Müller-Emmert (NA), 1968-05-29:
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Unser geltendes politisches Strafrecht beruht großenteils noch auf dem Strafrechtsänderungsgesetz vom 30. August 1951. Es wurde während der Korea-Krise geschaffen, also zu einer Zeit des Kalten Krieges, die man fürwahr beim besten Willen nicht als normal bezeichnen kann. Entsprechend wurde dieses politische Strafrecht. Es zeichnet sich zur Zeit noch vielfach aus durch überängstlichen Perfektionismus, durch Vielstraferei und durch zu hohe Strafandrohungen, kurz, durch all das, was man als Hypertrophie des Strafrechts zu bezeichnen pflegt.
Hinzu kommt, daß manche Tatbestände zu unbestimmt und nicht so gefaßt sind, wie es einem rechtsstaatlichen Strafrecht entspricht, und daß damit zugleich die Garantiefunktion des objektiven Tatbestandes oft ausgehöhlt ist, indem manche wertneutrale Handlungen an die Grenze der Strafbarkeit kommen, wo sie eigentlich gar nicht hingehören. Weiter kommt hinzu, daß durch diese unbestimmten Tatbestände, wie sie im derzeit geltenden Recht noch anzutreffen sind, oftmals einer extensiven Auslegung durch die Gerichte Tür und Tor geöffnet ist.
Die Folge dieses Rechtszustandes war, daß durchaus nützliche und wünschenswerte Kontakte zwischen der Bevölkerung des geteilten Deutschlands bisher behindert worden sind. Der Bezug von manchmal sehr wichtigen politischen Dokumenten und Zeitschriften von drüben wurde mindestens in die Nähe von strafbaren Handlungen gerückt, selbst wenn dieser Bezug eigentlich nur zur Information oder zu wissenschaftlichen Zwecken geschah. Viele Strafbestimmungen haben uns darüber hinaus äußerst unangenehme Diskussionen über die Strafbarkeit beispielsweise von Kontakten zwischen west- und mitteldeutschen Sportverbänden gebracht und uns schließlich einige äußerst peinliche Zwischenfälle beschert im Zusammenhang mit Verhaftungen und Strafverfahren gegen Funktionäre aus dem anderen Teil Deutschlands, die in der Bundesrepublik zu Besuch weilten oder sich sonstwie hier aufhielten.
Diese Beispiele, meine Damen und Herren, zeigen eindrucksvoll, wie notwendig eine Reform auf diesem Gebiet ist. Diese Reform ist so dringend, daß es nicht mehr vertretbar war, sie im Rahmen der Gesamtreform des deutschen Strafrechts, mit der wir zur Zeit im Strafrechtsausschuß beschäftigt sind, zu erledigen. Das hätte nämlich zur Folge gehabt, daß sich diese Reform mindestens um weitere zwei bis drei Jahre verzögert hätte. Die allgemeine Meinung derer, die mit der Strafrechtsreform befaßt sind, war die, daß man die Reform des politischen Strafrechts vorziehen sollte, wie es nunmehr auch nach dem Willen aller drei Fraktionen geschehen ist.
Meine Damen und Herren! Die sozialdemokratische Bundestagsfraktion darf für sich in Anspruch nehmen, die Reform des Strafrechts insgesamt, speziell aber auch die Reform des politischen Strafrechts, schon sehr lange gefordert zu haben. Die SPD-Bundestagsfraktion hat angesichts der vielfach kritisierten Mängel des geltenden politischen Strafrechts und der Einwände gegen die Rechtsprechung in Staatsschutzsachen nicht nur diese ihre Forderung nach einer Reform erhoben, sondern sie hat darüber hinaus bereits in der vierten Sitzungsperiode des Bundestages einen eigenen Gesetzentwurf erarbeitet. Im Gegensatz zur damaligen Bundesregierung begnügte sich unsere Fraktion nicht damit - wie es damals geschah -, eine bloße Aufhebung des Strafverfolgungszwangs vorzuschlagen. Vielmehr hat die SPD-Bundestagsfraktion nach intensiven Vorarbeiten aus der Zeit ab 1963, nach Vorarbeiten, an denen Experten aus Wissenschaft und Praxis mitgearbeitet hatten, zum Ende der vierten Sitzungsperiode eine auf Änderung und Einschränkung der materiellen Strafvorschriften selbst abzielende Reformarbeit vorgelegt, die im Juni 1965 der Öffentlichkeit übergeben, anschließend von der SPD-Bundestagsfraktion nochmals überarbeitet und dann in der fünften Sitzungsperiode des Bundestages dem Hohen Hause im Dezember 1965 mit einer eingehenden Begründung vorgelegt wurde.
