Seebohm (bundesminister für verkehr), 1964-06-10:
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich darf mir ,auch in diesem Fall erlauben, der Beantwortung der Großen Anfrage einige kleine Bemerkungen persönlicher Art vorauszuschicken.
Herr Kollege Seifriz, das dritte Memorandum der Küstenländer über die Lage der Seeschiffahrt ist am 3. Juni, also vor 7 Tagen, übergeben worden und hat natürlich noch nicht Grundlage der Beratungen der Bundesregierung sein können.
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- Verzeihen Sie, davon habe ich nicht gesprochen. Ich habe nicht gesagt, daß es nicht interessant sei. Es ist durchaus interessant. Ich habe nur festgestellt, daß es nicht Grundlage ,der Beratung hat sein können und daß es infolgedessen noch nicht Gegenstand des Inhalts der Beantwortung sein kann.
Zweitens eine ganz persönliche Bemerkung: Ich habe seit Jahren 150 Millionen DM im Jahr für die Seeschiffahrt verlangt und sie von diesem Hohen Hause nicht bewilligt bekommen.
Ich darf nun die Große Anfrage Drucksache IV/2227 namens der Bundesregierung beantworten. Gemäß der Gliederung der Anfrage darf ich zunächst einen allgemeinen Überblick über die Stellung, Lage und Zukunft der deutschen Seeschiffahrt geben, um dann auf die Einzelfragen einzugehen.
Die deutsche Handelsflotte umfaßt gegenwärtig - Stichtag 1. Mai 1964 - 5,4 Millionen BRT. Davon entfallen 402 000 BRT auf Schiffe unter 500 BRT. Sie nimmt damit in der Rangfolge ,der Handelsflotten der Welt den elften Platz ein. Mit einer Vorkriegstonnage von 4,25 Millionen BRT stand die Handelsflotte des Deutschen Reiches 1938 an fünfter Stelle und 1914 mit 5,46 Millionen BRT an zweiter Stelle. Von der heutigen Reedertonnage - 4,93 Millionen BRT, Stand: 1. Januar 1964 - entfallen etwa 44 % auf die Linienschiffahrt, 36 % auf die Trampschifffahrt, 3 % auf Spezialschiffe und 17 % auf Tanker. Sie wissen, meine sehr verehrten Damen und Herren, daß wir vor einigen Jahren noch den zehnten Platz eingenommen haben, aber inzwischen auf den elften Platz zurückgefallen sind.
Das Durchschnittsalter der deutschen Reedertonnage betrug am 1. Januar 1964 neun Jahre. Das Schwergewicht unserer Flotte liegt bei Einheiten bis zu 10 000 BRT; rund 68 % gehören in diese Klasse. Es gibt bisher nur elf Schiffe mit einem Raumgehalt von über 30 000 BRT.
Die Reedertonnage - ohne Küstenschiffahrt - steht ohne die Partenreedereien im Eigentum von 238 Unternehmen und Unternehmensgruppen, von denen die acht größten Reedereien jeweils über 100 000 BRT bewirtschaften, 16 mittlere Unternehmen jeweils zwischen 50 000 und 100 000 BRT - das sind also zusammen 24 größere Reedereien - und 94 Unternehmen eine Tonnage zwischen 5000 und 50 000 BRT besitzen. Von den 238 Unternehmen und Unternehmensgruppen verfügen 120 Unternehmen, also die Hälfte, nur über eine Tonnage unter 5000 BRT, zum Teil nur über 1 bis 2 Schiffe mit weniger als 1000 BRT.
Der Wiederaufbau dieser Handelsflotte nach dem letzten Kriege beruht auf dem Zusammenwirken privater und staatlicher Initiative. Da die Reeder für ihre Kriegs- und Nachkriegsverluste keine Versicherungsleistungen oder sonstige Entschädigungen erhalten haben und da auch die staatlichen Hilfen nur aus Krediten - u. a. 491,5 Millionen DM aus dem ERP-Sondervermögen -, aus steuerlichen Maßnahmen und seit 1955 aus sehr begrenzten Zinsbeihilfen bestanden haben, mußten diese Methoden der Finanzierung des Wiederaufbaus der deutschen Handelsflotte natürlich zu einer sehr hohen Verschuldung der Reeder führen. Wir haben den Aufbau


finanziert, wir konnten ihn aber nicht sofort bezahlen. Trotzdem ist es gelungen, eine insgesamt durchaus leistungsfähige Flotte zu schaffen, die sich heute wieder in allen Fahrtgebieten der Welt betätigt.
