Engelhard (NA), 1978-02-17:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Jeder Redner heute morgen ist mehr

oder weniger nur in der Lage, seine persönliche Meinung zu sagen. Es war für die Arbeit der Enquete-Kommission ungemein wichtig, daß die Beratungen über die Parteigrenzen hinweg geführt worden sind und nicht wie sonst bei der Arbeit des Parlaments jeweils zu jeder einzelnen Frage eine Rückkoppelung in die Fraktionen hinein vorgenommen wurde.
Ich werde zu den Bereichen in zwei Kapiteln des Schlußberichts Stellung nehmen und darüber hinaus aus zwei weiteren Kapiteln zu je einer Frage, bei der ich eine andere Meinung als die Kommissionsmehrheit vertrete, Stellung beziehe.
Ich bin zu einem relativ späten Zeitpunkt für unseren ehemaligen Kollegen Dr. Burkhard Hirsch in der Enquete-Kommission nachgerückt. So weiß ich, daß meine Verdienste an dem Gesamtwerk so relativ gering sind, daß ich ohne die Gefahr des Eigenlobes hier sagen kann: Der Schlußbericht der Enquete-Kommission ist ein bedeutsames Werk, das Aufmerksamkeit verdient, und zwar nicht nur etwa bedeutsam in dem, was uns an Änderungsvorschlägen unterbreitet wird, sondern auch und gerade dort bedeutsam, wo die Kommission zu einer vollen Bestätigung dessen kommt, was in unserer Verfassung verankert ist. Ich glaube, das ist schon ein Anlaß, mit Stolz und mit Genugtuung und vor allem mit der Beruhigung desjenigen, der sich in einer gefestigten Position weiß, festzustellen, daß fast drei Jahrzehnte nach Inkrafttreten unseres Grundgesetzes eine Kommission, zusammengesetzt aus Vertretern aller Fraktionen dieses Hauses und aus Experten, über weite Strecken zu: einer Bestätigung dessen gekommen ist, was die Väter des Grundgesetzes vor fast 30 Jahren für uns beraten und festgelegt haben.
Dies wird in Kapitel 1, das sich mit der Stärkung der politischen Mitwirkungsrechte der Bürger befaßt, besonders deutlich. Wir haben seit Jahren eine Diskussion, in der wiederholt darauf hingewiesen wird, daß politische Entscheidungen immer schwieriger werden, daß die Direktwirkung auf den Bürger immer direkter, immer gewichtiger wird, während wir auf der anderen Seite zuweilen Entfremdungserscheinungen zwischen den Wählern und den Gewählten feststellen können.
Die Enquete-Kommission hat die Lösung dahin gesucht: Wie kann die Legitimationskraft des demokratisch-repräsentativen Systems unseres Grundgesetzes gestärkt werden? Die Kommission ging davon aus, daß ein hochorganisiertes, kompliziertes Gemeinwesen in einer hochtechnisierten Welt nicht ohne repräsentative, oberste Leitungsorgane denkbar ist. Das Ziel unserer Bemühungen kann daher nicht etwa sein, diese obersten Leitungs- oder Verfassungsorgane abzubauen. Die Aufgabe kann nur sein, sich um eine verstärkte Legitimation zu bemühen und gleichzeitig dafür Sorge zu tragen, daß alles Tun jener obersten Leitungsorgane an den Volkswillen rückgebunden ist. Dazu ist nötig, daß diese Verfassungsorgane nicht nur organisatorischformal, sondern auch politisch-inhaltlich als Ausdruck des Volkswillens verstanden und von der Bevölkerung bejaht und akzeptiert werden.