Ich darf in diesem Zusammenhang daran erinnern, daß es für eine Oppositionspartei, die wir damals waren, sehr schwierig ist, ohne Unterstützung der Fachleute der Ministerien einen Gesetzentwurf dieser Art zu formulieren, der äußerst schwierige und komplexe politische und strafrechtliche Probleme zum Inhalt hat. Die SPD-Bundestagsfraktion hat diese

Mühe nicht gescheut. Wir können heute mit Befriedigung feststellen, daß sich unsere Arbeit gelohnt hat, da unser Entwurf gewissermaßen die Initialzündung dafür war, daß es in dieser Sitzungsperiode zu einer Reform des politischen Strafrechts gekommen ist.
Wohl hat die damalige Bundesregierung nachträglich, neun Monate später, nämlich im September 1966, ebenfalls einen Entwurf zur Reform des politischen Strafrechts vorgelegt, dieser Entwurf war aber, wie die Beratungen im Strafrechtsausschuß des Bundestages klar ergeben haben, in vielfacher Hinsicht überholt und hielt den Beratungsergebnissen nicht stand.
Es ist noch darauf hinzuweisen - Herr Kollege Güde hat dies schon getan -, daß der Strafrechtsausschuß sich darüber hinaus noch mit einer dritten Konzeption einer politischen Strafrechtsreform zu beschäftigen hatte, nämlich mit der Reformarbeit, die 16 Professoren als Alternativ-Entwurf im Laufe des Jahres 1967 der deutschen Offentlichkeit vorgelegt haben, eine Konzeption, die fraglos in vielfacher Hinsicht sehr fruchtbare Ergebnisse beinhaltete, die teilweise Neuland betrat und die auch - das darf man offen einräumen - unsere Arbeit im Strafrechtsausschuß in mancher Hinsicht günstig und positiv beeinflußte.
Der Strafrechtsausschuß hat sich im Rahmen seiner sehr gründlichen, fast über zwei Jahre sich hindehnenden Beratungen auch der Mühe unterzogen, Experten aus allen Gebieten des Strafrechts, sowohl Professoren und Wissenschaftler als auch Praktiker, anzuhören. Insgesamt hat der Strafrechtsausschuß 37 Sachverständige gehört. Er hat aus der Vielzahl der vorgetragenen Meinungen und aus den drei Konzeptionen, die dem Strafrechtsausschuß vorlagen, einmal dem SPD-Entwurf, zum zweiten dem Regierungsentwurf und zum dritten dem Entwurf der Alternativ-Professoren, diejenigen Gedanken herausgezogen, die seiner Meinung nach notwendigerweise in ein neues politisches Strafrecht aufzunehmen waren. Es kann also in diesem Zusammenhang abschließend gesagt werden, daß die Vorlage, wie sie in zweiter Lesung die Billigung des Hauses gefunden hat, eine Zusammenfassung der besten Gedanken der drei Reformkonzeptionen beinhaltet, wobei - auch das muß gesagt werden - manchmal auch der Weg des Kompromisses gegangen werden mußte - wir räumen dies freimütig ein -, weil keine der drei Bundestagsfraktionen über die absolute Mehrheit in diesem Hause verfügt. Das bedeutet zwangsläufig, daß manchmal in schwierigen Fragen Kompromißentscheidungen notwendig waren, die für den einen Partner etwas hart und schwierig waren, für den anderen in anderen Punkten selbstverständlich ebenfalls, die aber letztlich heute von uns - ich meine damit die Koalitionsfraktionen - in jeder Weise durchgehalten wurden.
Meine Damen und Herren, gestatten Sie, daß ich im Anschluß an das und vielleicht in Ergänzung dessen, was Herr Kollege Güde gesagt hat, noch ganz kurz einige wichtige Punkte streife, die meines Erachtens im Rahmen dieser Debatte deshalb angeführt werden müssen, weil sie im Laufe dieser Diskussion noch nicht plastisch genug an die Offentlichkeit getreten sind und weil unsere Bürger sicher das Recht haben, zu erfahren, welches nun eigentlich die wichtigsten Neuerungen des politischen Strafrechts sind.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß der Strafrechtsausschuß zwei neue Vorschriften in Form der §§ 80 und 80 a beschlossen hat, die zukünftig die Vorbereitung und die Aufstachelung zu einem Angriffskrieg unter Strafe stellen, wobei bezüglich der Strafandrohung mit Hochverrat, Völkermord und Mord gleichgezogen wurde. Das bedeutet, daß zukünftig derjenige, der die Gefahr eines Angriffskrieges für die Bundesrepublik heraufbeschwört, damit rechnen muß, daß er unter Umständen in eine lebenslange Zuchthausstrafe genommen wird. Darüber hinaus wurden auch die Tatbestände des Hochverrats modernisiert, präzisiert und eingeengt. Ich glaube, hierzu sind weitere Ausführungen nicht notwendig.
