Rudolf Seiters (bundesminister des innern), 1992-04-30:
Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Wir stehen an einem Scheideweg der deutschen Innenpolitik. Wir debattieren über das Schengener Abkommen - Vorstufe und Prüfstand für die Zusammenarbeit aller EG-Staaten im gemeinsamen Binnenmarkt. Die Staaten der Europäischen Gemeinschaft befinden sich auf dem Weg zu einem Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist. Nach der Auflösung der Europäischen Nachkriegsordnung genießen die Bürger Europas heute ein Maß an Freizügigkeit, das vor wenigen Jahren noch unvorstellbar schien. Europa wird eins. Diese Entwicklung, die zur Bewältigung der aktuellen weltweiten Probleme nötig ist und von den meisten Menschen in Europa gewünscht wird, stellt die Staaten gleichzeitig vor neue Herausforderungen. International operierende Kriminalität und illegale Einwanderung fordern eine Verstärkung der internationalen ZusammenarBundesminister Rudolf Seiters
beit. Der Abbau der Binnengrenzen und der Verzicht auf die Schlagbäume muß daher durch ein Bündel von Ausgleichsmaßnahmen flankiert werden, die verhindern, daß die Verminderung oder der Wegfall der Grenzkontrollen Nachteile für die innere Sicherheit mit sich bringt.
Dem Schengener Übereinkommen kommt hier eine Vorreiterrolle zu. Auf Initiative von Staatspräsident Mitterrand und Bundeskanzler Dr. Kohl im Jahre 1984 wurde am 19. Juni 1990 nach vielen Beratungen, über deren Fortgang die Ausschüsse des Deutschen Bundestages fortlaufend und umfassend unterrichtet worden sind, von den Benelux-Staaten, Frankreich und Deutschland ein Abkommen geschlossen, das mittlerweile von acht der insgesamt zwölf EG-Staaten unterzeichnet worden ist und in Europa und wohl auch weltweit seinesgleichen sucht.
Es sieht den Abbau der Binnengrenzkontrollen bei gleichzeitiger Gewährleistung der inneren Sicherheit vor. Die hierzu vereinbarten Ausgleichsmaßnahmen umfassen u. a. einheitliche Kontrollen an den Außengrenzen, ein gemeinsames Fahndungssystem, Erleichterungen und Vereinfachungen im Bereich des internationalen Rechtshilfeverkehrs und der Auslieferung sowie die Harmonisierung der Sichtvermerks-politik und der Bedingungen zur Einreise von Drittausländern.
Durch diese Maßnahmen bekommt die Politik der Schaffung innerer Sicherheit eine neue europäische Dimension. Die innere Sicherheit wird nicht Opfer, sondern ein Motor und wichtiger Pfeiler der europäischen Einigung. Das Schengener Abkommen gewährleistet freie Fahrt ohne Personenkontrollen an den Binnengrenzen für jedermann und stellt zugleich sicher, daß dieses Recht nicht vom international operierenden Verbrechertum zum Schaden der Bürger mißbraucht werden kann. Es beruht auf der Einsicht, daß grenzüberschreitende Zusammenarbeit der zuständigen Behörden allemal effektiver ist als jede Zufahrtskontrolle per Schlagbaum.
Wir wollen, daß die Notwendigkeit, zum Ausgleich für den Wegfall der Grenzkontrollen verstärkt mit den Nachbarn zusammenzuarbeiten, nicht zu weniger, sondern zu mehr Sicherheit in Europa führt.
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Das gilt umso mehr, meine Damen und Herren, als das gemeinsame DV- gestützte Fahndungssystem, das Schengener Informationssystem, eine Fahndung in sämtlichen Schengen-Staaten ermöglicht, von Frankfurt/Oder bis Lissabon und von Hamburg bis Palermo. Das SIS orientiert sich an den strengen deutschen Datenschutzregelungen und führt so nicht nur zu einer verbesserten Fahndungszusammenarbeit, sondern stellt auch einen Fortschritt im europäischen Datenschutz dar.
Durch den Vertrag werden die Schengen-Staaten verpflichtet, ihr Datenschutzrecht zu verbessern oder überhaupt erst Datenschutzgesetze zu erlassen.
