State aid — Germany — State aid C 34/2006 (ex N 29/2005) — Introduction of digital terrestrial television (DVB-T) in North Rhine-Westphalia — Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty   (Text with EEA relevance)
Date: 2006-08-26
Institutions: European Commission
Subjects: Germany, North Rhine-Westphalia, State aid, broadcasting, control of State aid, exchange of information, high-definition television

26.8.2006

EN

Official Journal of the European Union

C 204/9

STATE AID — GERMANY

State aid C 34/2006 (ex N 29/2005) — Introduction of digital terrestrial television (DVB-T) in
North Rhine-Westphalia

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2006/C 204/05)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 19 July 2006 reproduced in the authentic language on the pages following
this summary, the Commission notified the Federal Republic of Germany of its decision to initiate the
procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid/measure.

Interested parties may submit their comments on the aid/measure in respect of which the Commission is
initiating the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following
letter, to:

European Commission
Directorate-General for Competition
Directorate H, State Aid II
Building/Office J-70, 4/08
B-1049 Brussels
Fax No: (32-2) 295 13 73

These comments will be communicated to the Federal Republic of Germany. Confidential treatment of the
identity of the interested party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons
for the request.

TEXT OF SUMMARY

DESCRIPTION OF THE MEASURE

The notified measure concerns the introduction of digital terrestrial television (‘DVB-T’) in the German
Land of North Rhine-Westphalia (‘NRW’) where it was launched in two areas in the course of the year
2004. The switchover project has been led by the media authority of NRW Landesanstalt für Medien Nordr-
hein-Westfalen (‘LfM’).

LfM has budgeted EUR 6,8 million for the introduction of DVB-T in NRW. The precise terms of LfM's
financial assistance to the commercial broadcasters are set out in the directive on the financial support for
DVB-T (Förderrichtlinie DVB-T) issued on 19 November 2004. The directive specifies that the support is
limited to five years. The support is related to the broadcasters' transmission fees in the DVB-T network.
Over the five year period, the supports amounts to on average to 30 percent of the broadcasters' transmis-
sion fees. In the first year of operation, the assistance amounts to 40 percent of the broadcasters' transmis-
sion fees. It is reduced by five percentage points in each subsequent year to reach 20 percent in the fifth
year. The directive also states that the assistance is reduced by the amount which broadcasters save from
the switch-off of their analogue transmissions (Abschaltgewinne). The financial assistance to the commercial
broadcasters will be granted in the form of non-repayable grants.

In the case of the individual programme channels Viva, Eurosport, CNN and Terra Nova, the envisaged
financial support corresponds indeed to the scheme as described in the directive. Over five years, the total
financial support for these four channels thus amounts to a total of EUR 4 050 000. In case of the RTL
group, which was allocated one entire multiplex with four programme channels, LfM does not envisage to
grant any financial support. The reason is that RTL has considerable costs savings from switching off its
transmissions in the analogue terrestrial network. The cost savings do not only originate from the analogue
switch-off in NRW but also, to some extent, from the analogue switch-off in Northern Germany. In the
case of ProSiebenSat.1, which was also allocated one entire multiplex, the envisaged financial support
amounts to EUR 550 000 per year and is the same in all five years. Over the five years, the total financial
support for ProSiebenSat.1 thus amounts to EUR 2 750 000. As in the case of the RTL group, the calcula-
tion of the subsidy takes into account the costs savings from switching off the analogue terrestrial network
in NRW and Northern Germany.

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26.8.2006

ASSESSMENT OF THE MEASURE

The Commission takes the preliminary view that the subsidy granted by LfM constitutes state aid within
the meaning of Article 87(1). The Commission is of the view that LfM may be considered a public body
established or appointed by the State which performs a public task and that the advantages granted by this
body may be considered state resources.

LfM's financial assistance seems to favour two groups of beneficiaries, firstly, the commercial broadcasters
participating in DVB-T as direct beneficiaries and, secondly, the operator of the DVB-T network T-Systems
as indirect beneficiary. At the level of broadcasters, the subsidy granted by LfM covers some of the broad-
casters' transmission costs via the DVB-T network for a period of five years. The subsidy thus relieves them
of expenses which are part of their normal operating costs. At the network level, it is not excluded that the
network operator T-Systems receives an indirect advantage stemming from LfM's subsidy because T-
Systems may avoid the need to charge end-users for access to DVB-T and may have been able to fix the
transmission fees at a level higher than what the broadcasters would have been prepared to pay in the
absence of the subsidy. However, at this stage, it is not clear whether there has been an actual transfer of
state resources to the network operator.

