Vogel (bundesminister der justiz), 1978-09-28:
Frau Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! In der Regierungserklärung vom 16. Dezember 1976 sind für die Rechtspolitik der Bundesregierung in der 8. Legislaturperiode als Leitsätze genannt:
Erstens: Die Rechtsordnung muß dort weiterentwickelt werden, wo sie den Wertvorstellungen des Grundgesetzes, insbesondere den Grundrechten, dem Sozialstaatsprinzip und dem Rechtsstaatsprinzip, noch nicht in vollem Umfange entspricht.
Zweitens: Sie muß neuen Herausforderungen mit zeitgemäßen Lösungen begegnen.
In Übereinstimmung damit wird sodann in der Regierungserklärung angekündigt, die Bundesregierung wolle das gegenwärtig sehr unübersichtliche, zersplitterte und deshalb unbefriedigende Staatshaftungsrecht vereinheitlichen und unserem heutigen 
 Verständnis entsprechend erneuern.
In Vollzug dieser Ankündigung hat die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes und den Entwurf eines Staatshaftungsgesetzes beschlossen. Beide Entwürfe liegen heute dem Deutschen Bundestag in erster Lesung zur gemeinsamen Beratung und Beschlußfassung vor.
Diese Vorlagen gehen in ihrer Bedeutung über die Vielzahl der Entwürfe, mit denen sich der Gesetzgeber tagtäglich zu beschäftigen hat, ein Stück hinaus. Sie bringen nämlich einen Abschnitt unserer Rechtsgeschichte zum Abschluß und eröffnen ein neues Kapitel unseres praktischen Staatsverständnisses. Sie geben zugleich der rechtsstaatlichen Wirklichkeit unseres Gemeinwesens eine neue Qualität.
Natürlich ist die Frage danach, welche Folgen es hat, wenn. der Staat einem seiner Bürger Unrecht zufügt, nicht neu. Aber über Jahrhunderte hinweg lautete die Antwort: Der Staat ist absolut, er kann vom Bürger nicht zur Verantwortung gezogen werden. Bezogen auf die Person des absoluten Herrschers war sogar zweifelhaft, ob er überhaupt Unrecht im materiell-rechtlichen Sinne begehen könne, ob sein Tun und Unterlassen nicht über dem Gesetz, zumindest aber außerhalb des Gesetzes stehe. In der Praxis war jedenfalls eine Haftung des Staates für schadenverursachendes Fehlverhalten des Herrschers lange Zeit gänzlich unbekannt; es herrschte vielmehr die Vorstellung, der Staat brauche für schädigende Folgen seines Verhaltens nicht einzustehen.


Dieser Rechtszustand konnte nur allmählich und unter Überwindung erheblicher Rückschläge zugunsten des Bürgers verändert werden. In seine Rechtlosigkeit schlug im Zeitalter der Aufklärung das Preußische Allgemeine Landrecht dadurch eine erste Bresche, daß es 1794 die allgemeine persönliche, wenn auch noch subsidiäre Haftung des Beamten einführte, der seine Amtspflicht schuldhaft verletzte. Gestützt auf die sogenannte Mandatstheorie des römischen Rechts folgerte man, daß nicht der Staat, sondern der seinen Auftrag, seine Befugnis überschreitende Beamte rechtswidrig handle und dafür als Person einzustehen habe. Als - auch zeitgeschichtlich bemerkenswertes - Beispiel erwähne ich, daß das Obergericht Wolfenbüttel im Jahre 1879 den preußischen General von Falckenstein, der dort während des deutschfranzösischen Krieges als Generalgouverneur und Inhaber der vollziehenden Gewalt amtierte, deshalb zu Schadenersatz in Höhe von etwa 5 Talern täglich pro Person verurteilte, weil er fünf Sozialdemokraten in Braunschweig im September 1870 ohne jede Rechtsgrundlage auf einer Festung gefangensetzen ließ. Diese Fünf hatten sich wenige Tage nach der Schlacht von Sedan öffentlich für milde Friedensbedingungen für Frankreich und gegen die Annexion Elsaß-Lothringens ausgesprochen. Ich meine, sowohl der Mut dieser Fünf als auch der Mut des Gerichts, das sein Urteil immerhin im ersten Jahr des Sozialistengesetzes fällte, verdienen auch nach 100 Jahren Anerkennung und Respekt.
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Als Bayer kann ich mir die Bemerkung nicht ganz versagen, daß die Verurteilung des preußischen Generals von Falckenstein auch deswegen auf meine besondere Sympathie stößt, weil er die preußische Armee befehligte, die Bayern 1866 in einige Ungelegenheiten brachte.