Die Kommission hat geprüft, ob es zweckmäßig erscheint, plebiszitäre Elemente in unser Verfassungssystem aufzunehmen. Sie ist zu dem Ergebnis gekommen, daß dies nicht nützlich wäre. In diesem Zusammenhang wurde die Frage untersucht: Wäre es gut, Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragung auf Bundesebene zu haben, und zwar über das hinausgehend, was wir bezüglich der Neugliederung des Bundesgebiets in Art. 29 des Grundgesetzes vorfinden? Die ausländischen Erfahrungen sind in dieser Hinsicht ja sehr unterschiedlich. Was wir insbesondere in der Schweiz vorfinden, kann für uns - so hat die Kommission gemeint - kein Modell sein, denn die Schweiz, ein überschaubarer Bereich mit einer starken langjährigen Tradition der Referendumsdemokratie, muß heute zuweilen auch Abstimmungsmüdigkeit und alle damit verbundenen Nachteile feststellen.
Für die Kommission waren bei ihrem Votum zu plebiszitären Elementen natürlich die negativen Erfahrungen der Weimarer Zeit und die Erkenntnis mit ausschlaggebend, daß plebiszitäre Demokratie die Integrationskraft der Parteien schwächen kann, daß ein Element der Desintegration in die politische Diskussion kommt, daß sich die Diskussion zusätzlich entrationalisiert, daß den Demagogen eine Chance geboten wird, worauf Theodor Heuss bereits im Parlamentarischen Rat nachdrücklich hingewiesen hat, und daß plebiszitäre Elemente vor allem zur Konfrontation beitragen.
Dies alles zusammengenommen, trägt dann gerade wieder zu dem bei, was wir heute manchmal auch in unserem System - oft zu Unrecht, weil dies nicht ganz so ist - beklagen, daß nämlich eine Entfremdung zwischen dem Bürger und seinem Staat eintritt.
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- Dies war das Ziel, Herr Professor Schäfer: Es sollte das Gegenteil bewirkt werden. Ich stimme aber dem Ergebnis der Kommission zu, daß wohl das Gegenteil erreicht wird und daß man deswegen aus gutem Grunde die Aufnahme solcher plebiszitären Elemente abgelehnt hat.
Ich persönlich bin nachdrücklich der Meinung, daß dem demokratischen Rechtsstaat nur das repräsentative System korrespondiert und gemäß ist. Der liberale Rechtsstaat verlangt ja seiner Natur nach, von seiner Aufgabe her, von seiner Anlage her zunächst einmal die Bereitschaft und die Möglichkeit zum Gespräch und zur Diskussion, die Bereitschaft zum Maß auch in der politischen Auseinandersetzung und die Bereitschaft und Möglichkeit zum Kompromiß. Dagegen ist die plebiszitäre Demokratie außerhalb kleiner politischer Einheiten auf grob gerasterte Fragestellungen, auf Konfrontation, ohne die Möglichkeit zu haben, in der Auseinandersetzung auch aufeinander zuzugehen, angelegt. Das muß in einer hochkompliziert strukturierten Gesellschaft um so mehr gelten, in der die Entscheidungen immer komplexer werden.
Nun werden oft Zweifel geäußert - auch darin sehe ich einen Widerspruch -, ob unsere Parlamente und ihre Mitglieder überhaupt noch in der
Lage seien, die Aufgaben, die sich heute stellen, zu lösen. Ich denke, man muß Dogmatiker oder sehr naiv sein, wenn man daraus den Schluß zieht, daß der einzelne Stimmbürger ohne weiteres in der Lage sei, diese höchst komplizierten Fragen von sich aus als ein Feierabendpolitiker, der er ist und sein muß, zu lösen und zu entscheiden.
Die Enquete-Kommission hat auch die Gefahr gesehen, daß Parlamente versucht sein könnten, sich unter der Entscheidungslast der Verantwortung zu entziehen und diese auf das Ergebnis einer Volksbefragung, eines Volksentscheides abzuschieben. Dies wäre keine gute Entwicklung. Wenn man mehr Legitimation für das repräsentative System will, muß man allerdings dafür Sorge tragen, daß der Bürger in der Lage ist, sich mit diesem System stärker zu identifizieren. Meines Erachtens geht dies nur, wenn man die Voraussetzungen dafür schafft, daß der Bürger auch auf die personelle Zusammensetzung der von ihm gewählten Vertretungskörperschaften mehr Einfluß gewinnt.