The Commission has also doubts that the tender procedures were such as to ensure that the selective
economic advantage deriving from LfM's subsidy would be minimised or even eliminated and thus
adequate to prevent a distortion of competition. Instead, the measure seems to distort competition in that
the share of the transmission costs covered by the subsidy is not the same for all commercial broadcasters
and in so far as the subsidy does not, for example, support broadcasters who use other transmission plat-
forms than DVB-T. There is also empirical evidence of the substitutability between the different transmis-
sion platforms at retail level and, more particularly, of the competitive effect of DVB-T launches on cable
operators. Moreover, the Commission considers that the measure in question may affect trade between
Member States since the presumed beneficiaries are internationally active on a number of different
markets.

The German authorities have invoked Articles 87(3)(c), 87(3)(d) and 86(2) of the EC Treaty to justify the
compatibility of the measure if found to constitute aid. With respect to Article 87(3)(c), the Commission
has doubts that the notified measure is appropriate and necessary to ensure media plurality, promote the
development of new services or foster competition between the various transmission platforms as argued
by the authorities. Moreover, the Commission has no indication that the notified measure would be appro-
priate or necessary to overcome any other type of market failure which may hamper the switchover to
digital television. On the contrary, the necessity of the measure appears doubtful because the commercial
broadcasters have found it worthwhile launching DVB-T and transmitting for more than two years without
any guarantee of financial assistance.

With respect to Article 87(3)(d), the Commission has the preliminary view that the measure concerns the
transmission of broadcasting signals and is not related to any particular cultural content that would other-
wise not be broadcast.

With respect to Article 86(2), the Commission considers, firstly, that national authorities have to define the
SGEI clearly and entrust it explicitly to a particular undertaking which does not seem to have been done in
the present case. Secondly, the Commission calls into question whether the present measure granting finan-
cial support to normal commercial activities of commercial undertakings over four years may rank as
service of general economic interest, in particular in the presence of public service broadcasters who are
explicitly charged with the public service obligation to ensure pluralism as well as to provide local and
regional programme offers.

TEXT OF LETTER

‘Die Kommission teilt der Bundesrepublik Deutschland mit, dass sie nach Prüfung der von der Bundesre-
gierung übermittelten Angaben zu der oben genannten Beihilfe beschlossen hat, das Verfahren nach Artikel
88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

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1. VERFAHREN

(1) Mit Schreiben vom 26. Januar 2006 ersuchte die Kommission die Bundesregierung um zusätzliche
Auskünfte zu Presseberichten über eine öffentliche Förderung der Einführung des digitalen terres-
trischen Fernsehens in Nordrhein-Westfalen (nachstehend ‚NRW‘ abgekürzt). Die Bundesregierung
erteilte diese Auskünfte mit Schreiben vom 23. März 2004. Am 2. Juni 2004 fand ein Treffen der
Dienststellen der Kommission mit der für die vorliegende Maßnahme zuständigen Landesanstalt für
Medien Nordrhein-Westfalen (nachstehend ‚LfM‘ abgekürzt) und am 10. Dezember 2004 ein Treffen
mit Vertretern des Landes Nordrhein-Westfalen statt.

(2) Mit Schreiben vom 13.

Januar 2005 (mit demselben Eingangsdatum registriert) unterrichtete die
Bundesregierung die Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag über eine Maßnahme zur
Finanzierung des Aufbaus des digitalen terrestrischen Fernsehens in NRW. Die Bundesregierung
meldete diese Maßnahme aus Gründen der Rechtssicherheit an.

(3) Mit Schreiben vom 10. März 2005 erging ein Ersuchen der Kommission um zusätzliche Auskünfte, die
die Bundesregierung nach Fristverlängerung mit Schreiben vom 29. April 2005 (mit demselben
Eingangsdatum registriert) erteilte. Am 23. Juni 2005 fand ein Treffen der Kommissionsdienststellen
mit Vertretern der LfM und des Landes NRW statt, auf dem NRW zusätzliche Informationen vorlegte.

(4) Die Maßnahme weist Ähnlichkeiten mit der öffentlichen Förderung des digitalen terrestrischen Fernse-
hens in Berlin-Brandenburg auf, wegen der die Kommission am 14. Juli 2004 (1) ein förmliches Prüfver-
fahren eröffnete und am 9. November 2005 eine endgültige Entscheidung erließ, in der sie die staa-
tliche Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärte (2). Da die beiden Fälle ähnlich
gelagert sind, vereinbarten die Kommission und Deutschland, das Notifizierungsverfahren im vorlie-
genden Fall auszusetzen, um den Behörden die Gelegenheit zu geben zu bewerten, wie sich die
Entscheidung im Fall Berlin-Brandenburgs auf das laufende Verfahren (sowie auf eine ähnliche Anmel-
dung betreffend Bayern) auswirkt (3).

