Jenninger (präsident), 1986-11-13:
Ich erteile das Wort dem Staatsminister für Bundesangelegenheiten, Bevollmächtigtem des Freistaates Bayern beim Bund, Herrn Staatsminister Schmidhuber.
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Staatsminister Schmidhuber ({1}): So ist es.
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Der föderative Aufbau der Bundesrepublik Deutschland ist eines der tragenden und unverzichtbaren Grundelemente unseres Staates. Nach unserer bundesstaatlichen Verf assungsordnung sind die Länder der Bundesrepublik Deutschland nicht dem Bund untergeordnete Verwaltungseinheiten, sondern ihm gleichrangige Staaten, die mit eigener, nicht vom Bund abgeleiteter Hoheitsmacht ausgestattet sind. Mit der Absicherung dieses Gestaltungsprinzips im Grundgesetz und der darin geregelten lückenlosen Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern ist eine fein ausgewogene Macht- und Gewaltenteilung entstanden, die nicht nur die größere Gemeinschaft stärkt und sich in Krisenzeiten stabilisierend auswirkt, sondern in besonderem Maße dem Bürger in der heutigen Demokratie die Freiheit sichert.
Für uns Deutsche ist das föderative Prinzip das durchgehende Gestaltungsprinzip, seitdem es eine deutsche Geschichte gibt. Auch in der fast 40jährigen Verfassungspraxis der Bundesrepublik Deutschland hat es sich bestens bewährt. Der Föderalismus ist ein nicht zu ersetzendes, keineswegs verzichtbares Architekturelement unseres demokratischen und sozialen Rechtsstaats. Er läßt sich nicht von den anderen Strukturelementen der Bundesrepublik trennen, ohne daß Schaden an unserer freiheitlichen Ordnung entstünde.
Unter den Verfassungsorganen der Bundesrepublik Deutschland kommt es vor allem dem Bundesrat zu, für die Belange des Föderalismus einzutreten. Als Länderkammer obliegt es vor allem ihm, darüber zu wachen, daß die Einigung Europas nicht die geschichtlich gewachsene föderative Struktur unseres Staates aushebelt und damit die staatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gefährdet.
Das ist die Ausgangslage, auf der der Bundesrat auch die Fortentwicklung der Europäischen Gemeinschaften beurteilt. Er hat sich stets mit voller Überzeugung zur europäischen Integration bekannt, weil die Aufrechterhaltung unserer freiheitlichen Wirtschafts-, Gesellschafts- und Rechtsordnung sowie die Abwehr der anhaltenden Bedrohung unserer Sicherheit auf lange Sicht nur mit einer gemeinsamen Wirtschafts-, Außen- und Sicherheitspolitik im freien Teil Europas möglich ist. Das kann aber nicht bedeuten, daß jeder politische Vorschlag, wenn er nur mit dem Etikett „Europa" versehen wird, kritiklos hingenommen werden muß.
Dementsprechend hat der Bundesrat die Einheitliche Europäische Akte als einen geeigneten Schritt auf dem Weg der Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaften zu einer Wirtschafts- und Währungsunion und auf weite Sicht zur Errichtung einer Europäischen Union begrüßt. Andererseits darf man die Gefahr nicht übersehen, daß die angestrebten Integrationsfortschritte zu Lasten der Eigenstaatlichkeit der Länder und damit der föderativen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gehen. Die Bestimmungen der Einheitlichen Europäischen Akte enthalten „Einbruchstellen" in Aufgaben- und Zuständigkeitsbereiche der Länder. Es handelt sich dabei vor allem um die Bereiche Umweltschutz, Forschung und Förderung der technologischen Entwicklung. Die Einführung bzw. die Wiederherstellung des Prinzips der Mehrheitsentscheidungen im EG-Rat könnte zu nachteiligen Auswirkungen für die Länder vor allem im Bildungs- und Baubereich führen.
Darüber hinaus soll zur Entlastung des Rates die Möglichkeit erweitert werden, Befugnisse zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften auf die Kommission zu übertragen, ohne daß die Übertragung dieser Durchführungsbefugnisse nach Inhalt, Zweck und Ausmaß festgelegt ist. Auch inso18980 

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) weit kann in die Verwaltungskompetenz der Länder nach Art. 30 des Grundgesetzes eingegriffen werden.
