blank (bundesminister für arbeit und sozialordnung), 1961-04-19:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Bundesregierung hat in ihrer Regierungserklärung vom 29. Oktober 1957 versichert, den Familien mit Kindern ihre besondere Hilfe angedeihen zu lassen. In Durchführung dieser Zusage hat sie Ende 1958 einen Gesetzentwurf vorgelegt, der die Erhöhung des Kindergeldes für dritte und


Bundesarbeitsminister Blank
weitere Kinder von 30 auf 40 DM monatlich vorsah. Dieses Gesetz ist Anfang 1959 von diesem Hohen Hause verabschiedet worden.
Schon bei der Vorbereitung des damaligen Gesetzentwurfs war die Frage geprüft worden, ob - wie namentlich aus Kreisen der Familienverbände gewünscht wurde - an Stelle einer linearen Erhöhung des Kindergeldes für dritte und weitere Kinder ein Kindergeld für zweite Kinder eingeführt werden solle. Die Bundesregierung war jedoch der Auffassung, daß eine Erhöhung der Leistungen für die dritten und weiteren Kinder vorrangig sei, da die größeren Familien einer Hilfe am meisten bedürften, und deshalb die Gewährung von Kindergeld an Zweikinderfamilien zurückgestellt werden müsse.
Wenn bisher für Zweitkinder kein Kindergeld gewährt worden ist, so bedeutet dies nicht, daß für die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage der Zweikinderfamilien in den letzten Jahren nichts geschehen wäre. Neben der allgemeinen Steigerung des Realeinkommens infolge der günstigen Wirtschaftsentwicklung hat es eine erhebliche Erhöhung der Kinderfreibeträge im Einkommensteuerrecht dem einzelnen erleichtert, seine Familie zu unterhalten. Der Steuerfreibetrag für das zweite Kind, um das es hier geht, ist seit Inkrafttreten des Kindergeldgesetzes von 600 auf 1680 DM jährlich heraufgesetzt worden. In der sogenannten Proportionalzone des Steuertarifs, in der der Steuersatz einheitlich 20 % beträgt, führt der Freibetrag für das zweite Kind zu einer Verminderung der Steuerlast um 28 DM monatlich. Oberhalb der Proportionalzone - d. h. von einem Monatsverdienst von etwa 1500 DM an - ist die Steuererleichterung noch größer.
Der Steuerfreibetrag für Kinder kann sich aber nur dort als Erleichterung der Familienlast auswirken, wo eine Einkommensteuerpflicht besteht. Personen mit einem Monatslohn von weniger als 460 DM, die schon bei einem Kinde keine Lohnsteuer zu zahlen haben, nützt es nichts, daß ihnen bei Geburt eines zweiten Kindes ein Steuerfreibetrag für dieses Kind zuerkannt wird. Bei Monatsverdiensten zwischen 460 und 550 DM führt der Steuerfreibetrag für das zweite Kind zwar zu einer gewissen, aber nur geringen Entlastung.
Vom sozialen Standpunkt aus ist es nicht zu vertreten, daß die zusätzlichen Aufwendungen, die die Geburt eines zweiten Kindes für die Eltern mit sich bringt, gerade bei den niedrigen Einkommen von den Eltern voll durch Einschränkung des Eigenverbrauches getragen werden müssen, während bei den höheren Einkommen die Steuerermäßigung die Last vermindert. Das Ziel des Entwurfs ist es daher, den Familien mit zwei oder mehr Kindern, bei denen sich wegen der niedrigen Höhe ihres Einkommens der Steuerfreibetrag für das zweite Kind nicht oder nicht genügend auswirken kann, zu helfen.
Unter diesem Gesichtspunkt bitte ich, auch die im Entwurf vorgesehene Einkommensgrenze von 6600 DM jährlich oder 550 DM monatlich zu betrachten. Diese Grenze hat - nicht unerwartet - mancherlei
Kritik gefunden. Man kann sicher fragen, ob es nicht wünschenswert wäre, auch den Zweikinderfamilien mit einem Einkommen über 550 DM monatlich zu der Entlastung durch den Steuerfreibetrag noch das Zweitkindergeld von 25 DM zu gewähren. Es ist aber vom sozialen Standpunkt aus vordringlich, den Familien mit niedrigeren Einkommen eine Hilfe für die zweiten Kinder zu gewähren.