(5) Mit Schreiben vom 12. April 2006 bat die Kommission Deutschland, seinen Standpunkt zum anhän-
gigen Notifizierungsverfahren innerhalb von einem Monat mitzuteilen. Mit Schreiben vom 12. Mai
2006 teilte Deutschland der Kommission mit, dass es die angemeldete Maßnahme nicht zurückzu-
nehmen oder zu ändern gedenke. Deutschland kündigte zudem an, zu einem späteren Zeitpunkt einge-
hender zu erläutern, warum die Hinweise zu möglichen Formen der öffentlichen Förderung des digi-
talen Umstiegs in der Entscheidung im Fall Berlin-Brandenburgs nicht auf den vorliegenden Fall
anwendbar seien. Bislang hat Deutschland die angekündigten Ausführungen nicht übermittelt. Deutsch-
land wird die Gelegenheit haben, dies im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens nachzuholen.

2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE

2.1. Regulatorischer und technischer Hintergrund

(6) Die angemeldete Beihilfe betrifft die Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (nachstehend
‚DVB-T‘ abgekürzt) in Nordrhein-Westfalen (4). Wie in mehreren anderen Mitgliedstaaten wird Übertra-
gung von Rundfunksignalen von analoger auf digitale Technik umgestellt. Diese Umstellung betrifft alle
derzeit gängigen Übertragungswege für die Ausstrahlung von Rundfunksignalen (d. h. Übertragung
über Kabel, Satellit und Terrestrik). Der bedeutendste Vorteil der Digitalisierung besteht bei allen Über-
tragungswegen in der größeren Übertragungskapazität dank einer effizienteren Nutzung des Frequenz-
spektrums. Die Kommission unterstützt aktiv die Digitalisierung des Rundfunks (5). Die vorliegende
Maßnahme betrifft den digitalen Umstieg lediglich des terrestrischen Übertragungswegs.

(1) ABl. C 216 vom 28. August 2004, S. 5.
(2) Entscheidung K(2005)3903 der Kommission vom 9. November 2005 über die staatliche Beihilfe, die die Bundesrepu-
blik Deutschland zugunsten der Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Berlin-Brandenburg
gewährt hat, siehe Amtsblatt L 200 vom 22. Juli 2006.

(3) Mit Schreiben vom 2. Dezember 2005, 9. Dezember 2005 und 12. Dezember 2005.
(4) DVB-T bedeutet Digital-Video-Broadcasting über ein terrestrisches Netz.
(5) ‚eEurope 2005: Eine Informationsgesellschaft für alle‘ (KOM(2002)263 endg.); ‚Mitteilung der Kommission über den
Übergang
und Analogabschaltung)‘
Rundfunk
(KOM(2003)541 endg.) und ‚Mitteilung der Kommission über die Beschleunigung des Übergangs vom analogen zum
digitalen Rundfunk‘ (KOM(2005)204 endg.).

vom analogen

zum digitalen

Übergang

(digitaler

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(7)

Seit dem Aufkommen von Kabel und Satellit in den 80er Jahren ist die Nutzung der Terrestrik in
Deutschland stark zurückgegangen. Nach Angaben der AGF/GfK war die Empfangssituation der Fern-
sehhaushalte für Erstgeräte in ganz Deutschland am 1. Januar 2006 wie folgt: 4,6 % Terrestrik,
55,5 % Kabel und 39,9 % Satellit (6). ASTRA/Infratest-Erhebungen zufolge lag der Anteil der Terrestrik
Ende 2005 bei 4,8 % (7). ASTRA/Infratest schlüsselt den Fernsehempfang zudem nach Bundesländern
auf. Demnach war die Empfangssituation der Haushalte in NRW Ende 2005 wie folgt: Terrestrik
8,2 %, Kabel 48,2 % und Satellit 43,6 %. Dieser Quelle zufolge ist der Anteil der terrestrischen Über-
tragung seit der Einführung von DVB-T in NRW im Jahre 2004 deutlich angestiegen, und zwar von
4,0 % Ende 2003 auf 8,2 % Ende 2005 (siehe Schaubild 1).

Schaubild 1

Marktanteil der Terrestrik bundesweit und in NRW

(8) Der digitale Umstieg wurde von der LfM geleitet. Gemäß § 27 Absatz 1 des Landesmediengesetzes
Nordrhein-Westfalen (nachstehend ‚LMG NRW‘ abgekürzt) (8) ‚unterstützt und begleitet [die LfM] die
Umstellung der analogen auf die digitale Übertragung‘. Dabei muss sie das Rundfunkangebot ‚durch das
Zusammenspiel der verschiedenen Übertragungswege zu angemessenen Bedingungen‘ sicherstellen. Eine
weitere allgemeine Aufgabe der LfM besteht in der Aufsicht über private Rundfunkanbieter.

