gerstenmaier (präsident), 1956-01-19:
Einen Augenblick, Herr Abgeordneter!
Meine Damen und Herren, es ist möglich, daß es an unserer Übertragung liegt, daß irgendeine Störung vorhanden ist. Wir können das jetzt nicht ändern. Ich muß deshalb bitten, daß noch größere Ruhe im Saal eintritt, weil der Redner sonst bei einem großen Teil des Hauses nicht verstanden
wird. Auch wir hier oben haben große Schwierigkeiten. Also bitte, meine Damen und Herren, behalten Sie Ruhe!
Herr Abgeordneter, sprechen Sie bitte so laut wie möglich!
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Engell ({1}), Anfragender: Es handelte sich also nur um ein Entlassungsvotum, welches wir mit uns zwingend erscheinenden politischen Gesichtspunkten begründen wollten. Da die größte Regierungspartei dieses Hauses sich stets wenig geneigt zeigt, auch gegenteilige Auffassungen ernsthaft zu prüfen, beschränke ich mich zunächst darauf, mit der Genehmigung des Herrn Präsidenten einige Stimmen zu dieser Streitfrage zu zitieren, die nicht aus unseren eigenen Reihen kommen.
Das Archiv des öffentlichen Rechts, zu dessen Herausgebern auch die Professoren Grewe und Kaufmann gehören, hat in seinem 76. Band anläßlich des Antrags der Fraktion der Bayernpartei vom 27. Juli 1950, der Bundestag möge den Bundeskanzler ersuchen, dem Herrn Bundespräsidenten die Entlassung des Bundesfinanzministers Schäffer vorzuschlagen, nach Darlegung des verfassungsrechtlichen Sachverhalts nachstehende Ausführungen gemacht:
Ergibt sich aus dieser Unzulässigkeit des zwingenden - echten - Mißtrauensvotums, daß auch alle anderen Beschlüsse des Bundestags, die einem einzelnen Minister die parlamentarische Mißbilligung förmlich attestieren, außerhalb des Zuständigkeitsbereiches des Bundestags liegen? Wäre das der Fall, so dürfte ein auf ein solches „Mißbilligungsvotum" gerichteter Antrag nicht auf die Tagesordnung des Bundestags gesetzt werden. Ein trotzdem beschlossenes Mißbilligungsvotum wäre, als außerhalb der parlamentarischen Kompetenz liegend, als null und nichtig anzusehen. So meinte der Reichskanzler Bethmann-Hollweg das am 4. Dezember 1913 mit großer Mehrheit vom Reichstag aus Anlaß des Zabern-Konfliktes beschlossene „Mißtrauensvotum" für staatsrechtlich nicht existent ansehen und ignorieren zu dürfen.
Anscheinend neigt der Herr Bundeskanzler Dr. Adenauer in der Frage der Mißbilligungsvoten gegen Bundesminister einer entsprechenden Auffassung zu. Nach Pressemeldungen hat er aus Anlaß des Falles Schäffer das Präsidium des Bundestages in einem Schreiben darauf aufmerksam gemacht, daß der Anträg der Bayernpartei auf Entlassung des Bundesfinanzministers Schäffer nach seiner Meinung verfassungsrechtlich nicht zulässig sei.