Wenn gegen den Entwurf das Bedenken geltend gemacht worden ist, daß „eine Bedarfsprüfung bei Familienleistungen als Eingriff in die private Sphäre und als entwürdigend empfunden werde", so darf ich zunächst darauf hinweisen, daß hier keine Bedürftigkeitsprüfung im Sinne der „Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge" vorgesehen ist. Dort werden außer den Einkommens- auch die Vermögensverhältnisse der Fürsorgeberechtigten geprüft, um sicherzustellen, daß zunächst alle eigenen Mittel eingesetzt werden, bevor die Fürsorge eintritt. Beim Zweitkindergeld handelt es sich dagegen darum, daß von einer bestimmten Einkommensgrenze an im Hinblick auf die Vorteile der Steuerfreibeträge eine besondere Schutzbedürftigkeit nicht mehr als gegeben angesehen werden soll.
Die Einführung einer Einkommensgrenze ist auch keine ungewöhnliche Besonderheit gerade des vorliegenden Gesetzentwurfs. Auch andere Vorschriften, bei denen es sich um Leistungen aus öffentlichen Mitteln oder um den Verzicht auf öffentliche Einnahmen handelt, sehen Einkommensgrenzen vor. Ich erinnere an die Unterhaltshilfe im Lastenausgleich, an die Ausgabe von Volkswagenaktien, an die Studentenförderung nach dem Honnefer Modell und an die Regelung der Miet- und Lastenbeihilfen.
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Auch im Steuerrecht werden Vergünstigungen bestimmter Art nur Beziehern niedriger Einkünfte eingeräumt. Die progressive Gestaltung des Einkommensteuertarifs kann in diesem Zusammenhang ebenfalls am Rande erwähnt werden. Vor allem hat es aber auf den verschiedensten Gebieten der sozialen Sicherheit von jeher Einkommensgrenzen gegeben, und zwar aus gutem Grund, da bei höheren Einkommen die Notwendigkeit, den einzelnen gegen die Wechselfälle des Lebens durch die Gemeinschaft zu schützen, geringer wird, der einzelne vielmehr weitgehend für sich selbst sorgen kann. Weshalb es gerade beim Kindergeldrecht gegen die menschliche Würde verstoßen soll, wenn nur bis zu einer bestimmten Einkommenshöhe die Schutzbedürftigkeit bejaht wird, vermag ich nicht einzusehen.
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Über eines muß man sich bei der Stellungnahme zu der Frage von Einkommensgrenzen jedenfalls völlig klar sein: Je weiter der Kreis der Bezieher von Leistungen aus öffentlichen Mitteln ausgedehnt wird, um so weniger intensiv muß bei der natürlichen Begrenzung dieser Mittel die Hilfe für den einzelnen bleiben.
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Bundesarbeitsminister Blank
Im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten, die sich bei der derzeitigen Lage des Bundeshaushalts ergeben - auch der Finanzausschuß des Bundesrates hat ja anerkannt, daß Deckungsvorschläge für eine wesentliche Erhöhung der Aufwendungen des Bundes über 375 Millionen DM hinaus im Haushaltsjahr 1961 bzw. 500 Millionen DM im Haushaltsjahr 1962 nicht gemacht werden können - wäre ein Verzicht auf die Einkommensgrenze nur möglich bei einer Senkung des Zweitkindergeldes unter 25 DM monatlich. Damit wäre jedoch eine wirksame Hilfe für dic Familien nicht mehr gegeben. Sollten später einmal größere Mittel aus dem. Bundeshaushalt fur Familienleistungen eingesetzt werden können, so wird nach meiner Auffassung immer noch sorgfältig geprüft werden müssen, ob es nicht sinnvoller wäre, zunächst die Hilfe für die wirklich kinderreichen Familien zu verstärken, bevor man sich entschließt, etwa auch Zweikinderfamilien mit höherem Einkommen, bei denen sich der Freibetrag für das zweite Kind schon als beträchtliche Steuerermäßigung auswirkt, Zweitkindergeld zu gewähren.
