hauser (NA), 1972-03-17:
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mit der Vorlage, die soeben vom Herrn Präsidenten aufgerufen wurde, soll nach glücklich 16 Jahren eine Verordnung nachträglich Gesetzesrang erhalten, der nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1967 und einem zusätzlichen obergerichtlichen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1969 die gültige Rechtsgrundlage fehlt. Eine solche Verordnung soll hier nun nachträglich geheilt werden, weil aus dieser Rechtsungültigkeit Schadenersatzansprüche gegen den Bund drohen. Die gleiche Frage, Herr Schmidt, hat 1961, also vor elf Jahren, schon einmal dieses Hohe Haus beschäftigt.
Worum geht es? Mit dem 6. Umsatzsteuergesetz hat man 1956 die Be- und Verarbeitungsstufe bei Milch von der Umsatzsteuer befreit, um für die billigere Werkmilch eine Stützungsaktion zu starten. Durch eine Rechtsverordnung sollten sodann die Molkereien angehalten werden, ihre Steuerersparnis an die Milcherzeuger als Ausgleich weiterzugeben, und zwar über einen Ausgleichsstock des Bundes, der an die Länder weiterverteilen sollte.
Hier wurde schon im Jahre des Erlasses der ersten Verordnung deren Rechtsgültigkeit sehr bestritten. Da im Jahre darauf bereits die zweite, fast inhaltsgleiche Verordnung folgte, auf Grund deren die Beträge weiterhin entrichtet werden sollten, richteten sich nunmehr die Angriffe hauptsächlich gegen deren Rechtsgültigkeit. Als 1961 die Novelle zum Milch- und Fettgesetz im Parlament beraten wurde, stand somit auch allein diese Verordnung zur Debatte, obwohl man sehr wohl erwähnte, daß auch bei der ersten Verordnung eine ausreichende Rechtgrundlage bestritten war.
Schon damals haben sich die Juristen sehr eingehend mit dem hier vorliegenden Problem der Rückwirkung beschäftigt. Was aber 1961 noch anging, was damals, vier Jahre nach Erlaß der Verordnung, kritische Erwägungen noch zurückstellen ließ, ist 16 Jahre später kaum mehr zu rechtferti-
*) Siehe Anlage 2


Dr. Hauser ({0})
gen. Damals waren ja höchste Gerichte noch nicht damit befaßt. Die Sache war also noch streitig und eine ausdrückliche Klarstellung der gesetzlichen Regelung in diesem Stadium der Auseinandersetzung sehr wohl noch vertretbar, während heute, elf Jahre danach, ein gleicher Vorgang unsere obersten Gerichte desavouiert, die die Rechtsungültigkeit der vorausgehenden Verordnung festgestellt haben. Dies ist in einem Rechtsstaat doch ein sehr ungewöhnlicher Vorgang, wenn der Verordnungsgeber, dem von den obersten Gerichten die Nichtigkeit der Verordnung bescheinigt wurde, an den Gesetzgeber mit dem Ansinnen herantritt, durch ein rückwirkendes Gesetz diese nichtige Verordnung nachträglich mit rückwirkender Kraft zum Gesetz zu erheben, und der Gesetzgeber wohl gar noch diesem Vorschlag folgt.
Ihr Kollege Arndt würde, wenn er noch unter uns wäre, Herr Schulte, gegen ein unter solchen Umständen ablaufendes Verfahren flammenden Prozeß erheben, wie er das 1961 schon getan hat. Dort sagte er in der Plenarsitzung: Wenn der Fehler geschehen sein sollte, dann muß er in Ordnung gebracht werden, aber nicht dadurch, daß man rückwirkende Gesetze macht und im Jahre 1961 fingiert, daß im Jahre 1957 etwas gegolten habe, was damals noch nicht galt, sondern dann muß ,der Staat - so sagte Herr Arndt damals -, der für die Gesetzgebung verantwortlich ist, seinerseits den Schaden ersetzen.
Was damals schon Zweifel und Bedenken ausgelöst hat, und zwar nicht allein bei Herrn Arndt, muß erst recht heute bedacht werden, wo mehr als eineinhalb Jahrzehnte später unter viel kritischeren Gesichtspunkten und Voraussetzungen hier das gleiche Problem zur Entscheidung ansteht. Es bleibt nämlich die Frage, ob der Gesetzgeber des Jahres 1972 bei einer rückwirkenden Erhebung der hier in Frage stehenden Verordnung zum Gesetz für die Zeit ihres tatsächlichen Bestandes in den Jahren 1956 und 1957 nicht das Rechtsstaatsprinzip verletzt.
