# Korean Constitutional Court Decision

## Case Information
**Case ID:** 178471
**Case Number:** 2020헌라4
**Case Name:** 해남군과 진도군 간의 권한쟁의
**Decision Date:** 2022.10.27
**Case Type:** 헌라

## Legal Details
**Judged Article:** nan
**Reference Articles:** 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제63조
양식산업발전법(2019. 8. 27. 법률 제16568호로 제정된 것) 제10조 제1항 제1호, 제17조 제1항, 제2항
양식산업발전법 부칙(2019. 8. 27. 법률 제16568호) 제1조, 제5조 제1항
**Reference Cases:** 2006헌라7
2000헌라2

## Case Summary
1. 권한쟁의심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 60일 이내에 청구하여야 한다. 기록에 의하면 청구인과 피청구인은 1994년 만호해역에서 김양식업에 관한 분쟁이 발생하자 그 해역을 절반으로 나누어 양군 소속 어민들이 양식하도록 잠정적으로 합의하여 어업면허처분이 이루어진 사실, 이후 일련의 종전 어업면허처분 및 연장허가처분에 따른 면허기간이 만료되기에 이르자 피청구인은 2020년 이 사건 어업면허처분을 한 사실, 이 사건 어업면허처분 이전에 진도군수협은 해남군수협에 종전 어업면허처분 만료시까지 설치되어 있는 시설물을 모두 철거해 달라는 통보를 하고 해남군수협은 그 만료일 이후에도 계속 어업활동을 할 수 있도록 협조해달라는 요청을 한 사실이 인정된다. 또한 청구인 소속 어민들은 진도군수협을 상대로 법원에 어업권행사계약의 이행을 구하는 소를 제기하면서 이 사건 어업면허처분 사실을 인지하여 이를 법원에 서증으로 제출한 사실, 전라남도지사의 주재로 2020년 8월 10일 이루어진 분쟁조정 간담회에는 해남군 해양수산과장 및 진도군 수산지원과장 등이 참여하였는데, 해당 간담회에서 피청구인측은 해역의 반환을 요청하고, 청구인측은 어업인들의 생계를 고려하여 원만한 해결을 요청한 사실도 인정된다. 이와 같은 사실에 비추어 보면, 청구인으로서는, 늦어도 분쟁조정 간담회가 이루어진 2020년 8월 10일 경에는, 만호해역에 대한 종래의 어업면허처분 및 연장허가처분이 2020년 6월 종료될 것이며 그에 대한 피청구인의 후속 어업면허처분이 그 무렵 이루어질 것임을 알았다고 할 것인바, 그로부터 60일 이후에 이루어진 이 사건 어업면허처분에 대한 심판청구는 청구기간 도과로 부적법하다. 2. 장래처분에 대한 권한쟁의심판은 원칙적으로 허용되지 아니하나, 그 장래처분이 확실하게 예정되어 있고 그로 인해 청구인의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 큰 경우에만 예외적으로 허용된다. 양식산업발전법 제17조 제2항은, 기존 어업면허의 유효기간이 만료된 날부터 10년의 범위에서 연장을 허가하지만, 같은 법 제17조 제1항 단서 각 호 및 제26조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 경우에는 허가하지 않을 수 있다고 규정하므로, 그와 같이 다양한 연장불허가사유가 있음을 고려할 때 청구인이 주장하는 피청구인의 장래처분이 확실하게 예정되어 있다고 보기 어렵다. 또한 이 사건 어업면허처분의 면허기간은 2030년 6월까지이므로, 가사 이에 관한 장래처분이 이루어진다하더라도 10년 후의 상황까지 미리 상정하여 청구인의 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 장래처분에 대한 심판청구도 부적법하다. 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이미선의 장래처분에 대한 반대의견이 사건 어업면허처분의 면허기간은 2030년 6월까지이다. 기존 수산업법과 현행 양식산업발전법은, 어업면허의 유효기간을 10년으로 하되, 특별한 사정이 없으면 이를 10년 범위에서 연장허가해야 한다고 규정하여, 연장허가처분을 기속행위로 규정하고 있다. 또한 1994년 양군 소속 어민들 사이에서 김양식업에 관한 분쟁이 발생한 이후, 청구인과 피청구인은 만호해역에 대한 관할권한이 서로 자신에게 있다고 주장하며 그에 관한 어업권 설정 및 연장에 관한 잠정적 합의ㆍ분쟁ㆍ소송을 현재까지 반복하고 있다. 이와 같은 관련조항의 내용 및 분쟁의 경위에 비추어보면, 특단의 사정이 없는 한, 이 사건 어업면허처분의 면허기간이 만료되는 시점인 2030년 6월에는 피청구인의 연장허가처분, 즉 장래처분이 확실하게 예정되어 있고, 그로 인해 청구인의 자치권한이 침해될 위험성이 있다. 또한 이미 만호해역의 관할권한에 다툼이 발생한 이상, 2030년 6월을 기다려 권한쟁의심판을 청구하도록 하는 것보다, 장래처분에 대한 심판청구를 허용함으로써 청구인의 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 크다. 따라서 장래처분에 대한 심판청구는 적법하다.