Daß diese Befürchtungen nicht grundlos sind, beweist die Praxis der Europäischen Gemeinschaften in den letzten Jahren.
Auf zahlreichen Gebieten hat die EG Regelungen vorgeschlagen oder erlassen, für die sie nach den Verträgen von Paris und Rom keinerlei Zuständigkeit hat. Der Rechtsausschuß des Bundesrates hat in der Zeit von Anfang 1976 bis Ende Februar 1986 in 48 Fällen derartige Kompetenzüberschreitungen der EG-Organe festgestellt. Beispielhaft seien genannt: Richtlinien oder Richtlinienentwürfe für die Qualitätsanforderungen an Süßwasser, Erhaltung von Vogelarten, Sicherheit von Kinderspielzeug, Gleichbehandlung von Männern und Frauen, Programme in den Bereichen Umweltschutz, Wissenschaft und Technologie, Sicherheit am Arbeitsplatz, kulturelle Aktionen.
In der Zwischenzeit sind weitere EG-Vorschläge ohne ausreichende Kompetenzgrundlage vorgelegt worden, wie etwa die Entschließung des Rats über die Verbrauchererziehung in den Primar- und Sekundarschulen oder die Rundfunkrichtlinie. Hier handelt es sich um bedeutende Eingriffe in die Kulturhoheit der Länder.
Das Vorgehen der EG-Kommission gegen Maßnahmen der Regionalförderung in der Bundesrepublik stößt bei den deutschen Ländern auf Unverständnis.
Die Rückwirkungen dieser Entwicklung auf die föderative Struktur sind unübersehbar. Die Länder verlieren durch die „Europäisierung" von Aufgaben und Zuständigkeiten nicht nur Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen, sondern auch ihre Mitwirkungsbefugnisse im Bund, die ihnen über den Bundesrat bei der Gesetzgebung und Verwaltung - auch im EG-Bereich - national zustehen.
Der Zielkonflikt zwischen einer weiteren Verdichtung der europäischen Integration und der Eigenstaatlichkeit der Länder darf nicht vertuscht werden. Er muß mit dem Ziel einer sinnvollen Funktionsteilung nach dem Subsidiaritätsprinzip ausgetragen werden.
Die Behandlung des Ratifikationsgesetzes zur Einheitlichen Europäischen Akte gibt hierzu Gelegenheit.
Der Bundesrat sperrt sich nicht von vornherein gegen die Übertragung von Länderzuständigkeiten auf die EG. Vielmehr hat er sie immer akzeptiert und wird sie auch weiterhin akzeptieren, wenn folgende Grundsätze beachtet werden.
Erstens. Aufgaben dürfen nur dann auf die EG übertragen werden, wenn eine zentrale Aufgabenerfüllung durch sie im Interesse der Bürger unabweisbar notwendig ist.
Zweitens. Werden Aufgaben übertragen, so darf dies nur durch enumerative Aufzählung, nicht durch Generalklauseln geschehen.
Drittens. Wer Rechte abgeben soll, muß hierzu um seine Zustimmung gebeten werden.
Viertens. Wer Rechte abgegeben hat, soll bei der späteren Ausübung dieser Rechte durch die „empfangende" Instanz nach Möglichkeit nicht völlig ausgeschlossen werden. Daher gibt es seit jeher eine Mitwirkung des Bundesrats bei Bundesangelegenheiten.
Von diesen Grundsätzen läßt sich der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 16. Mai 1986 leiten. Er fordert die Ergänzung des Gesetzes zur Einheitlichen Europäischen Akte um einen Art. 1 a. Diese Bestimmung sieht eine verstärkte Mitwirkung des Bundesrats bei europapolitischen Entscheidungen vor. Ihr Kernstück ist die Verpflichtung der Bundesregierung, vor ihrer Zustimmung zu Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaften bei Vorhaben, die ganz oder teilweise in die ausschließliche Gesetzeskompetenz der Länder fallen oder deren wesentliche Interessen berühren, die Stellungnahme des Bundesrates einzuholen; diese Stellungnahme bei den Verhandlungen zu berücksichtigen; davon nur aus zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen abzuweichen, soweit ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder berührt sind; im Falle einer Abweichung dem Bundesrat die maßgeblichen Gründe mitzuteilen und auf Verlangen Vertreter der Länder zu den Verhandlungen in den Beratungsgremien der Kommission und des Rates hinzuzuziehen, soweit dies möglich ist. Einzelheiten sollen in einem Abkommen zwischen Bund und Ländern geregelt werden.
