# Korean Constitutional Court Decision

## Case Information
**Case ID:** 137345
**Case Number:** 97헌바84
**Case Name:** 관광진흥법 제10조의4 제1항 위헌소원
**Decision Date:** 1999.10.21
**Case Type:** 헌바

## Legal Details
**Judged Article:** 구 관광진흥법(1994. 8. 3. 법률 제4778호로 개정되고, 1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전문개정되기 전의 것) 제10조의4(기금에의 납부) ① 카지노사업자는 총매출액의 100분의 10의 범위안에서 일정비율에 상당하는 금액을 관광진흥개발기금법에 의한 관광진흥개발기금에 납부하여야 한다.
② 생략
**Reference Articles:** 헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항, 제37조 제2항
구 관광진흥법(1994. 8. 3. 법률 제4778호로 개정되고, 1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전문개정되기 전의 것) 제3조 제1항, 제4조 제1항, 제2항, 제6항, 제5조의 2, 제10조의 2 제1항 제4호, 제13조, 제56조 제1항 제1호
구 관광진흥개발기금법(1972. 12. 29. 법률 제2402호로 제정되어, 1996. 8. 14. 법률 제5159호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조 제1항, 제2항, 제3조, 제4조, 제5조, 제8조 제2항, 제11조
기금관리기본법 제2조, 제5조, 제6조, 제7조, 제8조, 제9조, 제12조, 제13조
농수산물유통및가격안정에관한법률 제10조의 4, 제45조 제1항 제3호
진폐의예방과진폐근로자의보호등에관한법률 제23조 제1호, 제31조
원자력법 제9조의 3, 제10조의 3 제2항 제1호
발전소주변지역지원에관한법률 제5조
먹는물관리법 제28조 제1항
구 관광진흥법(1994. 8. 3. 법률 제4778호로 개정되고, 1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전문개정되기 전의 것) 제10조의 4 제1항
**Reference Cases:** 98헌가1

## Case Summary
1.구 관광진흥법 제10조의4 제1항은 카지노사업자는 총매출액의 100분의 10의 범위안에서 일정비율에 상당하는 금액을 관광진흥개발기금법에 의한 관광진흥개발기금에 납부하도록 하고 있는데, 위 납부금은 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 과제를 위한 재정충당을 위하여 카지노사업자라는 특정집단으로부터 징수되는 공과금으로서 특별부담금에 해당한다.
2.특별부담금을 부과함으로써 국민의 재산권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 하고, 평등의 원칙에 위배
되어서는 아니됨은 물론이며, 특히 조세유사적 성격을 지니고 있는 특별부담금의 부과가 과잉금지의 원칙과 관련하여 방법상 적정한 것으로 인정되기 위해서는, 이러한 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적·사회적 과제에 대하여 특별히 객관적으로 밀접한 관련이 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, 이와 같이 부과·징수된 부담금은 그 특정과제의 수행을 위하여 별도로 지출·관리되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 국가과제를 수행하는 데 사용하여서는 아니된다.
3.카지노업은 관광사업 중에서 수익성이 가장 높고, 다른 관광사업과는 달리 등록·지정이 아닌 허가를 받도록 하고 있을 뿐만 아니라, 그 허가요건도 전에 비하여 강화되어 매출액 및 이익의 증가가 예상되는 상황에서, 부족한 관광진흥개발기금의 확충을 통하여 관광사업의 발전에 필요한 재원을 확보하기 위하여 카지노사업자에게 일정금액을 관광진흥개발기금에 납부하게 하여 이 기금을 관광사업의 발전을 위한 특정한 용도에만 사용하도록 하는 것은 관광사업의 발전이라는 입법목적의 달성을 위한 적절한 방법으로 인정되고, 카지노업의 총매출액 개념의 특수성 및 카지노업의 높은 수익성에 비추어 카지노사업자에 대하여 총매출액의 100분의 10의 범위 안에서 납부금을 부과한 것이 과도한 것으로 볼 수도 없으므로, 구 관광진흥법 제10조의4 제1항이 과잉금지의 원칙에 위배하여 카지노사업자의 재산권을 침해하였다고 할 수 없다.
4.구 관광진흥법 제10조의4 제1항이 관광사업자 중 카지노사업자에 대하여만 납부금을 부과하고 있는 것은 카지노업 외의 관광사업은 관할관청에 등록하거나 지정을 받으면 영업을 할 수 있는데 반하여 카지노업은 관광사업 중 유일하게 허가를 받도록 하고 있는 점, 그 허가도 극히 제한되어 한정된 자만이 카지노업에 종사할 수 있도록 하고 법적으로 규제하고 있는 점, 카지노업은 관광사업 중에서 수익성이 가장 높다는 점 등을 고려한 것이므로, 위 조항이 카지
노사업자를 다른 관광사업자에 비하여 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하는 것이라고는 할 수 없다.