## Issues
1. 피청구인의 2020. 5. 13.자 및 2020. 7. 1.자 어업면허처분(이하 ‘이 사건 어업면허처분’이라 한다)에 대한 권한쟁의심판이 그 사유가 있음을 안 날부터 60일의 청구기간을 준수하였는지 여부(소극)2. 피청구인의 장래처분에 대한 권한쟁의심판청구의 적법 여부(소극)

## Full Text
【당 사 자】
청 구 인	해남군
대표자 군수 명현관
대리인 법무법인 해마루	담당변호사 지기룡 외 3인	변호사 김의환 외 2인
피청구인	진도군
대표자 군수 김희수
대리인 법무법인(유한) 세종담당변호사 민일영 외 7인
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인과 피청구인은 모두 전라남도에서 남해안을 바라보며 해안선을 동서로 대향하여 위치하는 지방자치단체이다.
나. 청구인이 자신의 관할구역이라고 주장하는 공유수면은 [별지] 도면 표시 1부터 21 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 동쪽 해역이다. 이는 청구인의 해안선에서 볼 때 서쪽 해역이고, 피청구인의 해안선에서 볼 때 동쪽 해역에 해당한다.
다. 피청구인은, 청구인과 피청구인 사이의 해역에 2020. 5. 13.자 어업면허처분(면허번호 제11571-11584호) 및 2020. 7. 1.자 어업면허처분(면허번호 제11593 -11604호)을 공고하였다(위 어업면허처분이 이루어진 해역을 ‘만호해역 또는 마로해역’이라 한다).
라. 이에 청구인은, [별지] 도면 표시 1부터 21 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 동쪽 해역은 청구인의 관할구역이므로, 피청구인의 위 어업면허처분 중 ‘면허번호 제11571-11584호 및 제11597-11598호’에 관한 부분이 청구인의 자치권한을 침해하여 무효이며, 위 어업면허처분에 관한 장래처분이 청구인의 자치권한을 침해할 위험성이 있다고 주장하면서, 2020. 10. 28. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 [별지] 도면 표시 1부터 21 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 동쪽 해역이 청구인의 관할구역이라고 주장하면서 이 사건 권한쟁의심판을 청구하고 있으나, 청구인이 다투는 피청구인의 어업면허처분 또는 그에 관한 장래처분은 [별지] 도면 표시 13부터 18 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 동쪽 해역에 관한 부분이므로, 쟁송해역을 이에 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은, 피청구인의 쟁송해역에 대한 2020. 5. 13.자 및 2020. 7. 1.자 어업면허처분(이하 ‘이 사건 어업면허처분’이라 한다)이 청구인의 자치권한을 침해하는지 여부, 이에 관한 장래처분이 청구인의 자치권한을 침해할 위험성이 있는지 여부이다. 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[관련조항]
헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것)
제63조(청구기간) ① 권한쟁의의 심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 180일 이내에 청구하여야 한다.
② 제1항의 기간은 불변기간으로 한다.
양식산업발전법(2019. 8. 27. 법률 제16568호로 제정된 것)
제10조(양식업의 면허) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 양식업을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(서울특별시 한강의 경우에는 한강 관리에 관한 업무를 관장하는 기관을 말한다. 이하 같다)의 면허를 받아야 한다. 다만, 외해양식업을 하려는 자는 시ㆍ도지사의 면허를 받아야 한다.
