Westphal (NA), 1969-06-26:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich freue mich, daß es doch noch geklappt hat. Wir hatten am Anfang Schwierigkeiten, den richtigen Zeitpunkt herauszufinden, wann die Reden gehalten werden sollten. Ich danke herzlich für Ihre Hilfe beim Finden des richtigen Zeitpunktes.
Ich bin etwas betrübt darüber, daß ich, wenn ich von mir aus nach links schaue, auf der Bank des Bundesrates niemanden sehe. Wir beraten doch heute ein Gesetz, das gemeinsame Grundlagen für Bund und Länder setzt. Die Herren Finanzminister der Länder haben wohl nicht dieselbe Entschuldigung wie der Herr Bundesfinanzminister, daß sie sich den Arm gebrochen haben. Wir hätten ihn sonst gern hier auf der Tribüne gesehen; so sind wir nur in der Lage, ihm auf diesem Wege Genesungswünsche zu übermitteln.
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Wir hätten allerdings auch gern die Gelegenheit benutzt, dem Herrn Bundesfinanzminister ein wenig von der großen Reform, die wir hier beraten und verabschieden, zu erklären, nachdem er nie an den Beratungen teilgenommen hatte. Wir möchten ihm auch gern schildern, in welcher Art und Weise der Haushaltsausschuß und die Fraktionen auf das Werk, das von seinen Mitarbeitern und von den Vertretern der Länder in langen Beratungen vorbereitet worden ist, Einfluß genommen haben. Ich freue mich, daß auch die Herren des Rechnungshofes so zahlreich, wenn auch noch auf der Tribüne und noch nicht in irgendeiner Position der Mitberatung, in diesem Hause anwesend sind.
Es ist schon ein Kreuz mit der Beratung der Haushaltsrechtsreform. Am Anfang einer solchen Darlegung muß daran erinnert werden, daß wir schon bei den Beratungen, die im Zusammenhang mit der Finanzreform gepflogen wurden und dort auch für das Haushaltsrecht beachtliche Veränderungen mit sich brachten, keine Gelegenheit hatten, hier eine Debatte zu führen. Deswegen ist es wohl notwendig, am Anfang daran zu erinnern, daß die Änderung der Art. 109, 110, 112, 113, 114 und 115 des Grundgesetzes von beachtlicher Bedeutung für die hier zu verabschiedenden Gesetze, die Bundeshaushaltsordnung einerseits und das Haushaltsgrundsätzegesetz andererseits, sind. Ich erinnere nur an die gemeinsam geltenden Grundsätze für das Haushaltsrecht, die verankert worden sind und nun ein Zusammenwirken von Bund und Ländern auf gleicher Basis in diesem wichtigen Bereich möglich machen, oder an die Tatsache, daß wir die gleichzeitige Einbringung des Budgetentwurfs in beiden Häusern im Art. 110 des Grundgesetzes verankert haben, oder auch an die Stärkung der Position des Rechnungshofs im Art. 114 Abs. 2 und schließlich an die im Grundgesetz verankerte volkswirtschaftlich offene Regelung für die Kreditbeschaffung, die im Normalfall durch die Höhe der vorgesehenen Investitionsausgaben begrenzt sein soll.
Auf der Basis dieser Verfassungsänderungen haben wir uns nun - und das muß eigentlich die Kollegen des Hauses, wenn schon leider nicht eine größere Öffentlichkeit, beeindrucken - ein modernes Instrumentarium für Haushaltsaufstellung, Haushaltsberatung, Entscheidung über die Haushaltsentwürfe, Haushaltsvollzug, Rechnungslegung, Rechnungsprüfung bis hin zur Entlastung geschaffen. Aber die Werkzeuge wurden nicht nur erneuert, verbessert und verfeinert, sondern sie wurden auch so gestaltet, daß sie der neuen ökonomischen Aufgabe des Haushalts gerecht werden können.
