Urteil des Gerichtshofs (Zehnte Kammer) vom 16. Oktober 2014.#Europäische Kommission gegen Bundesrepublik Deutschland.#Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Freier Warenverkehr – Regelung eines Mitgliedstaats, nach der bestimmte Bauprodukte, die mit der Konformitätskennzeichnung ‚CEʻ versehen sind, zusätzlichen nationalen Normen entsprechen müssen – Bauregellisten.#Rechtssache C‑100/13).
Datum: 2014-10-16
Autor: Gerichtshof, Sharpston
ECLI:EU:C:2014:2293

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zehnte Kammer)
16. Oktober 2014(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Freier Warenverkehr – Regelung eines Mitgliedstaats, nach der bestimmte Bauprodukte, die mit der Konformitätskennzeichnung ‚CE‘ versehen sind,
zusätzlichen nationalen Normen entsprechen müssen – Bauregellisten“
In der Rechtssache C‑100/13
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 27. Februar 2013,
Europäische Kommission, vertreten durch G. Wilms und G. Zavvos als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch T. Henze und K. Petersen als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zehnte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Vajda sowie der Richter E. Juhász und D. Šváby (Berichterstatter),
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: M. Aleksejev, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. Februar 2014,
aufgrund des nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1        Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre
Verpflichtungen aus der Richtlinie 89/106/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften
der Mitgliedstaaten über Bauprodukte (ABl. 1989, L 40, S. 12) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 (ABl. L 284, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 89/106), insbesondere
aus deren Art. 4 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 1, verstoßen hat, dass die deutschen Behörden die Bauregellisten dazu verwenden, zusätzliche
Zulassungen für den wirksamen Marktzugang und die Verwendung von Bauprodukten zu verlangen, statt die erforderlichen Bewertungsmethoden
und ‑kriterien im Rahmen der europäischen harmonisierten Normen aufzunehmen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
2        Die Erwägungsgründe 1, 11 und 12 der Richtlinie 89/106 lauteten:
„Es obliegt den Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass auf ihrem Gebiet die Bauwerke des Hoch- und des Tiefbaus derart entworfen
und ausgeführt werden, dass die Sicherheit der Menschen, der Haustiere und der Güter nicht gefährdet und andere wesentliche
Anforderungen im Interesse des Allgemeinwohls beachtet werden.
…
Von der Brauchbarkeit eines Produktes ist auszugehen, wenn es mit einer harmonisierten Norm, mit einer europäischen technischen
Zulassung oder einer auf Gemeinschaftsebene anerkannten nicht harmonisierten technischen Spezifikation übereinstimmt. Daneben
kann in dem Fall, dass Produkte eine geringe Bedeutung im Hinblick auf die wesentlichen Anforderungen haben und von bestehenden
technischen Spezifikationen abweichen, der Nachweis der Brauchbarkeit über eine Bescheinigung einer anerkannten Stelle geführt
werden.
Produkte, die in diesem Sinne brauchbar sind, sind unmittelbar durch das EG-Zeichen erkenntlich. Sie können im gesamten Gebiet
der Gemeinschaft frei verkehren und für den vorgesehenen Zweck frei verwendet werden.“
3        Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 89/106 bestimmte:
„Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, damit die Produkte gemäß Artikel 1, die zur Verwendung in Bauwerken
bestimmt sind, nur in Verkehr gebracht werden können, wenn sie brauchbar sind, d. h. solche Merkmale aufweisen, dass das Bauwerk,
für das sie durch Einbau, Zusammenfügung, Anbringung oder Installierung verwendet werden sollen, bei ordnungsgemäßer Planung
und Bauausführung die wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 erfüllen kann, wenn und wo für bestimmte Bauwerke Regelungen
gelten, die entsprechende Anforderungen enthalten.“
4        Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 89/106 sah vor:
„Die wesentlichen auf Bauwerke anwendbaren Anforderungen, die die technischen Merkmale eines Produkts beeinflussen können,
sind in Form von einzelnen Vorgaben in Anhang 1 aufgeführt.
Von diesen Anforderungen können eine, mehrere oder alle berücksichtigt werden; sie sind während einer angemessenen Lebensdauer
zu erfüllen.“
5        In Art. 4 der Richtlinie 89/106 hieß es:
„(1)      Normen und technische Zulassungen werden im Sinne dieser Richtlinie ‚technische Spezifikationenʻ genannt.
Im Sinne dieser Richtlinie sind unter harmonisierten Normen die technischen Spezifikationen zu verstehen, die vom CEN [Europäischen
Komitee für Normung] oder vom CENELEC [Europäischen Komitee für elektrotechnische Normung] oder von beiden gemeinsam im Auftrag
der Kommission gemäß der Richtlinie 83/189/EWG nach Stellungnahme des in Artikel 19 vorgesehenen Ausschusses und aufgrund
der am 13. November 1984 unterzeichneten allgemeinen Leitlinien für die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und diesen
beiden Stellen genehmigt wurden.
