bucher (NA), 1960-02-19:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der Herr Bundesminister des Innern hat zu Beginn seiner Begründung heute früh darauf hingewiesen, daß dieses Gesetz nicht wie unsere gestrige Debatte auf das allgemeine Interesse stößt und daß es in erster Linie die Parteien betrifft. Ich meine aber, es betrifft nicht nur die Parteien. Er wollte sicher auch nicht sagen, daß es nur sie betreffe. Es ist ein Gesetz von einer sehr grundsätzlichen Bedeutung. Daß das Grundgesetz die Parteien sozusagen endlich salonfähig gemacht hat, war eine ganz wesentliche Entscheidung.
Das Grundgesetz hat damit verderbliche Lehren aufgegeben, die lange Zeit das deutsche politische Leben bestimmt haben und deren Wirkungen auch heute noch nicht überwunden sind. So hat Hegel den Staat als ein sittliches Ganzes, als die verkörperte Vernunft bezeichnet, und Treitschke hat einmal gesagt, eine Partei sei „einseitig und kurzlebig im Vergleich zur Universalität und Dauer des Staates", und ihr schönstes Schicksal sei, „unterzugehen, nachdem sie ihr Ziel erreicht habe". Eine solche Auffassung, nach der also ,auf der einen Seite in großer Erhabenheit Thron und Altar standen - Altar natürlich durchaus in dienender Rolle gedacht - und auf der anderen Seite die Parteien an der wüsten Stätte des Parlaments ihren Zank ausbreiteten, hat die Parteien von vornherein mit einem üblen Odium belastet. Demgegenüber hat sich das Grundgesetz die angelsächsische Auffassung von den Parteien zu eigen gemacht, daß sie Glieder eines politischen Systems sind, Teile, die dem Ganzen zu dienen haben. Das Gesetz, das uns hier vorgelegt
wird und das diesen Auftrag des Grundgesetzes ausführen soll, ist deshalb - ich habe mich gefreut, das aus dem Munde des Herrn Innenministers zu hören - materielles Verfassungsrecht, genauso wie das Wahlrecht; ich habe mich besonders gefreut, auch dies von ihm zu hören.
In der Debatte über dieses Gesetz in der Öffentlichkeit und auch heute hier im Hause ist nun naturgemäß die Rechnungslegung ganz in den Vordergrund getreten. Aber auch hierin folge ich dem Herrn Innenminister: der Sache nach ist dies natürlich nicht der zentrale Punkt, sondern der Sache nach ist der zentrale Punkt die innere Ordnung der Parteien.
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Selbstverständlich haben wir alle insbesondere zur Rechnungslegung etwas zu sagen. Aber ich möchte einige wenige Worte auch zu der inneren Ordnung sagen.
Im wesentlichen halten wir den Entwurf in diesem Punkt für gut. Das ergibt sich schon daraus, daß er im großen und ganzen unserer bereits bestehenden Parteisatzung entspricht, wir sie also gar nicht zu ändern haben werden. Aber ich glaube, daß es im Hinblick auf manche andere politische Gruppe durchaus notwendig war, hierzu im Parteiengesetz einiges klarzustellen, So sind insbesondere die Bestimmungen über die Wahl der Parteivorstände von großer Bedeutung. Die Wahl soll durch die Mitgliederversammlung der Partei erfolgen, nicht etwa durch einen Ausschuß, wie das, so habe ich mir sagen lassen, nach der bisherigen Satzung z. B. der CDU/CSU für einen Teil ihres Bundesvorstandes möglich war. Auch muß eine Wahl erfolgen. Der Herr Innenminister hat von geheimer Wahl gesprochen. Ich finde allerdings im Gesetzentwurf nicht expressis verbis gesagt, daß es eine geheime Wahl sein soll. Ich weiß nicht, ob das als selbstverständlich vorausgesetzt wird. Wir würden es aber begrüßen, wenn dieser Punkt ausdrücklich klargestellt würde, nachdem offenbar bisher gerade der Bundesvorsitzende der CDU mehrmals durch Akklamation gewählt worden ist. Wir halten es für zweckmäßig, ganz klar die geheime Wahl vorzuschreiben.
