Althammer (NA), 1969-06-26:
Zu diesem Punkt, Herr Kollege Haase, wollte ich eben kommen. Wenn es möglich ist, den Jahreshaushalt gleichzeitig beim Bundestag und Bundesrat einzubringen - im Gesetz heißt es sogar unterschiedlich „ ... dem Bundesrat zuzuleiten und beim Bundesrat einzubringen ..." -, dann erwarten wir von der Bundesregierung - das ist ein wichtiger Punkt, den ich hier mit allem Nachdruck vortragen möchte -, daß sie den Jahreshaushalt bis zur Einbringung hier in diesem Hohen Hause geheimhält.
({0}) Es ist also der Versuch einer Annäherung an das englische Vorbild. Ich würde nicht so weit gehen, zu sagen, daß etwa der Bundesfinanzminister zurücktreten müßte, wenn vorher irgendeine Zahl in einer Zeitung veröffentlicht wird.
({1})]: Warum nicht? -
Heiterkeit.)
Aber immerhin meine ich, daß es für alle Beteiligten eine gute neue Gepflogenheit sein könnte, wenn das Zahlenwerk des Haushalts erstmalig hier in diesem Hohen Hause verkündet würde und wenn der Bundesfinanzminister und die Bundesregierung es sich zur Pflicht machten, vorher keine Veröffentlichung in die Öffentlichkeit vorzunehmen.
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Wir haben auch erfahren, daß im Hause des Bundesfinanzministers durchaus der Wille besteht, so zu verfahren, und wir hoffen, daß sich diese Gepflogenheit einspielen wird.
Ein entscheidender Punkt, der uns noch beschäftigt hat, ist die Frage, ob das sogenannte Bruttoprinzip, also die Verpflichtung, jegliche Ausgabe im Haushalt auszubringen, lückenlos durchgehalten werden muß. Die Regierungsvorlage hatte hier vorgesehen, bei der Kreditfinanzierung in einem engen Rahmen das sogenannte Nettoprinzip anzuwenden, d. h. nur den Saldo nach Abzug dessen, was bloß durchlaufende Posten sind, im Haushalt auszubringen. Die Begründung dafür war, daß, wenn der Bundeshaushalt eine entscheidende Aussagekraft in konjunkturpolitischer Beziehung haben soll, auch dafür gesorgt werden müsse, daß sich unechte, künstliche Aufblähungen, die ein verzerrtes Bild geben, in diesem Bundeshaushalt nicht finden dürfen. Dabei besteht natürlich die Gefahr, daß unter Umständen Kreditfinanzierungsmaßnahmen am Parlament vorbeigehen und nicht die nötige Prüfung finden. Wir haben deshalb versucht, beide Belange miteinander zu verbinden, indem wir auf der einen Seite für den engsten Bereich der Kreditfinanzierung das Nettoprinzip zugelassen haben. Um aber den Einwendungen aus der Wissenschaft Rechnung zu tragen, in denen die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines solchen Verfahrens aufgeworfen wurde, haben wir darüber hinaus die Aufstellung eines Kreditfinanzierungsplans als Anlage zum Jahreshaushalt gesetzlich vorgeschrieben. Dieser Kreditfinanzierungsplan muß danach im Gesetzblatt zu veröffentlichender Bestandteil des Haushalts werden. Hiermit wird also für jeden Interessierten die Bruttokreditfinanzierung offengelegt. Wir glauben, daß eine solche Lösung einer verfassungsrechtlichen Nachprüfung standhalten und auch den konjunkturpolitischen Bedürfnissen Rechnung tragen wird.
Der nächste Bereich, ,den ich noch kurz ansprechen will, ist der Haushaltsvollzug. Für den Bereich des Haushaltsvollzugs ist die Forderung aufgestellt worden, daß die Gewaltentrennung zwischen dem Parlament auf der einen Seite und der Regierung auf der anderen Seite deutlicher durchgeführt werden sollte, als ,es in der Vergangenheit der Fall war. Der Vollzug .des Haushalts ist Sache der Exekutive. Nach diesem Prinzip haben wir auch die NeugestalDr. Althammer
tung des Bundeshaushaltsrechts vorgenommen. Allerdings galt es dabei, darauf zu sehen, daß sich die Verwaltung mit dieser Forderung, daß das Parlament nicht in den Haushaltsvollzug hineinregieren soll, nicht etwa Freiheiten verschaffen würde, die mit einer präzisen Einzelbewilligung durch das Parlament nicht mehr vereinbar wären. Das bedeutet, daß wir Wert darauf legten, an einer genauen Bindung der bewilligten Mittel festzuhalten und der Exekutive nicht die Freiheit zu geben, die Mittel so oder so einzusetzen.