Die Kommission hat zunächst einmal untersucht, ob es möglich ist, bei der Auswahl der Kandidaten dem Bürger stärkeren Einfluß zu geben. Ich halte das Ergebnis für richtig, daß man Vorwahlen nach dem Muster der USA nicht befürwortet hat. Wir haben ein unvergleichlich anderes Parteiensystem. Die Parteimitgliedschaft würde entwertet, wenn man Vorwahlen nach dem Muster der USA einführte, und die Parteien würden in ihrer Integrationsleistung insgesamt wohl geschwächt. Die Parteien sind aber ein wichtiges Bindeglied zwischen dem Staat und dem Bürger in unserer Ordnung. Allerdings werden sie sich auf die Dauer gesehen - hier zeigen sich zuweilen gefährliche Entwicklungen - nicht als Staat im Staate, als geschlossenes System, verstehen dürfen, sondern es ist notwendig, daß Parteien offener nach draußen sind und daß innerparteilich demokratische Willensbildung auch tatsächlich auf allen Ebenen stattfindet.
Um das zu stärken, hat die Enquete-Kommission vorgeschlagen, fakultativ bei der . Aufstellung von Wahlkreisbewerbern für öffentliche Wahlen die Briefwahl vorzusehen. Das ist sicherlich ein Mittel, die Beteiligung von mehr Mitgliedern und damit auch von mehr Bürgern bei der Aufstellung von Wahlkreisbewerbern zu ermöglichen. Damit verbleibt allerdings die Kandidatenaufstellung allein bei den Parteien. Die Enquete-Kommission hat daraus den meines Erachtens richtigen Schluß gezogen: Wenn das so ist, dann muß dafür Sorge getragen werden, daß der Wähler bei der Wahl selbst mehr Einfluß auf die Zusammensetzung des Parlaments erhält. Das ist besonders wichtig in einer Zeit, in der sich Lebensverhältnisse ganz allgemein zunehmend anonymisieren, auf der anderen Seite aber beim Einzelmenschen das Bedürfnis nach mehr Personalisierung spürbar wird. Die Schwierigkeiten der Sachentscheidung veranlassen den einzelnen, wenn er ehrlich ist, einzugestehen, daß er häufig für eine bestimmte Sachentscheidung inkompetent ist.
Wenn das aber beim einzelnen Bürger der Fall ist, dann ist dieser Bürger genötigt, bei der Wahl dem Kandidaten seiner Wahl auf Zeit einen persönlichen Vertrauensvorschuß zu geben. Diesem Anliegen werden die starren Landeslisten, die wir in unserem Bundestagswahlrecht heute 'haben, in keiner Weise gerecht. Hier hat der Wähler geringe Möglichkeiten. Die meisten Kandidaten stehen vor der Wahl bereits fest. Dem Wähler wird etwas vorgegeben, was er überhaupt nur noch in einem sehr beschränkten Ausmaß beeinflussen kann. Nach meinem Verständnis beinhaltet Wahlrecht als das vornehmste politische Recht des Volkssouveräns zweierlei: in der parteienstaatlich mitbestimmten Demokratie die Stärkeverhältnisse der politischen Parteien zueinander festzulegen, gleichzeitig aber auch unter den Personen der Kandidaten eine Auswahl zu treffen. Das ist es, was hier im Vorschlag der Enquete-Kommission Verfassungsreform enthalten ist - ein ernster Vorschlag an uns, ja, ich möchte fast sagen: ein Vorwurf, daß wir es künftig nicht dulden sollten, daß bei der Bundestagswahl die Hälfte dieses Wahlrechts, wie ich es eben zu umreißen versucht habe, von den Parteien usurpiert, erbeutet, an sich gerissen wird und dem Bürger draußen nur noch die andere Hälfte des an sich ihm zustehenden Wahlrechts verbleibt.
Die Enquete-Kommission hat deswegen für die Bundestagswahl die Einführung der begrenzt offenen Liste nach dem Muster der bayerischen Landtagswahl vorgeschlagen.
