Gerstenmaler (präsident), 1966-05-04:
Als Mitglied des Bundesrates hat Herr Finanzminister Kubel das Wort.


Kubel, Minister des Landes Niedersachsen: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mir ist die Aufgabe zugefallen, zu den Argumenten der Bundesregierung Stellung zu nehmen, die in der Drucksache V/511 enthalten sind. Dabei werde ich auf die Wiedergabe eines größeren Zahlenmaterials verzichten. Ausreichende parlamentarische Erfahrung hat gelehrt, daß solches umfangreiches Zahlenmaterial in die Ausschußberatungen gehört. Ich werde also nur wenige Zahlen nennen, die zur Begründung unseres Begehrens erforderlich sind.
Es ist etwas Besonderes - das ist schon gesagt worden -, wenn der Bundesrat Ihnen einen Initiativgesetzentwurf vorlegt, mit dem erstmalig Ergänzungszuweisungen des Bundes an die steuerschwachen Länder vorgeschlagen werden. Wir meinen also, daß der Art. 107 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 4 Nr. 3 des Grundgesetzes vollständig ausgenutzt werden sollte, und wir meinen, daß die an mehreren Stellen vom Grundgesetz geforderte Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet anders nicht erreichbar ist.
Der Herr Bundesfinanzminister Dr. Dahlgrün hat am 11. Februar und 4. März im Bundesrat zu diesem Gesetzentwurf Stellung genommen. Mit der Genehmigung des Herrn Präsidenten darf ich ihn kurz zitieren:
Die seit 1963 für. den Bund günstiger als für die Länder verlaufende Entwicklung der kassenmäßigen Steuereinnahmen hat folgende Ursachen: 1963 wurde der Bundesanteil von 35 auf 38 % erhöht, d. h. die Vergleichsbasis der Länder um 3 % gesenkt. 1964 kam eine weitere Erhöhung des Bundesanteils von 38 auf 39 % hinzu. Die Basis wurde also um ein weiteres Prozent gesenkt. Dann haben 1965 die Länder eben wegen ihrer höheren Beteiligung von 61 % die Ausfallwirkung des Steueränderungsgesetzes 1964, die wegen der gestiegenen Steuerbelastungsquote in diesem Fall außerhalb dor Diskussion bleiben sollte, bei den Einnahmen
- ich bitte, zu bedenken, daß ich den Herr Bundesfinanzminister zitiere mit verstärkter Wucht verspürt. Die Erhöhungen des Bundesanteils bezwecken ja gerade die eingetretene Einnahmeverlagerung bei Bund und Ländern.
Die Finanzminister der Länder hatten seinerzeit richtig vermutet, wenn sie sagten, der Bund sei keineswegs auf einen Anteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer in der Höhe von zunächst 38 % und ab 1964 von 39 % angewiesen gewesen. Diesen Standpunkt haben auch Herr Ministerpräsident Dr. Lemke und Herr Kollege Pütz im Bundesrat den Ausführungen des Herrn Bundesfinanzministers entgegengestellt. Man könnte auch sagen: Diesen Standpunkt haben sie aus den Ausführungen des Herrn Bundesfinanzministers ableiten können.
Eindeutig ist, daß durch die Erhöhung der Anteilsätze die Gewichte der Steuereinnahmen des Bundes zum Nachteil der Länder verlagert worden sind. Dazu hat Herr Ministerpräsident Dr. Kiesinger am 4. März im Bundesrat erklärt, er habe die bittere
Erfahrung gemacht, daß der Bund die ihm damals von den Ländern zugestandenen Mittel, die sie selbst sehr gut für ihre eigenen Aufgaben häuten brauchen können, nicht für jene Zwecke verwendet habe, für die er sie gefordert hatte. Ich habe Herrn Ministerpräsidenten Dr. Kiesinger damit fast wörtlich zitiert.
Später ist hinzugekommen, daß die Steueränderungsgesetze das Steueraufkommen der Länder noch weiter geschmälert haben. Die Länder befinden sich jedenfalls in einer Situation, in der nach dem Finanzbericht 1966 des Bundesfinanzministeriums die Steuereinnahmen des Bundes mit 8,2 %, die der Länder dagegen nur mit 4,6 % im Jahr 1965 gewachsen sind. Herr Kollege Pütz sagte am 4. März als Berichterstatter des Finanzausschusses im Bundesrat - ich habe die Ehre, einer seiner beiden Stellvertreter im Vorsitz zu sein -, daß nach seinen eigenen Schätzungen die Steuereinnahmen des Bundes um 941 Millionen DM größer waren, während die der Länder um 735 Millionen DM hinter den Steueransätzen der Länderhaushalte zurückgeblieben seien.