Damit hängt auch der § 46 des Regierungsentwurfs zusammen, der die Freiheit zu Umschichtungen innerhalb eines Einzelhaushalts enthalten sollte. Diesen § 46 haben wir gestrichen.
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Wir sind der Auffassung, daß das Instrument des Nachtragshaushalts die geeignete Form ist, notwendige Veränderungen während des Haushaltsjahres von der Bewilligung durch das Parlament abhängig zu machen. Die Regierung darf nicht etwa die Möglichkeit bekommen, wenn - ich greife jetzt einmal ein Beispiel auf - einige hundert Millionen DM für die Beschaffung von Flugzeugen bewilligt sind, zu sagen: Nein, dafür wollen wir keine Flugzeuge beschaffen, sondern dafür wollen wir Kasernen bauen, oder etwas Ähnliches. Das also ist unter der Freiheit der Verwaltung zum eigenständigen Vollzug des Haushalts nicht zu verstehen.
Darüber hinaus haben wir das Instrument der sogenannten außer- oder überplanmäßigen Ausgaben sehr scharf unter die Lupe genommen. Es gibt ja Beispiele dafür, insbesondere auch von seiten der Länder, daß dieses Recht des Finanzministers und der Regierung, in Eilfällen ohne das Parlament große Ausgaben zu beschließen, in sehr problematischer Weise gehandhabt wurde. Deshalb haben wir in diese Bestimmungen die Klausel aufgenommen, daß solche über- und außerplanmäßigen Ausgaben ohne Zustimmung des Parlamentes nur in einem begrenzten Umfange und nicht in der Form einer wesentlichen Veränderung des Haushaltsplanes stattfinden dürfen. Wir haben auch hier darauf hingewiesen, daß, wenn wesentliche Änderungen notwendig sind, der Nachtragshaushalt, der ja in einem einzigen Durchgang durch das Parlament bewilligt werden kann, das geeignete Instrument ist und daß nicht über den Weg der über- und außerplanmäßigen Ausgaben am Parlament vorbei, ohne Bewilligung des Parlamentes große Ausgaben durch die Exekutive zugelassen werden dürfen.
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Wir haben weiter darauf gesehen, daß eine in den letzten Jahrzehnten sich entwickelnde Erscheinung, nämlich daß der Haushaltsausschuß an der Stelle des Parlaments gewisse Bewilligungs- und Zustimmungsrechte hatte, beseitigt worden ist. In allen Fällen, in denen im Rahmen des Haushaltsvollzuges noch eine Zustimmung durch das Parlament einzuholen ist, muß diese Zustimmung durch das Plenum des Parlaments erteilt werden. Sie- ersehen daraus, daß sich der Haushaltsausschuß keineswegs bemüht, ein Neben- oder Überparlament zu sein, sondern daß wir das Bedürfnis haben, das Parlament als Ganzes in diese Willensbildung einzuschalten.
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Der letzte große Komplex, der zur Entscheidung stand, war die Haushaltskontrolle. Wenn schon das Haushaltsbewilligungsrecht durch die mittelfristige Finanzplanung sehr stark überschattet ist und wenn der Haushaltsvollzug verstärkt Sache der Exekutive sein sollte, dann haben wir uns vorgenommen, dafür zum Ausgleich die Kontrollrechte des Parlaments zu verstärken.
Allerdings steht hier noch eine sehr große Aufgabe für den nächsten Bundestag zur Lösung an, nämlich die Frage, welche rechtliche Stellung der Bundesrechnungshof in der Zukunft erhalten soll. Bekanntlich gibt es einen Gesetzesvorschlag der Fraktion der Sozialdemokraten, die versuchen, neue Wege etwa in der Weise aufzuzeigen, daß Präsident und Vizepräsident des Bundesrechnungshofes durch das Parlament zu wählen seien, daß der Präsident des Bundesrechnungshofes ein unmittelbares Vortragsrecht im Plenum des Deutschen Bundestages erhält, und damit zusammenhängend natürlich noch andere Vorstellungen, die alle die Grundtendenz verfolgen, den Bundesrechnungshof verstärkt zu einem Hilfsorgan des Parlaments bei der Kontrolle des Haushaltsvollzugs zu machen. Ich gestehe Ihnen offen: wir waren und sind der Auffassung, daß diese Dinge noch nicht bis ins letzte durchdacht und formuliert sind. Deshalb haben wir diese grundsätzlichen Fragen einer Neufassung des Gesetzes über den Bundesrechnungshof vorbehalten. Wir haben jedoch schon in der Bundeshaushaltsordnung entscheidende neue Bestimmungen getroffen, vor allem um eine zeitnahe Prüfung und eine zeitnahe Unterrichtung des Parlaments zu gewährleisten, darüber hinaus aber auch eine unmittelbare Unterrichtung des Parlaments zu sichern. Diesen Aufgaben dienen neugefaßte Bestimmungen, insbesondere der §§ 87 und 97 der neuen Bundeshaushaltsordnung.
