Zeyer (NA), 1976-05-06:
Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Die Bundesregierung und die sie tragenden Koalitionsparteien reden, vor allem in der Öffentlichkeit, ständig davon, Maßnahmen zu ergreifen, um die Kostenflut im Gesundheitswesen einzudämmen und den Verbraucherschutz zu verbessern. Wenn sie dann aber konkret gefordert werden, ist davon meist nicht mehr viel zu verspüren. Oftmals weiß dann die Linke nicht, was die Rechte tut. So war es auch bei den Beratungen zu diesem Gesetz.
Dem Hohen Hause liegen heute noch zwei Gesetzentwürfe vor, die den gleichen Fall regeln sollen. Ich meine das jetzt zur Beratung und Beschlußfassung anstehende neue Arzneimittelgesetz mit seinem § 72 und den Entwurf eines Gesetzes über Regelungen auf dem Arzneimittelmarkt. Die Vorschrift des § 72 des Arzneimittelgesetzes ist inhaltlich identisch mit Art. 1 des Gesetzes über Regelungen auf dem Arzneimittelmarkt. Für das eine Gesetz zeichnet Frau Minister Focke verantwortlich, für das andere Herr Minister Dr. Friderichs.
Nach beiden Vorschriften soll der Bundeswirtschaftsminister ermächtigt werden, zur Senkung des Arzneimittelpreisniveaus durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats Preisspannen
*) Anlage 2 für Arzneimittel im Groß- und Apothekenhandel festzusetzen. In den von der Bundesregierung bereits im vergangenen Jahr mit großem publizistischem Aufwand verkündeten sogenannten Eckwerten zur Neuordnung des Arzneimittelmarktes wurde dazu gesagt, daß die Apothekenspanne im Durchschnitt um 3,4 % bei gleichzeitiger Senkung des Kassenrabatts von 7 % auf 5 % gesenkt werden soll.
Der Parlamentarische Staatssekretär Grüner aus dem Bundeswirtschaftsministerium erklärte in der Sitzung des Wirtschaftsausschusses des Deutschen Bundestages am 31. März dieses Jahres, daß zwichen der Senkung der Arzneimittelpreise und der Senkung des Kassenrabatts nach Auffassung der Bundesregierung ein unauflösbarer Zusammenhang bestehe. Als meine Fraktion hierauf beantragte, auch die Art. 2 bis 4 des Gesetzentwurfs über Regelungen auf dem Arzneimittelmarkt in das Arzneimittelgesetz einzubauen, um für den Bundeswirtschaftsminister rasch die Voraussetzungen für eine Senkung der Arzneimittelpreise zu schaffen, wurde dieser Antrag auf Vorschlag des Kollegen Dr. Graf Lambsdorff mit der Stimmenmehrheit der Koalition abgelehnt.
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In der gestrigen Sitzung des Wirtschaftsausschusses haben SPD und FDP mit ihrer Mehrheit die Verabschiedung des Gesetzentwurfs über Regelungen auf dem Arzneimittelmarkt, den Staatssekretär Grüner wiederum begründete, ebenfalls abgelehnt. Sie taten das unter dem Vorwand, zunächst die Ergebnisse der Beratungen der mitberatenden Ausschüsse abwarten zu wollen. In dem gleichzeitig damit befaßten Ausschuß für Jugend, Familie und Gesundheit vertagten die Koalitionsfraktionen mit ihrer Stimmenmehrheit die Beratung mit dem Hinweis, erst das Ergebnis der Beratung im Wirtschaftsausschuß abwarten zu wollen. Diese Vorgänge werfen ein bezeichnendes Licht auf den inneren Zustand dieser Bundesregierung und der sie tragenden Koalitionsfraktionen.
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Regierung und Koalition sind nicht mehr in der Lage, sachlich fundierte, ausgereifte und aufeinander abgestimmte Vorhaben im Gesetzgebungsverfahren zu verwirklichen. Man gewinnt zunehmend den Eindruck, daß mühsam zustande gekommene Koalitionsabsprachen - um nicht zu sagen: Koalitionshändel - sie daran hindern.
Dieser Verdacht hat sich auch bei den Schlußberatungen des Arzneimittelhaftungsrechts aufgedrängt. Lassen Sie mich hierzu im einzelnen Stellung nehmen.