Die einzelnen Phasen der Umstellung

(9) Am 27. November 1998 beschloss die LfM den Start eines DVB-T-Feldversuchs, der in den Jahren
1999 und 2000 durchgeführt wurde (9). Des Weiteren war die LfM Vertragspartei einer Vereinbarung
zwischen dem Land NRW, der Deutschen Telekom/T-Systems und den öffentlich-rechtlichen Rund-
funkanstalten ZDF und WDR über die Einführung von DVB-T in NRW. Auf der Grundlage dieser
Vereinbarung wurde das DVB-T-Projektbüro NRW eingerichtet, das von der LfM in Zusammenarbeit
mit dem ZDF und dem WDR geführt wurde und das seine Arbeit im Mai 2005 einstellte (10). Am
20. Oktober 2003 unterzeichneten die drei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ARD, ZDF und

(6) Die Arbeitsgemeinschaft Fernsehforschung (AGF) ist ein Zusammenschluss der größten deutschen Rundfunkanbieter
zur Messung des Fernsehzuschauerverhaltens. Im Gegensatz zum Satellitenempfang, der in rund 30 % der deutschen
Fernsehhaushalte digital übertragen wird, ist der Kabelempfang vorwiegend analog. Nur 10 % der Kabelhaushalte
empfangen digitale Rundfunksignale.

(7) SES/ASTRA ist der größte Satellitenbetreiber in Deutschland und veröffentlicht jedes Jahr den German Satellite
Monitor über die Bedeutung der verschiedenen Fernsehübertragungswege. In Schaubild 1 sind die jeweils zum Jahre-
sende datierten Angaben der ASTRA/Infratest-Erhebungen, z.B. Ende 2005, auf den 1. Januar des folgenden Jahres
bezogen, z.B. 1.1.2006, um sie mit den Angaben von AGF/GfK vergleichbar zu machen, die jeweils zu Jahresbeginn
erhoben werden.

(8) Landesmediengesetz Nordrhein-Westfalen (‚LMG NRW‘) in der Fassung vom 2. Juli 2002. Gesetz- und Verordnungs-

blatt für das Land NRW vom 30. Juli 2002, Nr. 20, S. 334.

(9) Damals hieß die LfM noch Landesanstalt für Rundfunk Nordrhein-Westfalen.
(10) Siehe Schreiben der deutschen Behörden vom 29. April 2005, S. 9.

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WDR, (11) die privaten Rundfunkanbieter RTL Television (‚RTL‘), VOX Film und Fernseh-GmbH & Co.
KG (‚VOX‘) und ProSiebenSat.1 Media AG (‚ProSiebenSat.1‘) eine Grundsatzvereinbarung über die
Einführung von DVB-T in NRW. Ergänzend unterzeichneten dieselben Vertragsparteien am
10. Dezember 2003 eine Kooperationsvereinbarung. ( (12)) Am 14. November 2003 erließ die LfM die
Satzung über die Zuweisung von terrestrischen Übertragungskapazitäten für Fernseh- und Hörfunk-
programme sowie Mediendienste (‚Zuweisungssatzung‘). Die LfM schrieb die DVB-T-Übertragungska-
pazitäten im Ballungsraum Köln/Bonn und im Ballungsraum Düsseldorf/Ruhrgebiet per Beschluss
vom 4. Dezember 2003 und Bekanntmachung am 30. Dezember 2003 aus. Am 23. April 2004
entschied die Medienkommission der LfM über die Zuweisung der für private Rundfunkanbieter
vorgesehenen Programme. Auf der Grundlage dieses Beschlusses erteilte die LfM am 14. Mai 2004 die
entsprechenden DVB-T-Lizenzen.

(10) Die digitale terrestrische Übertragung wurde im Ballungsraum Köln/Bonn am 24. Mai 2004 und im
Ballungsraum Düsseldorf/Ruhrgebiet am 8. November 2004 eingeführt. Die Übertragungskapazität
des DVB-T-Netzes umfasst in jedem Verbreitungsgebiet sechs Multiplexe, über die insgesamt 24 Fern-
sehprogramme übertragen werden können (13). Die analoge terrestrische Übertragung der privaten
Rundfunkanbieter wurde zum jeweiligen Startdatum der DVB-T-Übertragung eingestellt. Allerdings
wurde die analoge terrestrische Übertragung der drei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ARD-
Das Erste, ZDF und WDR noch rund fünf Monate lang fortgesetzt (Parallelbetrieb oder auch Simulcast-
Phase genannt) und dann im Köln/Bonner Raum am 8. November 2004 und im Ballungsraum Düssel-
dorf/Ruhrgebiet am 4. April 2005 eingestellt. In diesen beiden Gebieten lebt insgesamt mehr als die
Hälfte der Bevölkerung Nordrhein-Westfalens (14). Am 19. November 2004 erließ die LfM die Förder-
richtlinie ‚DVB-T‘, die rückwirkend zum 3. Mai 2004 in Kraft trat.

(11) Am 29. Mai 2006 wurden in zwei weiteren Landesteilen von NRW (Wuppertal und Ostwestfalen-
Lippe) DVB-T eingeführt. Im Gegensatz zur Einführung von DVB-T in den ersten beiden Verbreitungs-
gebieten waren daran keine privaten Rundfunkanbieter beteiligt. Außerdem wurde nur für den Anbi-
eter ARD-Das Erste ein Parallelbetrieb aufrechterhalten (15). Die vollständige Einführung von DVB-T in
NRW soll nach den Plänen der Behörden 2008 abgeschlossen sein.