1. 해조류양식업: 해수면의 일정한 수면을 구획하여 그 수면의 바닥을 이용하거나 수중에 필요한 양식시설을 설치하여 해조류를 양식하는 사업
제17조(면허의 유효기간) ① 면허의 유효기간은 10년으로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 면허의 유효기간을 10년 이내로 할 수 있다.
1. 해당 양식장의 수면이 다른 법률에 따라 양식업이 제한되거나 금지되고 있어서 관계 행정기관의 장의 승인을 받거나 관계 행정기관의 장과 협의하여 면허를 한 경우
2. "어장관리법" 제8조 제5항에 해당하는 경우
3. 양식업 조정 및 "수산업법"에 따른 어업조정을 위하여 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
② 면허권자는 제1항 각 호 및 제26조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 양식업권을 취득한 자(이하 "양식업권자"라 한다)의 신청에 따라 면허의 유효기간이 만료된 날부터 10년의 범위에서 면허의 유효기간 연장을 허가하여야 한다. 이 경우 여러 차례에 걸쳐 면허의 유효기간을 연장한 경우에는 그 연장된 면허기간은 모두 합하여 10년을 초과할 수 없다.
양식산업발전법 부칙(2019. 8. 27. 법률 제16568호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다.
제5조(어업면허에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 종전의"수산업법"제8조제1항에 따라 해조류양식어업, 패류양식어업, 어류등양식어업, 복합양식어업, 협동양식어업 또는 외해양식어업 면허를 받은 경우에는 해당 면허의 유효기간 만료일까지 각각 제10조 제1항의 규정에 따른 해조류양식업, 패류양식업, 어류등양식업, 복합양식업, 협동양식업 또는 외해양식업의 면허를 받은 것으로 본다.
3. 청구인의 주장
가. 피청구인은 이 사건 어업면허처분을 2020. 5. 13. 및 2020. 7. 1. 공고하였고, 진도군 어민들은 2020. 8. 31. 내용증명 발송을 통해 해남군 어민들에게 이 사건 어업면허처분 사실을 고지함으로써 청구인은 그 무렵 이 사건 어업면허처분으로 인하여 청구인의 자치권한이 침해되었다는 사실을 알게 되었는바, 그로부터 60일 이내에 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였으므로, 이 사건 어업면허처분에 관한 청구기간을 준수하였다.
나. 어업면허처분의 유효기간은 10년이고, 군수는 특별한 사유가 없는 한 어업권자의 신청에 따라 면허기간이 끝난 날부터 10년의 범위에서 유효기간을 연장해야 하므로(구 수산업법 제14조 제2항), 이 사건 어업면허처분의 유효기간이 만료되는 경우 피청구인의 장래처분(연장허가처분)도 확실히 예정되어 있다. 또한 청구인과 피청구인은 만호해역에서 김양식업을 둘러싼 갈등이 있어 왔고, 피청구인은 그 해역이 자신의 관할에 속한다면서 어업면허처분 등 행정권한을 행사하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 앞으로도 이 사건 어업면허처분과 같은 장래처분을 할 가능성이 높다. 장래처분에 대한 권한쟁의심판에서 청구기간은 문제되지 않는다.
다. 청구인 소속 어민들은 쟁송해역에서 1982년경부터 김 양식장을 설치하여 양식업에 종사하였으나, 1990년대 이후 피청구인 소속 어민들과 분쟁이 발생하여 현재까지도 그 분쟁이 계속되고 있다. 청구인 소속 어민들과 청구인은 국가기본도상 해상경계선에 의해 만호해역이 피청구인의 관할에 속한다는 것이 부당하다는 취지로 국민고충처리위원회에 여러 차례 이의를 제기하여 왔고, 헌법재판소가 2015. 7. 30. 2010헌라2 결정에서 국가기본도상 해상경계선을 불문법상 해상경계선의 기초로 삼을 수 없음을 선언한 후 청구인은 만호해역에서 10년 간의 어장 사용 합의 기간(2010-2020년)이 종료되기를 기다려 이 사건 심판청구에 이르게 되었다. 쟁송해역에서 국가기본도상 해상경계선에 불문법적 구속력이 있다는 관계 지방자치단체ㆍ주민 사이의 법적 확신은 존재하지 않으므로 쟁송해역을 피청구인의 관할해역으로 하는 불문법상 해상경계선은 인정되지 않는다.
