Schneider (vizepräsident), 1955-03-24:
Weitere Wortmeldungen liegen nicht vor. Ich schließe die Aussprache.
Es ist Überweisung des Antrags Drucksache 807 an den Ausschuß für Gesamtdeutsche und Berliner Fragen beantragt. Ist das Haus damit einverstanden? - Ich höre keinen Widerspruch; dann ist so beschlossen.
Ich rufe auf Punkt 10 der heutigen Tagesordnung:
Beratung des Antrags der Fraktionen der CDU/CSU, FDP, GB/BHE, DP betreffend § 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages ({0}).
Ich gebe das Wort zur Begründung dem Abgeordneten Gengler.
Gengler ({1}), Antragsteller: Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mit den in dem Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP, GB/ BHE, DP, Drucksache 1048, betreffend Neugestaltung des § 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, enthaltenen Problemen hat sich der 1. Deutsche Bundestag wiederholt beschäftigt; dies allerdings mehr nach der verfassungsrechtlichen Seite als nach der sachlichen Notwendigkeit und praktischen Handhabung. Im Grunde waren diese Erörterungen eine Wiederaufnahme jener Debatten im früheren Deutschen Reichstag, die am 9. Februar 1931 zum Beschluß über die Einführung eines § 48 a in die Geschäftsordnung des Deutschen Reichstages geführt hatten. Ich freue mich, feststellen zu können, daß damals .die sozialdemokratische Fraktion in der namentlichen Abstimmung dem § 48 a einstimmig zustimmte. Vielleicht kann ich daraus dem Grunde nach die Möglichkeit entnehmen, daß ein gemeinsamer W e g für die Neugestaltung des § 96 gefunden werden kann. Zu wünschen wäre dies.
Wir wissen, daß jene weise Selbstbeschränkung des Parlaments inmitten der großen Krisen in

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Staat und Wirtschaft im Jahre 1931 zu spät kam. Gerade diese Erfahrungen aber verpflichten uns. Der Antrag der Koalition ist aus der ernsten Sorge und Verantwortung um die Aufrechterhaltung der finanziellen Stabilität heraus gewachsen. Diese vor Erschütterungen zu bewahren, ist nicht nur Aufgabe der Regierung, sondern auch vorweg Pflicht des Parlaments. Davon hängen die Lage und Entwicklung unserer Wirtschaft, unser Lebensstandard, die sozialen Leistungen und anderes mehr ab. Auch der Schutz des Steuerzahlers vor Überlastung und Überforderungen gehört dazu. Eine Demokratie ist um so stärker und angesehener, je mehr Verantwortung sie aufbringt. Das waren auch die entscheidenden Gründe für den seinerzeitigen Beschluß der Mehrheit des Deutschen Bundestages über die Annahme des dem § 48 a entsprechenden § 96 der Geschäftsordnung.
Durch die Entscheidung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Februar 1952 entstand ein Schwebezustand. Eine Belassung dieses Schwebezustandes birgt große Gefahren in sich. Aus dieser durch den Spruch des Bundesverfassungsgerichts gegebenen Situation sucht der neue Antrag einen Weg. Nach § 94 der Geschäftsordnung des 1. Deutschen Bundestages wird über Haushaltsvorlagen erst nach der Vorberatung in einem Ausschuß abgestimmt. Soweit der Bundestag nichts anderes beschließt, werden alle Haushaltsvorlagen dem Haushaltsausschuß zur Beratung zugewiesen. Über Entschließungen zum Haushaltsplan oder zu einzelnen Kapiteln wird - gemäß § 95 - erst in der dritten Beratung abgestimmt.
