seebohm (bundesminister für verkehr), 1958-01-16:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Erlauben Sie mir, daß ich zu diesem Gesetz einige Ausführungen mache, da es einige wichtige grundsätzliche Fragen berührt, die uns vielleicht nicht nur bei der Beratung dieses Gesetzes, sondern auch später in anderem Zusammenhang beschäftigen werden.
Das deutsche Luftrecht gilt, soweit es nicht dem Grundgesetz widerspricht, nach Art. 123 und Art. 124 GG als Bundesrecht fort. Durch das Besatzungsrecht ist es nicht aufgehoben, sondern nur zeitweise zum Teil suspendiert gewesen. Mit dem Wiederaufbau der deutschen Luftfahrt wurde auch die Erneuerung des deutschen Luftrechts in Angriff genommen. Das Grundgesetz, das in einer Zeit zustande gekommen ist, in der eine deutsche Luftfahrt nicht bestand, bestimmt zwar, daß der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Luftfahrt hat. Es durfte jedoch keine Vorschriften über die Luftfahrtverwaltung enthalten. Die Verwaltung war den alliierten Behörden vorbehalten. Das ist erst durch den Deutschlandvertrag geändert worden, der die Luftverkehrsverwaltung den deutschen Stellen wieder übertrug.
Das ursprünglich im Jahre 1922 erlassene Luftverkehrsgesetz und seine Durchführungsverordnungen sahen eine Reichsluftfahrtverwaltung mit Luftämtern vor. Aber das Grundgesetz beschränkt sich, wie ich eben sagte, auf eine Festlegung der Gesetzgebungskompetenz und mußte die Frage der Luftfahrtverwaltung offenlassen. Daher sind nach Inkrafttreten des Deutschlandvertrages die Verwaltungszuständigkeiten der Reichsluftfahrtverwaltung auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen übergegangen.
Die Frage, auf wen die Verwaltungszuständigkeiten der früheren Verwaltung, d. h. des Reichsluftfahrtministeriums und der Luftämter, übergegangen sind, mußte schnell gelöst werden. Wir haben deshalb im Jahre 1952 mit den Ländern verhandelt und am 31. Dezember 1952 durch eine Verwaltungsvereinbarung über die Abgrenzung der Verwaltungsbefugnisse zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der zivilen Luftfahrt eine Regelung getroffen. Daneben wurden dann die Aufgaben der Flugsicherung durch das Gesetz über die Bundesanstalt für Flugsicherung vom 23. März 1953 an diese Bundesanstalt und die Aufgaben der Zulassung des Luftfahrtgerätes und andere damit in Zusammenhang stehende Aufgaben durch das Gesetz über das Luftfahrtbundesamt vom 30. November 1954 dem Luftfahrtbundesamt übertragen.
Diese Regelungen haben sich bisher in der Praxis bewährt, da in allen wichtigen Verwaltungsfragen entweder der Bund im Einvernehmen mit den Ländern oder die Länder im Einvernehmen mit dem Bund verwaltungsmäßig tätig wurden.
Nun ist aber die Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Ländern nur abgeschlossen bis zu einer gesetzlichen Neuregelung. Das jetzt eingebrachte Gesetz ist die erste gesetzliche Neuregelung auf dem Gebiet des Luftrechts, die durch ein förmliches Gesetz getroffen wird. Der Entwurf des Änderungsgesetzes zum Luftverkehrsgesetz hat daher bis auf die wenigen Zuständigkeiten, die im Gesetz bereits festgelegt sind, in § 17 a Abs. 1 Nr. 14 die Ermächtigung vorgesehen, die Zuständigkeit der Luftfahrt durch Rechtsverordnung zu regeln. Diese Regelung erschien deshalb zweckmäßig, weil die Verwaltungszuständigkeiten der Luftfahrt auch bisher in der Verordnung über den Luftverkehr geregelt waren. Eine Regelung dieser Fragen durch Rechtsverordnung war einer Regelung durch formales Gesetz auch deswegen vorzuziehen, weil sie im Hinblick auf ihre leichtere Änderung elastischer ist.
Der Bundesrat hat bei der Beratung des vorliegenden Gesetzes jedoch vorgeschlagen, diese Ermächtigung zu streichen und die Verwaltungszuständigkeiten der Luftfahrt durch ein formelles neues Gesetz zu regeln. Obwohl die Bundesregierung die verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Begründung dieses Vorschlags des Bundesrats nicht anzuerkennen vermag, hat sie dem Vorschlag doch zugestimmt, um dieses vorwiegend technische Gesetz, an dessen baldiger Verabschiedung ihr gelegen ist, nicht durch diese Auseinandersetzungen über die Zuständigkeiten kopflastig werden zu lassen.
