mertes (NA), 1974-02-20:
Ja! - Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Es ist nun meine Aufgabe, das Nein der Minderheit des Auswärtigen Ausschusses zum Atomsperrvertrag, nämlich von acht der 15 Abgeordneten der CDU/CSU dieses Ausschusses, über die Ihnen vorliegende schriftliche Darstellung hinaus zu erläutern.
Der gedruckte Bericht bedarf übrigens einer Korrektur. Auf Seite 5, in der rechten Spalte, Zeile 36 muß es nach dem Wort „erzielen" heißen:
III
Eine Minderheit von acht Abgeordneten ...
Im übrigen bitte ich um Verständnis dafür, daß meine mündliche Darstellung eingehend sein wird, da alle übrigen Berichterstatter und Sprecher das Ja in diesem Hohen Hause vertreten.
Die Sachlichkeit und der Respekt vor der gegenteiligen politischen Schlußfolgerung aus dem vielschichtigen Sachverhalt, welche die Ausschußberatungen in erfreulicher Weise kennzeichneten, sollen auch meine Darstellung bestimmen.
Der Minderheit etwa mangelnden Entspannungswillen, mangelnde Solidarität mit unserem amerikanischen Verbündeten, ungenügendes Vertrauen in die Macht und Verläßlichkeit des Bündnisses oder versteckte nationale Atomwaffenambitionen zu unterstellen, wäre nach Niveau und Inhalt unserer Beratungen schlechterdings Verleumdung. Um allen Mißverständnissen und Böswilligkeiten gleich entgegenzutreten, wiederhole ich deshalb auch hier, was die Minderheit im Ausschuß festgestellt hat:
Auch wir sind aus Gründen der politischen Vernunft
- für die Beibehaltung des Atomwaffenverzichts der Bundesrepublik Deutschland von 1954,
- für einen internationalen Nichtverbreitungsvertrag, der nach Leistung und Gegenleistung fair ausgewogen, eindeutig formuliert und tatsächlich universal ist.
Obwohl wir die auch moralisch positive Funktion der bestehenden Kernwaffen als Sicherheitsfundament unserer freiheitlich-rechtsstaatlichen Lebensordnung sowie als machtpolitische Voraussetzung der Friedensaufgabe der Großmächte ansehen, teilen wir nicht die Auffassung, wie sie z. B. laut „International Herald Tribune" Ministerpräsident Tschu En-lai kürzlich gegenüber französischen Parlamentariern ausgedrückt hat:
Je mehr Länder die Atombombe besitzen, um so entfernter ist die Kriegsgefahr; die Atombombe bedeutet Frieden.
Vielmehr bejaht die Minderheit die vertraglich gesicherte Nichtverbreitung im Sinne der deutschen Friedensnote vom 25. März 1966, der deutschen Abrüstungsmemoranden von 1967 und 1968 sowie der Ausführungen der Sprecher der CDU/CSU-Fraktion vor der Unterzeichnung des NV-Vertrages.
Das Nein der Minderheit richtet sich erstens gegen den fragwürdigen Zeitpunkt des Zustimungsverfahrens und der Ratifikation des Atomsperrvertrages, nicht also des Verifikationsabkommens, zweitens gegen die außerordentliche Unausgewogenheit und den diskriminierenden Charakter des Vertrages, drittens und vor allem gegen die Mehrdeutigkeit der zentralen Verbotsbestimmungen der Vertragsartikel I und II, d. h. gegen das Entspannung und Sicherheit gefährdende Risiko künftiger Auslegungskonflikte mit der Sowjetunion.
Zu Punkt 1: Fragwürdigkeit des Zeitpunkts der Ratifikation. Der NV-Vertrag darf nicht aus den Umständen seiner Entstehungsgeschichte gelöst bewertet werden; sie spielten auch in den Beratungen eine wichtige Rolle. Die Administration Johnson vereinbarte im Herbst 1966 nach langen ergebnislosen öffentlichen Verhandlungen in Genf über Inhalt und Grenzen eines atomaren Nichtverbreitungsverbots mit der Sowjetregierung in geheimer, bilateraler Absprache die beiden grundlegenden Verbotsartikel des NV-Vertrages zu Lasten Dritter. Diese Dritten sollten im Vertrauen auf Fairneß und Eindeutigkeit der amerikanisch-sowjetischen Geheimabsprache zum Zwecke der Minderung der atomaren Kriegsgefahr in vertraglicher Form freiwillig zustimmen, ohne jedoch noch Einfluß auf die Formulierung der von ihnen zu unterschreibenden Selbstverpflichtung zu haben. Auf den Geheimcharakter dieser grundlegenden Absprache, deren Unterlagen sie nicht kenne, hat die Bundesregierung im Ausschuß selbst mehrfach hingewiesen. Die beiden Großmächte ließen nach ihrer Einigung, die auch auf dem Hintergrund der damaligen amerikanischen Vietnam- und Innenpolitik gesehen werden muß, wie gesagt, keinerlei Änderung der Art. I und II mehr zu.
An dieser Stelle sei bemerkt, daß die Rußlandpolitik der Administration Nixon vertragliche Beteiligungsersuchen vergleichbarer Art an ihre Bündnispartner nicht praktiziert. Dies ist ein wesentlicher Unterschied.
Der Vertrag wurde am 1. Juli 1968 geschlossen. Vorher waren wichtige deutsche Wünsche nach Sicherung der zivilen Verwendung der Kernenergie gegen mißbräuchliche Auslegung des Vertrags erfüllt worden. Einige schwerwiegende deutsche Besorgnisse sicherheits- und europapolitischer Art waren jedoch geblieben. Der Vertrag wurde geschlossen in einer Atmosphäre starker Hoffnung der Nichtatommächte auf Nichtverbreitung und


Dr. Mertes ({0})
Nichtvermehrung der Atomwaffen sowie auf eine substantielle politische Entspannung des Ost-West-Konflikts, der den sicherheitspolitischen Maßnahmen der Bündnisse zugrunde liegt.