5.구 관광진흥법 제10조의4 제1항이 이익금이 아닌 총매출액을 기준으로 한 것은 카지노업의 특수성을 고려한 것으로 볼 수 있고, 납부금의 총매출액에 대한 비율 또한 다른 부담금에 비하여 지나치게 높은 것으로 볼 수도 없으므로, 위 조항이 부담금의 산정기준 및 부담비율과 관련하여 카지노사업자를 다른 사업자에 비하여 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하는 것이라고는 할 수 없다.

## Issues
1.구 관광진흥법 제10조의4 제1항의 규정에 의한 카지노사업자의 납부금의 법적 성격
2. 특별부담금 부과의 허용한계
3.카지노사업자에게 총매출액의 100분의 10의 범위안에서 일정금액을 관광진흥개발기금에 납부하도록 하는 것이 카지노사업자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
4.관광사업자 중 카지노사업자에 대하여만 납부금을 부과하는 것이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
5.카지노사업자에게 이익금이 아닌 총매출액을 기준으로 하여 그 100분의 10의 범위안에서 납부금을 부과하는 것이 평등권을 침해하는지 여부(소극)

## Full Text
【당 사 자】
청 구 인　○○ 주식회사
대표이사　○
대리인 변호사　천기흥
당해사건　서울고등법원 97구15960 관광진흥개발기금부과처분취소
【주 문】
구 관광진흥법(1994. 8. 3. 법률 제4778호로 개정되고, 1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전문개정되기 전의 것) 제10조의4 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 국내외 관광용역알선업, 카지노업 및 투전기업, 관광호텔업 등을 목적으로 1995. 1. 13. 설립된 법인으로서, 1995. 2.
1. 파라다이스 제주개발 주식회사로부터 위 회사가 경영하는 카지노업(○○카지노)을 양수하여 같은 날부터 위 카지노업을 하여 왔다.
문화체육부장관(현재의 문화관광부장관)은 위 카지노업의 1995. 1. 1.부터 1995. 12. 31.까지의 총매출액을 금 15,728,742,000원으로 보고 구 관광진흥법(1994. 8. 3. 법률 제4778호로 개정되고, 1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전문개정되기 전의 것) 제10조의4 및 같은 법시행령 제6조의3에 의하여 1996. 4. 30. 청구인에 대하여 관광진흥개발기금법에 의한 1995년도 관광진흥개발기금으로 금 1,032,874,200원[＝460,000,000원＋(연간총매출액 15,728,742,000원－10,000,000,000원)×10/100]을 납부하라는 부과처분을 하였다.
이에 대하여 청구인이 1996. 6. 문화체육부장관에게 행정심판을 청구하였는데, 문화체육부장관은 1997. 3. 14. 국무총리행정심판위원회의 의결에 따라, 문화체육부장관이 위 총매출액에 포함시켰던 1995. 1. 1.부터 1995. 1. 31.까지 위 회사가 위 카지노업을 한 기간동안의 크레딧 미상환액 금 10,000,000원과 1995. 2. 1.부터 1995. 12. 31.까지 청구인이 위 카지노업을 한 기간동안의 크레딧 미상환액 금 65,000,000원은 카지노영업준칙(문화체육부고시 제1995-26호) 제56조 제1항 및 제2항에 의하여 총매출액에 포함되지 아니하는 것으로 보아 위 카지노업의 1995. 1. 1.부터 1995. 12. 31.까지의 총매출액을 금 15,653,742,000원[＝15,728,742,000원－(10,000,000원＋65,000,000원)]으로 정정하고 청구인에 대한 1995년도 관광진흥개발기금을 금 1,025,374,200원[＝460,000,000원＋(연간총매출액 15,653,742,000원－10,000,000,000원)×10/100]으로 감액결정하는 재결을 하였다.
청구인은 문화체육부장관에 대하여 서울고등법원 97구15960으로 위 1996. 4. 30.자 관광진흥개발기금 부과처분 중 위 재결에 의하여 감액되고 남은 금 1,025,374,200원 부분 가운데 금 869,567,300원을 초과하는 부분의 취소를 구하는 소송을 제기하는 한편, 위 부과처분의 근거가 되는 위 구 관광진흥법 제10조의4 제1항에 대하여 위헌여부심판의 제청신청(97부1485)을 하였으나, 위 법원은 1997. 10. 30. 위 신청을 기각하였다.
