# Korean Constitutional Court Decision

## Case Information
**Case ID:** 133312
**Case Number:** 2007헌마409
**Case Name:** 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제36조의4 제2항 제1호 중 판매업 부분 위헌확인
**Decision Date:** 2009.04.30
**Case Type:** 헌마

## Legal Details
**Judged Article:** nan
**Reference Articles:** 헌법재판소법 제68조 제1항, 제69조 제1항
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2008. 12. 26. 법률 제9228호로 일부 개정된 것) 제28조의5 제1항 제3호
【참조판례】 
나. 헌재 2008. 4. 24. 2006헌마990, 판례집 20-1상, 698, 707-708 
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제36조의4 제2항 제1호(2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 일부 개정된 것) 중 판매업에 관한 괄호 부분
**Reference Cases:** nan

## Case Summary
가. 청구인 주식회사 ○○(이하 ‘○○’라 한다)는 2004. 9. 7. 한국산업단지공단과 ‘입주계약’을 체결하면서 사업계획서의 사업내용란에 ‘당해 아파트형 공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매한다’는 취지로 기재하였고, 한국산업단지공단은 청구인 ○○에게 이를 위반할 경우 법적조치를 취할 것이라는 내용을 통지한 사실, 청구인 ○○는 2005. 9. 26. 한국산업단지공단과 ‘판매장 운영개선 추진계약’을 체결하면서 동 계약서 제6조 제2항에서 "아파트형 공장 지원시설의 판매시설은 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’ 제36조의4 제2항 제1호의 규정에 의거 ‘당해 아파트형 공장에 입주한 자가 생산한 제품의 판매’에 한한다."는 조항을 명시한 사실 등이 인정되는바, 청구인 ○○는 위 ‘입주계약’을 체결한 때인 2004. 9. 7. 즈음 내지 늦어도 위 ‘판매장 운영개선 추진계약’을 체결한 때인 2005. 9. 26.경에는 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’ 제36조의4 제2항 제1호(2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 일부 개정된 것) 중 판매업에 관한 괄호 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)에 의한 기본권 침해의 사실을 알았다고 할 것이므로, 그로부터 90일이 훨씬 지난 2007. 4. 4. 접수된 청구인 ○○의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
나. 청구인 주식회사 ○○물산(이하 ‘○○물산’이라 한다)이 청구인 ○○와 체결한 특정매입표준거래계약의 성격은 수수료 위탁 판매계약인바, 의류판매장(이하 ‘이 사건 매장’이라 한다)의 운영주체는 청구인 ○○라고 할 것이므로 이 사건 조항의 직접적 수범자는 청구인 ○○이고 청구인 ○○물산은 제3자에 불과하다. 그런데 이 사건 조항으로 인해 청구인 ○○물산이 이 사건 매장과 같은 아파트형 공장 내 지원시설의 판매업자에게 물품을 공급할 수 없음으로 인하여 입게 되는 영업매출의 감소 위험은 이 사건 조항의 수범자인 청구인 ○○와 같은 판매업자가 이 사건 조항에 의해 청구인 ○○물산의 제품을 판매할 수 없게 된 결과에서 비롯된 간접적인 것이고, 아파트형 공장 내 지원시설인 판매시설은 애초 아파트형 공장 입주업체의 생산활동을 지원하기 위해 기획된 것이지 본래부터 판매업을 지원하기 위한 것이 아니며, 이 사건 매장과 같은 의류판매시설은 의류판매업의 일반적인 형태가 아닌 부수적 부분이어서 의류판매 영업 전체에서 차지하는 비중도 크지 않을 것이고, 거래의 계속여부는 이 사건 조항만에 의해 결정되어지는 것이 아니라 계약당사자 간의 협의에 의해 여러 가지 계약조건이 종합되어 결정되기 때문에 청구인 ○○물산의 위와 같은 매출감소의 효
과는 그 직접성이나 정도에 있어서 청구인 ○○물산을 이 사건 조항에 법적으로 의미 있게 관련시킬 정도로 강하다고 보기도 어려우므로 청구인 ○○물산은 이 사건 조항에 간접적, 사실적, 경제적 이해관계에 있는 자에 불과하다고 할 것이어서 청구인 ○○물산의 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.  【심판대상조문】
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제36조의4 제2항 제1호(2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 일부 개정된 것) 중 판매업에 관한 괄호 부분

## Issues
가. 기본권 침해의 사유가 있음을 안 날부터 90일이 지나 청구기관이 도과된 사례
나. 청구인이 심판대상조항과 사실적ㆍ경제적 이해관계에 있는 자에 불과하여 자기관련성이 부인된 사례

## Full Text
【당 사 자】
청 구 인  1. 주식회사 ○○
대표이사 홍○열
2. 주식회사 ○○물산
대표이사 이○진
청구인들의 대리인 법무법인 화우
담당변호사 양삼승 외 4인
변호사 김수권 외 1인
