Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 9. November 2010.#Volker und Markus Schecke GbR (C-92/09) und Hartmut Eifert (C-93/09) gegen Land Hessen.#Ersuchen um Vorabentscheidung: Verwaltungsgericht Wiesbaden - Deutschland.#Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten - Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Agrarbeihilfen - Gültigkeit der Unionsrechtsvorschriften, die diese Veröffentlichung vorsehen und deren Modalitäten festlegen - Charta der Grundrechte der Europäischen Union - Art. 7 und 8 - Richtlinie 95/46/EG - Auslegung der Art. 18 und 20.#Verbundene Rechtssachen C-92/09 und C-93/09.
Datum: 2010-11-09
Autor: Sharpston, Gerichtshof
ECLI:EU:C:2010:662

Verbundene Rechtssachen C‑92/09 und C‑93/09
Volker und Markus Schecke GbR
und
Hartmut Eifert
gegen
Land Hessen
(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden)
„Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten – Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Agrarbeihilfen – Gültigkeit der Unionsrechtsvorschriften, die diese Veröffentlichung vorsehen und deren Modalitäten festlegen – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 7 und 8 – Richtlinie 95/46/EG – Auslegung der Art. 18 und 20“
Leitsätze des Urteils
1.        Grundrechte – Achtung des Privatlebens – Schutz personenbezogener Daten – Art. 7 und 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen
Union – Geltungsbereich
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 7 und 8)
2.        Grundrechte – Achtung des Privatlebens – Schutz personenbezogener Daten – Einschränkungen – Voraussetzungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 7, 8 und 52 Abs. 1)
3.        Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Finanzierung durch den EGFL und den ELER – Verordnungen Nrn. 1290/2005 und 259/2008
– Zwingende Veröffentlichung personenbezogener Daten hinsichtlich natürlicher Personen als Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 7 und 8; Verordnung Nr. 1290/2005 des Rates, Art. 42 Nr. 8b und 44a;
Verordnung der Kommission Nr. 259/2008)
4.        Vorabentscheidungsverfahren – Gültigkeitsprüfung – Feststellung der Ungültigkeit von Verordnungen, mit denen die Veröffentlichung
personenbezogener Daten hinsichtlich natürlicher Personen als Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln vorgeschrieben wird – Wirkungen
– Zeitliche Begrenzung
(Art. 264 Abs. 2 AEUV und 267 AEUV)
5.        Rechtsangleichung – Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten – Richtlinie 95/46 – Verpflichtung
zur Meldung bei der Kontrollstelle – Ausnahme
(Richtlinie 95/46 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich)
6.        Rechtsangleichung – Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten – Richtlinie 95/46 – Vorabkontrollen
(Richtlinie 95/46 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 20)
1.        Die in den Art. 7 und 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannte Achtung des Privatlebens erstreckt sich
hinsichtlich der Verarbeitung personenbezogener Daten auf jede Information, die eine bestimmte oder bestimmbare natürliche
Person betrifft. Somit können sich juristische Personen auf den durch die Art. 7 und 8 der Charta verliehenen Schutz nur berufen,
soweit der Name der juristischen Person eine oder mehrere natürliche Personen bestimmt. Dies ist der Fall, wenn der Name einer
Gesellschaft unmittelbar natürliche Personen bestimmt, die deren Gesellschafter sind.
(vgl. Randnrn. 52-54)
2.        Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union lässt Einschränkungen der Ausübung der Rechte wie derjenigen
zu, die in den Art. 7 und 8 der Charta verankert sind, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt
dieser Rechte und Freiheiten achten und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von
der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten
anderer tatsächlich entsprechen. Diese Einschränkungen des Rechts auf Schutz der personenbezogenen Daten können gerechtfertigt
sein, wenn sie denen entsprechen, die im Rahmen von Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention geduldet werden.
(vgl. Randnrn. 52, 65)
3.        Die Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik in der durch die
Verordnung Nr. 1437/2007 geänderten Fassung und die Verordnung Nr. 259/2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1290/2005
hinsichtlich der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem Europäischen Garantiefonds für
die Landwirtschaft (EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sind ungültig,
soweit diese Bestimmungen bei natürlichen Personen, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sind, die Veröffentlichung personenbezogener
Daten hinsichtlich aller Empfänger vorschreiben, ohne nach einschlägigen Kriterien wie den Zeiträumen, während deren sie solche
Beihilfen erhalten haben, der Häufigkeit oder auch Art und Umfang dieser Beihilfen zu unterscheiden.
Die Beträge, die die Empfänger aus dem EGFL und dem ELER erhalten, machen nämlich einen – häufig beträchtlichen – Teil ihrer
Einkünfte aus und die Veröffentlichung von Daten mit den Namen dieser Empfänger und den genauen Beträgen, die sie erhalten
haben, auf einer Internetseite stellt aufgrund der Tatsache, dass Dritte Zugang zu diesen Daten erhalten, einen Eingriff in
ihr Privatleben im Sinne des Art. 7 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dar. Der Umstand, dass sich die veröffentlichten
Daten auf berufliche Tätigkeiten beziehen, ist insoweit ohne Belang. Im Übrigen stellt die durch Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005
und durch die Verordnung Nr. 259/2008 vorgeschriebene Veröffentlichung eine Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne
von Art. 8 Abs. 2 dieser Charta dar. Ferner stellt auch der Umstand, dass die Empfänger über die zwingende Veröffentlichung
ihrer Daten unterrichtet worden sind, nicht in Frage, dass überhaupt ein Eingriff in ihr Privatleben vorliegt, da Art. 42
Nr. 8b der Verordnung Nr. 1290/2005 und Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 259/2008, die lediglich vorsehen, dass die Mittelempfänger
vorab über die Veröffentlichung ihrer Daten unterrichtet werden, die mit ihnen eingeführte Verarbeitung personenbezogener
Daten nicht auf die Einwilligung dieser Empfänger stützen.
Ein solcher Eingriff ist nicht im Hinblick auf Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gerechtfertigt.
Auch wenn in einer demokratischen Gesellschaft die Steuerzahler zwar einen Anspruch darauf haben, über die Verwendung der
öffentlichen Gelder informiert zu werden, erforderte eine ausgewogene Gewichtung der verschiedenen beteiligten Interessen
nämlich gleichwohl vor dem Erlass der genannten Bestimmungen die Prüfung der Frage durch die betreffenden Organe, ob die Veröffentlichung
von Daten unter namentlicher Nennung aller betroffenen Empfänger und der genauen Beträge, die jeder von ihnen aus dem EGFL
und dem ELER erhalten hat, in jedem Mitgliedstaat auf einer speziellen frei zugänglichen Internetseite – und zwar ohne dass
nach Bezugsdauer, Häufigkeit oder Art und Umfang der erhaltenen Beihilfen unterschieden wird – in Anbetracht insbesondere
der durch eine solche Veröffentlichung ausgelösten Verletzung der durch die Art. 7 und 8 der Charta anerkannten Rechte nicht
über das hinausging, was zur Erreichung der verfolgten berechtigten Ziele erforderlich war. Dem Ziel der Transparenz kann
insoweit nicht ohne Weiteres Vorrang gegenüber dem Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten zuerkannt werden, selbst wenn
erhebliche wirtschaftliche Interessen betroffen sind. Da nicht ersichtlich ist, dass die Organe eine solche ausgewogene Gewichtung
der Ziele des Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und der Verordnung Nr. 259/2008 auf der einen und der den natürlichen
Personen durch die Art. 7 und 8 der Charta zuerkannten Rechte auf der anderen Seite vorgenommen haben, haben der Rat und die
Kommission in Anbetracht der Tatsache, dass sich die Ausnahmen und Einschränkungen in Bezug auf den Schutz der personenbezogenen
Daten auf das absolut Notwendige beschränken müssen und dass Maßnahmen vorstellbar sind, die dieses Grundrecht der natürlichen
Personen weniger stark beeinträchtigen, den Zielen der in Rede stehenden Unionsrechtsvorschriften aber ebenso in wirksamer
Weise dienen, die durch die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgegebenen Grenzen überschritten, indem sie
die Veröffentlichung der Namen aller natürlichen Personen, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sind, sowie der genauen
aus diesen Fonds erhaltenen Beträge vorgeschrieben haben.
Was hingegen juristische Personen betrifft, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sind, ist, soweit sie sich auf die durch
die Art. 7 und 8 der Charta anerkannten Rechte berufen können, davon auszugehen, dass die Verpflichtung zur Veröffentlichung,
die sich aus den Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 sowie aus der Verordnung Nr. 259/2008 ergibt, nicht über
die durch die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgegebenen Grenzen hinausgeht. Die Verletzung des Rechts auf
Schutz der personenbezogenen Daten hat nämlich bei juristischen Personen ein anderes Gewicht als bei natürlichen Personen.
Juristische Personen unterliegen insoweit bereits einer erweiterten Verpflichtung zur Veröffentlichung ihrer Daten. Im Übrigen
würde die Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörden, vor der Veröffentlichung der in Rede stehenden Daten bei jeder
juristischen Person, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln ist, zu prüfen, ob deren Name natürliche Personen bestimmt,
diesen Behörden eine unverhältnismäßige Verwaltungslast aufbürden.
(vgl. Randnrn. 58-61, 63, 65, 79, 85-87, 89, 92, Tenor 1)
4.        Wenn zwingende Erwägungen der Rechtssicherheit es rechtfertigen, hat der Gerichtshof gemäß Art. 264 Abs. 2 AEUV, der im Rahmen
von Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 267 AEUV zur Beurteilung der Gültigkeit von Handlungen der Organe der Union entsprechend
anwendbar ist, die Befugnis, in jedem einzelnen Fall anzugeben, welche Wirkungen der betreffenden Handlung Bestand haben.
