Sprung (NA), 1975-04-10:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mit der Unterzeichnung des Übereinkommens zur Schaffung eines finanziellen Beistandsfonds der OECD gestern in Paris ist ein Schlußstein in ein Gebäude von Zahlungsbilanzhilfen eingesetzt worden, das, um im Bilde zu bleiben, alle Stilepochen aufweist. Das gestern unterzeichnete Übereinkommen beendet zudem einen tiefgebenden Streit darüber, ob Zahlungsbilanzschwierigkeiten, die durch die drastischen Ölpreiserhöhungen Ende 1973 aufgetreten sind bzw. auftreten, über den internationalen Währungsfonds ausgeglichen werden sollen, indem die Ölländer die ihnen zufließenden zusätzlichen Deviseneinnahmen in einen Fonds beim IMF geben, aus dem dieser dann wiederum den in Schwierigkeiten geratenen Ländern Kredite gewährt, oder ob eine Art Feuerwehr geschaffen werden soll, ein Fonds, aus Mitteln der ölverbrauchenden Länder gespeist, also nicht aus den zusätzlichen Deviseneinnahmen der Ölproduzenten, der für den Fall eingesetzt werden soll, daß die Anlagepolitik der Ölländer zu erheblichen Zahlungsbilanzschwierigkeiten führen wird.
Nun, die Lösung, die gefunden worden ist, ist zwar nicht vollkommen - ich werde darauf noch zurückkommen -, sie ist jedoch salomonisch. Es werden beide Fonds geschaffen. Der erste ist als IMF-Ölfazilität von 6 Milliarden Dollar für das Jahr 1975 bekannt, der zweite ist der gestern beschlosseine OECD-Beistands- oder Solidaritätsfonds mit einem Volumen von 25 Milliarden Dollar für zwei Jahre. Damit wurde eine Konfrontation sowohl zwischen den USA und den bzw. einigen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft als auch zwischen den ölexportierenden Ländern einerseits und den ölimportierenden Ländern andererseits vermieden. Insofern, meine Damen und Herren, ist die Errichtung des OECD-Solidaritätsfonds im Prinzip zu bejahen. Die ölimportierenden Länder haben sich durch die Schaffung dieses Fonds zu einer gegenseitigen finanziellen Hilfeleistung verpflichtet, die ihre Position zweifellos stärkt, auch wenn die Maßnahme sehr spät kommt. Es hat lange gedauert, vielleicht zu lange, bis sich die westlichen ölimportierenden Länder zu einer solchen Aktion aufrafften, die, wäre sie eher zustande gekommen, die Handlungsfähigkeit der beteiligten Länder, ihre Bereitschaft zur Solidarität und ihren Willen, mit den Problemen der radikalen Ölpreiserhöhungen fertig zu werden, zweifellos stärker unterstrichen hätte. Immerhin hat es fast eineinhalb Jahre gebraucht, bis der Fonds nunmehr endlich errichtet wurde.
Die gefundene Lösung hat jedoch auch Schattenseiten, wirft ernst zu nehmende Probleme auch für unser Land auf. Es wäre unbillig, davor die Augen zu verschließen. Auf diese Punkte möchte ich nun kritisch eingehen.
Erstens. Mit Nachdruck wird von den beteiligten Regierungen betont, daß der Solidaritätsfonds ein Sicherheitsnetz, also eine Art last resort ist, eine Art letzte Zuflucht. Nur dann - wir haben das ja eben gehört -, wenn überhaupt kein Ausweg mehr bleibt, wenn ein Mitgliedstaat keine Möglichkeit mehr hat, seine Zahlungsbilanz auszugleichen bzw. seinen Zahlungsbilanzschwierigkeiten zu begegnen, soll er die Möglichkeit haben, sich an den Fonds zu wenden. Mitglieder, die beim Fonds Kredite beantragen, müssen nachweisen, daß sie sonst in nicht mehr behebbare Zahlungsbilanzschwierigkeiten kommen und daß ihre eigenen Reserven sowie die ihnen auf anderen Wegen zugänglichen Fazilitäten bis zum letzten ausgeschöpft sind.
