State aid — Denmark — State aid C 5/08 (ex NN 58/07) — Illegal subsidy arrangements granted by Aarhus Airport Ltd to Ryanair — Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty (Text with EEA relevance)
Date: 2008-04-30
Institutions: European Commission
Subjects: Denmark, State aid, airport, control of State aid, exchange of information, public sector, support policy, transport company

30.4.2008

EN

Official Journal of the European Union

C 109/15

PROCEDURES RELATING TO THE IMPLEMENTATION OF THE COMPETITION
POLICY

COMMISSION

STATE AID — DENMARK

State aid C 5/08 (ex NN 58/07) — Illegal subsidy arrangements granted by Aarhus Airport Ltd to
Ryanair

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(Text with EEA relevance)

(2008/C 109/07)

By means of the letter dated 30 January 2008 reproduced in the authentic language on the pages following
this summary, the Commission notified Denmark of its decision to initiate the procedure laid down in
Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned measures.

Interested parties may submit their comments on the measures within one month of the date of publication
of this summary and the following letter, to:

European Commission
Directorate-General for Energy and Transport
Directorate A ‘General Affairs’
B-1049 Brussels
Fax (32-2) 296 41 04

These comments will be communicated to Denmark. Confidential treatment of the identity of the interested
party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

TEXT OF SUMMARY

PROCEDURE

In February 2005, the Commission received a complaint from
SAS concerning alleged illegal subsidies granted by the Aarhus
Airport Ltd (Aarhus Lufthavn A/S) to Ryanair. The subsidies
allegedly received consist of reduced airport and ground hand-
ling charges.

The Commission sent questions to the Danish authorities on
2 March 2005 and 20 May 2006, to which the Danish authori-
ties replied on 18 May 2005 and 10 July 2006.

information from
The Commission has received additional
Aarhus Airport Ltd with the letter dated 27 April 2005. This
information relates to the Commission's letter sent
to the
Danish authorities on 2 March 2005.

— According to the complainant the confidential agreement
concluded between Aarhus Airport Ltd and Ryanair, covers
the following aspects:

— Passenger Service Charge payable with 50 % reduction

from the published rate.

— Exemption from payments of

take off and landing
charged. Instead of this Ryanair pays fixed all-inclusive
charge per passenger.

— Exemption or reductions from payments for ground

handling.

— The complainant is of the opinion that Aarhus Airport Ltd
generated losses which corresponds to the subsidies granted
to Ryanair.

DESCRIPTION OF THE MEASURES

ASSESSMENT OF THE MEASURES

— Aarhus Airport Ltd, who owns and operates Aarhus airport

is a 100 % publicly owned Limited Liability Company.

— In 1999, Aarhus Airport Ltd entered into the agreement
with Ryanair by granting preferential treatment to Ryanair
for its operation at Arhus airport. Agreement is planned to
be in force till end of 2009.

At this time and on the basis of the information at its disposal,
the Commission has doubts regarding:

— The operational and decision making independence of
Aarhus Airport Ltd from its share holders — five public
authorities.

C 109/16

EN

Official Journal of the European Union

30.4.2008

— Preferential treatment granted to Ryanair at Aarhus airport
by reducing payable Passenger Airport Charges, take off and
landing charges and ground handling charges.

— Level of airport charges at Arhus airport and possible advan-
tage to other airlines if the set level of airport charges does
not allow the airport to operate in a profitable manner.

In so far as the advantages granted for the operations of Ryanair
and possibly other airlines at Aarhus airport within the meaning
of Article 87(1) of the Treaty, the Commission doubts that such
aid can be compatible with the common market on the basis of
the exemptions provided for in Article 87(3) of the Treaty.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC)
No 659/1999, all unlawful aid can be subject to recovery from
the recipient.

TEXT OF LETTER

‘1. Kommissionen skal herved meddele Danmark, at den efter
at have undersøgt de foreliggende oplysninger, herunder
de danske myndigheders oplysninger om ovennævnte sag,
indlede proceduren efter EF-traktatens
har besluttet at
artikel 88, stk. 2.

I. SAGSFORLØB

2. I februar 2005 modtog Kommissionen en klage fra SAS
med en påstand om, at Aarhus Lufthavn A/S havde ydet
ulovlig støtte til Ryanair. Støtten skulle bestå i reducerede
lufthavnsafgifter og ground handling-afgifter for Ryanair.

3. Kommissionen tilsendte de danske myndigheder en række
spørgsmål den 2. marts 2005 og den 20. maj 2006, som
de danske myndigheder besvarede henholdsvis den
18. maj 2005 og den 10. juli 2006.

4. Kommissionen modtog

supplerende oplysninger

fra
Aarhus Lufthavn A/S ved brev af 27. april 2005. De
pågældende oplysninger vedrørte det brev, som Kommis-
sionen havde
tilsendt de danske myndigheder den
2. marts 2005.

5. Kommissionen har været i kontakt med den klagende part
om sagen siden modtagelsen af oplysningerne fra de
danske myndigheder og Aarhus Lufthavn A/S.

8. Lufthavnen er 100 % offentlig ejet, og aktierne i Aarhus

Lufthavn A/S er fordelt således:

— Århus Kommune

64,60 %

— Randers Kommune

16,70 %

— Grenå Kommune

— Ebeltoft Kommune

— Århus Amt

4,80 %

3,00 %

10,90 %

9. Aarhus Lufthavn A/S er registreret som et aktieselskab. I
henhold til dansk erhvervsret kan et selskabs aktionærer
kun øve indflydelse på selskabets drift via generalforsam-
lingen og ikke via direkte henvendelser til bestyrelsen eller
direktionen. Direktionen er ansvarlig for selskabets daglige
drift. I henhold til bestemmelserne på det selskabsretlige
og det forvaltningsretlige område har aktionærer ingen
beføjelser i forhold til bestyrelsesmedlemmer og direktion,
og direktionen bærer et selvstændigt ansvar over for sels-
kabet.