(12) Der digitale terrestrische Rundfunk betrifft generell zwei Arten von Betreibern, die unter Umständen
integriert sein können: Sendernetzbetreiber, die für die Übertragung der Rundfunksignale sorgen, und
Rundfunkanbieter, die inhaltliche Programme zusammenstellen. Die Entwicklung des digitalen terres-
trischen Rundfunks erfordert eine Anpassung der Übertragungseinrichtungen durch die Sendernetzbe-
treiber sowie die Zuteilung von Frequenzen für die Übertragung. Die folgenden Absätze beschreiben
die Verfahren, mit denen die deutschen Behörden Rundfunkanbietern und Sendernetzbetreibern die
entsprechenden Lizenzen zugeteilt haben.

Vergabe der Rundfunklizenzen

(13) In Einklang mit § 52a Absatz 1 des Rundfunkstaatsvertrags (16) sind gemäß § 28 Absatz 1 LMG NRW
bei der erstmaligen Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten im Fernsehen die Fern-
sehveranstalter mit denjenigen Programmen vorrangig zu berücksichtigen, die in dem jeweils betrof-
fenen Verbreitungsgebiet analog verbreitet werden. Die technischen Übertragungskapazitäten für diese
Programme müssen im Verhältnis zu den übrigen Übertragungskapazitäten gleichwertig sein.

(14) Wie bereits weiter oben erwähnt, schrieb die LfM die DVB-T-Übertragungskapazitäten für den
Ballungsraum Köln/Bonn und den Raum Düsseldorf/Ruhrgebiet per Beschluss vom 4. Dezember
2003 und Bekanntmachung vom 30. Dezember 2003 aus (17). Die Ausschreibung bezog sich auf die
für private Rundfunkangebote vorgesehenen Kapazitäten. Die Ausschreibung definierte Auswahlkri-
für
terien

(11) ARD steht für Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland ,

ZDF für Zweites Deutsches Fernsehen und WDR für Westdeutscher Rundfunk.

(12) Siehe Schreiben der deutschen Behörden vom 23. März 2004, S. 10.
(13) Ein Multiplex entspricht einem Frequenzblock für die Rundfunkübertragung und beinhaltet

Programme.

in NRW vier

(14) Einer Pressemitteilung des Projektbüros DVB-T Nordrhein-Westfalen vom 24. November 2004 zufolge können 14
der insgesamt 18 Mio. Einwohner Nordrhein-Westfalens seit dem 8. November 2004 DVB-T-Übertragungen
empfangen.

(15) In einem Teil des Ballungsraums Düsseldorf/Ruhrgebiet (Oberbergischer Kreis) erfolgte die digitale Umstellung allerd-

ings ohne die privaten Rundfunkanbieter.

(16) Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 (Rundfunkstaatsvertrag - RStV) in der

Fassung vom 1. Juli 2002, Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, S. 162.

(17) Erstmalige Zuweisung von Übertragungskapazitäten für die landesweite digitale terrestrische Verbreitung bzw.
Weiterleitung von Fernsehprogrammen und Mediendiensten im DVB-T Standard in Nordrhein-Westfalen, Bekannt-
machung der LfM vom 4. Dezember 2003, veröffentlicht im Landesministerialblatt vom 30. Dezember 2003.

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den Fall, dass es mehr Antragsteller als Programmplätze geben würde und in diesem Falle eine Vorran-
gentscheidung getroffen werden müsste. Zu den Kriterien zählten der Beitrag eines Programms zur
Programmvielfalt und Anbietervielfalt sowie die Präsenz eines Rundfunkanbieters im analogen terres-
trischen Netz (18). Die Ausschreibung enthielt weder Einzelheiten zu den Kosten für die Übertragung
eines Programms über DVB-T noch Hinweise auf eine mögliche finanzielle Förderung des digitalen
Umstiegs. Die allgemeine Absicht der LfM, die Umstellung zu unterstützen, ist in der Vereinbarung
enthalten, die sie am 20. Oktober 2003 mit allen im analogen terrestrischen Netz vertretenen Rund-
funkanbietern unterzeichnete (19). In dieser Vereinbarung heißt es: ‚Als unterstützende Maßnahme fördert
die Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen die technische Infrastruktur für die DVB-T-Verbreitung in
Nordrhein-Westfalen.‘

(15) Die Gesamtübertragungskapazität für die DVB-T-Verbreitung umfasst sechs Multiplexe. Diese wurden
je ein Multiplex für die öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten ARD, ZDF und
wie folgt zugeteilt:
WDR sowie für die privaten Rundfunkanbieter RTL-Gruppe und ProSiebenSat.1. Die Kapazitäten auf
dem sechsten Multiplex wurden Viva, Eurosport, CNN und Terra Nova zugewiesen (20). Gemäß
§ 8 LMG NRW wird die erste Zulassung für mindestens vier und höchstens zehn Jahre erteilt. Der
Kommission ist nicht bekannt, wie lange die DVB-T-Lizenzen der privaten Rundfunkanbieter gelten.