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Der Staat selbst kam erst mit der Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit ins Spiel, die in Baden 1863, in Bayern 1878 und in Preußen 1875 ihre Tätigkeit begann. Jetzt konnte der Bürger staatliche Verwaltungsakte wenigstens in den im Gesetz zugelassenen Fällen von unabhängigen Gerichten nachprüfen und gegebenenfalls als rechtswidrig aufheben lassen. Der Staat selbst, nicht nur seine Beamten als Privatpersonen, standen damit erstmals in unserer Rechtsgeschichte dem Bürger vor den Schranken des Gerichts gegenüber. Für den Ersatz des Schadens haftete allerdings auch in diesen Fällen weiterhin der Beamte persönlich. Dies änderte sich erst zu Beginn unseres Jahrhunderts. Durch ein preußisches Gesetz 1909 und durch ein Reichsgesetz 1910 wurde eine befreiende Schuldübernahme mit der Folge normiert, daß als Schuldner an die Stelle des Beamten der Staat trat. Die Haftungsvoraussetzungen blieben dabei aber unverändert. Der Staat mußte also nur Schadensersatz leisten, wenn der Geschädigte einem Beamten die schuldhafte Verletzung seiner Amtspflicht nachweisen konnte und wenn bei fahrlässiger Pflichtverletzung kein anderer Ersatzpflichtiger - sei es auch eine Versicherung - vorhanden war.
Das Grundgesetz hat, insoweit der Weimarer Verfassung folgend, in seinem Art. 34 diesen Rechtszustand im wesentlichen unverändert übernommen. Das Grundgesetz hielt auch an der noch aus der Zeit der Unangreifbarkeit von Verwaltungsakten stammenden Rechtswegregelung fest, derzufolge Schadensersatzansprüche gegen die öffentliche Hand stets vor den Zivilgerichten geltend zu machen sind, dies auch dann, wenn über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns schon vor den Verwaltungsgerichten gestritten und entschieden worden ist.
Der Schutz des Bürgers gegen staatliches Unrecht muß also nicht nur in zwei verschiedenen Gerichtszweigen in maximal sechs Instanzen durchgesetzt werden. Er weist auch erhebliche Lücken auf, die von der Rechtsprechung durch die Entwicklung des sogenannten enteigungsgleichen Eingriffs, des sogenannten Aufopferungsanspruchs sowie des Folgenbeseitigungsanspruchs und die Zuordnung bestimmter staatlicher Tätigkeiten zur privatrechtlichen Sphäre so zuletzt noch der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom Januar 1977 - nur teilweise geschlossen werden konnten, was etwa zu dem befremdlichen Ergebnis führt, daß ein Unfall eines Postfahrzeuges rechtlich andere Konsequenzen hat als der Unfall eines Bahnbusses. Im übrigen hat aber gerade auch die Rechtsprechung in manchen Bereichen deutlich gemacht, welche Lücken das geltende Recht enthält, so etwa der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom Oktober 1970, wonach bei Versagen einer Ampelanlage keine Haftung des Staates für einen dadurch verursachten Verkehrsunfall besteht.
Diesen unbefriedigenden Zustand, meine sehr verehrten Damen und Herren, wollen die beiden Vorlagen, die heute in erster Lesung behandelt werden, durch eine umfassende Neuregelung beseitigen. Art. 34 des Grundgesetzes soll in der neuen Fassung das Institut der Staatshaftung garantieren, und zwar, als unmittelbare, ausschließliche und primäre Haftung für die Verletzung den Bürger schützender Pflichten des öffentlichen Rechts durch die vollziehende und auch durch die rechtsprechende Gewalt. Damit werden Art, Voraussetzungen und Umfang der staatlichen Verantwortlichkeit in ihren Wesenszügen in der Verfassung selbst festgelegt. Der Kernbereich der Staatshaftung kann also künftig durch einfaches Gesetz nicht mehr beschränkt werden. Das bedeutet: Der Staat haftet künftig unmittelbar, nicht anstelle des zunächst haftenden Beamten, und der Staat kann sich nicht mehr durch den Hinweis auf einen anderen Ersatzpflichtigen von seiner eigenen Haftpflicht befreien. Außerdem soll eine Änderung des Art. 34 des Grundgesetzes bewirken, daß ein und dasselbe Gericht künftig sowohl über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns als auch über die Schadensersatzpflicht entscheidet.