(2)      Die Mitgliedstaaten gehen von der Brauchbarkeit der Produkte aus, die so beschaffen sind, dass die Bauwerke, für die sie verwendet
werden, bei ordnungsgemäßer Planung und Bauausführung den wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 entsprechen, wenn diese
Produkte die CE-Kennzeichnung tragen, aus der hervorgeht, dass sie sämtlichen Bestimmungen dieser Richtlinie einschließlich
der Verfahren für die Konformitätsbewertung gemäß Kapitel V und dem in Kapitel III festgelegten Verfahren entsprechen. Die
CE-Kennzeichnung besagt,
a)      dass sie mit den entsprechenden nationalen Normen übereinstimmen, in die die harmonisierten Normen umgesetzt worden sind und
deren Fundstellen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden sind. Die Mitgliedstaaten veröffentlichen die Fundstellen dieser einzelstaatlichen Normen;
b)      dass sie mit einer europäischen technischen Zulassung übereinstimmen, die nach dem Verfahren des Kapitels III ausgestellt
wurde; oder
c)      dass sie den nationalen technischen Spezifikationen gemäß Absatz 3 entsprechen, soweit keine harmonisierten Spezifikationen
vorliegen; ein Verzeichnis dieser nationalen Spezifikationen ist nach dem Verfahren des Artikels 5 Absatz 2 zu erstellen.
(3)      Die Mitgliedstaaten können der Kommission den Wortlaut ihrer nationalen technischen Spezifikationen, die ihres Erachtens mit
den wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 übereinstimmen, übermitteln. Die Kommission leitet diese nationalen technischen
Spezifikationen umgehend an die anderen Mitgliedstaaten weiter. Nach dem Verfahren des Artikels 5 Absatz 2 unterrichtet sie
die Mitgliedstaaten über diejenigen nationalen technischen Spezifikationen, bei denen von der Übereinstimmung mit den wesentlichen
Anforderungen nach Artikel 3 ausgegangen wird.
Für die Einleitung und Durchführung dieses Verfahrens ist die Kommission unter Einschaltung des in Artikel 19 vorgesehenen
Ausschusses zuständig.
Die Mitgliedstaaten veröffentlichen die Fundstellen dieser technischen Spezifikationen. Diese werden außerdem von der Kommission
im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht.
…
(6)      Die CE-Kennzeichnung besagt, dass ein Produkt den Anforderungen der Absätze 2 und 4 genügt …“
6        Art. 5 der Richtlinie 89/106 lautete:
„(1)      Ist ein Mitgliedstaat oder die Kommission der Auffassung, dass die in Artikel 4 Absatz 2 Buchstaben a und b genannten harmonisierten
Normen oder europäischen technischen Zulassungen oder die in Kapitel II genannten Mandate den Bestimmungen der Artikel 2 und
3 nicht genügen, so befasst dieser Mitgliedstaat oder die Kommission unter Angabe der Gründe den in Artikel 19 vorgesehenen
Ausschuss. Dieser Ausschuss nimmt hierzu umgehend Stellung.
Unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme und im Falle harmonisierter Normen nach Anhörung des mit der Richtlinie 83/189/EWG
eingesetzten Ausschusses teilt die Kommission den Mitgliedstaaten mit, ob die betreffenden Normen oder Zulassungen aus den
Veröffentlichungen gemäß Artikel 7 Absatz 3 gestrichen werden müssen.
(2)      Nach Eingang der Mitteilung gemäß Artikel 4 Absatz 3 befasst die Kommission den in Artikel 19 vorgesehenen Ausschuss. Unter
Berücksichtigung der Stellungnahme dieses Ausschusses unterrichtet die Kommission die Mitgliedstaaten, ob für die betreffende
technische Spezifikation die Annahme der Konformität gilt, und veröffentlicht gegebenenfalls eine Fundstelle im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften.
Ist die Kommission oder ein Mitgliedstaat der Auffassung, dass eine technische Spezifikation den erforderlichen Bedingungen
für die Annahme der Konformität mit den Bestimmungen der Artikel 2 und 3 nicht mehr erfüllt, so befasst die Kommission den
in Artikel 19 vorgesehenen Ausschuss. Unter Berücksichtigung der Stellungnahme dieses Ausschusses unterrichtet die Kommission
die Mitgliedstaaten, ob für die betreffende nationale technische Spezifikation weiterhin die Annahme der Konformität gelten
soll oder ob, wenn dies nicht der Fall ist, die in Artikel 4 Absatz 3 genannte Fundstelle hierfür gestrichen werden muss.“
7        Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 89/106 bestimmte:
„Die Mitgliedstaaten dürfen den freien Verkehr, das Inverkehrbringen und die Verwendung von Produkten, die dieser Richtlinie
entsprechen, auf ihrem Gebiet nicht behindern.
Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die zweckentsprechende Verwendung dieser Produkte nicht durch Vorschriften oder
Bedingungen behindert wird, die von öffentlichen oder privaten Stellen festgelegt werden, die als öffentliches Unternehmen
oder als öffentliche Einrichtung aufgrund einer Monopolstellung handeln.“
8        Art. 7 der Richtlinie 89/106 regelte das Verfahren für den Erlass harmonisierter Normen durch die europäischen Normenorganisationen
CEN und Cenelec.