Im Ausschuß habe ich daran erinnert, daß auf das Risiko einer Erosion des Atlantischen Bündnisses, und zwar noch vor einer authentischen und dauerhaften Entspannung im Gefolge der amerikanischen NV-Vertragspolitik, schon 1965 der amerikanische Chefverhandler und Architekt des NV-Vertrages, Botschafter William Foster, öffentlich selbst in der Zeitschrift „Foreign Affairs" hingewiesen hat.
Die Invasion in der CSSR kurz nach Abschluß des NV-Vertrages durch die Truppen des Warschauer Paktes am 21. August 1968 dies war die erste militärische Gewaltmaßnahme gegen ein europäisches Nachbarland nach dem Zweiten Weltkrieg, an dem deutsche Militärverbände aktiv mitwirkten -, entwertete wesentliche Prämissen der damaligen europäischen Entspannungshoffnung. Der Verzicht auf Androhung und Anwendung von Gewalt zur Erzwingung politischer Ziele wurde nicht eingehalten. Es kam nicht zu der allgemein erwarteten Humanisierung des politischen Systems der Tschechoslowakei. In der sogenannten Breschnew-Doktrin - gemeint ist der bekannte „Prawda"-Artikel vom 26. September 1968 - wurde das allgemeine Völkerrecht einschließlich des Gewaltverbots der politischen Zielsetzung des sowjetisch geführten Lagers erneut und ostentativ untergeordnet.
Als der Deutsche Bundestag am 12. November 1969 den NV-Vertrag erörterte und die Bundesregierung gegen den dringenden Rat aller Sprecher der Opposition den Vertrag am 28. November 1969 unterzeichnete, waren zwei schwerwiegende Erwartungen noch nicht erfüllt, nämlich a) die Ausräumung der Risiken eines amerikanisch-sowjetischen Dissenses über das Ausmaß der Verbotsbestimmungen für die Europa- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik Deutschland, b) die zweifelsfreie Sicherstellung der europäischen Option. Die Minderheit hat im Ausschuß betont, daß bei der Frage der europäischen Option nicht die derzeitige Entbehrlichkeit, Wahrscheinlichkeit oder Unwahrscheinlichkeit der verteidigungspolitischen und damit auch nuklearpolitischen Einigung Europas zur Debatte stehe, sondern die künftige Möglichkeit einer solchen Einigung und ihrer verschiedenen Vorstufen, damit aber auch umgekehrt die Möglichkeit der Instrumentierung des NV-Vertrags gegen den europäischen Einigungsprozeß durch jene, die ihn ablehnen und aus ihrer Interessensicht mit allen Mitteln bekämpfen, die ihnen zur Verfügung stehen.
In den Jahren 1970 bis 1973 schlossen die Bundesrepublik Deutschland und die drei Westmächte mit dem Ziel der Entspannung weitere bilaterale und multilaterale Verträge mit der Sowjetunion ab. Wieweit diese Abkommen dauerhafte Entspanungsergebnisse gezeitigt haben, ob und wieweit sie die sowjetischen Interessen einseitig begünstigt haben, ist in Europa und in den USA Gegenstand heftiger Diskussionen. Alles in allem aber kann man sagen: Die internationale Landschaft von heute ist gegenüber der vom 1. Juli 1968 - dem Datum der Unterzeichnung des Vertrags durch die Depositarmächte - und der vom 28. November 1969 - dem Datum der deutschen Unterschrift - in vielem wesentlich geändert. Wir leben nach den Erfahrungen der letzten Jahre hinsichtlich der Beurteilung der Wirkungen des NV-Vertrages unter anderen politischen Voraussetzungen.
Wie verhielten sich von 1968 bis 1974 nun die sogenannten Schwellenmächte? Diese Frage muß hier gestellt werden, weil der NV-Vertrag auf Universalität, auf weltweite Annahme und Geltung angelegt ist. An dieser Stelle sei folgendes vermerkt: Bei allem Respekt vor Staaten wie etwa Afghanistan, Bolivien, Dahome und auch dem Vatikan mußte die Minderheit feststellen, daß Staaten, die in keiner Weise über potentielle nukleare Macht verfügen, im NV-Vertrag auf etwas verzichten, was sie ohnehin nicht haben. Sie bringen weder rechtlich noch politisch das Opfer einer Option, denn sie haben keine Option. Insoweit findet die Minderheit den Hinweis auf die große Zahl von Staaten, für die der Vertrag bereits gilt, politisch unfair.
Die eigentlich Verzichtleistenden sind bei näherem Hinschauen nur die 12 potentiellen Kernwaffenstaaten. Von ihnen haben Australien, Kanada und Schweden bereits ratifiziert; Argentinien, Brasilien, Indien, Israel und Südafrika haben nicht einmal unterzeichnet, geschweige denn ratifiziert; Italien, Japan, die Schweiz und wir haben unterzeichnet. Übrigens haben auch Staaten wie Allendes Chile, Castros Kuba, Algerien, Saudi-Arabien, Portugal und Spanien den Vertrag nicht unterzeichnet, ganz abgesehen von den Kernwaffenstaaten Frankreich und China, die das Vertragskonzept überhaupt ab- (1 lehnen.