10. Aarhus Lufthavn A/S understreger, at med hensyn til sels-
kabets forhold til Ryanair har aktionærerne ingenlunde
afgivet garantier eller hensigtserklæringer over for Ryanair
angående erstatning for eventuelle tab, der måtte opstå i
forbindelse med aftalen med Ryanair. Det er direktionen i
Aarhus Lufthavn A/S, der har udarbejdet det gældende
takstregulativ for Aarhus Lufthavn, og som har forhandlet
aftalen på plads med Ryanair.

11. Den klagende part har forklaret, at skønt det ikke har
været muligt at indhente oplysninger om de økonomiske
og finansielle forhold i Aarhus Lufthavn A/S, kan det
udledes af korrespondancen med Statens Luftfartsvæsen,
at Aarhus Lufthavn A/S led et tab på 5-6 mio. DKK
(673 000-808 000 EUR) i 2004, og at der i forbindelse
med budgetlægningen for 2005 blev kalkuleret med et tab
på 3 782 719 DKK (509 000 EUR).

12. I deres brev af 18. maj 2005 meddelte de danske
myndigheder Kommissionen, at Aarhus Lufthavn A/S
havde et underskud på omkring 4,7 mio. DKK i 2004, og
at der forventedes et underskud på omkring 3,8 mio. DKK
i 2005. De danske myndigheder fortalte Kommissionen, at
underskuddet i 2004 var blevet overført til kapital og
reserver som »tilbageholdt overskud«, hvilket resulterede i
en tilsvarende mindskelse af kapital og reserver.

II. SAMMENFATNING

2.2. Gældende lufthavnsafgifter i Aarhus Lufthavn

2.1. Aarhus Lufthavn og Aarhus Lufthavn A/S

6. Aarhus Lufthavn er en af seks regionale lufthavne, der
betjener det jyske marked med en befolkning på omkring
2,5 mio. personer. For omkring 25 % af den jyske
befolkning er Aarhus Lufthavn den nærmeste lufthavn.

7. Aarhus Lufthavn A/S ejer og driver Aarhus Lufthavn.

13. I Danmark er det i henhold til luftfartslovens §71 Statens
Luftfartsvæsen, der er den regulerende myndigheder, der
skal godkende lufthavnsafgifterne i danske lufthavne. Der
findes oplysninger om de nugældende takster i Aarhus
Lufthavn på Aarhus Lufthavn A/S' hjemmeside (1).

(1) Aarhus Lufthavn A/S' informationsside:

http://www.aar.dk/default.asp?id=153 under overskriften »Tariff Regu-
lation UK download-pdf«.

30.4.2008

EN

Official Journal of the European Union

C 109/17

14. I henhold til den klagende part opkrævede Aarhus

Lufthavn A/S i 2005 følgende afgifter (2):

— Passagerafgifter:

Indenrigsflyvning — 88,00 DKK (11,40 EUR)

Udenrigsflyvning — 81,00 DKK (10,90 EUR)

— Startafgift pr. ton (MTOW) — 37,00 DKK (4,98 EUR)

— Ground handling-afgifter — Selskaber med ruteflyv-
ninger til og fra Aarhus Lufthavn indgår en aftale, der
varierer alt efter de påkrævede ground handling-tjene-
sters omfang, pris og kvalitet. SAS betaler følgende for
airside handling:

Pr. turnaround (Q400/Dash8) — 1 245 DKK

Pr. turnaround (B737/Dash8) — 1 745 DKK

Omdirigeringer — 500 DKK

indenrigsafgiften fra 88,00 DKK til 85,00 DKK. Efterføl-
gende meddelte de danske myndigheder, at Aarhus
Lufthavn senere havde ændret opfattelse og kun ville hæve
forblive
udenrigsafgiften, mens
uændret. Ved brev af 23. marts 2006 godkendte Statens
Luftfartsvæsen forhøjelsen af udenrigspassagerafgiften til
85,00 DKK pr. afrejsende passager.
I sidste ende blev
udenrigs- og indenrigspassagerafgiften gjort ensartede, og
til
de blev med virkning fra 1. oktober 2006 sat
85,00 DKK (3).

indenrigsafgiften ville

2.2.2. Lufthavnsafgifter for Ryanair

18. Den klagende part hævder, at Ryanair betaler en passager-
afgift på kun 38,00 DKK, der således udgør mindre end
halvdelen af den offentliggjorte afgift.

19. Den klagende part hævder også, at Ryanair ikke betaler
startafgift, men en fast totalafgift pr. passager, der ikke
svarer til de offentliggjorte startafgifter.

2.2.1. Forskellige lufthavnsafgifter
udenrigsflyvninger

for

indenrigsflyvninger og

20. Den klagende part påstår endvidere, at Ryanair potentielt
slet ikke betaler for ground handling-tjenester i Aarhus
Lufthavn eller kun betaler en kraftigt reduceret afgift.

15. Den klagende part hævder, at passagerafgiften i Aarhus
Lufthavn er højere for indenrigsflyvninger end for uden-
rigsflyvninger. Den klagende part finder, at enhver differ-
entiering mellem passagerafgiften for henholdsvis inden-
rigs- og udenrigsflyvninger skal være objektivt begrundet.
I henhold til den klagende part viser historiske analyser af
omkostningerne forbundet med de forskellige tjenester og
faciliteter, at omkostningerne forbundet med internatio-
nale rejser er højere end omkostningerne forbundet med
indenlandske rejser, hvorfor der bør opkræves højere
passagerafgifter i forbindelse med internationale rejser.

16. Den klagende part har meddelt Kommissionen, at ifølge
deres oplysninger baseres passagerafgifterne i Aarhus
Lufthavn ikke på et omkostnings-/indtægtsskøn, men
»fastsættes arbitrært«. Det hævdes derfor, at når der
opkræves diskriminerende passagerafgifter for indenrigs-
flyvninger, der ikke er omkostningsbestemte, betyder det,
at passagererne på indenrigsruter finansierer udgifterne for
passagererne på udenrigsruter.