Nun hat der Herr Bundesfinanzminister ausdrücklich erklärt, daß der geltende Finanzausgleich seit Jahren nicht genüge, daß vor allem die Bundesregierung anerkenne, er sei für einige Länder unzureichend. Das ist die allgemeine Auffassung des Bundesrates. Auch sie drückte sich in den Worten des Kollegen Pütz aus, als er mit allem Ernst darauf hinwies, die mehrfache Erhöhung des Anteilsatzes habe die finanzschwachen Länder in eine finanzielle Notlage gebracht, aus der sie sich trotz einschneidender und in der Relation weit über das Haushaltssicherungsgesetz des Bundes hinausgehender Haushaltsbeschränkung nicht mehr mit eigener Kraft zu befreien vermögen.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, Sie werden verstehen, daß diese bedeutsamen Erklärungen des Herrn Bundesfinanzministers und aller Landesregierungen die Initiatoren der hier einzubringenden Gesetzesvorlage in ihrer Auffassung bestärkt haben, daß sie in unseren Ländern eine breite Erwartung gegenüber dem Bundestag und der Bundesregierung haben aufkommen lassen.
Natürlich haben wir es zunächst als Aufgabe empfunden, alles zu tun, um uns selber zu helfen. Ich möchte die Haushaltsgestaltung des neuen niedersächsischen Kabinetts der großen Koalition hier nicht besonders hervorheben. Aber man wird anerkennen müssen, daß wir bei der Aufstellung unseres Haushaltsplanes jedem bedenklichen Weg in der Beschaffung von Deckungsmitteln vermieden haben und daß wir auch das äußerste Maß an Disziplin gegenüber der Restriktionspolitik der Bundesbank und der Bundesregierung zu wahren bestrebt sind. Dabei ist aber herausgekommen, daß die minimalen Deckungsmöglichkeiten eben die Weiterentwicklung unseres Landes und - nehmen Sie das bitte nur beispielhaft - auch der anderen steuerschwachen Länder und damit die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet in Frage stellen.

Minister Kubel
Natürlich würde es zu weit führen - ich will es auch gar nicht unternehmen -, nun bei dieser Gelegenheit die Haushaltslage aller Länder zu analysieren. Aber ich meine, ich sollte auf die sehr eindrucksvolle Rede des Herrn Ministerpräsidenten Dr. Kiesinger noch einmal hinweisen, die er vor dem Bundesrat gehalten hat. Er sagte, daß sich in Baden-Württemberg aus dem Jahre 1965 ein Defizit von 400 Millionen DM ergeben wird und daß im außerordentlichen Haushalt mehrere hundert Millionen DM nicht bedient werden können, die fehlen, um lebensnotwendige Aufgaben ,durchführen zu können. Sie wissen, meine Damen und Herren: Baden-Württemberg gehört zu den gebenden Ländern.
Herr Ministerpräsident Lemke hat ein übriges getan, um Sie davon zu überzeugen, wie wichtig diese Gesetzesvorlage ist. Er hat die finanzielle Notlage seines Landes bei mehreren Gelegenheiten gekennzeichnet, das ebenfalls seit langem in der Unabhängigkeit seiner Haushaltsführung bedroht ist und in dem sich - lassen Sie mich das freimütig aussprechen - eine .Enttäuschung breit macht, wenn nun wieder der Versuch unternommen werden sollte, gezielte Einzelhilfen zu gewähren, statt die verfassungsmäßige Grundlage durch ein Gesetz auszunutzen, wie es Ihnen der Bundesrat vorgelegt hat.
Einige Länder sind nicht in der Lage, ihr Defizit aus dem Jahre 1964 abzudecken, und im Jahre 1966 sind Kürzungen vorgenommen worden - wie z. B. in Niedersachsen -, die politisch eigentlich nicht mehr zu verantworten sind, Kürzungen in der Förderung der Wissenschaften, des Verkehrs, des Wohnungswesens. Auch auf dem besonders empfindlichen Gebiet der Beamtenbesoldungserhöhung haben wir dem Vorgehen des Bundes nicht zu folgen vermocht.
Ich glaube dem Hohen Hause nicht weiter ausmalen zu müssen - darin würde mich auch unser Kollege Struve übertreffen können -, was es für eine Landesregierung bedeutet, den Milchpfennig praktisch nur noch zur Hälfte auszahlen und nicht einmal in Aussicht stellen zu können, ob und wann die andere Hälfte überhaupt gezahlt werden kann.