9        In Art. 15 der Richtlinie 89/106 waren die Folgen festgelegt, die sich aus einer unberechtigten Anbringung der CE-Kennzeichnung
für die Unternehmen und die Mitgliedstaaten ergaben.
10      Art. 21 der Richtlinie 89/106 sah eine Schutzklausel vor, die es einem Mitgliedstaat ermöglichte, ein Produkt, dessen Konformität
mit der Richtlinie bescheinigt worden war, nach einem in diesem Artikel festgelegten Verfahren aus dem Markt zu nehmen, sein
Inverkehrbringen zu verbieten oder seinen freien Verkehr einzuschränken, wenn dieser Mitgliedstaat festgestellt hatte, dass
dieses Produkt den Anforderungen der Art. 2 und 3 der Richtlinie 89/106 nicht entsprach.
11      In Anhang I der Richtlinie 89/106 waren die wesentlichen Anforderungen aufgeführt, die – sofern vorhanden – von Bauwerken
zu erfüllen waren.
12      „Rohrleitungsdichtungen aus thermoplastischem Elastomer“ sind von der harmonisierten Norm EN 681-2:2000 („Elastomer-Dichtungen
– Werkstoff-Anforderungen für Rohrleitungs-Dichtungen für Anwendungen in der Wasserversorgung und Entwässerung – Teil 2: Thermoplastische
Elastomere“) erfasst.
13       „Wärmedämmstoffe“ fallen unter die harmonisierte Norm EN 13162:2008 („Wärmedämmstoffe für Gebäude – Werkmäßig hergestellte
Produkte aus Mineralwolle [MW] – Spezifikation“).
14      „Tore, Fenster und Außentüren“ sind von der harmonisierten Norm EN 13241-1 („Tore – Produktnorm – Teil 1: Produkte ohne Feuer-
und Rauchschutzeigenschaften“) erfasst.
15      Die Richtlinie 89/106 wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 305/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2011
zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten und zur Aufhebung der Richtlinie 89/106/EWG
des Rates (ABl. L 88 S. 5) aufgehoben. Diese Verordnung ist jedoch im vorliegenden Fall aus zeitlichen Gründen nicht anwendbar.
Deutsches Recht
16      Die Richtlinie 89/106 wurde im Wesentlichen durch das Gesetz über das Inverkehrbringen von und den freien Warenverkehr mit
Bauprodukten zur Umsetzung der Richtlinie 89/l06/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften
der Mitgliedstaaten über Bauprodukte und anderer Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften (Bauproduktengesetz – BauPG) in
der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 1998 (BGBl. 1998 I S. 812) in das deutsche innerstaatliche Recht umgesetzt. Hierbei
handelt es sich um ein Bundesgesetz.
17      Die Sicherheit von Bauwerken als besondere Materie des Gefahrenabwehrrechts und die Anforderungen an die Verwendung von Bauprodukten
fallen in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Die dazu von den Ländern erlassenen Landesbauordnungen orientieren sich
an der von der Bauministerkonferenz der Länder erlassenen Musterbauordnung. Die Vorschriften der Landesbauordnungen stimmen
daher in weiten Teilen überein.
18      Die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland haben sich darauf verständigt, als Modell für diese Gesetze die Landesbauordnung
für Baden-Württemberg in der Fassung vom 5. März 2010, zuletzt geändert durch Art. 70 der Verordnung vom 25. Januar 2012 (BGBl.
2012 I S. 65) (im Folgenden: LBO‑BW), heranzuziehen.
19      Die LBO-BW verweist auf drei Bauregellisten, die unterschiedliche Regelungen aufweisen.
20      Die Bauregelliste A enthält materielle und verfahrensmäßige Anforderungen an Bauprodukte, die nicht in den Anwendungsbereich
der Richtlinie 89/106 fallen. In den §§ 17 bis 25 LBO-BW ist zum einen geregelt, nach welchen Vorgaben und Verfahren der Nachweis
der Verwendbarkeit von Bauprodukten für einen bestimmten Verwendungszweck zu führen ist, und zum anderen, wann und wie die
deutsche Konformitätskennzeichnung, das Ü‑Zeichen, auf Bauprodukte aufzubringen ist.
21      Die Bauregelliste B, um die es in der vorliegenden Rechtssache allein geht, betrifft Bauprodukte im Geltungsbereich der Richtlinie
89/106, die von einer harmonisierten Norm erfasst werden. In § 17 Abs. 7 Nr. 1 LBO-BW wird das Deutsche Institut für Bautechnik,
eine Einrichtung des öffentlichen Rechts, dazu ermächtigt, festzulegen, welche der Klassen und Leistungsstufen Bauprodukte
u. a. zur Umsetzung der Richtlinie 89/106 erfüllen müssen. Nach § 17 Abs. 7 Nr. 2 LBO-BW kann das Deutsche Institut für Bautechnik
im Einvernehmen mit der obersten Baurechtsbehörde in der Bauregelliste B bekannt machen, inwieweit andere Vorschriften zur
Umsetzung von Richtlinien der Union die wesentlichen Anforderungen nach dem Bauproduktengesetz nicht berücksichtigen. Für
diesen letzteren Fall verweist die LBO-BW auf die Nachweisverfahren für die Produkte der Bauregelliste A.