Im Rahmen eines Urteils, mit dem die Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen
Agrarpolitik in der durch die Verordnung Nr. 1437/2007 geänderten Fassung und die Verordnung Nr. 259/2008 mit Durchführungsbestimmungen
zur Verordnung Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem Europäischen
Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums
(ELER) für ungültig erklärt werden, und in Anbetracht der großen Zahl von Veröffentlichungen, die in den Mitgliedstaaten auf
der Grundlage von Rechtsvorschriften erfolgt sind, die als gültig angesehen wurden, lässt die Ungültigkeit der betreffenden
Bestimmungen nicht zu, die Wirkungen der Veröffentlichung der Listen von Empfängern von EGFL- und ELER-Mitteln in Frage zu
stellen, die die nationalen Behörden in der Zeit vor dem Tag der Verkündung des Urteils auf der Grundlage dieser Bestimmungen
vorgenommen haben.
(vgl. Randnrn. 93-94, Tenor 2)
5.        Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener
Daten und zum freien Datenverkehr ist dahin auszulegen, dass er den Datenschutzbeauftragten nicht zur Führung des in dieser
Bestimmung vorgesehenen Verzeichnisses verpflichtet, bevor eine Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne der Art. 42
Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik in der durch die Verordnung
Nr. 1437/2007 geänderten Fassung und der Verordnung Nr. 259/2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1290/2005
hinsichtlich der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem Europäischen Garantiefonds für
die Landwirtschaft (EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) durchgeführt
wurde.
(vgl. Randnr. 101, Tenor 3)
6.        Art. 20 der Richtlinie 95/46 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr
ist dahin auszulegen, dass er die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, die Veröffentlichung von Informationen im Sinne der
Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik in der durch die Verordnung
Nr. 1437/2007 geänderten Fassung und der Verordnung Nr. 259/2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1290/2005
hinsichtlich der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem Europäischen Garantiefonds für
die Landwirtschaft (EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) der in
dieser Bestimmung vorgesehenen Vorabkontrolle zu unterwerfen.
(vgl. Randnr. 108, Tenor 4)
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
9. November 2010(*)
„Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten – Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Agrarbeihilfen – Gültigkeit der Unionsrechtsvorschriften, die diese Veröffentlichung vorsehen und deren Modalitäten festlegen – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 7 und 8 – Richtlinie 95/46/EG – Auslegung der Art. 18 und 20“
In den verbundenen Rechtssachen C‑92/09 und C‑93/09
betreffend Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Verwaltungsgericht Wiesbaden (Deutschland) mit Entscheidungen
vom 27. Februar 2009, beim Gerichtshof eingegangen am 6. März 2009, in den Verfahren
Volker und Markus Schecke GbR (C‑92/09),
Hartmut Eifert (C‑93/09)
gegen
Land Hessen,
Beteiligte:
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts (Berichterstatter),
J.‑C. Bonichot, K. Schiemann, A. Arabadjiev und J.-J. Kasel sowie des Richters E. Juhász, der Richterin C. Toader und des
Richters M. Safjan,
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: B. Fülöp, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 2. Februar 2010,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–        der Volker und Markus Schecke GbR, vertreten durch die Rechtsanwälte R. Seimetz und P. Breyer, sowie durch V. Schecke,
–        von Herrn Eifert, vertreten durch die Rechtsanwälte R. Seimetz und P. Breyer,
–        des Landes Hessen, vertreten durch Rechtsanwalt H.‑G. Kamann,
–        der griechischen Regierung, vertreten durch V. Kontolaimos, I. Chalkias, K. Marinou und V. Karra als Bevollmächtigte,
–        der niederländischen Regierung, vertreten durch C. Wissels und Y. de Vries als Bevollmächtigte,
–        der schwedischen Regierung, vertreten durch A. Falk und C. Meyer‑Seitz als Bevollmächtigte,
–        des Rates der Europäischen Union, vertreten durch E. Sitbon und Z. Kupčová als Bevollmächtigte,
–        der Europäischen Kommission, vertreten durch B. Smulders, F. Erlbacher und P. Costa de Oliveira als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 17. Juni 2010
folgendes
Urteil
1        Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Gültigkeit zum einen der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005
des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 209, S. 1) in der durch die Verordnung
(EG) Nr. 1437/2007 des Rates vom 26. November 2007 (ABl. L 322, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1290/2005)
und zum anderen der Verordnung (EG) Nr. 259/2008 der Kommission vom 18. März 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung
Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem Europäischen Garantiefonds
für die Landwirtschaft (EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl.
L 76, S. 28) sowie der Richtlinie 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über die Vorratsspeicherung
von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze
erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der Richtlinie 2002/58/EG (ABl. L 105, S. 54). Für den Fall, dass der Gerichtshof
die genannten Unionsregelungen nicht als ungültig ansehen sollte, wird in den Vorabentscheidungsersuchen ferner um die Auslegung
der Art. 7, 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich und 20 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr
(ABl. L 281, S. 31) gebeten.
2        Diese Ersuchen ergehen im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen der Volker und Markus Schecke GbR sowie Herrn Eifert einerseits
(im Folgenden: Kläger der Ausgangsverfahren) und dem Land Hessen andererseits über die Veröffentlichung personenbezogener
Daten, die die Kläger der Ausgangsverfahren als Empfänger von Mitteln aus dem EGFL oder dem ELER betreffen, auf der Internetseite
der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (im Folgenden: Bundesanstalt).
I –  Rechtlicher Rahmen
A –  Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
3        Art. 8 („Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens“) der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention
zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) bestimmt:
„(1)      Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz.
(2)      Eine Behörde darf in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen
Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung
der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten
anderer.“
B –  Unionsrecht
1.     Die Richtlinie 95/46
4        Die Richtlinie 95/46 soll nach ihrem Art. 1 Abs. 1 den Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten und insbesondere den Schutz
der Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten gewährleisten. Nach Art. 2 Buchst. a dieser
Richtlinie gelten als personenbezogene Daten „alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person“.
5        Nach Art. 7 dieser Richtlinie 95/46 sehen „[d]ie Mitgliedstaaten … vor, dass die Verarbeitung personenbezogener Daten lediglich
erfolgen darf, wenn eine der folgenden Voraussetzungen erfüllt ist:
a)      Die betroffene Person hat ohne jeden Zweifel ihre Einwilligung gegeben;
…
c)      die Verarbeitung ist für die Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich, der der für die Verarbeitung Verantwortliche
unterliegt;
…
e)      die Verarbeitung ist erforderlich für die Wahrnehmung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung
öffentlicher Gewalt erfolgt und dem für die Verarbeitung Verantwortlichen oder dem Dritten, dem die Daten übermittelt werden,
übertragen wurde;
…“
6        Gemäß Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 sehen „[d]ie Mitgliedstaaten … eine Meldung durch den für die Verarbeitung Verantwortlichen
oder gegebenenfalls seinen Vertreter bei der in Artikel 28 genannten Kontrollstelle vor, bevor eine vollständig oder teilweise
automatisierte Verarbeitung … durchgeführt wird“.
7        Nach Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 können die Mitgliedstaaten eine Vereinfachung der Meldung
oder eine Ausnahme von der Meldepflicht u. a. im folgenden Fall vorsehen:
,,[D]er für die Verarbeitung Verantwortliche bestellt entsprechend dem einzelstaatlichen Recht, dem er unterliegt, einen Datenschutzbeauftragten,
dem insbesondere folgendes obliegt:
–        die unabhängige Überwachung der Anwendung der zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Bestimmungen,
–        die Führung eines Verzeichnisses mit den in Artikel 21 Absatz 2 vorgesehenen Informationen über die durch den für die Verarbeitung
Verantwortlichen vorgenommene Verarbeitung,
um auf diese Weise sicherzustellen, dass die Rechte und Freiheiten der betroffenen Personen durch die Verarbeitung nicht beeinträchtigt
werden.“
8        Art. 19 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten legen fest, welche Angaben die Meldung zu enthalten hat. Hierzu gehört zumindest folgendes:
a)      Name und Anschrift des für die Verarbeitung Verantwortlichen und gegebenenfalls seines Vertreters;
b)      die Zweckbestimmung(en) der Verarbeitung;
c)      eine Beschreibung der Kategorie(n) der betroffenen Personen und der diesbezüglichen Daten oder Datenkategorien;
d)      die Empfänger oder Kategorien von Empfängern, denen die Daten mitgeteilt werden können;
e)      eine geplante Datenübermittlung in Drittländer;
…“
9        Art. 20 („Vorabkontrolle“) Abs. 1 und 2 der Richtlinie 95/46 bestimmt:
„(1)      Die Mitgliedstaaten legen fest, welche Verarbeitungen spezifische Risiken für die Rechte und Freiheiten der Personen beinhalten
können, und tragen dafür Sorge, dass diese Verarbeitungen vor ihrem Beginn geprüft werden.
(2)      Solche Vorabprüfungen nimmt die Kontrollstelle nach Empfang der Meldung des für die Verarbeitung Verantwortlichen vor, oder
sie erfolgen durch den Datenschutzbeauftragten, der im Zweifelsfall die Kontrollstelle konsultieren muss.“
10      Nach Art. 21 Abs. 2 Unterabs. 1 und 2 der Richtlinie 95/46 sehen „[d]ie Mitgliedstaaten … vor, dass die Kontrollstelle ein
Register der gemäß Artikel 18 gemeldeten Verarbeitungen führt[, das] mindestens die Angaben nach Artikel 19 Absatz 1 Buchstaben
a) bis e) [enthält]“.
11      Gemäß Art. 28 der Richtlinie 95/46 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine oder mehrere öffentliche Stellen (im Folgenden:
Kontrollstelle) zu benennen, die damit beauftragt werden, in völliger Unabhängigkeit die Anwendung der zur Umsetzung dieser
Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Vorschriften im Hoheitsgebiet dieser Staaten zu überwachen.