(5)청구인은 1997. 11. 13. 위 신청에 대한 기각결정을 송달받고, 같은 달 26. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 위 구 관광진흥법 제10조의4 제1항의 위헌여부심판을 구하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 구 관광진흥법(1994. 8. 3. 법률 제4778호로 개정되고, 1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제10조의4 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정내용 및 참조조문은 다음과 같다.
(1) 이 사건 법률조항
법 제10조의4(기금에의 납부)①카지노사업자는 총매출액의 100분의 10의 범위안에서 일정비율에 상당하는 금액을 관광진흥개발기금법에 의한 관광진흥개발기금에 납부하여야 한다.
(2) 참조조문
법 제10조의4(기금에의 납부)②제1항의 규정에 의한 총매출액, 징수비율 및 부과ㆍ징수절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
법시행령(1995. 3. 6. 대통령령 제14547호로 개정된 것) 제6조의3(관광진훙개발기금에의 납부금 등) ① 법 제10조의4 제2항의 규정에 의한 총매출액은 카지노영업과 관련하여 고객으로부터 수입한 총금액에서 고객에게 지불한 총금액을 공제한 금액을 말한다.
②법 제10조의4 제2항의 규정에 의한 관광진흥개발기금의 징수비율은 다음 각호의 1과 같다.
1.연간 총매출액이 10억원 이하인 경우：총매출액의 100분의 1
2.연간 총매출액이 10억원 초과 100억원 이하인 경우：1천만원＋총매출액 중 10억원을 초과하는 금액의 100분의 5
3.연간 총매출액이 100억원을 초과하는 경우：4억 6천만원＋총매출액 중 100억원을 초과하는 금액의 100분의 10
2. 청구인의 주장과 이해관계인들의 의견
가. 청구인의 주장
이 사건 법률조항이 이익금이 아니라 총매출액을 기준으로 하여 고율의 납부금을 관광진흥개발기금에 납부하도록 하는 것은 카지노업을 경영한 결과 순손실이 발생한 경우에도 많은 액수의 관광진흥개발기금을 납부할 수 밖에 없게 한 것으로서, 재산권의 본질적인 내용을 침해함으로써 헌법 제23조 제1항 및 제37조 제2항에 위배된다.
국민체육기금, 청소년육성기금, 산업기반기금, 축산발전기금, 농산물가격안정기금, 산림개발기금, 잠업진흥기금 등 다른 기금의 경우에는 모두 이익금을 기준으로 납부하여야 할 기금액을 산정하고 있고, 다만 진폐기금, 발전소주변지원사업기금, 원자력연구개발기금의 경우에는 판매량 또는 생산량을 기준으로 하고 있기는 하
나 매우 낮은 비율을 적용하여 납부하여야 할 금액을 산정하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 카지노사업자에 대하여 정하고 있는 관광진흥개발기금은 위 다른 기금들과 전혀 형평이 맞지 아니할 뿐만 아니라, 더욱이 법은 카지노업 이외에도 여행업, 관광숙박업, 관광객이용시설업, 국제회의용역업, 관광편의시설업도 관광사업으로 규정하고 있으면서 이 사건 법률조항에서 유독 카지노사업자에게만 고율의 관광진흥개발기금을 납부하도록 하고 있는 것은 관광사업자 사이에서도 카지노사업자를 불평등하게 대우하는 것으로서 평등권을 규정한 헌법 제11조 제1항에 위배된다.
나. 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유
(1)카지노업의 허가요건의 강화로 인하여 카지노영업장이 감소하게 됨에 따라 카지노사업자의 총매출액 및 순이익이 증가하리라 예상됨에 따라, 카지노업의 공익성을 제고시키고 부족한 관광진흥개발기금의 확충을 통하여 관광객 수용시설의 확충에 필요한 재원을 확보하기 위하여 관광진흥법을 개정하면서 제10조의4를 신설하여 카지노사업자로 하여금 총매출액에 대하여 누진적으로 최저 100분의 1부터 최고 100분의 10의 비율에 상당하는 금액을 관광진흥개발기금으로 납부하도록 한 것이고, 카지노사업자의 총매출액은 카지노영업과 관련하여 고객으로부터 수입한 총금액에서 고객에게 지불한 총금액을 공제한 금액을 말하므로(법시행령 제6조의3 제1항), 일반사업자의 총매출액과는 다른 개념이고 일반사업자의 총매출액과 이익금의 중간정도에 해당하는 개념으로 봄이 상당하다.
