt worden ist.
Das Haushaltsgrundsätzegesetz hat die Aufgabe, die Rechtseinheitlichkeit in Bund und Ländern auf dem Gebiet des Haushaltswesens zumindest in den Grundzügen dauerhaft zu sichern und die öffentlichen Haushalte vergleichbar zu machen. Ich glaube nicht, daß ein Wesenselement der Staatsqualität der Länder etwa darin bestehen könnte, ein zum Bund unterschiedliches Haushaltsrecht als Souveränitätssymbol aufweisen zu können.
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Dieses Grundsätzegesetz enthält, abgesehen von einigen für Bund und Länder unmittelbar geltenden Vorschriften, den Gesetzgebungsauftrag an Bund und Länder, ihr Haushaltsrecht nach den Grundsätzen zu regeln, die dieses Gesetz aufstellt. Und die Verfassungsänderung bietet uns im übrigen in der von der Regierung vorgeschlagenen und von Ihnen, so nehme ich an, zu beschließenden Form die Möglichkeit, den Art. 113 des Grundgesetzes, über den so viel theoretisch und praktisch geredet worden ist, so zu gestalten, daß er endlich anwendbar wird, ohne daß durch seine Anwendung größere Entscheidungen ausgelöst werden, als es in der Natur der Sache oder im Rahmen des finanziell Möglichen bedingt ist.
Der zugleich vorgelegte Entwurf der Haushaltsordnung erfüllt auch bereits den Gesetzgebungsauftrag, den das Haushaltsgrundsätzegesetz dem Bundesgesetzgeber erteilt. Hier ist ebenso wie beim Stabilitätsgesetz die Möglichkeit gegeben, mit der Verfassungsänderung gleichzeitig auch das Ausführungsgesetz vorzulegen. Ich sage das deshalb, weil die Bundesregierung im Zusammenhang mit der Finanzverfassungsreform gebeten oder ermahnt worden ist, auch die Ausführungsgesetze vorzulegen. Ich habe dem widersprochen, weil dieses Haus zuerst die Grundstäze der Finanzverfassungsreform, wenigstens im wesentlichen, festlegen muß, bevor es einen Sinn hat, Ausführungsgesetze festzulegen. Es gibt für die Finanzverfassungsreform verschiedene mögliche Modelle. Da ist eine Entscheidung zwischen diesem oder jenem Modell zu treffen. Aber die Regierung muß wissen, welchen Modellen das Parlament zuneigt, um dann auch ihrerseits eine sinnvolle Arbeit leisten und ein Gesetz vorlegen zu können, das nicht in Grundzügen bereits wieder in der parlamentarischen Arbeit geändert werden muß.
Die hier vorliegenden Gesetzentwürfe dienen dem gemeinsamen Zweck, das veraltete Haushaltsrecht den veränderten politischen, wirtschaftlichen, sozialen und technischen Verhältnissen anzupassen und im Sinne neuzeitlicher Erkenntnisse weiter zu entwickeln. Seit der Kodifikation des Haushaltsrechts im Jahre 1922 haben sich die Staatsaufgaben nach Art und Umfang gesteigert und gewandelt, eine Entwicklung, die sich, vor allem bedingt durch den Zweiten Weltkrieg und bedingt durch den rapiden technischen Fortschritt, in den letzten Jahren stark beschleunigt hat. Das Bemühen, alle Teile der Bevölkerung am wirtschaftlichen Fortschritt teilhaben zu lassen, das Bemühen, eine dauerhafte und gerechte Sozialordnung zu schaffen, das Bemühen, diesen Staat, diese Gemeinschaft auf die Notwendigkeiten und Aufgaben der Zukunft vorzubereiten, ließen den öffentlichen Haushalt ungleich mehr als früher zu einem maßgeblichen Gestalter, zu einem maßgeblichen Faktor der Gesellschaftsordnung werden. Der Anteil der öffentlichen Haushaltswirtschaft an der Gesamtwirtschaft hat einen solchen Umfang angenommen, daß er das gesamtwirtschftliche Geschehen entscheidend beeinflußt, aber auch entscheidend von ihm beeinflußt wird. Eine isolierte Betrachtung der staatlichen Haushaltswirtschaft ist heute weniger möglich denn je.