Aus dem, was ich soeben über die Einkommensgrenze gesagt habe, war bereits zu entnehmen, daß die Finanzierung des Zweitkindergeldes ausschließlich aus allgemeinen Haushaltsmitteln des Bundes erfolgen soll. Damit wird bei dem Zweitkindergeld den Bedenken Rechnung getragen, die von weiten Kreisen der mittelständischen Wirtschaft und auch von den lohnintensiven Großbetrieben dagegen geltend gemacht werden, daß die Mittel für die Kindergeldgewährung nach den bisherigen Kindergeldgesetzen fast ausschließlich durch Beiträge der Unternehmer nach der Lohnsumme aufgebracht werden. Einwendungen gegen die in dem Entwurf vorgesehene Lösung der Finanzierungsfrage für das Zweitkindergeld, die auch im Sinne der Entschließung dieses Hohen Hauses vom 26. Februar 1959 liegt, sind mir bisher nicht bekanntgeworden. Ich darf es daher insoweit wohl bei diesen wenigen Worten bewenden lassen und wegen der Einzelheiten der finanziellen Auswirkungen auf die schriftliche Begründung verweisen.
Kritik haben dagegen die organisatorischen Bestimmungen des Entwurfes gefunden, so daß ich hierauf eingehen muß. Der Entwurf sieht als Träger der Kindergeldzahlung eine für das ganze Bundesgebiet zuständige Kindergeldkasse vor. Sie soll als Anstalt des öffentlichen Rechts in enger Anlehnung an die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung errichtet werden. Die Kindergeldkasse soll als Organ im wesentlichen die Organe der Bundesanstalt übernehmen. Sie soll nicht über eigenes Personal oder Räumlichkeiten verfügen, vielmehr sollen die Dienststellen der Bundesanstalt - von den wenigen den Organen der Kindergeldkasse übertragenen Aufgaben abgesehen - das Gesetz als Auftragsangelegenheit durchführen.
Ich gebe gern zu, daß die Durchführung der Kindergeldgesetzgebung für zweite Kinder und für dritte und weitere Kinder durch verschiedene Träger der Kindergeldzahlung auch nach meiner Auffassung ein unerfreulicher Zustand ist,
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der nur für eine kurze Übergangszeit gelten kann.
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Die Kindergeldkasse soll - das kommt in der Begründung und auch im Text des Entwurfs zum Ausdruck - sobald als möglich auch die Aufgabe übernehmen, das Kindergeld für dritte und weitere Kinder auszuzahlen. Ich bedauere, daß ich Ihnen den in meinem Ministerium zurerst ausgearbeiteten Entwurf, der die seit langem gewünschte Vereinheitlichung der Kindergeldgesetzgebung bringen sollte, nicht vorlegen kann. Ich habe mich überzeugen müssen, daß die vielschichtigen Probleme, die eine grundlegende Reform der Kindergeldgesetzgebung aufwirft, insbesondere die Frage der Finanzierung der Gesamtheit der Kindergeldleistungen, in der jetzt ablaufenden Legislaturperiode nicht mehr so gründlich beraten werden können, wie dies notwendig erscheint. Um die erwünschte, baldige Hilfe für die zweiten Kinder nicht zu gefährden, hat sich die Bundesregierung daher entschlossen, den Entwurf auf die vorliegende Regelung des Zweitkindergeldes zu beschränken. Bei allen Ihren Überlegungen zu den organisatorischen Vorschriften bitte ich Sie aber zu berücksichtigen, daß die Kindergeldkasse später auch die Kindergeldzahlung für die dritten und weiteren Kinder übernehmen soll.