라. 형평의 원칙에 따라 해상경계를 획정할 경우, [별지] 도면 표시 13부터 21 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 동쪽 해역은 청구인의 관할해역으로 획정되어야 한다. 따라서 청구인의 관할해역에 대한 피청구인의 이 사건 어업면허처분 및 그에 관한 장래처분은 무효이다.
4. 판단
가. 이 사건 어업면허처분
(1) 권한쟁의심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 180일 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제63조 제1항).
(2) 2020. 5. 13. 및 2020. 7. 1. 이루어진 이 사건 어업면허처분은, 피청구인의 종전 어업면허처분 및 연장허가처분에 따른 면허기간이 만료된 이후, 피청구인이 한 새로운 처분이다. 기록에 의하면 아래 (가) 내지 (마)의 각 사실이 인정된다.
(가) 청구인 소속 어민들은 1982년경부터 만호해역에서 3,822ha 면적의 김양식어장을 설치하고 김양식업을 영위하였다. 1994년 청구인 소속 어민들의 무면허 김양식업에 관한 분쟁이 발생하자 청구인 소속 어민들과 피청구인 소속 어민들은 1994. 10. 5. 위 김양식어장 중 3,072ha를 절반씩 나누어 상단 부분 약 1,536ha는 피청구인 소속 어민들이, 하단 부분 약 1,536ha는 청구인 소속 어민들이 각 양식하기로 합의하고, 나머지 750ha는 청구인 소속 어민이 양식하는데 동의하였다. 청구인과 피청구인은 1994. 10. 6. "양군 분배면적은 3,072ha에 50:50으로 하고 하단부 잔여면적 750ha는 해남군에 포함한다. 어업면허는 진도군에서 진도군수협으로 처분하고 진도군수협은 해남군수협에 행사하여 어민에게 입어 할 수 있도록 한다. 면허기간은 95. 6. 30.까지 한시적 어업권을 설정 처분한다."라는 합의서를 작성하였다. 피청구인은 위 합의에 따라 1994. 10. 28. 해당 해역에 관한 어업면허처분을 하였다(면허번호 제10297-10309호, 면허기간 1994. 10. 28. - 1995. 6. 30.). 피청구인은 1995. 6.경 연장허가처분을 하였고(면허번호 제10297-10309호, 연장기간 1995. 7. 1. - 1998. 6. 30.), 1998. 6. 30. 연장허가처분을 하였다(면허번호 제10297-10309호, 연장기간 1998. 7. 1. - 2005. 6. 30.).
(나) 2000년 어장이용개발계획 승인으로 어장이 재배치되자(청구인 소속 어민들이 어업권을 행사하던 기존 면허번호 제10301-10309호는 면허번호 제10450-10458호로 재배치됨), 피청구인은 2000. 6. 8.자 어업면허처분(면허번호 제10433-10461호, 면허기간 2000. 6. 8. - 2010. 6. 7.), 2010. 5. 25.자 연장허가처분(면허번호 제10450-10458호, 연장기간 2010. 6. 8. - 2010. 7. 7.), 2010. 6. 22.자 연장허가처분(면허번호 제10450-10458호, 연장기간 2010. 7. 8. - 2020. 6. 7.)을 하였다. 이러한 종전 어업면허처분과 연장허가처분에 따른 면허기간이 만료될 상황에 이르러 전라남도지사의 2019. 4. 30.자 ‘2019-2020년도 어장
이용개발계획 승인 알림’ 후(기존 면허번호 제10450-10458호는 면허번호 제11576-11584호로 재배치됨), 피청구인은 2020. 5. 13.자 및 2020. 7. 1.자로 이 사건 어업면허처분을 하였다(면허번호 제11571-11584호, 제11593-11604호).