Zu § 13 haben wir das Bedenken, ob die mögliche Zahl der zugelassenen Mitglieder kraft Amtes mit einem Drittel des Gesamtvorstandes nicht doch etwas groß ist. Wir sollten darauf achten, daß dieses Gesetz den Parteimitgliedern möglichst viel Einwirkungsmöglichkeiten gibt, daß es dadurch das politische Interesse, in einer Partei tätig zu sein, stärkt.
Ähnliches gilt für die Bestimmungen über die Aufstellung von Wahlbewerbern, deren Vorhandensein in diesem Gesetzentwurf wir besonders begrüßen. Auch hier ist es bisher möglich gewesen, daß ein verhältnismäßig sehr kleines Gremium, ein Parteivorstand von nur 20 Köpfen, vielleicht eine Landesliste aufgestellt hat, also, wenn es sich dabei um eine große Partei handelt, praktisch bestimmt hat, wer in den Bundestag einzieht, jedenfalls soweit es sich um die vorderen Stellen dieser Landesliste handelt. Hier sieht der Gesetzentwurf Mindest5644 
voraussetzungen für solche Vertreterversammlungen vor. Damit wird die Mitwirkung der einfachen Parteimitglieder verstärkt. Gerade wenn wir es beklagen, daß bei uns die Wählerparteien überwiegen, d. h. daß der Mitgliederbestand der Parteien im Vergleich zu ihren Wählern verhältnismäßig gering ist, müssen wir besonders auf Bestimmungen achten, die es dem Wähler interessant machen, einer Partei beizutreten.
Schließlich sind auch die Bestimmungen zum Parteienverbot sehr notwendig. Unsere Demokratie hat sich ja bewußt nicht auf den formalen Standpunkt einer relativen Demokratie gestellt, sondern sie duldet die Feinde der Freiheit nicht, wie das auch in der gestrigen Debatte mehrmals deutlich zum Ausdruck gekommen ist. Wir haben also in diesem Sinne eine streitbare Demokratie, die schon präventiv den Schutz der Verfassung vorsieht, und das ist zu begrüßen.
Nun zum Hauptproblem, zur Rechenschaftslegung. Für das, was den Anlaß dafür gegeben hat, daß eine solche Bestimmung geschaffen wurde, bitte ich mit Genehmigung des Herrn Präsidenten drei Sätze zitieren zu dürfen, die mein Freund Leverenz, Justizminister von Schleswig-Holstein, vor einiger Zeit dazu gesagt hat:
Schon zu Römerzeiten hat die Macht des Geldes dafür gesorgt, daß man nicht kritisch auf den Erwerb des Geldes schaute. Der Reichtum als solcher sollte Bewunderung erwecken und Macht verleihen. In einer freiheitlichen und sozialen Demokratie aber wird nicht nur die Freiheit, sondern auch der demokratische Gedanke auf das schwerste Schaden erleiden, wenn in ihr der Leitsatz „pecunia non olet - Geld stinkt nicht" Gültigkeit bekommt.
Anlaß zu einer solchen Bestimmung des Grundgesetzes haben weiter sicher die Erfahrungen gegeben, die mit 'der Finanzierung der NSDAP gemacht worden sind, sowie Möglichkeiten, die sich bei uns, wenn vielleicht nicht gerade so wie in Sizilien, aber auch schon gezeigt haben, daß kleinere politische Gruppen aufgekauft werden können.
Ziel dieser Bestimmungen kann eigentlich nur sein und ist auch die Wahrung der Chancengleichheit zwischen den einzelnen Parteien. Das ist sicher auch die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, das z. B. in einem Urteil vom Februar 1957 einer Klage der damaligen Gesamtdeutschen Volkspartei stattgegeben hat, die sich darüber beklagte, daß die seinerzeitige Steuerbegünstigung für nicht in Parlamenten vertretene Parteien nicht zugelassen war. Auch das spätere Urteil von Karlsruhe, das dann die Steuerbegünstigung von Spenden überhaupt für verfassungswidrig erklärte, wurde mit diesem Prinzip der Chancengleichheit begründet. Aber wenn man sich nun die Bestimmungen des Grundgesetzes und dieses Gesetzes ansieht, so muß natürlich eine gewisse Kritik daran laut werden. Denn was nützt unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit eine Offenlegung in jeder Form, wenn eben nur offengelegt wird, daß die Chancen nicht gleich sind? Ich will hier keine Kritik am Grundgesetz
üben; es ist mir durchaus verständlich, daß diese Bestimmung damals geschaffen wurde. Aber - ich will gleich darauf zu sprechen kommen - es gäbe wohl noch zweckmäßigere Möglichkeiten, das Ziel zu erreichen.
