bach (NA), 1972-05-10:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Erlauben Sie mir, als Berichterstatter zu dem Vertrag vom 7. Dezember 1970 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Volksrepublik Polen über die Grundlagen der Normalisierung ihrer gegenseitigen Beziehungen zunächst eine technische Bemerkung zu machen. Durch den Aufbau des Schriftlichen Berichtes des Auswärtigen Ausschusses könnte der Eindruck entstehen, als ob die unter den Kapiteln I und II getroffenen Feststellungen über den Vertrag die allgemeine Auffassung des Ausschusses gewesen seien. Ich möchte feststellen, daß in den Kapiteln I und II die Auffassung der Regierungsparteien und in Kapitel III die differierenden Ansichten der CDU/CSU wiedergegeben werden.
Die Mitglieder des Ausschusses haben sich ihre Aufgabe, zu einer sachlichen und fundierten Auffassung über die zur Ratifizierung anstehenden Verträge zu kommen, nicht einfach gemacht. In einer
viertägigen Generaldebatte wurde die Gesamtheit der deutschen Ostpolitik im Zusammenhang mit den beiden Verträgen erörtert. Zwei Tage galten einer eingehenden Behandlung des Warschauer Vertrages. Während der Debatte zeigte sich sehr bald, daß eine übereinstimmende Beurteilung des Warschauer Vertrages nicht zu erreichen war. Die beiden Berichterstatter einigten sich darauf, getrennte Voten, also ein Mehrheitsvotum und ein Minderheitsvotum, abzugeben.
Erlauben Sie mir, zusätzlich zum Schriftlichen Bericht nur zwei wichtige Gesichtspunkte zu verdeutlichen, von denen sich die CDU/CSU-Minderheit des Ausschusses bei der Beurteilung der Verträge leiten ließ. Der Warschauer Vertrag ist ein Teil der Vertragspolitik der Bundesregierung mit dem Osten. Auch nach Ansicht der Bundesregierung muß diese Vertragspolitik als einheitliches Ganzes angesehen werden. Bei der Beurteilung des Warschauer Vertrages muß daher von denselben grundsätzlichen Kriterien ausgegangen werden, die auch für den Moskauer Vertrag gelten. Beide Verträge, so sagt die Bundesregierung, sollen der Normalisierung der Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu ihren östlichen Nachbarn dienen. Sie sollen einen Modus vivendi darstellen, dessen Kern der Gewaltverzicht sei.
Mit Genehmigung des Präsidenten möchte ich hier eine Begriffsbestimmung über den Modus vivendi aus dem Wörterbuch des Völkerrechts, von StruppSchlochauer, Bd. 2, einführen. Es heißt hier:
Unter Modus vivendi versteht man eine verbindliche Abmachung, durch die sich zwei Staaten oder auch Staat und Kirche auf eine notwendig gewordene Regelung in einem vorläufigen Kompromiß einigen. In diesem Sinne verwendet die Diplomatensprache den Begriff seit dem 19. Jahrhundert, vor allem in den Vereinigten Staaten, für einstweilige, zeitlich begrenzte Abkommen, die später durch einen förmlichen, völkerrechtlichen Vertrag ersetzt werden sollen . . . Das wichtigste Unterscheidungsmerkmal ist sein vorläufiger Charakter . . . Ein Modus vivendi wird in der Regel durch Austausch von Noten oder Briefwechsel der Beteiligten vereinbart. Am häufigsten findet sich diese Bezeichnung für vorläufige Handelsvereinbarungen, für die Beilegung von Streitigkeiten und bei der Gewährung diplomatischer Immunitäten an internationale Beamte.
Seit dem zweiten Weltkrieg wird der Begriff des Modus vivendi durch den Ausdruck friedliche Koexistenz auf das Verhältnis von Staaten mit unterschiedlichen oder gegensätzlichen politischen oder sozialökonomischen Systemen ausgedehnt. Damit verliert allerdings der überkommene Begriff das Merkmal rechtlicher Verbindlichkeit und wird zur politischen Ausgleichsformel in einer Welt, die zwischen Krieg und Frieden steht. Friedliche Koexistenz bedeutet hierbei nach westlicher Auffassung die endgültige Duldung des kommunistischen Systems, um überhaupt zum Frieden zu kommen, nach östlicher Ansicht die vorläufige Duldung des kapitalistischen Systems, bis der Kommunismus mit friedlichen Mitteln endgültig gesiegt hat,
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und in der asiatisch-afrikanischen Staatengruppe im Hinblick auf den Gegensatz der großen Machtblöcke und ihrer Herrschaftsansprüche alter und neuer Art die Achtung der territorialen Integrität, Nichteinmischung in innere Angelegenheiten und Gleichheit der Staaten.