22      In der Bauregelliste C sind Anforderungen an nicht harmonisierte Bauprodukte von untergeordneter Bedeutung bekannt gemacht.
23      Die LBO-BW enthält Spezifikationen, die für alle Bauprodukte gelten, insbesondere auch für die in der vorliegenden Rechtssache
streitigen.
24       „Rohrleitungsdichtungen aus thermoplastischem Elastomer“ bedürfen in Ermangelung einer europäischen harmonisierten Prüfmethode
nach der Bauregelliste B von 2012, Teil 1, laufende Nrn. 12.1.3 und 12.1.4, einer Übereinstimmungserklärung des Herstellers
nach vorheriger Prüfung des Produkts durch eine anerkannte Prüfstelle, die nach den Modalitäten der in der Bauregelliste A
aufgeführten Funktionsprüfung erfolgen muss.
25      „Dämmstoffe aus Mineralwolle“ müssen in Ermangelung einer harmonisierten Methode für die Bewertung und Prüfung des Brand-
und Glimmverhaltens insbesondere hinsichtlich ihres Glimmverhaltens eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung nach der Bauregelliste B
von 2012, Teil 1, laufende Nr. 1.5.1, aufweisen.
26       „Tore, Fenster und Außentüren“ müssen bis zur Vervollständigung der für sie geltenden harmonisierten Norm EN 13241-1 im Bereich
des Brandverhaltens nach der Bauregelliste B von 2012, Teil 1, laufende Nr. 1.6.7, das Ü-Zeichen aufweisen und den in der
Bauregelliste A von 2012, Teil 1, Anlage 6.5, genannten Anforderungen entsprechen.
Vorverfahren
27      Nachdem die Kommission eine Vielzahl von Beschwerden darüber erhalten hatte, dass die deutschen Behörden für bestimmte Bauprodukte,
die gemäß der Richtlinie 89/106 die CE-Kennzeichnung trügen, die zusätzliche Kennzeichnung mit dem deutschen Ü-Zeichen oder
eine besondere deutsche Zulassung („allgemeine bauaufsichtliche Zulassung“) verlangten und damit bestimmte Produkte, die nur
mit der CE-Kennzeichnung versehen seien, von einer Verwendung ohne weitere Formalitäten in Deutschland ausschlössen, richtete
sie am 18. Oktober 2005 und am 4. Juli 2006 Mahnschreiben an die Bundesrepublik Deutschland. Darin führte die Kommission aus,
dass die deutschen Bauregellisten Schwierigkeiten verursachten, weil sie langsam und unregelmäßig aktualisiert würden und
zusätzliche Voraussetzungen für die Verwendung bestimmter Bauprodukte schafften, die indes die CE-Kennzeichnung aufwiesen.
Nach Ansicht der Kommission verstoßen solche Anforderungen gegen Art. 4 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 89/106.
28      Die Bundesrepublik Deutschland antwortete mit Schreiben vom 19. Dezember 2005 sowie vom 15. und 31. August 2006 auf diese
Mahnschreiben. In ihren Antworten machte sie geltend, dass tatsächlich für manche Bauprodukte mit der CE-Kennzeichnung zusätzliche
Prüfungen und Zulassungen vorgeschrieben seien, da die einschlägigen europäischen harmonisierten Normen unvollständig seien
und nicht den Anforderungen des Anhangs I der Richtlinie 89/106 und der Landesbauordnungen der Länder genügten. Solange die
europäischen harmonisierten Normen nicht ergänzt worden seien, würden die deutschen innerstaatlichen Anforderungen beibehalten
und könne eine behördliche Zulassung oder ein Ü-Zeichen verlangt werden.
29      Die Kommission richtete in der Folge am 17. Oktober 2008 eine mit Gründen versehene Stellungnahme und am 17. Juni 2011 eine
ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme an die Bundesrepublik Deutschland, auf die dieser Mitgliedstaat mit Schreiben
vom 17. Dezember 2008 und 8. August 2011 antwortete.
30      Da diese Antworten die Kommission nicht zufriedenstellten, hat sie beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
Zur Klage
Zur Zulässigkeit
31      Die Bundesrepublik Deutschland trägt zunächst vor, die vorliegende Klage sei mangels hinreichender Bestimmtheit unzulässig,
da sich die Kommission auf abstrakte und widersprüchliche Ausführungen zur Harmonisierung der Anforderungen an Bauprodukte
beschränke.
32      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es nach Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120
Buchst. c seiner Verfahrensordnung der Kommission obliegt, in jeder nach Art. 258 AEUV erhobenen Klage genau die Rügen anzugeben,
über die der Gerichtshof entscheiden soll, und zumindest in gedrängter Form die rechtlichen und tatsächlichen Umstände darzulegen,
auf die diese Rügen gestützt sind.
