Carstens (präsident des deutschen bundestages), 1977-06-21:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Kolleginnen und Kollegen! Ich möchte die Beratung des Einzelplans 02, des Haushaltsplans des Deutschen Bundestages, zum Anlaß nehmen, einige grundsätzliche Bemerkungen über die Rolle des Deutschen Bundestages in unserem Verfassungssystem und über die Arbeitsweise des Hauses zu sagen. Dabei möchte ich mich mit einigen kritischen Bemerkungen auseinandersetzen, die in der Offentlichkeit, aber auch in der wissenschaftlichen Diskussion in den letzten Monaten gemacht worden sind und die, so meine ich, zurechtgerückt werden müssen.
Es ist davon die Rede gewesen, daß die repräsentative Demokratie nicht mehr funktioniere. Von einer „Legitimationskrise" der staatlichen Institutionen wurde gesprochen. Von den Abgeordneten wurde gesagt, sie seien nichts weiter als ein „organisatorisch-technisches Zwischenglied" zwischen den politischen Parteien und den Entscheidungen, die im Parlament zu treffen seien. In diesem Zusammenhang ist immer wieder von dem Widerspruch zwischen Art. 21 und Art. 38 unseres Grundgesetzes die Rede: Art. 21 weist den politischen Parteien eine Mitwirkung an der Willensbildung zu, und Art. 38 stellt die Abgeordneten von Aufträgen und Weisungen frei und unterwirft sie letztlich nur ihrem Gewissen.
Lassen Sie mich dazu folgendes feststellen. In unserer Verfassung ist dem Parlament die zentrale Funktion zugewiesen; es beschließt die Gesetze, es wählt den Bundeskanzler und - zusammen mit Vertretern der Länderparlamente - den Bundespräsidenten, es übt die Kontrollfunktion gegenüber der Regierung aus. Diese Funktionen sind auch heute in voller Wirksamkeit. Das Parlament ist der wichtigste Garant der freiheitlichen Ordnung in unserem Staate.
({0})
Gewiß steht das Parlament dabei nicht isoliert. Die
einzelnen Abgeordneten sind in ihren Parteien verankert. Es ist daher normal und legitim, daß die
politischen Parteien auf den Entscheidungsprozeß des Parlaments - richtiger gesagt, der Fraktionen - Einfluß nehmen. Diejenigen, die das kritisieren, sollten eines beachten. In einem modernen demokratischen Staatswesen von der Größe der Bundesrepublik Deutschland und angesichts der Vielfalt von Fragen, die auf uns zukommen, ist eine kontinuierliche, stetige politische Willensbildung ohne politische Parteien schlechterdings unmöglich.
({1})
Daher weist das Grundgesetz den politischen Parteien mit Recht Verfassungsrang zu. Aber deswegen sind weder die Fraktionen noch die einzelnen Abgeordneten, wie es heißt, bloße „organisatorisch-technische Zwischenglieder". Es gibt zahlreiche Beispiele dafür, daß Fraktionen anders entschieden haben als ihre politischen Parteien, und zwar gibt es dafür Beispiele in allen Fraktionen. Daß die Fraktionen andererseits eine einmal getroffene Entscheidung möglichst geschlossen zu vertreten suchen, ist eine in der politischen Auseinandersetzung nicht nur verständliche, sondern, so meine ich, im Prinzip notwendige Haltung. Eine politische Gruppe, die mit vielen unterschiedlichen Stimmen spricht, mag sich hier und dort Sympathie erwerben; ihre politische Wirkung steigert sie dadurch gewiß nicht. Und so ist es nicht, wie oft zu Unrecht behauptet worden ist, ein Zeichen der Schwäche oder Abhängigkeit der Abgeordneten gegenüber Fraktion oder Partei, wenn sie sich einer in der Fraktion mit Mehrheit beschlossenen Haltung anschließen, sondern es ist Ausdruck der fundamentalen politischen Einsicht, daß Geschlossenheit ein wichtiges Element in der Auseinandersetzung um das Vertrauen der Wähler ist.
