schäffer (bundesminister der finanzen), 1955-06-16:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Sämtliche Herren Vorredner haben betont, daß das Inanspruchnahmegesetz als Teil des gesamten Haushaltsgesetzes zu betrachten ist. Ich möchte diesen Grundgedanken an die Spitze meiner Ausführungen stellen und warm unterstreichen.
Ich begrüße es, daß es trotz mancher Schwierigkeiten gelungen ist, das Inanspruchnahmegesetz dem Deutschen Bundestag noch während der zweiten Lesung des Haushalts vorzulegen, so daß hoffentlich nach der dritten Lesung des Haushaltsgesetzes gleichzeitig dieses und das Inanspruchnahmegesetz dem Bundesrat zur letzten Entscheidung zugeleitet werden können. Der Bundesrat wird dabei einsehen, daß das Inanspruchnahmegesetz nach Art. 106 Abs. 3 lediglich festzustellen hat, was der durch andere Einnahmen nicht gedeckte Ausgabenbedarf des Bundes ist. Alle möglichen Erwägungen über einzelne Ausgaben, über die Höhe von Ausgaben, über Möglichkeiten der Entwicklung in der Zukunft müssen in nichts zerfallen, wenn das andere Bundesorgan - der Bundesrat - zu den einzelnen Einnahme- und Ausgabepositionen des deutschen Bundeshaushalts in derselben Stunde, in der ihm das Inanspruchnahmegesetz vorgelegt ist, Stellung nimmt. Wer die Ausgaben will, die im Bundeshaushalt beschlossen sind, muß auch die Folgerung nach Art. 106 Abs. 3 ziehen und schon entsprechend dem Grundsatz der Abgleichung - Art. 110 des Grundgesetzes - auch die Verantwortung für die Schaffung der allgemeinen Einnahmen und des durch diese allgemeinen Einnahmen nicht gedeckten Restbedarfs, nämlich des Bundesanteils, übernehmen. So ist logisch die Situation. Deswegen war ich erfreut, daß es wenigstens zeitlich gelungen ist, gleichzeitig Inanspruchnahmegesetz und Haushalt zur Entscheidung zu bringen. Aber ,all das steht unter dem Schatten des stillen Ringens um die Finanzverfassung.
Ich darf das Hohe Haus daran erinnern, daß ich, worauf ich am 11. März 1954, als ich die Finanzreformgesetze vorlegte, hingewiesen habe, die Finanzreformgesetze deshalb bearbeitet und vorgelegt habe, weil ich der Überzeugung bin, daß der Weg des Art. 106 Abs. 3 ides Grundgesetzes immer größere Schwierigkeiten bereitet und daß sich die Konflikte, die wir Falle Jahre gehabt haben und bisher immer haben überwinden können, von Jahr zu Jahr steigern werden, vielleicht bis zu einem Grade, daß es zu einem offenen Konflikt zwischen Bund und Ländern in unserem Verfassungsleben kommen kann. Das heurige Ringen um das Inanspruchnahmegesetz beweist, daß diese Gefahr richtig gesehen worden ist und daß sich die Schwierigkeiten, zu einer Einigung über den Inanspruchnahmesatz zu kommen, immer mehr und mehr steigern.
Ich darf deswegen eine grundsätzliche Berner-kung vorausschicken. Wir müssen uns bemühen, die Entwicklung unseres Verfassungs- und Finanzlebens möglichst ruhig zu gestalten. Ich habe neulich dem Herrn Vizekanzler Blücher einen Artikel vorgehalten, der eine große Balkenüberschrift trägt und der im Jahre 1949 von ihm geschrieben worden ist, in dem er erklärt hat: Mit diesen finanzpolitischen Bestimmungen des Grundgeset({0})
zes kann ein Bundeshaushalt auch nicht ein Jahr lang aufrechterhalten werden. Ich gestehe ganz offen, daß ich seinerzeit, im Jahre 1949, auch die Schwierigkeiten vorausgesehen und kaum geglaubt habe, Jahr für Jahr zu einer Lösung kommen zu können. Wenn es bis zum Jahre 1953/54 gelungen ist, eine Lösung zu finden, so beruht das vielleicht darauf, daß man sich menschlich bemüht hat, die Schwierigkeiten, die in der Sache und in der Gesetzgebung liegen, zu überwinden und sich möglichst zu verständigen.