Schließlich wurde das besonders wichtige Gebiet der bisherigen „Staatsgefährdung", das sich künftig „Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates" nennt, in - das darf ich wohl sagen - erheblicher Weise durchforstet. Es wurden Neuerungen erzielt, auf die wir alle besonders stolz sein können.
Von besonderer Bedeutung ist die neue Vorschrift über den Anwendungsbereich der spezielen Tatbestände der Organisationsdelikte. Diese neue Vorschrift über den Anwendungsbereich schränkt den räumlichen Geltungsbereich der wichtigsten Staatsgefährdungstatbestände, nämlich der Organisationsdelikte und der sogenannten vorbereitenden Sabotage, auf Tathandlungen innerhalb der Bundesrepublik ein. Diese Strafbestimmungen können also nur dann von den Gerichten angewendet werden, wenn der Beschuldigte eine entsprechende spezielle Tätigkeit im Bereich der Bundesrepublik ausgeübt hat. Hat er eine Tätigkeit außerhalb des Bereichs der Bundesrepublik ausgeübt, ist dies strafrechtlich für uns nicht relevant; insoweit ist in unserem Bereich keine strafbare Handlung begangen worden. Diese Einschränkung - auch das muß offen gesagt werden - ist bei nüchterner Betrachtungsweise deshalb geboten, weil von den Bewohnern des anderen Teils Deutschlands die Beachtung des Grundgesetzes und seiner Ausführungsgesetze in ihrem Heimatgebiet im anderen Teil Deutschlands, wo unser Grundgesetz keine Geltung hat, nicht verlangt werden kann.
Diese neue Regelung fördert fraglos den Gedankenaustausch zwischen den Deutschen in Ost und West. Der Besuch von Arbeiterkonferenzen und ähnlichen Veranstaltungen im anderen Teil Deutschlands wird künftig strafrechtlich nicht verfolgt. Ebenso werden Sportfunktionäre aus Mitteldeutschland wegen ihrer dort ausgeübten politischen Tätigkeit bei uns strafrechtlich nicht belangt, wenn sie in die Bundesrepublik einreisen.
Eine weitere wichtige Änderung im Bereich der Organisationsdelikte ist die, daß alle diese Organisationsdelikte auf das Feststellungsprinzip umgestellt sind. Das bedeutet, daß eine Bestrafung wegen Aufrechterhaltung des organisatorischen Zusammen9544 
halts einer verbotenen Partei oder Vereinigung oder einer ihrer Ersatzorganisationen erst dann möglich ist, wenn vorher durch das Bundesverfassungsgericht oder das zuständige Verwaltungsgericht endgültig festgestellt worden ist, daß es sich um eine verfassungswidrige und verbotene Partei oder Ersatzorganisation handelt. Der Strafrichter braucht daher nicht mehr wie bisher darüber zu befinden, ob eine Ersatzorganisation einer verbotenen Partei oder Vereinigung vorliegt. Diese Feststellung hat den Gerichten - das wissen wir alle aus unserer Praxis - bisher immer wieder Schwierigkeiten bereitet. Sie hat auch sehr oft zu fragwürdigen Entscheidungen geführt.
Für unsere innerdeutschen Beziehungen ist auch eine Streichung bzw. Einschränkung der vielfach kritisierten Vorschriften der §§ 92, 100 d Abs. 2 und 100 e des Strafgesetzbuches über den Nachrichtendienst und die Beziehungsaufnahme von Gewicht. Diese Bestimmungen haben bisher die innerdeutschen Beziehungen oft gestört. Die Kritik hat sich sowohl an einer zu weiten Fassung als auch an einer zu weitgehenden Handhabung dieser Vorschriften entzündet. Als strafbar wurde beispielsweise schon das Sammeln von Adressen für Einladungen zu mitteldeutschen Veranstaltungen oder die Sammlung von Informationen von FDGB-Vertretern über die Preise von Winterkartoffeln oder über die Höhe des Weihnachtsgeldes in der Bundesrepublik erfaßt. Solche und ähnliche Handlungen werden zukünftig nur noch bestraft, wenn sie darauf gerichtet sind, Staatsgeheimnisse für eine fremde Macht zu erhalten und ihr mitzuteilen, oder wenn eine geheimdienstliche Tätigkeit für eine fremde Macht dadurch ausgeübt wurde. Durch die letztgenannte Vorschrift über die geheimdienstliche Tätigkeit ist der vielfach geforderte zentrale Spionagetatbestand geschaffen worden. Dieser neue zentrale Spionagetatbestand geht nicht von losen Beziehungen, von losen Kontakten, sondern von einer echt durchgeführten Spionagetätigkeit aus. Viele bisher strafbare Fälle scheiden dadurch aus, Fälle, von denen Sportler, Wissenschaftler, Journalisten und Geschäftsleute betroffen waren, auch dann, wenn sie ohne Verratsvorsatz mit mitteldeutschen Stellen in Berührung gekommen waren.