({2})
Daß diese Überlegungen eine Grenze haben, wo das Gewissen im Sinne von Art. 38 des Grundgesetzes, also eine tief verwurzelte Grundüberzeugung, einen Abgeordneten nötigt, eine bestimmte Haltung einzunehmen, ist unbestritten und in zahlreichen Fällen in unserer praktischen Arbeit sichtbar geworden. Aber allgemein sollte man sich hüten, die Tatsache der einheitlichen Abstimmung der Fraktionen als Ausdruck beklagenswerter Unselbständigkeit einzelner Abgeordneter anzusehen. Sie ist ein notwendiges und legitimes Instrument der politischen Willensbildung.
Art. 21 und Art. 38 verkörpern sicherlich unterschiedliche Prinzipien. Sie stehen in einem Spannungsverhältnis zueinander; aber es ist ein gewolltes und, wie ich meine, fruchtbares Spannungsverhältnis. Angesichts dieser Erscheinungen von einer Krise oder Legitimationskrise des parlamentarischen Systems zu sprechen, ist verfehlt. Die geschilderten Vorgänge sind im Gegenteil ein Beweis für das Funktionieren und die Lebensfähigkeit dieses Systems.
({3})
Diese Feststellung wird durch zwei Zahlen erhärtet, die ich gerne noch einmal in Ihre Erinnerung zurückrufen möchte; sie sind Ihnen allen gegenwärtig. An der Bundestagswahl im Oktober 1976 beteiligten sich 90,7 °/o der wahlberechtigten Bürger.

Präsident Carstens
Von den abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 99 % auf die hier vertretenen, zu drei Fraktionen zusammengeschlossenen Parteien. Einen überzeugenderen Legitimations- und Legitimitätsbeweis als diesen gibt es nicht, und er kann auch nicht durch einige wenige, wenn auch lautstark vorgetragene Stimmen, erschüttert werden .
({4})
Das soll nicht bedeuten, daß wir mit der Arbeit unseres Parlaments in jeder Hinsicht zufrieden sein könnten. Was noch nicht befriedigt, ist nach meinem Eindruck die Art und Weise, in der Fraktionen, Ausschüsse und das Plenum zusammenarbeiten. Die Arbeit vollzieht sich häufig unter einem außerordentlichen Zeitdruck; die Fraktionen sind genötigt, wichtigste Entscheidungen in großer Eile zu treffen. Andererseits sind manche unserer Plenardebatten zu langatmig und zu wenig lebendig.
({5})
Eine Straffung der Plenardebatten erscheint daher wünschenswert.
({6})
Ich werde mir erlauben, den Fraktionen nach der Sommerpause dazu konkrete Vorschläge zu unterbreiten. Vielleicht könnte es uns dann auch gelingen, die leidige Frage der schlechten Präsenz bei manchen Plenardebatten mit etwas größerem Erfolg anzugehen.
({7})
Lassen Sie mich ein weiteres Wort zu den internationalen Beziehungen und zu den europäischen Beziehungen des Bundestages sagen. Sie sind zahlreich und vielfältig. 72 unserer Kollegen haben an Sitzungen des Plenums und von Ausschüssen des Europäischen Parlaments und der Parlamentarischen Versammlung des Europarats und der WEU teilgenommen. Gestern wurde unser Kollege von Hassel zum Präsidenten der Versammlung der Westeuropäischen Union gewählt.
({8})
Ich möchte ihm dazu unseren herzlichen Glückwunsch aussprechen.
17 Delegationen des Deutschen Bundestages mit etwa 100 Abgeordneten reisten ins Ausland. Besonders hervorheben möchte ich unsere Teilnahme an der Sitzung der Interparlamentarischen Union in Canberra in Australien vom 10. bis 16. April.
