# Korean Constitutional Court Decision

## Case Information
**Case ID:** 169341
**Case Number:** 2019헌마919
**Case Name:** 수용자 서신 개봉ㆍ열람 행위 위헌확인
**Decision Date:** 2021.09.30
**Case Type:** 헌마

## Legal Details
**Judged Article:** nan
**Reference Articles:** 구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16925호로 개정되기 전의 것) 제43조 제3항ㆍ제4항ㆍ제5항ㆍ제6항ㆍ제8항, 제92조 제1항
구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정되고, 2020. 8. 5. 대통령령 제30909호로 개정되기 전의 것) 제65조 제2항
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정된 것) 제67조
**Reference Cases:** 가. 헌재 2001. 11. 29. 99헌마713, 판례집 13-2, 739, 747헌재 2012. 2. 23. 2009헌마333, 판례집 24-1상, 280, 287-288헌재 2019. 6. 28. 2012헌마191등, 판례집 30-1하, 564, 576
나. 헌재 2010. 12. 28. 2009헌가30, 판례집 22-2하, 545, 557헌재 2019. 9. 26. 2017헌마1209, 판례집 31-2상, 340, 353

## Case Summary
가. 피청구인의 서신개봉행위는 법령상 금지되는 물품을 서신에 동봉하여 반입하는 것을 방지하기 위하여 구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(이하 ‘형집행법’이라 한다) 제43조 제3항 및 구 형집행법 시행령 제65조 제2항에 근거하여 수용자에게 온 서신의 봉투를 개봉하여 내용물을 확인한 행위로서, 교정시설의 안전과 질서를 유지하고 수용자의 교화 및 사회복귀를 원활하게 하기 위한 것이다. 
개봉하는 발신자나 수용자를 한정하거나 엑스레이 기기 등으로 확인하는 방법 등으로는 금지물품 동봉 여부를 정확하게 확인하기 어려워, 입법목적을 같은 정도로 달성하면서, 소장이 서신을 개봉하여 육안으로 확인하는 것보다 덜 침해적인 수단이 있다고 보기 어렵다. 또한 서신을 개봉하더라도 그 내용에 대한 검열은 원칙적으로 금지된다. 따라서 서신개봉행위는 청구인의 통신의 자유를 침해하지 아니한다. 

나. 피청구인의 문서열람행위는 형집행법 시행령 제67조에 근거하여 법원 등 관계기관이 수용자에게 보내온 문서를 열람한 행위로서, 문서 전달 업무에 정확성을 기하고 수용자의 편의를 도모하며 법령상의 기간준수 여부 확인을 위한 공적 자료를 마련하기 위한 것이다. 
수용자 스스로 고지하도록 하거나 특별히 엄중한 계호를 요하는 수용자에 한하여 열람하는 등의 방법으로는 목적 달성에 충분하지 않고, 다른 법령에 따라 열람이 금지된 문서는 열람할 수 없으며, 열람한 후에는 본인에게 신속히 전달하여야 하므로, 문서열람행위는 청구인의 통신의 자유를 침해하지 아니한다.

## Issues
가. 피청구인 교도소장이 청구인에게 온 서신을 개봉한 행위가 청구인의 통신의 자유를 침해하는지 여부(소극)
나. 피청구인 교도소장이 법원, 검찰청 등이 청구인에게 보낸 문서를 열람한 행위가 청구인의 통신의 자유를 침해하는지 여부(소극)

## Full Text
[당 사 자]
청 구 인류○○
국선대리인 변호사 최성중
피청구인○○교도소장
[주    문]
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
[이    유]
1. 사건개요
가. 청구인은 2016. 10. 20. 사기 등으로 징역형이 확정되고, 그 외에도 전자금융거래법위반죄 등으로 벌금형을 선고받아 2019. 8. 4. 징역형의 집행을 마치고 2019. 8. 5. 벌금형에 대한 노역장 유치명령의 집행을 위해 ○○교도소에 수용되었다가 2019. 10. 29. 출소하였다.