Für ein Mitglied der Europäischen Gemeinschaft, das in erhebliche Zahlungsbilanzschwierigkeiten geraten ist, bedeutet dies, daß es zunächst seine eigenen Devisenreserven einsetzen muß. Reichen diese nicht mehr aus, so hat das betreffende Land die Möglichkeit, auf den internationalen Kapitalmärkten Devisenkredite aufzunehmen. Ist ihm auch diese Quelle verschlossen, weil es seine Verschuldungsgrenze erreicht hat, so steht ihm gegebenenfalls eine bilaterale Hilfe zur Verfügung, etwa in der Form des Devisenkredits der Bundesbank an Italien. Reicht auch diese Hilfe nicht mehr aus, so gibt es für ein solches Land den kurzfristigen Notenbeistand in der EG und danach den mittelfristigen Beistand entspreDr. Sprung
chend dem Ministerratsbeschluß der Europäischen Gemeinschaft vom 22. März 1971.
Doch damit, meine Damen und Herren, sind noch lange nicht alle Möglichkeiten erschöpft. Die Europäische Gemeinschaft ist darüber hinaus Ende des vergangenen Jahres vom Ministerrat ermächtigt worden, durch die Aufnahme von Krediten auf den Kapitalmärkten und die Weitergabe dieser Mittel an Mitgliedstaaten, die sich in ölpreisbedingten Zahlungsbilanzschwierigkeiten befinden, also durch Gemeinschaftsanleihen, zu helfen. Doch auch damit noch nicht genug. Einem EG-Mitglied stehen außerdem die allgemeinen Ziehungen auf den Internationalen Währungsfonds zur Verfügung. Und wenn auch das noch nicht ausreicht, gibt es schließlich die schon erwähnte Ölfazilität des IMF. Und erst dann, meine Damen und Herren, wenn alle diese Einrichtungen für ein Land erschöpft sind, kann sich dieses Land an den OECD-Solidaritätsfonds wenden.
Man kann dieses System, dieses dicke Bündel von Hilfemaßnahmen und Möglichkeiten, als ein tiefgestaffeltes, wohldurchdachtes System von Zahlungsbilanzbeihilfen bezeichnen. Man kann aber auch mit gutem Grund sagen, daß man hinter diesem Bündel von Hilfemaßnahmen vergeblich nach einer geschlossenen Gesamtkonzeption sucht. Das kann man vor allem dann tun, und das muß man dann tun, wenn man sieht, daß praktisch für alle Hilfen immer wieder gilt, daß sie mit Auflagen versehen werden können bzw. versehen werden müssen, die es dem kreditnehmenden Land zur Pflicht machen, eine Wirtschafts-, Finanz-, Kredit- und Geldpolitik zu betreiben, die auf eine Wiederherstellung des Zahlungsbilanzgleichgewichts ausgerichtet ist. Irgendwann einmal - und zwar bevor der OECD-Fonds zum Zuge kommt - müßten die immer wiederkehrenden gleichen Auflagen doch Erfolg haben. Wenn das jedoch nicht der Fall ist: wer garantiert, daß das schließlich mit der Kreditgewährung und den dazu gehörenden wirtschaftspolitischen Auflagen des OECD-Fonds erreicht wird?
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Die Fülle von Hilfemaßnahmen, das Bündel von Beiständen und Fonds läßt doch geradezu den Verdacht immer stärker werden, daß mit jeder weiteren Hilfseinrichtung der Zwang, sich tatsächlich nachdrücklich und ernsthaft um die dauerhafte Beseitigung von Zahlungsbilanzdefiziten zu bemühen, immer geringer wird.
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Zweitens. Nachdem in den Januar-Verhandlungen, von denen der Herr Bundesfinanzminister vorhin gesprochen hat, offengeblieben war, wie der OECD-Solidaritätsfonds finanziert werden soll - nämlich entweder in der Form von Einzahlungen der Mitglieder, wobei es diesen überlassen bleiben sollte, wie sie sich die Mittel beschaffen, oder durch die Stellung von Garantien oder Bürgschaften, die dem Fonds erlauben, sich die benötigten Mittel selber auf den Kapitalmärkten zu beschaffen -, ist nach den Ausführungen des Bundesfinanzministers nunmehr beides möglich, also sowohl die direkte Einzahlung in den Fonds, die Beteiligung eines Landes
gleichsam in bar, als auch die Stellung von Garantien bzw. von Bürgschaften.