33      Im vorliegenden Fall sind alle diese Anforderungen erfüllt, da die Kommission zum einen klar einen Widerspruch zwischen Bauregeln
der Bauordnungen der Länder für bestimmte von der Bauregelliste B erfasste Produkte und Art. 4 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 1 der
Richtlinie 89/106 vorgetragen hat und zum anderen den rechtlichen Rahmen, in dem ihre Rügen stehen, genau definiert hat, was
die Bundesrepublik Deutschland im Übrigen nicht in Frage stellt.
34      Somit ist die vorliegende Klage zulässig.
Zum Klagegegenstand
35      Im Rahmen der vorliegenden Vertragsverletzungsklage macht die Kommission geltend, dass die zusätzlichen Anforderungen an Bauprodukte,
die in der Bauregelliste B, auf die die Landesbauordnungen verwiesen, aufgeführt seien, nicht mit Art. 4 Abs. 2 und Art. 6
Abs. 1 der Richtlinie 89/106 vereinbar seien. Sie bezieht sich hierbei speziell auf die drei Produktkategorien „Rohrleitungsdichtungen
aus thermoplastischem Elastomer“, „Dämmstoffe aus Mineralwolle“ und „Tore, Fenster und Außentüren“, weist aber darauf hin,
dass es sich um Beispiele handele.
36      Nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland kann die vorliegende Vertragsverletzungsklage nicht, wie dies die Kommission im
Wesentlichen geltend mache, auf einen strukturellen oder systematischen Verstoß gegen die Richtlinie 89/106 gestützt werden,
der im deutschen System der Bauregellisten begründet wäre. Der Klagegegenstand sei auf die drei Produktgruppen zu begrenzen,
für die nach Ansicht der Kommission zusätzliche nationale Anforderungen bestünden. Die Bauregelliste B stelle nämlich keineswegs
durchgehend weitere Anforderungen an abschließend harmonisierte Bauprodukte, sondern betreffe nur die Produkte, bei denen
die europäischen harmonisierten Normen Lücken aufwiesen, worunter die drei von der Kommission genannten Produktkategorien
fielen.
37      Nach ständiger Rechtsprechung obliegt es der Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV,
das Vorliegen der vermeintlichen Verletzung darzutun und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die
es ihm ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendwelche
Vermutungen stützen könnte (Urteil Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑530/11, EU:C:2014:67, Rn. 60 und die dort angeführte
Rechtsprechung).
38      Im vorliegenden Fall rügt die Kommission in ihrer Klageschrift einen allgemeinen Verstoß der Bundesrepublik Deutschland gegen
Art. 4 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 89/106, weil nach den Bauordnungen der Länder vorgeschrieben sei, an bestimmten
Bauprodukten zusätzlich zur CE-Kennzeichnung noch das Ü-Zeichen anzubringen. Sie hat sich dabei jedoch darauf beschränkt,
drei Beispiele für von dieser Anforderung betroffene Produktkategorien anzuführen.
39      Da die Kommission keine weiteren Produktkategorien benennt, für die eine Verpflichtung zur Kennzeichnung mit dem Ü-Zeichen
besteht, greift ihr Vorbringen, der gerügte Verstoß sei allgemeiner Art, nicht durch.
40      Dass die Kommission auf Nachfrage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, sie habe ihrer Klage ein Dokument
mit den Bauregellisten beigefügt, kann nicht als hinreichende weitere Klarstellung angesehen werden, die geeignet wäre, diese
Beurteilung zu ändern.
41      Ebenso kann mangels hinreichender Präzisierung durch die Kommission § 17 Abs. 7 Nr. 2 LBO-BW nicht dahin verstanden werden,
dass er die zusätzliche Kennzeichnungspflicht zwangsläufig für alle Bauprodukte vorschreibt, die in der Bauregelliste B, auf
die die Bauordnungen der Länder verweisen, enthalten sind. Die Kommission führt zwar aus, dass die Bauregelliste B häufig
auf zusätzliche Erfordernisse in der Bauregelliste A verweise, doch reichen diese Ausführungen nicht aus, um die Behauptung
der Bundesrepublik Deutschland zu widerlegen, die Bauregelliste B stelle nicht durchgehend zusätzliche Anforderungen an harmonisierte
Bauprodukte.
42      Daher macht die Bundesrepublik Deutschland zu Recht geltend, dass die vorliegende Vertragsverletzungsklage nur die Pflicht
zum Anbringen des Ü-Zeichens auf den Produkten betrifft, die von den harmonisierten Normen EN 681-2:2000 („Elastomer-Dichtungen
– Werkstoff-Anforderungen für Rohrleitungs-Dichtungen für Anwendungen in der Wasserversorgung und Entwässerung – Teil 2: Thermoplastische
Elastomere“), EN 13162:2008 („Wärmedämmstoffe für Gebäude – Werkmäßig hergestellte Produkte aus Mineralwolle [MW] – Spezifikation“)
und EN 13241-1 („Tore – Produktnorm – Teil 1: Produkte ohne Feuer- und Rauchschutzeigenschaften“) erfasst werden (im Folgenden:
streitige Produkte).
