Bärbel Kofler (NA), 2008-12-18:
Der Antrag der FDP zum Thema Budgetfinanzierung,

der uns heute diese Debatte noch kurz vor Weihnachten
beschert hat, ist tatsächlich eine schöne Bescherung. Der
Antrag vom Juni 2007 ist inhaltlich nicht nur veraltet,
sondern auch in seiner Argumentation widersprüchlich.
Er ist daher abzulehnen.

Weder wurden bei dem vorliegenden Antrag die Erkenntnisse der Konferenz in Accra vom September 2008
berücksichtigt, wo international eine positive Bilanz bezüglich der Budgethilfe gezogen wurde, noch ist der Antrag in seinen Forderungen mit den durch die Budgethilfe
verfolgten Zielen vereinbar.

Die Ziele erkennt die FDP teilweise selbst an; beispielsweise soll die Eigenverantwortung der Partnerländer gestärkt werden. Gleichzeitig fordern Sie in Ihrem
Antrag aber eine so weitgehende Konditionalisierung der
deutschen Budgethilfe, dass den Nehmern kaum noch eigene Verantwortung bleibt. Dieser und andere Widersprüche durchziehen den gesamten Antrag. Hinzu kommt,
dass die Vergabepraxis bereits sehr differenzierte Konzepte entwickelt hat und in einem ständigen Dialog mit
anderen Gebern sich auch weiterentwickelt. Hier geht der
vorliegende Antrag an der Realität vorbei. Zudem sind
die Passage zur Budgethilfepraxis der EU und die daraus
resultierende Forderung an die Bundesregierung nicht
Zu Protokoll gegebene Reden
erforderlich; denn gerade die deutsche Haltung in der
EU, insbesondere in den Zeiten der deutschen Ratspräsidentschaft, hat dazu geführt, dass die parlamentarische
Beteiligung bei der Verwendung der EEF-Mittel verbessert wurde. Auch in diesem Punkt empfehle ich eine
Aktualisierung des Antrags.

Die Konferenz in Accra war eine Bestandsaufnahme des
seit der Pariser Erklärung Erreichten. Sie hat den Kurs der
heutigen Entwicklungszusammenarbeit bestätigt. Seit
2005 orientiert sich Entwicklungszusammenarbeit erklärtermaßen an fünf Prinzipien. Diese möchte ich hier nochmals wiederholen; für die FDP kann man dies offensichtlich nicht oft genug tun. Die Ziele der heutigen staatlichen
Entwicklungszusammenarbeit sind „Ownership“ oder zu
Deutsch Eigenverantwortung des Partnerlandes, Ausrichtung an den Partnersystemen, Harmonisierung der Geber,
Wirksamkeitsorientierung der Zusammenarbeit und gegenseitige Rechenschaftspflichten.

Das Ergebnis der Konferenz, die sogenannte Accra
Agenda for Action, hat zwei wesentliche Ansprüche der
modernen Entwicklungszusammenarbeit noch einmal bekräftigt. Man kann es in zwei Schlagwörtern zusammenfassen: Abstimmung aller Beteiligten stärken und Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit steigern.

Wie erreicht man aber eine Steigerung der Wirksamkeit und eine erhöhte gegenseitige Teilnahme aller an
Entwicklungsprozessen? Sicher nicht mit einem Bonner
Aufruf, der „die Entscheidungsbefugnis über die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit auf die deutschen Botschaften übertragen will“. Sollen dann die unterschiedlichen Botschaften weltweit mit KfW und GTZ über
Projekte in ihren Ländern verhandeln? Oder wie soll eine
Entwicklungszusammenarbeit weg von staatlichen Partnern aussehen, wo doch nun wirklich der Erkenntnisprozess in den letzten Jahren gereift ist, dass die Regierungen
und politischen Eliten der Länder Verantwortung für die
Bekämpfung der Armut tragen? Wie soll die geforderte
Unterstützung der Grund- und Berufsbildung aussehen?
Ist das keine staatliche Aufgabe?

Der politische Dialog ist Motor für Veränderung und
mithin Entwicklung, eine Erkenntnis, die sozialdemokratische Entwicklungspolitik seit langem schon beherzigt.
Gerade Regierungsverhandlungen sind dabei eine wichtige Ebene, und hier setzt bekanntlich die Budgethilfe an.
Budgethilfe ist zudem ein Instrument im InstrumentenMix der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit, kein
Allheilmittel, aber ein Instrument, mit dem viele positive
Wirkungen erzielt werden können und schon wurden.

Die Berührungsängste vieler deutscher Politiker,
wenn es zum Thema Budgethilfe kommt, sind mir unklar,
zumal dieses Instrument mit seinen Vorteilen und Nachteilen im parlamentarischen Raum nun schon seit langem
diskutiert wird. Auch bestätigen unsere Durchführungsinstitutionen, GTZ und KfW, dass sie einen sehr differenzierten Umgang mit diesem Instrument pflegen. Budgethilfe
oder auch Programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung gibt es in den verschiedensten Spielarten und der
geringste Anteil daran wird als allgemeine Budgethilfe
vergeben. Es gelten strenge Einstiegskriterien für die
Budgethilfe; eine davon ist die gute Regierungsführung
im Partnerland. In der Regel wird Budgethilfe sektoral
ausgerichtet oder als Korbfinanzierung angelegt und mit
Begleitmaßnahmen, sogenannter technical assistance
oder programm based approaches, flankiert.