Die Haushaltswirtschaft hat zwei wesentliche Funktionen zu erfüllen: Sie muß nach klassischen Grundsätzen den Bedarf an Mitteln zur Finanzierung der öffentlichen Aufgaben befriedigen, sie muß einen wesentlichen Beitrag zur Konjunktur- und Wachstumspolitik leisten, und sie muß auch die geistige und materielle Infrastruktur des Lebens von morgen rechtzeitig vorbereiten.
Ein Mitglied des Sachverständigengremiums, Staatssekretär a. D. Binder, hat vor einigen Jahren eine Äußerung getan, die vielleicht einen Finanzminister freuen könnte, aber einen Staatsbürger bei oberflächlicher Betrachtung erschrecken müßte, daß nämlich ein stärkerer Anteil des privaten Einkommens zur Finanzierung der Infrastruktur in Zukunft herangezogen werden muß. Ich sagte, eine solche Bemerkung müßte den Finanzminister freuen, weil er sich damit die Hoffnung machen könnte, daß damit eine größere Bereitschaft zum Steuerzahlen verbunden wäre. Ich möchte das nicht unmittelbar damit verbinden. Ich möchte nur eines so plastisch und drastisch wie möglich ausdrücken: Es ist in unserem Lande relativ leicht geworden, und zwar für einen wachsenden Teil der Bevölkerung, z. B. ein Kraftfahrzeug zu erwerben. Es ist für den Staat im selben Maße - beinahe proportional zunehmend - schwierig geworden, das Stück Straße, das zum reibungslosen Verkehrsfluß für alle in Dienst gestellten Kraftfahrzeuge erforderlich ist, zu beschaffen.
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Es gibt nicht den leisesten Zweifel daran, daß sich der Preis eines Automobils und die Kosten des für dieses Automobil zum Zwecke des reibungslosen Verkehrsflusses notwendigen Stückes Straße in einem Verhältnis bewegen, das optimal 1 : 10, wahrscheinlich 1 : 20 ist. Das führt zwangsläufig - ich mache aus dieser meiner persönlichen Meinung seit geraumer Zeit kein Hehl - zu einem Zustand, daß wir entweder auf dringend notwendige öffentliche Investitionen verzichten oder den Haushalt umstrukBundesminister Dr. h. c. Strauß
turieren bzw. durch private Initiative Aufgaben, die sonst zwangsläufig dem Staat zufallen würden, lösen lassen müssen.
Wir haben aber - und darin hat Herr Binder ohne jeden Zweifel recht - nicht mehr die Entscheidung, den einen oder anderen bequemen Weg zu gehen. Wir haben nur mehr die Möglichkeit, entweder auf die rechtzeitige Vorbereitung auf das Leben von morgen zu verzichten und zu sagen, das mag die nächste Generation tun, wir wollen nach den harten Jahren, die wir hinter uns haben, unser Leben genießen und unser Sozialprodukt in vollem Umfang verbrauchen, oder in dieser Form staatlicher Zwangsaufgaben oder in der anderen Form privater Initiative ein Stück Konsumverzicht zur Bewältigung des Lebens von morgen zu leisten.
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Gerade aus diesem Grund kommt auch der rechtlich-technischen Gestaltung des gesamten Haushaltswesens von Gemeinden, Ländern und Bund eine höhere Bedeutung zu als nur etwa einem Stuck modernerer Gesetzgebung, das dann ausschließlich sogenannten Experten verständlich ist; denn der Staatsbürger muß wissen, was mit seinem Geld geschieht.
Aus diesem Grund, meine Damen und Herren, sollten wir es alle begrüßen, daß nunmehr wirklich die Zeit dafür reif geworden ist, Änderungen zu treffen, z. B. die Möglichkeit eines zweijährigen Haushalts vorzusehen, ferner den Haushalt aufzugliedern in einen Finanz-, man kann auch sagen, Kapital- oder Investitionshaushalt, wie immer man ihn auch nennen mag, in einen Finanzhaushalt und in einen Verwaltungshaushalt. Wir müssen vom Jährlichkeitsdenken, das dann durch Krücken sozusagen abgemildert wird, endlich loskommen. Wir müssen von dem System der Bindungsermächtigungen zu Verpflichtungsermächtigungen kommen, und wenn sich die Verpflichtungsermächtigungen für größere Projekte an einen zweijährigen Haushalt anschließen, wird das Ganze schon überschaubarer und präziser.