Lassen Sie mich noch einmal sagen, daß das Schengener Übereinkommen einen Beitrag zur Schaffung eines europäischen Sicherheitsverbundes leistet, den wir für die Lösung der schweren vor uns liegenden
Aufgaben auch brauchen. Immer mehr Menschen fühlen sich durch den Anstieg der Kriminalität bedroht, die in einem schleichenden Prozeß die Grundlagen unseres friedlichen Zusammenlebens in Frage zu stellen beginnt.
Insbesondere die Bekämpfung der organisierten Kriminalität und der Rauschgiftkriminalität stellt eine Herausforderung für die Sicherheitsbehörden, aber auch für die Gesellschaft insgesamt dar. Gefordert sind dabei internationale Konzepte, die im europäischen Gesamtzusammenhang immer wieder zu fordern wir nicht müde werden.
Auf Initiative des Bundeskanzlers haben sich die EG-Staaten in Maastricht - darauf will ich in diesem Zusammenhang auch verweisen - auf den Aufbau einer europäischen kriminalpolizeilichen Zentralstelle, Europol, geeinigt. Die organisierte Kriminalität werden wir erfolgreich nur durch eine ganz intensive internationale Zusammenarbeit bekämpfen können.
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Das innerstaatliche Recht der Bundesrepublik Deutschland entspricht in vielen Bereichen bereits den im Schengener Übereinkommen eingegangenen Verpflichtungen. Deshalb sind zur Umsetzung dieses Übereinkommens nur wenige Änderungen im deutschen Recht - Melderechtsrahmengesetz, Ausländergesetz, Waffengesetz - erforderlich.
Die Schaffung des europäischen Binnenmarktes sowie die sich abzeichnenden Wanderbewegungen erfordern aber auch auf dem so brisanten Feld der Asyl- und Einwanderungspolitik gemeinschaftliches Handeln. Meine Damen und Herren, wer ja sagt zu einem Europa ohne Grenzen, muß auch ja sagen zu einer gemeinsamen europäischen Asylpolitik, weil wir nur mit europäischen Lösungen den immer stärker anschwellenden Strom von Flüchtlingen und Asylbewerbern bewältigen können.
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Nun erlauben Sie mir bitte, zu diesem asylrechtlichen Teil in aller Ruhe meine Einschätzung der Lage vorzutragen, wobei ich hier als Innenminister der Bundesrepublik, aber auch als Abgeordneter dieses Hauses spreche. Ich mache den Zusatz: Jedermann weiß ja, daß es auch im Kabinett bei der Beschlußfassung unterschiedliche Protokollnotizen gegeben hat. Ich möchte die Dinge gern aus meiner Sicht vortragen und sagen, wie ich sie beurteile.
Zunächst zum Sachverhalt. Der asylrechtliche Teil des Schengener Übereinkommens regelt, meine Damen und Herren, welche Vertragspartei für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist. Dadurch soll erreicht werden, daß einerseits jedem Asylbewerber im Vertragsgebiet die Durchführung eines Asylverfahrens garantiert, andererseits die Durchführung mehrerer Asylverfahren in verschiedenen Vertragsstaaten vermieden wird. Die Zuständigkeit wird nach objektiven Kriterien bestimmt, wie z. B. die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung oder die Einreise über die Außengrenze eines Mitgliedstaates.

Hieraus ergeben sich für jeden Vertragsstaat sowohl Übernahmeverpflichtungen als auch Abgabemöglichkeiten. Die auf der einen Seite bestehenden Übernahmeverpflichtungen bedeuten, daß wir wie die anderen Vertragsstaaten in Zukunft einen Asylantrag nicht allein wegen eines sicheren Aufenthalts in einem der Vertragsstaaten ablehnen können, wenn wir für die inhaltliche Prüfung zuständig sind. Insoweit muß bei uns wie auch in anderen Vertragsstaaten das Verfahrensrecht angepaßt werden.
Von dem uns auf der anderen Seite vertraglich eingeräumten Recht, Asylbewerber zur Durchführung des Asylverfahrens an einen anderen Vertragsstaat zu überstellen, können wir auf Grund unserer Verfassungsrechtslage jedoch nur eingeschränkt Gebrauch machen.
Meine Damen und Herren, nach den von der Rechtsprechung gezogenen weiten Schutzgrenzen des Art. 16 Grundgesetz reicht es nicht aus, daß von unseren europäischen Partnerstaaten dem Ausländer, der zu uns kommt, ein rechtsstaatliches Asylprüfungsverfahren auf der Grundlage der Genfer Flüchtlingskonvention garantiert wird. Der Ausländer muß sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vielmehr zuvor in diesem für ihn zuständigen Vertragsstaat aufgehalten und dort seine Flucht beendet haben. Das Gericht nimmt dies erst dann an, wenn er sich dort länger als drei Monate aufgehalten oder Anstalten für einen längerfristigen Aufenthalt getroffen hat.