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 주식회사 ○○(이하 ‘○○’라 한다)는 국가산업단지인, 서울 금천구 가산동 서울디지털산업단지 내에서 3개동의 아파트형 공장(○○ I, ○○II, ○○ III)을 소유하고 그 내부에 의류 생산시설 및 판매시설을 갖추어 여성정장 제조업 및 의류소매업을 운영하고 있는 자이고, 청구인 주식회사 ○○물산(이하 ‘○○물산’이라 한다)은 2007. 2.경 청구인 ○○와 위 아파트형 공장 중 ○○ II 내에 있는 청구인 ○○의 판매시설 중 일부(이하 ‘이 사건 매장’이라 한다)에 자신의 신사의류를 공급하고 상품대금을 지급받기로 하는 것을 주요 내용으로 하는 ‘특정매입표준거래계약’(이하 ‘이 사건 특정매입계약’이라 한다)을 체결한 자이다.
(2) ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’ 제28조의5 제1항 제3호는 아파트형 공장에 입주할 수 있는 시설로서 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설을 규정하면서 그 세부 내용은 대통령령에 위임하였고, ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’ 제36조의4 제2항 제1호는 위와 같은 위임에 따라 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설의 하나로 "판매업"을 영위하기 위한 시설을 규정하면서 "당해 아파트형 공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우에 한한다"라는 제한을 설정하였다.
(3) 이에 청구인들은 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로서 아파트형 공장에 입주할 수 있는 시설 중 판매업에 대해서 ‘당해 아파트형 공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우’로 제한하고 있는 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’ 제36조의4 제2항 제1호 중 판매업에 관한 괄호 부분이 청구인들의 직업수행의 자유, 평등권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 2007. 4. 4. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’ 제36조의4 제2항 제1호(2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 일부 개정된 것) 중 판매업에 관한 괄호 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부라 할 것이고 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제36조의4 (아파트형공장에의 입주) ② 법 제28조의5 제1항 제3호의 규정에 의한 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장이나 관리기관이 당해 아파트형공장의 입주자의 생산활동에 지장을 초래할 수 있다고 인정하는 시설을 제외한다.
1.금융ㆍ보험ㆍ교육ㆍ의료ㆍ무역ㆍ판매업(당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우에 한한다)을 영위하기 위한 시설
[관련조항]
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2008. 12. 26. 법률 제9228호로 일부 개정된 것) 제28조의5 (아파트형공장에의 입주) ① 아파트형 공장에 입주할 수 있는 시설은 다음 각 호의 시설로 한다.
3.기타 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시
설로서 대통령령이 정하는 시설 2. 청구인들의 주장 및 이해관계기관 등의 의견은 별지와 같다.
3. 판  단
가. 청구인 ○○의 심판청구
법령조항에 대한 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 그 법령조항으로 인한 기본권 침해의 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다.
서울행정법원 2007구합29680 판결에 의하면 청구인 ○○는 ○○ II 아파트형 공장 내 지원시설을 수수료 위탁 판매 형식으로 직접 운영하기로 하고 2004. 9.경 한국산업단지공단에게 입주계약신청을 하여 같은 달 7. 한국산업단지공단과 사이에 ‘입주계약’을 체결하였는데 당시 청구인 ○○는 사업계획서의 사업내용란에 ‘당해 아파트형 공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매한다’는 취지로 기재하였고, 한국산업단지공단은 청구인 ○○에게 ○○ II 아파트형 공장의 지원시설의 판매시설은 ‘당해 아파트형 공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우’에 한하며 이를 위반할 경우 법적조치를 취할 것이라는 내용을 통지한 사실이 인정된다. 또한, 서울행정법원 2007구합29598 판결에 의하면 청구인 ○○는 2005. 9. 26. 한국산업단지공단과 ‘판매장 운영개선 추진계약’을 체결한 사실 및 동 계약서 제6조 제2항에서 "아파트형 공장 지원시설의 판매시설은 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’ 제36조의4 제2항 제1호의 규정에 의거 ‘당해 아파트형 공장에 입주한 자가 생산한 제품의 판매’에 한한다."는 조항을 명시한 사실 등이 인정된다.