Tabelle 1

Programmspektrum in Köln/Bonn vor und nach der Umstellung

Kanal

Analog- TV

Versorgungsbedarfe
seit 4.4.2005

Belegung
ab 24.5.2004

Belegung
ab 8.11.2004

Belegung
ab 4.4.2005

K 05

Sat.1

Das Erste — Parallel-
betrieb

X

X

K 26

ZDF

bundesweit

ZDF Bouquet

ZDF-Bouquet

ZDF-Bouquet

K 29

ZDF D'dorf

K 34

VOX

K 36

RTL D'dorf

K 43

Das Erste

K 49

WDR

K 65

K 66

X

X

D

E

C

B

A

ZDF Düsseldorf

RTL-Bouquet

RTL-Bouquet

ZDF — Parallelbetrieb

X

X

RTL Düsseldorf

WDR — Parallelbe-
trieb

Viva/ Eurosport/ CNN/
Terra Nova

RTL/ VOX/
ProSieben/ Sat.1

WDR — Parallelbe-
trieb

Pro7Sat.1-Bouquet

Pro7Sat.1-Bouquet

WDR-Bouquet

WDR-Bouquet

ARD-Bouquet

ARD-Bouquet

ARD-Bouquet

N24/ Kabel 1/ RTL II/
Super RTL

Viva/ Eurosport/
CNN/ Terra Nova

X

Erläuterungen: Die DVB-T-Kanäle K26, K29, K36 und K43 werden von T-Systems betrieben, während die Kanäle K49 und K65 dem
WDR zugeteilt wurden, jedoch ebenfalls teilweise von T-Systems betrieben zu werden scheinen. Die analoge Ausstrahlung ist in Kursivs-
chrift angegeben. Die DVB-T-Belegung mit Rundfunkanbieter im Ballungsraum Düsseldorf/ Ruhrgebiet ist nicht in der Tabelle erfasst,
aber ähnlich wie in Köln/Bonn.

Vergabe der Netzlizenzen

(16) Auf Antrag der Staatskanzlei von NRW eröffnete die Regulierungsbehörde für Telekommunikation
und Post (nachfolgend ‚RegTP‘ abgekürzt) am 4. Februar 2004 das Frequenzzuteilungsverfahren (21).
Der Gesamtversorgungsbedarf wurde in fünf Versorgungsbedarfe (A bis E) untergliedert. In der eins-
chlägigen Verfügung ist allerdings nicht vermerkt, dass bereits am 27. November 2002 ein zusätzli-
cher bundesweiter Versorgungsbedarf ausgeschrieben worden war (22). Dieser Versorgungsbedarf

(18) Grundlage der Maßgabe, dass bei der Vergabe von Lizenzen für die digitale terrestrische Übertragung im Fernsehen
Fernsehveranstalter mit denjenigen Programmen vorrangig zu berücksichtigen sind, die in dem jeweils betroffenen
Verbreitungsgebiet analog verbreitet werden, ist in Artikel 52a Absatz 1 des Rundfunkstaatsvertrags und in § 28
Absatz 1 des LMG NRW enthalten.

(19) Siehe Randnummer 0.
(20) Terra Nova ist der Nachfolgesender von Onyx-TV, dem die ursprüngliche Lizenz erteilt wurde. Am 15. September
2004 ersetzte die französische Groupe AB ihren Musiksender Onyx durch den Dokumentarsender Terra Nova.

(21) Amtsblatt RegTP Nr. 3/2004, Vfg Nr. 3/2004, S. 82.
(22) Amtsblatt RegTP Nr. 23/2002, Vfg Nr. 36/2002, S. 1695.

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wurde T-Systems (Tochtergesellschaft von Deutsche Telekom) zugewiesen und umfasst die Übertra-
gung der Fernsehprogramme des ZDF. Im Frequenzzuteilungsverfahren in NRW bewarb sich T-
Systems für die Frequenzen für die Versorgungsbedarfe C, D und E und der WDR für die Versor-
gungsbedarfe A und B. Da für jeden der ausgeschriebenen Versorgungsbedarfe nur jeweils ein Antrag
einging, wies die RegTP die Frequenzen im so genannten Antragsverfahren zu und konnte davon
absehen, die zweite Stufe des Frequenzzuteilungsverfahrens, das Ausschreibungsverfahren, zu
eröffnen. Da T-Systems und der WDR bereits Betreiber des analogen terrestrischen Netzes waren und
folglich eine Telekommunikationsgenehmigung besaßen, war auch diese Voraussetzung für die
antragsmäßige Zuteilung der Frequenzen erfüllt. Die DVB-T-Nutzungsrechte wurden für eine Dauer
von zwanzig Jahren bis zum 31. Dezember 2025 erteilt.