In diesem Bereich der Delikte zum Schutze unseres demokratischen Rechtsstaates ist auch speziell die Vorschrift des § 93 zu behandeln, die nunmehr als § 86 umgewandelt wurde und die ein Propagandaverbotsdelikt durch verfassungsfeindliche Schriften beinhaltet. Auch hier wurde auf das Feststellungsprinzip abgestellt. Künftig bezieht sich diese Vorschrift nur noch auf Propagandamittel unanfechtbar verbotener Parteien oder Vereinigungen, auf das für Zwecke einer 'derartigen Organisation von außen eingeschleuste Propagandamaterial und auf Propagandamittel, mit denen Bestrebungen ehemaliger nationalsozialistischer Organisationen fortgesetzt werden sollen.
Der Begriff „Propagandamittel" wurde nach der von uns gefundenen Legaldefinition auf Schriften beschränkt, deren Inhalt sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richtet. Handlungen, die im Rahmen der staatsbürgerlichen Aufklärung und der Abwehr verfassungswidriger Bestrebungen vorgenommen werden, sind demnach nicht mehr strafbar. Die Auseinandersetzungen um diese Vorschrift haben wir auch heute in Form der Debatte über den Zeitungsaustausch erlebt. Ich darf in diesem Zusammenhang immerhin die Feststellung treffen, daß es der SPD-Bundestagsfraktion zusammen mit der CDU/CSU-Fraktion gelungen ist, hier einen ersten guten Schritt in die Zukunft zu machen und immerhin einen freien Zeitungsaustausch bis zum 31. März 1969 zu ermöglichen. Wir sind uns darüber im klaren, daß diese Regelung noch nicht der Weisheit letzter Schluß ist. Andererseits muß aber eingeräumt werden, daß sie ein 'mutiger Schritt nach vorn ist, und es muß immerhin die FDP gefragt werden, warum sie es nicht zum Zeitpunkt ihrer Koalitionstätigkeit fertiggebracht hat, auch schon diesen neuen mutigen Schritt zusammen mit ihrem damaligen Partner zu gehen.
Es ist noch einiges ganz kurz zu den Landesverratsvorschriften zu sagen. Insoweit haben Herr Kollege Arndt und Herr Kollege Güde schon einiges ausgeführt. Wichtig ist die Feststellung, daß der Begriff Staatsgeheimnis im Bereich der Landesverratsvorschriften erheblich eingeschränkt worden ist. Der Schutzbereich der Geheimnisse umfaßt jetzt nur noch Belange der äußeren Sicherheit; er ist also im wesentlichen auf den militärischen Bereich beschränkt worden. Diplomatische und andere Geheimnisse, die nicht im Interesse der äußeren Sicherheit geheimgehalten werden müssen, werden nicht mehr erfaßt. Sie sind allenfalls Regierungs- oder Amtsgeheimnisse, die allerdings auch strafrechtlich geschützt sind, nämlich einmal durch die Vorschriften über den zentralen Spionagetatbestand und zum anderen gegen unbefugte Weitergabe oder Veröffentlichung durch die Vorschriften über den Geheimnis- und Vertrauensbruch gemäß § 353 b und c des Strafgesetzbuchs.
Weiter muß darauf hingewiesen werden - eine Feststellung, die bisher noch nicht getroffen worden ist -, daß durch unsere neu gefundene Definition künftig die Anwendung der mit Recht scharf kritisierten Mosaiktheorie ausgeschlossen ist, die bisher Zusammenstellungen eines Gesamtbildes aus offenem Material als Staatsgeheimnis behandelte und dadurch die Arbeit der Publizistik erheblich erschwerte.