2.     Die Verordnung (EG) Nr. 45/2001
12      Art. 27 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz
natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und
zum freien Datenverkehr (ABl. 2001, L 8, S. 1) bestimmt:
„(1)      Verarbeitungen, die aufgrund ihres Charakters, ihrer Tragweite oder ihrer Zweckbestimmungen besondere Risiken für die Rechte
und Freiheiten der betroffenen Personen beinhalten können, werden vom Europäischen Datenschutzbeauftragten vorab kontrolliert.
(2)      Folgende Verarbeitungen können solche Risiken beinhalten:
a)      Verarbeitungen von Daten über Gesundheit und Verarbeitungen von Daten, die Verdächtigungen, Straftaten, strafrechtliche Verurteilungen
oder Sicherungsmaßregeln betreffen;
b)      Verarbeitungen, die dazu bestimmt sind, die Persönlichkeit der betroffenen Person zu bewerten, einschließlich ihrer Kompetenz,
ihrer Leistung oder ihres Verhaltens;
c)      Verarbeitungen, die eine in den nationalen oder gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften nicht vorgesehene Verknüpfung von Daten
ermöglichen, die zu unterschiedlichen Zwecken verarbeitet werden;
d)      Verarbeitungen, die darauf abzielen, Personen von einem Recht, einer Leistung oder einem Vertrag auszuschließen.“
3.     Die Richtlinie 2006/24
13      Die Richtlinie 2006/24 verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer
Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, für einen bestimmten Zeitraum
auf Vorrat zu speichern.
4.     Die Verordnung Nr. 1290/2005
14      Mit der Verordnung Nr. 1290/2005 werden die besonderen Bedingungen und Regelungen für die Finanzierung der Ausgaben im Rahmen
der Gemeinsamen Agrarpolitik (im Folgenden: GAP) festgelegt.
15      Nach Art. 42 der Verordnung Nr. 1290/2005 werden die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung von der Europäischen Kommission
erlassen. Nach Art. 42 Nr. 8b dieser Verordnung legt die Kommission u. a. Folgendes fest:
„die ausführlichen Bestimmungen über die Veröffentlichung von Informationen über die Begünstigten gemäß Artikel 44a und über
die praktischen Aspekte im Zusammenhang mit dem Schutz natürlicher Personen bezüglich der Verarbeitung ihrer personenbezogenen
Daten gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zum Datenschutz. Durch diese Vorschriften ist insbesondere sicherzustellen,
dass die Mittelempfänger darüber unterrichtet werden, dass diese Daten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht und zum Zwecke
der Wahrung der finanziellen Interessen der Gemeinschaften von Rechnungsprüfungs- und Untersuchungseinrichtungen verarbeitet
werden können; in diesen Vorschriften ist auch der Zeitpunkt festzulegen, zu dem der Begünstigte darüber zu unterrichten ist.“
16      Art. 44a („Veröffentlichung von Informationen über die Begünstigten“) der Verordnung Nr. 1290/2005 lautet:
„… die Mitgliedstaaten [gewährleisten] jedes Jahr die nachträgliche Veröffentlichung der Informationen über die Empfänger
von EGFL- und ELER-Mitteln sowie der Beträge, die jeder Begünstigte aus diesen Fonds erhalten hat.
Es sind mindestens die nachstehenden Angaben zu veröffentlichen:
a)      für den EGFL der Betrag, aufgeschlüsselt nach direkten Zahlungen im Sinne von Artikel 2 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr.
1782/2003 und sonstigen Ausgaben;
b)      für den ELER der Gesamtbetrag der öffentlichen Mittel je Begünstigten.“
17      Hierzu wird in den Erwägungsgründen 13 und 14 der Verordnung Nr. 1437/2007 zur Änderung der Verordnung Nr. 1290/2005 Folgendes
ausgeführt:
„(13) Zur Umsetzung der Europäischen Transparenzinitiative wurden bei der Überarbeitung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002
des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften [ABl. L 248,
S. 1] die Bestimmungen über die jedes Jahr vorzunehmende nachträgliche Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger
von Mitteln aus dem Haushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften eingefügt. Die Art dieser Veröffentlichung ist in den Sektorverordnungen
festzulegen. Sowohl der EGFL als auch der ELER sind Teil des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften; aus ihren
Mitteln werden Ausgaben finanziert, die im Rahmen der zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft geteilten Mittelverwaltung
getätigt werden. Deshalb sollten Vorschriften für die Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger der Mittel aus
diesen Fonds erlassen werden. In diesem Zusammenhang sollten die Mitgliedstaaten jedes Jahr die nachträgliche Veröffentlichung
der Begünstigten und der Beträge, die diese aus den genannten Fonds erhalten haben, gewährleisten.
(14)      Diese Informationen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen erhöht die Transparenz in Bezug auf die Verwendung der Gemeinschaftsmittel
in der [GAP] und verbessert, insbesondere durch eine stärkere öffentliche Kontrolle der verwendeten Mittel, die Wirtschaftlichkeit
der Haushaltsführung bei diesen Fonds. Angesichts der überragenden Bedeutung der verfolgten Ziele ist es unter Berücksichtigung
des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Erfordernisses des Schutzes personenbezogener Daten gerechtfertigt, diese
Informationen allgemein zu veröffentlichen, da sie nicht über das hinausgehen, was in einer demokratischen Gesellschaft und
zur Verhütung von Unregelmäßigkeiten erforderlich ist. Unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Europäischen Datenschutzbeauftragten
vom 10. April 2007 [ABl. C 134, S. 1] ist es angebracht, die Mittelempfänger darüber zu unterrichten, dass ihre Daten der
Öffentlichkeit zugänglich gemacht und von Rechnungsprüfungs- und Untersuchungseinrichtungen verarbeitet werden können.“
5.     Die Verordnung Nr. 259/2008
18      Die Kommission hat auf der Grundlage von Art. 42 Nr. 8b der Verordnung Nr. 1290/2005 die Verordnung Nr. 259/2008 erlassen.
19      Der sechste Erwägungsgrund dieser Verordnung lautet:
„[Die] Informationen [über die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln] der Öffentlichkeit zugänglich zu machen erhöht die Transparenz
in Bezug auf die Verwendung der Gemeinschaftsmittel im Rahmen der [GAP] und verbessert, insbesondere durch eine stärkere öffentliche
Kontrolle der verwendeten Mittel, die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei diesen Fonds. Angesichts der überragenden
Bedeutung der verfolgten Ziele ist es unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Erfordernisses
des Schutzes personenbezogener Daten gerechtfertigt, diese Informationen allgemein zu veröffentlichen, da sie nicht über das
hinausgehen, was in einer demokratischen Gesellschaft und zur Verhütung von Unregelmäßigkeiten erforderlich ist.“
20      Im siebten Erwägungsgrund dieser Verordnung heißt es, dass „[u]m den Datenschutzerfordernissen zu entsprechen, … die Empfänger
von Fondsmitteln im Voraus über die Veröffentlichung ihrer Daten informiert werden [sollten]“.
21      In Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 259/2008 wird der Inhalt der Veröffentlichung nach Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005
präzisiert; danach enthält die Veröffentlichung die folgenden Informationen:
„a)      bei natürlichen Personen Vorname und Nachname;
b)      bei juristischen Personen den vollständigen eingetragenen Namen mit Rechtsform;
c)      bei Vereinigungen natürlicher oder juristischer Personen ohne eigene Rechtspersönlichkeit den vollständigen eingetragenen
oder anderweitig amtlich anerkannten Namen der Vereinigung;
d)      die Gemeinde, in der der Empfänger wohnt oder eingetragen ist, sowie gegebenenfalls die Postleitzahl bzw. der Teil der Postleitzahl,
der für die betreffende Gemeinde steht;
e)      für den [EGFL] den Betrag der Direktzahlungen im Sinne von Artikel 2 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, die der
Empfänger in dem betreffenden Haushaltsjahr erhalten hat;
f)      für den EGFL außerdem den Betrag aller nicht unter Buchstabe e genannten Zahlungen, die der Empfänger in dem betreffenden
Haushaltsjahr erhalten hat;
g)      für den [ELER] den Gesamtbetrag der öffentlichen Mittel, die der Empfänger in dem betreffenden Haushaltsjahr erhalten hat;
hierzu gehören der Betrag der Gemeinschaftsbeteiligung und der Betrag der nationalen öffentlichen Mittel;
h)      die Summe der unter den Buchstaben e, f und g genannten Beträge, die der Empfänger in dem betreffenden Haushaltsjahr erhalten
hat;
i)      die betreffende Währung.“
22      Nach Art. 2 der Verordnung Nr. 259/2008 werden „[d]ie Informationen gemäß Artikel 1 … in jedem Mitgliedstaat auf einer speziellen
Website veröffentlicht und sind über eine Suchfunktion zugänglich, die es den Nutzern ermöglicht, eine Suche nach Name, Gemeinde,
den Beträgen gemäß Artikel 1 Buchstaben e, f, g und h oder einer Kombination dieser Kriterien durchzuführen und die entsprechenden
Informationen als einen Datensatz zu entnehmen“.
23      Gemäß Art. 3 Abs. 3 dieser Verordnung bleiben „[d]ie Informationen … vom Zeitpunkt ihrer ersten Veröffentlichung an zwei Jahre
lang auf der [Internetseite] zugänglich“.
24      Art. 4 der Verordnung Nr. 259/2008 bestimmt:
„(1)      Die Mitgliedstaaten unterrichten die Empfänger von Fondsmitteln, dass ihre Daten gemäß der Verordnung … Nr. 1290/2005 und
gemäß dieser Verordnung veröffentlicht werden und dass sie zum Zweck des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften
von Rechnungsprüfungs- und Untersuchungseinrichtungen der Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten verarbeitet werden können.