17. I deres brev af 10. juli 2006 meddelte de danske myndig-
heder Kommissionen, at Statens Luftfartsvæsen i 2004
godkendte en forhøjelse af udenrigspassagerafgiften i
Aarhus Lufthavn på den betingelse, at passagerafgifterne
på henholdsvis udenrigs- og indenrigsruter blev gjort
ensartede pr. 1. juli 2005. Ved brev af 19. december 2005
meddelte Aarhus Lufthavn A/S Statens Luftfartsvæsen, at
lufthavnen agtede at leve op til den tidligere indgåede
aftale om harmonisering af passagerafgifterne ved at hæve
udenrigsafgiften fra 81,00 DKK til 85,00 DKK og sænke

21. Den klagende part har meddelt Kommissionen, at Aarhus
Lufthavn benyttes af omkring 600 000 passagerer om
året, hvoraf 250 000 er udenrigsrejsende. Det skønnes, at
Ryanair transporterer 200 000 passagerer om året på to
daglige tur/retur-flyvninger (4). Den klagende part er af
den opfattelse, at Aarhus Lufthavn A/S har genereret tab
til Ryanair. For at underbygge
svarede til støtten ydet
denne påstand har den klagende part fremlagt følgende
beregninger:

ville have beløbet

— Hvis Ryanair betalte passagerafgifter af samme størrel-
sesorden som SAS, ville de have beløbet
sig til
200 000/2 * 88 = 8,8 mio. DKK (1,2 mio. EUR), eller
de
til 8,1 mio. DKK
(1,1 mio. EUR), hvis afgifterne havde ligget på det
internationale niveau (i 2005). Afgiften beregnet på
største tilladte startmasse ville have
grundlag af
sig til 700 * 3040 (5) = 2 mio. DKK
beløbet
(269 000 EUR). Alt i alt skulle Ryanair have betalt
11 mio. DKK (1,5 mio. EUR) om året.

sig

— Eftersom Ryanair kun har betalt det halve i passageraf-
gift, betalte selskabet 200 000/2 * 40,5 = 4 mio. DKK
(538 300 EUR). Afhængigt af, om Ryanair overho-
støtte
startafgift, modtager
vedet betaler
i
5-7 mio. DKK (673 000-
størrelsesordenen
940 000 EUR) om året.

selskabet

22. Den klagende part gør også gældende, at særbehandlingen
af Ryanair i Aarhus Lufthavn ikke kan betragtes som
startstøtte, eftersom Ryanair begyndte at benytte Aarhus
Lufthavn i november 1999 og siden da har befløjet ruten
Århus — London/Stanstead.

(2) Oplysningerne fra den klagende part er de eneste oplysninger, som
Kommissionen p.t. har om afgifterne i 2005, da Aarhus Lufthavns
internetside:
http://www.aar.dk/default.asp?id=153 kun giver oplysninger om det
nugældende takstregulativ.

(3) Se fodnote 1.
(4) Ifølge oplysninger fra den klagende part i 2005.
(5) Antal årlige bevægelser (700) gange den gennemsnitlige startmasse for

B 373/800.

C 109/18

EN

Official Journal of the European Union

30.4.2008

23. De danske myndigheder har meddelt Kommissionen, at
Aarhus Lufthavn A/S ikke ønsker at udlevere en kopi af
selskabets aftale med Ryanair til Statens Luftfartsvæsen.
De danske myndigheder har meddelt Kommissionen, at i
henhold til Aarhus Lufthavn A/S indeholder samarbejdsaf-
talen med Ryanair fortrolige forretningsoplysninger, men
at dokumenterne vil blive tilsendt Kommissionen, hvis
Kommissionen ønsker det (6).

24. I deres brev af 10. juli 2006 fortalte de danske myndigh-
eder Kommissionen, at Aarhus Lufthavn havde meddelt
Statens Luftfartsvæsen, at lufthavnen havde besluttet at
bringe rabatordningen for Ryanair til ophør med virkning
I samme brev bekræftede de
fra udgangen af 2009.
danske myndigheder,
særbehandlingen af Ryanair
at
dermed vil have varet i ti år.

25. De danske myndigheder meddelte Kommissionen, at
særbehandlingen af Ryanair ikke var godkendt af Statens
Luftfartsvæsen.

2.3. Foranstaltning, der skal vurderes

26. Det følger af beskrivelsen i det foregående, at Kommis-
sionen i den aktuelle sag skal foretage en undersøgelse af
lufthavnsafgifterne i Aarhus Lufthavn og af den påståede
særbehandling, som Aarhus Lufthavn A/S indrømmer
Ryanair i Aarhus Lufthavn.

III. FORELØBIG VURDERING AF, OM DER FORELIGGER

STATSSTØTTE

27. EF-traktatens artikel 87, stk. 1, fastsætter følgende: »Bortset
fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller
støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig
form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrence-
vilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produk-
tioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker
samhandelen mellem medlemsstaterne.«.

28. Det betyder, at for at blive fanget af traktatens artikel 87

skal en foranstaltning:

— ydes ved hjælp af eller i form af statsmidler

— medføre, at en virksomhed indrømmes en selektiv

fordel, og

— påvirke

samhandelen mellem medlemsstaterne og
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilk-
årene på fællesmarkedet.

29. Domstolen fastslog i sagen vedrørende »Aéroports de
Paris« (7), at udøvelse af virksomhed med forvaltning og

(6) Skønt Aarhus Lufthavn A/S indsendte sine bemærkninger den 27. april
2005 som respons på Kommissionens brev af 2. marts 2005 til de
danske myndigheder, var aftalen mellem Aarhus Lufthavn A/S og
Ryanair ikke vedlagt svarskrivelsen.