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Ich weiß, daß ein anderer Kollege nachher im einzelnen auf diese Frage eingehen wird. Ich kann es mir deswegen an dieser Stelle ersparen, im einzelnen darzulegen, was dieses System beinhaltet. Der Grundgedanke ist bekannt. Er zielt darauf, nicht nur das Stärkeverhältnis der Parteien festlegen zu können, sondern gleichzeitig die Möglichkeit zu haben, einen bestimmten Bewerber zu wählen. Dies hat dann im Staatsgefüge, im Verständnis unserer Demokratie weitreichende Folgen. Hier bewegt der Wähler auch innerhalb der Parteien etwas, um nur ein wichtiges Argument zu nennen. Den Parteien ist nach der Wahl die Kontrolle möglich, wer in der Bevölkerung wirklich Ansehen genießt oder welche politische Richtung einer Partei sich stärker oder schwächer durchsetzen konnte. Hier bewegt der Wähler etwas.
Ich nenne nur das eindrucksvollste Beispiel all der letzten Jahre aus dem bayerischen Bereich. Innerhalb meiner Partei war Frau Staatsminister Dr. Hildegard Hamm-Brücher ehedem auf dem Platz 17 der Bezirksliste Oberbayern der FDP zur Landtagswahl 1962 plaziert. Am Tage nach der Wahl fand sie sich auf dem Platz 1 wieder.
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Als ehemaliger Mitwahlkämpfer in diesem Wahlkampf kann ich versichern: Dies war das Ergebnis der Macht des Wählers. Dies war nicht das Ergebnis etwa des Einsatzes großer finanzieller Mittel und einer großen Propagandamaschinerie. Ich habe dies alles miterlebt.
Dieses Beispiel zeigt - neben vielen anderen, die man anführen könnte -, daß hier der Wähler MögEngelhard
lichkeiten erhält und sich dann auch stärker mit dem identifizieren kann, der für ihn im Parlament sitzt, weil es nicht ein allein aus der Parteienmacht vorgegebener Kandidat ist, sondern ein Kandidat und dann ein Abgeordneter, getragen vom persönlichen Vertrauen der Wähler, die ihm persönlich ihre Stimme gegeben haben.
Ich kann mich hier nicht nur persönlich für dieses System aussprechen, sondern dies auch für meine Partei und für meine Fraktion tun; denn seit dem Parteitag im November letzten Jahres in Kiel ist auf meinen Vorschlag hin im Kieler Programm der FDP die Forderung enthalten, daß auf allen politischen Ebenen von der Gemeinde über die Länder bis zum Bund die halboffenen Listen mit ihren starken Möglichkeiten für den Wähler eingeführt werden sollen.
Der Vollständigkeit halber darf ich darauf hinweisen, daß auch die Enquete-Kommission es abgelehnt hat, dem Gedanken der Volkswahl des Bundespräsidenten näherzutreten. Es ist sicherlich richtig, daß es der verfassungsrechtliche Zuschnitt dieses Amtes kaum duldet, es mit der unmittelbaren demokratischen Legitimation der Volkswahl auszustatten und daß darüber hinaus auch die Gefahr besteht, daß bei einer Volkswahl die Kandidaten genötigt wären, in ihrem Wahlkampf in die aktive Tagespolitik hineinzusteigen. Damit behielte das Amt des Bundespräsidenten nicht jene Distanz - ich sage nicht: Neutralität -, die über den Parteien steht, wie dies unsere Verfassung vorgesehen hat.
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Ein eigenes Kapital hat die Enquete-Kommission dem Thema des parlamentarischen Mandats gewidmet. Die Enquete-Kommission hat sich ganz dezidiert für das freie Mandat ausgesprochen; denn dieses freie Mandat ist ein notwendiges Strukturelement der parteienstaatlich bestimmten parlamentarischrepräsentativen Demokratie. Das freie Mandat ist eine Voraussetzung für einen vernünftigen Interessenausgleich im Parlament. Das freie Mandat sichert die Unabhängigkeit des Abgeordneten. Es ist ein interessanter Gedanke, den man im Schlußbericht nachlesen kann: Der Charakter des Abgeordnetenmandats läßt Schlüsse zu auf den Charakter des Staates.