Durch eine Differenzierung der Tatbestände des Landesverrats und des Offenbarens von Staatsgeheimnissen wird nunmehr auch automatisch die Problematik des publizistischen Landesverrats gelöst. Wenn ein Journalist zukünftig im Rahmen seiner auf Informierung der Öffentlichkeit gerichteten Arbeit geheime Tatsachen bekanntgibt, wird dies nicht mehr mit dem gemeinen Landesverrat gleichgesetzt. Vielmehr wird ein solcher Journalist, wenn er sich strafbar gemacht hat, wegen „Offenbarens von Staatsgeheimnissen" bestraft.
Über das sogenannte illegale Staatsgeheimnis ist schon sehr viel gesagt worden. Ich darf in diesem Zusammenhang nur noch anführen, daß das Risiko der Illegalität derjenige trägt, der die Illegalität beDr. Müller-Emmert
hauptet. Behauptet er etwas Falsches, muß er sich gemäß der Auffangvorschrift des § 97 b - wie wir meinen mit Recht - gefallen lassen, auch entsprechend verurteilt zu werden.
Ich darf schließlich noch ein Wort zur Lockerung des Verfolgungszwanges sagen. Hierüber wurde, obwohl meines Erachtens auch dieser Teil unserer Vorlage von großer Bedeutung ist, nur wenig, genau gesagt: überhaupt nichts gesagt. Die SPD-Fraktion hat sich zunächst sehr dagegen gewehrt, daß die Probleme des Staatsschutzrechts auf dem Umweg über eine Ausweitung des Opportunitätsprinzips gelöst werden sollten. Die SPD-Fraktion hat von Anfang an die Auffassung vertreten, das Primäre müsse eine Einschränkung des materiellen Staatsschutzrechtes sein, und eine Lockerung des Verfolgungszwanges könne nur daneben - auf der Grundlage eines auf das vernünftige Maß reduzierten politischen Strafrechts - zu einer brauchbaren Lösung beitragen. Dieser Weg wurde vom Strafrechtsausschuß gegangen, so daß insoweit auch die SPD-Fraktion diesen neuen Vorschriften ihre Zustimmung gegeben hat.
Zum Abschluß darf ich von meiner Seite aus ebenfalls dem Herrn Bundesjustizminister und allen seinen Mitarbeitern im Justizministerium recht herzlichen Dank dafür sagen, daß die Arbeit des Strafrechtsausschusses durch wesentliche Mitarbeit, durch ständige Bereitschaft der Herren des Justizministeriums, wenn auch oftmals sehr schwierige Probleme zu lösen waren, einem guten Ende zugeführt werden konnte. Ich darf darüber hinaus besonders auch - dies ist schon geschehen - das gute Arbeitsklima unseres Strafrechtsausschusses unter Vorsitz des Herrn Kollegen Dr. Güde loben. Wir haben uns in vielen einzelnen Punkten oftmals nach langen, langen heißen Debatten zusammengerauft und können heute, wie ich meine, stolz auf das von uns gemeinsam erzielte Ergebnis sein.
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Dabei darf ich auch noch einen Dank den Assistenten des Strafrechtsausschusses sagen, die in diesem Zusammenhang meines Erachtens ganz besonders genannt werden müssen, weil auch sie uns in unermüdlicher Kleinarbeit immer hilfreich zur Hand waren.
Meine Damen und Herren, Strafverfahren in Staatsschutzsachen sind glücklicherweise im Vergleich etwa zu Vermögens- oder Verkehrsstrafsachen verhältnismäßig selten. Trotzdem handelt es sich beim politischen Strafrecht um ein besonders wichtiges Teilgebiet unseres Strafrechts. Nicht umsonst ist die Ausgestaltung des politischen Strafrechts ein Kriterium dafür, ob ein Staat eine Demokratie oder eine Diktatur ist. Im politischen Strafrecht zeigt sich, wieviel Selbstvertrauen und Selbstbewußtsein ein Staat besitzt und welches Maß an Freiheit er seinen Bürgern auch dann noch zugesteht, wenn Staatsinteressen bedroht zu sein scheinen. Man kann nicht behaupten, daß unser bisheriges, jetzt außer Kraft tretendes Staatsschutzrecht unbedingt ein Ruhmesblatt für unsere Demokratie gewesen sei. Das jetzt verabschiedete politische
Strafrecht trägt zugegebenermaßen in manchen Punkten den Stempel des Kompromisses. Aber man kann jetzt mit großem Recht von diesem neuen politischen Strafrecht sagen, daß es einem Staat angemessen ist, der ein demokratischer und sozialer Rechtsstaat ist und in dem deshalb auch und gerade die Duldsamkeit gegenüber dem Andersdenkenden noch etwas gilt.
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