(7) Sag T-128/98, Aéroports de Paris mod Kommissionen for De Europæiske
Fællesskaber, Sml. 2000 II, s. 3929, stadfæstet ved dom i sag C-82/01,
Sml. 2002 I, s. 9297, præmis 75-79.

drift af lufthavne, som omfatter levering af lufthavstjene-
ster i lufthavne udgør virksomhed af økonomisk karakter,
fordi de består i tilrådighedsstillelse af lufthavnsanlæg for
luftfartsselskaber og forskellige tjenesteydere mod betaling
af en afgift, som driftsselskabet frit fastsætter, og fordi de
nævnte former for virksomhed ikke er afledt af udøvelsen
af beføjelser som offentlig myndighed og kan adskilles fra
aktiviteter i forbindelse med udøvelsen af disse beføjelser.
i princippet
Lufthavnens driftsselskab udøver
økonomisk virksomhed efter EF-traktatens artikel 87,
stk. 1, som statsstøttereglerne finder anvendelse på. Når
en virksomhed udøver økonomisk virksomhed, udgør
den, uanset sin juridiske status og finansieringsmåde, en
virksomhed efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og
statsstøttereglerne finder derfor anvendelse (8).

således

3.1. Overførsel af statsmidler

30. Kommissionen finder på nuværende stadium, at de foran-
staltninger, der er beskrevet i det foregående afsnit, udgør
en overførsel af statsmidler. Statsstøttebegrebet omfatter
enhver fordel, der indrømmes direkte eller indirekte, finan-
sieres ved hjælp af statsmidler, indrømmes af staten selv
eller af et formidlende organ i henhold til de beføjelser,
det har fået tillagt. På denne baggrund forekommer særbe-
handlingen af Ryanair og muligvis andre luftfartsselskaber
i Aarhus Lufthavn at udgøre en tildeling af statsmidler.

31. Det fremgår meget tydeligt af Domstolens retspraksis, at
der ikke sondres mellem støtte ydet direkte af staten (i
dette tilfælde Århus Kommune, Randers Kommune, Grenå
Kommune, Ebeltoft Kommune og Århus Amt) og støtte
ydet af offentlige eller private organer, som af staten
pålægges at yde støtten (9). Fællesskabsretten giver ikke en
stat ret til omgå fællesskabsbestemmelserne om statsstøtte
ved blot at oprette private institutioner, der
tildeler
I henhold til Domstolens
midlerne på statens vegne.
retspraksis (10) gælder det, at for at kunne betegne midler
som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1,
skal de direkte eller indirekte stamme fra statsmidler, og
de skal kunne tilregnes staten.

a) Direkte eller indirekte overførsel af statsmidler

32. Ifølge Domstolens retspraksis er det kun i de tilfælde, hvor
offentlige myndigheder ikke har nogen form for kontrol
over de midler, der benyttes til finansiering af den pågæl-
dende fordel, at det kan formodes, at der ikke er blevet
overført statsmidler. Hvis staten imidlertid kan udøve
direkte eller indirekte kontrol over midlerne, er der oplagt
tale om en overførsel af statsmidler.

(8) Sag C-159/91 og C-160/91, Poucet mod AGF og Pistre mod Cancava,

Sml. 1993 I, s. 637.

(9) Jf. dom af 22. marts 1977 i sag 78/76, Steinike & Weinlig, Sml. 1977,
s. 595, præmis 21, dom af 30. januar 1985 i sag 290/83, Kommissionen
mod Frankrig, Sml. 1983, s. 439, præmis 14, dom af 2. februar 1988 i
sag 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen,
Sml. 1988, s. 219, præmis 35, og dom af 21. marts 1991 i sag
C-305/89, Italien mod Kommissionen, Sml. 1991 I, s. 1603, præmis 13.
(10) Se dom af 16. maj 2002 i sag C-482/99, Frankrig mod Kommissionen

(Stardust Marine), Sml. 2002 I, s. 4397.

30.4.2008

EN

Official Journal of the European Union

C 109/19

33. Således fastslog Domstolen følgende i Stardust Marine-

sagen:

er

statens

en del af

formue. Det

»Artikel 87, stk. 1, EF omfatter alle økonomiske midler, som
den offentlige sektor faktisk kan anvende til at støtte virksom-
heder, uden at det har nogen betydning, om disse midler til
stadighed udgør
ikke
nødvendigt, at de beløb, som er anvendt til den pågældende
foranstaltning, tilhører statskassen, men det er tilstrækkeligt til
at anse dem for statsmidler, at de til stadighed er under de offen-
tlige myndigheders kontrol og dermed står til rådighed for de
kompetente nationale myndigheder. […] Når staten udøver en
dominerende indflydelse på sådanne virksomheder, er den nemlig
fuldt ud i stand til at træffe bestemmelse om anvendelsen af
disses midler, herunder om de i givet fald skal anvendes til at
finansiere særlige fordele for andre virksomheder. […] en offen-
tlig virksomheds situation [kan] ikke sammenlignes med en
privat virksomhed. Staten kan nemlig forfølge andre end rent
kommercielle formål med dens offentlige virksomheder, således
som det
direktiv
ellevte
udtales
80/723/EØF.« (11).

betragtning

til

i

i

i

henhold

definitionen

som »enhver

34. Aarhus Lufthavn A/S skal betragtes som en offentlig
virksomhed
direktiv
til
2006/111/EF (12). Direktivet definerer offentlige virksom-
heder
virksomhed, på hvilke de offentlige
myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende
indflydelse som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de
regler, der gælder for virksomheden« (13). Aarhus Lufthavn A/S
ejes 100 % af offentlige myndigheder. Aktierne i selskabet
besiddes af fem offentlige institutioner. Alene det gør sels-
kabet til en offentlig virksomhed i henhold til direktivet.

var det nødvendigt at påvise, at de offentlige myndigheder
havde givet den offentlige virksomhed meget præcise
instrukser om at træffe de pågældende støtteforanstalt-
ninger (15). Ikke desto mindre fastslog Domstolen også, at
tilregningen af en bestemt støtteforanstaltning truffet af en
offentlig virksomhed kan udledes af de omstændigheder
og den kontekst, hvori foranstaltningen blev truffet (15).
Som mulige tegn på, at en foranstaltning kan tilregnes
staten, nævner Domstolen administrativ kontrol og tilsyn
med virksomheden og virksomhedens eventuelle integra-
tion i den offentlige forvaltning (16).