그렇다면 청구인 ○○는 위 ‘입주계약’을 체결한 때인 2004. 9. 7.즈음 내지 늦어도 위 ‘판매장 운영개선 추진계약’을 체결한 때인 2005. 9. 26.경에는 이 사건 조항에 의한 기본권 침해의 사실을 알았다고 할 것이고, 그로부터 90일이 훨씬 지난 2007. 4. 4. 접수된 청구인 ○○의 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
나. 청구인 ○○물산의 심판청구
헌법소원심판 청구가 적법하려면 청구인 자신이 공권력 작용에 대하여 스스로 법적으로 관련되어야 하므로, 청구인이 공권력 작용에 대하여 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련될 뿐인 경우에는 그 헌법소원심판 청구는 부적법하게 된다. 그리고 법령에 의한 기본권 침해의 경우에는 그 법령의 직접적인 수범자가 아닌 제3자는 특별한 사정이 없는 한 기본권 침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌마990, 판례집 20-1상, 698, 707-708 참조).
청구인 ○○물산은 청구인 ○○와 이 사건 특정매입계약을 체결하였는데 동 계약은 청구인 ○○물산이 신사의류를 청구인 ○○에게 공급하고 청구인 ○○가 이를 이 사건 매장에서 판매한 뒤 청구인 ○○물산이 청구인 ○○에게 납부하여야 하는 수수료 및 비용을 공제한 금액을 상품대금으로 청구인 ○○물산에게 지급하는 것을 그 주된 내용으로 하고 있다. 한편, 한국산업단지공단이 청구인 ○○에 대하여 입주계약의 변경없이 지원시설 내에서 타사제품을 판매한 것을 이유로 ○○ II 아파트형 공장의 지원시설에 관하여 양자가 체결한 입주계약을 해지한 처분의 취소를 구하는 소송(서울행정법원 2007구합29680 입주계약해지등처분취소)의 판결에서는 이와 같은 계약을 ‘수수료 위탁 판매계약(의류브랜드 업체와 의류매입 거래계약을 체결한 후 각각의 입점업체의 브랜드를 내 건 매장에서 판매자의 명의로 제품을 거래업체로부터 매입하여 이를 소비자에게 직접 판매한 다음, 그 판매에 따른 매출액의 일정비율을 판매자가 수수료로 징수하고 나머지는 거래업체에 교부하는 방식)’이라고 했고 위 지원시설은 청구인 ○○가 직접 운영하는 것으로 인정하였다.
청구인 ○○물산은 이 사건 특정매입계약이 이 사건 매장에 대한 임대차 계약이므로 그 자신이 판매자의 지위에 있다는 취지로 주장하나, 위 판결에 비추어 보면 위 계약의 성격은 수수료 위탁 판매계약에 해당한다고 할 것이어서 이 사건 매장의 운영주체는 청구인 ○○라고 할 것인바 청구인 ○○물산의 주장은 이유없다.
그렇다면 이 사건 조항으로 인해 이 사건 매장에서 당해 아파트형 공장에서 생산한 제품이 아닌 청구인 ○○물산의 제품을 판매하지 못하는 제한을 받는 직접적 수범자는 판매업을 영위하는 주체인 청구인 ○○라고 할 것이고, 청구인 ○○물산은 제3자에 불과하여 특별한 사정이 없는 한 이 사건 조항으로 인한 기본권 침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없다. 여기서 청구인 ○○물산에게 이 사건 조항에 대한 기본권 침해의 자기관련성을 인정할 수 있는 특별한 사정이 있는가 하는 문제를 검토해 보건대, 이 문제는 결국 이 사건 조항의 목적 및 실질적인 규율대상, 청구인 ○○물산에게 미치는 효과의 직접성이나 그 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌마990, 판례집 20-1상, 698, 708 참조).