(다) 이 사건 어업면허처분 이전에, 진도군수협은 2019. 6. 4. 해남군수협에게 청구인 소속 어민들의 어업면허 행사권한이 2020. 6. 7.까지이므로 그 만료시점까지 해당 면허지에 시설되어 있는 시설물들을 모두 철거해 달라는 내용의 ‘마로해역 면허지(10450-10458호 9건) 만료예정 통보’를 하고, 진도군수협은 2019. 7. 8., 2019. 9. 30., 2019. 11. 15. 해남군수협에 같은 취지의 통지를 반복하였으며, 해남군수협은 2019. 10. 16. 진도군수협에게 해당 면허지에서의 김양식업은 청구인 소속 어민들에게 생업이자 유일한 경제적 수단이므로 그 만료일 이후에도 행사계약을 체결하여 어업활동을 할 수 있도록 협조해 달라는 내용의 ‘마로해역 면허지(10450-10458호 9건) 행사계약에 관한 요청’ 등을 하였다.
(라) 청구인 소속 어민들은 위 종전 어업면허처분 및 연장허가처분 이후 새로 이루어질 후속 어업면허처분을 전제로 그에 관한 어업권 행사계약 절차의 이행을 구하는 소를 2020. 2. 17. 진도군수협을 상대로 제기하였고(광주지방법원 해남지원 2020가합3134), 해남군의회 의원 일동은 2020. 6. 19. 위 법원에 탄원서를 제출하였다. 청구인 소속 어민들은 위 소송의 소장의 청구취지 항목에서 "피고는, … 2020. 6. 8.부터 부여될 면허에 대하여 어업권 행사계약 체결절차를 이행하라."고 기재하였고, 이후 피청구인이 이 사건 어업면허처분 중 2020. 5. 13.자 어업면허처분을 하자 청구인 소속 어민들은 그 사실을 인지하고 2020. 5. 15.자 서증제출을 통해 법원에 2020. 5. 13.자 어업면허처분 공고를 제출하였다.
(마) 전라남도지사의 주재로 만호해역에 관한 청구인과 피청구인의 분쟁조정 간담회가 2020. 8. 10. 14:00-16:00 이루어졌고, 전라남도 수산자원과장, 해남군 해양수산과장, 진도군 수산지원과장을 포함한 20명이 위 간담회에 참석하였다. 위 간담회에서는 "현재 진행하고 있는 소송에서 패소하면 양측 모두 불인정 및 충돌 예상됨. 해남ㆍ진도 어업인들이 영구히 분쟁을 해결할 수 있는 방안 마련 요청드림(해남군수협장)", "만호해역 해남 양식어업인 총 174명 중 어란 164명으로 해남은 김 양식 해역이 좁아서 1인당 20줄 내외 양식 중, 협의 불발 시 생계 막막. 이런 점을 감안해서 원만한 협의 요청드림(해남군 해양수산과장)", "군과 군의 경계는 분명 존재함. 해당 해역 진도 어업인에게 반환을
요청드림(진도 도명어촌계장)", "해당 분쟁은 어업인 정서 및 군과 군 경계 문제를 고려해야 함. … 분쟁해역 면허도 당연히 진도에서 행사계약 해야 함(진도군 수산지원과장)" 등의 논의가 이루어졌다(전라남도지사의 2021. 11. 11.자 사실조회 회신).
(3) 이와 같은 사실에 비추어 보면 청구인으로서는 쟁송해역에 대한 종래의 어업면허처분 및 연장허가처분이 2020. 6. 7. 면허기간 만료로 종료될 것이며 그에 대한 피청구인의 후속 어업면허처분(이 사건 어업면허처분)이 그 무렵 이루어질 것임을 알고 있었으므로, 특단의 사정이 없는 한 청구인으로서는 늦어도 청구인과 피청구인의 분쟁조정 간담회가 이루어진 2020. 8. 10.경에는 이 사건 어업면허처분이 있었고 이로써 쟁송해역에 관한 자신의 자치권한이 침해될 것이라는 사정을 알았다고 할 것인바, 청구인은 그로부터 60일 이후인 2020. 10. 28. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였으므로, 이 사건 심판청구 중 이 사건 어업면허처분에 관한 부분은 청구기간 도과로 부적법하다(헌재 2007. 3. 29. 2006헌라7 참조).