(2)      Für die personenbezogenen Daten erfolgt die Information gemäß Absatz 1 in Übereinstimmung mit den Bestimmungen der [Richtlinie
95/46], wobei die Empfänger auf ihre Rechte als betroffene Personen im Sinne dieser Richtlinie und auf die Verfahren für die
Ausübung dieser Rechte hinzuweisen sind.
(3)      Die Information der Empfänger gemäß den Absätzen 1 und 2 erfolgt durch einen entsprechenden Hinweis auf den Vordrucken für
die Beantragung von EGFL- und ELER-Mitteln oder zum Zeitpunkt der Erhebung der betreffenden Daten.
…“
II –  Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
25      Bei den Klägern der Ausgangsverfahren, von denen einer in Hessen niedergelassen ist und der andere dort wohnt, handelt es
sich um einen landwirtschaftlichen Betrieb in Form einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts (Rechtssache C‑92/09) und um einen
Inhaber eines landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebs (Rechtssache C‑93/09). Sie haben für das Wirtschaftsjahr 2008 bei der
zuständigen lokalen Behörde Anträge auf Agrarbeihilfen aus dem EGFL oder dem ELER gestellt, denen mit Bescheiden vom 5. Dezember
2008 (Rechtssache C‑93/09) und vom 31. Dezember 2008 (Rechtssache C‑92/09) entsprochen wurde.
26      In beiden Fällen enthielt das Antragsformular folgenden Hinweis:
„Mir ist bekannt, dass nach Art. 44a der [Verordnung] Nr. 1290/2005 vorgeschrieben ist, Informationen über die Empfänger von
EGFL- und ELER-Mitteln sowie die Beträge, die jeder Begünstigte erhalten hat, zu veröffentlichen. Die Veröffentlichung betrifft
alle Maßnahmen, die im Zusammenhang mit dem Gemeinsamen Antrag als Sammelantrag im Sinne von Art. 11 der [Verordnung] Nr. 796/2004
beantragt werden und erfolgt alljährlich bis spätestens zum 31. März des Folgejahres.“
27      Das vorlegende Gericht führt aus, auf der Internetseite der Bundesanstalt würden die Namen der Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln,
der Niederlassungs- oder Wohnort der Empfänger mit Postleitzahl und die Höhe der Jahresbeträge bereitgestellt. Die Seite sei
mit einer Suchfunktion ausgestattet.
28      Die Kläger der Ausgangsverfahren erhoben am 26. September 2008 (Rechtssache C‑92/09) bzw. am 18. Dezember 2008 (Rechtssache
C‑93/09) Klage mit dem Ziel, die Veröffentlichung ihrer Daten zu verhindern. Die Veröffentlichung der ihnen aus dem EGFL oder
dem ELER gewährten Beträge sei nicht durch überwiegende Allgemeininteressen gerechtfertigt. Im Übrigen sei in den Regeln zum
Europäischen Sozialfonds keine namentliche Nennung der Empfänger vorgesehen. Sie beantragen, das Land Hessen zu verpflichten,
die Weitergabe oder Veröffentlichung dieser Daten zu unterlassen bzw. durch Anordnung zu untersagen, soweit die Weitergabe
zum Zweck der allgemeinen Veröffentlichung von Informationen über die den Klägern gewährten finanziellen Beträge aus dem EGFL
und dem ELER erfolgen soll.
29      Das Land Hessen, das der Ansicht ist, die Pflicht zur Veröffentlichung der die Kläger der Ausgangsverfahren betreffenden Daten
ergebe sich aus den Verordnungen Nrn. 1290/2005 und 259/2008, hat gleichwohl zugesichert, die von den Klägern der Ausgangsverfahren
als Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln erhaltenen Beträge nicht vor dem Erlass einer rechtskräftigen Entscheidung in den
Ausgangsverfahren zu veröffentlichen.
30      Das vorlegende Gericht sieht in der Pflicht zur Veröffentlichung nach Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 einen Eingriff
in das Grundrecht auf Schutz der personenbezogenen Daten, der nicht gerechtfertigt sei. Diese Vorschrift, die das Ziel verfolge,
die Transparenz in Bezug auf die Verwendung der Mittel aus europäischen Fonds zu erhöhen, verbessere nicht die Verhütung von
Unregelmäßigkeiten, für die umfangreiche Kontrollmechanismen bestünden. Unter Hinweis auf das Urteil des Gerichtshofs vom
20. Mai 2003, Österreichischer Rundfunk u. a. (C‑465/00, C‑138/01 und C‑139/01, Slg. 2003, I‑4989), vertritt es die Meinung,
dass diese Pflicht zur Veröffentlichung jedenfalls nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Zweck stehe. Außerdem
gewähre Art. 42 Nr. 8b der Verordnung Nr. 1290/2005 der Kommission bei der Festlegung, welche Daten in welcher Weise veröffentlicht
würden, einen zu weiten Ermessensspielraum und sei deshalb mit Art. 202 dritter Gedankenstrich EG und Art. 211 vierter Gedankenstrich
EG unvereinbar.
31      Unabhängig von der Frage der Gültigkeit der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 verstößt nach Auffassung des
vorlegenden Gerichts die Verordnung Nr. 259/2008, die die Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von EGFL-
und ELER-Mitteln ausschließlich im Internet vorsieht, gegen das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten. Es hebt hervor,
dass diese Verordnung den Zugriff auf die betreffende Internetseite nicht auf „Internet Protocol“-Adressen (im Folgenden:
IP-Adressen) aus der Europäischen Union beschränke. Im Übrigen sei es nicht möglich, die Daten nach Ablauf des in Art. 3 Abs. 3
der Verordnung Nr. 259/2008 vorgesehenen Zeitraums von zwei Jahren aus dem Internet zu entfernen. Zudem habe die ausschließliche
Veröffentlichung der Daten im Internet abschreckenden Charakter. Zum einen müssten diejenigen Bürger, die sich informieren
wollten, Zugang zum Internet haben. Zum anderen setzten sich diese Bürger einer Vorratsdatenspeicherung nach der Richtlinie
2006/24 aus. Es sei ein Wertungswiderspruch darin zu sehen, einerseits die Telekommunikation verstärkt zu überwachen und andererseits
Informationen, die der Teilnahme der Bürger an öffentlichen Angelegenheiten dienen sollten, nur elektronisch zugänglich zu
machen.
32      Für den Fall, dass der Gerichtshof die in den Randnrn. 30 und 31 des vorliegenden Urteils genannten Vorschriften für gültig
erachten sollte, ersucht das vorlegende Gericht ferner um Auslegung bestimmter Vorschriften der Richtlinie 95/46. Seiner Ansicht
nach darf eine Veröffentlichung von personenbezogenen Daten erst erfolgen, wenn die Maßnahmen nach Art. 18 Abs. 2 zweiter
Gedankenstrich dieser Richtlinie durchgeführt worden seien. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts hat der deutsche Gesetzgeber
und insbesondere der hessische Gesetzgeber von der in dieser Bestimmung vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht. Jedoch
sei die Meldung des Hessischen Ministeriums für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz bei dem Datenschutzbeauftragten
unvollständig erfolgt. Bestimmte Angaben wie die Datenverarbeitung durch die Bundesanstalt, gegebenenfalls unter Einschaltung
eines privaten Dritten, konkrete Angaben zu den Löschungsfristen und zum Provider sowie Angaben über die Speicherung von IP-Adressen
seien ihm nicht übermittelt worden.
33      Außerdem hätte bei der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Agrarbeihilfen eine Vorabkontrolle nach Art. 20
der Richtlinie 95/46 durchgeführt werden müssen. In den vorliegenden Fällen sei diese Vorabkontrolle jedoch nicht durch eine
zentrale Kontrollstelle, sondern bei der verantwortlichen Stelle durch deren betrieblichen oder behördlichen Datenschutzbeauftragten
und auf der Grundlage unvollständiger Meldungen erfolgt.
34      Schließlich stellt sich für das vorlegende Gericht noch die Frage, ob im Hinblick auf Art. 7 Buchst. e der Richtlinie 95/46
die IP-Adressen der Benutzer, die die Informationen über die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln auf der Internetseite der
Bundesanstalt abrufen, gespeichert werden dürfen.
35      Unter diesen Umständen hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden beschlossen, die Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende,
in den beiden Rechtssachen C‑92/09 und C‑93/09 gleichlautende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Sind die Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005, eingefügt durch die Verordnung Nr. 1437/2007, ungültig?
2.      Ist die Verordnung Nr. 259/2008
a)      ungültig,
b)      oder nur deshalb gültig, weil die Richtlinie 2006/24 ungültig ist?
Falls die in der ersten und der zweiten Frage genannten Vorschriften gültig sind:
3.      Ist Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen, dass die Veröffentlichung nach der Verordnung
Nr. 259/2008 erst erfolgen darf, wenn die in diesem Artikel vorgesehene Verfahrensweise, die die Meldung an die Kontrollstelle
ersetzt, durchgeführt worden ist?
4.      Ist Art. 20 der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen, dass die Veröffentlichung nach der Verordnung Nr. 259/2008 erst erfolgen
darf, wenn die Vorabkontrolle erfolgt ist, die das nationale Recht für diesen Fall vorschreibt?
5.      Falls die vierte Frage bejaht wird: Ist Art. 20 der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen, dass keine wirksame Vorabkontrolle
vorliegt, wenn sie auf der Grundlage eines Verzeichnisses nach Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieser Richtlinie erfolgt
ist, das eine vorgeschriebene Information nicht enthält?
6.      Ist Art. 7 – und hier insbesondere Buchst. e – der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen, dass er einer Praxis, die IP-Adressen
der Benutzer einer Homepage ohne deren ausdrückliche Einwilligung zu speichern, entgegensteht?