Vielleicht ist es in einzelnen Worten heute nicht mehr zeitgemäß, aber man soll bei der Diskussion um das freie Mandat nie die berühmte Rede des englischen Parlamentariers Edmund Burke vergessen, die dieser 1774 in Bristol an seine Wähler gehalten hat. Ich darf mit Genehmigung des Herrn Präsidenten zitieren:
Selbstverständlich soll es Glück und Ruhm eines Abgeordneten ausmachen, mit seinen Wählern in stärkster Gemeinschaft, engster Übereinstimmung und innigster Fühlungnahme zu stehen. Ihre Wünsche sollten bei ihm großes Gewicht haben, ihre Ansicht hohe Geltung, ihre Angelegenheit unermüdliche Aufmerksamkeit. Es ist seine Pflicht, ihnen seine Ruhe, sein Vergnügen
und sein Wohlbehagen zu opfern, vor allem aber ihre Interessen den seinigen vorzuziehen.
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Aber seine unparteiische Ansicht, sein reifes Urteil, sein erleuchtetes Gewissen darf er weder ihnen noch irgendeinem Menschen noch irgendeiner Gruppe opfern. Euer Abgeordneter schuldet euch nicht nur seinen Fleiß, sondern auch sein Urteil, und wenn er dieses eurer Ansicht opfert, dann betrügt er euch, statt euch zu dienen.
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Ich glaube, auch in unserer Zeit ist dieses Zitat von Bedeutung und sollte berücksichtigt werden.
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Die Enquete-Kommission hat dies auch getan und in einer unserer Zeit etwas gemäßeren Sprache Darlegungen gebracht, die dies genau bestätigen.
Angesichts der Bedeutung des freien Mandats hat es die Enquete-Kommission dann auch abgelehnt, Konsequenzen zu ziehen: etwa die des Mandatsverlusts, wenn ein Abgeordneter aus seiner Fraktion austritt, wenn er zu einer anderen Fraktion überwechselt oder wenn er aus seiner Fraktion oder Partei ausgeschlossen wird.
Ich habe manchmal den Eindruck, daß in der Diskussion der letzten Jahre bestimmte Vorkommnisse der 6. Legislaturperiode allzu stark das Bild der Diskussion geprägt und bestimmt haben. Ich glaube, daß man niemals nach den Eindrücken des Augenblicks grundsätzliche Entscheidungen treffen soll. Es ließen sich andere Beispiele konstruieren: etwa das Verhalten eines Abgeordneten, der im Jahre 1933 nicht bereit war, dem Ermächtigungsgesetz zuzustimmen, und innerhalb des Parlaments daraus die Konsequenz gezogen hat, aus seiner Fraktion auszuscheiden, die für dieses Gesetz votieren wollte.
Ich will damit nur andeuten, daß die Frage des freien Mandats eine sehr grundsätzliche ist und daß wir der Enquete-Kommission dankbar sein sollten für ihre sehr klare Position.
Ich habe noch Bemerkungen zu zwei Sachfragen zu machen, in denen ich persönlich mit der Mehrheitsmeinung der Enquete-Kommission nicht einiggehen kann.
Zum ersten. Die Enquete-Kommission hat sich auch zur Dauer der Legislaturperiode geäußert. Nach ihrer Auffassung besteht kein Anlaß, hinsichtlich der bestehenden vierjährigen Dauer der Legislaturperiode eine Änderung vorzunehmen. Ich habe mich für eine fünfjährige Periode ausgesprochen und mich insoweit einem Sondervotum des schleswig-holsteinischen Landtagspräsidenten Dr. Lemke angeschlossen.