Der Bundestag empfing parlamentarische Delegationen aus Neuseeland und Island. Der Präsident des Europäischen Parlaments, Herr Colombo, stattete uns einen Besuch ab. Ich habe vor einigen Tagen zusammen mit dem Präsidenten des Bundesrates an der Konferenz der Präsidenten der europäischen Parlamente in Wien teilgenommen. Ich halte diese mannigfaltigen parlamentarischen Kontakte für wertvoll. Sie verlaufen viel ungezwungener, weniger förmlich als die entsprechenden Kontakte zwischen Regierungen oder Diplomaten, aber sie sind ein wichtiges Instrument zur Stärkung des gegenseitigen Vertrauens und bilden insofern ein wichtiges Element der internationalen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland.
({9})
Von besonderer Bedeutung werden in Zukunft unsere Verbindungen zu dem direkt gewählten Europäischen Parlament sein. So, wie es jetzt aussieht, wird ein großer Teil der künftigen europäischen Abgeordneten, die in Deutschland gewählt werden, dem Deutschen Bundestag nicht angehören. Ich halte das für richtig. Das Doppelmandat im Bundestag und im Europäischen Parlament bringt Schwierigkeiten mit sich, die wir oft nur mit großer Mühe hier haben lösen können.
({10})
Wenn aber künftig eine größere Zahl der in Deutschland gewählten Abgeordneten nicht zugleich Mitglied des Bundestages ist, dann wird es notwendig sein, die Kontakte zu diesen europäischen Abgeordneten zu verstärken. Es gibt dazu Vorschläge, die schon meine Vorgängerin, Frau Präsidentin Renger, seinerzeit vorgelegt hat; ich werde sie aufnehmen und sie, sobald die Wahl des Europäischen Parlaments terminlich festliegt, dem Hohen Hause unterbreiten.
Unbefriedigend erscheint mir die Behandlung der Vorlagen der Europäischen Gemeinschaft bei uns im Bundestag.
({11})
Einige dieser Vorlagen enthalten wichtige, tiefgreifende Regelungen, die unsere innerstaatlichen Verhältnisse unmittelbar berühren. Wie sollten ihnen mehr Aufmerksamkeit zuwenden, auch wenn der Bundestag mit Bezug auf sie kein unmittelbares Entscheidungsrecht hat. Aber das parlamentarische Defizit, welches zur Zeit noch im europäischen Bereich besteht, sollte uns Veranlassung geben, die wichtigen europäischen Vorlagen - aber auch nur die wichtigen Vorlagen - hier zu behandeln, bevor der Rat über sie entscheidet.
({12})
Auf diese Weise würden wir im Rahmen unserer Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung einen gewissen Einfluß auf die deutsche Haltung bei den Beratungen im Europäischen Rat einnehmen können. Ich habe das Gespräch über diesen Fragenkomplex mit den drei Fraktionen aufgenommen. Eine Einigung zeichnet sich ab. Ich hoffe, daß wir unmittelbar nach der Sommerpause ein Verfahren praktizieren können, welches es uns ermöglicht, die wichtigen europäischen Vorlagen - ich betone noch einmal: wirklich nur die wichtigen europäischen Vorlagen - hier mit größerer Aufmerksamkeit zu behandeln, als das bisher der Fall war.