Schon in dem Bericht „Die Konstituierung der westdeutschen Bundesorgane" ist eine dieser Ansicht des Bundeskanzlers entgegengesetzte Meinung entwickelt worden: Die Beseitigung des echten Mißtrauensvotums hindere den Bundestag nicht, einem Bundesminister die Mißbilligung des Hauses auszusprechen. In der Tat gehört es zum Wesen der parlamentarischen Regierungskontrolle, die dem Bundestag nicht nur gegenüber dem Bundeskanzler und der Bundesregierung im ganzen, sondern auch gegenüber jedem einzelnen Bundesmini({2})
ster zusteht, daß das Parlament sein Mißfallen gegenüber der von einem Bundesminister gezeigten politischen Haltung in jeder geeigneten und angemessenen Form zum Ausdruck bringen kann. Es hieße das Kontrollrecht des Parlaments willkürlich begrenzen, wenn man seine Befugnisse darauf beschränken wollte, die Kritik an den Maßnahmen oder der Haltung eines Bundesministers nur im Rahmen der Parlamentsdebatte vorzubringen. Bei der bloß rhetorischen Polemik bleibt die Frage offen, ob die Mehrheit des Parlaments sich mit den von einzelnen Abgeordneten vorgetragenen Angriffen gegen einen Minister identifiziert. Es kann dem Parlament nicht verwehrt werden, die Folgerungen, ,die es aus seiner Kritik an einem Minister gezogen zu wissen wünscht, in einem förmlichen Beschluß zu dokumentieren, auch wenn die Regierung staatsrechtlich nicht verpflichtet ist, sich diesen Folgerungen zu unterwerfen. Das parlamentarische Kontrollrecht wäre sozusagen ein Degen ohne Klinge, wenn das Ergebnis der parlamentarischen Kritik nicht durch einen förmlichen Beschluß festgestellt werden könnte.
Diese hier vertretene Auffassung ist ja auch durch den Herrn Kollegen Professor Carlo Schmid in der Debatte dahingehend bestätigt worden, daß man im Parlamentarischen Rat anläßlich der Beratung des Grundgesetzes zwar der Meinung war, daß es nicht zu den Prärogativen des Bundestages gehören sollte, der Regierung oder einem Minister das Mißtrauen im technischen Sinne des Wortes auszusprechen, d. h. damit einen Zwang zur Abberufung auszuüben, wohl aber der Auffassung, daß jedem Parlament das Recht zusteht, der Regierung zu sagen, was es von ihr wünscht.
In dem angezogenen Aufsatz in dem Archiv des öffentlichen Rechts werden dann die Formen des Mißbilligungsvotums behandelt: Erstens Streichung des Ministergehalts, zweitens spezielles Mißbilligungsvotum, drittens generelles Mißbilligungsvotum, und nun zitiere ich weiter wörtlich:
Viertens ist statthaft, daß der Bundestag einen Beschluß faßt, durch den der Bundeskanzler ersucht wird, dem Bundespräsidenten die Entlassung eines Bundesministers vorzuschlagen ({3}). Man wird sagen müssen, daß diese im Fall Schäffer zum ersten Mal. entwickelte Form des Mißbilligungsantrags zwar nicht die allein zulässige, wohl aber angesichts des Bonner Regierungssystems die präziseste und korrekteste ist.
Und weiter ebenda:
Wenn somit das Mißbilligungsvotum in keiner seiner Formen zu einem direkten Ministersturz führen kann, so liegt doch auf der Hand, daß es sich politisch als eine wirksame Waffe erweisen kann, um das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber den einzelnen Bundesministern zur Geltung zu bringen. Vor allem aber könnte das Mißbilligungsvotum ein wichtiges Mittel werden, um darzutun, daß die Verantwortung, die Art. 65 Satz 2 des Grundgesetzes den einzelnen Bundesministern auferlegt, eine echte parlamentarische Ministerverantwortlichkeit und keine bloße Dienstverantwortung gegenüber dem Bundeskanzler ist. Das Mißbilligungsvotum könnte somit der Gefahr ,der „Staatssekretarisierung" der Bundesminister entgegenwirken.
Uns geht es hier nun 'gar nicht so sehr um die formale Seite des Problems, da es sich ja um einen verfassungs politischen Konflikt handelt. Wir wollten nur den dürftigen Einwand, die Behandlung der Frage der Ministerentlassung vor dem Bundestag sei verfassungs rechtlich nicht zulässig, nicht erneut zu hören bekommen. Wir treten vollinhaltlich der Auffassung bei, daß unser seinerzeitiges Entlassungsersuchen eine präzise und korrekte Form der parlamentarischen Mißbilligung des Verhaltens des Bundeskanzlers war und daß dieses Haus jederzeit berechtigt ist, in Ausübung seines Kontrollrechtes gegenüber der Bundesregierung durch Beschluß seine Meinung in jedem Falle zum Ausdruck zu bringen.