Über die begrifflich weitergehenden Finanzvorlagen besagt § 96, daß sie in der Regel vom Präsidenten des Bundestags unmittelbar dem zuständigen Ausschuß und dem Haushaltsausschuß oder nur dem letzteren vorgelegt werden. Als Finanzvorlagen gelten alle Anträge der Bundesregierung, des Bundesrats und von Mitgliedern des Bundestags, die für die Gegenwart oder die Zukunft auf die öffentlichen Finanzen einzuwirken geeignet sind. Die entscheidenden Vorschriften für die Behandlung dieser Vorlagen enthielten sodann nach dem Beschluß vom 6. Dezember 1951 die Absätze 3 und 4 des § 96 der Geschäftsordnung. Sie hatten folgenden Wortlaut. Absatz 3:
Ein Antrag von Mitgliedern des Bundestags, der eine Finanzvorlage darstellt, wird nur dann beraten, wenn er mit einem Ausgleichsantrag zu ihrer Deckung verbunden ist. Zur Schätzung einer Einnahmeerhöhung oder Ausgabensenkung im Ausgleichsantrag ist die Bundesregierung vorher zu hören. Antrag und Ausgleichsantrag bilden für die Beratung und Abstimmung einen einheitlichen unteilbaren Antrag.
Absatz 4:
Anträge von Mitgliedern des Bundestags, die eine Finanzvorlage darstellen und während der Beratung des Haushaltsplans gestellt werden, bedürfen keines Deckungsantrags. Sollen diese Anträge vor der Verabschiedung des Haushalts durchgeführt werden, so ist zugleich über die Deckung zu beschließen. Abs. 3 Satz 2 gilt entsprechend.
Der 1. Deutsche Bundestag hatte diese dem § 48 a der Geschäftsordnung des Reichstags der Weimarer Zeit entsprechende Bestimmung in seine Geschäftsordnung aufgenommen.
Wie bekannt, hat das Bundesverfassungsgericht durch Urteil des Zweiten Senats vom 6. März 1952 die vorstehenden Absätze 3 und 4 als gegen Art. 76 Abs. 1 des Grundgesetzes verstoßend erklärt. Art. 76 regelt das sogenannte Initiativrecht, darunter auch dasjenige aus der Mitte des Bundestags. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts hat das Initiativrecht zum Inhalt, daß das Gesetzgebungsorgan sich mit dem jeweiligen einzelnen Gesetzesvorschlag beschäftigt, darüber berät und beschließt. Dieses Recht steht nicht dem Bundestag als solchem, sondern den Abgeordneten in einer zahlenmäßig bestimmten Gruppierung zu. Das Initiativrecht der Abgeordneten kann aber nicht über die im Grundgesetz gezogenen Schranken hinaus sachlich beschränkt werden. Der Zwang, eine Gesetzesvorlage mit einem Deckungsvorschlag zu verbinden, ist eine sachliche Beschränkung. - Soweit das Bundesverfassungsgericht. Die Absätze 3 und 4 des § 96 der Geschäftsordnung des Bundestags sind seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr angewendet worden.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat in der Öffentlichkeit verschiedenartige Beurteilung gefunden. Insbesondere hat der „Bund der Steuerzahler" in seiner Denkschrift „Keine Ausgaben ohne Deckung" vom 23. November 1953 darauf hingewiesen, daß, wenn das Recht der Ausgabeninitiative wieder unbeschränkt ausgeübt werden dürfe, die Gefahr bestehe, daß dieses Recht mißbraucht werde oder daß in ihren finanziellen Auswirkungen nicht genügend durchdachte oder gar agitatorische Anträge ohne jedes verfassungsrechtliche oder geschäftsordnungsmäßige Hindernis im Parlament eingebracht würden.
Es ist die Frage aufgeworfen worden, ob nicht das Vetorecht der Bundesregierung gegen alle Ausgabenerhöhungen nach Art. 113 des Grundgesetzes die Aufrechterhaltung des permanenten Haushaltsgleichgewichts garantiere. Diese Frage ist schon deshalb zu verneinen, weil eine solche Handhabung die Bundesregierung in die Gefahr eines ständigen Konflikts mit dem Parlament und damit in eine politisch schwierige Situation bringen muß.
Das Gebot des Haushaltsgleichgewichts richtet sich aber nicht nur an die Exekutive, sondern gerade auch an die Legislative. Es liegt im allseitigen Interesse von Parlament, Öffentlichkeit und Bundesregierung, daß die entstandene Lücke baldmöglichst geschlossen und die Frage der Verhinderung ungedeckter Ausgabengesetze befriedigend gelöst wird.