이 사건 조항으로 인해 청구인 ○○물산이 이 사건 매장과 같은 아파트형 공장 내 지원시설의 판매업자에
게 물품을 공급할 수 없음으로 인하여 입게 되는 영업매출의 감소 위험은 이 사건 조항의 수범자인 청구인 ○○와 같은 판매업자가 이 사건 조항에 의해 청구인 ○○물산의 제품을 판매할 수 없게 된 결과에서  비롯된 간접적인 것이다. 또한, 아파트형 공장 내 지원시설인 판매시설은 애초 아파트형 공장 입주업체의 생산활동을 지원하기 위해 기획된 것이지 본래부터 판매업을 지원하기 위한 것이 아니다. 뿐만 아니라 청구인 ○○물산의 경우 이 사건 매장과 같은 의류판매시설은 동 회사 본래의 의류판매업의 일반적인 형태가 아닌 부수적 부분이어서 이건 의류판매 부분이 동 회사의 영업 전체에서 차지하는 비중도 크지 않을 것이고 더구나 청구인 ○○와 같은 판매업자가 청구인 ○○물산과 거래를 계속할 것인지 여부도 이 사건 조항만에 의해 결정되어지는 것이 아니고 그 계속 여부는 이 사건 특정매입계약의 해지사유(예: 거래 상대방의 파산ㆍ부도 등, 브랜드 생산의 종료, 매출부진, 판촉사원 파견조건 불이행 등)에도 잘 나타나 있듯이 계약당사자 간의 협의에 의해 여러 가지 계약조건이 종합되어 결정되기 때문에 청구인 ○○물산의 위와 같은 매출감소의 효과는 그 직접성이나 정도에 있어서 청구인 ○○물산을 이 사건 조항에 법적으로 의미 있게 관련시킬 정도로 강하다고 보기도 어렵다. 그렇다면 청구인 ○○물산은 이 사건 조항에 간접적, 사실적, 경제적 이해관계에 있는 자에 불과하다고 할 것이므로 청구인 ○○물산의 이 사건 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
4. 결  론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,이강국,이공현,조대현,김희옥,김종대,민형기,이동흡,목영준,송두환【별 지】
[별지] 청구인들의 주장 및 이해관계기관 등의 의견
1. 청구인들의 주장요지
가. 법령의 수범자는 누구나 그 법령에 대한 헌법소원을 청구할 적격이 있다고 할 것인바, 이 사건 조항은 아파트형 공장에 입주가 허용되는 시설을 규정하고 있을 뿐 그 시설의 주체가 누구인지에 관해서는 아무런 제한이 없으므로 이 사건 조항의 수범자에는 아파트형 공장의 소유자는 물론 청구인 ○○물산과 같은 임차인도 당연히 포함된다고 보아야 할 것이고, 이와 같은 경우 어느 한 수범자의 헌법소원 청구기간이 도과하였다고 하여 나머지 수범자도 헌법소원의 청구인 적격을 상실한다고 볼 아무런 근거가 없다. 또한, 청구인 ○○물산은 이 사건 조항이 위헌으로 무효임을 주장하면서 이 사건 헌법소원에 이른 것이므로 이 사건 조항이 유효함을 전제로 이에 위반한 청구인 ○○물산의 청구인 적격을 다투는 것은 순환모순에 지나지 않는다.
나. ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’(이하 ‘산집법’이라 한다)에서 아파트형 공장에 입주한 업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설을 둔 목적은 아파트형 공장에의 입주를 촉진하여 산업발전 및 균형있는 지역발전을 도모하기 위한 것인데, 판매시설에는 다른 곳에서 생산된 물품을 포함하여 다양한 품목을 갖추어 판매해야 판매가 촉진되고(유인효과) 이러한 판매촉진은 당해 아파트형 공장에서 생산한 물품의 판매에도 긍정적 효과를 가져오게 되어 입주업체에게 이익이 될 것인바 이를 금지하는 이 사건 조항은 위 목적에 부합하지 않는다. 또한, 아파트형 공장 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설의 규모는 이 사건과 같은 산업단지 안의 아파트형 공장의 경우 건축연면적의 100분의 20 이내로 제한되어 있고 이 면적 내에서 지원시설 중 하나로 판매시설을 두도록 하고 있으므로 이 사건 조항이 없다고 하여 아파트형 공장이 무분별하게 판매시설로 전용될 위험성은 없다.
