Astrid Klug (parl. staatssekretärin beim bundesminister für umwelt, naturschutz und reaktorsicherheit), 2008-02-20:

Verehrte Frau Abgeordnete, Frau Kollegin Höhn, ich
erlaube mir auch, auf die Fragen etwas umfangreicher zu
antworten, als es hier normalerweise meine Art ist. Es
handelt sich ja um ein sehr komplexes Thema mit einem
sehr langen Vorlauf. Das Informationsbedürfnis ist zu
Recht sehr groß. Ich hoffe, dass ich Ihnen mit meinen
Antworten einige der aus Ihrer Sicht offenen Fragen
auch beantworten kann.

Sie fragen im ersten Teil der Frage 1 danach, warum
das Bundesumweltministerium erst im Sommer 2007
das zuständige Bundesverkehrsministerium über Untersuchungsergebnisse bei schadhaften Dieselrußfiltern informiert hat. Dazu meine Antwort: Es gab bis zum Sommer
2007 keinen Beleg, dass sich mangelhafte Partikelfilter
auf dem Markt befinden. Die ersten belastbaren Hinweise, dass bestimmte Partikelfilter möglicherweise die
gesetzlichen Vorgaben nicht einhalten, lagen erst Anfang
August 2007 vor. Daraufhin wurde das Bundesverkehrsministerium unmittelbar informiert. Das Kraftfahrt-Bundesamt veranlasste sofort eine Überprüfung der beanstandeten Partikelfilter. Dabei entstand der Verdacht,
dass sich zumindest ein Partikelfilterhersteller betrügerisch durch Manipulation die Allgemeinen Betriebserlaubnisse für seine Filter erschlichen hat. Das KBA
schaltete die Staatsanwaltschaft ein und löschte die Allgemeinen Betriebserlaubnisse der betroffenen Partikelfilter.

Auf Initiative des BMU und des BMVBS haben der
Handel und das Kraftfahrzeuggewerbe Ende November
2007 eine Kulanzvereinbarung für die damals bereits
verbauten circa 40 000 schadhaften Systeme getroffen,
um im Interesse der betroffenen Fahrzeughalter und der
Umwelt möglichst viele schadhafte Systeme schnell, unbürokratisch und ohne Kosten für den Fahrzeughalter
durch funktionierende Systeme zu ersetzen.

Zu den näheren Hintergründen und den Details noch
einige Informationen. Der Bundesminister für Verkehr,
Bau und Stadtentwicklung hat gemeinsam mit dem Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit im Februar 2006 die 29. Änderungsverordnung zur
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung inklusive der sogenannten, mittlerweile berühmt-berüchtigten Anlage XXVI erlassen, die die gesetzlichen Prüfvorschriften
für offene und geschlossene Partikelminderungssysteme
zur Nachrüstung definiert. Nur Partikelminderungssysteme, die von einem zertifizierten Prüfinstitut getestet
sind und die gesetzlichen Prüfvorschriften erfüllen, erhalten demnach eine Zulassung durch das KraftfahrtBundesamt. Eine Mindestanforderung an die zugelassenen Partikelfilter ist eine Filterleistung von mindestens
30 Prozent.

Parallel zu der Finalisierung dieser Prüfvorschriften
und der Diskussion um ein gesetzliches Förderprogramm für die Filternachrüstung hat das Bundesumweltministerium das Umweltbundesamt gebeten, ein Forschungsvorhaben über die Wirkung der offenen
Partikelminderungssysteme durchzuführen. Ziel war, die
Wirkungsgrade unterschiedlich aufgebauter offener Partikelminderungssysteme sowohl bezüglich der Partikelmasse als auch der Partikelzahl zu ermitteln. Die Überprüfung sollte laut mehrfacher Weisung durch das
Bundesumweltministerium im Zeitraum Januar bis August 2006 ausdrücklich auch nach den Vorgaben der
Anlage XXVI der 29. Änderungsverordnung zur StVZO
stattfinden.