Sollte sich das Hohe Haus dem Vorschlag des Bundesrates anschließen, dann wird die Bundesregierung so bald als möglich ein Gesetz über die Zuständigkeiten in der Luftfahrt vorlegen. In diesem Gesetz müßten die bisherigen Zuständigkeiten der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern neu geregelt werden. Bei dieser Neuregelung müßte der Gesichtspunkt entscheidend sein, der auch bisher schon von Bedeutung war, daß nämlich die Luftfahrt als eine ihrer Natur nach überregionale Angelegenheit in der Bundesrepublik einheitlich gehandhabt werden muß. Zur Verwirklichung eines solchen Ziels der Einheitlichkeit in der Luftfahrtverwaltung gibt es drei Wege: die bundeseigene Verwaltung, die Bundesauftragsverwaltung und eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern.
Eine bundeseigene Verwaltung wird zwar von unserer Seite für erwünscht, aber nicht für unbedingt notwendig gehalten. Jedoch erscheint mindeDr.-Ing. Seebohm
stens eine Auftragsverwaltung im Sinne des Art. 85 des Grundgesetzes zweckmäßig und notwendig. Dazu ist aber ein verfassungsänderndes Gesetz erforderlich. Sollte der Weg einer solchen Auftragsverwaltung durch verfassungsänderndes Gesetz von dem Hohen Hause nicht für genehm gehalten werden, so würde eine gesetzliche Regelung im Sinne der bisherigen Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Ländern anzustreben sein. Der Übernahme der bisherigen Regelung steht jedoch entgegen, daß der Bundesrat abweichend von der Ansicht der Bundesregierung eine sogenannte Misch- oder Mitverwaltung, soweit es sich um Verwaltungsakte der Länder im Einvernehmen mit dem Bund handelt, für verfassungswidrig hält. Die Zuständigkeit müßte daher für die Verwaltungsakte an den Bund herangezogen werden, weil dieser im Hinblick auf die Notwendigkeit der Einheitlichkeit der Luftfahrtverwaltung nicht darauf verzichten kann. Die Zuständigkeiten des Bundes müßten auf das Bundesverkehrsministerium oder eine Bundesoberbehörde verteilt werden. Diese Frage ist nach verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu entscheiden; d. h. überregionale Aufgaben würden dem Bundesverkehrsministerium und Aufgaben, die diesen Charakter nicht haben, einer Bundesoberbehörde - voraussichtlich dem Luftfahrtbundesamt - zu übertragen sein.
Es scheint uns zweckmäßig, daß diese Probleme bei den Beratungen im Ausschuß eingehend geprüft werden. Wir möchten, bevor wir eine gesetzliche Regelung für die Zuständigkeiten vorschlagen - falls der Bundestag nicht der Meinung ist, daß sie im Wege der Rechtsverordnung geregelt werden sollten -, vorher im Verkehrsausschuß abstimmen, welcher dieser drei Wege Aussicht hat, eine entsprechend große Mehrheit Ides Bundestags zu bekommen, da wir sonst nicht in der Lage sind, gesetzlich diese Regelung nach den Grundgesetzbestimmungen durchzuführen.
Von dem materiellen Luftrecht, zu dem auch dieses Gesetz mit Ausnahme dieser und gewisser anderer Bestimmungen über die Zuständigkeit gehört, haben wir in der Vergangenheit zunächst diejenigen Teile erneuert, die sich auf die Erlaubnisse und Zulassungen für das Luftfahrtpersonal und das Luftfahrtgerät erstrecken. Zu diesem Zweck wurden insgesamt sechs Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrats erlassen, durch die im wesentlichen die Vorschriften der Verordnung über Luftverkehr mit ihren Anlagen geändert und den neuen Verhältnissen angepaßt wurden. Die Erneuerung des Luftverkehrsgesetzes wurde zurückgestellt, weil seine allgemeinen Vorschriften einstweilen ausreichten und die für die Erneuerung der Vorschriften notwendigen technischen Entwicklungen noch nicht abgeschlossen waren. Das ist inzwischen der Fall, so daß wir das Änderungsgesetz jetzt vorlegen konnten.
Ich bin hierüber auch besonders deswegen froh, weil das Änderungsgesetz überholte staatsrechtliche Begriffe der vergangenen Zeit aus dem Gesetzestext endlich beseitigen kann. Der Gesetzentwurf sieht vor allem Änderungen der öffentlichrechtlichen Vorschriften im ersten und dritten Abschnitt des Luftverkehrsgesetzes vor. Die privatrechtlichen Vorschriften des zweiten Abschnitts über Haftung und Versicherung bedürfen keiner besonderen Änderung mehr, weil diese schon durch das Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiete des Verkehrs und des Verkehrshaftpflichtrechtes am Schluß der zweiten Legislaturperiode vorgenommen worden sind.