아파트형 공장이 무분별하게 판매시설로 전용됨을 방지하려면 아파트형 공장 중 생산시설과 판매시설을 엄격히 구분하고 상호간의 전용을 금지해야지 이 사건 조항과 같이 이미 판매시설로 허용된 곳에서 판매하는 품목을 제한하는 것으로는 위와 같은 목적을 달성하기에 적합한 수단이 될 수 없다. 국가산업단지 내의 아파트형 공장이 무분별하게 판매시설로 전용되는 것을 막기 위해 이미 아파트형 공장 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설의 규모를 건축연면적의 100분의 20 이내로 제한하고 있으므로 이 사건 조항은 이중적 규제에 해당하여 최소침해성의 원칙에 반한다.
이 사건 조항으로 인해 아파트형 공장의 입주업체가 당해 공장의 판매시설에서 의류제품을 판매하기 위해서는 경제적 판단에 따라 하청 등 적절한 공정의 분산배치를 하지 못하고 다양한 의류 전제품의 전체 봉제공정의 생산라인을 당해 공장에 설치해야 하는 불이익이 있다. 또한, 이 사건 조항의 준수 여부를 조사하기
위한 한국산업단지공단의 현장조사 및 과도한 서류제출요구로 인해 판매업체는 정상적인 영업이 불가능하며, 요청서류 중에는 업체의 고유한 디자인 및 노하우가 담겨 있어 영업비밀에 해당하는 것도 있는바 이 사건 조항으로 인해 침해되는 사익은 이 사건 조항이 추구하는 공익에 비해 월등히 크므로 법익균형성의 원칙에도 반한다.한편, 청구인 ○○의 아파트형 공장이 준공된 당시인 2001. 6.경에는 생산지원시설로서의 판매업에 대하여 지원시설의 면적제한 외에는 아무런 제한이 없었는데 2003. 6. 30. ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’(이하 ‘산집법 시행령’이라 한다)이 개정되면서 비로소 이 사건 조항에 의한 제한이 부가된바 이는 구 시행령을 신뢰하고 아파트형 공장 내의 일정한 지원시설에 재고의류 전문매장을 개설하여 판매업을 영위하던 청구인에게 불의타를 가한 것이므로 신뢰보호원칙에 반하여 직업수행의 자유를 침해한다.
다. 산집법 시행령 제36조의4 제2항 제1호에서는 아파트형 공장의 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로 판매시설 외에 금융ㆍ보험ㆍ교육ㆍ의료ㆍ무역업을 영위하기 위한 시설을 들고 있는데, 금융ㆍ보험ㆍ교육ㆍ의료업의 경우에는 아파트형 공장 입주업체의 생산제품과 큰 관련이 없으므로 문제가 되지 않을 것이나, 무역업의 경우에는 판매업과 달리 볼 합리적 이유가 없는데도 타처에서 생산한 제품에 관한 수출ㆍ수입업을 영위함에 아무런 제한을 두지 아니하면서 유독 판매업의 경우에만 이 사건 조항과 같은 제한을 두는 것은 자의적 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다.
라. 이 사건 조항의 모법인 산집법 제28조의5 제1항 제3호의 규정취지는 아파트형 공장에 생산시설 이외의 시설의 입주를 불허하는 등의 엄격한 규제 때문에 아파트형 공장의 신설과 분양, 임대 등이 부진하자 아파트형 공장의 효율적 관리에 지장을 주지 않는 한도 내에서 규제완화를 통해 기업의 원활한 활동을 지원하는 시설의 입주를 허용하고자 하는 것이다. 그렇다면 시행령에의 위임범위도 당해 공장의 생산과 직접 관련된 시설로 한정할 것이 아니라 직ㆍ간접적으로 생산에 도움이 되는 일체의 시설로서 아파트형 공장의 효율적 관리에 지장을 주지 않는 시설이라고 해석해야 할 것인데, 이 사건 조항은 위와 같은 규정취지에 반하여 자사제품 판매라는 제한을 부가하고 있으므로 모법의 위임범위를 벗어나 헌법 제75조에 반한다.