나. 장래처분
(1) 피청구인의 장래처분에 의해서 청구인의 권한침해가 예상되는 경우, 청구인은 원칙적으로 이러한 장래처분이 행사되기를 기다린 이후에 이에 대한 권한쟁의심판청구를 통해서 침해된 권한의 구제를 받을 수 있으므로, 피청구인의 장래처분을 대상으로 하는 권한쟁의심판청구는 원칙적으로 허용되지 아니한다. 다만 피청구인의 장래처분이 확실하게 예정되어 있고 피청구인의 장래처분에 의해서 청구인의 권한이 침해될 위험성이 있어서 청구인의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 큰 예외적인 경우에는 장래처분에 대해서도 권한쟁의심판을 청구할 수 있다(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2; 헌재 2008. 12. 26. 2005헌라11; 헌재 2009. 7. 30. 2005헌라2; 헌재 2021. 2. 25. 2015헌라7 참조).
(2) 이 사건 어업면허처분이 이루어질 당시에 적용되던 구 수산업법(2014. 3. 24. 법률 제12541호로 개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16568호로 개정되어 2020. 8. 28. 시행되기 전의 것)은 ‘정치망어업ㆍ마을어업’뿐만 아니라 ‘양식어업’(해조류양식어업ㆍ패류양식어업ㆍ어류등양식어업ㆍ복합양식어업ㆍ협동양식어업ㆍ외해양식어업)을 수산업법상 면허어업의 대상으로 규정하고 있었다(제8조 제1항). 그러나 양식산업발전법(2019. 8. 27. 법률 제16568호로 제정된 것)의 시행일인 2020. 8. 28.부터 ‘양식업’(해조류양식업ㆍ패류양식업ㆍ어류등양식업ㆍ복합양식업ㆍ협동양식업ㆍ외해양식업ㆍ내수면양식업)에 대한 면허는 양식산
업발전법에 의해 규율되게 되었고(제10조 제1항), 양식산업발전법 시행 전에 종전의 수산업법에 따라 양식어업 면허를 받은 경우에는 해당 면허의 유효기간 만료일까지 양식산업발전법 제10조 제1항에 따른 양식업 면허를 받은 것으로 간주하게 되었다(부칙 제5조 제1항).
양식산업발전법 제17조 제2항에 의하면, 양식업에 대한 면허권자는 양식업권을 취득한 자의 신청에 따라 면허의 유효기간이 만료된 날부터 10년의 범위에서 면허의 유효기간 연장을 허가해야 하는 것이 원칙이지만, 같은 법 제17조 제1항 단서 각 호, 제26조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 경우에는 연장을 허가하지 않을 수 있는바, 그와 같이 다양한 연장불허가 사유가 존재함을 고려할 때 피청구인의 장래처분이 확실하게 예정되어 있다고 보기 어렵다.
(3) 2020. 5. 13.자 어업면허처분의 면허기간은 2030. 6. 7.까지이고, 2020. 7. 1.자 어업면허처분의 면허기간은 2030. 6. 25. 및 2030. 6. 29.까지이어서, 가사 이에 관한 피청구인의 장래처분이 이루어진다 하더라도 그 시점은 이 사건 심판청구일(2020. 10. 28.)로부터 약 10년이 경과된 후일 것이므로, 이 사건에서 권한쟁의심판 청구 시로부터 약 10년 후의 상황까지 미리 상정하여 청구인의 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 있다고 보기 어렵다.
(4) 사정이 이러하다면, 이 사건 심판청구가 ‘피청구인이 쟁송해역에 대하여 행사할 장래처분이 확실하게 예정되어 있고 피청구인의 장래처분에 의해서 청구인의 권한이 침해될 위험성이 있어서 청구인의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 큰 예외적인 경우’에 해당된다고 보기 어려우므로, 이 사건 심판청구 중 장래처분에 관한 부분도 부적법하다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이미선의 장래처분에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이미선의 장래처분에 대한 반대의견
우리는 법정의견과 달리 장래처분에 대한 심판청구가 적법하다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 남긴다.
가. 이 사건 어업면허처분은 2020. 5. 13. 및 2020. 7. 1. 공고되었고, 이 사건
어업면허처분에 따른 면허기간은 2020. 6. 8. - 2030. 6. 7.(면허번호 제11571-11584호), 2020. 6. 26. - 2030. 6. 25.(면허번호 제11593-11594호), 2020. 6. 30. - 2030. 6. 29.(면허번호 제11595-11604호)이다. 수산업법 제14조는 어업면허의 유효기간을 10년으로 하고(제1항) 어업권자의 신청이 있으면 특별한 사유가 없는 한 면허기간이 끝난 날부터 10년의 범위에서 유효기간의 연장을 ‘허가하여야 한다’고 규정하고 있다(제2항, 기속행위).