Bei aller Kritik, die an der Errichtung einer Kindergeldkasse in Anlehnung an die Bundesanstalt laut geworden ist, scheint mir doch Übereinstimmung darüber zu bestehen, daß die Errichtung einer völlig neuen Organisation mit eigenem Verwaltungsapparat sowohl aus Gründen der Sparsamkeit in der Verwaltung wie im Hinblick auf die Unmöglichkeit, im Zeichen der Vollbeschäftigung geeignete Arbeitskräfte für eine neue Organisation zu gewinnen, nicht in Frage kommt; die Anlehnung des Trägers der Kindergeldzahlung an eine bestehende Verwaltung erscheint daher notwendig. Soweit ich sehe, wird auch nicht beanstandet, daß von der Übertragung der Zweitkindergeldzahlung an die bei den Berufsgenossenschaften errichteten Familienausgleichskassen Abstand genommen wurde, vielmehr deren spätere Auflösung vorgesehen ist. Ich darf daraus schließen, daß die Darlegungen der Familienausgleichskassen, sie könnten die Zahlung des Zweitkindergeldes weder personell noch raummäßig bewältigen, die Offentlichkeit überzeugt haben.
Von vielen Seiten wird dagegen gefordert, daß die Finanzämter mit der Durchführung der Kindergeldzahlung betraut werden sollten. Für eine solche Lösung scheinen auch gerade die Finanzierung des Zweitkindergeldes aus allgemeinen Haushaltsmitteln und die Einführung einer Einkommensgrenze zu sprechen. Bei der Beantwortung der Großen Anfrage der SPD in der Sitzung dieses Hohen Hauses vom 28. Oktober 1960 habe ich bereits darauf hingewiesen, daß in meinem Ministerium gemeinsam mit dem Familienministerium für das Zweitkindergeld zunächst eine „Finanzamtslösung" erwogen wurde. Der Vorschlag ist aber auf die entschiedene und einheitliche Ablehnung der Finanzminister der Länder gestoßen.
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Bundesarbeitsminister Blank
Wenn ich auch nicht alle Bedenken der Länderfinanzverwaltungen teile, so habe ich mich jedoch davon überzeugen lassen, daß die Schwierigkeiten einer Übertragung der Aufgaben an die Finanzämter erheblich größer sind, als meist angenommen wird.
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Insbesondere hätte die Gewährung von Leistungen einschließlich der damit verbundenen Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen den Aufbau eines neuen, zusätzlichen Verwaltungsapparates erfordert. Eine genauere Untersuchung zeigt auch, daß - entgegen einer verbreiteten Annahme - greifbare Unterlagen zur Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen bei den Finanzämtern nicht vorliegen und daß es ihnen auch an Erfahrungen bei dieser Art der Verwaltungstätigkeit fehlt. Es gibt auch zu denken, daß zwar mehrere Staaten ihre Familienleistungen aus Steuermitteln finanzieren, daß aber - von Osterreich abgesehen - keiner dieser Staaten seine Finanzverwaltung mit der Gewährung der Leistungen betraut hat. Die Durchführung der Familienzulagengesetze ist vielmehr, soweit nicht besondere Organisationen geschaffen worden sind, den Stellen übertragen, die für andere Leistungen der sozialen Sicherheit zuständig sind.