37. Skønt Aarhus Lufthavn A/S hævder at være uafhængig af
sine aktionærer, har Kommissionen ikke modtaget tilstræk-
keligt detaljerede oplysninger om selskabets organisator-
iske struktur, beslutningsprocedurer, regler for udnævnelse
af bestyrelsesmedlemmer og aktionærkontrol med selska-
bets aktiviteter til at kunne afgøre, om Aarhus Lufthavn
A/S reelt er selvstændig i forhold til selskabets aktionærer.

38. Desuden har Kommissionen som tidligere nævnt

ikke
modtaget en kopi af den konkrete aftale mellem lufth-
avnen og Ryanair. Den har heller ikke modtaget kopier af
referater
ikke kan
af generalforsamlinger, hvor det
udelukkes, at forholdet mellem lufthavnen og Ryanair er
blevet drøftet.

39. Kommissionen nærer derfor på nuværende stadium tvivl
med hensyn til, om Aarhus Lufthavn A/S' handlinger og
beslutninger ikke bør tilregnes offentlige institutioner.

b) Tilregning af foranstaltningen til staten

3.2. Anvendelse af det markedsøkonomiske investor-

princip

35. Domstolen fastslog følgende i Stardust Marine-sagen:

»Selv om staten nemlig er i stand til at kontrollere en offentlig
virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes
transaktioner, er der ikke uden videre formodning for, at den
faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde. En offentlig
virksomhed kan handle mere eller mindre uafhængigt alt efter
graden af den autonomi, staten giver den. […] Den omstæn-
dighed, at en offentlig virksomhed er undergivet statslig kontrol,
er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig til at tilregne staten de af de
trufne foranstaltninger,
støtte. Det er også
såsom finansiel
nødvendigt at undersøge, om de offentlige myndigheder på den
ene eller den anden måde må anses for at være impliceret i
vedtagelsen af disse foranstaltninger.« (14).

36. I samme dom udtalte Domstolen, at for at kunne afgøre,
om en bestemt støtteforanstaltning kunne tilregnes staten,

(11) Se præmis 37, 38 og 39 i den i fodnote 10 nævnte dom.
(12) Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om
gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medle-
msstaterne og de offentlige virksomheder og om den finan-
sielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (EUT L 318 af
17.11.2007, s. 17). Direktivet udgør en kodifikation af Kommissio-
nens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden
af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offen-
tlige virksomheder (EFT L 195 af 29.7.1980, s. 5) som ændret ved
Kommissionens direktiver 85/413/EØF (EFT L 229 af 28.8.1985,
s. 20), 93/84/EØF (EFT L 254 af 12.10.1993, s. 16), 2000/52/EF
(EFT L 193 af 29.7.2000, s. 75) og 2005/81/EF (EUT L 312 af
29.11.2005, s. 47).

(13) Se artikel 2, litra b), i det i fodnote 12 nævnte direktiv.
(14) Se præmis 52 i den i fodnote 10 nævnte dom.

40. En offentlig investering eller et offentligt kapitalindskud
udgør ikke statsstøtte, hvis en privat investor, der handler
under normale markedsvilkår, ville have foretaget samme
investering eller indskud (17). Dette princip udspringer af
neutraliteten mellem offentlig og privat ejerskab,
jf.
EF-traktatens artikel 295.

41. Kommissionen må derfor overveje, om den situation,
der undersøges i nærværende sag, svarer til en situation
med en investor, der opererer i en markedsøkonomi (18),
hvorfor den offentlige virksomheds adfærd (i dette tilfælde
Aarhus Lufthavn A/S' adfærd) skal sammenlignes med den
adfærd, der kan forventes af en privat investor, f.eks. et
privat holdingselskab eller en privat koncern, som følger
en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader
sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (19).

(15) Jf. præmis 53 og 54 i dommen.
(16) Jf. præmis 52 ff. i den i fodnote 10 nævnte dom.
(17) Kommissionens meddelelse

anvendelse

traktatens
angående
artikel 92 og 93 på offentlige myndigheders kapitalinteresser i virk-
somheder, De Europæiske Fællesskabers Bulletin nr. 9-1984. EF-Dom-
stolens dom i de forenede sager 296 og 318/82, Nederlandene og Leeu-
warder Papierwarenfabriek Bv mod Kommissionen, Sml. 1985, s. 809,
præmis 17. Anvendelse af EF-traktatens artikel 92 og 93 (nu artikel 87
og 88) og EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte i luftfartssektoren
(EFT C 350 af 10.12.1994, s. 5), punkt 25 og 26.

af

(18) Jf. Stardust Marine-sagen. Se også generaladvokat Geelhoeds forslag til

afgørelse i fodnote 18.

(19) Domstolens dom af 21. marts 1991 i sag C-305/89, Italien mod

Kommissionen, Sml. 1991 I, s. 1603, præmis 20.

C 109/20

EN

Official Journal of the European Union

30.4.2008

42. Aarhus Lufthavn A/S er af den opfattelse, at ved at indgå
aftalen med Ryanair optrådte selskabet på samme måde,
som enhver anden fornuftig privat
investor ville have
gjort under lignende omstændigheder. For at bevise dette
gør Aarhus Lufthavn A/S opmærksom på, at da Ryanair
begyndte at benytte Aarhus Lufthavn (fire dage efter, at
SAS havde opgivet sin London-rute), var det kun 50 % af
lufthavnens kapacitet, der blev udnyttet. Takket være
Ryanairs trafik benyttes lufthavnen nu af 600 000 passa-
gerer om året. Det betyder, at trods rabatordningen for
Ryanair yder dette selskab et nettobidrag til lufthavnens
resultat på omkring 5-6 mio. DKK årligt.

43. De danske myndigheder har

imidlertid endnu ikke
forsynet Kommissionen med tilstrækkelige oplysninger om
denne positive virkning, som støtten angiveligt skulle have
for lufthavnens bundlinje. For det første har de danske
ikke indsendt oplysninger om de reelle
myndigheder
betingelser, der knytter sig til særbehandlingen af Ryanair.
Rent faktisk har Kommissionen ikke fået forelagt den eller
de konkrete aftaler vedrørende rabatordningen.