Darüber hinaus gibt es die Möglichkeit einer gemeinsamen Garantie der Mitglieder. Das heißt, der Fonds nimmt Mittel auf den Kapitalmärkten auf, für die nicht ein einzelnes Mitglied, sondern die Gesamtheit, die Gemeinschaft aller Mitglieder die Garantie übernimmt. Es ist richtig, daß in diesem Falle alle Mitglieder sich beteiligen müssen. Die Möglichkeit des Ausoptierens ist zwar geblieben, jedoch beschränkt, wenn ich es richtig sehe, auf die Einzelverpflichtung eines Mitgliedstaates.
Der Bundesfinanzminister hat erklärt, daß die Bundesregierung beabsichtige, dem Fonds für die deutsche Beteiligung ausschließlich Garantien zu geben. Es dürfte darüber hinaus ziemlich sicher sein, daß auch die anderen Teilnehmer am Fonds diesen Weg einschlagen werden. Geschieht dies jedoch, so hätte das bemerkenswerte Folgen und würde den ursprünglichen Charakter des Fonds, so wie er im Kissinger-Plan konzipiert war, erheblich berühren. Der Fonds wäre nämlich gezwungen, sich die von ihm benötigten Mittel auf den internationalen Kapitalmärkten zu beschaffen. Damit würde gleichsam durch die Hintertür das wieder eintreten, was die USA mit ihrem ursprünglichen Konzept um jeden Preis vermeiden wollten, nämlich daß es in erster Linie die zusätzlichen Deviseneinnahmen der Ölländer sein werden, aus denen der Fonds gespeist wird, und eben nicht Mittel der nationalen Kapitalmärkte bzw. Haushaltsmittel bzw. Devisenreserven der Mitgliedstaaten. Damit, so meine ich, ist ein wesentliches Element des ursprünglichen Planes verlorengegangen, nämlich die Unabhängigkeit des Fonds von den Deviseneinnahmen der Ölländer. Der Unterschied zur 1MF-Ölfazilität ist verwischt.
Zwar haben die Mitglieder eine besondere Verpflichtung übernommen, dem Fonds nach vorherigen Konsultationen den Zugang zu ihren jeweiligen nationalen Kapitalmärkten zu öffnen, wenn ein Mitglied eine Einzelgarantie gibt. Dies gilt jedoch nur dann, wenn es dem Fonds nicht gelingt, die benötigten Mittel zu befriedigenden Konditionen auf anderen Kapitalmärkten aufzunehmen. Damit dürfte für die wichtigsten Mitglieder diese Verpflichtung kaum zum Tragen kommen, abgesehen davon, daß sie auch gar nicht auf diese, sondern auf die wirtschaftlich schwächeren Mitglieder abgestellt ist.
Die Gründe für dieses Vorgehen liegen auf der Hand. Alle wichtigen teilnehmenden Länder hätten angesichts von zum Teil beträchtlichen Haushaltsdefiziten - Sie haben, Herr Minister, auf die Ankurbelungsmaßnahmen hingewiesen, die alle Länder unternehmen, um die Konjunktur wieder in Gang zu bringen; das bedeutet, daß sich alle im Grunde verschulden müssen auf ihren nationalen Kapitalmärkten - erhebliche Schwierigkeiten, sich die nötigen Mittel auf ihren heimischen Kapitalmärkten zu beschaffen, ganz zu schweigen von der Bereitstellung von Haushaltsmitteln. Die nationalen Kapitalmärkte werden schon durch die Finanzierung der eigenen Haushaltsdefizite in außerordentlichem Ausmaß in Anspruch genommen. Um nur die beiden größten Beitragszahler des Fonds zu
nennen: das amerikanische Haushaltsdefizit wird für das kommende Haushaltsjahr auf rund 80 Milliarden Dollar geschätzt, und das Haushaltsdefizit der öffentlichen Hände in der Bundesrepublik - dieses Hohe Haus hat noch vor drei Wochen darüber eingehend diskutiert - wird in diesem Jahr rund 60 Milliarden DM erreichen. Wie sollte man auf den Kapitalmärkten der beiden wichtigsten Mitglieder weitere Anleihen aufnehmen, sei es durch die Mitglieder selbst, sei es auf der Basis von Einzel- oder gemeinsamen Garantien, wenn diese bereits jetzt in so außerordentlichem Umfange in Anspruch genommen werden müssen, ohne daß damit gleichzeitig erhebliche Zinserhöhungseffekte mit den entsprechenden Wirkungen auf das Wiederanlaufen der Konjunkturen verbunden wären?