Die steuerschwachen Länder erkennen an - sie tun es nicht leicht oder gar leichtfertig -, daß der horizontale Finanzausgleich nicht mehr zugunsten unserer Länder intensiviert werden kann. Auch für 'die finanzstarken Länder hat sich die Situation nach der Auffassung des Finanzausschusses des Bundesrates so geändert, daß eine höhere Leistung nicht mehr zumutbar ist.
Wenn aus dem Bericht des Bundesfinanzministeriums vom 22. April 1966 aus den Einnahmen aus Steuern des Bundes und der Länder im ersten Vierteljahr 1966 geschlossen wird, daß die Steuereinnahmen einen gewissen Zuwachs haben werden, so wird andererseits auch ausdrücklich darauf hingewiesen, daß bei der Körperschaftsteuer in den Ländern Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Saarland und Schleswig-Holstein beträchtliche Abnahmen zu verzeichnen sind.
Im übrigen ist der Zeitraum noch zu kurz, um einen ausreichend klaren Überblick über die voraussichtliche Entwicklung zu haben. Die in echte Not geratenen Länder bedürfen aber der sofortigen Hilfe. Das Beheben größerer Schäden zu einem späteren Zeitpunkt würde mit sehr großer Wahrscheinlichkeit nur teurer sein. Die steuerschwachen Länder haben von ihrer Möglichkeit, fehlende ordentliche Einnahmen durch Ìnanspruchnahme von Kapitalmarktmitteln zu ersetzen, in abgestimmtem Umfange Gebrauch gemacht. Sie glauben nicht, daß eine Entlastung der gegenwärtigen Haushaltssituation durch weitere Inanspruchnahme des Kapitalmarkts möglich oder auch nur von der Entwicklung ihrer ordentlichen Einnahmen her noch zu verantworten wäre. Hier die Kapitalmarktsituation näher zu schildern, ist sicher überflüssig. Sie wird morgen, wenn man wieder am sogenannten „Runden Tisch" beieinander sitzt, gewiß keinen Anlaß zu optimistischer Beurteilung geben.
Ich empfinde es als einen Auftrag des Bundesrates, in diesem Zusammenhang noch auf einen Hinweis des Herrn Bundesfinanzministers in seiner Stellungnahme zum Entwurf des vorliegenden Gesetzes in der Sitzung des Bundesrates vom 11. Februar einzugehen. Der Herr Bundesfinanzminister glaubte darauf hinweisen zu müssen, daß die Länder am 31. Dezember 1965 bei der Bundesbank noch ein Guthaben von 1,11 Milliarden DM gehabt hätten, während der Bund mit 1,7 Milliarden DM im Minus gestanden habe. Meine Damen und Herren, aus dieser Feststellung können falsche Schlüsse gezogen werden. Bei den Länderguthaben handelt es sich um Ablieferungsbeträge auf Grund des Gesetzes über die Bundesbank. Diese Mittel sind für andere Aufgaben verplant. Sie stellen keine Reserven dar, über die die Länder noch verfügen können. Selbstverständlich würde ich etwa auch der Vorstellung entgegentreten, als könnte der Bundesfinanzminister, falls er ein Guthaben bei der Bundesbank hätte, das den steuerschwachen Ländern zur Verfügung stellen. Auch die Höhe eines solchen Bundesguthabens würde gar nichts über seine effektive Leistungsfähigkeit aussagen; auch diese Mittel würden keine Reserven darstellen.
Der Bundesrat hat keinen anderen Weg gefunden, die finanzielle Notlage der steuerschwachen Länder zu lindern, als den dieses Initiativgesetzentwurfs. Ich darf hier auf die verfassungsrechtlichen Ausführungen des Herrn Ministerpräsidenten Dr. Lemke hinweisen. Sie können der Begründung des Gesetzentwurfs entnehmen, daß der Bundesrat keine Vorwegnahme einer Entscheidung über den zukünftigen Anteilssatz der Bundes an der Einkommen- 
und Körperschaftsteuer beabsichtigt. Wir waren realistisch genug, die Geltungsdauer dieses Gesetzes auf ein Jahr zu beschränken. Die Gewährung von Ergänzungszuweisungen ist der gesetzliche, verfassungskonforme Weg, den in Not geratenen Ländern zu helfen.
Die Auffassung der Bundesregierung, daß wir ein neues Element in die Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern einführen würden, weil alle steuerschwachen Länder Ergänzungszuweisungen erhalten sollten, der weitere Einwand, daß der horizontale Finanzausgleich gewissermaßen unterwanMinister Kubel
dert werde und daß die Auffüllung der Steuereinnahmen der steuerschwachen Länder von 91 auf 93,5 % ihrer Ausgleichmeßzahl bedenklich sei, all diese Einwände hat der Bundesrat geprüft. Er hält sie nicht für begründet.