Der vorliegende Gesetzentwurf sieht die Einführung einer verschuldensunabhängigen Produzentenhaftung für den Arzneimittelsektor vor. Es ist vor allem rechtspolitisch nicht unproblematisch, eine solche Reform nur in einer Branche durchzuführen. Außerdem arbeiten sowohl der Europarat als auch die Europäische Kommission an einer europäischen Lösung einer allgemeinen Produzentenhaftung. Die

in Vorbereitung befindliche Richtlinie der Kommission wird für alle Mitgliedstaaten verbindlich sein. Die Bundesrepublik wird daher eine vorgezogene Lösung auf dem Arzneimittelmarkt in absehbarer Zeit wieder dieser kommenden EG-Richtlinie anpassen müssen.
Der Regierungsentwurf sah zur Sicherstellung der Ansprüche der Geschädigten einen öffentlich-rechtlichen Fonds vor, der in der Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet werden sollte. Von dieser Lösung ist man im Verlaufe der Beratungen abgerückt. In der Schlußphase der Ausschußberatungen wurden nur noch die sogenannte Versicherungslösung und das Modell eines Arzneimittelentschädigungsvereins als Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit als eine Selbsthilfeeinrichtung der pharmazeutischen Industrie, daher auch kurz Pharma-Lösung genannt, diskutiert. Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat dem Modell eines Arzneimittelentschädigungsvereins als Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit aus Kostengründen und wegen des besseren Verbraucherschutzes den Vorzug gegeben und hält hieran fest. Sie hat dem Hohen Hause entsprechende Änderungsanträge zur Beschlußfassung vorgelegt, auf die ich mich aus Zeitgründen schon jetzt beziehen darf.
Die Pharma-Lösung ist billiger als die Versicherungslösung. Dies wird auch nicht ernsthaft bestritten. Der für diese Fragen zuständige Bundeswirtschaftsminister Dr. Friderichs hat in den Beratungen des Wirtschaftsausschusses in der Sitzung vom 17. März dieses Jahres erklärt, daß sich die Abteilung IV seines Hauses für die Pharma-Lösung ausgesprochen habe, weil nach dieser Lösung die mittleren und kleineren Unternehmen tatsächlich geringer belastet würden. Die Befürworter der PharmaLösung hätten auch die Befürchtung, daß die Haftungsgrenze von 200 Millionen DM in der Versicherungslösung ein Präjudiz für die Haftungsgrenzen bei späterer Produktenhaftung in anderen Bereichen sein werde. Sein Haus, also das Bundeswirtschaftsministerium, habe sich daher mit knapper Mehrheit für die Pharma-Lösung entschieden.
Meine Fraktion teilt die Bedenken des Bundeswirtschaftsministeriums in vollem Umfang. Die Versicherungslösung ist mit Sicherheit teurer als die Pharma-Lösung. Der Kostenunterschied liegt bereits im System begründet. Bei der Versicherungslösung müssen die Prämien Jahr für Jahr gezahlt werden, auch wenn kein Schaden anfällt. Bei der Pharma-Lösung tritt, abgesehen von der Einzahlung des vom Versicherungsaufsichtsamt vorgeschriebenen Gründungsstocks, auf Grund des Umlagenprinzips eine Belastung der Unternehmen erst dann ein, wenn entsprechend hohe Schäden zu bezahlen sind.
Der Arzneimittelentschädigungsverein finanziert sich dann durch Beiträge, die jährlich maximal 0,5 °/o des in der Bundesrepublik Deutschland erzielten Arzneimittelumsatzes des betreffenden Herstellers betragen, wobei eine besondere Risikostaffelung vorgesehen ist. Der von den Arzneimittelherstellern in der Bundesrepublik Deutschland erzielte Umsatz belief sich im Jahre 1975 auf rund 8 Milliarden DM. Somit stünden für Entschädigungsleistungen jährlich 40 Millionen DM zur Verfügung. Dieser Betrag reicht auch bei Großschäden aus, weil sich die Aufwendungen zur Schadensregulierung jeweils auf mehrere Jahre verteilen. Hierbei ist zudem von Bedeutung, daß auch nach der Versicherungslösung im Falle der Tötung oder Verletzung mehrerer Menschen durch das gleiche Arzneimittel der Ersatzpflichtige nur bis zu einem Kapitalbetrag von 200 Millionen DM oder bis zu einem Rentenbetrag von 12 Millionen DM jährlich haftet. Erfahrungsgemäß entscheiden sich bei Dauerschäden die Geschädigten in ihrer großen Mehrzahl für eine Rente. Dies hat vor allem auch der schlimme Contergan-Fall gelehrt. Nur 8 °/o der Eltern geschädigter Kinder haben von der Möglichkeit, die Rente zu kapitalisieren, Gebrauch gemacht. Daraus folgt, daß selbst in dem ganz unwahrscheinlichen Fall, daß zwei Großschäden in kürzerem Abstand eintreten, aus der Umlage von 40 Millionen DM jährlich noch genügend Mittel zur Verfügung stehen, um auch im zweiten Großschadensfall die Entschädigungsleistungen zu erbringen.