2. 산업자원부장관의 의견
가. 청구인 ○○는 이 사건 조항 위반을 이유로 2004.경 벌금 100만 원의 약식명령을 받은 사실이 있는바, 이때 이미 이 사건 조항에 의한 기본권침해를 알았다고 할 것이므로 2007. 4. 4. 접수된 청구인 ○○의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다. 청구인 ○○물산은 산집법이 정한 아파트형 공장 입주요건을 충족하지 못하여 적법한 입주업체가 아니므로 청구인 적격이 없다고 할 것이고, 설령 청구인 ○○와의 계약에 의해 입주했다 하더라도 청구인 ○○의 청구가 청구기간을 도과하여 부적법한 이상 별도로 헌법소원을 청구할 지위에 있다고 할 수 없다.
나. 이 사건 조항은 영세 중소 공장의 입지난 해소라는 아파트형 공장의 설립 취지를 효과적으로 달성하기 위한 수단으로 그 목적은 아파트형 공장의 설립 촉진 내지 생산활동의 활성화를 위한 것이다. 지원시설 중 판매시설을 둔 목적은 생산활동의 활성화를 위한 것으로 IMF 이후 공장생산업자들이 공장과 바로 인접하여 직접 자사 제품을 판매하는 것이 효율적이라는 주장에 따라 이를 허용하여 준 것이지, 아파트형 공장 안에서 모든 물품이 판매될 수 있는 쇼핑몰을 만들어 그 판매를 촉진한다는 취지는 아니다. 만일 아파트형 공장이 위치하고 있는 산업시설구역 내에 위와 같은 판매시설을 둔다면 산업시설과 지원시설을 구분할 의미가 없어지고, 당초 국가의 많은 특혜를 받아 건립한 산업시설을 사실상 상업시설로 전용하여 부당이득을 취하는 결과가 되는바 이는 아파트형 공장 입주업체에 대한 각종 지원 및 혜택을 탈법적으로 이용하기 위한 판매장의 난립을 가져오게 되고 산업단지 등 산업시설에 적용되는 각종 지원 법령 및 제도가 의도한 것과 모순되는 결과를 초래한다. 이 사건 조항에 의해 지원시설구역은 본래의 기능을 유지할 수 있게 되고, 제조업 및 지식기반산업 등의 생산활동을 주목적으로 하는 산업시설구역도 제 기능을 유지하여 산업단지 전체가 유기적으로 운영될 수 있다. 지원시설에서 타사제품 판매를 허용할 경우 당해 아파트형 공장에서 생산되는 물품 대신 중국 등에서 생산된 저가의 상품이 판매될 것으로 예상되는바 이는 당해 아파트형 공장의 생산활동을 위축시켜 생산활동을 지원하기 위하여 허용된 지원시설이 오히려 생산활동을 방해하는 결과를 가져오게 된다. 아울러 산집법시행령 제36조의4 제2항 제3호에 의하면 아파트형 공장에도 1,000㎡ 이내에 한하여(근린생활시설 중 소매점에 해당) 타사제품의 판매를 허용하고 있다.
한편 2003. 6. 30. 이 사건 조항이 신설되기 전에도 아파트형 공장의 지원시설에서는 당해 공장에 입주한
기업체가 생산한 제품만을 판매할 수 있다는 것이 산업자원부의 일관된 해석이었고, 청구인 ○○도 한국산업단지공단에 질의회신을 통하여 그러한 내용을 잘 알고 있었던바 신뢰보호원칙 위반 주장은 이유없다.무역업의 경우 제조업을 통한 무역확대가 국가의 본질적인 경제활동으로 이를 위해서는 국내에서 생산되지 않는 자원 및 원자재를 외국에서 적기에 조달해야 할 필요성이 크고 이는 아파트형 공장의 공장시설 뿐만 아니라 산업 전반에 걸쳐 국가가 당연히 지원해 주어야 할 과제이다. 또한, 무역업에서 취급하는 품목이 완제품이라 하더라도 최종 소비 이전의 단계로서 산업의 건전성이나 생산활동 지원의 효과가 단순 판매업에 비할 바가 아니라고 할 것이어서 평등권을 침해하지 아니한다.