Zur Begründetheit
Vorbringen der Parteien
43      Die Kommission trägt zunächst vor, dass in Deutschland für die Verwendung eines Bauprodukts, das mit der CE-Kennzeichnung
versehen und in der Bauregelliste B enthalten sei, häufig die Erfüllung von Anforderungen erforderlich sei, die über die der
europäischen harmonisierten Norm hinausgingen. Dabei handele es sich um das Ü-Zeichen oder eine allgemeine bauaufsichtliche
Zulassung.
44      Sie macht geltend, dass gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach die Mitgliedstaaten nur solange zur Anwendung ihrer
nationalen Bestimmungen berechtigt seien, wie eine europäische Norm dem nicht entgegenstehe, ein solches Instrumentarium gegen
Art. 4 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 89/106 verstoße, da es dazu führe, dass diese Bauprodukte wie ungeregelte Produkte
behandelt würden, obwohl sie in einen geregelten Bereich fielen und die Anforderungen einer europäischen harmonisierten Norm
erfüllten, so dass sie die CE‑Kennzeichnung tragen und ohne weitere Erfordernisse in der Europäischen Union verwendet werden
dürften.
45      Die Bundesrepublik Deutschland trägt hierzu vor, da die Richtlinie 89/106 nur die wesentlichen Anforderungen an Bauwerke und
nicht an Bauprodukte enthalte, könnten diese wesentlichen Anforderungen erst dann effektiv werden, wenn für das entsprechende
Produkt eine vollständige europäische harmonisierte Norm bekannt gemacht worden sei, diese somit alle Anforderungen an Bauprodukte
enthalte, die nach den Art. 2 und 3 in Verbindung mit Anhang I der Richtlinie 89/106 erforderlich seien.
46      Fehle eine solche Bekanntmachung, hätten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, vorübergehend ergänzende nationale Anforderungen
an die betreffenden Bauprodukte zu stellen und Bewertungs- und Prüfverfahren zur Schließung aktueller Lücken in der entsprechenden
Unionsregelung anzuwenden. Von der Brauchbarkeit eines Bauprodukts könne nämlich nur dann ausgegangen werden, wenn alle erforderlichen
Produktmerkmale in der europäischen harmonisierten Norm enthalten seien. Die Fälle einer unvollständigen europäischen harmonisierten
Norm seien daher den Fällen des gänzlichen Fehlens einer europäischen harmonisierten Norm gleichzusetzen.
47      In einer solchen Situation bleibe daher die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten bestehen, und das Verbot der Behinderung des
freien Verkehrs von Produkten gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 89/106 komme ebenso wenig zum Tragen wie die Vermutungswirkung
des Art. 4 Abs. 2 dieser Richtlinie, der vorsehe, dass bei den Bauprodukten, die das CE-Zeichen trügen, davon auszugehen sei,
dass sie den wesentlichen Anforderungen nach Anhang I der Richtlinie entsprächen. Das ergebe sich aus der Notwendigkeit, Gefahren
für Personen abzuwenden und der Richtlinie zur vollen Wirksamkeit zu verhelfen, wie dies den Mitgliedstaaten nach dem ersten
Erwägungsgrund der Richtlinie obliege.
48      Nach Ansicht der Kommission hingegen darf die Bundesrepublik Deutschland, selbst wenn ihrem Vorbringen zur Lückenhaftigkeit
der europäischen harmonisierten Normen zuzustimmen wäre, was vorliegend nicht der Fall sei, keine einseitigen Maßnahmen vornehmen,
sondern sie müsse im Gegenteil die dafür in der Richtlinie 89/106 vorgesehenen Verfahren einhalten. Da die fraglichen Normen
bereits vor Einleitung des europäischen Normungsprozesses bestanden hätten, hätte sie dieser Mitgliedstaat bei Erteilung des
Normungsauftrags für die streitigen Produkte mitteilen müssen. Er hätte auch von dem Mitteilungsverfahren nach Art. 4 Abs. 3
dieser Richtlinie Gebrauch machen müssen. Zudem könne er, wenn er der Auffassung sei, dass die betreffenden europäischen harmonisierten
Normen überarbeitet werden müssten, im Nachhinein das in Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie vorgesehene Verfahren einleiten. Keines
dieser Verfahren sei jedoch von der Bundesrepublik Deutschland eingehalten worden. Überdies eröffneten die Art. 15 und 21
der Richtlinie einem Mitgliedstaat unter bestimmten Voraussetzungen und nur unter Einhaltung eines besonderen Verfahrens die
Möglichkeit, Bauprodukte aus dem Markt zu nehmen, ihr Inverkehrbringen zu verbieten oder ihren freien Verkehr einzuschränken.