Wenn von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wird, einen Zweijahreshaushalt zu verabschieden, sollten die beiden Teile des Zweijahreshaushaltes nicht parallel zueinander laufen, sondern sich jeweils um ein Jahr überlappen, ein zweijähriger Investitionshaushalt, Finanzhaushalt, dessen zweites Jahr dann das erste Jahr des Verwaltungshaushaltes darstellt.
Ich darf Ihnen noch ein Weiteres sagen, was nicht nor Erkenntnis der modernen Theorie, sondern auch zwingendes Ergebnis der pragmatischen Erfahrung ist. Es hat heute einfach keinen Sinn mehr, zwischen einem ordentlichen und einem außerordentlichen Haushalt zu unterscheiden.
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ich bin nicht der Meinung, daß die Verpflichtung zur Deckung des Haushaltes aufgegeben werden sollte, daß das Deckungsprinzip überhaupt keine Bedeutung mehr habe, wie es von einigen „Bilderstürmern" auf diesem Gebiet verlangt wird. Andererseits sollten wir aber auch, wenn wir uns nicht selbst unglaubwürdig oder vielleicht sogar lächerlich oder zum Gegenstand von ungerechten Angriffen machen wollen, mit dem Deckungsprinzip nicht mehr die patriarchalische Vorstellung verbinden, wonach Deckung heißt: Summe der ordentlichen Einnahmen und Summe der Ausgehen müssen Jahr für Jahr gleich sein.
Wenn heute die Staatsfinanzen ein wesentliches Stück Wirtschaft geworden sind, wenn die Staatsfinanzen ein in seiner Bedeutung gar nicht zu überschätzender Wirtschaftsfaktor geworden sind, dann muß für den Staat dasselbe gelten wie für die private Wirtschaft, daß nämlich der Staatskredit ein legitimes Stück der Staatsfinanzierung, sozusagen ein legitimes Stück des Anlage- und Umlaufkapitals darstellt. Ich habe meiner Meinung unmißverständlich hier und anderswo Ausdruck gegeben, daß die Staatsverschuldung in Grenzen gehalten werden muß, die man weder nach der Methode Coué noch nach autosuggestiven Vorstellungen etwa beliebig ändern kann.
Wir haben ungefähre Größenordnungen vor Augen. Die Größenordnungen dürften je nach Wirtschaftslage so liegen, daß sich alle Gebietskörperschaften zusammengenommen - Bund, Länder und Gemeinden ohne die Sondervermögen Bahn, Post usw. - eine Nettomehrverschuldung von jährlich rund 10 Milliarden DM bei normalen Wirtschaftsverlauf, d. h. ausgehend von einer Gleichgewichtslage, erlauben können. Geht die wirtschaftliche Entwicklung nach unten, muß der Staatskredit erhöht werden. Verläuft die Wirtschaft außerplanmäßig und über die Zielprojektion hinaus wesentlich nach oben, muß der Staatskredit gedrosselt werden.
Ich habe auch nie einen Zweifel daran gelassen, daß der Bund entgegen den kaufmännischen Grundsätzen in erster Linie verpflichtet ist, seinen Kreditbedarf kurzfristig zu decken, um den mittel- und langfristigen Markt anderen Bedürfnissen zu überlassen.
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In der Reihenfolge meiner Vorstellungen kommt am langfristigen Markt zuerst die private Wirtschaft; dann kommen die Gemeinden als die Hauptträger der Investitionen, dann die Länder, dann die Sondervermögen, und erst dann kommt, was den langfristigen Markt betrifft, der Bund.