Auftragnehmer des UBA-Forschungsvorhabens war
die Schweizer Firma TTM Mayer. Im Oktober 2006
wurden erste Teilberichte der Untersuchung vorgelegt.
Die Ergebnisse waren allerdings nicht nur nicht nach den
Prüfvorschriften der Anlage XXVI gemessen und wären
daher bei negativen Ergebnissen, wenn es solche gegeben hätte, bezüglich einzelner Filteranbieter rechtlich
nicht verwertbar gewesen. Es wurde außerdem offenbar,
dass die Untersuchung gravierende methodische Mängel
aufwies.

Für die Untersuchung wurde vom Forschungsnehmer
TTM Mayer zum Beispiel ein Prüffahrzeug ausgewählt.
In das Prüffahrzeug wurden die einzelnen zu überprüfenden Partikelfilter - in der Zahl vier - nacheinander eingebaut, um ihre Filterleistung zu messen. Um die Filterleistung des Partikelfilters exakt bestimmen zu können,
ist es notwendig, dass jeweils vor und nach dem Einbau
des Partikelfilters die sogenannten Rohemissionen im
Grundzustand des Fahrzeuges gemessen werden. Diese
Messungen wurden nicht durchgeführt. Am Ende der
Untersuchung stellte sich allerdings heraus, dass sich das
Rohemissionsverhalten des Motors im Laufe der Untersuchung aufgrund eines Motorkomponentenschadens
stark verändert hatte. Ebenso wurde darauf verzichtet,
für die Messungen der einzelnen Partikelfilter eine einheitliche Konditionierung, also gleiche Messbedingungen, zu schaffen. Nur so wären aber vergleichbare und
repräsentative Ergebnisse möglich gewesen.


Die starken Messschwankungen in den Ergebnissen
deuten auf sehr instabile Messbedingungen hin. Die vom
Forschungsnehmer TTM Mayer durchgeführten Messungen und Berechnungen der partikelmassebezogenen
Wirkungsgrade hatten daher keine belastbare Grundlage
und keine verwertbare Aussagekraft.

Ein weiteres Ziel der Untersuchung war es, rechtlich
verwertbare Ergebnisse zu erzeugen für den Fall, dass
belastbare Hinweise auf unzureichende Systeme erkennbar geworden wären. Solche Hinweise wären natürlich
unmittelbar an die zuständige Zulassungsbehörde weitergeleitet worden. Bestandteil der Anlage XXVI der
StVZO, die die deutschen Prüfvorschriften definiert, ist
der sogenannte Neue Europäische Fahrzyklus. Auch
wenn die TTM-Untersuchung nicht nach den kompletten
gesetzlichen Prüfvorschriften der Anlage XXVI gemessen hat, so fanden doch Messungen in diesem Neuen
Europäischen Fahrzyklus statt. In diesem für Europa geltenden Testzyklus hatten in der TTM-Studie aber alle geprüften Systeme eine 30-prozentige Minderung und damit die Mindestanforderung nach den gesetzlichen
Prüfvorschriften erreicht bzw. deutlich überschritten.
Auch aus diesem Grund konnte aus den Ergebnissen damals kein Verdacht auf mangelhafte Systeme abgeleitet
werden.

Die methodischen Mängel und die unübersichtliche
Dokumentation und Darstellung der Ergebnisse aus der
TTM-Studie wurden am 1. Dezember 2006 in einer Besprechung von Umweltbundesamt, Bundesumweltministerium, Partikelfilterherstellern, einem Automobilunternehmen und dem Forschungsnehmer selbst erörtert und
von den Teilnehmern deutlich kritisiert. Es bestand Einvernehmen, dass Nachprüfungen notwendig sind, und
das Umweltbundesamt sagte Nachbesserungen der Untersuchung zu.