Maßgeblich für die Dauer der Legislaturperiode in einer parlamentarischen Demokratie sind zwei Gesichtspunkte: die Effizienz der parlamentarischen Tätigkeit und die Notwendigkeit, in regelmäßigen Zeitabständen die demokratische Legitimation durch
Neuwahlen zu erneuern. Wenn wir davon ausgehen, daß - und das ist ja weithin unbestritten - die parlamentarische Arbeit nach der Wahl fast ein Jahr des Anlaufs braucht und das letzte Jahr einer Legislaturperiode schon ein Opfer der Vorbereitungen auf die Neuwahl und des eigentlichen Wahlkampfes wird, dann bleiben zwei Jahre reiner Arbeitszeit. Durch den Übergang zur fünfjährigen Legislaturperiode ließe sich die reine parlamentarische Arbeitszeit um 50 % steigern.
Diese Argumente erscheinen jedenfalls mir gewichtig. Es ist notwendig, für die Beratung und Verabschiedung gerade großer Gesetzesvorhaben genug Zeit zu haben, damit überhaupt die Aussicht besteht, innerhalb einer Legislaturperiode zu einem Ergebnis zu kommen.
Die letzte Bemerkung. Wie Frau Präsidentin Renger bereits erwähnte, hat sich die Enquete-Kommission mit der Gestaltung der Gesetzesberatung beschäftigt. Die Kommission hat dafür eine ganze Reihe tiefgreifender Änderungen vorgeschlagen. Mein Kollege Dr. Wendig wird darauf später im einzelnen eingehen. Ich beschränke mich auf einen Punkt. Nach dem Vorschlag der Kommission soll der Präsident bei der Schlußberatung von Amts wegen die Beschlußfähigkeit des Hauses feststellen.
Einen solchen Vorschlag kann ich nicht unterstützen. Ich habe mich insoweit dem Sondervotum unseres ehemaligen Kollegen Dr. Arndt angeschlossen, und zwar aus mehreren Gründen. Ich verkenne gar nicht, daß die geringe Besetzung des Plenums in der Offentlichkeit auf Unverständnis stößt, ja daß es geradezu ein Ärgernis ist, daß diese schlechte Be- setzung es vielen Bürgern erschwert, sich zunächst mit dem Parlament, aber auch mit diesem Staat voll zu identifizieren. Doch nach meiner Überzeugung stehen der von Amts wegen vorzunehmenden Feststellung der Beschlußfähigkeit prinzipielle Gründe entgegen. Auch scheint mir diese Maßnahme kein geeignetes Mittel zu sein. Wir werden nicht darum herumkommen, deutlich zu machen, daß dies ein Arbeitsparlament ist, für das immer besondere Eigenarten gelten. Die Anwesenheit aller ist - wenn man es einmal überspitzt ausdrücken darf - das Kennzeichen eines Zuhörerparlaments ohne Einfluß.
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Und dies ist im Ergebnis immer - wenn wir etwa in totalitäre Staaten blicken - ein Scheinparlament. Wir werden nicht darum herumkommen, uns nach wie vor mit der Frage der schlechten Präsenz auseinanderzusetzen. Allerdings sollten wir uns - das ist schon betont worden ({8})
nicht selbst eine Räumlichkeit schaffen, die allen Erfahrungen aller Parlamente in demokratischen Staaten entgegensteht.
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Ich glaube aber darüber hinaus, daß die Feststellung der Beschlußfähigkeit von Amts wegen auch kein praktikables Mittel wäre, zu anderen Ergebnissen zu führen. Es würde für den kurzen Zeitraum der Abstimmung ein falscher Schein erweckt. Störungen und Unruhe würden einziehen, wenn man es einmal nüchtern betrachtet, und zwar in doppelter Weise: für diejenigen, die im Plenum an den Beratungen teilnehmen, aber auch für jene, die gerade andere, unaufschiebbare, wichtige, im Parlamentarismus begründete Arbeiten zu verrichten haben.
Insgesamt meine ich: Die Arbeit der EnqueteKommission, ihr Bericht und die gewonnenen Ergebnisse wären es wert, sehr gewissenhaft von diesem Parlament - nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch - beraten zu werden. Ich hoffe, daß einiges von den Vorschlägen auch seine Umsetzung findet.
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