Das Tonnageüberangebot in der weltweiten Seeschiffahrt und die schnell fortschreitende technische Entwicklung im letzten Jahrzehnt drücken seit Jahren auf die Frachtraten, die einen Stand erreicht haben, der nur noch solche Unternehmen rentabel wirtschaften läßt, die über wettbewerbsfähige Schiffe verfügen und ihren Betrieb rationell organisiert haben. Zu dem harten Wettbewerb nach marktwirtschaftlichen Prinzipien kommen ein weitverbreiteter und immer mehr zunehmender Dirigismus und Protektionismus in vielen Staaten. Sogar in den Ländern, die grundsätzlich am Prinzip der freien Wirtschaft festhalten, zeigt sich, daß der Staat häufig die Entwicklung und das Schicksal der Handelsflotte zu seiner eigenen Angelegenheit macht und infolgedessen mit mehr oder weniger verdeckten Maßnahmen einspringt, um den Besitzstand der eigenen Handelsflotte zu wahren oder zu mehren. Infolgedessen bestehen im Wettbewerb mit konkurrierenden ausländischen Handelsflotten erhebliche Verzerrungen zuungunsten der deutschen Reeder.
Auf diesem schwierigen internationalen Markt muß sich die deutsche Seeschiffahrt betätigen und behaupten. Wegen der hier wirksamen Kräfte kann auch sie dabei auf staatliche Unterstützung zur Zeit noch nicht verzichten. Trotzdem können die Möglichkeiten der künftigen Beschäftigung der deutschen Handelsflotte unter .der Voraussetzung positiv beurteilt werden, daß die Bundesrepublik als hoch industrialisiertes Land stets einen großen Überseehandel haben wird, der ein wesentlicher Faktor für die erfolgreiche Betätigung einer angemessenen Handelsflotte ist. Damit ist aber noch nichts Positives über den wirtschaftlichen Erfolg der deutschen Handelsschiffahrt ausgesagt. Hierzu wird allerdings die Struktur unserer Handelsflotte auch künftig je nach der Entwicklung den sich ständig ändernden Verhältnissen in 'der internationalen Seeschiffahrt angepaßt werden müssen. Gegenwärtig ist eine gewisse Konzentration unvermeidlich, weil in Zukunft nur noch kapitalstarke Unternehmen in der Lage sein werden, die immer größer und schneller und damit immer teurer werdenden Schiffe anzuschaffen und zu betreiben.
Diese Gesamtdarstellung sei vorausgeschickt. Nun darf ich die einzelnen Fragen beantworten:
Zu Frage 1: a) Angesichts der geschilderten Lage ist die Bundesregierung - wie bereits gesagt - der Auffassung, daß die mit relativ hohen Fremdmitteln belastete deutsche Seeschiffahrt gegenwärtig auf die Hilfe des Bundes und der Länder angewiesen ist, weil ohne diese Hilfe viele Unternehmen die zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit gebotene Erneuerung und Rationalisierung ihrer Tonnage nicht durchführen könnten.
b) Die Haushaltslage setzt den finanziellen Förderungsmaßnahmen des Bundes Grenzen, die dazu zwingen, die mögliche Hilfe so zu gestalten und einzusetzen, daß ein möglichst großer Nutzeffekt für die deutsche Volkswirtschaft erzielt wird. Dieser Sachlage würde eine möglichst breite und gleichmäßige Streuung der Förderungsmaßnahmen nicht gerecht werden; vielmehr hilft nur ein gezielter Einsatz nach wirtschafts- und schiffahrtspolitischen Gesichtspunkten. Über die Maßnahmen, die am besten geeignet sind, zur vordringlichen Strukturverbesserung der Handelsflotte beizutragen, haben die beteiligten Bundesressorts, die Küstenländer und die Schiffahrtsverbände Überlegungen angestellt, die sich zu verschiedenen Plänen verdichtet haben, die gegenwärtig noch erörtert und aufeinander abgestimmt werden. Einvernehmen besteht bereits darüber, daß reine Kostenhilfen für die notwendige Strukturverbesserung nicht ausreichen.