Ich möchte ganz offen aussprechen: ich bedauere es, daß sich im letzten Jahre allmählich eine Front der Länderfinanzminister gegen den Bund und gegen den Bundesfinanzminister bildet, die sich überhaupt weigert, in ein aufrichtiges sachliches Gespräch über diese Schwierigkeiten einzutreten.
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Ich bin der Überzeugung, daß es nur im gegenseitigen Benehmen bei gutem Willen aller Beteiligten
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möglich ist, die Entwicklung ruhig zu lenken,
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und ich darf einem der Vorredner dabei sagen: Meine Heimat macht mir, was die politischen Kräfte dieses Hauses betrifft, die allerwenigsten Schwierigkeiten,
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weil ich hier die Möglichkeiten eines menschlich guten Zuredens, einer menschlichen Verständigung habe und weil ich - auf der Gegenseite wenigstens - viel Vernunft gefunden habe.
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Etwas anderes ist natürlich die politische Gestaltung meiner Heimat, Herr Kollege Seuffert, wo die offiziellen politischen Kräfte nicht gerade dazu beitragen, die Schwierigkeiten durch guten Willen zu überwinden.
Jetzt möchte ich auf einen anderen Punkt kommen, meine Damen und Herren. Es war im April dieses Jahres so, daß das Inanspruchnahmegesetz des Jahres 1954 nachträglich am 1. April 1955 beschlossen wurde, aber nicht der Bundesrat sich etwa entschlossen hat zu sagen: Es ist ein selbstverständlicher Verfassungsgrundsatz, daß ein alter Zustand so lange weitergeführt wird, bis er durch eine neue gesetzliche Änderung ersetzt wird. Es wäre an sich die innere Logik, daß der Bundesanteil, der in einem Jahr festgelegt ist, auch so lange, bis in das nächste Jahr hinein, weiterläuft, bis eine neue gesetzliche Regelung, ein neues Inanspruchnahmegesetz geschaffen ist.
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Denn es liegt in dem freien Willen jedes Beteilig- ten, sowohl des Bundesrats wie des Bundestags, sei es durch Initiativgesetz, sei es auf dem Wege der ordentlichen Gesetzgebung, den Zeitpunkt einer neuen gesetzlichen Regelung möglichst zu beschleunigen.
Nun hatten wir am 1. April 1955 keine ausdrückliche gesetzliche Bestimmung, die die Weiterleistung des Bundesanteils ab 1. April 1955 regelt. Die Länderfinanzminister hatten unter sich ohne Wissen des Bundesfinanzministers und der Bundesregierung eine stille Vereinbarung getroffen. Sie hatten unter sich vereinbart, daß sie statt 38 % lediglich 32,5 % abführen. Wie diese 32,5 % berechnet sind, ist mir unklar. Ich habe das erstemal eine Berechnung darüber in der Haushaltsrede des Herrn Finanzministers Troeger im hessischen Landtag gelesen. Ich habe dem Herrn Kollegen Troeger dann geschrieben, daß die Zahlen nicht stimmten, weil er, auch was das Vierte Überleitungsgesetz z. B. betrifft, nur das - vom Lande Hessen aus gesehen - „Minus", aber nicht auch das „Plus" dieses Überleitungsgesetzes berechnet hat, was doch offensichtlich ein Versehen sei. Also wie die 32,5 % berechnet sind, ist unklar.
Nun gingen die Länder verschieden vor. Die einen haben sich korrekterweise auf den Standpunkt gestellt: Wir leisten die alten Zahlungen weiter, und haben ihre Kassen angewiesen, 38 % abzuführen. Die anderen haben nach ihrer Schätzung die Belastung aus dem Überleitungsgesetz abgezogen und haben rund 34 % abgeführt, und die die dritten haben 32,5 % abgeführt.
Meine Damen und Herren, ich möchte hier einmal in allem Ernst feststellen: In diesem Vorgehen der Länder lag eine ungeheure verfassungsrechtliche Gefahr. Die Länder sollten noch mehr fast als der Bund den Grundsatz des Art. 109 des Grundgesetzes hochhalten, daß sowohl der Bund wie die Länder in ihrer Haushaltsführung selbständig und voneinander unabhängig sind.
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Wenn ich aber in einem Teil meiner Einnahmen, der mit 4 1/2 Milliarden von 20 Milliarden rund 20 % meiner Einnahmen ausmacht, vom Beginn des Haushaltsjahres ab davon abhängig bin, was die einzelnen Länderfinanzminister nach ihrem freien Ermessen an die Bundeskasse abführen, dann kann von der Stunde an von einer Unabhängigkeit und einer Selbständigkeit des Bundeshaushalts überhaupt nicht mehr gesprochen werden.