나. 청구인은 ○○교도소 수용 중에 피청구인 등을 상대로 수용자의 처우와 관련한 여러 권력적 사실행위 및 정보비공개결정 등에 대하여 취소소송을 제기하고 변호사와 서신으로 의사소통하며 소송을 진행하였다. 
이 시기에 피청구인은, ① 대한법률구조공단으로부터 청구인에게 발송되어 2019. 2. 7., 2019. 3. 12., 2019. 4. 10., 2019. 4. 18., 2019. 5. 27., 2019. 6. 5., 2019. 7. 5. 각 ○○교도소에 도달한 총 7건의 서신 및 국가인권위원회로부터 청구인에게 발송되어 2019. 8. 9. ○○교도소에 도달한 1건의 서신을 개봉하였고, ② ○○교도소에 2019. 6. 26. 도달한 수원지방검찰청의 정보공개결정통지서 및 수원지방법원의 판결문, 2019. 6. 28. 도달한 수원고등검찰청 행정심판위원회의 국선대리인선임결정서, 2019. 7. 1. 도달한 서울고등법원 송달 ‘항소이유에 대한 답변서’, 2019. 7. 15. 도달한 수원고등검찰청 행정심판위원회 송달 ‘피청구인(수원지방검찰청) 답변서’ 등 총 5건의 문서를 열람하였다.

다. 청구인은 피청구인의 위와 같은 행위가 청구인의 사생활의 비밀과 자유, 통신의 비밀, 공정한 재판을 받을 권리 등을 침해한다고 주장하며 2019. 8. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ① 피청구인이 대한법률구조공단으로부터 청구인에게 발송되어 2019. 2. 7., 2019. 3. 12., 2019. 4. 10., 2019. 4. 18., 2019. 5. 27., 2019. 6. 5., 2019. 7. 5.에 각 ○○교도소에 도달한 총 7건의 서신 및 국가인권위원회로부터 청구인에게 발송되어 2019. 8. 9. ○○교도소에 도달한 1건의 서신을 개봉한 행위(이하 이를 합하여 ‘서신개봉행위’라 한다), ② 피청구인이 ○○교도소에 2019. 6. 26. 도달한 수원지방검찰청의 정보공개결정통지서 및 수원지방법원의 판결문, 2019. 6. 28. 도달한 수원고등검찰청 행정심판위원회의 국선대리인선임결정서, 2019. 7. 1. 도달한 서울고등법원 송달 ‘항소이유에 대한 답변서’, 2019. 7. 15. 도달한 수원고등검찰청 행정심판위원회 송달 ‘피청구인(수원지방검찰청) 답변서’ 등 총 5건의 문서를 열람한 행위(이하 이를 합하여 ‘문서열람행위’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 다음과 같다.

[관련조항]
구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16925호로 개정되기 전의 것)
제43조(서신수수) ③ 소장은 수용자가 주고받는 서신에 법령에 따라 금지된 물품이 들어 있는지 확인할 수 있다.
④ 수용자가 주고받는 서신의 내용은 검열받지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 그러하지 아니하다.
1.서신의 상대방이 누구인지 확인할 수 없는 때
2.「형사소송법」이나 그 밖의 법률에 따른 서신검열의 결정이 있는 때
3. 제1항 제2호 또는 제3호에 해당하는 내용이나 형사 법령에 저촉되는 내용이 기재되어 있다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 때
4. 대통령령으로 정하는 수용자 간의 서신인 때
⑤ 소장은 제3항 또는 제4항 단서에 따라 확인 또는 검열한 결과 수용자의 서신에 법령으로 금지된 물품이 들어 있거나 서신의 내용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 발신 또는 수신을 금지할 수 있다.
1. 암호ㆍ기호 등 이해할 수 없는 특수문자로 작성되어 있는 때
2. 범죄의 증거를 인멸할 우려가 있는 때
3. 형사 법령에 저촉되는 내용이 기재되어 있는 때
4. 수용자의 처우 또는 교정시설의 운영에 관하여 명백한 거짓사실을 포함하고 있는 때
5. 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 때
6. 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 때
7. 시설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 때
⑥ 소장이 서신을 발송하거나 교부하는 경우에는 신속히 하여야 한다.
⑧ 서신발송의 횟수, 서신 내용물의 확인방법 및 서신 내용의 검열절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제92조(금지물품) ① 수용자는 다음 각 호의 물품을 소지하여서는 아니 된다. 
1.마약ㆍ총기ㆍ도검ㆍ폭발물ㆍ흉기ㆍ독극물, 그 밖에 범죄의 도구로 이용될 우려가 있는 물품
2.무인비행장치, 전자ㆍ통신기기, 그 밖에 도주나 다른 사람과의 연락에 이용될 우려가 있는 물품
3.주류ㆍ담배ㆍ화기ㆍ현금ㆍ수표, 그 밖에 시설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 물품
4.음란물, 사행행위에 사용되는 물품, 그 밖에 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 물품
구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정되고, 2020. 8. 5. 대통령령 제30909호로 개정되기 전의 것)
제65조(서신 내용물의 확인) ② 소장은 수용자에게 온 서신에 금지물품이 들어 있는지를 개봉하여 확인할 수 있다.
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정된 것)
제67조(관계기관 송부문서) 소장은 법원ㆍ경찰관서, 그 밖의 관계기관에서 수용자에게 보내온 문서는 다른 법령에 특별한 규정이 없으면 열람한 후 본인에게 전달하여야 한다.