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Sechs Monate nach der Einreichung 'der Rücktrittsgesuche der Minister Kraft und Oberländer und erst nach Festlegung der heutigen Tagesordnung, auf der unsere Große Anfrage zur Behandlung ansteht, hat der Herr Bundeskanzler in dieser Sache entschieden. Diese Entscheidung gibt keine Veranlassung, die Angelegenheit als abgeschlossen anzusehen, im Gegenteil.
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In der Begründung der Ablehnung der Entlassungsgesuche der Minister führt der Herr Bundeskanzler aus:
Die Bundesminister werden gemäß Art. 64 GG auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen. Der Bundeskanzler 'ist - unter Vorbehalt seiner parlamentarischen Verantwortlichkeit - in der Auswahl seiner Mitarbeiter in der Bundesregierung frei. Dies gilt auch für den Fall, daß eine Koalitionsregierung gebildet ist. Die Mitglieder der Bundesregierung sind daher nicht von dem Vertrauen der Fraktionen abhängig, die sie bei der Regierungsbildung in Vorschlag gebracht haben.
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Der Bundeskanzler hat vielmehr bei Differenzen zwischen einem Minister und seiner Fraktion in eigener Verantwortung gegenüber dem ganzen Bundestag über das Verbleiben eines Ministers in der Bundesregierung zu entscheiden.
Sollte der Herr Bundeskanzler die Absicht haben, uns mit einem Exkurs über Verfassungsrecht abzuspeisen, so wollen wir schon vorweg die Forderung erheben, daß er uns die politischen Gründe sagen möchte, die ihn zu seinem ungewöhnlichen Verhalten veranlaßt haben.
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Denn hier handelt es sich nicht um Differenzen zwischen einem Minister und seiner Fraktion, wobei wir uns durchaus so gelagerte Fälle vorstellen können, in denen der Bundeskanzler als Regierungschef eine Vermittlerrolle einnimmt, um sein Kabinett zusamenzuhalten. Hier sind zwei Minister aus ihrer Partei und Fraktion, die sie auf Grund der Koalitionsabsprachen zu Ministern vorgeschlagen haben, ausgetreten und haben ihre Ent({8})
lassungsgesuche zutreffend mit diesem völlig veränderten Sachverhalt begründet. Nach jeder demokratischen Praxis mußte solchen Anträgen, die an sich schon eine parlamentarische Selbstverständlichkeit waren, entsprochen werden.
Bedeutsame Vorgänge der letzten Zeit haben uns zu der Überzeugung gebracht, daß das Verhalten des Herrn Bundeskanzlers nur zu erklären ist, wenn man von der Annahme ausgeht, daß es sich hier mehr um parteipolitische Schachzüge im Hinblick auf die nächste Bundestagswahl handelt.
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Die Verweigerung der Entlassung scheint daher zusätzlich auch noch auf eine andere Fraktion zu zielen, deren Ministergruppe dadurch ermuntert werden soll, der Koalitionstreue dem Bundeskanzler gegenüber den Vorrang zu geben. Auch die derzeitigen Auseinandersetzungen um das neue Wahlgesetz, bei denen der Antrag der CDU ganz unverhohlen als Massageantrag bezeichnet wird, können nur zu der Erkentnis führen, daß wir anscheinend einer neuen Ära im politischen Leben der Bundesrepublik entgegengehen, in der neben der Opposition der Sozialdemokratischen Partei nur noch kleinere Satellitenparteien der CDU geduldet werden sollen, und dies auch nur, um unserem Parteileben ein gewisses Scheinkolorit zu geben, welches den wahren politischen Sachverhalt zwecks Stimmenfangs verschleiern soll. In der Presse finden sich so zahlreiche Stimmen, die die Lage ähnlich beurteilen, daß ihre Wiedergabe hier gar nicht möglich ist.