Ich finde, wir sollten uns diesen Begriff des Modus vivendi immer vor Augen halten, wenn wir über das reden, was in diesen Verträgen steht.
Nach Ansicht der Bundesregierung bezieht sich dieser Modus vivendi, den wir in den Verträgen haben, auf eine Zwischenperiode, in der die für die endgültige Regelung der Deutschlandfrage notwendigen Rechtsgrundlagen aufrechterhalten bleiben. Voraussetzung für den Modus vivendi, so sagt die Bundesregierung selbst, ist die Beschreibung des Status quo. Es sei selbstverständlich gewesen, daß die Verhandlungspartner bei der Definition des Status quo klar wissen wollten, von welchem Status quo bei den Vertragsabschlüssen ausgegangen worden ist. Daher habe die Bundesregierung den Vertragspartnern zugebilligt, den Gewaltverzichtsgedanken auf die Grenzen in Europa zu konkretisieren.
Die Sowjetunion hat in ihrer Nachkriegspolitik immer darauf bestanden, daß die Bundesregierung die Lage so, wie sie sich nach 1945 entwickelt habe, anerkennen müsse. In ihrem Notenwechsel mit der Bundesregierung in den Jahren 1967/68 hat die Sowjetunion auf ein Angebot der damaligen Bundesregierung auf Abschluß eines Gewaltverzichtsabkommens erklärt, daß ein solches Abkommen nur dann abgeschlossen werden könne, wenn die Bundesrepublik die Unverletzlichkeit und Unveränderlichkeit der in Europa bestehenden Grenzen einschließlich der Oder/Neiße-Linie sowie die Grenze der DDR und der Tschechoslowakischen Sozialistischen Republik mit der Bundesrepublik Deutschland anerkenne. In ihrer Note vom 15. Juli 1968 heißt es:
Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland schlägt im Grunde genommen einen Austausch von Gewaltverzichtserklärungen vor, nach denen sie wie bisher Gebietsforderungen an Nachbarstaaten erheben könnte. Derartige Dinge sind jedoch unvereinbar. Nur Menschen, die sich der jüngsten Geschichte nicht erinnern, können auf eine derartige betrügerische Vereinbarung eingehen. Wenn die Regierung der Bundesrepublik Deutschland immer noch auf eine Veränderung des Standpunktes der Sowjetunion und der anderen sozialistischen Länder in der Frage der europäischen Grenzen hofft, so macht sie einen groben und gefährlichen Fehler. Die Ergebnisse des zweiten Weltkrieges sind unveränderlich, und die Frage der Grenzen in Europa ist endgültig und unwiderruflich entschieden.
Dieser sowjetischen Haltung hat die Bundesregierung Rechnung getragen, als sie erklärte, ein reiner Gewaltverzicht sei immer daran gescheitert, daß sich
Deutscher Bundestag 6. Wahlperiode Dr.-Ing. Bach
die Bundesrepublik nicht bereit erklärte, über die Grenzen Polens mit Polen zu verhandeln und in den Verhandlungen mit der UdSSR die staatliche Qualität der DDR in ihre Überlegungen einzubeziehen. Diese oben erwähnten Elemente hätten es zweifellos erst ermöglicht, daß es überhaupt zu Verträgen gekommen sei; sonst hätte es diese sicherlich nicht geben können.
Daß die Sowjetunion aber auch nach der Unterschriftsleistung zum Moskauer Vertrag keinen Anlaß sieht, von ihrer grundsätzlichen Haltung abzugehen, geht aus einer Antwort des sowjetischen Außenministers Gromyko auf eine Frage des Abgeordneten Arbusow in der Ratifizierungsdebatte der außenpolitischen Ausschüsse des Unions- und des Nationalitätensowjets am 12. April 1972 hervor. Diese Stelle ist bereits zitiert worden, aber ich darf sie wiederholen. Gromyko sagte:
Ein Vertrag, dessen Inhalt nur auf die Verpflichtung der Partner hinausliefe, auf die Anwendung oder Androhung von Gewalt zu verzichten, wäre für die Sowjetunion in einer Situation, wo die Unverletzlichkeit der in Europa bestehenden Grenzen von der Bundesrepublik Deutschland weiterhin in Zweifel gestellt würde, einfach sinnlos. Die Normalisierung der Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Ländern ist nur durch die Anerkennung und Respektierung der europäischen Realitäten durch die Bundesrepublik möglich.
Die Besonderheit des Modus vivendi, den die Bundesregierung im Warschauer Vertrag festgelegt hat, liegt darin, daß sie in Art. I eine Grenzfestsetzung trifft, die sie selbst für jetzt und in Zukunft als verbindlich für die Bundesrepublik Deutschland erklärt. Nach ihrer Ansicht sind die bisherigen deutschen Gebiete unter polnischer Verwaltung für die Dauer der Existenz der Bundesrepublik Deutschland vom Tage der Ratifizierung an Gebiete des polnischen Staates und werden als solche respektiert werden. Hier sieht man also, daß das keine Übergangslösung ist.