Chancengleichheit bedeutet doch, daß alle Parteien dieselbe Wirkungsmöglichkeit auf den Wähler haben sollen. Die Offenlegung der Parteifinanzen kann natürlich in gewissem Umfang den Wähler beeinflussen. Er bekommt dadurch ein gewisses Bild von einer Partei, er bekommt vielleicht Respekt vor ihr. Andererseits leidet das Prestige der Partei darunter vielleicht. Es ist nun die Frage, wodurch das Prestige der Partei mehr leidet: dadurch, daß sich herausstellt, wie reich sie ist, wie sehr sie durch Spenden gefördert wird, oder dadurch, daß sich etwa ihre Armut herausstellt? In der Zeit unseres Wirtschaftswunders neige ich eigentlich mehr zu der Ansicht, daß das letzte der Fall ist. Wenn sich nämlich herausstellt, daß eine Partei gar nicht so viel Spenden bekommt, dann wird eben mancher sagen: Na ja, die Armut kommt von der Powerteh. Sachlich hat die finanzielle Situation einer Partei nichts mit ihrem Wert und mit der Qualitiät ihres Programms und ihrer Argumente zu tun.
Das Grundgesetz ermächtigt, kurz gesagt, nur zu einer Regelung, nach der die Finanzen offengelegt werden müssen, aber nicht zur Untersagung oder Beschränkung bestimmter Einnahmen. Das ist wohl auch nicht möglich.
Wir von der Freien Demokratischen Partei halten es deshalb für besser, daß eine ähnliche Regelung getroffen wird, wie sie in den angelsächsischen Staaten besteht, nämlich eine Beschränkung der Parteiausgaben. Ich bin mir dabei darüber klar, daß hierzu eine Verfassungsänderung notwendig ist. Aber der Gedanke scheint uns doch der Beachtung wert zu sein. Ich darf auf die ausführlichen Darlegungen im Parteiengutachten verweisen, das sich mit dieser Frage sehr eingehend beschäftigt.
Natürlich sind auch bei einer Ausgabenbeschränkung Umgehungen möglich. Natürlich kann man auch sehr raffinierte Aktionen unternehmen, wie wir sie ja schon öfters erlebt haben, z. B. daß ein Minister unter einem bestimmten Tierkreiszeichen eine Politik propagiert - ich denke an 6 + 7 + 4
1 -, die zu betreiben ihm sein Regierungschef gar nicht einmal erlaubt.
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Wir können auch sehr infame Dinge erleben, etwa
jene anonyme Aktion mit dem „Trojanischen Pferd".
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Ich gebe zu, daß sich das auch durch eine Ausgabebeschränkung nicht ändern läßt. Man kann eben - und das ist unser Einwand gegen das, was Kollege Heinemann vorgetragen hat - all diese unerfreulichen Erscheinungen der anonymen Parteifinanzierung überhaupt nicht durch Gesetze beseitigen.
Mich hat der schlichte Satz in dem Parteiengutachten sehr beeindruckt, daß in Großbritannien die

Bestimmungen über die Ausgabenbeschränkung nicht oder kaum umgangen werden. Weshalb? - Infolge der langen Tradition dieses Landes, und das ist das, was uns fehlt. Wir können nur sagen: Glückliches Großbritannien!
Selbstverständlich sollte - das ist ja der Sinn einer Ausgabenbeschränkung - bei der Tätigkeit einer Partei im Wahlkampf die Überzeugungskraft ihrer Argumente gelten und nicht der Aufwand riesiger Mittel, wie er von irgendeinem wirtschaftlichen Unternehmen betrieben wird. Der Herr Bundesinnenminister hat davon gesprochen, daß seine Partei bei der letzten Wahl einen bescheidenen Aufwand getrieben habe. Nun, es war sicher bescheiden, zu sagen: „Keine Experimente!", doch die Mittel, mit denen dieses Schlagwort in die unterschwellige Psychose gebracht wurde, waren keineswegs bescheiden.