Zu Frage 2: Die Bundesregierung beobachtet die Entwicklung der wirtschaftlichen Verhältnisse der deutschen Reedereien mit großer Aufmerksamkeit. Ihr sind die Sorgen vieler, insbesondere kleinerer Reedereien nur zu gut bekannt. Die vorgetragene Feststellung, daß die deutschen Reedereien durchschnittlich mit 85 % Fremdkapital arbeiten, trifft in dieser Verallgemeinerung nicht zu. Diese Zahl mag vielleicht bei der Bildung eines Gesamtdurchschnitts für 'alle deutschen Reedereien zutreffen, wenn eine Gewichtung nach der Tonnage nicht zugrunde gelegt wurde. Ferner ist zu beachten, daß unter den deutschen Reedereien mit Bezug auf die Kapitalstruktur sehr erhebliche Unterschiede bestehen. Gerade die Mehrzahl der schiffahrtspolitisch besonders bedeutungsvollen Reedereien weist eine teilweise wesentlich günstigere, wenn auch keineswegs voll befriedigende Kapitalstruktur auf.
Nach einer Untersuchung, die auf den Verhältnissen zum Jahresende 1962 beruht und bei der 72 % der deutschen Linientonnage und 24 % der Tramp-tonnage - ohne Küstenschiffahrt - erfaßt wurden, ergab sich, daß Reedereien mit 59 % der einbezogenen Tonnage mit Eigenmitteln von über 25 % des Anlagevermögens arbeiten. Dieses Bild würde sich noch verbessern, wenn man die Werksflotten und Küstenschiffahrtsbetriebe in diese Untersuchung einbezogen hätte. Das Bild ist ferner deshalb nicht voll zutreffend, weil bei den genannten Zahlen auch die Wiederaufbaudarlehen des Bundes als Fremdkapital eingesetzt worden sind, obwohl diese Darlehen in vieler Hinsicht den Eigenmitteln ähneln.
Schließlich ist in diesem Zusammenhang noch auf eine für die Seeschiffahrt typische Unternehmensform, nämlich die Partenreederei hinzuweisen, deren Besonderheit darin besteht, daß ihr Bestand auf die Lebensdauer des dazugehörigen Schiffes beschränkt ist.
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- Ich glaube, ich beantworte Ihre Anfrage, meine Herren. Es wäre ganz nett, wenn Sie die Antwort anhörten. Ich würde mich darüber freuen.
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Sie wird also durch den Verkauf oder Verlust des Schiffes aufgelöst. Diese Struktur bringt es mit sich, daß aus den Partenreedereien laufend überschüssige Mittel von den Mitreedern abgezogen und anderweitig verwendet werden. Deshalb weisen gerade die Partenreedereien in der Regel eine ungünstige Kapitalstruktur aus. Bei ihnen müßte zur Klärung der mit dem Eigenkapitalanteil zusammenhängenden Verhältnisse also zusätzlich untersucht werden, über welche Mittel die Mitreeder in ihrem sonstigen Vermögen verfügen.
Man kann infolgedessen wohl sagen, daß etwa 60 bis 70 % der deutschen Seeschiffahrtstonnage von Reedereien betrieben werden, deren Kapitalstruktur zur Zeit noch nicht als besorgniserregend oder gar existenzgefährdend anzusehen ist. Trotzdem sind die meisten dieser Reedereien allein aus eigener Kapitalkraft nicht in der Lage, ihren Schiffspark zu modernisieren, geschweige denn ihre Fahrtgebiete auszudehnen. Hier hilft die Bundesregierung durch Neubaudarlehen zu günstigen Bedingungen, für die in den letzten drei Jahren in den Bundeshaushalten insgesamt 134 Millionen DM bereitgestellt worden sind.