Gleichzeitig weist die Bundesregierung aber auf die Viermächteverantwortung für ganz Deutschland hin. Grenzfestlegungen gehörten zu den Vorbehaltsrechten der Alliierten; die Bundesregierung könne nur für die Bundesrepublik sprechen und nicht für ganz Deutschland; die Anerkennung der Oder-Neiße-Linie als Westgrenze Polens gelte daher auch nur für die Dauer der Existenz der Bundesrepublik Deutschland, nicht für einen gesamtdeutschen Souverän. Damit sei die deutsche Frage in der Substanz offengehalten. Ihrer Argumentationskette fügt die Bundesregierung dann ihre Überzeugung hinzu, daß für die zukünftige Regelung der deutschen Frage die politischen Gewichte in der Welt so verteilt seien, daß eine Regelung naturgemäß nur dann zustande kommen könne, wenn ihr alle Beteiligten zustimmten, vor allem aber auch Polen.
Was bedeuten diese Aussagen? Die Bundesregierung hat die Bundesrepublik hinsichtlich der Oder-Neiße-Linie als Westgrenze Polens festgelegt. Sie hat folgerichtig den Warschauer Vertrag als mehr als ein konkretes Gewaltverzichtsabkommen bezeichnet und ihm in bezug auf die Grenzen eine höhere Qualität zugebilligt als dem Moskauer Vertrag. Sie scheint bewußt das Risiko eingegangen zu sein, daß dieser Vertrag von ihren Vertragspartnern als völkerrechtlich bindender Gebietsabtretungs und Grenzvertrag angesehen werden kann. Der Rechtsvorbehalt bezieht sich allein auf die Rechte der Alliierten.
Durch eine Verknüpfung mit dem Deutschland-Vertrag wird versucht, auch einen Vorbehalt zugunsten eines späteren gesamtdeutschen Souveräns festzulegen. Ob dieser Versuch aber gelungen ist, muß sehr bezweifelt werden. Der formale Rechtsvorbehalt wird noch weiter dadurch ausgehöhlt, daß Tatsachen geschaffen werden, an denen der gesamtdeutsche Souverän später überhaupt nicht vorbeigehen kann. Es muß fraglich erscheinen, ob dieser überhaupt fähig sein wird, seine Rechte jemals zum Tragen zu bringen. Die von der Bundesregierung gewählte rechtliche Konstruktion erscheint allenfalls dem Wort nach grundgesetzkonform. Sie scheint aber nicht der Forderung zu genügen, daß die deutsche Frage auch nach Abschluß des Ratifizierungsverfahrens in der Substanz offengehalten wird.
Ich muß sagen, daß ich etwas überrascht war über das, was mein Kollege Haack hier ausgeführt hat, der klar zu erkennen gegeben hat, daß diese Grenze endgültig sei. Ich glaube, man kann der Bundesregierung nur anraten, hier einmal ganz klar festzustellen, wo noch Konformität mit unserem Grundgesetz besteht oder wo sie nicht mehr besteht.
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Die Auffassung der 'Sowjetunion zur Grenzfrage nach der Ratifizierung der Verträge hat der sowjetische Außenminister Gromyko ebenfalls in der Ratifizierungsdebatte im sowjetischen Parlament angeschnitten. Auf eine Frage des Deputierten T. R. Caragisjan sagte er:
Die Frage der Grenzen ist durch Krieg und die Nachkriegsentwicklung in Europa entschieden worden. Sie werden anerkannt, man trägt ihnen Rechnung, und von ihrer Existenz gehen europäische und nicht nur europäische Mächte aus. Die Unerschütterlichkeit der Westgrenze der sozialistischen Staatengemeinschaft wird durch die ganze Macht der UdSSR und der mit ihr verbündeten Bruderstaaten garantiert.
Das zweite wichtige Problem, das sich im Zusammenhang mit den beiden Ostverträgen stellt, ist die Frage, ob nicht das Recht des ganzen deutschen Volkes auf Selbstbestimmung und Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands beeinträchtigt wird. Diese beiden Rechte gehören eng zusammen. Der Herr Bundesaußenminister selbst hat am 6. März 1971 erklärt: „Wenn ich schon über Wiedervereinigungspolitik spreche, dann eben so, wie wir sie uns vorstellen, nämlich Wiederherstellung der Einheit der Nation durch das deutsche Volk durch freie Selbstbestimmung." An diesen Worten, meine ich, sollte man diese Regierung messen.