Weil sich in dieser Frage schon ein neuer Streit abzeichnet, möchte ich vor diesem Hohen Hause mit allem Nachdruck feststellen, daß der Art. 112 des Grundgesetzes nicht so zu verstehen ist, daß der Bundesrechnungshof ausschließlich auf die Rechnungsprüfung beschränkt sei und vor dem Zeitpunkt des Abschlusses der Bundesrechnung keine Stellung zu einzelnen Vorgängen nehmen könne. Dies ist nicht gewollt und kommt auch im Gesetz nicht zum Ausdruck.
Wir sind vielmehr der Auffassung, daß der Bundesrechnungshof dann, wenn er sehr wesentliche Mängel oder gravierende Verstöße gegen das Prinzip der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit feststellt, das Recht hat, unmittelbar und sofort - notfalls direkt - mit einem Bericht an das Parlament heranzutreten. Er muß nicht erst warten, bis die Haushaltsrechnung alle Instanzen durchlaufen hat; denn wir haben im Rechnungsprüfungsausschuß die Erfahrung gemacht, daß das, was in der reinen Haushaltsrechnung vom Bundesrechnungshof festgestellt wird, meistens historische Forschung ist. Man befaßt sich mit diesen Dingen mit einem Zeitverlust von
vier bis fünf Jahren, und dann sind sie erfahrungsgemäß nicht mehr aktuell.
Deshalb möchte ich nochmals mit aller Deutlichkeit feststellen: Eine zeitnahe Prüfung beinhaltet, daß solche wesentlichen Sachverhalte auch außerhalb der Rechnung vom Bundesrechnungshof sofort und unmittelbar dem Parlament zur Kenntnis gebracht werden können.
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Der Punkt, der bei der Haushaltsrechtsreform die interessierten Kreise am meisten beschäfitgt hat, war wohl die Neufassung der Bestimmungen über die Prüfung von Wirtschaftsunternehmen mit staatlicher Beteiligung. Der Regierungsentwurf hatte hier in § 50 des Haushaltsgrundsätzegesetzes eine sehr weitgehende Einflußmöglichkeit und weitgehende Kontrollrechte verankert. Wir haben uns im Ausschuß diese Frage nicht leicht gemacht. Wir haben die Bedürfnisse sehr gründlich gegeneinander abgewogen, einerseits das Bedürfnis des Staates und des Parlamentes - des Parlamentes hier als des Repräsentanten des Staatsbürgers und Steuerzahlers - nach einer gründlichen Prüfung auch der privatwirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand, denn letztlich sind es ja Steuergelder, die hierbei vom Staat investiert werden. Auf der anderen Seite stehen mit gleichem Recht die Anliegen und die Bedürfnisse der Unternehmen, die sich privatrechtlich sehr häufig in Konkurrenz mit reinen Privatfirmen zu betätigen und zu behaupten haben.
Wir sind der Auffassung, daß wir durch die Neufassung des § 50 des Haushaltsgrundsätzegesetzes und durch Neueinfügung eines § 50 a beiden Bedürfnissen in einer guten Weise Rechnung getragen haben. Wir haben es zum Prinzip erhoben, daß nur im Rahmen der aktienrechtlichen Prüfung solche Nachprüfungen auch als Material für den Bundesrechnungshof vorgelegt werden und daß darüber hinaus nach den gesellschaftsrechtlichen Normen eine zusätzliche Befugnis mit dem Willen der Beteiligten, also mit Zweidrittelmehrheit, eingeräumt werden kann.
Ich glaube, der beste Beweis dafür, daß diese Regelung befriedigend ist, ist doch wohl die Tatsache, daß auch die Betroffenen damit im wesentlichen einverstanden waren.