Indien will offensichtlich mit Zustimmung der Sowjetunion aus verteidigungspolitischen Gründen gegenüber China den Vertrag derzeit nicht unterzeichnen, jedoch ein Kontrollabkommen mit der Wiener IAEO schließen, so daß ihm auch künftig spaltbares Material geliefert werden kann. Israel sieht trotz seiner totalen Abhängigkeit von Amerika derzeit weder Veranlassung noch Möglichkeit, sich mit der Frage des Beitritts zum NV-Vertrag zu befassen. Die Nichtbeteiligung Indiens und Israels sowie wichtiger arabischer Staaten bedeutet, daß gerade in weltpolitischen Krisengebieten, auf welche Amerika den Vertrag insbesondere gemünzt hatte, dieser nicht wirksam wird, während er für die Bundesrepublik Deutschland, auf welche die Sowjetunion den Vertrag hauptsächlich gemünzt wissen wollte, in Kraft treten wird. Japan wird wohl in Kürze das parlamentarische Zustimmungsverfahren einleiten, während unser EG-Partner Italien zunächst nur das Verifikationsabkommen ratifizieren wird, so daß es weiterhin spaltbares Material erhalten kann.
Die Bindungswirkung des Vertrages gilt bisher konkret also nur für Verbündete und Freunde der Vereinigten Staaten von Amerika. Die Sowjetunion benötigt für ihren eigenen Machtbereich keinen internationalen Vertrag.
Hinzu kommt folgendes, was uns besonders wichtig erscheint: Die Erfahrungen des Jahres 1973 ha5260 

Dr. Mertes ({1})
ben gezeigt, daß die Dissense, die auf den bilateralen Verträgen mit der Sowjetunion und ihren Verbündeten sowie auf dem Viermächteabkommen über Berlin lasten, wie von der CDU/CSU befürchtet, zu ernsthaften Auslegungskonflikten führen.
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Selbst bei wohlwollender Würdigung der atmosphärischen Verbesserungen und menschlichen Erleichterungen im Gefolge der westlichen Entspannungsopfer - niemand kann sagen, wie lange diese Folgen anhalten - stellt sich jetzt mehr und mehr heraus: Die fundamentalen Mehrdeutigkeiten dieser Verträge haben zusätzliche Spannungsursachen geschaffen, ohne die eigentlichen Ursachen der Spannung in Deutschland und Europa zu beseitigen.
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Ja, mehr und mehr zeigt es sich, daß Ost und West weitgehend entgegengesetzte Vorstellungen von dem haben, was Entspannung konkret inhaltlich bedeutet. Von welch schwerwiegender Bedeutung etwa als Beispiel die Fragen der Unverletzlichkeit und der Überwindung der Grenzen sind, zeigt der Stand der Verhandlungen bei der Genfer Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa.
Was die Entspannungserwartungen, die beim multilateralen NV-Vertrag wie bei den Ostverträgen und wie beim Vier-Mächte-Berlin-Abkommen Pate standen, für unsere sicherheitspolitische Bewußtseinslage bedeuten, darüber hat sich der Bundesaußenminister am letzten Wochenende in München einschlägig geäußert.
Die Minderheit wies darauf hin, daß ein umfassender, eindeutiger und immerwährender Nuklearverzicht gegenüber der Sowjetunion seit langen Jahren zum Katalog der sowjetischen Forderungen an die Bundesrepublik Deutschland gehörte, ja, daß Außenminister Gromyko in seinem sogenannten Meinungsaustausch mit Staatssekretär Bahr im Frühjahr 1970 schriftlich vorschlug, die Bundesregierung solle sich bilateral gegenüber der Sowjetunion zur baldigsten Ratifizierung des multilateralen NV-Vertrages verpflichten.
Aus allemdem ergibt sich, daß der Zeitpunkt für die Ratifizierung des multilateralen Atomsperrvertrages auch unter dem Gesichtspunkt hätte geprüft werden müssen, ob die politische Erfahrung der letzten Jahre bezüglich der Folgen der Erfüllung der verschiedenen sowjetischen Forderungen die Einbringung des Zustimmungsgesetzes schon im jetzigen Zeitpunkt der internationalen Entwicklung entspannungs- und sicherheitspolitisch rechtfertigt.
Die Minderheit vertrat im Ausschuß in diesem Zusammenhang die Auffassung, daß trotz des rechtlich-sachlichen Zusammenhangs zwischen Verifikationsabkommen und NV-Vertrag die vorgezogene Ratifizierung des ersteren mit einer vorläufigen Verschiebung der parlamentarischen Beratung des Zustimmungsgesetzes zum NV-Vertrag bis zu einer stärkeren Klarsicht im Bereich der EntspannungsEuropa- und Bündnispolitik vereinbar gewesen wäre. Der Zeitpunkt der Ratifizierung erscheint der Minderheit fragwürdig.
Die Behauptung, die Minderheit praktiziere eine Politik „Ablehnung, wenn Annahme gesichert", ist eine Unterstellung. Als Mehrheit wäre sie für die Ratifizierung des Verifikationsabkommens und für die Aussetzung der Beratung des NV-Vertrags.
Zu Punkt 2: Unausgewogenheit und diskriminierender Charakter des NV-Vertrags.
Die Minderheit erinnerte an die für den Atomsperrvertrag grundlegende Resolution 2028 der Generalversammlung der Vereinten Nationen von 1965, wonach ein Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen „ein annehmbares Gleichgewicht von gegenseitigen Verantwortlichkeiten und Pflichten der Kernwaffenmächte und der Nichtkernwaffenmächte verwirklichen müsse". Dies hätte bedeutet, daß im Sinne der moralischen Argumentation der Initiatoren des Vertrags den Verpflichtungen der Nichtkernwaffenstaaten zur Nichtverbreitung der Massenvernichtungsmittel eine Verpflichtung der Kernwaffenmächte zur Nichtvermehrung von Kernwaffen, ja zur atomaren Abrüstung hätte gegenüberstehen müssen. Die am Vertrag beteiligten Kernwaffenmächte sahen sich jedoch trotz jahrelangen Drängens der Nichtkernwaffenstaaten in Genf zu einer nennenswerten Einschränkung ihrer Aktions- und Optionsfreiheit außerstande. In Art. VI des NV-Vertrages verpflichten sie sich lediglich, „in redlicher Absicht - in good faith, heißt es im Englischen - Verhandlungen zu führen über wirksame Maßnahmen zur Beendigung des nuklearen Wettrüstens in naher Zukunft und zur nuklearen Abrüstung".