Entscheidend ist jedoch, daß zu den allzu geringen Eigenmitteln die Tatsache verzeichnet werden muß, daß es einer Vielzahl von kleineren und kleinsten Reedereien - aber auch einigen größeren Reedereien - äußerst schwer wird, sich im internationalen Wettbewerb nach ihrer Betriebskostenlage zu behaupten. Es handelt sich dabei um einen zahlenmäßig großen Teil der deutschen Seeschifffahrtsunternehmen, der aber im einzelnen - von Ausnahmen abgesehen - nur über eine unbedeutende Tonnage verfügt. Es kann hier nicht näher untersucht werden, weshalb es diesem Teil der Reedereien nicht oder noch nicht gelungen ist, ihre Lage nach dem Wiederaufbau zu konsolidieren. Zum Teil mag es an der Unternehmensstruktur liegen, zum Teil wird ihre Lage auch durch frühere geschäftliche Dispositionen bestimmt, die sich als wenig glücklich oder sogar als falsch erwiesen haben. Es ist müßig, deshalb diesen Unternehmen etwa Vorwürfe machen zu wollen; aber sie müssen natürlich die Folgen ihrer Dispositionen tragen. Es würde mit dem Prinzip der privaten Wirtschaft nicht zu vereinbaren sein, daß die Allgemeinheit ihnen derartige Unternehmerrisiken abnimmt. Soweit die Unternehmensstruktur als solche Mängel aufweist, muß die Initiative zu ihrer Verbesserung von den Unternehmern selbst ausgehen. Der Staat kann hierbei höchstens Hilfestellung geben. Nur da, wo ein übergeordnetes volkswirtschaftliches und schiffahrtspolitisches Interesse an der Erhaltung bestimmter Unternehmen besteht, ist eine weitergehende staatliche Hilfe vertretbar. Sie kann in einzelnen Fällen sogar unerläßlich sein.
Die Bundesregierung beabsichtigt aus diesen Gründen, wie in den vergangenen Jahren, auch im Haushaltsplan 1965 Mittel für Maßnahmen zur Förderung der deutschen Seeschiffahrt vorzusehen. Durch diese Bundeshilfen soll bei voller Wahrung des privatwirtschaftlichen Charakters der Seeschifffahrt in erster Linie die private Initiative der Schifffahrtsunternehmen angeregt und unterstützt werden, damit sie ihre Tonnage durch leistungsfähige, den heutigen Erfordernissen angepaßte Schiffsneubauten modernisieren und so die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Handelsflotte erhalten oder wiederherstellen können. In welchem Umfang die bereits seit 1962 laufende Neubauförderung in den nächsten Jahren fortgesetzt oder verstärkt werden kann und ob dabei auch noch andere Wege zu beschreiten sind, als sie bisher über den Haushalt ermöglicht wurden, hängt wesentlich von der künftigen Entwicklung der Schiffahrtskonjunktur und den haushaltsmäßigen Gegebenheiten ab. Die Bundesregierung ist sich bewußt, daß eine leistungsfähige deutsche Handelsflotte unbedingt notwendig ist. Sie wird deshalb diesem mit ihrer Hilfe nach dem Kriege verhältnismäßig rasch wiederaufgebauten wichtigen Wirtschaftszweig auch in Zukunft die Förderung zukommen lassen, die erforderlich und unter Berücksichtigung der jeweiligen Haushaltslage des Bundes möglich ist.
Obwohl das Schwergewicht der Bundeshilfen bei der Verbesserung der Tonnagestruktur liegen muß, prüft die Bundesregierung zur Zeit, ob und welche Maßnahmen daneben möglich sind, um geeigneten und förderungswerten Schiffahrtsunternehmen bei der gebotenen Konsolidierung zu helfen, wenn ihre Finanzkonstitution besonders schwach und ihr Fortbestand daher gefährdet ist oder sein wird. Dies wird sich im allgemeinen nicht durch bloßes Zuführen neuer Mittel erreichen lassen, sondern verlangt zunächst die äußersten Anstrengungen der Unternehmen und die Mitwirkung ihrer Gläubiger mit dem Ziel, aus notleidenden Betrieben durch u. U. auch sehr durchgreifende organisatorische und strukturelle Maßnahmen wieder rentable Schiffahrtsunternehmen zu machen. Vor kurzem haben dazu die Küstenländer und die Reeder Vorschläge gemacht, die sehr sorgfältig geprüft und bearbeitet werden. Auch bei der Konsolidierungshilfe sind dem Bund leider enge haushaltsmäßige Grenzen gesetzt, die es notwendig machen, daß vor allem in den Fällen, in denen nicht so sehr übergeordnete schiffahrtspolitische, sondern mehr regionale Interessen eine Rolle spielen, vornehmlich die Länder zur Konsolidierung finanziell beitragen.
