Wahl (NA), 1957-07-03:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Es fällt mir nicht leicht, bei unserer übersetzten Tagesordnung das Hohe Haus mit einer längeren Darlegung über das Schicksal der Vorlage im Rechtsausschuß in Anspruch zu nehmen. Aber die Resonanz unserer Beschlüsse in der Öffentlichkeit zwingt mich dazu, etwas weiter auszuholen.
Als ich im Rechtsausschuß im Februar dieses Jahres zum erstenmal eine stärkere Einschaltung der Gerichte in das Verfahren zur Bekämpfung der Kartelle vorschlug, fand die Opposition noch verständnisvolle Worte für meinen Vorschlag, auch wenn sie ihn im ganzen ablehnte.
Meine Damen und Herren, worum geht es? Das audiatur et altera pars - auch die andere Seite möge gehört werden - liegt dem Juristen auf Grund seiner Ausbildung und besonders dem Richter im Blut. Eine Verwaltungsbehörde, die etwas Bestimmtes erreichen will, neigt dazu, den, der ihrer Zielsetzung im Wege steht, als lästigen Opponenten beiseite zu schieben. Je stärker der Elan ist, der hinter dem Ziel der Verwaltungsbehörde steht, um so größer ist diese Gefahr. Wir alle haben unsere Erfahrungen mit der Bürokratie. Vielleicht liegt es an der heutigen Massierung der Lebensvorgänge, die zu einer Schematisierung der verwaltungsmäßigen Behandlung drängt, und an der Rechtsverwilderung in den letzten Jahrzehnten. Oft spielt auch die mangelnde Verantwortungsfreudigkeit der Behörden eine Rolle, die sich nicht selten auf den Standpunkt stellen: Lieber lassen wir uns von den Gerichten verurteilen und zu der beantragten Maßnahme zwingen, als daß wir selber eine Entscheidung treffen, die wir im Grunde nicht für falsch halten; denn nur auf diese Weise können wir den politischen Angriffen der Öffentlichkeit und der politischen Kontrollinstanzen entgehen.
Wir stehen auf dem Standpunkt, daß deshalb die rechtsstaatlichen Errungenschaften der Nachkriegszeit einfach unentbehrlich sind und daß diese Grundsätze nicht teilbar sind, d. h. daß alle Bürger der Verwaltung gegenüber das Recht auf staatlichen Rechtsschutz haben. Daraus ergibt sich zunächst einmal die Tendenz meiner Vorschläge und auch der Vorschläge des Wirtschaftspolitischen Ausschusses, den Anteil der Gerichte an den Kartellverfahren gegenüber der Regierungsvorlage zu vergrößern.
Es kommt aber ein Weiteres hinzu. Wenn eine Rechtsmaterie Neuland ist, das der Gesetzgeber zum erstenmal in seinen Vorschriften bearbeitet, liegt es in der Natur der Sache, daß die Vorschriften zweideutig, unbestimmt sind, und erst eine gerichtliche Praxis ist imstande, die Grenze zwischen dem Erlaubten und Unerlaubten zu ziehen, die Zweifel über den Sinn des Gesetzes allmählich zu überwinden und die Generalklauseln juristisch faßbar zu machen, das heißt, aus ihnen gewohnheitsrechtliche Sätze bestimmten Inhalts zu entwickeln.
Wenn man demgegenüber die Nichtüberprüfbarkeit des Verwaltungsermessens betont, wenn man gar so weit geht, wie es ein Regierungsvertreter vom Justizministerium tat, die wirtschaftlichen Begriffe, mit denen das Gesetz dauernd operiert, als nur durch das Verwaltungsermessen ausfüllbar hinzustellen und ihnen die juristischen Begriffe entgegenzustellen, die allein vom Gericht ausgelegt werden könnten, dann entsteht eine undurchdringliche Nebelwand, die die für alle Beteiligten so notwendigen klaren Konturen des Reformwerkes für immer dem Auge entzieht. Dann besteht eben nicht die Chance, daß das Kartellrecht in seinen Prinzipien zum Bestandteil, zum bewußt ergriffenen und begriffenen Bestandteil unserer Rechtsordnung wird. Erst wenn dieser Entwicklungsstand erreicht wird, daß der Schutz der Wettbewerbsfreiheit von unseren Richtern ausgedeutet wird und dann auch in den Entscheidungssammlungen seinen Niederschlag findet, hat das Reformwerk gesiegt, während die Verlagerung der gesamten Verantwortung auf die Verwaltung und die Proklamation, daß es sich hier um eine der Verwaltung vorbehaltene Materie handle, durch das allgemeine Mißtrauen gegen den bürokratischen Staatsinterventionismus das Zusammenwachsen der deutschen Rechtswelt mit dem .neuen Kartellrecht verhindert.