Die Minderheit wies auch auf die Resolution der Konferenz der Nichtkernwaffenstaaten von 1968 hin - auf ihr hat übrigens der damalige Bundesaußenminister Brandt eine wichtige Rolle gespielt -, in der u. a. Verhandlungen gefordert wurden über das Verbot der weiteren Entwicklung und Verbesserung von Kernwaffen und Kernwaffenträgern, ,die Einstellung der Produktion von Spaltmaterial für Waffenzwecke und die Einstellung der Produktion von Kernwaffen. Sie erinnerte weiterhin an den Appell von Bundeskanzler Brandt vor den Vereinten Nationen am 26. September 1973, in der er auf die Genfer Forderungen von 1968 hinwies und feststellte:
Damals wurden von den Kernwaffenstaaten konkrete eigene Verpflichtungen gefordert. Wer Macht hat, zumal atomare Macht, der hat noch. nicht die Moral auf seiner Seite, auch nicht die Weisheit. Die großen Gefahren für die Menschheit gehen von den großen Mächten aus und nicht von den kleinen. Es muß eine Definition von Pflichten geben, denen sich die Kernwaffenmächte zu unterwerfen haben.
Erinnert sei nach diesem Zitat daran, daß die Bundesregierung der Großen Koalition immer wieder versucht hat zu erreichen, in den Vertrag ein völkerrechtliches Verbot jeglicher Form von politischer Pression, Drohung und Erpressung von Kernwaffenstaaten gegenüber Nichtkernwaffenstaaten zu bekommen. Eine ähnliche Forderung stellte am 13. Oktober 1967 mit großem Nachdruck der damalige Oppositionsführer Walter Scheel im Deutschen BunDr. Mertes ({4})
destag auf. Aber zu einem solchen spezifischen Verbot, das ,die Unausgewogenheit des Vertrages ausgleichen helfen sollte, kam es nicht. Die Hinnahme des durch den NV-Vertrag geschaffenen Zwei-Klassen-Staatensystems erscheint der Minderheit moralisch und politisch nur dann gerechtfertigt, wenn die „redliche Absicht", von ,der in Art. VI die Rede ist, bald und mit dauerhaften Ergebnissen glaubwürdig verwirklicht wird. Solche Verhandlungen sind bis jetzt nicht in Sicht.
Wenn aber derzeit immer noch das Prinzip „Sicherheit geht vor Rüstungsstopp und vor Abrüstung" gilt - und dafür scheint einiges zu sprechen -, dann muß dieses Prinzip für alle gelten. Mit dem Prinzip der souveränen Gleichheit aller Staaten, das in ,der Charta der Vereinten Nationen verbrieft ist, ist eine Verschiebung des nuklearen Rüstungsstopps und der nuklearen Abrüstung bis zum SanktNimmerleins-Tag bei Weitergeltung des NV-Vertrages nicht zu vereinbaren.
Die bisherigen zweiseitigen SALT-Vereinbarungen zwischen Amerika und Rußland von 1972 - sie sind nach den jüngsten sowjetischen nuklearen Rüstungsvorstößen bereits jetzt Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen in Amerika selbst - und das Antiatomkriegsabkommen Nixon/Breschnew von 1973, dessen Bedeutung Honecker übrigens mit der des Potsdamer Abkommens verglichen hat, haben nach Auffassung der Minderheit nichts mit Abrüstung zu tun. Sie dienen vor allem den spezifischen Eigeninteressen der beiden Kernwaffengroßmächte, insbesondere ihrer Stellung als politische Führungsmächte. Daß wir ein starkes Eigeninteresse an amerikanischer Führungspotenz und Sicherheitsmacht haben, liegt dabei auf der Hand.
Auch im Bereich der zivilen Verwendung der Kernenergie herrscht die Unausgewogenheit der vertraglichen Verpflichtungen der Nichtkernwaffenstaaten und der Kernwaffenstaaten. Die Minderheit würdigt jedoch die Tatsache, daß die Vereinigten Staaten sich in feierlicher Form außerhalb des Vertrages zur Unterwerfung derjenigen ihrer zivilen Nuklearanlagen, die mit den europäischen Anlagen konkurrieren, unter internationale Sicherheitskontrollen verpflichtet haben. Die Bundesregierung mißt der Erfüllung dieser amerikanischen Zusage eine entscheidende, Treu und Glauben berührende Bedeutung bei. Die Minderheit, die an dieser amerikanischen Erfüllung nicht zweifelt, erinnerte daran, daß das Deutsche Atomforum seine konstruktive Haltung gegenüber dem NV-Vertrag nur auf dieser Basis eingenommen hat und noch am 3. Oktober 1973 feststellte:
Eine ungleichmäßige Belastung der weltweit konkurrierenden Anlagen mit Kontrollaufwendungen kann zu einer Lebensfrage für die deutsche kerntechnische Industrie werden.
Und das zu einem Zeitpunkt, in dem die wachsende Bedeutung der Kernenergie für die deutsche Energieversorgung offenkundig wird.
In diesem Zusammenhang äußerte die Minderheit auch Bedenken gegen die Unterordnung des unveräußerlichen Rechts aller Vertragspartner, „die Erforschung, Erzeugung und Verwendung der Kernnergie für friedliche Zwecke zu entwickeln" - in Art. IV Abs. 1 -, unter die mehrdeutigen Verbote der politischen Grundlagenartikel I und II des Vertrages. Die Minderheit würdigt dankbar die Verhandlungsleistungen des verstorbenen Abrüstungsbeauftragten der Bundesregierung, Swidbert Schnippenkötter, sowie aller in 'diesem Zusammenhang Verantwortlichen.