Zur Frage 3: Der jährliche Erneuerungsbedarf der deutschen Handelsflotte ist auf etwa 300 000 BRT zu veranschlagen, wie Sie, Herr Kollege, schon dargelegt haben. Dabei kommt gegenwärtig dem Bau schneller Schiffe für die Linienfahrt und dem Bau großer Massenguttransporter besondere Bedeutung zu. Die Aufstellung eines festen Planes für mehrere Jahre für die in diesem Rahmen zu fördernden Neubauten ist zur Zeit nicht möglich und auch nicht zweckmäßig; denn einem solchen Plan stehen nicht nur sehr schwer zu überwindende haushaltsmäßige Schwierigkeiten entgegen, sondern er läßt sich auch deswegen schwerlich für längere Zeit im voraus festlegen, weil die Verhältnisse in der internationalen Seeschiffahrt ständig in Bewegung sind und eine laufende Anpassung erfordern. Wohl aber wird erwogen, im Rahmen der jeweiligen Haushaltsansätze wieder relativ kurzfristige Programme aufzustellen,


wie das in den ersten Jahren des Wiederaufbaus
der Handelsflotte mit Erfolg der Fall gewesen ist.
Zur Frage 4: Die Bundesregierung erwartet und hält es für selbstverständlich, daß Schiffahrtsunternehmen, die Bundeshilfen beanspruchen, zunächst alle Möglichkeiten der Selbsthilfe ausschöpfen. Diese Voraussetzung müßte insbesondere gelten, wenn künftig Konsolidierungshilfen in Betracht kommen sollen. Zur Selbsthilfe zählt dabei als erste Voraussetzung für die Bildung von Eigenkapital nicht nur die Sparsamkeit im betrieblichen und privaten Bereich, sondern dazu gehört auch die Verwirklichung aller Rationalisierungsmöglichkeiten im Schiffspark und in der Reedereiverwaltung. Ferner kann es in manchen Fällen zweckmäßig oder sogar notwendig sein, daß mehrere Unternehmen geeignete Betriebsfunktionen gemeinsam wahrnehmen oder schließlich durch einen mehr oder weniger engen Zusammenschluß größere und damit leistungsstärkere Reedereien bilden. Auf diese Weise ließen sich nicht nur die Kosten senken, sondern entwickelten sich auch bessere Dispositionsmöglichkeiten für den Einsatz der Schiffe, so daß diese Reedereien ein größeres, für ihre Wettbewerbsfähigkeit günstigeres Marktgewicht gewinnen könnten.
Zu Abschnitt II: Eine Verbesserung der Lage deutscher Reedereien wäre geeignet, die Umrüstung der Handelsflotte auf schnellere und größere Schiffe zu fördern. Die Neubauaufträge dürften traditionsgemäß überwiegend deutschen Werften zufließen. Insoweit wäre dies ein Beitrag zur Verbesserung der Situation unserer Schiffbauindustrie. Allerdings darf in diesem Zusammenhange nicht übersehen werden, daß die deutsche Werftindustrie für 60 bis 70 % ihrer Neubauproduktion auf Auslandsaufträge angewiesen ist.
Zu Abschnitt III. Frage 1: Die Bundesregierung hat jede Gelegenheit benutzt, um beim Abschluß von bilateralen Verträgen und Vereinbarungen Bestimmungen zum Ausschluß flaggendiskriminierender Maßnahmen durchzusetzen. Sie hat insbesondere den Entschließungen des Bundestages, wo immer möglich, Rechnung getragen, soweit in ihnen gefordert wird, Diskriminierungen der deutschen Seeschiffahrt durch geeignete Maßnahmen zu begegnen. Ich erinnere an die Bundestags-Entschließungen vom 3. Juni 1959, 14. Januar 1960, 14. März 1961 und 15. Mai 1963. So konnten bisher mit 58 Staaten geeignete Schiffahrtsbestimmungen sowohl in ratifikationsbedürftigen Verträgen als auch in sonstigen Abkommen wie Schiffahrtsprotokollen, Warenabkommen und Briefwechseln und entsprechende Schiffahrtsklauseln in 43 Kapitalhilfe- und Kapitalschutzverträgen in Form von Transport-, Lieferanten- und Nichtdiskriminierungsklauseln vereinbart werden.