(2)이러한 법 제10조의4의 입법취지와 관광진흥개발기금액 산정의 기초가 되는 총매출액의 개념에 비추어 볼 때 이 사건 법률
조항이 카지노사업자로 하여금 이익금이 아닌 총매출액에 대하여 누진적으로 최저 100분의 1부터 최고 100분의 10의 비율에 상당하는 금액을 관광진흥개발기금으로 납부하도록 규정하고 있다고 하여, 그리고 카지노사업자가 영업 결과 순손실이 발생하였음에도 위 관광진흥개발기금을 납부하여야 하는 결과가 된다고 하더라도, 이 사건 법률조항이 카지노사업자의 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 규정이라거나 또는 국민의 권리의 본질적인 내용을 침해하는 규정으로서 헌법 제23조 제1항 및 제37조 제2항에 위배된다고는 할 수 없다.
(3)국민체육기금 등 다른 기금의 경우에는 이익금을 기준으로 납부하여야 할 기금액을 산정하고 있는 경우가 많고, 진폐기금, 발전소주변지원사업기금, 원자력연구개발기금 등 생산량, 판매수입금 등을 기준으로 하여 그 일정비율을 관련기금에 납입하도록 규정하는 경우도 있으나, 카지노사업자에게 관광진흥개발기금을 납부하도록 한 취지 및 카지노사업자에 대한 관광진흥개발기금액 산정의 기초가 되는 총매출액 개념이 일반사업자의 총매출액과 이익금의 중간에 해당하는 개념임에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 이익금이 아닌 총매출액을 기준으로 한, 그리고 생산량, 판매수익금 등을 기준으로 하는 다른 기금에 관한 입법례보다 높은 비율에 의한 관광진흥개발기금을 납입하도록 규정하였다 하여, 합리적인 근거 없이 카지노사업자를 차별함으로써 평등권을 규정한 헌법 제11조 제1항에 위배된다고는 할 수 없다.
(4)법 제3조가 여행업, 관광숙박업, 관광객이용시설업, 국제회의용역업, 카지노업, 관광편의시설업을 관광사업으로 규정하고 있음
에도, 관광진흥개발기금법 제2조 제2항이 위 관광사업자들 중 카지노사업자의 이 사건 법률조항에 의한 납부금만을 관광진흥개발기금의 재원으로 삼고 있기는 하나, 이 역시 앞에서 본 카지노사업자에게 관광진흥개발기금을 납부하도록 한 취지에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 관광사업자 중 카지노사업자만을 부당하게 차별함으로써 평등권을 규정한 헌법 제11조 제1항에 위배된다고 할 수 없다.
다. 문화체육부장관의 의견
서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 같다.
3. 판　단
가. 카지노업의 현황 및 허가요건의 강화
(1)카지노업은 전용영업장을 갖추고 주사위ㆍ트럼프 등 특정한 기구 등을 이용하여 우연의 결과에 따라 특정인에게 재산상의 이익을 주고 다른 참가자에게 손실을 주는 행위 등을 하는 업으로서, 여행업, 관광숙박업, 관광객이용시설업, 국제회의용역업, 관광편의시설업과 함께 관광사업의 한 종류로 분류되고 있다(법 제3조 제1항). 카지노업은 외국인만을 대상으로 하고, 카지노사업자는 내국인(해외이주법 제2조의 규정에 의한 해외이주자를 제외한다)을 입장하게 하여서는 아니된다(법 제10조의2 제1항 제4호).
현재 우리나라의 카지노업체는 전국적으로 총 13개업체에 이른다. 서울, 부산, 인천, 강원, 경북지역에 각 1개업체가 있고, 제주지역에 8개업체가 집중되어 있다. 카지노수에 있어서 전체적으로 공급과잉현상을 보이고 있으나, 서울의 경우는 전체 매출액의 절반 이상을 차지함에도 1개업체밖에 없어 공급이 부족한 형편이다. 특
히 제주도의 경우 8개업체나 난립되어 있을 뿐만 아니라, 주고객인 일본ㆍ대만고객의 감소로 어려움을 겪고 있다.