2.2. Ausführliche Beschreibung der Maßnahme

(17) Gegenstand der Notifizierung ist die finanzielle Förderung, die die LfM privaten Rundfunkanbietern
für die digitale terrestrische Übertragung ihrer Programme gewährt. Rechtliche Grundlage dieser
Förderung sind § 40 Absatz 1 Nr. 1 RStV und § 88 Absatz 3 LMG NRW, wonach die Landesmedie-
nanstalten, in diesem Falle die LfM, die Aufgabe haben, aus ihrem Anteil an der Rundfunkgebühr
unter anderem die technische Infrastruktur für die Rundfunkversorgung und Projekte für neuartige
Rundfunkübertragungstechniken zu fördern. Der Haushalt der LfM finanziert sich im Wesentlichen
aus einem Anteil von zwei Prozent des auf NRW entfallenden Rundfunkgebührenaufkommens
(gemäß § 40 RStV und § 116 Absatz 1 LMG NRW) (23).

(18) Die genauen Bedingungen für die finanzielle Förderung der privaten Rundfunkanbieter durch die LfM
sind in der Förderrichtlinie DVB-T vom 19. November 2004 niedergelegt (24). In dieser Richtlinie ist die
finanzielle Förderung auf fünf Jahre befristet. Die Förderung bezieht sich auf die Übertragungsge-
bühren der Rundfunkanbieter im DVB-T-Netz. Über einen Zeitraum von fünf Jahren beläuft sich die
Förderung auf durchschnittlich 30 Prozent der Übertragungsgebühren der Rundfunkanbieter.
Im
ersten Betriebsjahr beträgt die Förderung 40 Prozent der Übertragungsgebühren der Rundfunkanbi-
eter. In jedem darauf folgenden Jahr wird sie um fünf Prozentpunkte gesenkt und liegt dann im
fünften Jahr bei 20 Prozent. In der Richtlinie ist außerdem festgelegt, dass die durch Abschaltung der
analogen Sender auftretenden Einsparungen (‚Abschaltegewinne‘) auf die Förderung angerechnet
werden. Die finanzielle Förderung der privaten Rundfunkanbieter erfolgt in Form nicht rückzahlbarer
Zuschüsse.

(19) In der Anmeldung hat Deutschland die Übertragungskosten pro Multiplex und Jahr mit 2,7 Mio. EUR
angegeben. Die Kosten für jeden der vier Programmplätze auf einem Multiplex betragen somit
0,675 Mio. EUR pro Jahr und insgesamt 3,375 Mio. EUR für den gesamten Fünfjahreszeitraum der
Regelung (25). In Tabelle 2 ist die Entwicklung der finanziellen Förderung pro Programm über fünf
Jahre angegeben. Bei den Programmen Viva, Eurosport, CNN und Terra Nova entspricht die geplante
finanzielle Förderung in der Tat der in Tabelle 2 dargestellten Regelung. Für diese vier Programme
beträgt die über fünf Jahre gewährte Förderung somit insgesamt 4 050 000 EUR.

Tabelle 2

Übertragungskosten und Zuschuss pro Programmplatz

Jahr

Übertragungskosten pro Programmplatz

Prozentualer Anteil

Finanzielle Förderung

1

2

3

4

5

675 000 EUR

675 000 EUR

675 000 EUR

675 000 EUR

675 000 EUR

Insgesamt

3 375 000 EUR

40 %

35 %

30 %

25 %

20 %

270 000 EUR

236 250 EUR

202 500 EUR

168 750 EUR

135 000 EUR

1 012 500 EUR

(23) 45 % des auf NRW entfallenden Rundfunkgebührenanteils wird an die Filmstiftung NRW überwiesen.
(24) Siehe Randnummer (10).
(25) In der Anmeldung hat Deutschland berechnet, dass die Übertragungskosten pro Programm für einen Zeitraum von
fünf Jahren insgesamt 2,7 Mio. EUR betragen; diese Summe steht jedoch im Widerspruch zu allen anderen übermit-
telten Informationen.

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(20) Für die RTL-Gruppe, der ein Multiplex mit vier Programmplätzen zugeteilt wurde, sieht die LfM keine
finanzielle Förderung vor, da RTL durch die Einstellung ihrer Übertragungen über das analoge terres-
trische Netz,
in dem es mit zwei Fernsehprogrammen (RTL und VOX) vertreten war, erhebliche
Einsparungen erzielt. Die Kosteneinsparungen entstehen nicht nur durch die Abschaltung des
analogen Fernsehens in NRW, sondern auch zu einem gewissen Grad durch die Analogabschaltung in
Norddeutschland, die ebenfalls bei der Berechnung des Zuschusses berücksichtigt wird. Nach
deutschen Angaben habe die RTL-Gruppe in den Verhandlungen ausdrücklich erklärt, dass sie von
der Beantragung einer finanziellen Förderung absehen werde.