Zu Punkt 3: Mehrdeutigkeit der zentralen Verbotsbestimmungen der Vertragsartikel I und II, d. h. Entspannung und Sicherheit gefährdendes Risiko künftiger Auslegungskonflikte mit der Sowjetunion. Von ausschlaggebender Bedeutung für das ablehnende Votum der Minderheit ist die Tatsache, daß der NV-Vertrag gerade hinsichtlich seines eigentlichen Inhaltes und Zieles, nämlich der Nichtverbreitung von Kernwaffen, mit einem schwerwiegenden Dissens, d. h. einem Sachgegensatz, zwischen den relevanten Vertragspartnern belastet ist, der künftig zum Auslegungsstreit über das Ausmaß der Verbote des Vertrages mit der Sowjetunion führen kann, das aber heißt: zur zusätzlichen Ursache von Spannungen. Denn der Vertrag verbietet nicht nur, wie in der westlichen Öffentlichkeit meist gemeint wird, die Weitergabe bzw. die Herstellung und Entgegennnahme von Kernwaffen selbst, sondern auch von direkter und indirekter Verfügungsmacht, Verfügungsgewalt, „control", über sie. Wo aber beginnt eine solche durch den Vertrag verbotene indirekte Verfügungsmacht über Kernwaffen?
Auch die veröffentlichten amerikanischen Interpretationen, deren Bedeutung die Minderheit nicht verkennt und denen die Sowjetunion nicht widersprochen hat, geben keine Legaldefinition dieses Begriffes, von dem auch die Bundesregierung sagte, er sei die Substanz des Vertrages. Andererseits wissen wir, daß die Sowjetunion in Genf 1965/66 alle Legaldefinitionen des Begriffes „Verfügungsgewalt" zurückgewiesen hat, die uns befriedigen könnten. Sie legt Wert darauf, sich einen uneingeschränkten Fächer von Interpretations- und vielleicht auch Pressionsmöglichkeiten zu erhalten. Die Minderheit übersieht dabei nicht, daß der NV-Vertrag ein multilateraler Vertrag ist. Sie weist aber auf die Tatsache hin, daß die deutsche Stellung unter den zwölf potentiellen Kernwaffenstaaten, den sogenannten Schwellenmächten, einzigartig ist.
Die Bundesrepublik Deutschland ist der einzige Staat,
- der auf seine nationale Kernwaffenoption bereits 1954 verzichtet hat,
- der als NATO-Mitglied und lebenswichtiger Teil Westeuropas nach aller Erfahrung der Möglichkeit politischer Pression verschiedenen Typs seitens einer der unterzeichnenden Kernwaffenmächte, nämlich der Sowjetunion, unvergleichbar stark ausgesetzt ist,
- dessen Beteiligung an der Entstehung einer eigenständigen, auch sicherheitspolitisch einflußreichen westeuropäischen Macht von einer der unterzeichnenden Kernwaffenmächte, nämlich der Sowjetunion, als Gefährdung von Entspannung und Frieden gewertet wird,

Dr. Mertes ({5})
- der latent einen schwerwiegenden politischen Sachkonflikt mit einer der unterzeichnenden Kernwaffenmächte, nämlich der Sowjetunion, hat, der das Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes und die Einheit dieses Volkes betrifft und der vor allem via Berlin in den kommenden Jahren jederzeit wieder akut werden kann,
- dessen angeblich aggressive Politik - gemeint war damit die Forderung nach konkreter Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts des ganzen deutschen Volkes - und vermutlich erstrebte Verhandlungsstärke laut mehrfachen klaren sowjetischen Erklärungen das ausschlaggebende Motiv für die sowjetische Beteiligung am NV-Vertrag sind.
Für einen so exponierten Staat wie die Bundesrepublik Deutschland ist es wichtig, zu beachten, was das amerikanische Standardwerk über sowjetische Vertragslehre und Praxis von Triska und Slusser bei Eingehen einer vertraglichen Bindung gegenüber der Sowjetunion zu bedenken gibt. Die Autoren sagen auf Grund umfassenden geschichtlichen Materials - ich zitiere mit Erlaubnis der Frau Präsidentin -:
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Ein Kardinalpunkt, dessen man sich stets bewußt bleiben muß, ist das Erfordernis präziser Formulierung jeglicher Vereinbarung mit den Sowjetführern. Das bedeutet in der Praxis eine fast totale Achtung von Abmachungen, die in sich die Möglichkeit verschiedener Interpretationen tragen.
Die Autoren bezeichnen es übrigens auch als eine Vernunftregel, die Dauer von. politischen Vereinbarungen mit der Sowjetunion kurz zu halten. Der NV-Vertrag gilt jedoch zunächst für 25 Jahre, in Wirklichkeit auf Dauer.
Der NV-Vertrag stellt für die Sowjetunion ganz offenkundig eine Art weltweiten Rahmens für einen politischen Kern dar, nämlich für einen uneingeschränkten bilateralen Nuklearverzicht der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Sowjetunion, d. h. gegenüber der Führungsmacht des Warschauer Paktes, deren politische Zielstrebigkeit und militärische Macht die westlichen Sicherheitsprobleme überhaupt erst schaffen. Diese sowjetische Sicht ergibt sich nicht nur aus der sowjetischen Gleichgültigkeit gegenüber der Nichtunterzeichnung durch andere Schwellenmächte, aus der wiederholten Betonung der Wichtigkeit gerade der deutschen Unterschrift durch die Sowjetunion und aus dem Drängen der Sowjetunion auf baldige deutsche Ratifizierung, sondern auch aus dem sowjetischen Gewaltverzichtsmemorandum vom 21. November 1967 an die Regierung Kiesinger. Die Sowjetregierung schlägt darin der Bundesregierung folgende Erklärung vor:
In Übereinstimmung mit den internationalen Vereinbarungen, die die Nachkriegsregelung in Europa betreffen, wird die Bundesrepublik Deutschland die notwendigen wirksamen Maßnahmen treffen, um die Entwicklung des Militarismus und Nazismus im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik nicht zuzulassen, weil sie eine Gefahr für den Frieden und für die Sicherheit in Europa darstellen. Im Zusammenhang damit erklärt die Bundesrepublik Deutschland ihren Verzicht auf den Erwerb und auf die Herstellung von Kernwaffen sowie auf den Zugang zu diesen in direkter oder indirekter Form.