3. 청구인의 주장 
가. 청구인은 마약류사범ㆍ조직폭력사범 등 특수한 유형의 수용자에 해당하지 않고, 피청구인이 개봉한 서신은 소송대리인인 변호사 등이 보내온 서신으로서 금지물품이 동봉되어 있을 가능성도 극히 낮았다. 그럼에도 피청구인은 청구인에게 온 서신을 절차나 방법에 별다른 제한도 없이 개봉하였으므로, 피청구인의 서신개봉행위는 청구인의 사생활의 비밀과 자유, 통신의 비밀, 개인정보자기결정권 등을 침해한다.

나. 수용시설 운영을 위하여 법원 등 관계기관이 수용자에게 보내온 문서의 내용을 확인할 필요가 있다고 하더라도, 이는 수용자 본인으로 하여금 필요시 통지하도록 하거나, 본인 입회하에 열람하는 등 덜 침해적인 방법으로도 가능하다. 그런데 피청구인은 이러한 조치 없이 법원 등 관계기관이 수용자에게 송부한 문서를 직접 열람하여 사실상 검열이 가능한 상태로 청구인에게 전달하였다. 이와 같은 피청구인의 문서열람행위는 청구인의 사생활의 비밀과 자유, 통신의 비밀, 개인정보자기결정권 등을 침해한다. 

다. 서신개봉행위 및 문서열람행위는 수용자가 교정시설 내의 부당한 처우 등을 다투는 소 제기 등을 하는 경우에도 교정시설의 장(이하 ‘소장’이라 한다)이 그에 관한 서신 및 문서의 내용을 지득할 수 있도록 함으로써 법률상의 권리를 행사하고자 하는 수용자에게 위축효과를 발생시키므로, 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다. 

4. 판단
가. 개봉과 열람의 의의
구 행형법시행령(1995. 8. 26. 대통령령 제14756호로 개정되고, 2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 행형법시행령’이라 한다)은 제64조에서 "소장은 법원 기타 공무소로부터 수용자에게 송부되어온 문서는 이를 개봉한 후 본인에게 교부하여야 한다."라고 규정하고 있었다. 그런데 구 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16925호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 형집행법’이라 한다) 제43조 제4항에서 서신의 검열을 원칙적으로 금지하면서, ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령’(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정된 것, 이하 ‘형집행법 시행령’이라 한다) 제67조는 구 행형법시행령 제64조의 ‘개봉’을 ‘열람’으로 개정함으로써 수용자의 권익 보호와 호송 준비 등을 위하여 그 내용의 요지를 확인할 필요가 있는 문서는 소장이 먼저 열람하도록 하였다. 
형집행법 시행령 제67조에 따르면, 법원, 경찰관서 등의 수사기관, 그 밖에 국가ㆍ지방자치단체ㆍ공공단체 등의 기관으로서 수용자의 법적 지위 및 처우와 관련이 있고 그 접수증명이 필요한 문서나 출정ㆍ이송 등 수용시설 외부로의 이동과 관련된 문서를 송부할 가능성이 있는 기관(이하 ‘법원 등 관계기관’이라 한다)이 보내온 문서는 다른 법령에 특별한 규정이 없으면 소장이 먼저 열람한 후 본인에게 전달하여야 한다. 
위와 같은 개정의 취지를 고려할 때, 형집행법 시행령에서 ‘개봉’이란 봉투를 열어 단순히 내용물을 확인하는 행위를 의미하는 반면, ‘열람’이란 개봉에서 더 나아가 구체적 내용의 일부 또는 전부를 지득하는 행위를 의미한다. 소장이 형집행법 시행령 제67조에 따라 문서를 열람한 후에는 예외 없이 본인에게 전달하여야 하고, 문서의 내용을 심사하여 전달 여부를 결정할 권한은 갖지 못하므로, 형집행법 시행령 제67조의 ‘열람’은 구 형집행법 제43조 제4항 단서에 따라 예외적으로 허용되는 ‘검열’과는 차이가 있다.