Im ersten Abschnitt des Gesetzentwurfs sind vor allem die Vorschriften über die Erlaubnis für das Luftfahrtpersonal, die Zulassung des Luftfahrtgerätes und die Genehmigung von Luftfahrtgeländen und Luftfahrtunternehmungen erneuert. In Verbindung mit der Genehmigung von Luftfahrtgelände sind insbesondere die Vorschriften über den Bauschutzbereich geändert und Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren neu aufgenommen worden. Durch die neuen Vorschriften der §§ 10 a ff. sollen die notwendigen Beschränkungen in der Umgebung von Fluggeländen so elastisch gehalten werden, daß sie sowohl die Sicherheit des Luftverkehrs gewährleisten als auch die Rechte Dritter so wenig wie möglich beeinträchtigen. Die Vorschriften sollen außerdem die Voraussetzungen für den Übergang zum Düsenluftverkehr schaffen, mit dessen Anlaufen demnächst zu rechnen ist und der in der dritten Legislaturperiode des Bundestages eintreten wird.
Für das Entschädigungsverfahren bei den Rechtsbeschränkungen im Bauschutzbereich schließt sich der Gesetzentwurf dem Grundgedanken des Schutzbereichsgesetzes an. Die Enteignung ist im Sinne des Landbeschaffungsgesetzes geregelt.
Nach den Vorschriften des dritten Abschnitts des Gesetzentwurfs sollen an die Stelle von Bagatellstrafen Geldstrafen treten. Der Katalog der Tatbestände, auf den bei Strafen nicht verzichtet werden kann, ist bei der Neufassung des Gesetzes neu geordnet worden.
Ein Punkt, der mir noch besonderer Erwähnung wert zu sein scheint, betrifft die Luftaufsicht. Die Luftaufsicht ist zur Zeit im § 17 des Luftverkehrsgesetzes und in dem Luftaufsichtsgesetz nebst seinen Durchführungsvorschriften geregelt. Die Aufgaben der Luftaufsicht, die nach diesen Vorschriften früher als Aufgabe des Reichsluftaufsichtsdienstes von uniformierten Organen durchgeführt wurden, sind nach dem Grundgesetz insoweit auf die Länder übergegangen, als sie nicht nach dem Gesetz über die Bundesanstalt für Flugsicherung Aufgabe dieser Anstalt geworden sind. Bei der Durchführung der Luftaufsicht durch die Länder konnte zwischen diesen und dem Bund Einigung darüber erzielt werden, daß es nicht zweckmäßig sei, die Luftaufsicht durch besondere uniformierte Organe durchzuführen. Dabei war insbesondere die Erwägung maßgebend, daß eine uniformierte besondere Polizei im Weltluftverkehr international nicht üblich ist. Aus diesen Gründen haben die Länder auf den Verkehrsflughäfen Angehörige der Flughäfen und auf sonstigen Luftfahrtgeländen geeignete Persönlichkeiten der Sportfliegerei mit der Durchführung der Luftaufsicht beauftragt.
Im allgemeinen hat sich diese Regelung nach den bisherigen Erfahrungen bewährt. Ob aber bei zunehmendem Luftverkehr und insbesondere beim Einsetzen des Düsenluftverkehrs die bisherige Handhabung der Luftaufsicht durch die Länder ausreichend ist, muß die Zukunft lehren. Gewisse Bedenken gegen diese Regelung erblicken wir darin, daß die Angehörigen der Flughäfen bei der Durchführung der ihnen übertragenen Überwachungsaufgaben insofern in Konflikte geraten könnten, als sie entgegen ihrem natürlichen Bestreben, den Luftverkehr auf den Verkehrsflughäfen zu fördern, unter Umständen hemmend einschreiten müssen. Solche Überlegungen sind uns besonders bei dem Absturz eines Privatflugzeugs in der Nähe des Flughafens Langenhagen gekommen. Sollte sich herausstellen, daß dieser Gesichtspunkt durchschlagend ist, so wäre es Sache der Länder, zu überprüfen, ob sie auf den Flughäfen und den sonstigen Luftfahrtgeländen geeignetes eigenes Personal 'zur Durchführung der Luftaufsichtsaufgaben abstellen. Ansätze für eine solche Regelung sind bereits auf dem Flughafen Hamburg vorhanden.
Von der jetzigen Art der Durchführung der Luftaufsicht sollte man jedoch nur dann abweichen, wenn besondere Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß die bisherige Regelung auf den Verkehrsflughäfen wirklich nicht mehr ausreichend ist. Bei der Durchführung ,der Luftaufsicht auf den sonstigen Luftfahrtgeländen aber sollte man im Interesse der Sportfliegerei von der bisherigen elastischen Regelung nicht abweichen.
Der vorliegende Gesetzentwurf behandelt die Probleme der Luftaufsicht in Art. 1 unter Ziffer 21 und in Art. 5. Nach diesen Vorschriften, durch welche die alten, zum großen Teil überholten Vorschriften aufgehoben werden, ist es auch zukünftig rechtlich möglich, die Luftaufsicht nach den gleichen Gesichtspunkten wie bisher durchzuführen.
Ich darf mir erlauben, meine sehr geehrten Damen und Herren, im übrigen auf die eingehende Begründung zu diesem Gesetzentwurf Bezug zu nehmen und um recht baldige Verabschiedung zu bitten.