Der erste Leitgedanke, der meine Freunde in der sozialdemokratischen Fraktion bei den Beratungen dieser Gesetze bewegte, war, das Haushaltsrecht so zu gestalten, daß es der Benutzung des Staatshaushalts als gewichtiges Mittel sowohl der Konjunkturpolitik als auch der Wirtschaftspolitik auf mittlere Sicht nicht nur nicht im Wege steht, sondern hilft. Neben die Funktion des Staatshaushaltes, den Finanzbedarf für die Erfüllung der Staatsaufgaben zu decken, ist die gewichtige neue Aufgabe getreten, an der ständigen Herstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts mitzuwirken. Es kam also darauf an, die zweite neue Funktion des Budgets zu entwickeln und zu stärken, ohne dabei die erste Funktion zu vergessen. Es freut mich sagen zu können, daß dies doch im wesentlichen gelungen ist, obwohl es - das muß hier auch gesagt werden, Herr Dr. Althammer - in einer Reihe von Fällen nicht so ganz einfach war, diese nach vorn gerichteten Vorstellungen gegenüber einer manchmal doch konservativ anmutenden Vorstellung auf der Seite unserer Kollegen von der CDU/CSU im Haushaltsausschuß durchzusetzen, bei denen - ich hatte jedenfalls oft den Eindruck - die Vorstellungen des Instituts für Finanzen und Steuern einen recht nachhaltigen Eindruck hinterlassen und auf die Beratungen in diesem Bereich einen bremsenden Einfluß ausgeübt haben.
Ich denke z. B., um Fälle zu nennen, an denen sich das erläutern läßt, an die Überwindung der objektbezogenen Kreditfinanzierung durch eine neu verankerte, mehr situationsgebundene Kreditpolitik sowie an die harten Debatten, die wir schon bei der Grundgesetzänderung hatten, bevor die Bereitschaft wuchs, die Kreditaufnahme so offen zu machen, daß sie ihre obere Grenze bei den Investitionsausgaben des Budgets findet. Es war auch nicht ganz einfach, ein Ja dafür zu bekommen, daß wir die Nettoveranschlagung der Kreditaufnahme in unserem Haushaltsrecht verankern, durch die wir die für die Öffentlichkeit unverständlichen Schwankungen des Etatvolumens vermeiden und gleichzeitig ein zutreffendes Bild der wirklichen Beanspruchung des Kapitalmarkts durch die öffentliche Hand vermitteln können. Die Finanzübersicht als Teil des Gesamthaushalts und auch der Kreditfinanzierungsplan geben dann das Bruttobild, so daß also nichts vertuscht oder verdeckt wird. - Auch das Zögern, die Fehlbetragsdeckung situationsgebunden vorzunehmen und sie nachträglich mit dem Jahr der Entstehung verknüpfen zu wollen, muß in diesem Zusammenhang erwähnt werden, weil es zeigt, wie schwierig es war, manchen Kollegen aus diesem doch sehr festsitzenden Denken, ich möchte es als „Einjahresdenken" bezeichnen, herauszureißen. Wenn wir das Budget zu einem Instrument schmieden wollen, mit dem antizyklische Finanzpolitik betrieben werden soll, dann muß man dieses Ein13514 
jahresdenken hinter sich lassen. Das gilt schließlich auch für die Auflockerung des Denkens über das jährliche Ausgleichsgebot, dessen formaler Beibehaltung wir unter dem Gesichtspunkt zugestimmt haben, daß es der längerfristigen Haushaltsbetrachtung, also der Überwindung des Einjahresdenkens, praktisch nicht im Wege steht. Damit habe ich die wichtigsten Punkte der ökonomischen Budgetfunktionen schon genannt.
Zur Fachdiskussion, die sich draußen vor unseren Toren abspielt, ist vielleicht noch eine Anmerkung zu dem Thema Programmbudget oder Ressortbudget zu machen. Wir sind bei der Ressortgliederung des Haushalts geblieben und haben dort keine Veränderungen im Haushaltsrecht vorgenommen. Wir können aber darauf hinweisen, daß die neue Haushaltssystematik, die schon angewendet wird, hilft, auch die Zusammengehörigkeit von bei verschiedenen Ressorts eingeordneten Einnahmen und Ausgaben leichter zu erkennen. Der Gruppierungs- und der Funktionenplan zusammen mit dem Finanzbericht können als wichtige Hilfen für die Durchschaubarkeit des Gesamthaushalts gelten.
Die zweite Grundüberlegung zur Konzeption der Reform bei uns Sozialdemokraten war folgende: Wenn im Zuge der gesamtwirtschaftlichen Funktionsvermehrung des Budgets die Vollmachten der Regierung beim Haushaltsvollzug beachtlich anwachsen und auch die Vorfestlegung durch Absprachen mit den Ländern, durch Finanzplanung auf mittlere Frist sowie die schnelle Durchsetzung von Konjunkturprogrammen oder auch konjunkturellen Bremsmaßnahmen die Möglichkeit der parlamentarischen Einflußnahme eingrenzen, dann müssen dem zur Wahrnehmung der vollen Verantwortlichkeit des Parlaments gegenübergestellt werden: 1. ein kräftiger Ausbau der Informationsrechte des Parlaments, also der Unterrichtung durch die Regierung über alle Vorgänge, die mit der Budgetentwicklung zu tun haben; 2. eine Verstärkung der Kontrollmöglichkeiten durch das Parlament; 3. ein Ausbau der Funktionen der Rechnungsprüfung und des Bundesrechnungshofes; 4. eine Aktualisierung und Politisierung der Beratungen über den Haushalt und seine Nachträge.