(2)관광사업을 경영하고자 하는 자는 등록(여행업, 관광숙박업, 관광객이용시설업, 국제회의용역업의 경우) 또는 지정(관광편의시설업의 경우)을 받도록 하고 있는데 반하여 카지노업에 대해서는 법률상 등록 또는 지정보다 강한 의미의 허가를 받도록 하고 있다(법 제4조 제1항, 제2항, 제6항). 이것은 카지노업이 사행심을 조장하여 공공의 안녕질서를 문란케 하고 국민정서를 해칠 염려가 있기 때문이다.
원래 카지노업은 사행행위등규제및처벌특례법에 의하여 사해행위영업의 한 종류로 분류되어 위 법의 적용을 받아왔으나, 카지노업이 관광외화획득뿐만 아니라 외국인관광객 유치에도 기여하는 바가 크므로 카지노업을 관광외화획득을 위한 관광사업으로 육성하기 위하여 1994. 8. 3. 법률 제4778호로 관광진흥법을 개정하여 카지노업을 관광사업의 한 종류로 규정하게 된 것이다.
법 제5조의2 및 법시행령 제4조의4는 카지노업의 허가요건과 신규허가의 제한에 관하여 규정하고 있는데, 이는 위 특례법상의 허가요건에 비하면 매우 강화된 것이다.
한편, 허가 없이 카지노업을 하는 자에 대한 처벌도 위 특례법 제30조 제1항 제1호에서 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 한 것에 비하여, 5년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 징역과 벌금을 병과할 수 있도록 함으로써 강화하였다(법 제56조 제1항 제1호).
나. 이 사건 납부금의 법적 성격
(1)관광진흥개발기금법(1972. 12. 29. 법률 제2402호로 제정되어,
1996. 8. 14. 법률 제5159호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 관광진흥개발기금법’이라 한다)에 의하면, 정부는 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 목적을 달성함에 필요한 자금을 확보하기 위하여 관광진흥개발기금을 설치하고(제1조, 제2조 제1항), 그 기금은 ① 정부로부터의 출연금 ② 기금의 운용에 의하여 생기는 수익금 및 기타의 재원으로 조성한다(제2조 제2항 제1호, 제2호).
이 사건 법률조항에 의한 납부금(이하 ‘이 사건 납부금’이라 한다)은 위 기타의 재원에 포함된다고 할 것이다(구 관광진흥개발기금법이 1996. 8. 14. 법 제5159호로 개정되면서 제2조 제2항 제2호로 ‘관광진흥법 제10조의4의 규정에 의한 납부금’이라는 규정이 신설됨으로써 이 사건 납부금이 기금의 재원으로 명시되었다).
기금은 교통부장관이 관리ㆍ운용하고(제3조), 기금의 회계년도는 정부의 회계년도에 따른다(제4조).
기금은 ① 호텔을 비롯한 각종 관광시설의 건설 또는 개수 ② 관광교통수단의 확보 또는 개수 ③ 관광사업의 발전을 위한 기반시설의 건설 또는 개수 ④ 기타 관광사업의 발전을 위하여 필요한 것으로서 대통령령이 정하는 사항의 용도에 대여할 수 있고(제5조 제1호 내지 제4호), 기금의 지출은 위 용도를 위한 지출과 기금의 운용에 부수되는 경비로 한다(제8조 제2항).
기금을 대여받은 자는 대여받을 때에 지정된 목적 이외에 이를 사용하지 못하고, 대여받은 기금을 목적 이외에 사용하였을 때에는 대여를 취소하고 이를 회수한다(제11조).
한편, 기금관리기본법은 정부의 출연금 또는 법률에 의한 민간부담금을 재원으로 하는 기금은 별표에 규정한 법률에 의하지 아니
하고는 이를 설치할 수 없도록 하고(제2조), 기금운용계획의 수립ㆍ내용ㆍ변경, 기금결산 및 공공기금운용의 감독에 관한 규정을 두고 있다(제5조, 제6조, 제8조, 제9조, 제12조).
특히 정부는 제5조의 규정에 의한 기금운용계획을 회계연도 개시 80일전까지 국회에 제출하여야 하고, 기금관리주체는 기금운용계획에 대하여 국회의 소관상임위원회에 보고하여야 하며(제7조), 기금관리주체는 국정감사및조사에관한법률 제7조의 감사의 대상기관으로 한다(제13조)고 규정함으로써 국회의 통제를 받도록 하고 있다.
(2)이 사건 납부금은 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 목적을 달성함에 필요한 자금을 확보하기 위하여 설치된 관광진흥개발기금의 재원을 조성하기 위하여 부과ㆍ징수되는 것으로서 특정한 공익사업의 경비충당을 위한 것이 아니고, 납부의무자가 반드시 그가 받는 특별이익의 범위 안에서 납부의무를 부담하는 것도 아니므로, 전통적인 수익자부담금으로 보기 어렵다.