44. For det andet har Kommissionen ikke modtaget oplys-
ninger om, hvorfor den angiveligt positive virkning med al
rimelighed kunne forventes på det tidspunkt, hvor aftalen
blev indgået. I denne henseende kunne der forventes at
have foreligget samtidigt bevismateriale, såsom en aktuel
forretningsplan, der kunne underbygge Aarhus Lufthavn
A/S' påstand. Kommissionen bemærker på dette punkt, at
balancen fra Aarhus Lufthavn A/S viser et konstant nega-
likviditetsbidrag fra selskabets driftsvirksomhed (i
tivt
hvert fald i 2003 og 2004).

3.3. Selektiv fordel

45. I forbindelse med analysen af, om de her omhandlede
foranstaltninger medfører selektive fordele for Ryanair og
muligvis
skal Kommissionen
fastslå, hvilke fordele disse luftfartsselskaber indrømmes
sammenlignet med andre luftfartsselskaber i kraft af de
reducerede lufthavnsafgifter.

luftfartsselskaber,

andre

den opfattelse, at de kan fordreje konkurrencevilkårene og
påvirke samhandelen mellem medlemsstater, og dét af
følgende årsager:

49. Luftfartsselskaber, der benytter Aarhus Lufthavn, udbyder
ikke blot indenlandske, men også internationale ruteflyv-
ninger, ligesom det er tilfældet for luftfartsselskaber, der
benytter andre jyske lufthavne (f.eks. Billund Lufthavn).
Markedsundersøgelser har vist, at rejsende, der benytter
lavprisselskaber, er rede til at rejse i to eller endda flere
timer for at nå frem til deres afgangslufthavn. Når Aarhus
Lufthavn forsøger at tiltrække nye kunder, konkurrerer
den med andre lufthavne i regionen, og derfor kan det
ikke engang i tilfælde af en lufthavn med et passagertal på
600 000 om året (som f.eks. Aarhus Lufthavn i 2005)
udelukkes, at flytrafikken til og fra Aarhus Lufthavn har
indflydelse på konkurrencevilkårene og samhandelen
mellem medlemsstater.

forskellige medlemsstater. Det

50. Ruteflyvningstjenester er markedsmæssige tjenester, og på
dette marked optræder der konkurrence mellem selskaber
fra
de
økonomiske fordele for Ryanair og muligvis andre luft-
fartsselskaber i Aarhus Lufthavn styrker selskabernes stil-
ling i forhold til konkurrenterne på det europæiske luft-
transportmarked.

betyder,

at

3.5. Konklusioner

51. Da de her omhandlede foranstaltninger involverer offen-
tlige midler, er rettet mod en virksomhed, der udøver
økonomiske aktiviteter, og har indflydelse på samhandelen
synes de ikke at opfylde det
mellem medlemsstater,
markedsøkonomiske investorprincip, og de kan derfor
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene,
hvorfor Kommissionen på nuværende tidspunkt mener, at
de kan indebære statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens
artikel 87, stk. 1.

46. Som beskrevet ovenfor modtager Ryanair øjensynligt rabat
i Aarhus Lufthavn.
på de gældende lufthavnsafgifter
Eftersom Kommissionen ikke har modtaget
aftalen
mellem Aarhus Lufthavn A/S og Ryanair, er det for nuvær-
ende ikke muligt at fastslå de præcise fordele for Ryanair,
men det lader til, at for så vidt angår de foranstaltninger,
der undersøges i denne sag, optræder der en selektiv
fordel for Ryanair.

47. Hvad andre luftfartsselskaber angår, kan Kommissionen
ikke udelukke, at de har modtaget en selektiv fordel, hvis
det viser sig, at
lufthavnsafgifterne i Aarhus Lufthavn
ligger på et niveau, der ikke gør det muligt at sikre en
rentabel drift.

3.4. Fordrejning

af

konkurrencevilkårene

og

påvirkning af samhandelen

48. Såfremt de nævnte foranstaltninger medfører en selektiv
fordel for luftfartsselskabet Ryanair, er Kommissionen af

IV. FORELØBIG VURDERING AF STØTTENS FORENE-

LIGHED MED FÆLLESMARKEDET

52. Efter at have konkluderet, at de beskrevne foranstaltninger
kan udgøre statsstøtte, skal Kommissionen vurdere støtten
med udgangspunkt i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3,
hvori er opregnet en række undtagelser fra den generelle
regel om, at statsstøtteforanstaltninger er uforenelige med
fællesmarkedet,
jf. artikel 87, stk. 1. Kommissionen skal
undersøge, om de fordelagtige vilkår i form af reducerede
lufthavnsafgifter kan betragtes som forenelige med fælles-
markedet.

53. I traktatens artikel 87, stk. 3, er opstillet en liste over
støtte, der kan betragtes som forenelig med fællesmar-
kedet.

54. Undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 87, stk. 3,
litra c), om støtte til
fremme af udviklingen af visse
erhvervsgrene kan benyttes til vurdering af støttens fore-
nelighed med fællesmarkedet.

30.4.2008

EN

Official Journal of the European Union

C 109/21

55. På luftfartsområdet konsoliderede Kommissionen i 2005
sin praksis med hensyn til anvendelsen af
traktatens
artikel 87, stk. 3, litra c), i sine »EF-retningslinjer for finan-
luftfarts-
lufthavne og statslig startstøtte til
siering af
selskab, som opererer fra regionale lufthavne« (20) (herefter
benævnt »2005-retningslinjerne«). Eftersom aftalen mellem
Aarhus Lufthavn A/S og Ryanair stammer fra april 1999,
skal Kommissionen vurdere foranstaltningen på basis af
den lovgivning og praksis, der var gældende på det
tidspunkt, hvor støttetildelingen blev påbegyndt.

56. Rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren
fra 1994 (21) kan heller ikke finde anvendelse i denne sag,
da de indebærer, at der kun kan ydes driftsstøtte til flyfor-
bindelser i to klart afgrænsede tilfælde:

— på den ene side i det tilfælde, hvor en medlemsstat gør
brug af bestemmelserne i artikel 4 i forordning (EØF)
nr. 2408/92, der vedrører »forpligtelse til offentlig
tjeneste«, hvilket ingenlunde er aktuelt i denne sag, og

— på den anden side i det tilfælde, hvor der gøres brug af
traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), hvilket ej heller er
aktuelt i denne sag.