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Deswegen kann ich mir einen Bundesfinanzminister nicht denken, der zu einer solchen Entwicklung schweigt. Infolgedessen mußte ich sehen, was zu tun ist.
Nun, meine Damen und Herren, ich bin der Überzeugung, daß, solange man die Möglichkeit einer friedlichen und schiedlichen Vereinbarung sieht, man diese Möglichkeit wahrnehmen soll. Daher habe ich versucht, mit den Ländern zu einem Einverständnis zu kommen, wobei der Grundgedanke nicht etwa der war, die finanzwirtschaftlichen Auswirkungen des Vierten Überleitungsgesetzes zu beseitigen. Nein, der Grundgedanke war der, daß für die Zeit, bis zu der bei vernünftigem, gutem Willen beider Seiten eine endgültige Regelung durch das neue Inanspruchnahmegesetz gefunden werden kann, ich möchte sagen, eine kassenmäßige Vereinbarung geschlossen wird, die dem Bundesfinanzminister erlaubt, das zu erhalten, was ihm die Verfassung und auf Grund der Verfassung, meine Damen und Herren, der Deutsche Bundesrat und der Deutsche Bundestag an Mitteln an die Hand geben muß, um einen ordnungsmäßigen Ablauf des Haushaltes zu erreichen. Deswegen der Vorschlag, bis zum 31. Juli eine Regelung zu treffen, wobei ich allerdings den größten Wert darauf gelegt habe, daß diese Regelung auch in der Zwischenzeit von dem Grundgedanken ausgeht, daß der Bundesanteil des Vorjahres - weil noch keine neue gesetzliche Regelung vorhanden ist - in der alten Höhe, also mit 38 %, weitergezahlt wird.

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Die Länder hatten eingewandt, daß die Belastung und Entlastung durch das Vierte Überleitungsgesetz und die Steuerverwaltungskosten von dem Bundesfinanzminister bei der Berechnung des Bundesanteils nicht berücksichtigt seien. Meine Damen und Herren, dieser Einwand ist völlig unberechtigt. Denn jeder, der den Haushalt liest, weiß, daß bei der Berechnung der durch andere Einnahmen nicht gedeckten Ausgaben kein Pfennig mehr für die Zahlungen eingesetzt ist, die der Bund als Ersatz der Steuerverwaltungskosten den Ländern etwa zu leisten hätte; die sind bei der Berechnung von vornherein ausgenommen. Die Länder waren der merkwürdigen Auffassung, die Steuerverwaltungskosten müßten ohne Rücksicht auf den Ausgabenbedarf des Bundes in der Form berücksichtigt werden, daß sie einfach von den 38 % abzuziehen seien.
Ich suchte die Länder zu überzeugen, daß das eine unmögliche Berechnungsart ist. Denn sachlich liegen die Dinge doch so, daß der Inanspruchnahmesatz sich nach den j e w eilig en nicht gedeckten Ausgaben berechnen muß und ich nie
sagen kann: die 38 % des Jahres 1954 sind die Höchstgrenze, die für ewige Zeiten für die Länder in Frage kommt, und davon müßte die Belastung aus dem Vierten. Überleitungsgesetz abgezogen werden. Vielleicht steht diese Überlegung der Länder allzusehr im Schatten dessen, was sich als Präjudiz für ein Finanzverfassungsgesetz aus dem Inanspruchnahmesatz des Jahres 1955 ergeben könnte.
Um die Länder nun von der Unrichtigkeit ihrer Auffassung zu überzeugen, mußte ich Zeit gewinnen. Deswegen war ich bereit, in dieser Zeit einmal unter dem Vorbehalt der Rückzahlung zuzugeben, daß wir diese Frage offenlassen und ich den Ländern nachgebe. Meine Damen und Herren, ich habe von Anfang an erklärt, daß eine solche Vereinbarung überhaupt nur möglich ist, wenn alle neun Länder zustimmen. Denn wenn ein Land nicht zustimmt und ich gegen ein Land vorgehen muß, dann ist der Unfriede ja ohnehin gegeben und das Ziel nicht mehr zu erreichen. Acht Länder haben zugestimmt. Das neunte Land, das Land Hessen, hat nicht zugestimmt. Ich bin aber von dem Lande Hessen bisher nur mündlich unterrichtet. Eine schriftliche Mitteilung, eine Begründung des Gedankenganges des Landes Hessen habe ich noch nicht. Wenn ich diese Mitteilung erhalte und wenn ich daraus den Zwang zu besonderen Maßnahmen sehe, muß ich mir vorbehalten, mich an den Deutschen Bundestag zu wenden, weil diese Maßnahmen so, wie ich es überlege, wahrscheinlich nur im Benehmen mit dem Deutschen Bundestag getroffen werden können. Das ist die Situation, in der wir augenblicklich stehen.