Das UBA wurde vom BMU am 15. Dezember 2006
erneut angewiesen, wie von Beginn an gefordert Untersuchungen nach Anlage XXVI durchzuführen. Es folgten von Januar bis Mai weitere Anweisungen und
Erlasse. Am 1. August 2007 wurden dem Bundesumweltministerium erstmals Untersuchungsergebnisse des
Forschungsnehmers zu einem Partikelminderungssystem
der Firma GAT vorgelegt, die den Anforderungen der
Anlage XXVI entsprechen sollten. Diese Ergebnisse
wurden an das Bundesverkehrsministerium weitergeleitet und am 3. August 2007, also zwei Tage später, in einer gemeinsamen Besprechung von BMU, BMVBS und
UBA erörtert. Es wurde festgestellt, dass auch diese
Messergebnisse nicht ausreichend belastbar waren, da
die Prüfvorschriften nicht vollständig eingehalten wurden.

Am 10. und 13. August erhielt das BMU Ergebnisse
von weiteren Untersuchungen von Partikelminderungssystemen des TÜV Süd und des TÜV Hessen, die durch
Dritte initiiert wurden. Diese wurden zwar ebenfalls
nicht nach Anlage XXVI durchgeführt, jedoch wurde im
Europäischen Fahrzyklus bei nachvollziehbaren Rahmenbedingungen ohne die vorhin erläuterten methodischen Mängel gemessen.
BMU hat BMVBS am 10. und 15. August, also unmittelbar danach, über diese Untersuchungen informiert,
die Mängel der einfacheren, preisgünstigeren Partikelminderungssysteme namentlich der Firmen GAT, Tenneco und Bosal aufzeigten. Es bestand Einigkeit zwischen den Ressorts, dass nur auf Basis von Messungen
nach Anlage XXVI eine rechtliche Handhabe gegen
mangelhafte Partikelminderungssysteme besteht. Um
die Tauglichkeit der Partikelminderungssysteme der genannten Firmen festzustellen, hat das KBA daraufhin
unverzüglich Nachprüfungen initiiert. Dabei entstand
der Verdacht des Betrugs, und die Ergebnisse führten zu
den anfangs beschriebenen Konsequenzen.

Ich komme jetzt zur Antwort auf die Frage 2. Staatssekretär Machnig hat am 20. Dezember 2006 ein Schreiben der Deutschen Umwelthilfe vom 8. Dezember 2006
auf Auskunft über die Ergebnisse der TTM-Studie beantwortet, dort auf das noch nicht abgeschlossene Messprogramm hingewiesen und empfohlen, sich wegen weiterer Informationen bezüglich der Prüfdaten bereits
zugelassener Partikelminderungssysteme an das Kraftfahrt-Bundesamt zu wenden. Das war die erste Befassung der Hausleitung mit Daten der TTM-Studie.

Bis dahin und darüber hinaus war die fachlich zuständige Abteilung IG mit dem UBA-Forschungsvorhaben
befasst und Staatssekretär Machnig über den schwelenden Konflikt zwischen Bundesumweltministerium und
Umweltbundesamt bezüglich der Ausgestaltung des
UBA-Forschungsvorhabens informiert.

In der Folge war die Frage, ob dem Auskunftsersuchen der DUH nach Umweltinformationsgesetz vom
5. Februar 2007 stattgegeben und die nach Ansicht des
Bundesumweltministeriums nicht abgeschlossene TTMStudie veröffentlicht wird, Thema bei diversen Abteilungsleiterbesprechungen und Rücksprachen von Staatssekretär Machnig. Der Informationsanspruch der DUH
war abzuwägen gegen die methodischen Mängel der
TTM-Studie und die daraus zwangsläufig abzuleitenden
Fehlinterpretationen der Ergebnisse mit entsprechenden
wirtschaftlichen Folgen für die Hersteller und möglichen
Regressansprüchen für den Fall der Veröffentlichung einer aus unserer Sicht nicht abgeschlossenen Studie.