In diesen sechs Monaten ist verständlicherweise die weitere Frage aufgetaucht, ob die Rücktrittsgesuche der Minister Kraft und Oberländer überhaupt ernst gemeint waren, und die Zusatzfrage, ob der Herr Bundeskanzler bei einem ernst gemeinten Rücktrittgesuch nicht verpflichtet war, dem Gesuch zu entsprechen. Art. 69 des Grundgesetzes, der in Abs. 3 bestimmt, daß ein Bundesminister auf Ersuchen des Bundeskanzlers verpflichtet ist, die Geschäfte bis zur Ernennung eines Nachfolgers weiterzuführen, lautete ursprünglich in einem namens des Redaktionsausschusses des Parlamentarischen Rates gestellten Antrag Dr. Dehler u. a.:
Das Amt eines Bundesministers endet 
2. durch Rücktritt.
Bei der Aussprache über die Streichung dieses Satzes wurde betont, daß die Streichung nur erfolge, weil die aufgezählten Fälle als selbstverständlich zu betrachten seien. Vergleiche Bonner Kommentar zum Grundgesetz Anmerkung 1 zu Art. 69. Demnach hätten die Minister ihren Rücktritt vollziehen können, da nicht anzunehmen ist, daß der Herr Bundeskanzler in sechs Monaten keinen geeigneten Nachfolger für den Vertriebenenminister finden konnte. Für einen Sonderminister war eine Nachfolgeschaft keinesfalls dringlich, zumal die vom Herrn Bundeskanzler bestimmte Aufgabe, die Verbindung zwischen Regierung und Koalition zu pflegen, entfallen war und vom Gesamtdeutschen Block wohl kaum auf die CDU übertragen werden konnte.
Wenn die hier vorgetragene staatsrechtliche Auffassung von dem Herrn Bundeskanzler nicht bestritten werden kann, hat seine Haltung und die der Minister unsere Wertung der Vorgänge nur weiterhin bestärkt, zumal der Herr Bundeskanzler
bis zum heutigen Tag den Ausführungen des Abgeordneten Dr. Ka t h e r in der 118. Sitzung des Deutschen Bundestages nicht widersprochen hat, nach denen er es uns gegenüber als Koalitionspartner mit seinen Pflichten für vereinbar gehalten hat, bei bestehender Koalition mit unseren Ministern wegen des Austritts oder Übertritts zu verhandeln oder verhandeln zu lassen.
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Besondere Kritik ist aus Anlaß der Verschleppung der Entscheidung laut geworden. Daß diese das Ungewöhnliche des Falles besonders unterstrichen hat, ist nicht verwunderlich. Schon im Juli 1955 hatte der Herr Bundeskanzler aus Murren unserer Fraktion schriftlich zugesagt, daß er nach Rückkehr aus dem Urlaub die Entscheidung treffen wolle. Bestimmend für eine Frist war auch sein Wunsch, die weitere Entwicklung im Gesamtdeutschen Block abzuwarten. Die Auswirkung des Anschlags hatte also den Erwartungen nicht entsprochen, die die Minister wohl auch gegenüber dem Herrn Bundeskanzler als mit Sicherheit eintretend vorausgesagt hatten. Hier ist überhaupt wohl eine gewisse Panne zu verzeichnen, die dem Ablauf der Ereignisse eine unerwartete Wendung gegeben hat und zur Erklärung dieses seltsamen Falles herangezogen werden muß.
Die Demission zweier Bundesminister und ihr gleichzeitiger Austritt aus ihrer Fraktion und Partei ist ein so ungewöhnlicher Vorgang, daß die Öffentlichkeit auf dessen Behandlung durch den Bundeskanzler ihr besonderes Augenmerk richtete.
Es kann dem Ansehen höchster Staatsämter nicht dienlich sein, wenn Entlassungsgesuche nicht in dem vertretbaren Rahmen einer ordnungsmäßigen Geschäftsführung erledigt werden.
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Aus Gründen der Staatsräson wäre eine baldige und korrekte Behandlung und Entscheidung dringend geboten gewesen. In einem demokratischen Staate wird die Verfahrensweise des Herrn Bundeskanzlers kaum Verständnis finden.