({3}) Hierfür gibt es verschiedene Möglichkeiten.
In England läßt z. B. das Unterhaus nach der berühmten „Ordinance" von 1713 keine Petitionen auf Bewilligung irgendeiner Summe, die die öffentliche Verwaltung betrifft, und keinen Antrag auf solche Bewilligungen aus öffentlichen Einnahmen oder auf ihre Belastung zu, für die Zahlung entweder aus öffentlichen Fonds - consolidated fund - oder aus vom Parlament zu bewilligenden Geldern zu leisten wäre, wenn nicht die Empfehlung der Krone vorliegt. In der Praxis stellt sich das Verfahren etwa folgendermaßen dar. Wenn ein Antrag zur Erörterung gestellt wird, gleichviel ob in der Vollsitzung oder in einem Ausschuß, und er der Empfehlung der Krone bedarf, aber ermangelt, so ist es nicht nur ein Recht, sondern eine Pflicht

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des Präsidenten, festzustellen, daß er nicht zugelassen werden kann. Er kann die Zurückziehung des Gesetzentwurfs anordnen. Ist der Hauptgegenstand eines Gesetzentwurfs die Schaffung einer öffentlichen Last, so muß vor Einbringung des Gesetzentwurfs die Billigung der Krone und die Vorentschließung des Vollkomitees vorliegen.
Diese in England seit mehr als 200 Jahren geübte scharfe Form, die in den letzten Jahren noch mit gesteigerter Strenge angewandt wird, bildet geradezu das Rückgrat der englischen Finanzpolitik.
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Ihr fügen sich Regierungsparteien und die Opposition. Auf Grund dieser „Selbstverleugnungsverordnung" gibt es in England kein Haschen nach Popularität durch Anträge auf Geldbewilligungen im Parlament. Diese Haltung wird auch vom Bewußtsein des englischen Volkes getragen.
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Es ist allgemeine Überzeugung, daß diese Finanzbestimmung und deren strenge Beachtung in erster Linie zur Hebung und Wahrung des hohen Ansehens des Parlaments beigetragen haben. In den Berichten über die letzten Haushaltsberatungen des Unterhauses war zu lesen, daß das englische Parlament sehr scharf über sein Recht auf Bewilligung der Ausgaben wacht und seine Aufgabe darin sieht, der Regierung das Geldausgeben möglichst schwer zu machen. Fast möchte ich die Frage stellen: Was sagt unser Bundesfinanzminister dazu, und in welcher Lage befindet er sich?
Nun lassen sich die englischen Verhältnisse nicht ohne weiteres auf die Bundesrepublik übertragen. Dies muß aber geprüft werden. Für die Bundesrepublik sind bisher, soweit mir bekannt, folgende Vorschläge gemacht worden:
a) Der Vorschlag Herrenchiemsee, das Grundgesetz durch nachfolgende, bereits in Art. 124 Abs. 6 des Verfassungsentwurfs von Herrenchiemsee enthaltene Bestimmung zu ergänzen:
Maßnahmen, welche Ausgaben verursachen, für die im Haushaltsplan kein entsprechender Betrag bereitgestellt ist, dürfen vom Bundestag oder Bundesrat nur beschlossen werden, wenn gleichzeitig die Deckung der Mehrausgaben beschlossen wird. Entsprechendes gilt für die Beschlußfassung über Maßnahmen, die Einnahmeausfälle zur Folge haben.
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- Ich sage, die Beachtung hängt ab von den Bestimmungen, die wir hier treffen und die getroffen worden sind.
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- Ich persönlich habe mich bemüht, immer nach dem zu gehen. Aber ich werde auf Ihren Einwand, Herr Kollege Gülich, noch zurückkommen.
b) Vorschlag des Bundes der Steuerzahler:
1. Den als verfassungswidrig bezeichneten § 96 Abs. 3 der bisherigen Geschäftsordnung des Bundestages als Art. 113 in das Grundgesetz einzubauen, und zwar in folgender Fassung:
Ein Antrag von Mitgliedern des Bundestages, der eine Finanzvorlage darstellt, wird nur
dann beraten, wenn er mit einem Ausgleichsantrag zu ihrer Deckung verbunden ist. Antrag und Ausgleichsantrag bilden für die Beratung und Abstimmung einen einheitlichen, nicht teilbaren Antrag.