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Nun sagen die Antragsteller, die Überprüfung der Zweckmäßigkeit sei den Gerichten schon immer verwehrt, nur die Rechtsprüfung sei ihnen gestattet. Meine Damen und Herren: wenn sich die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts immer daran gehalten hätte, daß sie die Zweckmäßigkeit der Polizeimaßnahmen nicht zu überprüfen habe, hätte die großartige Rechtsprechung zu § 10 Teil II Abschnitt 17 des Preußischen Allgemeinen Landrechts sich niemals die geschichtlichen Verdienste um die rechtsstaatliche Ausgestaltung des preußischen Polizeirechts erwerben können. Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit gehen bei der Verwaltung ineinander über. Und wenn die Juristen der Opposition bei den Beratungen des Rechtsausschusses einerseits Jherings „Zweck im Recht" zitierten und andererseits aus einem deutschen Land berichteten, daß dort eine Verwaltungsentscheidung erst dann als gut gilt, wenn sie den Betroffenen nicht erkennen läßt, aus welchen Gründen sie getroffen worden ist. dann zeigt das, daß man bei dem Versuch, den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit zum Siege zu verhelfen, nicht damit beginnen sollte. die Nichtnachprüfbarkeit der Ermessensentscheidung der Verwaltungsbehörde an den Anfang zu stellen. Zum mindesten sollte auf diesem neuen Gebiet, auf dem Verwaltungsakte einmaliger Art in unser Rechtssystem eingeführt werden, den Gerichten der Beschwerdeinstanz Mut gemacht werden, wirklich in die zur Entscheidung stehenden Fälle einzudringen, damit sie versuchen, zu begreifen, was die Kartellbehörde zu ihren Maßnahmen bewogen hat.

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Freilich, wenn es so ist, daß die Verwaltungsbehörde gleichwertige Maßnahmen zur Auswahl zur Verfügung hat, wenn also wirklich gesagt werden kann, daß die eine Entscheidung ebenso gut und richtig ist wie eine andere, dann wird das Gericht einen Ermessensfehler der Verwaltungsbehörde nicht feststellen können, wenn sie eine dieser Möglichkeiten ergriffen hat.
Man kann auch nicht sagen, daß die Gerichte überfordert würden, da unser Wirtschaftsstrafrecht schon jetzt die gleichen wirtschaftlichen Tatbestände, wie sie hier zur Debatte stehen, zu strafbaren Handlungen gemacht hat, deren Feststellung allein den Gerichten zusteht.
Auch verfassungsrechtliche Gesichtspunkte vermögen gegen den Vorschlag des Wirtschaftspolitischen Ausschusses nicht ins Feld geführt zu werden. Eines muß doch zu denken geben: daß in den Vereinigten Staaten die gesamte Entscheidung der Verwaltungsbehörde durch die Gerichte nachgeprüft werden kann, auch soweit sie Ermessenselemente enthält. Auch kann darauf hingewiesen werden, daß die Verwaltungsgerichtsordnungen der amerikanischen Zone, in denen man zuerst die Generalklausel in den Verwaltungsrechtsschutz eingebaut hat, einen Fall kennen, in dem das Ermessen in seinem gesamten Umfang für gerichtlich nachprüfbar erklärt ist. Die Formulierung stammte von dem langjährigen Vorsitzenden des Rechtsausschusses des 1. Bundestages, Herrn Laforet, und meinem inzwischen verstorbenen Kollegen, dem bekannten Verwaltungsrechtslehrer Walter Jellinek.
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Auch im Flurbereinigungsgesetz wurde der gleiche Weg - vom Bundestag selbst - in diesen Monaten beschritten.
Nun sagt der Antragsteller, dadurch werde die politische Verantwortung des Ministers beeinträchtigt. Das ist offenbar unrichtig. Die Tatsache, daß ein Polizeibeamter geschossen hat, aber von den Gerichten freigesprochen worden ist, hat noch nie die Verantwortung des Polizeipräsidenten oder des Innenministers für das Schießen beeinträchtigen können.
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Es ist zweierlei, die rechtlichen Konsequenzen für den Betroffenen aus den Maßnahmen der Verwaltung zu ziehen und die politische Verantwortung der Verwaltungsbehörde für diese Maßnahme zur Debatte zu stellen. Das System der Gewaltenteilung fordert eben, daß die Ermittlungsbehörde nicht allein über die Folgerungen aus dem ermittelten Tabestand entscheidet. Mindestens muß, wenn die Verwaltungsbehörde entscheidet, die gerichtliche Nachprüfung in weitem Umfang zugelassen werden. Gerade das amerikanische Vorbild, für dessen Entstehung vielleicht die „security of contracts clause" eine Rolle gespielt hat, zeigt, daß man im Kartellrecht diese weite Nachprüfung des Ermessens durch die Gerichte für notwendig gehalten hat.
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Denn neben dem Kartellrecht gibt es in Amerika eine Überprüfung der Verwaltungsakte ohne Überprüfung der Zweckmäßigkeit. Aber gerade diese beschränkte Nachprüfung ist im Kartellrecht nicht zum Zuge gekommen.
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In der Tat gibt es im gesamten Recht unseres Staates keinen Verwaltungsakt, der so weittragende Wirkungen für die Betroffenen und sonstigen Beteiligten hat wie die Maßnahme der Kartellbehörde.
Nun wird gesagt, in Amerika könnten sich die Gerichte eher einschalten als bei uns.