57. I nærværende sag mener Kommissionen, at i betragtning
af den komplette liberalisering af markedet for lufttran-
sporttjenester i EU i 1997, kunne undtagelsen i traktatens
artikel 87, stk. 3, litra c), tjene direkte som retsgrundlag
for tildelingen af startstøtte til nye ruter, der udgår fra
regionale lufthavne, når henses til den betydning, som
denne form for støtte har for udviklingen af regionale
lufthavne.

58. Der er således fastsat følgende i punkt 356 i Charleroi-be-

slutningen (22):

»I den forbindelse har Kommissionen konstateret, hvilket har
haft betydning for denne beslutning, at en stigende udnyttelse af
de sekundære lufthavne er et godt middel til at bekæmpe overbe-
lastningen på lufttransportområdet i de store europæiske hove-
dlufthavne. At der oprettes flere adgangspunkter til
intereuro-
pæiske flyvninger må således ses som en positiv udvikling, men
der vil ofte være behov for offentlig støtte i den indledende fase.
Såfremt den finansiering, der tilbydes lufthavnene, er gennems-
forhold til
kuelig og ikke-diskriminerende og står
målet, og den statsstøtte, der indrømmes luftfartsselskaberne,
tilgodeser almenheden, vil det være muligt at sikre udviklingen af
lufthavnenes aktiviteter i overensstemmelse med traktatens regler.
På baggrund heraf godkendes princippet om, at der kan ydes
opstartsstøtte på lufttransportområdet, forudsat at de sædvanlige
statsstøtteregler overholdes, for første gang i denne beslutning.«.

i rimeligt

59. Disse kriterier blev bekræftet i 2005-retningslinjerne, der i
punkt 79 fastslår, at Kommissionen på basis af traktatens
artikel 87, stk. 3, litra c), kan godkende støtte til luftfarts-
selskaber med en gyldig licens udstedt af en medlemsstat
til nye ruter, der forbinder en regional lufthavn i kategori C
eller D (eller undtagelsesvis kategori B) med en anden luft-
havn i EU, forudsat at støtten hænger nøje sammen med

(20) EUT C 312 af 9.12.2005, s. 1.
(21) Anvendelse af EF-traktatens artikel 92 og 93 (nu artikel 87 og 88) og
EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte i luftfartssektoren (EFT C 350 af
10.12.1994, s. 5).

(22) Kommissionens beslutning 2004/393/EF af 12. februar 2004 om de
fordele, som regionen Vallonien og Brussels South Charleroi Airport
har indrømmet luftfartsselskabet Ryanair ved selskabets etablering i
Charleroi (EUT L 137 af 30.4.2004, s. 1).

de ekstra startomkostninger, er degressiv og tidsbegrænset,
hænger sammen med den faktiske udvikling i passager-
tallet, tildeles på et ikke-diskriminerende og åbent grun-
ledsaget af en sanktionsordning, der kan
dlag og er
bringes i anvendelse, hvis luftfartsselskabet ikke overholder
sine forpligtelser.

60. Det er derfor Kommissionens praksis at erklære støtte

forenelig med fællesmarkedet, hvis:

— den bidrager til realiseringen af et mål af fælles inter-
esse, dvs. bidrager til finansieringen af nye ruter, der
forbinder en regional lufthavn i kategori C eller D med
en anden lufthavn i EU, og ruten i sidste ende vil være
rentabel

— den er nødvendig,

forhold til
ekstraomkostningerne forbundet med lanceringen af
ruten og har en tilskyndende effekt

rimeligt

i et

står

— den tildeles på gennemsigtig og ikke-diskriminerende

vis

— der kan pålægges sanktioner i tilfælde af tilsidesættelse

af forpligtelser

— den ikke fordrejer konkurrencevilkårene til skade for

fællesmarkedet.

i) Bidrag til opfyldelse af en målsætning af fælles interesse (nye

og rentable flyruter)

61. Kommissionen anerkender, at en regional

lufthavn kan
spille en vigtig rolle for den regionale udvikling, navnlig
ved forbedre forbindelserne mellem en given region og
andre regioner og dermed bidrage til at
tiltrække nye
investeringer. Etableringen af nye ruter ved hjælp af
startstøtte til luftfartsselskaber kan være en forudsætning
for opfyldelsen af disse målsætninger.

62. Aarhus Lufthavn med omkring 600 000 passagerer om
året (i 2005) er i dag en kategori D-lufthavn i henhold til
punkt 15 i 2005-retningslinjerne og udgør dermed en lille
regional
luftfartsselskaber, der
flyver
fra Aarhus Lufthavn, kan dermed i princippet
bidrage til at opfylde en målsætning af fælles interesse,
nemlig udvikling af en regional lufthavn.

lufthavn. Startstøtte til

63. På dette stadium af sin undersøgelse er Kommissionen af
den opfattelse, at opdyrkningen af dette markedssegment
fordelagtige vilkår kan
gennem aftaler
bidrage til realiseringen af en målsætning af fælles inter-
esse.

indeholdende

ii) Nødvendighed, proportionalitet og tilskyndelseseffekt

64. Startstøtte skal være tidsbegrænset og degressiv for at
opfylde sin målsætning og have en tilskyndende effekt.

65. Ifølge Kommissionens oplysninger blev aftalen mellem
Aarhus Lufthavn A/S og Ryanair oprindeligt indgået for
en tidsubegrænset periode. De danske myndigheder har
imidlertid meddelt, at Aarhus Lufthavn A/S agter at opsige
aftalen ved udgangen af 2009, på hvilket tidspunkt den vil
have eksisteret i ti år, hvor Ryanair vil have modtaget
rabat på alle de relevante tjenester.