36      Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 4. Mai 2009 sind die Rechtssachen C‑92/09 und C‑93/09 zu gemeinsamem
schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
III –  Zu den Vorlagefragen
37      Die Vorlageentscheidungen enthalten zum einen Fragen nach der Gültigkeit der Verordnungen Nrn. 1290/2005 und 259/2008 – Fragen
1 und 2 – und zum anderen Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 95/46 – Fragen 3 bis 6. Vor einer Prüfung in der Sache
ist zu untersuchen, ob der zweite Teil der zweiten Frage und die sechste Frage zulässig sind.
A –  Zur Zulässigkeit
38      Mit dem zweiten Teil seiner zweiten Frage und mit seiner sechsten Frage fragt das vorlegende Gericht nach der Gültigkeit der
Richtlinie 2006/24 bzw. nach der Auslegung von Art. 7 Buchst. e der Richtlinie 95/46, um beurteilen zu können, ob die in den
Unionsrechtsvorschriften und im deutschen Recht vorgesehene Vorratsspeicherung bestimmter die Benutzer von Internetseiten
betreffender Daten rechtmäßig ist.
39      Hierzu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es zwar nach der Verteilung der Zuständigkeiten im Vorabentscheidungsverfahren
allein Sache des nationalen Gerichts ist, den Gegenstand der Fragen festzulegen, die es dem Gerichtshof vorlegen möchte, dass
dieser jedoch auch entschieden hat, dass es ihm in Ausnahmefällen obliegt, zur Prüfung seiner eigenen Zuständigkeit die Umstände
zu untersuchen, unter denen er vom nationalen Gericht angerufen wird (Urteil vom 1. Oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius,
C‑567/07, Slg. 2009, I‑9021, Randnr. 42).
40      Dies ist u. a. der Fall, wenn das dem Gerichtshof vorgelegte Problem rein hypothetischer Natur ist oder wenn die Auslegung
einer Unionsvorschrift oder die Prüfung ihrer Gültigkeit, um die das vorlegende Gericht ersucht, in keinem Zusammenhang mit
der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Dezember 1995, Bosman,
C‑415/93, Slg. 1995, I‑4921, Randnr. 61, vom 15. Juni 2006, Acereda Herrera, C‑466/04, Slg. 2006, I‑5341, Randnr. 48, vom
31. Januar 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, Slg. 2008, I‑349, Randnr. 53, und Woningstichting Sint Servatius, Randnr. 43).
41      Den Vorlageentscheidungen ist zu entnehmen, dass die beiden Kläger der Ausgangsverfahren beim vorlegenden Gericht jeweils
Klage gegen die Veröffentlichung ihrer Daten nach den Verordnungen Nrn. 1290/2005 und 259/2008 erhoben haben. Ziel der Klagen
ist es, dass das Land Hessen die Weitergabe oder die Veröffentlichung der Informationen über die von den Klägern der Ausgangsverfahren
erhaltenen EGFL- und ELER-Mittel unterlässt oder durch Anordnung untersagt.
42      Der zweite Teil der zweiten Frage und die sechste Frage stehen in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand der Ausgangsrechtsstreitigkeiten.
Sie gelten nämlich nicht der Veröffentlichung von Daten, die Empfänger von Beihilfen aus diesen Fonds wie die Kläger der Ausgangsverfahren
betreffen, sondern der Vorratsspeicherung der Daten von Personen, die Internetseiten aufrufen. Da die Prüfung des zweiten
Teils der zweiten Frage und die der sechsten Frage für die Entscheidung der Ausgangsrechtsstreitigkeiten in keiner Weise sachdienlich
ist, brauchen diese nicht beantwortet zu werden.
B –  Zur Sache
1.     Zur ersten Frage und zum ersten Teil der zweiten Frage
a)     Vorbemerkungen
43      Mit seiner ersten Frage und dem ersten Teil seiner zweiten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Prüfung
der Gültigkeit von Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 sowie der Verordnung Nr. 259/2008 mit Durchführungsbestimmungen zu
der in diesem Art. 44a angeordneten Veröffentlichungspflicht auf der einen und von Art. 42 Nr. 8b der Verordnung Nr. 1290/2005,
der die Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 259/2008 bildet, auf der anderen Seite.
44      Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts stellt die Pflicht zur Veröffentlichung die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln
betreffender Daten, die sich aus den in der vorstehenden Randnummer angeführten Bestimmungen ergibt, einen Eingriff in das
Grundrecht auf Schutz der personenbezogenen Daten dar, der nicht gerechtfertigt sei. Es nimmt insoweit im Wesentlichen auf
Art. 8 EMRK Bezug.
45      Es ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 6 Abs. 1 EUV die Union die Rechte, Freiheiten und Grundsätze anerkennt, die in der
Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) niedergelegt sind; danach sind „die Charta und die Verträge
… rechtlich gleichrangig“.
46      Demnach ist die Gültigkeit der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und die der Verordnung Nr. 259/2008 im
Hinblick auf die Bestimmungen der Charta zu prüfen.
47      Gemäß Art. 8 Abs. 1 der Charta hat „[j]ede Person … das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten“. Dieses
Grundrecht steht in engem Zusammenhang mit dem in Art. 7 der Charta verankerten Recht auf Achtung des Privatlebens.
48      Das Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten kann jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern muss im
Hinblick auf seine gesellschaftliche Funktion gesehen werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juni 2003, Schmidberger,
C‑112/00, Slg. 2003, I‑5659, Randnr. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49      So erlaubt Art. 8 Abs. 2 der Charta die Verarbeitung personenbezogener Daten, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind.
Er sieht insoweit vor, dass personenbezogene Daten „nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit Einwilligung
der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage verarbeitet werden [dürfen]“.
50      Ferner lässt Art. 52 Abs. 1 der Charta Einschränkungen der Ausübung der Rechte wie derjenigen zu, die in ihren Art. 7 und
8 verankert sind, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten
und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl
dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.
51      Schließlich geht aus Art. 52 Abs. 3 der Charta hervor, dass, soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die EMRK garantierten
Rechten entsprechen, diese die gleiche Bedeutung und Tragweite haben, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen
wird. In Art. 53 der Charta heißt es hierzu ergänzend, dass keine ihrer Bestimmungen als eine Einschränkung oder Verletzung
der Rechte auszulegen ist, die u. a. durch die EMRK anerkannt werden.
52      Demnach ist zum einen davon auszugehen, dass sich die in den Art. 7 und 8 der Charta anerkannte Achtung des Privatlebens hinsichtlich
der Verarbeitung personenbezogener Daten auf jede Information erstreckt, die eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person
betrifft (vgl. insbesondere EGMR, Urteile Amann/Schweiz vom 16. Februar 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-II, § 65, und Rotaru/Rumänien vom 4. Mai 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000–V, § 43), und zum anderen, dass Einschränkungen des Rechts auf Schutz der personenbezogenen Daten gerechtfertigt sein
können, wenn sie denen entsprechen, die im Rahmen von Art. 8 EMRK geduldet werden.
b)     Zur Gültigkeit von Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und der Verordnung Nr. 259/2008
53      Als Erstes ist darauf hinzuweisen, dass die durch Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und durch die Verordnung Nr. 259/2008
zur Durchführung dieser Bestimmung vorgeschriebene Veröffentlichung namentlich alle Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln bestimmt,
zu denen sowohl natürliche als auch juristische Personen zählen. In Anbetracht der Ausführungen in Randnr. 52 des vorliegenden
Urteils können sich juristische Personen gegenüber einer solchen Bestimmung auf den durch die Art. 7 und 8 der Charta verliehenen
Schutz nur berufen, soweit der Name der juristischen Person eine oder mehrere natürliche Personen bestimmt.
54      Dies ist bei der Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C‑92/09 der Fall. Der Name der betreffenden Gesellschaft
bestimmt nämlich unmittelbar natürliche Personen, die deren Gesellschafter sind.
55      Als Zweites ist zu prüfen, ob Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und die Verordnung Nr. 259/2008 bei den Empfängern von
EGFL- und ELER-Mitteln, die bestimmte oder bestimmbare natürliche Personen sind (im Folgenden: betroffene Empfänger) zu einer
Verletzung der ihnen durch die Art. 7 und 8 der Charta zuerkannten Rechte führen und ob eine solche Verletzung gegebenenfalls
im Hinblick auf Art. 52 dieser Charta gerechtfertigt ist.
i)     Zum Vorliegen einer Verletzung der durch die Art. 7 und 8 der Charta anerkannten Rechte
56      Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 verpflichtet die Mitgliedstaaten, jedes Jahr die nachträgliche Veröffentlichung der
Informationen über die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sowie der Beträge, die jeder Begünstigte aus diesen Fonds erhalten
hat, zu gewährleisten. Aus dem 14. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1437/2007 zur Änderung der Verordnung Nr. 1290/2005 geht
hervor, dass diese Informationen „allgemein zu veröffentlichen“ sind.
57      In Art. 1 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung Nr. 259/2008 wird der Inhalt der Veröffentlichung präzisiert; er sieht vor, dass
neben den in der vorstehenden Randnummer genannten Angaben und weiteren Informationen über die erhaltenen Mittel „die Gemeinde,
in der der Empfänger wohnt oder eingetragen ist, sowie gegebenenfalls die Postleitzahl bzw. der Teil der Postleitzahl, der
für die betreffende Gemeinde steht“, veröffentlicht werden. Nach Art. 2 dieser Verordnung werden die Informationen in jedem
Mitgliedstaat auf einer speziellen Website veröffentlicht und sind über eine Suchfunktion zugänglich.
58      Es ist unbestritten, dass die Beträge, die die betroffenen Empfänger aus dem EGFL und dem ELER erhalten, einen – häufig beträchtlichen
– Teil ihrer Einkünfte ausmachen. Die Veröffentlichung von Daten mit den Namen dieser Empfänger und den genauen Beträgen,
die sie erhalten haben, auf einer Internetseite stellt aufgrund der Tatsache, dass Dritte Zugang zu diesen Daten erhalten,
somit einen Eingriff in ihr Privatleben im Sinne des Art. 7 der Charta dar (vgl. in diesem Sinne Urteil Österreichischer Rundfunk
u. a., Randnrn. 73 und 74).