Zudem wird die Arzneimittelsicherheit durch den vorliegenden Gesetzentwurf, der eine Zulassungspflicht mit strenger Prüfung einführt, wesentlich verbessert. Es ist sein erklärtes Ziel, eine optimale Arzneimittelsicherheit zu verwirklichen. Leider werden sich selbst nach Verabschiedung dieses Gesetzes Großschäden nicht mit letzter Sicherheit ausschließen lassen; die Wahrscheinlichkeit des Eintritts verringert sich jedoch erheblich.
Die Versicherungswirtschaft hat erst nach langem Zuwarten eine versicherungsrechtliche Lösung angeboten. Diese sieht zunächst eine Aufstockung des bestehenden Deckungsschutzes für jedes pharmazeutische Unternehmen auf 10 Millionen DM vor. Die dadurch eintretende Erhöhung der derzeitigen Prämien wird auf durchschnittlich 0,1 °/o des inländischen Umsatzes des betreffenden Herstellers beziffert. Darüber hinaus bieten die Versicherer in Zusammenarbeit mit einem internationalen Rückversicherungspool Deckungsschutz für weitere 190 Millionen DM gegen eine Zusatzprämie von 0,3 °/o an. Die gesamte Prämienerhöhung würde demnach 0,4 °/o des inländischen Arzneimittelumsatzes des jeweiligen Herstellers ausmachen.
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Der Bundesfachverband der Heilmittelindustrie hat allerdings andere Zahlen genannt, und auch Bundeswirtschaftsminister Dr. Friderichs beurteilt diese Darstellung sehr skeptisch; denn er hat in der Sitzung des Wirtschaftsausschusses am 17. März dieses Jahres bemerkt, die von der Versicherungswirtschaft vorgelegten Zahlen seien keine Entscheidungshilfe gewesen, da diese Zahlen nicht auf Fakten beruhten.
Unterstellt man aber einmal die Richtigkeit der Angaben der Versicherungswirtschaft, so bedeutet dies bei einem jährlichen inländischen Arzneimittelumsatz von 8 Milliarden DM im Jahre 1975 für die
Hersteller eine zusätzliche Kostenbelastung von 32 Millionen DM, die in die Kalkulation der Herstellerabgabepreise eingehen muß. Der Herstellerabgabepreis beträgt wegen der Großhandelsspanne, der Apothekenspanne und der Mehrwertsteuer nur 47 °/o des Verkaufspreises der öffentlichen Apotheken. Nach den Angaben des Bundesverbandes der pharmazeutischen Industrie ist in diesem Jahr mit einem Endverbraucherumsatz von 16 Milliarden DM zu rechnen. Eine Verteuerung im Falle der versicherungsrechtlichen Lösung um 0,4 °/o würde somit die Arzneimittelkosten um jährlich 64 Millionen DM erhöhen.
Nach der Beschlußfassung im federführenden Ausschuß soll die sogenannte Subsidiaritätsklausel bei der Versicherungslösung fallen. Dadurch müßten die Prämien noch einmal angehoben werden. Die Versicherer sprechen in diesem Zusammenhang von einer weiteren Erhöhung des Prämiensatzes um zirka 0,1 °/o, ohne sich indessen bisher festgelegt zu haben.
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- Herr Präsident, ich bitte sehr um Entschuldigung. Mir war nicht bekannt, daß eine Beschränkung der Redezeit angeordnet war.