Aber zurück zum Auftrag des Grundgesetzes, an den wir uns zu halten haben, und zu der Frage, ob eine weitergehende Aufgliederung der Einkünfte der Parteien, als sie im Entwurf vorgesehen ist, notwendig ist. Der Standpunkt, den die SPD dazu vertritt, scheint auf den ersten Blick freilich logisch zu sein. Rechenschaftslegung über Herkunft der Mittel der Parteien scheint zu erfordern, daß jeder einzelne Spender - cum grano salis - genannt wird. Ich vertrete auch nicht das Argument dagegen, das in der Begründung steht und das Herr Kollege Dr. Even vorgetragen hat: daß eine solche ganz genaue Aufgliederung der Meinungsfreiheit widersprechen würde. Ich gebe dem recht, was Herr Kollege Heinemann gesagt hat: Freilich hat jeder das Recht, seine Meinung zu äußern, und auch das Recht, sie nicht zu äußern. Leider Gottes wird bei uns in der Bundesrepublik offenbar mehr vom letzteren Recht Gebrauch gemacht. Aber es ist ja niemand gezwungen und gehalten, einer Partei etwas zu geben und dadurch seine Meinung zu decouvrieren. Das ist völlig richtig. Es gibt andere Argumente, die es richtig erscheinen lassen, es ungefähr so zu machen, wie es der Regierungsentwurf vorsieht, wobei man natürlich immer noch über einzelne Modifikationen sprechen kann.
Einmal bin ich nicht überzeugt, daß etwa das Bundesverfassungsgericht die Lösung, die hier vorgeschlagen ist, unzulänglich finden würde; denn man kann mit Recht anführen, daß die Stellung der Parteien, wie sie hier festgelegt ist, ein Ausgleich ist zwischen der Freiheit der Parteigründung, der Freiheit des Parteilebens entsprechend Art. 9 des Grundgesetzes einerseits und dem Parteienprivileg andererseits, das der Art. 21 vorsieht. Deshalb läßt sich durchaus die Ansicht vertreten - und ich vertrete sie -, daß die Vermutung dafür spricht, daß die Parteien in der Gestaltung ihres Lebens frei und nicht zu sehr eingeschränkt sein sollen. Von diesem Standpunkt aus halte ich den hier gemachten Vorschlag für richtig.
Außerdem würde eine Aufgliederung, wie sie die SPD verlangt, meiner Ansicht nach die Chancengleichheit zwischen den Parteien nicht nur nicht fördern, sondern sie würde diese Chancengleichheit
verschieben. Auch das Gutachten spricht hier von einem Eingriff in die Struktur der Parteien.
Sprechen wir es doch ganz offen aus - es ist ja kein Geheimnis -: es gibt bis zu einem gewissen Grade zweierlei Parteien bei uns in der Bundesrepublik, es gibt Mitgliederparteien, und es gibt Wählerparteien. Zu den ersteren zählt zweifellos die SPD. Bei ihr ist die Relation zwischen Mitgliedern und Wählern größer als bei den anderen hier im Hause vertretenen Parteien. Allerdings ist der Unterschied nicht so weltbewegend, daß man daraus zwei Kategorien machen könnte. In England liegt der Prozentsatz der Mitglieder bei beiden großen englischen Parteien - von der liberalen Partei habe ich keine Zahlen zur Verfügung - noch um ein Wesentliches höher als selbst bei unserer Sozialdemokratischen Partei. Deshalb möchte ich nur mit Einschränkung von diesem Unterschied sprechen. Aber es gibt ihn natürlich.
Ich glaube, es wäre nicht zu verantworten - von uns als einer kleinen Partei aus betrachtet -, in der Weise in die Struktur einer Partei einzugreifen, daß man ihr sagt: Du hast dich von heute auf morgen zur Wählerpartei zu entwickeln. Das ist selbstverständlich ein erstrebenswertes Ziel für jede Partei - das stehe ich gar nicht an zu sagen -, und die SPD hat uns hier etwas voraus; das wollen wir ganz offen zugeben. Aber dieses erstrebenswerte Ziel kann eine sogenannte Wählerpartei ja nicht dadurch erreichen, und das kann man ihr nicht dadurch eröffnen, daß man ihr von heute auf morgen die Mittel abschneidet. Man muß vielmehr die Entwicklung weitergehen lassen und kann später vielleicht einmal daran denken, eine solche ins einzelne gehende Öffenlegungspflicht festzulegen. Heute jedenfalls wäre sie ungerecht.