나. 서신개봉행위에 대한 판단 
(1) 쟁점
(가) 헌법 제18조는 "모든 국민은 통신의 비밀을 침해받지 아니한다."라고 규정하여 통신의 비밀보호를 그 핵심내용으로 하는 통신의 자유를 기본권으로 보장하고 있다(헌재 2018. 6. 28. 2012헌마191등 참조). 피청구인은 청구인에게 온 서신을 개봉함으로써 통신의 내용 등이 공개될 수 있는 상태에 놓이게 하였으므로, 서신개봉행위는 청구인의 통신의 자유를 제한한다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌마333 참조).

(나) 청구인은 피청구인의 서신개봉행위가 통신의 자유를 침해함과 동시에 사생활의 비밀과 자유도 침해한다는 취지로 주장한다. 그러나 사생활의 비밀과 자유에 포섭될 수 있는 사적 영역에 속하는 통신의 자유는 헌법이 제18조에서 별도의 기본권으로 보장하고 있으므로, 통신의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 사생활의 비밀과 자유 침해 여부에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌가30; 헌재 2019. 9. 26. 2017헌마1209 참조). 

(다) 청구인은 피청구인의 서신개봉행위가 공정한 재판을 받을 권리 및 개인정보자기결정권을 침해한다고도 주장한다. 그러나 피청구인은 청구인에게 온 서신을 개봉하였을 뿐, 청구인의 재판상 권리 행사에 영향을 미칠 의사로 서신의 내용을 열람하거나 청구인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 정보를 수집ㆍ보관하였다고 볼 근거가 없으므로, 피청구인의 서신개봉행위로 인해 청구인의 공정한 재판을 받을 권리 및 개인정보자기결정권이 제한된다고 볼 수 없다. 

(라) 따라서 이하에서는 피청구인의 서신개봉행위가 청구인의 통신의 자유를 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다. 

(2) 통신의 자유 침해 여부 
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 
서신개봉행위는 마약ㆍ독극물ㆍ흉기 등 범죄에 이용될 우려가 있는 물품, 전자ㆍ통신기기 등 도주나 다른 사람과의 연락에 이용될 우려가 있는 물품, 담배ㆍ현금ㆍ수표 등 교정시설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 물품 및 음란물 등 수용자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 물품 등 법령상 금지되는 물품(구 형집행법 제92조 참조)을 서신에 동봉하여 반입하는 것을 방지하기 위하여, 구 형집행법 제43조 제3항 및 구 형집행법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정되고, 2020. 8. 5. 대통령령 제30909호로 개정되기 전의 것) 제65조 제2항에 근거하여 소장이 수용자에게 온 서신의 봉투를 개봉하여 내용물을 확인한 행위이다.
이는 교정시설의 안전과 질서를 유지하고, 수용자의 교화 및 사회복귀를 원활하게 하기 위한 것으로서 그 목적이 정당하고, 서신을 개봉하여 내용물을 확인하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기에 적합한 수단이다. 따라서 서신개봉행위는 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