이 사건 납부금은 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 과제를 위한 재정충당을 위하여 카지노사업자라는 특정집단으로부터 징수되는 공과금으로서 특별부담금에 해당한다고 할 것이다.
다. 특별부담금의 성격 및 그 허용한계
특별부담금은 공적기관에 의한 반대급부가 보장되지 않는 금전급부의무를 설정하는 것이라는 점에서 조세와 유사하다. 물론 특별부담금은 특별한 과제를 위한 재정충당을 위하여 부과된다는 점에서 일반적인 국가재정수요의 충당을 위하여 부과되는 조세와는 구
분되고, 무엇보다도 특별부담금은 특정집단으로부터 징수된다는 점에서 일반국민으로부터 그 담세능력에 따라 징수되는 조세와는 다르다.
조세나 부담금과 같은 전통적인 공과금체계로는 현대국가의 새로운 행정수요에 원활하게 대처할 수 없기 때문에 특별부담금이라는 새로운 유형의 공과금을 도입할 필요성이 인정되고, 우리 헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있도록 하고 있으므로, 국민의 재산권을 제한하는 특별부담금제도를 도입하는 것 자체는 헌법상 문제가 없다고 할 것이다.
다만 특별부담금을 부과함으로써 국민의 재산권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 하고, 평등의 원칙에 위배되어서는 아니됨은 물론이다. 특히 조세유사적 성격을 지니고 있는 특별부담금의 부과가 과잉금지의 원칙과 관련하여 방법상 적정한 것으로 인정되기 위해서는, 이러한 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적ㆍ사회적 과제에 대하여 특별히 객관적으로 밀접한 관련이 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, 이와 같이 부과ㆍ징수된 부담금은 그 특정과제의 수행을 위하여 별도로 지출ㆍ관리되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 국가과제를 수행하는 데 사용하여서는 아니된다고 할 것이다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831 참조). 부담금의 수입이 반드시 부담금의무자의 집단적 이익을 위하여 사
용되어야 한다고는 볼 수 없으나, 부담금의무자의 집단적 이익을 위하여 사용되는 경우에는 부담금부과의 정당성이 제고된다고 할 것이다.
라. 재산권의 침해 여부
(1)이 사건 법률조항은 카지노사업자에게 총매출액의 100분의 10의 범위안에서 일정금액을 관광진흥개발기금에 납부하도록 하여 카지노사업자에게 특별부담금을 부과함으로써 카지노사업자의 재산권을 제한하는 규정이다. 따라서 헌법 제37조 제2항이 정하고 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 한다.
(2)관광진흥개발기금은 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 목적을 달성함에 필요한 자금을 확보하기 위하여 설치된 기금으로서(구 관광진흥개발기금법 제1조, 제2조 제1항), 이 사건 납부금은 위 기금의 조성재원으로 사용되는 것이다. 따라서 국가의 관광사업의 발전에 직ㆍ간접적인 이해관계를 가지고 있는 카지노사업자에게 이 사건 납부금을 부담시킴으로써 위 기금의 조성 나아가 국가의 관광사업의 발전 등에 기여하도록 하고 있는 이 사건 법률조항의 입법목적의 정당성은 일응 수긍된다고 할 것이다.
(3)카지노업은 도박산업으로서 사행심을 조장하고, 근로의욕의 저하를 초래하는 등 부정적인 면도 많지만, 관광산업 중에서도 가장 수익성이 높고, 항공, 숙박, 부대관광비용 등 관광산업전반에 미치는 상승효과가 매우 크다는 점에서 유망산업으로서의 측면도 가지고 있다. 사해행위등규제및처벌특례법의 적용을 받던 카지노업을 관광사업의 한 종류로 규정하여 관광진흥법의 적용을 받도록 하면서도, 카지노업의 허가요건을 강화한 것은 이러한 두가지 측면을
모두 고려한 것으로 볼 수 있다. 이와 같이 카지노업은 관광사업 중에서 수익성이 가장 높고, 다른 관광사업과는 달리 등록ㆍ지정이 아닌 허가를 받도록 하고 있을 뿐만 아니라, 그 허가요건도 전에 비하여 강화되어 매출액 및 이익의 증가가 예상되는 상황에서, 부족한 관광진흥개발기금의 확충을 통하여 관광사업의 발전에 필요한 재원을 확보하기 위하여 카지노사업자에게 총매출액의 일부를 관광진흥개발기금에 납부하도록 한 것이 이 사건 법률조항이다.