Drittens. Die Beteiligung der einzelnen Mitglieder am Fonds, die Quoten, die auf die einzelnen Länder entfallen, sind im wesentlichen aus dem jeweiligen nationalen Bruttosozialprodukt und aus dem Außenhandelsanteil errechnet. Die Quoten wiederum bilden gleichzeitig den Schlüssel für die Kreditvergabe, den Abstimmungsmechanismus und die Finanzierungs- und Haftungsverpflichtung. Die Einzelheiten werden wir im zuständigen Ausschuß sicherlich beraten.
Das Verfahren insgesamt, meine Damen und Herren, ist zu begrüßen. Die finanziellen Verpflichtungen, die aus der Beteiligung am Fonds auf die Bundesrepublik zukommen können, sind im Augenblick nur in ihrer theoretischen Obergrenze bekannt, nämlich 12,5 % von 25 Milliarden Dollar, das sind rund 7,25 Milliarden DM. Die tatsächliche Inanspruchnahme wird von dem Ausmaß der Fondstätigkeit, seiner Kreditgewährung und den Ausfällen von Krediten, wenn sie zurückzuzahlen sind, abhängen. Zwar werden der Charakter des Fonds als letzte Zuflucht, als last resort, und die Strenge der mit der Kreditgewährung verbundenen Auflagen möglicherweise seine Inanspruchnahme in Grenzen halten. Auf der anderen Seite sind jedoch die ölpreisbedingten Zahlungsbilanzdefizite, mit denen eine Reihe von Mitgliedern konfrontiert ist oder sein wird, erheblich. Wird der Fonds in Anspruch genommen, so handelt es sich entsprechend seiner Philosophie um wirkliche Notlagen.
Entsprechend groß ist meines Erachtens dann auch das Risiko, ist die Ausfallgefahr. Da der Fonds zudem nur temporär tätig wird, nur zwei Jahre lang Kredite gewährt, die eine Laufzeit bis zu sieben Jahren haben können, wird das Risiko auch von der konjunkturellen Entwicklung in den kreditnehmenden Ländern abhängen. Mit einer wieder anziehenden Konjunktur, die wir zu erwarten haben, dürfte das Risiko allerdings erheblich zunehmen und nicht abnehmen.
Ein weiteres Risikoelement scheint im Finanzierungsystem zu liegen, nämlich darin, ob der Fonds sich Mittel über die Bereitstellung von Einzelgarantien oder über gemeinsame Garantien beschafft. Auf jeden Fall, meine Damen und Herren, ist festzuhalten, daß Risiken in Milliardenhöhe für die Bundesrepublik entstehen können, die, wenn sie eintreten, zu einer erheblichen zusätzlichen Belastung des Bundeshaushalts führen würden. Woher diese Mittel allerdings angesichts der schon jetzt für die kommenden Haushaltsjahre feststehenden Riesendefizite im Bundeshaushalt genommen werden sollen, nun, diese Frage hat der Bundesfinanzminister nicht beantwortet. Er wollte sie sich angesichts der Situation, vor der wir uns befinden, auch gar nicht erst stellen.