In diesem Punkt haben wir Deutschen auch viel Knowhow anzubieten, gerade weil wir qualifizierte Durchführer für diesen Bereich haben. Auch die Arbeit der Stiftungen sei an dieser Stelle erwähnt. Sie machen Gespräche
möglich, die in Parlament und Gesellschaft hineinreichen
und einen vielschichtigen Gedankenaustausch beleben.
Steigerung der Transparenz von Regierungshandeln ermöglicht es dem Parlament und der Zivilgesellschaft vor
Ort doch erst, wirksam in das Geschehen einzugreifen.
Uns geht es darum, politische Beiträge zu leisten, und
nicht darum, uns aus Diskussionsprozessen auszuklinken
und neue Ansätze per se abzulehnen. Der Sozialdemokratie geht es um Hilfen zum Aufbau nachhaltiger Strukturen,
die Armut bekämpfen, um Programme, die Strukturen angehen sollen, und um Beratung und Unterstützung von
Regierungen, sodass Armutsbekämpfungsprozesse vorangetrieben werden.

Lassen Sie mich an dieser Stelle den ghanaischen
Staatspräsidenten John Kufuor zitieren. Er äußerte sich
auf der Konferenz in Accra wie folgt: Entwicklungszusammenarbeit müsse die Kapazitäten von Regierungen
und Verwaltungen stärken und in den Empfängerländern
„ökonomische Muskeln“ aufbauen. Besser hätte ich die
Notwendigkeiten, denen moderne Entwicklungszusammenarbeit gerecht werden muss, nicht beschreiben können. Deshalb einige Beispiele, wo deutsche Entwicklungszusammenarbeit dies tut: In Ghana, einem der
Länder, denen Deutschland Budgethilfe zukommen lässt,
hat die GTZ beispielsweise begleitend zur Budgethilfe ein
Programm zur Korruptionsbekämpfung aufgelegt. Die
derzeitige Regierung Ghanas hat eine große Herausforderung zu meistern. Sie muss nicht nur die staatlichen Institutionen von Grund auf reformieren, sondern auch Demokratie- und Legitimationsdefizite sowie Korruption
überwinden. Staatliche und traditionelle Herrschaftsstrukturen bestehen nebeneinander. Parallele, konkurrierende Macht- und Rechtssysteme sind die Folge. Die Gerichte sind mit Bodenrechtsfällen überlastet und dem
Korruptionsvorwurf ausgesetzt. Das Programm der GTZ
berät und unterstützt den Partner bei der Klärung und
dem Schutz von Rechtspositionen sowie bei Rechtsreformen, institutioneller und technologischer Erneuerung
und hilft, Konzepte für die systemische Bekämpfung und
Prävention von Korruption zu erarbeiten.

Was bisher erreicht wurde, ist, dass ein Entwurf zur
künftigen Landverwaltung dem Kabinett zur Billigung
vorgelegt wurde. Es wurde mit der Erfassung der Gewohnheitsrechte in allen zehn Regionen Ghanas begonnen. Ein sogenanntes Serious Fraud Office hat zentral
und in den Regionen durch Spezialisierung und Modernisierung von öffentlichen Angestellten den Aufbau von Kapazitäten vorangetrieben. Es wurde die Einführung einer
verbindlichen Richtlinie für ethisches Verhalten für die
Justiz unterstützt sowie der dezentrale Zugang zu Gerichtsbarkeit durch Outreach-Programme der Justiz gefördert, der Rückstau von bodenbezogenen RechtsstreiZu Protokoll gegebene Reden

tigkeiten abgebaut und ein sogenanntes Judiciary-WatchProjekt durchgeführt.

Die Liste der Maßnahmen, die unsere Budgethilfe begleiten, könnte ich noch fortsetzten: Die Unterstützung
des Sekretariats der Ghana Anti-Corruption Coalition
({0}) gehört dazu, und es wurde ein System für zivilgesellschaftliches Monitoring von Korruption entworfen.

Ich führe diese Maßnahmen deshalb so breit aus, um
zu zeigen, dass Budgethilfe nicht nur die Strukturen der
Exekutiven stärkt; sie ermöglicht auch, Parlamente neu
in Entscheidungsprozesse einzubeziehen, Gerichte zu
stärken und zivilgesellschaftliche Kontrolle zu verbessern. Diese Zusammenarbeit von GTZ mit verschiedenen
Entscheidungsträgern aus Regierung und Politik in
Ghana hat bereits nachweisbare Ergebnisse erbracht und
wäre ohne die Budgethilfe als Türöffner nicht denkbar.
Die Rechtspositionen der Bürgerinnen und Bürger sind
institutionell gestärkt und die Prävention von Korruption
ist systemisch verbessert worden. Zudem wurde eine neue
Rechtssicherheit im Bereich der Land- und Eigentumsrechte erzielt. Und dies ist nur ein Beispiel dafür, dass nur
durch die Arbeit an den Strukturen sowie auch eine Arbeit
durch die Strukturen und in den Strukturen der Partnerländer eine nachhaltige Entwicklung erreicht werden
kann.