Das Amt des Bundesministers für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte ist in Anbetracht des großen Personenkreises und der Dringlichkeit seiner Betreuung für die Konsolidierung der politischen Verhältnisse in der Bundesrepublik von eminenter Bedeutung. Ein Bundesminister auf jederzeitigen Abruf kann weder im Kabinett noch im Bundestag noch bei den Geschädigtenverbänden jene Autorität vertreten, die für dieses Amt vorausgesetzt werden muß. Wenn daher aus diesen Kreisen Stimmen laut geworden sind, die diese Verschleppung mit Empörung registrierten, dürfte unsere Kritik an dem Sachverhalt nur bestätigt sein.
Die Ziffer 4 unserer Großen Anfrage enthält unser eigentliches Anliegen, welches wir schon durch unseren Antrag Drucksache 1809 zu klären versucht hatten. In dieser Hinsicht liegt nunmehr eine Stellungnahme des Herrn Bundeskanzlers vor, der die Auffassung vertritt, daß die Bundesminister nicht von dem Vertrauen ihrer Fraktionen abhängig sind. Wir sind für diese klare Stellungnahme dankbar. Damit ist auch für uns bestätigt, daß die seit einem halben Jahr urbi et orbi betriebene Popularisierung der Kanzlerdemokratie auf die diesbezüglichen Ansichten des Herrn Bundeskanzlers zurückzuführen ist.
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Es muß festgestellt werden: Der Herr Bundeskanzler hat bei der Bildung seiner Regierung nicht im entferntesten erkennen lassen, daß er derartigen Verfassungsauslegungen huldigt. Er hat vielmehr die Ministerinflation des Jahres 1953 mit der Notwendigkeit begründet, das politische Element im Kabinett stärker zur Geltung kommen zu lassen und dadurch eine engere Verbindung mit den hinter dem Kabinett stehenden Fraktionen des Bundestages und diesem herbeizuführen. Er hat dabei der Überzeugung Ausdruck gegeben, daß durch die stärkere Verbindung mit den Fraktionen, dem Bundestag und der Öffentlichkeit das Werk der Gesetzgebung sich besser vollziehen wird. Wer diesen Standpunkt damals vernommen hat, konnte bona fide nur zu dem Schluß kommen, daß der Herr Bundeskanzler sich für eine weitere Stärkung der parlamentarischen Demokratie im klassischen Sinne aussprechen wollte.
Wir können heute nach zweieinhalb Jahren feststellen, daß dem Herrn Bundeskanzler eine völlig andere Entwicklung vorschwebt und von ihm angestrebt wird. Nachdem das Experiment des Jahres 1953, alle Parteien außer der Sozialdemokratischen Partei in einer Koalition zusammenzufassen, in der eine Fraktion allein die Mehrheit im Bundestag besitzt, an dem parlamentarischen Widersinn einer solchen Konstruktion gescheitert ist, zeichnet sich die neue Planung des Herrn Bundeskanzlers für 1957 nunmehr allen sichtbar ab. In immer weitgehenderer Abwandlung der parlamentarischen Demokratie wird in Kombination mit einem entsprechenden Wahlgesetz die Konstituierung eines pseudoparlamentarischen Obrigkeitsstaates betrieben.
({14}) Die derzeitigen Machtverhältnisse im Bundestag bieten dafür die Voraussetzung. Es erhebt sich nunmehr die Frage, welche Maßnahmen diejenigen Parteien ergreifen können, die auf diesem Wege zu folgen unter keinen Umständen bereit sind. Obwohl wir der Meinung sind, daß Warnungen hier wenig Wirkung zeigen werden, möchten wir doch zunächst zur Begründung unseres gegenteiligen Standpunktes einer eigenen kurzen Stellungnahme nicht ausweichen.
Das Kernstück der parlamentarischen Demokratie ist die Verzahnung von Regierung und Parlament über die von den Fraktionen in das Kabinett entsandten Vertrauensmänner: die Minister. Wer an diesem Grundsatz rüttelt, hebt den eminenten Funktionswert dieses Systems auf. Es hat immer Kreise gegeben, die aus den unterschiedlichsten Gründen jeder Form autoritativer Herrschaft vor der ihnen verhaßten Parlamentsmacht den Vorzug gegeben haben. Man soll das dann aber offen sagen und die schon vorhandene Begriffsverwirrung über Demokratie nicht noch mehren.