Im Einvernehmen mit Bundesminister Gabriel wurde
entschieden, dass die Ergebnisse der TTM-Studie erst
veröffentlicht werden sollen, wenn die Vorgabe des
BMU, nach Anlage XXVI zu prüfen, durchgesetzt sei.
Am 3. Juli 2007 lehnte das Umweltbundesamt das Informationsbegehren der DUH ab. Am 23. November 2007
wurde diese Entscheidung vom Verwaltungsgericht Dessau aufgehoben.

Die zuständige Parlamentarische Staatssekretärin
Klug, also ich, hat im Juli 2007 in Telefonaten mit dem
Geschäftsführer der DUH, Jürgen Resch - Ihnen bestens
bekannt -, und am 7. August 2007 in einem persönlichen
Gespräch mit Herrn Resch und den zuständigen Experten des Bundesumweltministeriums die methodischen
Mängel der TTM-Studie ausführlich diskutiert.

Im August 2007 wurde Bundesminister Gabriel erstmals mit dem Konflikt zwischen dem BundesumweltmiParl. Staatssekretärin Astrid Klug
nisterium und dem Umweltbundesamt bezüglich der
Ausgestaltung des Forschungsvorhabens konfrontiert.
Nach Vorlage der ersten belastbaren Hinweise auf mangelhafte Systeme und den KBA-Untersuchungen, die ich
vorhin geschildert habe, hat Bundesminister Gabriel
mich um Verhandlungen bezüglich einer Lösung für die
bereits verbauten Systeme gebeten. Ergebnis war die bereits beschriebene Kulanzvereinbarung von Handel und
Kfz-Gewerbe. Der Parlamentarische Staatssekretär
Müller war zuständigkeitshalber nicht aktiv in den Vorgang eingebunden und hat Ihnen dazu schon eine entsprechende Auskunft im Umweltausschuss gegeben.

Zu der Frage, wann das BMU das UBA angewiesen
hat, im Rahmen des Forschungsvorhabens auch nach
Anlage XXVI der StVZO zu prüfen - das war der zweite
Teil Ihrer Frage -, gibt es eine umfangreiche Chronologie, die darüber Aufschluss gibt. Den Berichterstattern
des Umweltausschusses wurde gestern Akteneinsicht gewährt.

Das Bundesumweltministerium hatte sehr frühzeitig,
am 6. Oktober 2005, per E-Mail das UBA um „eine enge
Absprache vor und während des Projektes“ zur Überprüfung von Partikelminderungssystemen gebeten. Im Januar 2006, also kurz vor Inkrafttreten der gesetzlichen
Prüfvorschriften, ist dem UBA telefonisch vom zuständigen Mitarbeiter des BMU mitgeteilt worden, dass das
Messprogramm des Forschungsvorhabens auch nach
Anlage XXVI zu erfolgen habe. Der Vizepräsident des
UBA, Herr Dr. Thomas Holzmann, hat am 12. Dezember 2007 im Umweltausschuss bestätigt, dass dem Umweltbundesamt im Januar 2006 diese Vorgabe des Bundesumweltministeriums bekannt war.

Im Februar 2006 hatte dementsprechend auch ein Mitarbeiter des Umweltbundesamtes den Forschungsnehmer
TTM darauf hingewiesen, dass das Forschungsvorhaben
„die in der Praxis vorhandenen Rahmenbedingungen
bezgl. Zulassung und Einbau zu berücksichtigen“ habe,
„den Vorgaben aus der 29. Verordnung entsprechen“
müsse, und damit die Notwendigkeit der Prüfung auf
Grundlage der gesetzlichen Bestimmungen nach Anlage XXVI deutlich gemacht. Den Aktenbeleg finden Sie
in den Unterlagen.

Der zuständige Mitarbeiter im Bundesumweltministerium hatte dies ebenfalls schriftlich per E-Mail dem Auftragnehmer und nachrichtlich dem Umweltbundesamt
am 15. März 2006 übermittelt. Darin wurde auf die Prüfvorschriften nach Anlage XXVI Bezug genommen und
die Notwendigkeit betont, die Arbeiten so auszugestalten, „dass sie voll nutzbar sind“. Eine enge Kooperation
wurde angemahnt.