Mit dieser Regelung soll eine Kompensation von Kompetenzminderungen der Länder durch Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundesrates bei EG-Entscheidungen erreicht werden. Diese Forderung ist die konsequente Fortführung des Gedankens, daß bei zunehmender Integration die Europapolitik der Bundesregierung immer weniger Außenpolitik und immer mehr Innenpolitik wird.
Mit diesem Ergänzungsvorschlag sollen die Mängel des sogenannten Bundesratsverfahrens nach Art. 2 des Ratifizierungsgesetzes zu den Römischen Verträgen sowie das mit Briefwechsel zwischen dem Bundeskanzler und dem Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz im Jahre 1979 geschaffene Länderbeteiligungsverfahren korrigiert werden.
Unbefriedigend am Bundesratsverfahren ist, daß die Bundesregierung an die Stellungnahme des Bundesrats nicht gebunden ist. Seitens der Bundesregierung genügt Kenntnisnahme. Ihr obliegt nicht einmal eine Vortragspflicht in Brüssel, auch dann nicht, wenn es sich um Länderkompetenz handelt. Auch das Länderbeteiligungsverfahren hat zu keiner Verbesserung geführt. Ein eindrucksvoller Beweis für seine Untauglichkeit ist das Zustandekommen der Einheitlichen Europäischen Akte selbst: In keiner Phase der Vertragsverhandlungen hatten die Länder eine Chance, die Texte im Wortlaut eingehend zu prüfen, geschweige denn zu einer gemeinsamen Meinungsbildung zu gelangen und ihre


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Auffassung in die Verhandlungen einfließen zu lassen.
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Der Bundesrat mißt der Verbesserung und der gesetzlichen Verankerung seiner Mitwirkungsmöglichkeiten in EG-Angelegenheiten eine so große politische Bedeutung bei, daß er von der Erfüllung dieser Forderung die Zustimmung zur Ratifizierung der Einheitlichen Europäischen Akte abhängig macht.
Die Vorschläge des Bundesrats sind nicht auf eine „Nebenaußenpolitik" der Länder gerichtet, wie immer wieder behauptet wird. Vielmehr befaßt sich der vorgeschlagene Art. 1 a allein mit der innerstaatlichen Mitwirkung von Entscheidungen der Bundesrepublik. Daß die Vertretung nach außen in den Gremien der Europäischen Gemeinschaften der Bundesregierung obliegt, wird in keiner Weise bestritten. Es geht nicht um die Mitwirkungsrechte des Bundesrats nach EG-Recht, sondern einzig und allein um die innerstaatliche Möglichkeit, an den Entscheidungen der Bundesregierung mitzuwirken.
Es trifft auch nicht zu, daß die Bundesregierung durch Art. 1 a stringent an die Stellungnahme des Bundesrats gebunden werde.
Von einer stringenten Bindung der Bundesregierung kann keine Rede sein. Sie hat immer das letzte Wort. Selbst in den Angelegenheiten, die in den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich der Länder fallen, kann die Bundesregierung von der Stellungnahme des Bundesrats aus zwingenden außen- oder integrationspolitischen Gründen abweichen.
Die Regelung des Art. 1 a ist daher in keiner Weise mit der dänischen Institution eines Marktordnungsausschusses zu vergleichen, wobei andererseits wohl kaum jemand ernsthaft die Behauptung aufstellen wird, die dänische Regelung verstoße gegen den EG-Vertrag. Die vom Bundesrat beschlossene Beteiligungsregelung räumt daher den Ländern kein Vetorecht ein. Dagegen dürfte sie einen heilsamen Zwang auf die Bundesregierung ausüben, sich mit dem Länderwillen auseinanderzusetzen. Handlungsfähigkeit und Handlungsfreiheit des Bundes bleiben in vollem Umfang gewahrt.