Um diskriminierenden Maßnahmen anderer Staaten auch unilateral begegnen zu können, wurde die Bundesregierung im Außenwirtschaftsgesetz ermächtigt, gewisse Beschränkungen beim Abschluß von Fracht- und Charterverträgen zur Beförderung auf Seeschiffen unter fremder Flagge einzuführen; ich erinnere an die §§ 6 und 18 des Außenwirtschaftsgesetzes und an die §§ 46 und 44 Abs. 2 der Außenwirtschaftsverordnung.
Bisher ist von dieser Ermächtigung gegenüber Birma, Brasilien, Guatemala, Indonesien, Marokko und Venezuela Gebrauch gemacht worden. Schon die Einführung solcher Genehmigungsverfahren hat - bis auf eine Ausnahme, nämlich Birma - genügt, die Regierungen der genannten Länder zu veranlassen, eingetretene oder drohende Nachteile für die deutsche Seeschiffahrt zu mildern oder zu beseitigen.
Als weiteres unilaterales Abwehrinstrument gegen Flaggendiskriminierungen ist auch die Bestimmung des Zollgesetzes in § 21 Abs. 2 anzusehen, nach der als Retorsionsmaßnahme bei der Verzollung von Außenhandelsgütern der Obertarif angewandt werden kann. Hiervon ist jedoch bisher noch kein Gebrauch gemacht worden.
Damit hat die Bundesregierung - und das wird international voll anerkannt - im Kampf gegen die Flaggendiskriminierung erfolgreich gewirkt. Entscheidende Ergebnisse können allerdings erst dann erwartet werden, wenn es gelingt, im Verein mit den anderen, ebenfalls nach liberalen Grundsätzen arbeitenden Schiffahrtsnationen zu gemeinsamen Maßnahmen zu kommen. Bei der unterschiedlichen Interessenlage selbst unter diesen Ländern ist ein solches Ziel nicht leicht zu erreichen. Wir setzen aber unsere Bemühungen nachdrücklich fort, um dieses Ziel doch noch zu erreichen.
Zu Frage 2! Die Schiffahrtspolitik des Ostblocks und deren Einfluß auf die Wettbewerbslage der deutschen Seeschiffahrt werden mit großer Aufmerksamkeit verfolgt. Der Wettbewerb der Ostblockflaggen macht sich wegen der Eigenart des Schifffahrtsgeschäftes überwiegend auf den internationalen Seeverkehrsmärkten bemerkbar. Daher ist für ein nationales Vorgehen allein gegen die Ostblockschiffahrt und deren Praktiken leider wenig Raum. Hier können nur Erfolge erzielt werden, wenn innerhalb der freien Schiffahrtsnationen einheitliche Auffassungen entstehen. Diese Erkenntnis scheint sich nunmehr auch bei unseren anderen westlichen Partnern, mit denen wir im ständigen Kontakt stehen, durchzusetzen.
Die Bundesregierung hat in den letzten Jahren in mehreren bilateralen Vereinbarungen mit Ostblockländern den Interessen der deutschen Seeschiffahrt so weit wie möglich Rechnung zu tragen versucht. Solche Vereinbarungen wurden mit Bulgarien bereits 1954, mit Polen 1955, mit der UdSSR 1958 und mit Rumänien 1959 getroffen. Sie sind inzwischen mehrfach verlängert und verbessert worden.
Das Außenwirtschaftsgesetz räumt in § 6 Abs. 2 grundsätzlich Möglichkeiten ein, den Auswirkungen des ungleichen Wettbewerbs mit Wirtschaftsgebieten, in denen die Wirtschaftsverfassung von derjenigen der Bundesrepublik Deutschland abweicht, entgegenzuwirken. Die Anwendung solcher Möglichkeiten muß jedoch unter den verschiedensten Gesichtspunkten stets sehr sorgfältig geprüft werden.
Damit habe ich namens der Bundesregierung die Große Anfrage der Fraktion der SPD betreffend För6370 

derungsprogramm für die deutsche Seeschiffahrt beantwortet.
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