Meine Damen und Herren, trotz der grundsätzlichen Zustimmung darf ich die Hauptkritik bzw. die Gefahrenmomente dieser Lösung noch einmal kurz zusammenfassen, denn dies scheint mir im Hinblick auf die künftigen Bemühungen notwendig und hilfreich:
Erstens. Die mittlerweile bestehenden vielfältigen Hilfseinrichtungen lassen eine geschlossene Gesamtkonzeption vermissen. Es wäre im übrigen außerordentlich nützlich, Herr Minister, wenn Sie dem Hohen Hause umgehend einmal eine Zusammenstellung aller Einrichtungen für Zahlungsbilanzbeihilfen vorlegen würden, damit man sich in diesem Gewirr von Beiständen und Fonds noch zurechtfinden kann. Ich habe ja versucht, solch eine Liste hier vorzutragen. Spätestens in den Ausschußberatungen über das vorliegende Übereinkommen wird die CDU/CSU-Fraktion einen solchen Antrag stellen.
Zweitens. Durch die überwiegende Bürgschaftsfinanzierung an Stelle von baren Haushaltsmitteln wird der Unterschied zur IMF-Ölfazilität verwischt. Es besteht die Gefahr der weitgehenden Abhängigkeit des Fonds von den Deviseneinnahmen der Ölländer.
Drittens. Speziell für die Bundesrepublik kann die Bürgschaftsfinanzierung nicht darüber hinwegtäuschen, daß für die Zukunft erhebliche zusätzliche Haushaltsrisiken entstehen.
Meine Damen und Herren, es ist zu hoffen, daß mit dem gestern unterzeichneten Übereinkommen ein Schlußstrich unter die Schaffung internationaler Hilfseinrichtungen für Zahlungsbilanzschwierigkeiten gezogen worden ist. Herr Minister, seien diese Hilfen nun allgemeiner Art oder spezieller Natur für die Behebung von ölpreisbedingten Zahlungsbilanzschwierigkeiten, ich glaube, weitere Fonds brächten keinen zusätzlichen Nutzen mehr. Die Karten sind ausgereizt. Das zeigt mit aller Deutlichkeit der gestern geschlossene OECD-Solidaritätsfonds. Er wäre ein echter Schlußstein in dem Gebäude von Zahlungsbilanzausgleich-Hilfseinrichtungen gewesen, wenn die Finanzierung, wie ursprünglich vorgesehen, aus Haushaltsmitteln erfolgen würde. Doch die meisten teilnehmenden Länder stoßen hier an Grenzen, die den Fonds, was die Beschaffung der von ihm benötigten Mittel anlangt, dorthin verweisen, wo man sie ursprünglich gerade nicht hernehmen wollte, nämlich an die Ölländer mit ihren Devisenüberschüssen.
Von den anderen speziellen Einrichtungen zur Behebung ölpreisbedingter Zahlungsbilanzschwierigkeiten wie der Gemeinschaftsanleihe der EG und der Ölpreisfazilität des IMF unterscheidet sich der OECD-Fonds nur noch dadurch, daß gegenüber der Gemeinschaftsanleihe lediglich die Zahl der Teilnehmer größer ist; allerdings handelt es sich zugegebeDr. Sprung
vermaßen um sehr potente Teilnehmer. Insbesondere die USA, Japan und Kanada treten hinzu und sind hier zu erwähnen; dagegen bleiben die größten potentiellen Kreditnehmer die gleichen.
Da das Recycling der zusätzlichen Deviseneinnahmen der Ölländer keine Dauereinrichtung sein kann, weil das eigentliche Problem damit nicht gelöst wird, das Recycling vielmehr letztlich nur ein Kurieren am Symptom ist, führt kein Weg daran vorbei, daß die ölimportierenden Länder alles tun, ihre Zahlungsbilanzen nicht nur über Kreditaufnahmen auszugleichen, sondern sie mittel- und langfristig über eine Normalisierung ihrer Leistungsbilanzen ins Gleichgewicht zu bringen.
In diesem Sinne ist das gestern unterzeichnete Übereinkommen ein weiteres Instrument, den mit Zahlungsbilanzschwierigkeiten ringenden Ländern die nötige Zeit zu verschaffen, durch eine entsprechende Wirtschafts- und Stabilitätspolitik dieses Ziel zu erreichen. Der Fonds ist nicht mehr, aber auch nicht weniger.
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