카지노사업자는 공통의 조건이나 이익상태에 의하여 일반인이나 다른 집단과 구별되는 사회적으로 동질성을 가지는 특정집단으로서, 이 사건 납부금의 부과를 통하여 추구되는 관광진흥개발기금의 조성이나 관광사업의 발전과 객관적으로 밀접한 관련이 인정되고, 이와 같은 객관적인 밀접성으로 인하여 카지노사업자는 조세 이외의 공과금인 이 사건 납부금의 부과를 통하여 수행되는 과제에 대하여 특별한 집단적 책임을 진다고 할 수 있다. 또한 앞에서 본 바와 같이 이 사건 납부금은 국가의 일반세입으로 들어가지 아니하고 관광진흥개발기금에 편입되어 특정한 용도를 위하여만 사용되며, 관광진흥개발기금법 및 기금관리기본법상 그 기금운용에 대하여 국회의 통제를 비롯한 많은 규제가 가해지고 있다.
더구나 이 사건 납부금은 관광진흥개발기금으로 조성되어 관광사업의 발전을 위하여 쓰여지게 되고, 이로 인하여 외국인관광객의 수가 증가하면 카지노업의 수익도 따라서 증가할 것이므로, 그 수입이 카지노사업자의 집단적 이익에 도움이 되는 방향으로 사용되는 것이 명백하다.
따라서 이 사건 법률조항에서 카지노사업자에게 이 사건 납부금
을 부과한 것은 적절한 것으로 볼 수 있다.
(4)위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항이 카지노사업자에게 이 사건 납부금을 부과하는 것은 관광진흥개발기금의 조성이나 관광사업의 발전이라는 입법목적을 달성하기 위하여 하나의 효과적이고 적절한 수단이 될 수 있다.
그러나 침해의 최소성의 요건을 충족시키기 위하여는 이 사건 법률조항에서 이익금이 아닌 총매출액을 기준으로 납부액을 정하도록 한 것과 최고비율을 100분의 10으로 한 것이 과잉침해가 되는지 여부가 검토되어야 할 것이다.
우선 이 사건 법률조항에서 말하는 총매출액은 카지노영업과 관련하여 고객으로부터 수입한 총금액에서 고객에게 지불한 총금액을 공제한 금액을 말한다(법시행령 제6조의3 제1항). 따라서 제조업이나 판매업과는 달리 별도의 제조원가나 구입원가를 공제할 필요가 없는 카지노업의 경우에는 위 총매출액에서 영업장의 임대료, 관리비 및 종업원의 임금 등의 경비만을 제외하면 곧바로 순이익이 산출된다는 점에서, 카지노사업자의 총매출액은 위와 같은 경비 이외에 별도로 물품의 제조원가나 구입원가를 공제해야 순이익이 산출되는 제조업이나 판매업과 같은 일반사업자의 경우의 총매출액과는 구별되는 개념으로서 이익금에 보다 근접한 개념이라고 할 수 있다. 이와 같은 카지노업의 총매출액의 개념을 고려해 볼 때 이익금이 아닌 총매출액을 기준으로 하였다는 점만으로는 특별한 사정이 없는 한 입법자의 재량을 넘어 침해의 최소성의 원칙에 어긋나는 것으로는 볼 수 없음이 명백하다.
다음으로 이 사건 납부금의 총매출액에 대한 최고 100분의 10이
라는 비율이 지나치게 높은 것이어서 침해의 최소성의 원칙에 어긋나는지 여부를 본다. 앞에서 살펴본 바와 같이 카지노업은 허가를 받아야만 경영할 수 있고 그 허가요건이 대단히 엄격하여 극히 한정된 자만이 허가를 받을 수 있을 뿐만 아니라, 일단 허가를 받게 되면 그 영업내용의 성질 및 확률상 일반적으로 상당한 수익이 보장되는 것으로 볼 수 있다. 이와 같이 카지노업은 그 허가를 받을 수 있는 자의 수가 극히 제한되어 있고, 일반적으로 그 수익성이 매우 높은 것으로 인정되므로 카지노사업자에 대하여 총매출액의 100분의 10의 범위 안에서 이 사건 납부금을 부과한 것이 과도한 비율의 부담금을 부과하는 것으로서 침해의 최소성의 원칙에 어긋나는 것으로 볼 수 없다.