In diesem Zusammenhang freut es uns, daß der Vorschlag, den ich vor einiger Zeit schon in einem Rundfunkgespräch gemacht habe, nämlich die Mitgliedsbeiträge für die Parteien steuerlich zu begünstigen, Zustimmung eigentlich im ganzen Hause zu finden scheint. Natürlich müßte das begrenzt sein, etwa nach den Grundsätzen, nach denen die Sonderausgaben im Einkommensteuerrecht begrenzt sind. Aber diese Steuerfreiheit von Mitgliedsbeiträgen würde doch einen Reiz bieten in der Richtung, daß der Wähler mehr an die Parteien herangeführt wird. Das wäre eine Möglichkeit, den bisherigen Wählerparteien den Weg zur Mitgliederpartei zu erleichtern. Verfassungsrechtliche Bedenken sind dagegen bestimmt nicht zu äußern; denn jede Partei hat ja nach der Zahl ihrer Wähler die gleiche Möglichkeit, steuerbegünstigte Beiträge zu bekommen.
Vor allem spricht gegen die genaue Aufgliederung die Möglichkeit von Umgehungen. Man verfolge etwa, wie es in den Vereinigten Staaten ist. Ein Beispiel: Bei der Präsidentenwahl von 1944 hat die Familie Dupont 109 000 Dollar, in 31 Beiträge aufgegliedert, an 58 verschiedene Organisationen gegeben. Damit ist schon angedeutet, welche ungeheuren Möglichkeiten der Umgehung vorliegen. Manipulationen können gemacht werden mit Organisationen außerhalb der Partei, ob nun der § 6 mit diesen Nebenorganisationen im Gesetz steht
oder nicht, Manipulationen mit Vereinigungen, die schon in sich die Einkünfte und die Ausgaben saldieren, also das aufführen können, was Herr Kollege Heinemann hier den Schleiertanz genannt hat.
Interessant ist auch, was das Gutachten hierzu sagt. Es heißt an einer Stelle:
In vielen Fällen konnten Parteivorstände oder -schatzmeister beim besten Willen keine Auskunft über die eigentlichen Geldquellen erteilen, sondern nur über ihre Mittelsmänner.
Schließlich gibt es noch eine große Lücke im Gesetz, nämlich die Spenden an Abgeordnete. Nachdem kein Steuerprivileg mehr für Spenden an Parteien besteht, macht es ja dem Betreffenden, der spenden will, nichts aus, ob er die Spende einer Partei direkt oder einem Abgeordneten gibt. Daß darauf ausgewichen würde, wäre das Unerfreulichste.
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Im 1. Bundestag gab es einen Unterausschuß - den sogenannten „Spiegel-Ausschuß" -, der damals mit Mehrheit festgestellt hat, daß der Abgeordnete Spenden, die er bekommt, nicht zu nennen braucht. Der Ausschuß hat sich dabei auf Art. 47 des Grundgesetzes berufen, wonach der Abgeordnete ihm anvertraute Tatsachen nicht zu offenbaren hat. Und anvertraute Gelder sind ja offenbar besonders „harte" Tatsachen.
Der Umgehungsmöglichkeiten wäre also Legion, und, kurz gesagt, die Moral davon bleibt eben immer: „Die im Dunkeln sieht man nicht". Deshalb sollten wir uns, glaube ich, hüten, hier ein zu perfektionistisches Gesetz zu machen, das nachher in dieser Beziehung Makulatur wäre, weil es nicht durchgeführt werden könnte.
Schließlich ist noch zu fragen, wie die Sanktionen aussehen sollen, die für die Versäumung oder Verletzung der Offenlegungspflicht vorzusehen wären.
Zusammenfassend möchte ich zu diesem Punkt sagen:
Erstens. Da die Vermutung dafür spricht, daß die Parteien entsprechend dem Art. 9 des Grundgesetzes frei sind, sind wir durchaus in die Lage versetzt, praktische rechtspolitische Bedenken bei dieser Sache zu berücksichtigen.
Zweitens. Auch die restlose Offenlegung der Parteifinanzen verhindert nicht, daß einzelne Parteien als Kehrseite der wirtschaftlichen Machtkonzentration konzentriert unterstützt werden.
Drittens. Besser erschiene es uns, die Ausgaben der Parteien zu begrenzen. Denn die Hauptaufgabe dieses Gesetzes ist doch - und wir hoffen, daß es in seiner endgültigen Gestaltung dazu beitragen wird, sie zu erfüllen -, die Sauberkeit im politischen Leben zu gewährleisten.
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