(나) 침해의 최소성
청구인은, 변호사 등이 보내온 서신은 금지물품이 들어있을 가능성이 낮으므로 개봉 대상에서 제외하는 방법, 조직폭력범이나 마약범 등과 같이 특별히 엄중한 계호를 요하는 수용자에 한하여 개봉하는 방법, 엑스레이 등 기기를 사용하는 방법, 본인의 입회하에 개봉함으로써 제3자가 내용을 지득할 수 없도록 하는 방법 등 덜 침해적인 방법으로도 충분히 목적을 달성할 수 있다고 주장한다. 
그러나 변호사 등이 보내온 서신을 개봉 대상에서 제외할 경우, 변호사 등이 보내는 서신으로 가장하여 발송함으로써 금지물품 반입을 시도하는 탈법수단으로 이용될 우려가 있다(헌재 2001. 11. 29. 99헌마713 참조). 한편, 변호사 등이 보내온 서신을 개봉하더라도, 미결수용자와 변호인 간에 주고받는 서신은 상대방이 변호인임을 확인할 수 없는 경우를 제외하고는 일절 검열할 수 없고(구 형집행법 제84조 제3항 참조), 수형자와 변호사 간에 주고받는 서신의 경우에도 예외적 검열사유에 해당하지 않는 이상 서신 내용의 검열은 금지되므로(구 형집행법 제43조 제4항 참조), 사익의 침해를 최소화하기 위한 장치가 마련되어 있다.
또한, 형집행법이 수용자로 하여금 소지를 금지하는 물품에는 마약이나 총기뿐만 아니라 전자기기, 현금 등과 같이 범죄의 종류와 상관없이 일반적으로 수용자 누구나 취득하고자 할 만한 물품들이 포함되므로, 특정 범죄에 관련된 수용자만으로 규율의 범위를 한정한다면 입법목적을 충분히 달성하기 어렵다. 더욱이, 공동생활을 하는 수용시설의 특성상 일단 수용시설 내로 반입된 물건은 이를 직접 수령한 특정 수용자뿐만 아니라 다른 수용자에 의해서 사용될 가능성도 배제할 수 없고, 의도적으로 다른 사람의 명의를 빌려 서신을 수령함으로써 금지물품 확인을 회피할 우려도 있으므로, 수용자 중 일부만을 대상으로 서신을 개봉하여 확인하는 것은 수용시설의 안전과 질서 유지라는 목적을 달성하기에 충분하지 않다.
나아가 엑스레이 등 기기를 통한 검색 역시 간접적이고 불완전한 검색방법으로서 금지물품의 수수가 갈수록 지능화되고 있는 등의 사정을 고려하면 입법목적 달성에 충분한 방법이라고 보기 어렵다. 특히, 금지물품 중 음화, 종이의 형태로 펼쳐진 담배, 마약 등은 엑스레이 등 기기를 통해 식별하기 어렵기 때문에 육안으로 확인하는 것이 불가피하다. 수용자의 입회하에 확인하는 방법은, 서신 개봉 절차가 수용자 입회 일정 조율과 계호 등을 요하는 복잡한 절차가 되어 교도행정 업무가 지나치게 가중되고 수용자의 반발 등으로 불필요한 행정력의 낭비가 예상되며, 개봉 현장에서 금지물품을 이용한 안전사고 등의 우려도 있다. 
따라서 소장이 모든 서신을 일괄적으로 개봉하여 금지물품 동봉 여부를 확인한 뒤에 수용자 본인에게 전달하는 방법 외에 덜 침해적인 수단이 있다고 보기 어려우므로, 서신개봉행위는 침해의 최소성이 인정된다. 

(다) 법익의 균형성
피청구인의 서신개봉행위를 통해 달성하려는 수용시설의 안전과 질서 유지라는 공익은 매우 중대한 반면, 청구인에게 온 서신을 개봉하더라도 그 내용에 대한 검열은 원칙적으로 금지되므로(구 형집행법 제43조 제4항 참조), 피청구인이 서신을 개봉하여 금지물품 동봉 여부를 확인하는 행위가 청구인의 사익에 미치는 부정적인 영향은 크지 않다. 따라서 피청구인의 서신개봉행위는 법익의 균형성을 갖추었다.

(라) 소결
서신개봉행위는 청구인의 통신의 자유를 침해하지 않는다. 

다. 문서열람행위에 대한 판단 
(1) 쟁점 
(가) 피청구인은 법원 등 관계기관이 수용자인 청구인에게 보내온 문서의 내용을 형집행법 시행령 제67조에 근거하여 열람한 후 본인에게 전달함으로써 통신의 상대방 및 내용이 청구인 본인의 의사에 반하여 공개되는 결과를 초래하였으므로, 문서열람행위는 청구인의 통신의 자유를 제한한다. 