Der Bundesrat hat erfreulicherweise diese Verfassungsänderungen im Prinzip schon beim ersten Durchgang gutgeheißen. Widersprochen hat der Bundesrat hingegen dem weiteren Vorschlag der Bundesregierung, dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Tumultschädenhaf8438 

tung zu übertragen. Diese Regelung steht unseres Erachtens in innerem Zusammenhang mit dem Staatshaftungsrecht; denn die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist ja ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit. Die Nichterfüllung dieser Gewährleistung läßt es rechtspolitisch als notwendig erscheinen, dem Staat in in den Fallen, in denen er derartige Ereignisse nicht beherrschen und ihre Folgen nicht abwenden kann, wenigstens in durch das Sozialstaatsprinzip gebotenen Umfang die finanzielle Verantwortlichkeit für Sachschäden, aber auch für Personenschäden bei derartigen Tumulten aufzuerlegen. Anders als .der Bundesrat hält die Bundesregierung die gegenwärtig geltenden landesrechtlichen Vorschriften, die überwiegend aus dem Anfang der 20er Jahre stammen, für teilweise unzureichend und überdies eine bundeseinheitliche Regelung auf diesem Gebiet für erforderlich.
Der Entwurf eines Staatshaftungsgesetzes füllt die neuen Verfassungsbestimmungen im einzelnen aus. Hervorzuheben sind dabei folgende Regeln: der Übergang zur verschuldensunabhängigen Haftung bei rechtswidrigen Grundrechtseingriffen, die Umkehr der Beweislast bei sonstigen Amtspflichtverletzungen - der Staat muß künftig beweisen, daß er in diesen Fällen die den Umständen nach gebotene Sorgfalt beachtet hat -, die umfassende Haftung für Fehler technischer Einrichtungen, wenn sie, wie Ampeln beispielsweise, zur selbständigen Ausübung vollziehender Gewalt eingesetzt sind - übrigens für den rechtspolitisch und rechtshistorisch Interessierten auch eine interessante Wegemarke, weil erstmals kraft Gesetzes fingiert wird, daß eine technische Anlage in den Haftungswirkungen einer natürlichen Person, einem Menschen, gleichsteht, und nicht mehr der konstruierte Versuch unternommen wird, das Verschulden der Anlage auf das Verschulden eines dahinterstehenden Menschen zurückzuführen -., die Gleichrangigkeit von Folgenbeseitigung und Schadensersatz in Geld, die Pflicht zu angemessenem Geldersatz für Nichtvermögensschäden bei Verletzung immaterieller Rechtsgüter, also die Ausdehnung des Gedankens dessen, was üblicherweise unter dem Begriff Schmerzensgeld bekannt ist, und schließlich die Neuabgrenzung der öffentlich-rechtlichen und der privatrechtlichen Staatshaftung, die bisher eigentlich mehr durch historische Zufälligkeiten bestimmt war.
Diese Neuordnung des Staatshaftungsrechts ist nicht nur sachlich geboten; sie ist auch finanzierbar. Die Bundesregierung hat zum Nachweis dieser Feststellung eine Reihe rechtstatsächlicher Erhebungen über die finanziellen Auswirkungen des gegenwärtigen Staatshaftungsrechts bei Bund, Ländern, Kommunen und Gerichten durchgeführt. Diese Untersuchungen haben ergeben, daß sich die jährlichen finanziellen Gesamtlasten der öffentlichen Haushalte in Bund, Ländern und Gemeinden aus der Erfüllung von solchen Staatshaftungsansprüchen nach geltendem Recht bisher zusammen auf insgesamt etwa 17 bis 20 Millionen DM belaufen. Dabei ist allerdings die besonders schadensträchtige Sparte der sogenannten Notarhaftung, die höhere Beträge erreicht, ausgenommen. Nach den neuen Vorschlägen würden sich diese Ausgaben für alle drei Ebenen der öffentlichen Hand in etwa verdoppeln. Ich meine, dieser Preis ist für das angestrebte Mehr an Rechtsstaatlichkeit vertretbar.
Namens der Bundesregierung, meine sehr verehrten Damen und Herren, bitte ich um eine gründliche Beratung der Entwürfe, die allerdings noch in dieser Legislaturperiode zum Abschluß kommen sollte. Dabei ist die Bundesregierung sowohl zur erneuten sorgfältigen Prüfung der Vorschläge des Bundesrates als auch zur Prüfung aller übrigen Vorschläge bereit; denn die Ergebnisse der Beratungen sollten gerade auf diesem wichtigen Gebiet unserer Rechtsordnung eine breite, am besten eine allseitige Zustimmung ermöglichen.
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