59      Der Umstand, dass sich die veröffentlichten Daten auf berufliche Tätigkeiten beziehen, ist insoweit ohne Belang (vgl. Urteil
Österreichischer Rundfunk u. a., Randnrn. 73 und 74). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in Bezug auf die
Auslegung von Art. 8 EMRK insoweit entschieden, dass der Begriff „Privatleben“ nicht eng ausgelegt werden darf und dass es
„grundsätzlich nicht in Betracht kommt, berufliche Tätigkeiten … vom Begriff des ‚Privatlebens‘ auszunehmen“ (vgl. insbesondere
EGMR, Urteile Amann/Schweiz, § 65, und Rotaru/Rumänien, § 43).
60      Im Übrigen stellt die durch Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und durch die Verordnung Nr. 259/2008 vorgeschriebene Veröffentlichung
eine Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta dar.
61      Das Land Hessen zieht jedoch in Zweifel, dass überhaupt ein Eingriff in das Privatleben der Kläger der Ausgangsverfahren vorliegt,
da diese in dem Vordruck für die Beantragung von Beihilfen über die zwingende Veröffentlichung ihrer Daten unterrichtet worden
seien und mit der Einreichung ihres Antrags gemäß Art. 8 Abs. 2 der Charta ihre Einwilligung in diese Veröffentlichung gegeben
hätten.
62      Hierzu ist festzustellen, dass Art. 42 Nr. 8b der Verordnung Nr. 1290/2005 lediglich vorsieht, dass „die Mittelempfänger darüber
unterrichtet werden, dass [ihre] Daten[, also ihr Name und die jeweils aus den Fonds erhaltenen Beträge] der Öffentlichkeit
zugänglich gemacht … werden können“. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 259/2008 enthält eine entsprechende Bestimmung, indem
er vorsieht, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … die Empfänger von Fondsmitteln [unterrichten], dass ihre Daten … veröffentlicht
werden“.
63      Die fraglichen Unionsrechtsvorschriften, die lediglich vorsehen, dass die Mittelempfänger vorab über die Veröffentlichung
ihrer Daten unterrichtet werden, stützen demnach die mit ihnen eingeführte Verarbeitung personenbezogener Daten nicht auf
die Einwilligung der betroffenen Empfänger. Im Übrigen ist festzustellen, dass in den Ausgangsverfahren die Kläger in den
Vordrucken für die Beantragung der Beihilfen lediglich bekundet haben, ihnen sei „bekannt, dass nach Art. 44a der [Verordnung]
Nr. 1290/2005 vorgeschrieben ist, Informationen über die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln … zu veröffentlichen“.
64      Da zum einen die Veröffentlichung von Daten unter Nennung der Namen der betroffenen Empfänger und der genauen Beträge, die
sie aus dem EGFL und dem ELER erhalten haben, bei diesen Empfängern eine Verletzung der durch die Art. 7 und 8 der Charta
anerkannten Rechte darstellt und diese Verarbeitung personenbezogener Daten zum anderen nicht auf der Einwilligung dieser
Empfänger beruht, ist zu prüfen, ob diese Verletzung nach Art. 52 Abs. 1 der Charta gerechtfertigt ist.
ii)  Zur Rechtfertigung der Verletzung der durch die Art. 7 und 8 der Charta anerkannten Rechte
65      Art. 52 Abs. 1 der Charta lässt Einschränkungen der Ausübung der Rechte wie derjenigen zu, die in ihren Art. 7 und 8 verankert
sind, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten und unter
Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden
Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.
66      Erstens steht fest, dass der Eingriff, der sich daraus ergibt, dass Daten unter Nennung der Namen der betroffenen Empfänger
auf einer Internetseite veröffentlicht werden, als im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Charta „gesetzlich vorgesehen“ anzusehen
ist. In Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 der Verordnung Nr. 259/2008 ist eine solche Veröffentlichung nämlich ausdrücklich vorgesehen.
67      Zweitens geht hinsichtlich der Frage, ob dieser Eingriff einer von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung
im Sinne des Art. 52 Abs. 1 der Charta entspricht, aus dem 14. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1437/2007 zur Änderung der
Verordnung Nr. 1290/2005 und aus dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 259/2008 hervor, dass die Veröffentlichung
der Namen der Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sowie der Beträge, die sie aus diesen Fonds erhalten, darauf abzielt, „die
Transparenz in Bezug auf die Verwendung der Gemeinschaftsmittel in der [GAP zu erhöhen] und …, insbesondere durch eine stärkere
öffentliche Kontrolle der verwendeten Mittel, die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei diesen Fonds [zu verbessern]“.
68      Der Transparenzgrundsatz ist in den Art. 1 EUV und 10 EUV sowie in Art. 15 AEUV verankert. Er ermöglicht eine bessere Beteiligung
der Bürger am Entscheidungsprozess und gewährleistet eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung
gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System (vgl. Urteile vom 6. März 2003, Interporc/Kommission, C‑41/00 P, Slg.
2003, I‑2125, Randnr. 39, und vom 29. Juni 2010, Kommission/Bavarian Lager, C‑28/08 P, noch nicht in der amtlichen Sammlung
veröffentlicht, Randnr. 54).
69      Indem die Veröffentlichung, die in den Bestimmungen vorgeschrieben ist, deren Gültigkeit in Zweifel gezogen wird, die öffentliche
Kontrolle der Verwendung der durch den EGFL und den ELER verausgabten Beträge stärkt, trägt sie zur angemessenen Verwendung
öffentlicher Mittel durch die Verwaltung bei (vgl. in diesem Sinne Urteil Österreichischer Rundfunk u. a., Randnr. 81).
70      Im Übrigen wird diese Veröffentlichung in Bezug auf die Verwendung der durch die betreffenden Landwirtschaftsfonds verausgabten
Beträge den Bürgern eine bessere Beteiligung an der öffentlichen Debatte ermöglichen, die den Rahmen für die Entscheidungen
über die Ausrichtung der GAP bildet.
71      Indem Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und die Verordnung Nr. 259/2008 darauf abzielen, die Transparenz in Bezug auf
die Mittelverwendung im Rahmen der GAP zu erhöhen, verfolgen sie mithin eine von der Union anerkannte dem Gemeinwohl dienende
Zielsetzung.
72      Drittens ist weiter zu prüfen, ob die Einschränkung der in den Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte in einem angemessenen
Verhältnis zu dem verfolgten berechtigten Zweck steht (vgl. u. a. EGMR, Urteil Gillow/Vereinigtes Königreich vom 24. November
1986, Série A, Nr. 109, § 55, und Urteil Österreichischer Rundfunk u. a., Randnr. 83).
73      Die Kläger der Ausgangsverfahren weisen hierzu darauf hin, dass die Daten, deren Veröffentlichung in Art. 44a der Verordnung
Nr. 1290/2005 und in der Verordnung Nr. 259/2008 vorgesehen ist, Dritten ermöglichten, Schlüsse auf ihre Einkünfte zu ziehen.
Diese Beihilfen machten zwischen 30 % und 70 % des Gesamteinkommens der betroffenen Empfänger aus. Dem berechtigten Interesse
der Öffentlichkeit werde durch die Veröffentlichung anonymer statistischer Daten Genüge getan.
74      Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts
gehört, dass die von einem Unionsrechtsakt eingesetzten Mittel zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sind und nicht
über das dazu Erforderliche hinausgehen (Urteil vom 8. Juni 2010, Vodafone u. a., C‑58/08, noch nicht in der amtlichen Sammlung
veröffentlicht, Randnr. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).
75      Es wird nicht bestritten, dass die Veröffentlichung von Daten unter Nennung der Namen der betroffenen Empfänger und der genauen
Beträge, die sie aus dem EGFL und dem ELER erhalten haben, im Internet geeignet ist, die Transparenz in Bezug auf die Verwendung
der betreffenden Agrarbeihilfen zu erhöhen. Solche den Bürgern zur Verfügung gestellten Informationen stärken die öffentliche
Kontrolle der Verwendung der betreffenden Beträge und leisten einen Beitrag zur bestmöglichen Verwendung öffentlicher Mittel.
76      Was die Erforderlichkeit der Maßnahme betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass das mit der in Rede stehenden Veröffentlichung
verfolgte Ziel nicht erreicht werden kann, ohne den Umstand zu berücksichtigen, dass dieses Ziel mit den in den Art. 7 und
8 der Charta verankerten Grundrechten in Einklang gebracht werden muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2008,
Satakunnan Markkinapörssi und Satamedia, C‑73/07, Slg. 2008, I‑9831, Randnr. 53).
77      Daher ist zu prüfen, ob der Rat der Europäischen Union und die Kommission das Interesse der Union, die Transparenz ihrer Handlungen
und eine bestmögliche Verwendung öffentlicher Mittel zu gewährleisten, auf der einen und die Verletzung des Rechts der betroffenen
Empfänger auf Achtung ihres Privatlebens im Allgemeinen und auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten im Besonderen auf der
anderen Seite ausgewogen gewichtet haben. Der Gerichtshof hat hierzu bereits entschieden, dass sich die Ausnahmen und Einschränkungen
in Bezug auf den Schutz der personenbezogenen Daten auf das absolut Notwendige beschränken müssen (Urteil Satakunnan Markkinapörssi
und Satamedia, Randnr. 56).
78      Die Mitgliedstaaten, die schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sowie der Rat und die Kommission tragen
vor, dass das Ziel, das mit der durch Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und durch die Verordnung Nr. 259/2008 vorgeschriebenen
Veröffentlichung verfolgt werde, nicht durch Maßnahmen erreicht werden könne, die weniger stark in das Recht der betroffenen
Empfänger auf Achtung ihres Privatlebens im Allgemeinen und auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten im Besonderen eingriffen.