Auch bei dieser Frage stellten die CDU/CSU-Mitglieder des Auswärtigen Ausschusses fest, daß die Bundesregierung der sowjetischen Forderung nach dem Ausgehen von der realen Lage nachgekommen ist. In ihrer Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 hat sie festgestellt, daß sie in ihrer Politik, von der Existenz zweier deutscher Staaten auf deutschem Boden ausgehe. In Artikel 3 des Moskauer Vertrages vom 12. August 1970 verpflichtet sie sich, „die territoriale Integrität aller Staaten in Europa", also auch der DDR, „in ihren heutigen Grenzen uneingeschränkt zu achten" und „heute und künftig die Grenzen aller Staaten in Europa ... wie sie am Tage der Unterzeichnung dieses Vertrages verlaufen" als unverletztlich zu betrachten, „einschließlich der Oder-Neiße-Linie, die die Westgrenze der Volksrepublik Polen bildet, und der Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik".
Im Warschauer Vertrag vom 7. Dezember 1970 schließlich erkennt die Bundesregierung nicht nur „die Unverletztlichkeit der Grenzen und die Achtung der territorialen Integrität" an, sondern auch die „Souveränität aller Staaten in Europa in ihren gegenwärtigen Grenzen" einschließlich der DDR.
Nachdem die Bundesregierung also zunächst von der Staatlichkeit, dann von der Souveränität der DDR gesprochen hat, gerät sie nun auch noch in Gefahr, auf die östliche These von den zwei Staatsvölkern auf deutschem Boden eingehen zu müssen. Sollte sie sich diese Auffassung endgültig zu eigen machen, wird die Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands nicht mehr ein Ausfluß der Ausübung des freien Selbstbestimmungsrechts des ganzen deutschen Volkes sein, sondern sie wird zu einem Problem der Staatenzusammenführung, der territorialen Zusammenführung von zwei deutschen Staaten auf deutschem Boden. Ich glaube, wir wissen aus der Staatenpraxis alle, daß Staaten oder Territorien auch ohne Ausübung des Selbstbestimmungsrechts zusammengeführt werden können. Anders ausgedrückt: die deutsche Frage darf, wenn sie in der Substanz offengehalten werden soll, kein reines Territorialprinzip werden. Sie muß durch Ausübung des unverzichtbaren Rechts des deutschen Volkes auf Selbstbestimmung gelöst werden. Das Dach der gemeinsamen Nation, das sich heute noch über Deutschland als Ganzes wölbt, darf durch faktische Anerkennung zweier deutscher Staaten oder gar Staatsvölker unter keinen Umständen zerstört werden. Zwar hat es die Bundesregierung bisher vermieden, eine völkerrechtliche Anerkennung der sogenannten Deutschen Demokratischen Republik herbeizuführen, aber sie hat durch ihre Verträge in ihren Aussagen über Staatlichkeit, Souveränität und Grenzen der DDR so viele Fakten geschaffen, daß sie sich kaum auf die Dauer dem Druck entziehen kann, auch diesen letzten Schritt zu tun. Damit wäre dann in der Tat die Wiedervereinigung Deutschlands zu einem reinen Territorialproblem degradiert und die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts des ganzen Volkes höchstlich in Frage gestellt.
Ich habe hier, Herr Präsident, meine Damen und Herren, im Hinblick auf die kurze Zeit, die mir zur
Verfügung steht, nur zwei Kriterien für die Beurteilung sowohl des Warschauer als auch des Moskauer Vertrages durch die CDU/CSU-Mitglieder des Auswärtigen Ausschusses schildern können. Es gibt noch eine Reihe anderer schwerwiegender Bedenken gegen diese Verträge, aber ich möchte festhalten, die Ausschußmitglieder der CDU/CSU geben ihrer Befürchtung Ausdruck, daß die Substanz des Vertrages mit der Volksrepublik Polen mehr ein Gebietsabtretungs- und Grenzvertrag als ein Gewaltverzichtsabkommen ist. Sie sind der Meinung, daß mit der Ratifizierung des Polen-Vertrages die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts durch das ganze Volk und damit die Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands zumindest gefährdet wird. Der Vertrag scheint nicht geeignet, einen wirklichen Ausgleich und eine echte Entspannung zwischen dem polnischen und dem deutschen Volk herbeizuführen, wie es mit der Polen-Erklärung der CDU/CSU-Fraktion vom 4. Dezember 1970 angestrebt wurde. Die CDU/ CSU-Mitglieder des Auswärtigen Ausschusses haben daher dem Deutschen Bundestag vorgeschlagen, dem vorliegenden Gesetzentwurf zu dem Vertrag vom 7. Dezember 1970 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Volksrepublik Polen über die Grundlagen der Normalisierung ihrer gegenseitigen Beziehungen seine Zustimmung zu verweigern.
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