Am 29. März 2006 wurde vom gleichen Mitarbeiter
nochmals darauf hingewiesen, „dass das Messprogramm
- bevor es endgültig beschlossen wird - nochmals mit
dem BMU besprochen wird“ und „dass die Tests im Wesentlichen Aussage darüber geben müssen, inwieweit
Partikelminderungssysteme, die zur Nachrüstung auf
den Markt kommen, den Anforderungen der 29. Verordnung zur Änderung der StVZO gerecht werden.“ Am
24. April 2006 wurde der zuständige Mitarbeiter des
UBA per E-Mail darauf hingewiesen, „dass die Messungen … nicht ausreichend an die 29. Verordnung angelehnt“ sind.

Die Überprüfung der Dauerhaltbarkeitsfunktion
nach dem Schema der 29. Verordnung bleibt unberücksichtigt.

Gleiches teilte der zuständige Abteilungsleiter des
BMU dem zuständigen Fachbereichsleiter des UBA am
17. Mai 2006 mit:

Das jetzt vorgesehene Messprogramm muss auf der
Basis der Prüfvorschrift für die Nachrüstung von
Diesel-Pkw … Fragen der Wirkung, der Dauerhaltbarkeit, der Partikelzahl und der Einflüsse auf die
NO2-Emissionen von Nachrüstsystemen beantworten.

Auch dort wurde noch einmal die 29. Änderungsverordnung erwähnt.

In einer Videotelefonkonferenz zwischen BMU und
UBA vom 18. Mai 2006, also unmittelbar am Tag danach, wurde ebenfalls ausdrücklich festgestellt, dass
„mit den vom UBA beschlossenen Untersuchungen …
eine objektive Beantwortung der BMU-Fragen auf Basis
geltender nationaler und europäischer Prüfvorschriften
ausgeschlossen“ ist. Am 24. Mai 2006 hat der zuständige Abteilungsleiter im BMU infolge der Videokonferenz den zuständigen Fachbereichsleiter im UBA darauf
hingewiesen,

dass die Mittel für das Projekt speziell für die Beantwortung der BMU-Fragen im Zusammenhang
mit den Nachrüstvorschriften für Diesel-Pkw
({0}) bereitgestellt wurden. … Ich bitte Sie
daher nochmals eine entsprechende Nachjustierung
des Programms zu veranlassen.

In einer Videokonferenz vom 27. Juni 2006 zwischen
BMU und UBA wurde laut Protokoll ebenfalls festgestellt:

Erste Priorität hat die Vermessung der verfügbaren
PMS

- dann werden die entsprechenden Firmen aufgelistet … entsprechend der 29. Änderungsverordnung
StZVO einschließlich der Prüfung der Dauerhaltbarkeit. Das derzeit laufende Messprogramm wird
kurzfristig entsprechend umgestellt.

Mit E-Mail vom 19. August 2006 weist der zuständige Abteilungsleiter des BMU den Fachbereichsleiter
des UBA darauf hin, dass „der Auftrag, das Messprogramm zu den Partikelfilter-Nachrüstungssystemen abzuändern, nicht umgesetzt“ ist. - So viel zu der umfangreichen Kommunikation zwischen BMU und UBA über
E-Mail, Telefon und Videokonferenz.

Seit Oktober 2006 lagen dann dem BMU erste Teilberichte der TTM-Mayer-Studie vor. Dazu fand auf Einladung des UBA am 1. Dezember 2006 eine Besprechung
zwischen UBA, BMU, Partikelfilterherstellern und Vertretern der Automobilindustrie und des Auftragnehmers
statt. Darin wurde von BMU und Herstellern auf eine
Vielzahl von Widersprüchen und Fehlern im laufenden


Programm hingewiesen. Ich habe das vorhin ausgeführt.
Dies geht auch aus einem Besprechungsvermerk der
Firma Emitec hervor. Daraufhin wurde vom zuständigen
Abteilungsleiter des Bundesumweltministeriums am
15. Dezember 2006 gegenüber dem UBA Folgendes
schriftlich festgestellt:

Wie vom BMU von Beginn an gefordert, sind im
Rahmen dieses Vorhabens Messungen nach Anlage XXVI der 29. Änderungsverordnung zur StVZO
ergänzend durchzuführen.