이 사건 조항의 모법인 산집법 제28조의5 제1항 제3호에서는 대통령령에 규정될 지원시설을 "입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설"로 명시하고 있는바 당해 아파트형 공장에서 생산한 제품을 판매할 수 있는 시설은 위 모법의 규정 내용에 부합하는 것이므로 이 사건 조항이 위임입법의 한계를 벗어났다는 주장은 이유없다.
3. 한국산업단지공단의 의견
가. 청구인 ○○물산은 산업단지의 관리기관인 한국산업단지공단과 입주계약을 체결한 바 없으므로 아파트형 공장에의 적법한 입주자라 할 수 없어 이 사건 조항의 수범자가 아니므로 이 사건 조항과 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적 이해관계로만 관련되어 있는 제3자에 불과하여 자기관련성이 없다. 이 사건 조항은 아파트형 공장에의 입주적격 시설을 정하고 있는 데 불과하고 청구인이 주장하는 기본권의 침해는 산업단지의 관리기관이 입주희망자의 입주계약신청을 거절하는 행위를 통해 발생하는 것이므로 이 사건 조항은 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.
청구인 ○○가 2005. 9. 6. 한국산업단지공단과 체결한 ‘판매장 운영개선 추진계약서’에 의하면 "아파트형 공장 지원시설의 판매시설은 산집법시행령 제36조의4 제2항 제1호의 규정에 의거 당해 아파트형 공장에 입주한 자가 생산한 제품의 판매에 한한다."고 명시되어 있는바 청구인 ○○는 늦어도 이 시점에 이 사건 조항에 의한 기본권침해 사실을 알았다고 할 것이므로 이로부터 90일이 훨씬 지난 2007. 4. 4.에 청구한 청구인 ○○의 이 사건 헌법소원청구는 청구기간을 도과한 것임이 명백하다.
나. 그 외 의견은 위 산업자원부장관의 의견과 대체로 같다.
4. 서울특별시장의 의견
이 사건 조항은 당해 아파트형 공장 입주업체의 생산활동을 지원ㆍ보호하기 위한 것으로서 아파트형 공장의 건립 및 지원시설의 입주 취지에 부합된다. 이 사건 조항과 같은 제한을 두지 않으면 타 공장 제품 뿐만 아니라 가격경쟁을 위해 중국 등에서 생산되는 제품까지 판매하게 됨으로써 당해 지역 제조업의 활성화를 위해 도입한 아파트형 공장의 건립 취지가 무색하게 된다.
5. 금천구청장의 의견
산집법은 산업발전 및 균형있는 지역발전을 통하여 국민경제에 이바지함을 목적으로 하는바, 청구인들이 입주해 있는 서울디지털산업 2단지는 패션단지로서의 성장잠재력을 가지고 있고 판매업의 성장과 발전은 제조업의 발전 및 지역경제의 활성화에 긍정적 효과를 가져 오는데 판매는 관련제품이 함께 있을 때 승수효과 및 경쟁력이 생긴다는 점에서 이 사건 조항은 산집법의 입법목적에 부합하지 않는다. 산집법 시행령 제36조의4 제2항 단서에서 "시장ㆍ군수 또는 구청장이나 관리기관이 당해 아파트형공장의 입주자의 생산활동에 지장을 초래할 수 있다고 인정하는 시설을 제외한다."라고 하여 아파트형 공장에 입주할 수 있는 시설에 대한 제한을 이미 규정하고 있는바 이에 더하여 이 사건 조항과 같은 제한을 두는 것은 이중규제로 최소침해성의 원칙에 반한다. 서울디지털산업단지는 도시화로 제조시설이 다른 지역으로 이탈하고 있어 이미 산업단지로서의 기능은 상실되고 오히려 패션단지로서의 특성상 판매시설 등 지원시설의 규모 증가가 요구되고 있는바, 같은 취지에서 지원시설 중 판매업에 대한 이 사건 조항과 같은 제한의 완화가 절실한 지역이다.
한편 산업단지공단에서 지원시설로 지정한 경우에는 판매업에 있어 제한을 두지 않으면서 아파트형 공장의 지원시설에만 이 사건 조항과 같은 제한을 두는 것은 청구인들의 평등권을 침해한다.