C 109/22

EN

Official Journal of the European Union

30.4.2008

66. Den påståede støtte synes ikke at være degressiv. Der
synes heller ikke at være nogen direkte sammenhæng
mellem støtten og ekstraomkostningerne forbundet med
etableringen af en ny rute. Da Kommissionen ikke er
bekendt med aftalens præcise indhold, kan den imidlertid
ikke tage endelig stilling til dette punkt.

67. Kommissionen mener, at startstøtte af en varighed på ti år
forekommer at være nødvendig og
ikke umiddelbart
idet de oplysninger, der blev indsamlet
proportional,
i
luftfartssektoren med henblik på udarbejdelsen af
2005-retninglinjerne, pegede i retning af, at en periode på
maksimalt tre år (eller muligvis fem år i en underudviklet
region) burde være tilstrækkelig til, at et luftfartsselskab vil
kunne afgøre, om en given rute vil være økonomisk
rentabel eller ej.

68. Kommissionen har ikke kendskab til, om aftalen mellem
Aarhus Lufthavn A/S og Ryanair åbner mulighed for
rabatter i tilfælde af en forøgelse af antallet af afgange på
ruten, og om det forventes, at Ryanair opretter nye ruter.
På nuværende tidspunkt og på basis af de foreliggende
oplysninger nærer Kommissionen derfor tvivl med hensyn
til, om dette kriterium er opfyldt.

69. Kommissionen har ingen oplysninger om, hvorvidt afta-
lerne mellem Ryanair og Aarhus Lufthavn A/S indeholder
et krav om, at det skal kunne påvises, at de ruter eller
rabat, vil blive rentable eller
tjenester, der modtager
balancere efter et givet tidsrum. På nuværende tidspunkt
og på basis af de foreliggende oplysninger nærer Kommis-
sionen derfor tvivl med hensyn til, om disse kriterier er
opfyldt.

iii) Støtten skal tildeles på gennemsigtig og ikke-diskriminerende

vis

70. I denne sag medfører aftalen med Ryanair en særbehand-
ling af selskabet sammenlignet med andre luftfartssels-
kaber, der flyver fra Aarhus Lufthavn. Det offentliggjorte
takstregulativ for Aarhus Lufthavn er ikke blevet overholdt
i aftalen med Ryanair, og derfor nærer Kommissionen på
tvivl med hensyn til, om dette
nuværende tidspunkt
kriterium er opfyldt.

iv) Ordningen skal omfatte en sanktionsmekanisme

71. Der synes ikke at være indført en sådan mekanisme, der
kan bringes i anvendelse i tilfælde af, at Ryanair undlader
at respektere sin del af aftalen med Aarhus Lufthavn A/S,
hvorfor denne betingelse ikke synes at være opfyldt.

v) Konkurrencevilkårene må ikke fordrejes i strid med den fælles

interesse

72. Ifølge Kommissionens oplysninger lader det til, at vilk-
årene i den (kommercielt fortrolige) aftale, der er indgået
mellem Aarhus Lufthavn A/S og Ryanair, afviger væsen-
tligt fra de vilkår og priser, der gælder for andre luftfarts-
selskaber,
til/fra
Aarhus Lufthavn. Det lader derfor til, at der på dette
punkt optræder forskelsbehandling mellem luftfartssels-
kaber.

passagerruteflyvninger

udbyder

der

totalt

73. Da Ryanair er engageret i

lufttransport og opererer på
et
fordel, der
liberaliseret marked, kan enhver
indrømmes dette selskab, være til skade for konkurren-
terne og fordreje konkurrencevilkårene i et omfang, der
strider mod den fælles interesse.

74. På baggrund af betragtningerne i det foregående konklu-
derer Kommissionen, at på nuværende stadium af under-
søgelsen kan det ikke udelukkes, at den negative effekt af
den påståede støtte er større end den positive effekt.
Derfor nærer Kommissionen tvivl med hensyn til, om de
relevante foranstaltninger, hvis de da udgør statsstøtte i
henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, kan erklæres
forenelige med fællesmarkedet.

BESLUTNING

75. På baggrund af ovenstående opfordrer Kommissionen efter
proceduren i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, Danmark til
senest en måned efter modtagelsen af dette brev at frem-
sætte sine bemærkninger og fremsende alle oplysninger,
der måtte være nyttige for vurderingen af foranstaltnin-
gerne.

af

i medfør

Kommissionen pålægger
artikel 10 i
forordning (EF) nr. 659/1999 Danmark til senest en
måned efter modtagelsen af dette brev at forelægge den en
kopi af den aftale, der blev indgået mellem Aarhus
Lufthavn A/S og Ryanair i 1999, sammen med eventuelle
efterfølgende ændringer af aftalen.

76. Kommissionen ønsker at minde Danmark om, at EF-trak-
tatens artikel 88, stk. 3, har opsættende virkning, og der
henvises til artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999, der
foreskriver, at i tilfælde af en negativ beslutning skal den
pågældende medlemsstat træffe alle nødvendige foranstalt-
ninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodta-
gerne, herunder indirekte støttemodtagere, medmindre det
vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskab-
slovgivningen. I henhold til samme artikel skal den støtte,
der skal tilbagebetales i medfør af en beslutning om tilba-
gebetaling,
indeholde renter beregnet fra det tidspunkt,
hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådig-
hed, og indtil den tilbagebetales. Renten beregnes
i
henhold til bestemmelserne i kapitel V i Kommissionens
forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om
forordning (EF) nr. 659/1999 om
gennemførelse af
fastlæggelse af
for anvendelsen af EF-traktatens
artikel 93.

regler

77. Kommissionen skal meddele Danmark, at den vil underr-
ette interesserede parter om sagen ved offentliggørelse
i Den
af dette brev og et fyldestgørende resumé heraf
Europæiske Unions Tidende. Kommissionen vil
ligeledes
informere interesserede parter i de EFTA-lande, der har
undertegnet EØS-aftalen, om sagen ved offentliggørelse af
en meddelelse i EØS-tillægget til Den Europæiske Unions
Tidende samt EFTA-Tilsynsmyndigheden ved fremsendelse
af en kopi af dette brev. Alle interesserede parter vil blive
opfordret til at fremsætte deres bemærkninger senest en
måned efter offentliggørelsen.’