Weiter möchte ich darauf hinweisen, dass gerade der
Kollege von der FDP, Herr Königshaus, seine Erfahrungen, die er auf unserer gemeinsamen Delegationsreise in
diesem Jahr nach Ruanda machte, besser noch in den Antrag eingearbeitet hätte; denn gerade dort zeigte auch er
sich davon beeindruckt, was Budgethilfe im Guten bewirken kann. Ich kann nicht verstehen, warum der Kollege einerseits meinem Reisebericht zur Budgethilfe in Ruanda
zustimmte, andererseits nun einen solchen konträren Antrag einbringt.

Budgethilfe ist eine Möglichkeit, um die Eigenverantwortung eines Partnerlandes zu stärken, eine transparente Haushaltsführung zu fördern, um Institutionen und
dezentrale Verwaltungsstrukturen aufzubauen. Wenn man
nun dem Antrag der FDP folgt, müsste die Budgethilfe an
noch weitergehende Bedingungen seitens der Geber geknüpft werden. Eine übermäßige Konditionalisierung
führt aber zu einem Verlust an Ownership seitens des
Partnerlandes, eine Warnung, die immer wieder seitens
namhafter Wissenschaftler beispielsweise des Deutschen
Instituts für Entwicklungspolitik ausgesprochen wird.

Auch ergibt sich in meinen Augen kein Kontrollverlust
gegenüber der Projektfinanzierung: Die „Kontrolle“
über EZ-Investitionen und deren Wirkungen werden
durch Budgethilfe nicht etwa aufgehoben, sondern statt
über die Projekt- und Programmebene nun über die Systemebenen ausgeübt. Partnerländer, die durch Budgethilfe
unterstützt werden, müssen ihr Finanz- und Politikmanagement an den gemeinsam vereinbarten Transparenzund Kontrollregeln sowie ausgehandelten Sektorstrategien ausrichten. Die deutsche Budgethilfe unterliegt jährlichen Leistungskontrollen, die gemeinsam von Gebern
und den Partnerländern durchgeführt werden. Da Budgethilfen ausgesetzt oder abgebrochen werden können,
verfügen die Geber auch über eine klare „exit option“.
Über die Kürzung von Budgethilfe haben die Geber auch
Einflussmöglichkeiten auf die Partnerregierungen; gerade am Beispiel Uganda kann man dies sehen. Nachdem
die ugandische Regierung einige Maßnahmen zur Armutsbekämpfung nicht umgesetzt hatte, hat Deutschland
in den Jahren 2005 und 2006 seinen Beitrag um 10 Prozent gekürzt. Dies hatte zur Folge, dass die Regierung
Ugandas einlenkte und beispielsweise Kürzungen zurücknahm und den Wassersektor aufstockte. Solche Möglichkeiten der Steuerung eröffnet uns die Budgethilfe.

Was eine erste Einschätzung der Wirkung und Sinnhaftigkeit von Budgethilfe anbetrifft, kann ich den Zweiflern
nur die Lektüre von wissenschaftlichen Publikationen
empfehlen. Ich möchte an dieser Stelle nochmals Herrn
Königshaus darauf aufmerksam machen, dass auch ihm
im Rahmen der Ruanda-Reise ein Papier des DIE vorlag,
aus dem erste Wirkungen der Budgethilfe wie folgt hervorgehen: Diese Evaluierungen, die aufgrund des kurzen
Beobachtungszeitraums nur vorläufige und erste Hinweise liefern können, zeigen auch, in welchen Bereichen
„programm based approaches“ und insbesondere Budgethilfe spezifische Wirkungen entfalten können: Dialoge
zwischen Gebern und Nehmern zu sektorübergreifenden
Fragen, mittelfristigen Strategien und den Wirkungen von
Sektorpolitiken gewinnen an Bedeutung. Erfolgreiche
Budgethilfe geht in der Regel einher mit begleitenden
Maßnahmen zur Verbesserung des Finanzmanagements,
zum Beispiel dem Aufbau von Rechnungshöfen und der
internationalen Zertifizierung von öffentlichen Finanzmanagementsystemen, der Organisation politischer Prozesse und der politischen Rahmenbedingungen, zum Beispiel der Stärkung der Partizipation gesellschaftlicher
Gruppen und des Parlaments, sowie der Wirkungskontrolle durch den Aufbau aussagekräftiger Datensystemen
Monitoring von Sektorpolitiken. Das sind Beobachtungen, die man in Ruanda selbst machen konnte.

Darüber hinaus bleiben die langfristigen Auswirkungen auf die Gesellschaft der einzelnen Länder noch abzuwarten. Entwicklung braucht immer einen langen Atem,
und es sind komplexe Prozesse, insbesondere wenn man
sich vornimmt, grundlegende staatliche Strukturen zu
verändern.

Moderne Entwicklungspolitik ist deshalb Strukturpolitik. Dafür steht die Sozialdemokratie!