Von den rund 5 Milliarden DM, die der Bund bis jetzt an Kredit aufgenommen hat, sind nur 300 Millionen DM durch eine langfristige Anleihe finanziert worden. Der Rest ist mittel- und großenteils kurzfristig angelegt worden. Ich sage das nicht zur Entschuldigung, sondern in der vollen Überzeugung der Richtigkeit dieser Verhaltensweise, weil der Bund nicht seine Sonderstellung, etwa besonders gute Konditionen zu ermöglichen, dazu mißbrauchen darf, seinen Finanzbedarf mühelos zu decken, die Verhältnisse auf dem Kapitalmarkt in Unordnung zu bringen und anderen die Schwierigkeit der Annahme dieser Konditionen zu überlassen.
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Meine sehr verehrten Damen und Herren, ferner verfolgt dieser Entwurf auch ein Ziel, an dem uns allen - ich möchte beinahe sagen: in Kenntnis des Unterschieds zwischen Ideal und Wirklichkeit - sehr gelegen ist, nämlich die Haushaltspläne in Zukunft termingerecht vorlegen und verabschieden zu können. Ich glaube, niemand in diesem Hause mit seiner beinahe zwanzigjährigen Haushaltserfahrung wird bestreiten, daß das System des einjährigen Haushalts wesentlich daran schuld ist, daß wir einfach aus Gründen, die ich hier im einzelnen nicht zu erläutern brauche, weil sie uns allen bekannt sind, nicht in der Lage sind, den Haushalt, genauso wie es der Soll-Vorschrift der Verfassung entspricht, zum 31. Dezember des vorhergehenden Jahres für das kommende Jahr zu verabschieden. Bei Zweijahreshaushalten wird dieser Termin leichter einzuhalten sein. Und etwas braucht nicht mehr einzutreten, was diesem Hause und seinem Haushaltsausschuß immer besondere Sorgen macht, daß nämlich die Regierung mit dem Termin der Vorlage des Haushaltsplans das Parlament im gesamten und den Haushaltsausschuß im besonderen unter einen Druck setzt, den ich, lieber Herr Kollege Schoettle, selber am liebsten vermeiden wollte, weil mir - ich sage das nicht als billiges Kompliment - daran gelegen ist, daß der Haushaltsausschuß Zeit hat, die Dinge der Gestaltung des Haushalts, abgesehen von den Konjunkturhaushalten, wo eine globale Zustimmung notwendig ist, gründlich im einzelnen prüfen zu können.
Es fällt mir keine Perle aus der Krone, wenn ich sage, daß die Zusammenarbeit zwischen der Regierung und dem Parlament im allgemeinen sowie zwischen dem Finanzministerium und dem Haushaltsausschuß im besonderen in der Frage der Konsolidierung der Finanzen und einer stabilen und soliden Haushaltspolitik von einer nicht zu überschätzenden Bedeutung ist. Ich möchte diesen Dank auch hier im Zusammenhang mit der Vorlage eines neuen Haushaltsrechts in aller Ausführlichkeit wiederholen.
Neben dem vorher genannten Ziel ist auch die Beseitigung der Schattenhaushalte aus ungedeckten Ausgaberesten und mehrjährigen Verpflichtungen ein dringendes Reformerfordernis. Drittens ist eine größere Beweglichkeit im Haushaltsvollzug anzustreben. Viertens sollten der Haushaltsvollzug, der ausschließlich Sache der Exekutive ist, und die Haushaltskontrolle, die dem Parlament und dem Rechnungshof obliegt, wieder klar voneinander getrennt werden.
Fünftens sind die Möglichkeiten für eine rechtzeitige Vorlage der Rechnung nebst den Bemerkungen des Rechnungshofs zu verbessern, um die Kontrollwirkung zu steigern. Die Kontrollwirkung geht größtenteils verloren, wenn die Kontrollfunktion entweder überzogen wird oder wenn die Vorlage des Kontrollberichts so spät nach der Aktualität erfolgt, daß weder daraus Schlußfolgerungen abzuleiten sind noch ein öffentliches Interesse daran festzustellen ist. Auch daran, glaube ich, sollte uns allen wesentlich gelegen sein.