Sowjetische Anmerkung hierzu:
Die sowjetische Seite ist einverstanden, die Schlußbestimmung des Punktes 5 zu den Atomwaffen fortzulassen, falls sich die Bundesrepublik dem internationalen Vertrag über die Nichtverbreitung der Kernwaffen anschließt.
Dieser Text zeigt, daß in sowjetischer Lesart der NV-Vertrag jegliche Art des Zugangs zu Kernwaffen verbietet, d. h., daß das Verbot der Annahme von Verfügungsgewalt das Verbot des Zugangs einschließt, was immer das auch sei.
Im übrigen vertritt die UdSSR die Auffassung, es bestehe auf Grund der Demilitarisierungsvorschriften des Potsdamer Abkommens eine deutsche Rechtspflicht zur Ratifizierung des NV-Vertrags. In diesem Sinne erklärte Ministerpräsident Kossygin 1967 - ich zitiere -:
Die Bundesrepublik Deutschland muß diesen
Vertrag unterzeichnen, ob sie will oder nicht.
Nach sowjetischer Auffassung hat der deutsche Kernwaffenverzicht von 1954 nämlich zwei Fehler: Er enthalte keinen Erwerbsverzicht, und - das sei besonders schwerwiegend - er gelte nur gegenüber unseren Verbündeten. Die Sowjetunion könne aber - so betonen die Vertreter der UdSSR - die Möglichkeit nicht ganz ausschließen, daß sich die Haltung unserer Verbündeten im Laufe der kommenden Jahre und Jahrzehnte einmal ändert.
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Angesichts der nicht auszuschließenden Gefahr, daß unsere Verbündeten, insbesondere die Europäer, die Bundesrepublik Deutschland bei veränderter internationaler Lage und gewandelter sicherheitspolitischer Interesseneinschätzung später einmal teilweise oder ganz aus dem Verzicht von 1954 entlassen sollten oder ihr sogar, wie im Falle MLF, von sich aus Zugang zu Kernwaffen gewähren könnten, müßte die Sowjetunion über das Potsdamer Abkommen hinaus - dies ist erklärte sowjetische Auffassung - über eine von uns selbst unterzeichnete rechtliche Handhabe verfügen können, mit der sie sich einer solchen, angeblich friedensgefährdenden Politik der Bundesrepublik und des Westens entgegenstellen kann. Der Wert des NV-Vertrages bestehe gerade darin, daß er mit deutscher und westlicher Unterschrift den deutschen Nuklearverzicht auch gegenüber der Sowjetunion völkerrechtlich fixiere, d. h., daß es der Sowjetunion die vertragliche Möglichkeit gebe, die Verbündeten Deutschlands auf einen immerwährenden und umfassenden, lükkenlosen deutschen Nuklearverzicht festzulegen, der jedes, aber auch jedes Schlupfloch zu irgendwelchem deutschen Kernwaffenzugang wasserdicht schließt, auch das der europäischen Option.


Dr. Mertes ({8})
Die Moskauer Besorgnisse in dieser Frage würden sich - so argumentiert die Sowjetunion zwar primär gegen die Bundesrepublik Deutschland richten, letzten Endes aber gegen denkbare künftige Änderungen der westlichen Sicherheits-, Europa-und Deutschlandpolitik. Der NV-Vertrag sei für die Sowjetunion eine wesentliche rechtliche und politische Sicherung gegenüber den nicht vorhersehbaren politischen Risiken der künftigen Entwicklung.
Berufungsmöglichkeiten auf Verträge, aber auch das Offenbleiben von Optionen sind bekanntlich - jedenfalls in russischer Sicht - wesentlicher Bestandteil politischer Macht, weil mit ihrer Hilfe andere Instrumente machtpolitischen Einflusses auf die Willensbildung des Gegners zu gegebener Zeit ergänzt und öffentlichkeitswirksam unterbaut werden können.
Die Sowjetunion scheint also unter Berufung auf Wortlaut und Vorgeschichte der Artikel I und II von der für uns unannehmbaren Auffassung auszugehen, daß der Vertrag für sie eine Art Mitbestimmung, d. h. einen politischen Beteiligungsanspruch begründet, der die Möglichkeiten russischer Mitsprache in Fragen der deutschen Sicherheitspolitik -in erster Linie gegenüber der Bundesrepublik, dann aber auch gegenüber Westeuropa und dem Atlantischen Bündnis - für alle Eventualitäten der unübersichtlichen künftigen Entwicklung substantiell verbessern soll.
Die Mitglieder des Atlantischen Bündnisses gehen zu recht davon aus, daß die deutsche Beteiligung an der nuklearen Planungsgruppe der NATO mit dem NV-Vertrag vereinbar ist. Demgegenüber ist festzustellen, daß der Sprecher der Sowjetregierung, Samjatin, am 22. April 1968, also gut zwei Monate vor der Unterzeichnung des Vertrages, öffentlich folgende Erklärung abgab:
Ich glaube, daß dieser Ausschuß sich nicht mit Fragen der Verbreitung von Kernwaffen befaßt und daß die dort erörterten Fragen, soweit bekannt, nicht die Verbreitung von Kernwaffen betreffen. Somit liegt hier keine direkte Verletzung der Verpflichtungen vor, die sich aus der Prüfung des Vertragsentwurfs durch die Beteiligten ergeben. Eine Sitzung dieses NATO-Ausschusses oder irgendeines anderen Ausschusses, die im Zeitpunkt der Abrüstungsverhandlungen stattfindet und auf eine Ankurbelung des Wettrüstens abzielt, dient natürlich in keiner Weise der Festigung des Friedens; so gesehen, sind die Sitzungen des NATO-Ausschusses kein die Entspannung fördernder Faktor.