Das bedeutet, daß wir auch in Fällen, in denen unsere Partnerstaaten zur Aufnahme des Ausländers und zur Durchführung eines Asylverfahrens nach dem Schengener Übereinkommen verpflichtet und bereit wären, auf Grund unserer verfassungsrechtlichen Lage gehindert sind, den Ausländer an diesen Staat zu verweisen. Darüber hinaus müssen wir auch Asylbewerbern, deren Asylantrag zuvor in einem anderen Vertragsstaat abgelehnt wurde, bei uns ein neues Asylverfahren eröffnen, was sonst kein anderer Staat zu tun bräuchte.
Wegen dieser Verfassungsrechtslage, meine Damen und Herren, mußten wir in den Vertrag einen entsprechenden nationalen Vorbehalt aufnehmen, um den Vertrag, der in seiner Gesamtheit eine Vorreiterrolle für Europa darstellt, unterzeichnen zu können. Eine volle und gleichberechtigte Teilhabe der Bundesrepublik Deutschland an den asylrechtlichen Bestimmungen des Übereinkommens setzt - das ist ja wohl unstreitig - eine Ergänzung des Grundgesetzes voraus.
Ich bin auch der Überzeugung, meine Damen und Herren, daß unserer Bevölkerung nicht verständlich zu machen sein wird, daß unser Verfassungsrecht der Überstellung eines Asylbewerbers in einen Staat entgegensteht, der vertraglich zur Durchführung des Asylverfahrens verpflichtet ist, der die Genfer Flüchtlingskonvention anwendet, der in gleicher Weise wie wir ein Rechtsstaat ist und der zum Teil eine längere Asyltradition besitzt als wir. Das Vertrauen in europäische Lösungen wird hierdurch in einer durch die steigenden Asylbewerberzahlen ohnehin beunruhigten Öffentlichkeit mit Sicherheit nicht gefördert.
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Ein Parlament kann auf Dauer nicht gegen eine Mehrheit der Bürger Politik machen, sonst riskiert es den inneren Frieden im Lande.
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In der Asylfrage sind wir dicht vor einer solchen Situation.
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Ich warne davor, die zahlreichen Briefe besorgter Bürger, die erschreckenden Ergebnisse rechtsradikaler Parteien bei den letzten Wahlen und den dramatischen Anstieg der Straftaten bei fremdenfeindlicher Tendenz auf 2 427 im Jahre 1991 leichtfertig zu ignorieren. Ich denke, wir sind uns doch einig, daß wir das Feld nicht rechtsradikalen Demagogen überlassen dürfen, die die Menschen aufhetzen, verunsichern und mit Verachtung die scheinbar handlungsunfähigen demokratischen Parteien und ihre gegenseitige Blockierung vorführen wollen.
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Auch deshalb ist es höchste Zeit, daß wir entschlossen und mit den nach unserer Verfassung erforderlichen Mehrheiten die Voraussetzung dafür schaffen, daß der Asylmißbrauch beendet und der unkontrollierte Zustrom von Flüchtlingen, die unseres Schutzes nicht bedürfen und nicht unter die Asylgarantie des Art. 16 fallen, zurückgeführt wird. Ich sage nicht, daß mit einer Grundgesetzänderung und der Schaffung der erforderlichen Ausführungsgesetze alle Probleme sofort gelöst sind.
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- Das haben wir immer gesagt. Es gibt gar keine andere Auffassung. Ich spreche das wirklich ganz ruhig aus. Natürlich wird eine Grundgesetzänderung nicht alle Probleme lösen. Aber ohne die Grundgesetzänderung ist eine Lösung unmöglich, und ohne Grundgesetzänderung wird die Bundesrepublik Deutschland zum Reserveasylland in diesem Kontinent.