Informationen, die auf die betroffenen Empfänger beschränkt seien, die einen bestimmten Schwellenwert überschreitende Beihilfen
erhielten, vermittelten dem Steuerzahler kein wirklichkeitsgetreues Bild der GAP. Dieser hätte nämlich den Eindruck, dass
es nur „Großempfänger“ von Beihilfen aus den betreffenden Landwirtschaftsfonds gebe, während doch die „Kleinempfänger“ sehr
zahlreich seien. Auch eine Beschränkung der Veröffentlichung auf juristische Personen sei nicht zufriedenstellend. Die Kommission
macht insoweit geltend, dass zu den größten Empfängern von Agrarbeihilfen natürliche Personen zählten.
79      Auch wenn in einer demokratischen Gesellschaft die Steuerzahler zwar einen Anspruch darauf haben, über die Verwendung der
öffentlichen Gelder informiert zu werden (Urteil Österreichischer Rundfunk u. a., Randnr. 85), erforderte eine ausgewogene
Gewichtung der verschiedenen beteiligten Interessen gleichwohl vor dem Erlass der Bestimmungen, deren Gültigkeit in Zweifel
gezogen wird, die Prüfung der Frage durch die betreffenden Organe, ob die Veröffentlichung von Daten unter namentlicher Nennung
aller betroffenen Empfänger und der genauen Beträge, die jeder von ihnen aus dem EGFL und dem ELER erhalten hat, in jedem
Mitgliedstaat auf einer speziellen frei zugänglichen Internetseite – und zwar ohne dass nach Bezugsdauer, Häufigkeit oder
Art und Umfang der erhaltenen Beihilfen unterschieden wird – in Anbetracht insbesondere der durch eine solche Veröffentlichung
ausgelösten Verletzung der durch die Art. 7 und 8 der Charta anerkannten Rechte nicht über das hinausging, was zur Erreichung
der verfolgten berechtigten Ziele erforderlich war.
80      Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Rat und die Kommission bestrebt gewesen wären, hinsichtlich natürlicher Personen
als Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln eine solche ausgewogene Gewichtung des Interesses der Union, die Transparenz ihrer
Handlungen und eine bestmögliche Verwendung der öffentlichen Mittel zu gewährleisten, auf der einen und der in den Art. 7
und 8 der Charta verankerten Grundrechte auf der anderen Seite vorzunehmen.
81      Es gibt nämlich keinen Hinweis darauf, dass der Rat und die Kommission beim Erlass von Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005
und der Verordnung Nr. 259/2008 Modalitäten der Veröffentlichung von Informationen über die betroffenen Empfänger erwogen
hätten, die im Einklang mit dem Zweck einer solchen Veröffentlichung gestanden, zugleich aber auch in das Recht dieser Empfänger
auf Achtung ihres Privatlebens im Allgemeinen und auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten im Besonderen weniger stark eingegriffen
hätten, wie etwa die Beschränkung der Veröffentlichung von Daten unter namentlicher Nennung der Empfänger nach Maßgabe der
Zeiträume, während deren sie Beihilfen erhalten haben, der Häufigkeit oder auch von Art und Umfang dieser Beihilfen.
82      Mit einer in dieser Weise beschränkten namentlichen Veröffentlichung könnten gegebenenfalls einschlägige Erläuterungen in
Bezug auf die übrigen natürlichen Personen, die Empfänger von Mitteln aus diesen Fonds sind, und auf die daraus erhaltenen
Beträge einhergehen.
83      Die Organe hätten daher im Rahmen einer ausgewogenen Gewichtung der verschiedenen beteiligten Interessen prüfen müssen, ob
eine eingeschränkte namentliche Veröffentlichung wie die in Randnr. 81 des vorliegenden Urteils dargestellte nicht ausreichend
gewesen wäre, um die Ziele der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Unionsrechtsvorschriften zu erreichen. Es ist insbesondere
nicht ersichtlich, dass eine solche Beschränkung, die einige der betroffenen Empfänger vor einem Eingriff in ihr Privatleben
bewahren würde, dem Bürger nicht ein hinreichend wirklichkeitsgetreues Bild der aus dem EGFL und dem ELER gezahlten Beihilfen
vermitteln und zugleich die Erreichung der Ziele der in Rede stehenden Vorschriften ermöglichen würde.
84      Die Mitgliedstaaten, die schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sowie der Rat und die Kommission verweisen
ferner auf den bedeutenden Anteil der GAP am Haushalt der Union, um die Notwendigkeit der durch Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005
und durch die Verordnung Nr. 259/2008 vorgeschriebenen Veröffentlichung zu rechtfertigen.
85      Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, vor der Offenlegung von eine natürliche Person
betreffenden Informationen das Interesse der Union daran, die Transparenz ihrer Handlungen zu gewährleisten, und die Verletzung
der durch die Art. 7 und 8 der Charta anerkannten Rechte zum Ausgleich zu bringen. Dem Ziel der Transparenz kann aber nicht
ohne Weiteres Vorrang gegenüber dem Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten zuerkannt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil
Kommission/Bavarian Lager, Randnrn. 75 bis 79), selbst wenn erhebliche wirtschaftliche Interessen betroffen sind.
86      Dem Vorstehenden ist zu entnehmen, dass nicht ersichtlich ist, dass die Organe eine ausgewogene Gewichtung der Ziele des Art. 44a
der Verordnung Nr. 1290/2005 und der Verordnung Nr. 259/2008 auf der einen und der den natürlichen Personen durch die Art. 7
und 8 der Charta zuerkannten Rechte auf der anderen Seite vorgenommen haben. In Anbetracht der Tatsache, dass sich die Ausnahmen
und Einschränkungen in Bezug auf den Schutz der personenbezogenen Daten auf das absolut Notwendige beschränken müssen (Urteil
Satakunnan Markkinapörssi und Satamedia, Randnr. 56) und dass Maßnahmen vorstellbar sind, die dieses Grundrecht der natürlichen
Personen weniger stark beeinträchtigen, den Zielen der in Rede stehenden Unionsrechtsvorschriften aber ebenso in wirksamer
Weise dienen, ist festzustellen, dass der Rat und die Kommission die durch die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
vorgegebenen Grenzen überschritten haben, indem sie die Veröffentlichung der Namen aller natürlichen Personen, die Empfänger
von EGFL- und ELER-Mitteln sind, sowie der genauen aus diesen Fonds erhaltenen Beträge vorgeschrieben haben.
87      Was schließlich juristische Personen betrifft, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sind, ist, soweit sie sich auf die
durch die Art. 7 und 8 der Charta anerkannten Rechte berufen können (vgl. Randnr. 53 des vorliegenden Urteils), davon auszugehen,
dass die Verpflichtung zur Veröffentlichung, die sich aus den Unionsrechtsvorschriften ergibt, deren Gültigkeit in Zweifel
gezogen wird, nicht über die durch die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgegebenen Grenzen hinausgeht. Die
Verletzung des Rechts auf Schutz der personenbezogenen Daten hat nämlich bei juristischen Personen ein anderes Gewicht als
bei natürlichen Personen. Juristische Personen unterliegen insoweit bereits einer erweiterten Verpflichtung zur Veröffentlichung
ihrer Daten. Im Übrigen würde die Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörden, vor der Veröffentlichung der in Rede
stehenden Daten bei jeder juristischen Person, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln ist, zu prüfen, ob deren Name natürliche
Personen bestimmt, diesen Behörden eine unverhältnismäßige Verwaltungslast aufbürden (vgl. in diesem Sinne EGMR, Urteil K. U./Finnland
vom 2. März 2009, Klage Nr. 2872/02, noch nicht veröffentlicht, § 48).
88      Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Unionsrechtsvorschriften, deren Gültigkeit vom vorlegenden Gericht in
Zweifel gezogen wird, soweit sie sich auf die Veröffentlichung juristische Personen betreffender Daten beziehen, bei der Berücksichtigung
der jeweils vorliegenden Interessen einen gerechten Ausgleich wahren.
89      Auf der Grundlage all dessen sind Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und die Verordnung Nr. 259/2008 für ungültig zu erklären,
soweit diese Bestimmungen bei natürlichen Personen, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sind, die Veröffentlichung personenbezogener
Daten hinsichtlich aller Empfänger vorschreiben, ohne nach einschlägigen Kriterien wie den Zeiträumen, während deren sie solche
Beihilfen erhalten haben, der Häufigkeit oder auch Art und Umfang dieser Beihilfen zu unterscheiden.
c)     Zur Gültigkeit von Art. 42 Nr. 8b der Verordnung Nr. 1290/2005
90      Art. 42 Nr. 8b der Verordnung Nr. 1290/2005 ermächtigt die Kommission, die Durchführungsbestimmungen nur für Art. 44a dieser
Verordnung festzulegen.
91      Da aber Art. 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 aus den oben angegebenen Gründen für ungültig zu erklären ist, ist auch Art. 42
Nr. 8b dieser Verordnung in gleicher Weise für ungültig zu erklären.
92      Daher ist auf die erste Frage und den ersten Teil der zweiten Frage zu antworten, dass die Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung
Nr. 1290/2005 und die Verordnung Nr. 259/2008 ungültig sind, soweit diese Bestimmungen bei natürlichen Personen, die Empfänger
von EGFL- und ELER-Mitteln sind, die Veröffentlichung personenbezogener Daten hinsichtlich aller Empfänger vorschreiben, ohne
nach einschlägigen Kriterien wie den Zeiträumen, während deren sie solche Beihilfen erhalten haben, der Häufigkeit oder auch
Art und Umfang dieser Beihilfen zu unterscheiden.
d)     Zu den zeitlichen Wirkungen der festgestellten Ungültigkeit
93      Es ist festzustellen, dass der Gerichtshof, wenn zwingende Erwägungen der Rechtssicherheit es rechtfertigen, gemäß Art. 264
Abs. 2 AEUV, der im Rahmen von Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 267 AEUV zur Beurteilung der Gültigkeit von Handlungen
der Organe der Union entsprechend anwendbar ist, die Befugnis hat, in jedem einzelnen Fall anzugeben, welche Wirkungen der
betreffenden Handlung Bestand haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Dezember 2008, Regie Networks, C‑333/07, Slg. 2008,
I‑10807, Randnr. 121 und die dort angeführte Rechtsprechung).