Die Beteiligungsregelung des Art. 1 a ist daher allein nach innerstaatlichem Recht zu beurteilen. Dabei bedarf es zunächst einer grundsätzlichen Klarstellung: Es ist nicht richtig, daß - wie z. B. die Europa-Kommission des Bundestages feststellt - die Bundesregierung zur alleinigen außen- und europarechtlichen Vertretung befugt und verpflichtet sei und daß sie diesen Anspruch nicht mit einem im Grundgesetz dafür nicht vorgesehenen Bundesorgan teilen dürfe. Diese Aussage verkennt zum einen - wie bereits ausgeführt -, daß es sich bei Art. 1 a nur um eine innerstaatliche Mitwirkung handelt. Zum anderen wird aber auch unterstellt, daß die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten allein Sache der Bundesregierung sei. Ein genaues
Studium des Art. 32 Abs. 1 des Grundgesetzes wird Ihnen aber zeigen, daß dort nicht von „Bundesregierung", sondern vom „Bund" die Rede ist. Es gibt im Grundgesetz keine Bestimmung, wonach allein der Bundesregierung die innerstaatliche Willensbildung in EG-Angelegenheiten zukäme. Der Gesetzgeber ist daher frei, die Mitwirkung des Bundesrats in bestimmten Angelegenheiten vorzusehen.
Unrichtig wäre auch die Annahme, dem Bundesrat stünden außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens Mitwirkungsbefugnisse nur dort zu, wo sie das Grundgesetz selbst ausdrücklich vorsehe. Die Fälle, in denen der Bundesrat bei der Erledigung von Bundesaufgaben mitwirkt, sind im Grundgesetz nicht abschließend aufgezählt. In zahlreichen einfachen Bundesgesetzen werden dem Bundesrat Aufgaben zugeteilt. Ich weise z. B. auf § 64 Abs. 2 der Bundeshaushaltsordnung hin.
Einer Erweiterung der Befugnisse des Bundesrats durch Bundesgesetz stünden nur dann Bedenken entgegen, wenn dadurch verfassungsrechtlich festgelegte Befugnisse eines anderen Verfassungsorgans eingeschränkt würden. Das ist aber - wie bereits ausgeführt - hier nicht der Fall.
Erfreulicherweise hat die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrats dessen Vorstellungen weitgehend unterstützt. Heute kann ich feststellen, daß es in diesen zentralen Fragen eine gemeinsame Haltung der Bundesregierung und des Bundesrats - und damit der Länder - gibt.
Der Bundesrat hält es darüber hinaus wegen der Bedeutung der Angelegenheit für den föderalen Aufbau der Bundesrepublik für erforderlich, das Mitgestaltungsrecht des Bundesrats verfassungsrechtlich festzuschreiben.
Außerdem strebt er eine Änderung des Art. 24 des Grundgesetzes dahingehend an, daß die erstmalige Übertragung von Kompetenzen auf zwischenstaatliche Einrichtungen der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Insoweit greift der Bundesrat eine Anregung auf, die bereits die Enquete-Kommission „Verfassungsrecht" erhoben hatte. Es ist kein Geheimnis, daß die in Art. 24 Abs. 1 des Grundgesetzes verankerte Integrationsgewalt des Bundes die offene Flanke der bundesstaatlichen Struktur unseres Staates darstellt, weil auf diesem Weg die föderative Ordnung des Grundgesetzes verwässert werden kann.
Um Mißverständnissen vorzubeugen, betone ich ausdrücklich, daß die Forderungen des Bundesrates keineswegs eine Abkehr von dem Ziel eines in Frieden geeinigten Europas bedeutet. Mit unvermindertem Nachdruck strebt er die weitere Integration der Gemeinschaft und auf weitere Sicht die Europäische Union an. Für ihn bleibt die Einigung Europas der historische Auftrag der europäischen Völker, den es mit aller Kraft zu erfüllen gilt. Jedoch hält er den Weg zum Zentralstaat für gefährlich.
Die deutschen Länder wollen - unter Wahrung ihrer Eigenstaatlichkeit - mit ungebrochener politischer Kraft an der Vollendung der europäischen Einigung mitwirken. Das ist nicht Kleinstaaterei

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oder engstirniger Provinzialismus, sondern ein realistisches Konzept für die europäische Integration. Sie entspricht der föderalistischen Staatsauffassung des Grundgesetzes. Sie ist aber auch ein Modell zur Versöhnung des integrationspolitischen Imperativs mit den regionalen Besonderheiten in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft.
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