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Die Grundgesetzänderung ist im übrigen auch deshalb erforderlich, um eine engere Zusammenarbeit mit jenen Nachbarstaaten, die nicht zu den SchengenStaaten gehören - wie z. B. Polen, die Tschechoslowakei, die Schweiz und Österreich -, überhaupt erst zu ermöglichen. Hier ist der Abschluß von Rücknahmeübereinkommen erforderlich. Zwischen den Schengen-Staaten und Polen wurde bereits am 29. März 1991, noch unter der Federführung meines Vorgängers Wolfgang Schäuble, ein solches Rücknahmeübereinkommen geschlossen. Ähnliche Abkommen mit der CSFR, der Schweiz und Österreich werden von mir mit Nachdruck angestrebt, wobei ich allerdings darauf hinweisen will, daß sich die Verhandlungen nicht gerade einfach gestalten.
Aber auch dann, meine Damen und Herren, wenn wir zu entsprechenden Abkommen gelangen, so werBundesminister Rudolf Seiters
den diese doch zunächst nur Rücknahmepflichten beinhalten. Wir selbst könnten ohne eine Ergänzung des Grundgesetzes von den dann vereinbarten Abgabemöglichkeiten nur im Rahmen des Art. 16 Gebrauch machen.
Bei der heutigen Debatte geht es daher nicht allein um das Schengener Übereinkommen; in der heutigen Debatte stellt sich auch die Frage, wie Deutschland am europäischen Verhandlungstisch zu einer harmonisierten Asylpraxis in Europa steht.
Ich bin kürzlich von einem Mitglied dieses Hauses nachdrücklich aufgefordert worden, mit der Harmonisierung des Asylrechts in Europa endlich zu beginnen. Die Verhandlungen haben längst begonnen, aber wir stehen immer wieder vor folgendem absurden Dilemma.
Innenpolitisch wird bei uns als Voraussetzung für eine Änderung unseres Asylrechts eine Harmonisierung des Asylrechts in Europa verlangt. Für dann auch bei uns notwendige Harmonisierungsmaßnahmen könne und müsse - so wird gesagt - gegebenenfalls dann auch unser Grundgesetz geändert werden.
Andererseits ist völlig klar, daß unsere Partner in Europa eine Harmonisierung auf der Basis unserer durch Art. 16 und Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes geprägten Rechtsordnung kategorisch ablehnen. Auch die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hält eine Änderung unseres Asylrechts für notwendig, um zu einer Harmonisierung in Europa zu kommen.
Wenn wir jedoch darüber in den zuständigen Gremien mit unseren Partnern verhandeln, sind wir doch wohl an unser geltendes Recht gebunden, solange das Grundgesetz nicht geändert wird. Folgendes anschauliches Beispiel: Unter der derzeitigen portugiesischen Präsidentschaft befassen sich die eingesetzten Arbeitsgruppen u. a. mit der Festlegung von europäischen Grundsätzen zur Behandlung von Asylsuchenden, die aus Drittstaaten kommen, in denen sie weder verfolgt werden noch befürchten müssen, in einen Verfolgerstaat abgeschoben zu werden, sondern in gleicher Weise wie in den EG-Staaten um Schutz nachsuchen können. Keiner unserer Partnerstaaten hat Verständnis für unsere Rechtslage, daß eine Zurückweisung oder Zurückführung in den sicheren Drittstaat nur zulässig ist, wenn der Ausländer dort seine Flucht beendet hat, also sich dort länger als drei Monate aufgehalten oder Anstalten für einen längerfristigen Aufenthalt getroffen hat. Nach Auffassung aller unserer Partnerstaaten muß es ausreichen, daß der Ausländer die Gelegenheit hatte, sich dort an eine amtliche Stelle mit einem Schutzersuchen wenden zu können.
In dieser Frage, aber auch in anderen, die auch im Hinblick auf einen gleichen Standard bei der Kontrolle der Außengrenzen der Gemeinschaft von Bedeutung ist, sind wir inzwischen in Europa isoliert. Die portugiesische Präsidentschaft würde diesen Komplex gern abschließen.
Und nun frage ich Sie: Wie sollen wir uns eigentlich jetzt im Prozeß der europäischen Harmonisierung verhalten? Soll ich auf der Ministersitzung den
Abschluß dieses Komplexes wegen unserer Verfassungslage blockieren? Das würde bedeuten, daß Deutschland auf dem Gebiete der Harmonisierung des Asylrechts zum europäischen Bremser wird.
Soll ich in Kenntnis, daß eine solche Regelung mit unserer Verfassung nach der angeführten Rechtsprechung nicht vereinbar ist, zustimmen, dann würde mir als Verfassungsminister zugemutet, etwas nach der Rechtsprechung Verfassungswidriges zu billigen.