94      In Anbetracht der großen Zahl von Veröffentlichungen, die in den Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Rechtsvorschriften
erfolgt sind, die als gültig angesehen wurden, ist darauf zu erkennen, dass die Ungültigkeit der in Randnr. 92 des vorliegenden
Urteils genannten Bestimmungen nicht zulässt, die Wirkungen der Veröffentlichung der Listen von Empfängern von EGFL- und ELER-Mitteln
in Frage zu stellen, die die nationalen Behörden in der Zeit vor dem Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils auf der Grundlage
dieser Bestimmungen vorgenommen haben.
2.     Zur dritten Frage
95      Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46
dahin auszulegen ist, dass die Veröffentlichung der sich aus den Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 sowie
der Verordnung Nr. 259/2008 ergebenden Informationen erst erfolgen darf, wenn der Datenschutzbeauftragte vor einer solchen
Veröffentlichung die Führung eines vollständigen Verzeichnisses im Sinne dieses Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich aufgenommen
hat.
96      Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 den Grundsatz aufstellt, dass die Meldung bei der
Kontrollstelle erfolgt, bevor eine vollständige oder teilweise automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten oder eine
Gesamtheit solcher Verarbeitungen mit der gleichen Zielsetzung oder mit ihr in Zusammenhang stehenden Zielsetzungen durchgeführt
wird. Wie im 48. Erwägungsgrund dieser Richtlinie erläutert wird, dienen „[d]ie Meldeverfahren … der Offenlegung der Zweckbestimmungen
der Verarbeitungen sowie ihrer wichtigsten Merkmale mit dem Zweck der Überprüfung ihrer Vereinbarkeit mit den einzelstaatlichen
Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie“.
97      Nach Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 können die Mitgliedstaaten jedoch die Vereinfachung der Meldung
oder eine Ausnahme von der Meldepflicht u. a. dann vorsehen, wenn der für die Verarbeitung Verantwortliche einen Datenschutzbeauftragten
bestellt. Den Vorlagebeschlüssen ist zu entnehmen, dass in Bezug auf die Veröffentlichung von Informationen im Sinne der Art. 42
Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und der Verordnung Nr. 259/2008 im Land Hessen eine solche Bestellung erfolgt
ist.
98      Gemäß Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 obliegen einem Datenschutzbeauftragten verschiedene Aufgaben,
die geeignet sind, sicherzustellen, dass die Rechte und Freiheiten der betroffenen Personen durch die Verarbeitung nicht verletzt
werden können. So hat der Beauftragte u. a. die Aufgabe der „Führung eines Verzeichnisses mit den in Artikel 21 Absatz 2 [der
Richtlinie 95/46] vorgesehenen Informationen über die durch den für die Verarbeitung Verantwortlichen vorgenommene Verarbeitung“.
Diese letztgenannte Bestimmung verweist auf Art. 19 Abs. 1 Buchst. a bis e dieser Richtlinie.
99      Entgegen der Auffassung des vorlegenden Gerichts enthält Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 jedoch
keine Bestimmung, nach der der Datenschutzbeauftragte bereits vor der Durchführung der betreffenden Datenverarbeitung zur
Führung eines Verzeichnisses mit den in Art. 21 Abs. 2 dieser Richtlinie in Verbindung mit ihrem Art. 19 Abs. 1 Buchst. a
bis e vorgesehenen Informationen verpflichtet wäre. Das Verzeichnis, auf das in Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieser
Richtlinie Bezug genommen wird, muss nämlich nur die „vorgenommene Verarbeitung“ enthalten.
100    Demnach kann das vom vorlegenden Gericht festgestellte Fehlen eines vor der Datenverarbeitung angelegten vollständigen Verzeichnisses
die Rechtmäßigkeit einer Veröffentlichung wie der im Sinne der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und der
Verordnung Nr. 259/2008 nicht berühren.
101    Auf die dritte Frage ist daher zu antworten, dass Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen
ist, dass er den Datenschutzbeauftragten nicht zur Führung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Verzeichnisses verpflichtet,
bevor eine Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und der Verordnung
Nr. 259/2008 durchgeführt wurde.
3.     Zur vierten Frage
102    Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 20 der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen ist, dass
er die Veröffentlichung von Informationen im Sinne der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und der Verordnung
Nr. 259/2008 der in diesem Art. 20 vorgesehenen Vorabkontrolle unterwirft.
103    Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 „[d]ie Mitgliedstaaten [festlegen], welche
Verarbeitungen spezifische Risiken für die Rechte und Freiheiten der Personen beinhalten können, und … dafür Sorge [tragen],
dass diese Verarbeitungen vor ihrem Beginn geprüft werden“.
104    Folglich unterwirft die Richtlinie 95/46 die Verarbeitung personenbezogener Daten keiner allgemeinen Vorabkontrolle. Wie dem
52. Erwägungsgrund dieser Richtlinie zu entnehmen ist, ist der Unionsgesetzgeber nämlich davon ausgegangen, dass „die nachträgliche
Kontrolle durch die zuständigen Stellen im Allgemeinen als ausreichende Maßnahme anzusehen [ist]“.
105    Was die einer Vorabkontrolle unterworfenen Verarbeitungen angeht, also die, die im Hinblick auf die Rechte und Freiheiten
der betroffenen Personen spezifische Risiken aufweisen können, heißt es im 53. Erwägungsgrund der Richtlinie 95/46, dass Verarbeitungen
„aufgrund ihrer Art, ihrer Tragweite oder ihrer Zweckbestimmung“ solche Risiken aufweisen können. Auch wenn es den Mitgliedstaaten
gestattet ist, in ihren Rechtsvorschriften näher zu erläutern, welche Verarbeitungen im Hinblick auf die Rechte und Freiheiten
der betroffenen Personen spezifische Risiken aufweisen können, sieht diese Richtlinie ausweislich ihres 54. Erwägungsgrundes
vor, dass deren Zahl „sehr beschränkt“ sein sollte.
106    Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Verarbeitungen personenbezogener Daten, die besondere Risiken für die Rechte und Freiheiten
der betroffenen Personen beinhalten können, nach Art. 27 Abs. 1 der Verordnung Nr. 45/2001 auch dann einer Vorabkontrolle
unterliegen, wenn sie von den Organen und Einrichtungen der Union durchgeführt werden. Art. 27 Abs. 2 dieser Verordnung präzisiert,
welche Verarbeitungen solche Risiken beinhalten können. In Anbetracht der Parallelität der Bestimmungen der Richtlinie 95/46
und der Verordnung Nr. 45/2001 betreffend die Vorabkontrolle ist die Aufzählung der Verarbeitungen, die besondere Risiken
für die Rechte und Freiheiten der betroffenen Personen beinhalten können, in Art. 27 Abs. 2 dieser Verordnung als für die
Auslegung von Art. 20 der Richtlinie 95/46 maßgebend anzusehen.
107    Es ist aber nicht ersichtlich, dass die durch die Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 und die Verordnung Nr. 259/2008
vorgeschriebene Veröffentlichung unter eine der in Art. 27 Abs. 2 der Verordnung Nr. 45/2001 genannten Verarbeitungskategorien
fällt.
108    Demnach ist auf die vierte Frage zu antworten, dass Art. 20 der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen ist, dass er die Mitgliedstaaten
nicht verpflichtet, die Veröffentlichung von Informationen im Sinne der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005
und der Verordnung Nr. 259/2008 der in dieser Bestimmung vorgesehenen Vorabkontrolle zu unterwerfen.
109    Angesichts der Antwort auf die vierte Frage ist die fünfte Frage nicht mehr zu beantworten.
IV –  Kosten
110    Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe
von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
1.      Die Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen
Agrarpolitik in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1437/2007 des Rates vom 26. November 2007 geänderten Fassung und die Verordnung
(EG) Nr. 259/2008 der Kommission vom 18. März 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1290/2005 hinsichtlich
der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft
(EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sind ungültig, soweit diese
Bestimmungen bei natürlichen Personen, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sind, die Veröffentlichung personenbezogener
Daten hinsichtlich aller Empfänger vorschreiben, ohne nach einschlägigen Kriterien wie den Zeiträumen, während deren sie solche
Beihilfen erhalten haben, der Häufigkeit oder auch Art und Umfang dieser Beihilfen zu unterscheiden.
2.      Die Ungültigkeit der in Nr. 1 dieses Tenors genannten Unionsrechtsbestimmungen lässt es nicht zu, die Wirkungen der Veröffentlichung
der Listen von Empfängern von EGFL- und ELER-Mitteln in Frage zu stellen, die die nationalen Behörden in der Zeit vor dem
Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils auf der Grundlage dieser Bestimmungen vorgenommen haben.
3.      Art. 18 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995
zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr ist dahin auszulegen,
dass er den Datenschutzbeauftragten nicht zur Führung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Verzeichnisses verpflichtet, bevor
eine Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 in der durch die
Verordnung Nr. 1437/2007 geänderten Fassung und der Verordnung Nr. 259/2008 durchgeführt wurde.
4.      Art. 20 der Richtlinie 95/46 ist dahin auszulegen, dass er die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, die Veröffentlichung von
Informationen im Sinne der Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung Nr. 1290/2005 in der durch die Verordnung Nr. 1437/2007 geänderten
Fassung und der Verordnung Nr. 259/2008 der in dieser Bestimmung vorgesehenen Vorabkontrolle zu unterwerfen.
Unterschriften
* Verfahrenssprache: Deutsch.