49      Hierzu trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, dass die förmliche Befassung des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen gemäß
Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/106 kein wirksames Mittel zur Gewährleistung der Sicherheit von Bauwerken sei, da dies zu
einer kompletten Streichung der betreffenden europäischen harmonisierten Normen und damit zu einem Handelsausschluss führen
würde. Die Verfahren nach Art. 4 Abs. 3, Art. 5 Abs. 2 und Art. 21 dieser Richtlinie könne die Kommission nicht anführen,
da sie in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 17. Oktober 2008 nicht angesprochen worden seien und es sich um freiwillige
Verfahren handele, die nur bei gänzlichem Fehlen einer europäischen harmonisierten Norm greifen könnten und nicht wie im vorliegenden
Fall bei punktuellen Lücken. Auch das Schutzklauselverfahren gemäß Art. 21 der Richtlinie hindere einen Mitgliedstaat nicht
daran, Harmonisierungslücken zu schließen, da es nicht präventiv eingesetzt werden könne. Zudem könne die Entscheidung darüber,
mit welcher technischen Lösung eine Lücke in einer europäischen harmonisierten Norm geschlossen werden müsse, nicht der Kommission
überlassen werden.
50      Hilfsweise trägt die Bundesrepublik Deutschland schließlich vor, dass die vorliegend streitigen deutschen Maßnahmen mit den
Artikeln des AEU-Vertrags zum freien Warenverkehr vereinbar seien. In diesem Sinne könnten die Maßnahmen nicht als Maßnahmen
mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen angesehen werden, da keine Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
vorliege. Jedenfalls seien die in der Bauregelliste B vorgesehenen Anforderungen an Bauprodukte, die von einer lückenhaften
europäischen harmonisierten Norm erfasst würden, durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt, insbesondere durch
das Ziel des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen sowie der Umwelt. Diese Maßnahmen, einschließlich derjenigen,
die sich auf die von den harmonisierten Normen EN 681‑2:2000, EN 13162:2008 und EN 13241‑1 erfassten Produkte bezögen, gingen
auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der verfolgten Ziele erforderlich sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
51      Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Hauptzweck der Richtlinie 89/106 darin besteht, Handelshemmnisse zu beseitigen,
indem die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass Bauprodukte innerhalb der Union frei vermarktet werden können. Zu
diesem Zweck werden in dieser Richtlinie die wesentlichen Anforderungen genannt, denen die Bauprodukte genügen müssen und
die mit harmonisierten Normen und nationalen Umsetzungsnormen, mit europäischen technischen Zulassungen und mit auf Unionsebene
anerkannten nationalen technischen Spezifikationen umgesetzt werden (Urteil Elenca, C‑385/10, EU:C:2012:634, Rn. 15 und die
dort angeführte Rechtsprechung).
52      Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 89/106 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten von der Brauchbarkeit der Produkte ausgehen, die so
beschaffen sind, dass die Bauwerke, für die sie verwendet werden, bei ordnungsgemäßer Planung und Bauausführung den wesentlichen
Anforderungen nach Art. 3 entsprechen, wenn diese Produkte die CE-Kennzeichnung tragen, aus der hervorgeht, dass sie sämtlichen
Bestimmungen dieser Richtlinie entsprechen.
53      Nach diesem Art. 4 Abs. 2 besagt die CE-Kennzeichnung, dass das Produkt, auf dem sie angebracht ist, sämtlichen Bestimmungen
der Richtlinie 89/106 einschließlich Art. 3 entspricht. Somit greift die Brauchbarkeitsvermutung ohne Weiteres.
54      Dieser Schluss wird durch die Erwägungsgründe 11 und 12 der Richtlinie 89/106 bestätigt, wonach von der Brauchbarkeit eines
Produkts auszugehen ist, wenn es mit einer harmonisierten Norm übereinstimmt und deshalb die CE-Kennzeichnung trägt, wobei
ein solches Produkt im gesamten Gebiet der Union frei verkehren und für den vorgesehenen Zweck frei verwendet werden kann.
55      Nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 89/106 dürfen die Mitgliedstaaten den freien Verkehr, das Inverkehrbringen und
die Verwendung von Produkten, die dieser Richtlinie entsprechen, auf ihrem Gebiet nicht behindern.
56      Die streitigen Produkte fallen somit unter das Verbot des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 89/106, so dass die Mitgliedstaaten
ihren freien Verkehr, ihr Inverkehrbringen und ihre Verwendung auf ihrem Gebiet nicht behindern dürfen.
57      Wie die Kommission ausführt, sieht die Richtlinie 89/106 zudem Verfahren vor, anhand deren die Mitgliedstaaten gegen harmonisierte
Normen vorgehen können, die ihrer Auffassung nach den Anforderungen der Art. 2 und 3 dieser Richtlinie nicht oder nicht mehr
entsprechen. Insbesondere kann ein Mitgliedstaat gemäß Art. 5 der Richtlinie die Überprüfung u. a. einer harmonisierten Norm
mit dem Ziel ihrer Streichung beantragen. Ebenso legt Art. 21 der Richtlinie die Schutzmaßnahmen fest, die ein Mitgliedstaat
ergreifen kann, wenn er zu der Auffassung gelangt ist, dass eine bestehende harmonisierte Norm lückenhaft sei.