Herr Kollege Pütz als Berichterstatter des Finanzausschusses hat erklärt, daß über die Zulässigkeit des Gesetzes und der Ergänzungszuweisungen schon deshalb kein Zweifel bestehen könne, weil dieses Rechtsinstitut ausdrücklich im Grundgesetz erwähnt sei, und daß eine Begrenzung auf eine bestimmte Zahl von steuerschwachen Ländern nicht möglich sei, weil alle steuerschwachen Länder durch die Erhöhung des Bundesanteils und durch die Auswirkungen des Steueränderungsgesetzes betroffen seien und weil die Ergänzungszuweisungen entsprechend dem Schlüssel für die Ausgleichszuweisungen im horizontalen Finanzausgleich zu leisten seien.
Erlauben Sie mir noch ein paar Bemerkungen zu dem Vorschlag des Bundesrates, der die haushaltsmäßige Deckung für die gewünschten Ergänzungszuweisungen enthält. Ich denke, man sollte anerkennen, daß der Bundesrat auf die Haushaltslage des Bundes Rücksicht genommen hat. Er tat es einmal dadurch, daß er das im ursprünglichen Entwurf dieses Gesetzes genannte Volumen von insgesamt 338 Millionen DM auf 250 Millionen DM reduzierte, und zum anderen dadurch, daß er - ich erwähnte das bereits - die Geltungsdauer des Gesetzes auf dieses Jahr beschränkte. Ich bitte, mir zu glauben, daß der Finanzausschuß des Bundesrates die Dekkungsvorschläge nach sehr gründlicher und gewissenhafter Prüfung erarbeitet hat. Dabei will ich nicht verschweigen, daß diese Reduzierung der Ergänzungszuweisungen auf 250 Millionen DM für die steuerschwachen Länder sehr schwer zu tragen ist und daß weiter die Beschränkung der Geltungsdauer auf ein Jahr die erforderliche mittelfristige Haushaltsvorausschau - vielleicht sollte man auch Planung sagen - außerordentlich erschwert. Sie werden Verständnis dafür haben, daß der Bundesrat an diese weitgehende Selbstbeschränkung die Erwartung knüpft, daß sich der Bundestag den vorgebrachten Argumenten nicht verschließt.
Ich darf im Namen des Bundesrates an die gemeinsame Verantwortung für die Stärkung der föderativen Ordnung in den Gliedstaaten, wie es im Bundesrat formuliert worden ist, appellieren. Ich darf an Sie appellieren, meine Damen und Herren, den Gesetzentwurf in vollem Umfang zu billigen.
Ich möchte hier wiederholen, was Ihnen ebenfalls schriftlich vorliegt. Es hat zweimal den umgekehrten Fall gegeben, den Fall nämlich, daß der Bund in eine Haushaltssituation kam, in der er an die Hilfsbereitschaft der Länder appellierte unter der Überschrift, die uns gemeinsam verbindet und die man als Forderung zur Bundestreue bezeichnen kann. Die Länder haben ohne rechtliche Verpflichtung im Jahre 1962 eine Hilfe von über einer Milliarde DM gewährt und im Jahre 1960 mit einer halben Milliarde DM den Bund bei der Entwicklungshilfe entlastet. Die Länder haben sich damit praktisch zu der sich aus der Struktur unseres Bundes ergebenden Verpflichtung bekannt. Ich denke, Sie werden Verständnis dafür haben, wenn auch wir nun, noch dazu gestützt auf den klaren Wortlaut des Grundgesetzes, zur Bundestreue mahnen. Das erfordert, daß Bundestag und Bundesregierung die finanzschwachen Länder in dieser Situation nicht im Stich lassen.
Haben Sie auch bitte Verständnis dafür - ich komme jetzt zum Schluß -, daß wir das Fortsetzen der zweckbestimmten Bedarfszuweisungen an andere Länder nicht mit dem Grundsatz einer guten Zusammenarbeit des Bundes und der Länder vereinbaren können. Wenn der Bundesrat auf einer Legalisierung der aus Art. 107 des Grundgesetzes hervorgerufenen Forderung besteht, dann entspringt das auch der Achtung vor dem Geist unserer bundesstaatlichen Organisation, entspringt auch der Achtung, die die Länderregierungen vor der Beschlußfreiheit ihrer eigenen Parlamente bewahren, und schließlich unserer Pflicht, allen Bundesbürgern, wo immer sie wohnen und arbeiten und wo immer sie wohnen und arbeiten müssen, wenn auch nicht die gleichen, so doch mindestens angemessen vergleichbare Chancen für die Befriedigung ihrer berechtigten Interessen zu bieten.
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