Auch hier kann man sagen, daß durch diese Reform wesentliche Schritte getan worden sind. Die Bundesregierung muß z. B. - das liegt im Bereich der Informationsrechte - das Parlament über erhebliche Veränderungen der Haushaltsentwicklung und deren Auswirkungen auf die mittelfristige Finanzplanung unterrichten. Die Informationsschwerpunkte im jährlich fortzuschreibenden Finanzplan sind zu erläutern und zu begründen. Die überarbeiteten mehrjährigen Investitionsprogramme nach § 10 des Stabilitätsgesetzes müssen dem Parlament als Unterlagen zur Verfügung gestellt werden. Ferner geht an den Gesetzgeber das Recht, von der Bundesregierung Vorlagen von Alternativrechnungen zum Finanzplan zu verlangen. Auch der Abschlußbericht zur Haushaltsrechnung ist hier zu erwähnen, der ebenso wie der Finanzbericht, der bei der Vorlage des Entwurfs dem Parlament zugestellt wird, eine wichtige Informationsunterlage sein wird.
Ich erinnere in diesem Zusammenhang an das, was Herr Dr. Althammer hier zur Einführung und Benutzung der elektronischen Datenverarbeitung gesagt hat, ohne von mir aus darauf noch näher eingehen zu wollen.
Was die zeitnahe Prüfung der Rechnung und die Berichterstattung durch die Rechnungsprüfungsbehörden gegenüber den Parlamenten betrifft, beschränke ich mich darauf, zu sagen, daß es hier wirklich .ein erhebliches Stück vorangegangen ist. Wir hätten aber auf der Grundlage des neuen Art. 114 Abs. 2 des Grundgesetzes eigentlich auch erreichen können, daß wir noch ein Stück weitergegangen wären in Richtung auf die wirkliche Heranholung des Rechnungshofes an das Parlament. Es ist nicht erfreulich, daß die Bundesregierung das versprochene Organisationsgesetz für den Bundesrechnungshof nicht mehr vorgelegt hat. Um das Wesentliche nicht untergehen zu lassen, hat meine Fraktion, die sozialdemokratische Fraktion, eine Novelle zum Bundesrechnungshofgesetz von 1950 vorgelegt, deren wesentlicher Inhalt hier nur mit ein paar Sätzen angedeutet sei. Wir wollen erreichen, daß der Präsident und der Vizepräsident des Rechnungshofes durch den Deutschen Bundestag gewählt werden. Wir möchten, daß der Präsident des Bundesrechnungshofes auf Verlangen des Bundestages, Bundesrates, der Bundesregierung und des Finanzministers Gutachten zu allen Fragen aus dem Prüfungsbereich des Rechnungshofes zu erstatten hat. Der Präsident des Bundesrechnungshofes muß schließlich auf Verlangen des Bundestages vor dem Parlament über Prüfungsergebnisse berichten bzw. Auskunft geben.
Der Bundesrechnungshof würde, wenn man diesen Vorschlägen folgte, keine vierte Gewalt, wohl aber würde er näher an das Parlament herangerückt und damit in die Lage versetzt, seine Aufgabe voll zu erfüllen, nämlich Hilfsorgan des Parlaments und der Regierung gleichermaßen zu sein. Wir bedauern, daß es zu diesem Teil der Reform jetzt nicht mehr kommt. Wir bedauern, daß unserer Anregung, diese Änderung in die Bundeshaushaltsordnung einzubeziehen, nicht gefolgt wurde. So bleibt es also vorläufig bei dem einseitigen Beratungsrecht des Bundesrechnungshofes gegenüber den Instanzen Parlament und Regierung, während die Instanzen ihn umgekehrt nicht dazu auffordern können, zu bestimmten Fragen zu berichten. Das neue Organisationsgesetz für den Rechnungshof muß bald verabschiedet werden, denn wir brauchen auch Klarheit über die Zusammenfassung der Aufgaben der Rechnungsprüfung einerseits und der bisher noch gesondert wahrgenommenen Aufgaben des Bundesbeauftragten für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung andererseits.