Nun zu der Frage des Inanspruchnahmesatzes selbst. Ich brauche wenig dazu zu bemerken. Einen Streit über Ausgabeposten brauchen wir nicht zu haben, wenn der Deutsche Bundesrat und der Deutsche Bundestag diese Ausgabeposten in dem gleichzeitigen Haushaltsgesetz genehmigen. Einen Streit über die Einnahmeposten kann ich, wenn ich will, alle Jahre hervorrufen, weil ich immer erst am Jahresende weiß, ob die Schätzungen richtig gewesen sind oder nicht. Jede Überlegung muß darauf aufbauen, daß die Einnahmeschätzungen zu Beginn des Jahres aus bestem Wissen und Gewissen gemacht sind, und wenn sie dem Haushalt zugrunde gelegt sind, müssen sie nun einmal als eine entschiedene Sache betrachtet werden.
Ich gebe zu, daß die Verhältnisse in diesem Jahr schwieriger sind, weil sich die Auswirkungen der Steuerreform viel zögernder zeigen, als es uns erwünscht ist. Ich kann leider - ich werde mich ja im Finanzausschuß ausführlich darüber äußern müssen - aus steuertechnischen Gründen jetzt unmöglich aus den Erträgnissen der Monate April und Mai einen festen Schluß auf das ganze Jahr ziehen. Ich möchte voraussagen, daß sich wahrscheinlich noch nicht einmal aus dem Juni-Ergebnis ein sicherer Schluß ziehen läßt. Wahrscheinlich wird sich ein sicherer Schluß erst in der zweiten Periode, September/Oktober, dieses Jahres ergeben.
Aber jetzt kommt die Gefahr, wenn wir danach vorgehen. Einer der Redner hat schon gesagt, daß es vielleicht das Bemühen der Länderfinanzminister sein wird, eine vollendete Tatsache zu schaffen, die sich nicht mehr ändern läßt. Wenn das Inanspruchnahmegesetz erst am Ende des Haushaltsjahres zustande kommt und wenn in den langen Monaten vorher Sätze entrichtet worden sind, die weit unter den dann gesetzlich festgelegten liegen -, wer hat die Kraft und wer hat die Möglichkeit, diesen Unterschiedsbetrag am Ende des Jahres in die Bundeskasse fließen zu lassen? Das ist das große Fragezeichen, das vor uns steht.
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Jede allzu lange Verzögerung des Inanspruchnahmegesetzes bedeutet eine Gefährdung des Bundeshaushalts, der nun auf diesen Zahlen aufgebaut ist.
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Deswegen habe ich mich bemüht, Haushaltsgesetz und Inanspruchnahmegesetz möglichst gleichzeitig zur Entscheidung zu bringen.
Da ich den inneren Zusammenhang zwischen Finanzverfassungsgesetz, das ebenfalls dem Vermittlungsausschuß vorliegt, und Inanspruchnahmegesetz als Präjudiz für den endgültigen Satz der kommenden Jahre kenne, halte ich es für gut, wenn im Anschluß an die Entscheidung über das Inanspruchnahmegesetz auch die Frage des Finanzverfassungsgesetzes möglichst bald entschieden wird.
Ich kann nur mit dem Wunsche schließen: Gott gebe, daß a 11e beteiligten Kreise dabei davon ausgehen, daß über die deutsche Finanzpolitik, über das finanzpolitische Schicksal der g es am t en deutschen Bevölkerung entschieden wird, und daß wir - gleichgültig, an welche Gebietskörperschaft wir denken, Bund, Länder oder Gemeinden - doch letzten Endes alle an das deutsche Volk zu denken haben.
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Das soll der Wille sein. Vielleicht hat die heutige Debatte, in der alle Redner doch auch schon ihre verfassungsändernden Wünsche auf dem Gebiet der Finanzpolitik angekündigt haben, auch den Länderfinanzministern einen Wink gegeben, es wäre gut, das bestehende Grundgesetz vernünftig und im Geiste der Versöhnung und der Rücksichtnahme auf die Allgemeinheit zu handhaben, um eine von diesen nicht gewünschte Änderung dieses Grundgesetzes zu vermeiden.
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