Im Hinblick auf die doppelte Notwendigkeit klarer Vertragsverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland zur Sowjetunion und der Sicherung unserer künftigen europa- und verteidigungspolitischen Interessen sieht sich die Minderheit auch nach eingehender Würdigung der Argumente der Mehrheit und der Bemühungen der Bundesregierung um eine Sicherstellung der Europäischen Option außerstande, sich dem positiven Votum der Mehrheit anzuschließen, zumal die Reaktion der Sowjetunion als Depositarmacht wie als Vertragspartei auf diese Bemühungen noch völlig ungewiß ist.
Für die Minderheit spielt auch die Sorge eine Rolle, der NV-Vertrag schaffe nach sowjetischer Auffassung eine sicherheitspolitische Sonderzone, welche Italien, die Benelux-Staaten, Dänemark und Irland, vor allem aber die Bundesrepublik Deutschland, einschließt, Frankreich und Großbritannien hingegen ausschließt; d. h. eine von der Sowjetunion seit langem gewünschte und von ihr angeblich mitgarantierte sicherheitspolitische Grenze innerhalb Westeuropas, um deren Vermeidung sich die westeuropäischen Staaten in den MBFR-Verhandlungen so intensiv bemühen.
Die Minderheit erinnerte auch an die amtliche Feststellung des NATO-Generalsekretärs Ende 1968: Die Sowjetunion verstehe den NV-Vertrag als Instrument, mit dem Deutschland in eine permanent inferiore Position versetzt wird. Selbstverständlich lehnte der Ausschuß geschlossen diese Auffassung ab.
Die Minderheit erinnerte auch daran, daß mit dem NV-Vertrag ein fast zwanzig Jahre lang geltendes Prinzip der westlichen Entspannungs- und Sicherheitspolitik in hohem Maße aufgegeben worden ist, an das die deutsche Friedensnote vom 25. März 1966 noch einmal erinnert hatte, nämlich an das Junktim zwischen westlichem Entgegenkommen im sicherheitspolitischen Bereich einerseits und sowjetischem Entgegenkommen in der politischen Substanz der Deutschlandfrage andererseits. Irgendeine sowjetische Gegenleistung für die Erfüllung ihrer Forderung nach dem deutschen Nuklearverzicht ihr gegenüber ist nicht zu erkennen.
Der Zustand der innerdeutschen Beziehungen und des Berlinproblems, die beharrlich offensive Zielstrebigkeit der sowjetischen Diplomatie in Richtung auf so heißt es in den östlichen Zeitungen fast täglich - Ausweitung des Einflusses der sozialistischen Staatengemeinschaft, die ostentative Verstärkung des sowjetischen Machtpotentials in Deutschland sprechen eine beredte Sprache. Daß die Sowjetunion nicht aus Legalismus, sondern zwecks Anreicherung ihres Einflußarsenals auf die Bundesrepublik Deutschland und Westeuropa den Rechtstitel des NV-Vertrages, und zwar desjenigen mit der deutschen Unterschrift auf das intensivste begehrt, liegt auf der Hand.
In den Ausschußberatungen hat die Bundesregierung bei der Erörterung des Rücktrittartikels X des NV-Vertrages auf die Bedeutung der clausula rebus sic stantibus für die künftige Wahrung deutscher Interessen hingewiesen. Übrigens hat auch das Organ der Bonner Sowjetbotschaft im Jahre 1971 den Anspruch der Sowjetunion bekräftigt, sich auf den völkerrechtlichen Grundsatz - er steht auch dort lateinisch - „omnis conventio intelligitur rebus sic stantibus" - zu deutsch etwa: „jede Abmachung ist unter den so gegebenen Umständen zu verstehen" - berufen zu können.
Was besagt diese Norm und welche Bedeutung könnte sie einmal für den Schutz unserer wesentlichen Interessen im Zusammenhang mit dem NV-Vertrag erhalten? Die Klausel ist ein Grund für die einseitige Auflösung eines Vertrages, wenn sich des5264 

Dr. Mertes ({9})
sen Geschäftsgrundlage, nämlich diejenigen maßgeblichen Umstände in grundlegender Weise verändert haben, die beim Vertragsabschluß als im wesentlichen unverändert fortdauernd unterstellt wurden oder - um mit dem österreichischen Völkerrechtler Verdross zu sprechen - wenn sich die bei Vertragsabschluß gegebenen Umstände so wesentlich geändert haben, daß den Vertragsparteien die Erfüllung des Vertrages bona fide nicht mehr zugemutet werden kann.
Bei einem mehrdeutigen Vertrag, für dessen maßgebliche Begriffe es keine völkerrechtlich verbindlichen Definitionen gibt, gehört im Sinne der Charta der Vereinten Nationen, die bekanntlich die unumschränkte souveräne Gleichheit aller Mitgliedstaaten bekräftigt, zur Geschäftsgrundlage auch, daß keine fremde Macht das Recht zur einseitigen Interpretation eines solchen Vertrages hat, dem ein bestimmter Staat in einer anders gearteten, durchaus völkerrechtsgemäßen Interpretation beigetreten ist. Ein Wegfall der Grundlage eines Vertrages muß den Vertragspartnern also nach Treu und Glauben die Befugnis vermitteln, sich von dem Vertrag einseitig zu lösen. Die Sowjetunion hat diese Befugnis verschiedentlich in Anspruch genommen.