Besondere Erwähnung verdient die neue Haushaltssystematik, über die zwischen der Bundesrepublik und den Landesregierungen Einvernehmen erzielt worden ist. Sie wird beim Land Hessen bereits mit dem Haushalt 1969 eingeführt. Alle übrigen Länder haben sich verpflichtet, die neue Haushaltssystematik mit dein Jahre 1970 einzuführen. Grundlage der neuen Haushaltssystematik, die für die Vergleichbarkeit entscheidend ist, ist die Gliederung des Staatskontos im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Die Gruppierung der Einnahmen und Ausgaben berücksichtigt damit weitaus stärker als bisher ökonomische Gesichtspunkte. Der Aufbau des Haushaltsplans nach dem institutionellen Prinzip wird jedoch nicht berührt.
Von einem sollten Bundesregierung und Parlament Gebrauch machen, was ihnen in diesem neuen Haushaltsrecht ermöglicht wird, nämlich auch die Kosten, die Ausgaben des Staates funktional zu gliedern ohne Rücksicht auf Einzelpläne und ohne Rücksicht auf die Aufteilung in Kapitel und Titel. Es ist heute fast unmöglich - selbst für Experten fast unmöglich -, festzustellen, was insgesamt die Kosten eines bestimmten Programms sind. Ich habe mich dazu im Zusammenhang mit der agrarpolitischen Debatte geäußert. Ich halte daran fest, daß heute bei größeren Ausgabenvorhaben eine Kosten-NutzenAnalyse vorher erstellt werden muß und daß mit der Kosten-Nutzen-Analyse eine GesamtprogrammKostenrechnung verbunden werden muß. Es würde von neuem zur finanzwirtschaftlichen Unsolidität, zur Desorientierung und Derangierung unserer Finanzen führen, wenn man ein Programm zu finanzieren beginnt, ohne sich über Nutzen und Kosten ein Bild zu machen und ohne sich über die Gesamtkosten der Durchführung dieses Programms eine nach rationalen Grundsätzen glaubhafte Gesamtkonzeption zu erarbeiten.
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Das System - ich klage niemanden an oder höchstens mich selber oder uns alle - : „Laßt uns ein Gesetz machen, was es kostet, werden wir nachher im Vollzug feststellen, erst dann werden wir uns auch überlegen, wie die Mittel für den Vollzug dieses Gesetzes zu beschaffen sind", darf angesichts der' brennenden Probleme der Zukunftsfinanzierung, vor denen wir stehen, nach den bitteren Erfahrungen, die wir gesammelt haben, nie mehr in die Praxis der Haushaltsgestaltung und der Kostengestaltung zurückkehren.
({11}) Ich sage buchstäblich: nie mehr.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich bitte Sie um Verständnis, wenn ich trotz der Bedeutung der Materie, trotz der Tatsache, daß noch eine Reihe von wesentlichen Gesichtspunkten im Zusammenhang mit der Einbringung des Haushaltsrechts anzuführen wären, meine Ausführungen mit der Hervorhebung einiger wesentlicher Gesichtspunkte beschließe. Ich bin, um auf das zurückzukommen, was ich eingangs meiner Ausführungen sagte, mit Recht - subjektiv oder objektiv mit Recht - davon überzeugt, daß die Verabschiedung


der Finanzverfassungsreform mit ihren Ausführungsgesetzen, die Verabschiedung des Haushaltsrechts - all das in einem Zeitraum, der wesentlich geringer ist als der Umfang einer Legislaturperiode - ein wesentliches Stück Reformwerk ist. Wenn auch mit diesem Reformwerk kein magischer Glanz und keine illustre Reputation verbunden ist, so wissen wir doch, daß ein großer Unterschied zwischen pompösen Ankündigungen und dicken Phrasen einerseits und der harten Arbeit im sachlichen Detail andererseits besteht. Hier können Bundesregierung und Parlament beweisen, daß die vom Bundeskanzler im Dezember 1966 abgegebene Erklärung, wonach die Reform dieses Staates in wesentlichen Teilbereichen Aufgabe und Inhalt des Regierungsprogramms ist, auch in diesem Punkt bestätigt wird.
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