나. 이 사건 어업면허처분이 이루어질 당시에 적용되던 구 수산업법(2014. 3. 24. 법률 제12541호로 개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16568호로 개정되어 2020. 8. 28. 시행되기 전의 것)은 ‘정치망어업ㆍ마을어업’뿐만 아니라 ‘양식어업’(해조류양식어업ㆍ패류양식어업ㆍ어류등양식어업ㆍ복합양식어업ㆍ협동양식어업ㆍ외해양식어업)을 수산업법상 면허어업의 대상으로 정하고 있었다(제8조 제1항). 그러나 양식산업발전법이 2019. 8. 27. 법률 제16568호로 제정되면서 그 시행일인 2020. 8. 28.부터 ‘양식업’(해조류양식업ㆍ패류양식업ㆍ어류등양식업ㆍ복합양식업ㆍ협동양식업ㆍ외해양식업ㆍ내수면양식업)에 대한 면허는 양식산업발전법에 의해 규율되게 되었고(제10조 제1항), 양식산업발전법 시행 전에 종전의 수산업법에 따라 양식어업 면허를 받은 경우에는 해당 면허의 유효기간 만료일까지 양식산업발전법 제10조 제1항에 따른 양식업 면허를 받은 것으로 간주하게 되었다(부칙 제5조 제1항). 양식산업발전법 제17조 역시 양식업에 대한 면허의 유효기간을 10년으로 하되(제1항), 양식업권을 취득한 자의 신청이 있으면 특별한 사유가 없는 한 면허의 유효기간이 만료된 날부터 10년의 범위에서 유효기간의 연장을 ‘허가하여야 한다’고 규정하고 있다(제2항, 기속행위).
앞서 법정의견에서 살펴본 바와 같이, 청구인 소속 어민들은 1982년경부터 만호해역에서 김양식어장을 설치하여 김양식업을 영위하였고, 1994년경 청구인 소속 어민들과 피청구인 소속 어민들 사이에서 김양식업에 관한 분쟁이 발생한 이후부터 청구인과 피청구인은 쟁송해역에 대한 관할권한이 서로 자신에게 있다고 주장하면서 쟁송해역에 관한 한시적인 어업권 설정 및 그 연장에 관한 잠정적 합의ㆍ분쟁 및 소송을 현재까지 반복하고 있음을 알 수 있다.
이와 같은 관련조항의 내용 및 분쟁의 경위에 비추어 보면, 특단의 사정이 없는 한 이 사건 어업면허처분의 면허기간이 만료되는 시점인 2030. 6.경 쟁송해역에 대한 피청구인의 장래처분(연장허가처분, 기속행위)은 확실하게 예정되어 있고 그로 인하여 청구인의 쟁송해역에 관한 자치권한이 침해될 위험성
이 있다.
다. 위와 같은 상황을 종합해 볼 때 피청구인이 2030. 6.경 장래처분을 할 것을 기다려 권한쟁의심판을 청구하도록 하는 것보다, 이미 쟁송해역의 관할권한의 존부 및 범위에 대한 다툼이 발생한 것이 명백한 이상 장래처분에 대한 권한쟁의심판청구를 허용함으로써 쟁송해역에 대한 관할권한 분쟁을 사전에 해결하여 청구인의 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 크다고 판단된다. 권한의 존부와 범위에 대한 다툼이 이미 발생한 경우에는 피청구인의 장래처분이 내려지기를 기다렸다가 권한쟁의심판을 청구하는 것보다는 사전에 권한쟁의심판을 청구하여 권한쟁의심판을 통하여 권한다툼을 사전에 해결하는 것이 권한쟁의심판제도의 목적에 더 부합하기 때문이다.
라. 사정이 이와 같다면 이 사건 심판청구는 피청구인의 장래처분에 대하여 예외적으로 권한쟁의심판을 청구할 수 있는 경우에 해당되고, 장래처분에 대한 권한쟁의심판에서는 그에 대한 청구기간도 문제되지 아니하므로(헌재 2008. 12. 26. 2005헌라11; 헌재 2021. 2. 25. 2015헌라7 참조), 결국 이 사건 심판청구 중 장래처분에 관한 부분은 적법하다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 도면