Hier sind vor allem die Gedanken des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit zu prüfen, die einen sehr engen Rahmen setzen, dies im vorliegenden Fall um so mehr, als die ganze Malaise damit begann, daß das vorhin genannte Umsatzsteuergesetz, das den Ausgangspunkt darstellt, nicht expressis verbis sagte, die durch dieses Gesetz gewährten Steuererleichterungen müßten den Erzeugern zugute kommen. In den einschlägigen Ausschüssen wurde dies zwar erörtert, aber der Wille des Gesetzgebers fand keinen Ausdruck im Gesetzestext selbst. Was also das Parlament hier eigentlich selbst als Aufgabe zu erfüllen gehabt hätte, hat es damals dem Verordnungsgeber zu regeln an die Hand gegeben.
Wenn also bereits allgemein von Rechtsprechung und Literatur klare Grenzen für die Rückwirkung gezogen werden, so gilt dies erst recht, wo die Gesetzlichkeit der Verordnung bereits in der Zeit, als sie erlassen und für verbindlich erklärt war, erheblichen Zweifeln ausgesetzt gewesen ist. Mit anderen Worten: Schon dort, wo eine ganz geringfügige Änderung des Sachverhalts gegeben ist, kommt der Vertrauensschutz der Betroffenen zum Zuge.
Selbst wenn die Milchverarbeitungsbetriebe nicht von Anfang an damit rechnen konnten, daß ihnen diese Steuervorteile verbleiben würden, konnte der Vertrauensschutz, der einer Rückwirkung des Gesetzes entgegensteht, doch zu einem späteren Zeitpunkt einsetzen. Ich will gern übergehen, was an einzelnen Gesichtspunkten hier maßgeblich wäre.
An eines aber will ich erinnern: Als die Milchverarbeitungsbetriebe zu Beginn des Jahres 1970, gerade unter Bezugnahme auf die letztgerichtlichen Entscheidungen, wegen der Rückzahlung beim Ministerium Verhandlungen aufnahmen, ließ man dort keineswegs erkennen, man behalte sich vor, den ganzen Sachverhalt rückwirkend durch Gesetz zu regeln. Ganz im Gegenteil bestritt man die Rückzahlungspflicht der Hauptsumme keineswegs, sondern gab zu erkennen, daß für die Erfüllung dieser Forderung sogar noch ein Stock im Ministerium aus ehemaligen Leistungen vorhanden sei. Allerdings stellte sich heraus, daß es sich hier um einen Irrtum gehandelt hat und die genannten Mittel aus Zahlungen auf Grund der später erlassenen Verordnung stammten.
Man hat die betroffenen Betriebe also hingehalten und kam dann im Sommer des Jahres 1971 auf einmal wie Ziethen aus dem Busch mit dieser Vorlage an den Gesetzgeber heran. Dabei ging man so weit, Herr Schulte, daß man im Wege der Selbstbedienung des Staates in der Tat Verfahren noch in die zweite Instanz getrieben hat, obwohl der Sachverhalt ganz eindeutig geklärt war. Hier bleibt die Frage, ob dies mit dem Respekt vor dem rechtsstaatlichen Prinzip, den man gerade von den obersten Spitzen eines Ministeriums erwarten müßte, noch vereinbar ist.
Ich zweifle daran, daß eine mit so vielen Mängeln und Unzulänglichkeiten belastete Vorlage von den Betroffenen ohne weiteres hingenommen werden wird. Meine Freunde und ich
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wollen nicht die Hand dazu bieten, ein Gesetz aus der Taufe zu heben, das ganz erhebliche Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit offen läßt. Ich muß das sagen, so sehr der Grundgedanke dieses ganzen Gesetzeskomplexes mit den Hilfen für die Milcherzeuger auf dem Wege über eine Steuererleichterung gerechtfertigt ist.
Ich kann zum Schluß nur sagen, und zwar mit den Worten von Herrn Arndt: Dieses Gesetz ist ein Lehrstück, wie man es nicht machen sollte. Deswegen werden wir uns der Stimme enthalten.
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