(나) 청구인은 피청구인의 문서열람행위가 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다고 주장한다. 그러나 피청구인의 문서열람행위에 대하여 통신의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 사생활의 비밀과 자유 침해 여부에 관하여는 별도로 판단하지 않는다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌가30; 헌재 2019. 9. 26. 2017헌마1209 참조). 아울러 피청구인은 단지 문서를 열람한 후 전달하고, 접수증명에 필요한 문서의 제목이나 송달일 등 형식적인 사항을 기록해두었을 뿐, 문서의 내용 중에서 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 특정 정보를 수집하거나 보관하였다고 볼 수 없다. 피청구인의 문서열람행위로 인하여 청구인의 개인정보가 교정시설 측에 공개될 수 있으나, 이 부분의 위헌성 여부에 대한 판단은 통신의 자유 침해 여부 판단에 포함된다. 따라서 개인정보자기결정권 침해 여부에 대해서는 별도로 살펴보지 아니한다. 

(다) 청구인은 피청구인의 문서열람행위가 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고도 주장한다. 그러나 열람의 대상이 된 문서가 법원에서 보내온 소송관계서류인 경우에도, 심판대상조항에 따라 열람의 대상이 되는 문서는 법원에서 수용자에게 보내온 문서일 뿐, 수용자가 법원에 제출하는 문서는 해당되지 않고, 나아가 소장은 문서를 열람한 후 그대로 수용자에게 전달하여야 한다. 또한, 법원에서 수용자에게 송부하는 문서는 소장 등 교정시설 측이 소송상대방인 경우에는 소송당사자로서 당연히 열람할 수 있는 문서가 대부분일 것이고, 그렇지 않은 경우에는 당해 소송에서 제3자에 불과한 소장이 법원에서 수용자에게 송부한 문서를 열람한다고 하더라도 해당 재판에 어떠한 영향을 끼친다고 보기 어렵다. 
결국 어느 경우에든 피청구인의 문서열람행위로 인하여 수용자 본인이 재판에서 행사할 수 있는 권리의 실체적인 내용이나 권리 행사의 구체적인 양태 등은 전혀 달라지지 않으므로, 문서열람행위는 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 제한한다고 보기 어렵다.

(라) 따라서 이하에서는 피청구인의 문서열람행위가 청구인의 통신의 자유를 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다. 

(2) 통신의 자유 침해 여부 
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
구금과 격리를 목적으로 하는 수용시설의 특성상 수용자가 직접 외부와 서신을 주고받을 수는 없으므로, 소장이 서신을 한꺼번에 수령한 뒤 개별 수용자에게 교부하는 것은 불가피하다. 소장은 수용자 앞으로 도달한 우편물 일체를 수령하여 구 형집행법 제43조 등 관련법령에 따라 금지물품 동봉 여부를 확인하고 검열 대상에 해당할 경우 검열한 뒤 전달하는 업무를 담당한다. 
특히, 수용자에게 발송된 서신이 소송관계서류인 경우에는 소장이 송달에 관한 법정대리인의 지위에 있으며(형사소송법 제65조, 민사소송법 제182조 등 참조), 소송이나 행정심판 절차 외에 각종 행정청의 처분이나 공공기관의 통지도 수용자의 종전 주소지가 아닌 수용시설을 주소로 하여 발송되는 경우가 많다. 소장이 수령함으로써 송달의 효과가 발생하는 소송관계서류는 물론, 처분이 있음을 알게 된 날로부터 제소기간이 진행하는 각종 통지 등의 경우에도 송달의 정확성을 도모하고 추후 송달일자 및 제소기간 등에 관하여 분쟁이 발생할 경우에 대비하기 위하여 문서의 명칭과 송달일자 등 형식적 사항에 관하여 객관적인 기록을 남겨둘 필요가 있다. 또한, 변론기일통지서 등 수용자가 수용시설 외부로 이동하여야 하는 사정이 담긴 문서가 송달되는 경우에 소장이 그 일정을 미리 파악하면 계호인력 배치 등 필요한 조치를 신속히 할 수 있다.
따라서 형집행법 시행령 제67조에 근거한 피청구인의 문서열람행위는 법원 등 관계기관에서 보내온 문서를 수용자에게 전달하는 소장의 소관업무에 정확성을 기하고 수용자의 편의를 도모하며 법령상의 기간준수 여부 확인을 위한 공적 자료를 마련하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정되고, 수단의 적합성도 인정된다.