2. Den Inhalt des Art. 113 des Grundgesetzes in den Art. 76 Abs. 1 des Grundgesetzes einzufügen, so daß Art. 76 etwa folgende Fassung erhält:
Gesetzesvorlagen werden beim Bundestag durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht. Werden Anträge des Bundestages und des Bundesrates vorgelegt, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des Haushaltsplanes erhöhen oder neue Ausgaben in sich schließen oder für die Zukunft mit sich bringen, so bedürfen sie der Zustimmung der Bundesregierung.
c) Ein Vorschlag im Bulletin der Bundesregierung 1953 Seite 1110, die Bestimmungen der Absätze 3 und 4 des § 96 der bisherigen Geschäftsordnung des Bundestages durch folgende Bestimmung zu ersetzen:
Die Schlußabstimmung über eine Finanzvorlage findet erst statt, wenn der Haushaltsausschuß des Bundestages bestätigt hat, daß entweder der Vollzug der beantragten Maßnahme die Einnahme- und Ausgabeansätze des Haushaltsplans nicht berührt oder den Ausgleich des Bundeshaushalts nicht beeinträchtigt, oder wenn der Haushaltsausschuß die Finanzvorlage mit einer Berechnung ihrer finanziellen Auswirkung versehen und mit ihr einen Vorschlag zur Deckung der Mindereinnahme oder Mehrausgabe verbunden hat. Der Haushaltsausschuß ist zu seiner Stellungnahme unverzüglich nach dem Eingang des Antrags verpflichtet. Bis zur Verkündung des Haushaltsgesetzes ist für die Feststellung der haushaltsmäßigen Auswirkung und der Einhaltung des Haushaltsausgleichs der Entwurf des Haushaltsplans maßgebend.
Da es im allseitigen Interesse insbesondere auch des Parlaments selbst liegt, die Frage der Verhinderung ungedeckter Ausgabengesetze befriedigend zu lösen und die durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts entstandene Lücke baldmöglichst zu schließen, haben die Koalitionsparteien den mit Bundestagsdrucksache 1048 verteilten Antrag betreffend § 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages eingebracht. Seit der Stellung des Antrags ist die Diskussion über Inhalt und Form der beabsichtigten Änderung unserer Geschäftsordnung weitergegangen. Dies ist ein sehr erfreuliches Zeichen für das hohe Interesse an der Lösung dieser bedeutsamen Aufgabe.
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Wir haben selbst eine andere Fassung erwogen. Da die heutige Beratung nur eine Art erste Lesung darstellt, wollen wir uns Änderungsvorschläge für die Ausschußberatungen vorbehalten.
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- Über die Neufassung, Herr Kollege Gülich, können wir uns dann im Ausschuß eingehend unterhalten,
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um die in die Geschäftsordnung aufzunehmende Bestimmung so einfach und so verfassungsmäßig wie möglich zu gestalten.
Der Antrag zu § 96 der Geschäftsordnung richtet sich - das möchte ich gegenüber Ihrem Zwischenruf, Herr Kollege Gülich, ausdrücklich feststellen - an alle Parteien des Hauses, ob Regierungsparteien oder Opposition. Es ist ein Vorschlag für ein Stück echter und guter Parlamentsreform im Interesse unserer Arbeit, Verantwortung und Würde. Wir alle sollten uns zu dem soliden Grundsatz bekennen: Keine Ausgaben ohne Deckung.
Dazu noch ein Schlußsatz, den ich kürzlich in einer angesehenen Zeitung gelesen habe. Er lautet:
Allerdings setzt dies voraus, daß auch die Öffentlichkeit nicht ständig mit neuen Geldforderungen das Parlament belagert.
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