Bei der Erwähnung der clausula rebus sic stantibus durch die Bundesregierung betonte die Minderheit jedoch die Bedeutung der Norm „pacta sunt servanda", also: „Verträge sind einzuhalten", die das beherrschende Prinzip des Völkerrechts sei und, so betonte die Minderheit, nach den Vertragsbrüchen des nationalsozialistischen Deutschlands für das rechtsstaatlich-freiheitliche Deutschland nicht nur rechtlich, sondern auch außenpolitisch tragendes Prinzip sein müsse. Die Minderheit räumte jedoch ein, daß angesichts der einmaligen machtpolitischen und vertragsgeschichtlichen Voraussetzungen - sie erinnerte dabei vor allem an die verschiedenen Formen sowjetischer Pression zur Erzielung des deutschen Vertragsbeitritts, aber auch an andere Belastungen unserer Entscheidungsfreiheit - der Hinweis der Bundesregierung auf die clausula rebus sic stantibus zweckmäßig ist, dies um so mehr, als sich der NV-Vertrag mit einer Materie befaßt, die Gegenstand des in der Charta der Vereinten Nationen verbrieften unveräußerlichen Rechts auf individuelle und kollektive Verteidigung ist.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, so weit der eigentliche Bericht.
Lassen Sie mich zum Abschluß noch auf etwas hinweisen, was wahrscheinlich der tiefere Grund der dieses Haus durchziehenden Meinungsverschiedenheit ist. Der jetzige amerikanische Außenminister Henry Kissinger hat in seinem Buch „Troubled Partnership" auf eine amerikanische - ich würde sagen: westliche - Denkweise hingewiesen, die optimistisch und sympathisch ist, möglicherweise aber den langfristigen Notwendigkeiten nicht gerecht wird. Kissinger schreibt - ich zitiere mit Erlaubnis der Frau Präsidentin ({10})
- Ich danke für den Zuruf, Herr Kollege Wehner. 
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Wir Amerikaner leben in einer Umgebung, die wie keine andere dazu geeignet ist, politische Entscheidungen technisch anzugehen. Dann erscheinen Probleme vorzugsweise als getrennte Sachverhalte ohne inneren Zusammenhang; man glaubt, daß man „jedes für sich" der Reihe nach lösen könne. Daß die „Lösung" eines Problems einen Wechsel auf die Zukunft darstellen könnte, wird nur sehr selten begriffen, zumal da der allgemeine Optimismus bereit ist, zu glauben, daß es in einem solchen Fall immer noch möglich sein werde, mit dem neuen Problem fertig zu werden, sobald es sich zeigt.
In seinem Buch „Necessity for Choice" hat Kissinger außerdem auf einen wesentlichen Unterschied zwischen dem Vertragsdenken des Ostens und dem des Westens hingewiesen. Ich zitiere:
Für uns hat ein Vertrag rechtliche und nicht nur Nützlichkeitsbedeutung, eine moralische und nicht nur eine praktische Kraft. In sowjetischer Sicht ist eine Vereinbarung lediglich eine Phase in einem sich fortsetzenden Kampf
- ich möchte hinzufügen: in einem Kampf, von dem der überzeugte Kommunist glaubt, er diene dem letzten Menschheitsglück und dem endgültigen Weltfrieden -.
Ich äußere hier ein Anliegen der Minderheit, wenn ich folgendes sage: Niemand kann der Sowjetunion den Vorwurf machen, daß sie die Ziele und Maßstäbe ihrer Politik nicht offen darlegt - bei allem gekonnten taktischen Raffinement. Die Verantwortlichen der Sowjetunion sagen, was sie meinen, und sie meinen, was sie sagen. Dies gilt auch für die Vorgeschichte und die Funktion des NV-Vertrags im Gesamtzusammenhang der russischen Deutschland-und Europapolitik. Gerade weil wir den sowjetischen Vertragspartner - auch in seinen Fehlinterpretationen - politisch ernst nehmen, weil wir aber auch erfahren haben, daß es 1973 beim Auslegungsstreit deutsche Politiker gab, welche sich der sowjetischen Auslegung keineswegs entgegenstellten, sehen wir uns außerstande, einem Vertrag zuzustimmen, der auch eine rechtliche Verpflichtung gegenüber der mächtigen Sowjetunion begründet; eine Verpflichtung, von der in diesem Hause niemand weiß, wie der russische Vertragspartner sie auslegt und zur Beeinflussung der politischen Willensbildung in diesem Land künftig verwenden wird.
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Für die daraus resultierende Sorge hat die Minderheit bei Mitgliedern und Vertretern der jetzigen amerikanischen Administration Verständnis und Respekt gefunden, zumal diese Sorge ausschließlich einer auf das Bündnis und auf Europa orientierten Grundeinstellung entspricht.
Meine Damen und Herren, niemand in diesem Hause kann sagen, ob sich die optimistischere Wertung des Vertrags, die den entsprechenden Kollegen ein Ja nahelegt oder gestattet, als richtig erweisen wird oder die kritischere Bewertung, die der Minderheit ein solches Ja nicht gestattet. Ob wir durch diesen Vertrag in den Bereichen der OstDr. Mertes ({13})
West-Entspannung und der europäischen Einigung in Zukunft mehr entlastet als belastet werden, wird eben diese Zukunft zeigen.
Es ist gut, daß wir uns in diesem Hause Ernsthaftigkeit in Bündnisfragen und Friedenswillen bei gegenteiligem Votum nicht absprechen. Doch meinen wir, daß es angesichts der Unübersichtlichkeit der künftigen Entwicklungen durchaus gut ist, daß eine Minderheit in diesem Hause den Risiken, die 'dieser Vertrag zweifellos in sich birgt, mit guten Argumenten ein Nein entgegensetzt. Jeder, der guten Glaubens ist, muß die positiven Beweggründe unserer Haltung anerkennen.
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