Am 1. August 2007 erhielt das BMU vom UBA erstmals Vermessungen eines Filters nach Anlage XXVI.
Wie sich allerdings herausstellte, waren auch diese Ergebnisse nicht wirklich verwertbar, da sich die Rohemission des Prüffahrzeugs während der Messung verändert
hatte. Am 3. August 2007, also zwei Tage später, fand
eine Besprechung zwischen BMU, UBA, TTM und
BMVBS statt. Es bestand Einigkeit, dass die Ergebnisse,
auch die nach Anlage XXVI, nicht ausreichend belastbar
sind.

Frau Kollegin Höhn, diese Chronologie zeigt deutlich, dass die Vorgabe des BMU an das UBA, nach
Anlage XXVI zu messen, an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig ließ. Trotzdem wurden die Vorgaben zuerst
nicht und später nur unzureichend umgesetzt. Damit hatten die Messergebnisse keine Aussagekraft und waren
nicht verwertbar.

Das Fazit daraus lautet: Die Entwicklung der Nachrüstung der Diesel-Pkw mit Partikelfiltern ist auch und
insbesondere aus Sicht des Bundesumweltministeriums
mehr als bedauerlich. Wir haben uns monatelang intensiv um dieses Thema gekümmert. Die verkehrsbedingte
Feinstaubbelastung in den Großstädten lässt sich nur
durch technologische Verbesserungen bei den Fahrzeugen wirksam bekämpfen. Dafür ist auch eine Nachrüstung der Altfahrzeuge mit Partikelfiltern notwendig.

Der jetzige Schaden ist durch betrügerisches Verhalten einzelner Filterhersteller entstanden, das in dieser
Form zu einem früheren Zeitpunkt niemals von irgendwem geahnt werden konnte. Das Bundesumweltministerium hat gemeinsam mit dem BMVBS und dem KBA
sofort nach Vorliegen belastbarer Hinweise auf schadhafte Systeme gehandelt, die Allgemeinen Betriebserlaubnisse gelöscht und die beschriebene Kulanzvereinbarung von ZDK und GVA erwirkt, damit möglichst
viele schadhafte Systeme schnell, unbürokratisch und
für den Fahrzeughalter kostenlos durch funktionierende
Filter ersetzt werden.

Eine seriöse Bewertung der vor dem Sommer 2007
vorliegenden Untersuchungsergebnisse aus der jetzt viel
diskutierten TTM-Studie ist nicht im Lichte der heutigen
Erkenntnisse, sondern nur im Lichte der damals vorliegenden unzureichenden und mit methodischen Mängeln
behafteten Messergebnisse möglich. Auch das Umweltbundesamt hat in seiner abschließenden Stellungnahme
zur TTM-Untersuchung im Dezember 2007 festgestellt:

Die in der Teilstudie dargestellten Ergebnisse zu
Partikelmassenminderung sind jedoch nur sehr eingeschränkt verwertbar, weil das Prüffahrzeug eine
schwankende Rohemission aufwies. Außerdem
wurde die erforderliche Grundvermessung ohne
Partikelminderungssysteme vor dem Einbau eines
neuen PMS nicht durchgeführt. Die erhaltenen Partikelzählungen sind vom Grundsatz her verwertbar da sie immer vor und nach dem PMS ermittelt wurden. Insgesamt konnte aus den Untersuchungen
aber nicht abgeleitet werden, ob ein System den
Anforderungen der Anlage XXVI zur StVZO entspricht. Daher hat das BMU das UBA beauftragt,
Messungen nach Anlage XXVI zu ergänzen.