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Oder soll ich auf der Aufnahme eines nationalen Vorbehalts bestehen, wie hier im Schengener Übereinkommen, und damit ein harmonisiertes europäisches Asylrecht schon in seinen ersten Ansätzen durchlöchern?
An der Beantwortung dieser Frage kommt keine Fraktion dieses Parlaments vorbei. Ich dränge ja gerade deswegen auf Klarheit, weil ich auf dem Wege zur europäischen Harmonisierung des Asylrechts vorankommen will. Das heißt, ich brauche Verhandlungsspielraum. Wird der Verhandlungsspielraum - meine Damen und Herren, das muß ich mit allem Ernst sagen - weiterhin durch unsere asylrechtliche Sonderlage begrenzt, dann muß ich auf das Risiko hinweisen, daß die Bundesrepublik Deutschland die Verhandlungsergebnisse weder unterzeichnen noch ratifizieren kann oder daß die Harmonisierung an nationalen Vorbehalten scheitern wird. Und das kann doch eigentlich niemand in diesem Hause wollen.
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Ich sage noch einmal: Wir müssen bei den Verhandlungen zur Kenntnis nehmen, daß sich ein europäisches Asylrecht nicht auf der Grundlage des Art. 16 unseres Grundgesetzes verwirklichen läßt. Es wird aber auch nicht ein Asylrecht des kleinsten gemeinsamen Nenners sein. Mit diesem Schlagwort, daß manchmal auch von einzelnen Mitgliedern dieses Hauses gebraucht wird, wird unterstellt, daß die anderen europäischen Rechtsstaaten nur ein Asyl minderer Qualität gewähren.
Niemand kann aber doch ernsthaft behaupten, daß die Parlamente der anderen europäischen Staaten Lösungen anstreben oder mittragen würden, die politisch Verfolgten die Zuflucht verwehren. Niemand kann doch ernsthaft behaupten, daß nur unsere von der Verfassung geprägte Asylrechtskonzeption dem politisch Verfolgten Schutz gewährt. Ich fände eine solche Einstellung und Aussage nicht fair und nicht in Ordnung gegenüber unseren europäischen Partnern.
Eine Ergänzung des Grundgesetzes, meine Damen und Herren, muß deshalb weiteren Verhandlungen auf EG-Ebene vorausgehen, und sie muß auch dem Inkrafttreten des Schengener Übereinkommens vorausgehen. Europa muß den wirklich politisch Verfolgten Schutz gewähren. Die mißbräuchliche Berufung auf das Asylrecht darf aber nicht zu einem Einwanderungstor gemacht werden.
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Deutschland muß sich europäischen Regelungen gleichberechtigt anschließen können, weil die Probleme der Armuts- und Kriegsflüchtlinge dieser Welt

zu groß sind, als daß sie von einem Land allein gelöst werden könnten.
Umgekehrt dürfen wir die europäische Einigung, für die das Schengener Übereinkommen die Vorstufe bildet, nicht auf dem Altar einer Auffassung opfern, die allen, die in Deutschland eine bessere Lebensperspektive zu finden hoffen, die Tür öffnet, auch wenn sie nicht politisch verfolgt sind und dies bereits in einem unserer Partnerstaaten festgestellt wurde. Dies entspricht eben nicht der Asylverheißung des Grundgesetzes, sondern verstärkt die Krise unseres Grundrechts auf Asyl.
Der Ausweg, meine Damen und Herren, liegt in der Erkenntnis, daß Innenpolitik eine europäische Angelegenheit geworden ist. Dies gilt nicht nur für die Asyl-und Ausländerpolitik, sondern auch für die Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Aus dieser Erkenntnis heraus ist das Schengener Übereinkommen zustande gekommen. Aus dieser Einsicht heraus müssen wir es nun ratifizieren und umsetzen. Das Schengener Vertragswerk macht Ernst mit der Aufhebung der Grenzen in Europa. Das, wofür Adenauer, de Gaulle, Schuman und de Gasperi gearbeitet haben, ist dabei, verwirklicht zu werden: ein Europa, in dem man von Rom nach Paris, von Madrid nach Luxemburg und von Berlin nach Brüssel fahren kann, ohne Grenzkontrollen zu passieren.
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Ich möchte eindringlich an Sie appellieren, die Weichen zu stellen und grünes Licht für das Schengener Übereinkommen und für die Anpassung des Grundgesetzes an dessen Regelungen im Interesse unserer Bürger und der Bürger Europas zu geben.
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