(나) 침해의 최소성
1) 피청구인은 형집행법 시행령 제67조에 따라 법원 등 관계기관이 청구인에게 보내온 문서 일체를 종류에 관계없이 모두 열람할 수 있으나, 다수의 수용자에게 다양한 기관에서 발송되는 수많은 문서를 그 종류에 따라 일일이 분류하는 것이 현실적으로 매우 어렵다는 점을 고려하면, 그 필요성과 합리성을 인정할 수 있다. 또한, 형집행법 시행령 제67조는 다른 법령에 열람을 금지하는 특별한 규정이 없는 경우에 한하여 열람할 수 있도록 규정하고 있으므로, 다른 법령에 따라서 피청구인이 그 내용을 알게 되는 것이 부적절한 문서를 열람하는 것은 불가능하다. 
한편, 열람한 문서가 민사소송법 등에 따른 송달문서인 경우 소장은 이를 수용자에게 곧바로 전달할 의무가 있고(민사소송규칙 제50조 제1항 참조), 그 외의 경우에도 소장은 서신을 신속히 내어주어야 하므로(구 형집행법 제43조 제6항 참조), 소장의 문서열람행위로 인하여 수용자가 문서를 전달받지 못하거나 전달이 지연될 염려는 거의 없다. 오히려 수용자는 소장의 문서열람행위로 인하여 법원 등 관계기관이 보낸 문서를 정확하게 전달받고 사후적으로도 그 송달 관계를 용이하게 입증할 수 있다.

2) 청구인은, 법원 등 관계기관에서 발송한 문서가 교정시설의 수용기록에 필요한 경우 수용자 스스로 이를 고지하도록 하거나, 조직폭력범, 마약범 등과 같이 특별히 엄중한 계호를 요하는 수용자에 한해서만 열람할 수 있도록 하거나, 수용자 본인 입회하에 열람하는 등 덜 침해적인 방법이 가능하다고 주장한다.
그러나 앞서 살펴본 바와 같이 법원 등 관계기관이 송부한 문서는 소송상 송달의 효과 발생이나 처분에 대한 제소기간의 기산점 등 각종 법률효과에 직접 관련되므로 그 송달 관계를 정확히 하고 객관적인 기록을 남겨둘 필요가 있는데, 수용자 본인이 직접 열람한 뒤 통보하도록 하거나 일부 수용자만을 대상으로 열람하는 것만으로는 그러한 목적을 달성하기 어렵다. 한편, 수용자의 입회하에 열람하도록 하는 방법은 결과적으로 소장이 문서를 열람하여 그에 대한 기본적인 정보를 지득할 수 있다는 점에서 차이가 없으므로 특별히 덜 침해적인 방법이라고 보기 어려운 반면, 입회를 위한 시간 배정, 이동, 입회 시의 감독업무 등이 추가되어 수용업무를 불필요하게 가중하고, 문서 개봉 시에 사용되는 칼 등 위험한 물건을 이용한 사고 발생이나 다른 수용자에게 발송된 문서를 잘못 열람하여 발생하는 사생활 침해 등 각종 부작용의 우려가 있다. 그러므로 목적을 동일한 정도로 달성할 수 있는 덜 침해적인 수단이 있다고 보기 어렵다. 

3)따라서 피청구인의 문서열람행위는 침해의 최소성을 충족한다. 

(다) 법익의 균형성 
법원 등 관계기관이 수용자에게 보내온 문서를 소장이 열람함으로써 소송관계서류 및 처분에 관한 통지를 비롯하여 법원 등 관계기관이 발송한 문서를 정확히 전달하여 수용자들의 소송상 지위 기타 법률관계에 불이익이나 혼선이 발생하지 않도록 하는 것은 중대한 공익인 반면, 앞서 살펴본 바와 같이 소장이 문서를 열람한 후에는 반드시 수용자 본인에게 신속하게 그대로 전달하여야 하므로 이로 인한 사익 침해는 최소화되어 있다. 따라서 피청구인의 문서열람행위는 법익의 균형성을 갖추었다. 

(라) 소결
문서열람행위는 청구인의 통신의 자유를 침해하지 않는다. 

5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관   유남석  이선애  이석태  이은애  이종석  이영진  김기영  문형배  이미선