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Auf jeden Fall steht fest, daß die Mitglieder des Parlamentarischen Rates bei der Abfassung des Grundgesetzes die parlamentarische Demokratie in der Bundesrepublik schaffen wollten. Der Art. 64 des Grundgesetzes steht dieser Auffassung nicht entgegen, da er bewußt gegen die für eine Demokratie tödliche Gefahr einer heterogenen Obstruktion in das Grundgesetz hineingenommen ist. Hier setzt nun eine Verfassungsauslegung an, die zweifelsohne mit dem Willen des Gesetzgebers und dem Geist einer parlamentarisch-demokratischen Ordnung nicht vereinbar ist.
Der hier ohne Not und zwingende Gründe heraufbeschworene Streit um die Verfassung ist auch noch aus der Sicht des zweigeteilten Deutschlands völlig unvertretbar. Unsere eigene Geschichte einer Zeit, die der Herr Bundeskanzler noch persönlich erlebte, hat uns doch den unbestrittenen Beweis erbracht, daß selbst eine säkulare Erscheinung und ihr Werk letzten Endes über ungelöste Verfassungs- und Wahlrechtsprobleme gescheitert sind. Die ganze politische Misere des wilhelminischen Deutschland ist doch auf die Verfassungskonstruktionen Bismarcks zurückzuführen, die ausschließlich auf seine cäsarische Gestalt und sein persönliches Verhältnis zu dem damaligen Träger der Krone zugeschnitten waren. Nach dem Thronwechsel veränderte sich auch für ihn die Lage. Ein machtvolles Parlament stand ihm nicht zur Seite. So kam es zu seinem klanglosen Abgang und zu der Beamtenherrschaft bis zum Ausbruch des ersten Weltkriegs, in den wir dann unter dieser Führung hineingeschlittert sind. Es gab keine echten Reichsminister und kein Reichskabinett. Die Reichsgeschäfte wurden von Staatssekretären versehen. 1917 erkannte man dann zu spät, daß ein in der Volksmeinung verankertes Parlament und diesem verantwortliche Minister für die Meisterung der damaligen Aufgabe dringend erforderlich waren. Erscheint eine Rückentwicklung nach dieser Richtung wirklich so erstrebenswert?
Neben der grundsätzlichen Bedeutung dieser Verfassungsfragen, die wir wenigstens beantwortet haben wollen, liegt für uns und wohl auch für viele Mitglieder dieses Hauses noch ein aktueller Grund vor. Nach dem Wunsche des Herrn Bundeskanzlers sollen die Wehrgesetze baldigst verabschiedet werden. Es kann wohl keinem Zweifel unterliegen, daß die anläßlich des Falles Kraft/Oberländer gezeigte Auffassung des Herrn Bundeskanzlers den Abgeordneten für ihre Überlegungen und Forderungen wichtige Hinweise geben wird, die für die Gestaltung dieser Gesetze nicht ohne Bedeutung sein werden.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich abschließend versichern, daß wir diese Debatte nicht führen wollten, um irgendwelchen Ressentiments gegen unsere ehemaligen Minister Luft zu machen.
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Auch Verfassungs- und Wahlrechtsfragen kann man sehr wohl von unterschiedlichen Standpunkten aus diskutieren. Aber man kann nicht von der Theorie her oder gar vom Parteiinteresse die politischen Realitäten dieser Welt, wie sie heute ist, ignorieren. Die grausame Wirklichkeit unseres Volkes ist seine Teilung in zwei Hälften, die sich in ihren gesamten Lebensformen täglich weiter voneinander fortentwickeln. Weil zu jeder Stunde die Wiedervereinigung ein unverzichtbarer Bestandteil unseres politischen Denkens und Handelns bleiben muß, müssen auch die hier erörterten Probleme unseres Verfassungslebens in der Bundesrepublik unter den ausschließlichen Vorrang gesamtdeutscher Verpflichtung gestellt werden.
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Uns bei der Vertretung dieser Auffassung vorbehaltlos zu unterstützen, ist die Bitte, die ich namens meiner Fraktion an dieses Hohe Haus zu richten habe.
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