Auch in der Bundesrepublik erscheint daher beim Kindergeld, das heute international als ein Teilgebiet der sozialen Sicherheit anerkannt ist, die Anlehnung an einen Träger der sozialen Sicherheit als die natürlichste Lösung. Die besten Voraussetzungen für eine solche Anlehnung bietet dabei die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung. Gewiß ist der Hinweis richtig, daß die Kindergeldzahlung nicht im inneren Zusammenhang mit dem traditionellen Aufgabenbereich der Bundesanstalt steht. Welcher Stelle man aber auch immer die Kindergeldgewährung übertragen sollte, überall wird es sich dabei - wenn man die bei den Berufsgenossenschaften errichteten Familienausgleichskassen ausnimmt - für die betreffende Stelle um einen neuen Aufgabenbereich handeln. Während die Finanzämter über keine Erfahrungen auf dem Gebiete der sozialen Leistungen verfügen, sind die Arbeitsämter mit solchen Aufgaben bestens vertraut, da sie auch heute schon die Voraussetzungen für die Gewährung von Kindergeld und Familienzuschlägen an Arbeitslose prüfen. Gegenüber den Familienausgleichskassen besteht bei der Bundesanstalt der Vorteil, daß bei ihr die zahlreichen Übergänge von Kasse zu Kasse infolge der Fluktuation der Arbeitskräfte von Wirtschaftszweig zu Wirtschaftszweig mit allen ihren Schwierigkeiten fortfallen. Der organisatorische Aufbau der Bundesanstalt ermöglicht auch die zentrale kassenmäßige Bearbeitung der Auszahlungen für das ganze Bundesgebiet und damit die Verwendung moderner Büromaschinen in einem ganz anderen Umfang, als das bei den Familienausgleichskassen möglich ist und selbst bei den Finanzämtern durchzuführen wäre.
Die Arbeitsämter erfüllen auch die personellen und raummäßigen Voraussetzungen für die Übernahme der neuen Aufgabe. Ich möchte aber ausdrücklich bemerken, daß sich nicht die Bundesanstalt um die neue Aufgabe bemüht hat,
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sondern ,daß ich, nachdem sich sowohl die Finanzverwaltung wie die Familienausgleichskassen außerstande erklärt hatten, die Zahlung von Zweitkindergeld zu übernehmen, an den Herrn Präsidenten der Bundesanstalt mit der Bitte herangetreten bin, doch zu prüfen, ob ,die verwaltungsmäßigen Voraussetzungen für die Beauftragung der Bundesanstalt gegeben seien. Für die Bundesanstalt sprach dabei auch, daß ein Teil der Verwaltungsarbeit, der sich aus der Notwendigkeit einer periodischen Überprüfung des Fortbestehens der Anspruchsvoraussetzungen ergibt, in die Sommermonate verlegt werden kann, in denen der Arbeitsanfall in den Versicherungsabteilungen der Arbeitsämter geringer ist als im Winter.
Bei der Beratung des Entwurfs im Bundesrat ist bezweifelt worden, ob die Errichtung einer besonderen Kindergeldkasse überhaupt notwendig sei oder ob nicht ,die Aufgabe der Bundesanstalt unmittelbar als Auftragsangelegenheit übertragen werden könnte.
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Die Bundesregierung hat die Gründe für die im Entwurf getroffene Regelung in der schriftlichen Stellungnahme zu den Vorschlägen des Bundesrates dargelegt, sich aber bereit erklärt, im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens die Notwendigkeit einer Kindergeldkasse nochmals zu überprüfen. Die Erörterung dieser Frage kann daher meines Erachtens den zuständigen Ausschüssen überlassen bleiben.
Meine Damen und Herren, der Entwurf wird sicher nicht alle Wünsche befriedigen, aber er bringt einen erheblichen sozial- und familienpolitischen Fortschritt. Die Zahl der dritten und weiteren Kinder, für die nach den bisherigen Kindergeldgesetzen Kindergeld gewährt wird, beläuft sich nach dem letzten Bericht des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen auf rund 1,7 Millionen Kinder. Die Zahl der durch den Entwurf neu in die Kindergeldgesetzgebung einbezogenen Kinder beträgt annähernd 1,6 Millionen.
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Die Zahl der Kinder, für die ein Anspruch auf Kindergeld besteht, wird sich also nach diesem Entwurf annähernd verdoppeln.
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Das Zweitkindergeld erfordert - bezogen auf das volle Kalenderjahr - einen Aufwand von rund einer halben Milliarde Deutsche Mark, die der Bund allein aufzubringen hat. Das, meine Damen und Herren, ist sicher auch eine beachtliche Leistung.
Ich bitte Sie daher, den Entwurf zu billigen und ihn bald zu verabschieden.
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