Ein Wort zu dem Gesetz zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages. In wesentlichen Teilen ist es am 1. April in Kraft getreten. Als Folge davon ergeben sich Mehrausgaben vor allem für die Entschädigung und für die Kostenpauschale der Abgeordneten sowie für die Vergütung, die die Mitarbeiter erhalten. Ausschlaggebend für die Neugestaltung des Abgeordnetenstatus war das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 1975. Es forPräsident Carstens
derte - übrigens in Übereinstimmung mit einer Entschließung, die der Bundestag bereits vorher selbst gefaßt hatte - die Besteuerung der Bezüge der Abgeordneten. Die noch in der 7. Legislaturperiode beschlossene Regelung sieht eine Erhöhung der Abgeordnetenbezüge und zugleich ihre Besteuerung vor. Der im Einzelplan 02 hierfür eingesetzte Betrag enthält aber nur die eine Seite, nämlich nur die erhöhten Bezüge. Die andere Seite, die Mehreinnahme infolge der neu eingeführten Steuerpflicht, erscheint an anderer Stelle des Bundeshaushalts und des Haushalts der Länder, nämlich dort, wo die Steuern veranschlagt werden. Außerdem ergeben sich erhebliche Einsparungen für die öffentlichen Haushalte dadurch, daß eine größere Zahl von Abgeordneten, die bisher eine Beamtenpension bezogen, künftig dieses Ruhegehalt eines Beamten nicht mehr erhalten. Insgesamt erwachsen nach den mir vorliegenden Berechnungen der öffentlichen Hand durch die Neuregelung der Abgeordnetenentschädigung keine zusätzlichen Belastungen, und es scheint mir wichtig zu sein, diese Tatsache festzuhalten angesichts einer vielfältigen und nicht immer sachlich fundierten Kritik, die daran geübt wird.
({13})
Die Anhebung des Erstattungsbetrages für die Beschäftigung von Mitarbeitern soll die Abgeordneten in die Lage versetzen, auch in den Wahlkreisen Mitarbeiter zu beschäftigen. Dadurch tritt eine Verbesserung der Arbeitsmöglichkeiten der Abgeordneten ein. Auch dies ist ein wichtiges und richtiges Stück Parlamentsreform.
Ein abschließendes Wort darf ich zur Bundestagsverwaltung sagen. In den letzten Jahren ist viel geschehen, um den Abgeordneten seitens des Bundestages mehr Unterstützung und Sachverstand zur Verfügung zu stellen. Die Sekretariate der Ausschüsse wurden verstärkt, ein wissenschaftlicher Dienst, den jeder Abgeordnete in Anspruch nehmen kann, ist eingerichtet worden. Dadurch ist die Zahl der Mitarbeiter der Bundestagsverwaltung erheblich gestiegen. Ich möchte aber hinzufügen: in einem sachlich vertretbaren und gerechtfertigten Umfang. Angesichts der Größe des Apparates, der der Bundesregierung zur Verfügung steht, sieht die Gesamtzahl der etwa 1 500 Mitarbeiter der Bundestagsverwaltung, der etwa 400 Mitarbeiter der Fraktionen und der etwa 1 000 Mitarbeiter der einzelnen Abgeordneten doch eher bescheiden aus. Ohne entsprechende Hilfskräfte - das muß einmal ganz klar gesagt werden - kann ein Parlamentarier heute die ihm obliegende sachverständige Mitwirkung an der Gesetzgebung und der Regierungskontrolle und die von ihm erwartete Arbeit in seinem Wahlkreis nicht leisten.
({14})
Die Angehörigen der Bundestagsverwaltung verrichten ihre Arbeit unter teilweise stark erschwerten äußeren Bedingungen. Allein die Unterbringung in 23 verschiedenen Gebäuden bringt Verzögerungen mit sich, die nur mit großer Energie ausgeglichen werden können. Nach sechsmonatiger Amtszeit geht mein Eindruck dahin, daß die Mitarbeiter der Bundestagsverwaltung ihre Aufgaben gewissenhaft erfüllen. Ihnen dafür namens des Bundestages von dieser Stelle aus auch einmal herzlich zu danken, ist mir ein Bedürfnis.
({15})
Alles in allem spiegelt der Einzelplan 02, der Haushalt des Bundestages, die Fülle und Mannigfaltigkeit der hier geleisteten Arbeit, aber auch die zunehmende Rolle des Parlaments bei der Bewältigung der inneren und äußeren Aufgaben unseres Staatswesens richtig wider. Ich darf Sie bitten, diesem Haushalt, Ihrem Haushalt, meine verehrten Kolleginnen und Kollegen, Ihre Zustimmung zu geben.
({16})