Zur Aktualisierung und Politisierung der Beratungen über den Haushalt ist hier auch noch ein Wort zu sagen. Es war ein Ziel der Reform, sicherzustellen, daß der Bundestag seine Arbeit am Haushalt rechtzeitig vor Beginn des jeweiligen Haushaltsjahres beenden kann. Andererseits stand dem entgegen, daß dann, wenn die Entwürfe zu früh vorgelegt würden, damit gerechnet werden muß, daß

sie nicht mehr aktuell sind und nicht mehr dem entsprechen, was bei der Aufstellung eines neuen Etats auf Grund der Entwicklung auf dem Gebiete des Haushalts und auf Grund des wirtschaftlichen Verlaufs eines Jahres zu beachten ist. Es war also notwendig, die richtige Mitte zu suchen. Wir haben diesen Gedanken mit dem Versuch verbunden, vom Haushaltsrecht her einen Beitrag zur Parlamentsreform zu leisten. Wir glauben, daß unser Beitrag, den wir leisten können, gar kein so schlechter ist. Herr Dr. Althammer hat das bereits klar hervorgehoben; auch ich möchte dies noch einmal tun. Es kommt uns darauf an, mehr politische Bedeutung in die Diskussion des Zahlenwerks zu bringen. Wenn wir die erste Lesung des Bundeshaushalts an den Anfang der Winterarbeit des Parlaments stellen, also hinter das Ende der Sommerpause rücken, können wir damit einen neuen, besonderen Schwerpunkt setzen. In § 30 der Bundeshaushaltsordnung ist von einer Vorlage des Budgetentwurfs im Bundestag spätestens in der ersten Sitzungswoche nach dem 1. September die Rede. Das ist eine offene Formel. Auf diese Weise wird aber deutlich gemacht, daß die schwergewichtige Beratung des Entwurfs des Bundeshaushalts an den Anfang der Parlamentsarbeit nach der Sommerpause gehört.
Ein weiterer Gedanke ist, das auszubauen, was uns bereits im Hinblick auf die Grundgesetzänderung gelungen ist: die gleichzeitige Vorlage des Entwurfs an Bundesrat und Bundestag. Dem Bundesrat wird der Haushaltsentwurf zugeleitet, und gleichzeitig erfolgt die Einbringung beim Bundestag. Uns liegt daran, deutlich zu machen, daß der Begriff der Einbringung auch wirklich seine besondere Bedeutung dadurch bekommen kann und bekommen sollte, daß in diesem Hause zuerst über den Inhalt des neuen Budgetentwurfs der Regierung gesprochen wird. Am Anfang der Beratungen sollte die Einbringungsrede des Bundesfinanzministers vor diesem Hause im Beisein des Bundesrates stehen. Und auch die dann folgende erste Debatte über den Bundeshaushalt sollte gemeinsam für beide Häuser erfolgen. Dann wäre es denkbar und möglich, daß die Vertreter der Länder, noch bevor der Bundesrat unter Ausnutzung seiner Sechswochenfrist zu einer gemeinsamen Äußerung über den Bundeshaushaltsplanentwurf an den Bundestag kommt, hier ihre gewichtigen Anmerkungen zur Haushaltspolitik und auch zu der zu diesem Zeitpunkt vorgelegten fortgeschriebenen mittelfristigen Finanzplanung vortragen.
Herr Präsident, ich darf mich in diesem Zusammenhang einmal direkt an Sie wenden und Sie herzlich bitten, diesen Grundgedanken, einen neuen Stil zu prägen, zu beachten und wenn möglich zum Gegenstand eines Gesprächs mit Ihrem Kollegen, dem Präsidenten des Bundesrates, und auch mit den Vertretern der Bundesregierung zu machen, unter dem Gesichtspunkt, daß wir die Form neu entwickeln müssen, in der eine gemeinsame erste Lesung des Bundeshaushalts in beiden Häusern - einschließlich der Debatte darüber - erfolgt. Ich könnte mir vorstellen, daß das vielleicht sogar Gegenstand eines Planspiels wäre, das man durchführt, bevor man dieses Verfahren praktiziert. Wir sind ja alle in der Verlegenheit, offen hinzufügen zu müssen, daß es in Wahljahren leider sowieso nicht gelingen kann, den Zeitplan einzuhalten. Aber für das normale Jahr sollte es auf alle Fälle versucht werden, den Stil des englischen Budget day in einer modernisierten Form auf unser Land zu übertragen.