58      Diese in der Richtlinie 89/106 vorgesehenen Verfahren können entgegen dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland nicht
als fakultativ angesehen werden, wenn ein Mitgliedstaat eine bestehende harmonisierte Norm für lückenhaft hält. Selbst in
einem solchen Fall kann ein Mitgliedstaat keine anderen als die in der Richtlinie 89/106 vorgesehenen einseitigen nationalen
Maßnahmen treffen, die den freien Verkehr von dieser harmonisierten Norm entsprechenden und daher mit der CE-Kennzeichnung
versehenen Bauprodukten beschränken.
59      Die Bundesrepublik Deutschland bestreitet im Übrigen nicht, dass die streitigen Maßnahmen, die in den zusätzlichen Anforderungen
hinsichtlich der Kennzeichnung der streitigen Produkte bestehen, weder auf der Grundlage der Art. 5 und 21 der Richtlinie
89/106 noch gemäß den darin vorgesehenen Verfahren erlassen wurden.
60      Jede andere Auslegung dieser Bestimmungen würde im Hinblick auf Bauprodukte, die unter eine europäische harmonisierte Norm
fallen, dazu führen, dass es einem Mitgliedstaat allein deshalb, weil er der Auffassung ist, die Sicherheit eines solchen
Produkts sei nicht ausreichend gewährleistet, gestattet wäre, Maßnahmen anzuordnen, die den freien Verkehr dieser Produkte
beschränkten, womit die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 89/106 in Frage gestellt würde.
61      Insoweit kann der von der Bundesrepublik Deutschland angeführte Umstand, dass es nach dem ersten Erwägungsgrund der Richtlinie
den Mitgliedstaaten obliegt, sicherzustellen, dass auf ihrem Gebiet die Bauwerke des Hoch- und des Tiefbaus derart entworfen
und ausgeführt werden, dass die Sicherheit der Menschen, der Haustiere und der Güter nicht gefährdet wird, zu keiner anderen
Bewertung führen. Dieser Erwägungsgrund kann nämlich nicht dahin verstanden werden, dass er den Mitgliedstaaten einen Kompetenzvorbehalt
einräumt, der ihnen gestatten würde, die in der Richtlinie 89/106 vorgesehenen Verfahren für die Überprüfung der harmonisierten
Normen zu umgehen.
62      Zum Hilfsvorbringen der Bundesrepublik Deutschland, die streitigen nationalen Maßnahmen seien mit den Artikeln des AEU-Vertrags
zum freien Warenverkehr vereinbar, genügt der Hinweis, dass eine nationale Maßnahme in einem Bereich, der auf Unionsebene
abschließend harmonisiert wurde, wie dies für die streitigen Produkte der Fall ist, anhand der Bestimmungen dieser Harmonisierungsmaßnahme
und nicht der des Primärrechts zu beurteilen ist (Urteil Kommission/Frankreich, C‑216/11, EU:C:2013:162, Rn. 27 und die dort
angeführte Rechtsprechung).
63      Nach alledem ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 2 und
Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 89/106 verstoßen hat, dass sie durch die Bauregellisten, auf die die Bauordnungen der Bundesländer
verweisen, zusätzliche Anforderungen für den wirksamen Marktzugang und die Verwendung von Bauprodukten in Deutschland gestellt
hat, die von den harmonisierten Normen EN 681-2:2000 („Elastomer-Dichtungen – Werkstoff-Anforderungen für Rohrleitungs-Dichtungen
für Anwendungen in der Wasserversorgung und Entwässerung – Teil 2: Thermoplastische Elastomere“), EN 13162:2008 („Wärmedämmstoffe
für Gebäude – Werkmäßig hergestellte Produkte aus Mineralwolle [MW] – Spezifikation“) und EN 13241-1 („Tore – Produktnorm
– Teil 1: Produkte ohne Feuer- und Rauchschutzeigenschaften“) erfasst wurden und mit der CE-Kennzeichnung versehen waren.
Kosten
64      Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten
zu verurteilen. Da die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission
die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zehnte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.      Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 89/106/EWG
des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bauprodukte
in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 geänderten
Fassung verstoßen, dass sie durch die Bauregellisten, auf die die Bauordnungen der Bundesländer verweisen, zusätzliche Anforderungen
für den wirksamen Marktzugang und die Verwendung von Bauprodukten in Deutschland gestellt hat, die von den harmonisierten
Normen EN 681-2:2000 („Elastomer-Dichtungen – Werkstoff-Anforderungen für Rohrleitungs-Dichtungen für Anwendungen in der Wasserversorgung
und Entwässerung – Teil 2: Thermoplastische Elastomere“), EN 13162:2008 („Wärmedämmstoffe für Gebäude – Werkmäßig hergestellte
Produkte aus Mineralwolle [MW] – Spezifikation“) und EN 13241-1 („Tore – Produktnorm – Teil 1: Produkte ohne Feuer- und Rauchschutzeigenschaften“)
erfasst wurden und mit der CE-Kennzeichnung versehen waren.
2.      Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten.
Unterschriften
* Verfahrenssprache: Deutsch.