(5)또한 이 사건 법률조항에 의하여 달성하려고 하는 관광진흥개발기금의 조성이나 관광사업의 발전이라는 입법목적의 중요성에 비추어 볼 때, 카지노사업자가 이 사건 납부금을 부담함으로써 일정한 재산상의 불이익을 입게 된다고 하더라도 카지노사업자에게 이 사건 납부금을 부과하는 이 사건 법률조항이 법익의 균형성의 원칙에 위배되는 것으로도 볼 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항이 과잉금지의 원칙에 위배하여 카지노사업자의 재산권을 침해하였다고 볼 수 없다.
마. 평등권의 침해 여부
(1)평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있는 것이다. 법 제3조 제1항이 관광사업의 종류로 카지노업 외에도 여행업, 관광숙박업, 관광객이용시설업, 국제회의용역업,
관광편의시설업을 들고 있음에도 이 사건 법률조항에서 유독 카지노사업자에게만 납부금을 부담시키고 이를 관광진흥개발기금의 재원으로 삼고 있는 것은 앞에서 본 바와 같이 카지노업 외의 관광사업은 관할관청에 등록하거나 지정을 받으면 영업을 할 수 있는데 반하여 카지노업은 관광사업 중 유일하게 허가를 받도록 하고 있는 점(법 제4조 제1항, 제2항, 제6항), 그 허가도 극히 제한되어 한정된 자만이 카지노업에 종사할 수 있도록 하고 법적으로 규제하고 있는 점, 카지노업은 관광사업 중에서 수익성이 가장 높다는 점 등을 고려한 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 관광사업자 중 카지노사업자에 대하여만 이 사건 납부금을 부과하고 있다 하여도 이를 두고 카지노사업자를 다른 관광사업자에 비하여 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하는 것이라고는 할 수 없다.
(2)농수산물유통및가격안정에관한법률 제45조 제1항 제3호 및 제10조의4에 의하면 농림부장관은 농림부령이 정하는 품목을 수입하는 자에 대하여 국내가격과 수입가격의 차액의 범위 안에서 수입이익금을 부과ㆍ징수하여 농수산물가격안정기금에 납입하도록 규정하고 있고, 그 밖에 임업진흥촉진법 및 산림법에 의한 임업진흥기금, 경륜ㆍ경정법에 의한 국민체육기금, 청소년육성기금, 산업기반기금, 축산법 및 한국마사회법에 의한 축산발전기금 등과 관련하여 수익금 내지 이익금을 기준으로 부담금을 과하는 예도 많이 있으나, 진폐의예방과진폐근로자의보호등에관한법률 제23조 제1호 및 제31조에 의하면 사업주는 생산한 생산물의 양에 부담금률을 곱한 금액을 부담금으로 진폐기금에 납입하도록 규정하고 있고, 원자력법 제9조의3 및 제10조의3 제2항 제1호는 발전용원자로 운영
자는 당해 원자로를 운전하여 생산되는 전년도 전력량에 일정요율을 곱한 금액을 부담금으로 원자력연구개발기금에 납입하도록 규정하고 있으며, 발전소주변지역지원에관한법률 제5조는 한국전력공사는 전전(前前)연도 전기판매수입금의 1천분의 11.2에 해당하는 금액의 범위 안에서 주변지역지원사업기금에 출연하도록 규정하고 있는 등 일부 입법례는 수익금이 아닌 생산량을 기준으로 하여 그 일정비율을 부담금으로 관련기금에 납입하도록 규정하고 있다. 또한 기금의 재원조성과는 관련이 없으나 특별부담금과 관련하여 먹는물관리법 제28조 제1항에 의하면, 먹는샘물의 제조업자ㆍ수입판매업자에 대하여는 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 수질개선부담금을 부과ㆍ징수하고, 환경부장관의 샘물개발허가를 받은 자에 대하여는 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 100분의 20의 범위 안에서 수질개선부담금을 부과ㆍ징수하고 있다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 이익금이 아닌 총매출액을 기준으로 한 것은 카지노업의 특수성을 고려한 것으로 볼 수 있고, 납부금의 총매출액에 대한 비율 또한 다른 부담금에 비하여 지나치게 높은 것으로 볼 수도 없으므로, 이 사건 법률조항이 부담금의 산정기준 및 부담비율과 관련하여 카지노사업자를 다른 사업자에 비하여 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하는 것이라고는 할 수 없다.
4. 결　론
이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여재판관 전원의 일치된 의견에 의하여 주문과 같이 결정한다.

재판장,김용준,김문희,주심,이재화,정경식,고중석,신창언,이영모,한대현,하경철