(21) Bei ProSiebenSat.1, der ebenfalls ein ganzer Multiplex zugeteilt wurde, liegt die geplante finanzielle
Förderung für den gesamten Fünfjahreszeitraum in jedem Jahr bei 550 000 EUR. Über fünf Jahre soll
ProSiebenSat.1 somit insgesamt 2 750 000 EUR an Fördermitteln erhalten. Wie bei der RTL-Gruppe
werden bei der Berechnung dieses Zuschusses die Kosteneinsparungen durch die Abschaltung der
analogen terrestrischen Netze in NRW und Norddeutschland berücksichtigt, in denen ProSiebenSat.1
mit einem Programm (Sat.1) vertreten war.

(22) Gemäß diesen Angaben verfügt die LfM über insgesamt 6,8 Mio. EUR für die Bezuschussung der

DVB-T-Übertragung der privaten Rundfunkanbieter.

(23) Die LfM gewährt die oben beschriebene Förderung nur Programmen privater Rundfunkanbieter. Die
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten finanzieren ihre Aufwendungen für die DVB-T-Übertragung
aus dem ihnen zustehenden Teil des Rundfunkgebührenaufkommens. Aus den von den deutschen
Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass der WDR für den Zeitraum von 2001 bis
2008 über rund 40,8 Mio. EUR verfügt, um die Kosten der Analog-Digital-Umstellung zu finanzieren.
Demgegenüber standen dem ZDF in der Zeit von 2001 bis 2004 insgesamt 36,8 Mio. EUR für die
bundesweite Umstellung auf DVB-T zur Verfügung.

3. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME

3.1. Staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag

(24) Die Kommission muss prüfen, ob die Maßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87
Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen ist, wonach ‚staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen
gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbe-
werb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, soweit sie den
Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.‘

3.1.1. Staatliche Mittel

(25) Nach bisheriger Rechtsprechung des Gerichtshofs vertritt die Kommission die Auffassung, dass die
von einer vom Staat benannten oder errichteten privaten oder öffentlichen Einrichtung gewährten
Vorteile ebenfalls in den Geltungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen (26). Nach ersten
Erkenntnissen der Kommission kann die LfM als eine vom Staat benannte oder errichtete öffentliche
Einrichtung angesehen werden, die eine öffentliche Aufgabe erfüllt, und die von ihr gewährten
Vorteile können als staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 betrachtet werden (27).

(26) Die deutschen Behörden machen geltend, dass eine Maßnahme nur dann als staatliche Mittel anzu-
sehen sei, wenn sie die staatlichen Haushalte belaste. Da der Zuschuss keine finanzielle Belastung für
den nordrhein-westfälischen Landeshaushalt mit sich bringe, sondern über die bei den Fernseh-
zuschauern erhobene Rundfunkgebühr finanziert werde, erfolge die Förderung nicht aus staatlichen
Mitteln. Zweitens entscheide die LfM in Eigenverantwortung und entsprechend ihrer staatsunabhän-
gigen Organisationsstruktur darüber, welche konkreten Maßnahmen notwendig sind, um den digitalen
Umstieg zu fördern. Eine direkte Einflussnahme des Staates liege somit nicht vor.

(27) Nach vorläufiger Auffassung der Kommission werden die von der LfM geleisteten Zahlungen mittelbar
aus staatlichen Mitteln gewährt und sind dem Staat zuzurechnen. Die Zahlungen werden aus den
Haushaltsmitteln der LfM finanziert. Ungeachtet dessen, ob die deutschen Rundfunkgebühren, aus
denen sich der Haushalt der LfM finanziert, als staatliche Mittel einzustufen sind oder nicht, müssen
diese Gelder von dem Zeitpunkt an als staatliche Mittel betrachtet werden, ab dem sie in den Haushalt
der LfM einfließen. Die Tatsache, dass diese Gelder, wie die deutschen Behörden argumentieren, bei

(26) Rs. T-358/94, Air France/Kommission, Slg. 1996 II-2109 und Rs. C-482/99, France/Kommission, Stardust Marine

Slg. 2002 I-4397.

(27) LMG NRW, insbesondere § 87 und § 88.

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C 204/17

Privatpersonen erhoben werden, steht in jedem Fall nicht im Widerspruch zu der Feststellung, dass
die Haushaltsmittel der LfM als staatliche Mittel anzusehen sind. Die der LfM durch die Gewährung
des Vorteils entstandenen Kosten stellen eindeutig eine Belastung für den Haushalt der LfM dar.

(28) Darüber hinaus ist die LfM eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die nach dem Landesme-
diengesetz NRW gegründet wurde. Dieses Gesetz legt die Organisationsstruktur der LfM fest und
weist ihr eine breite Palette öffentlicher Aufgaben im Rundfunk- und Frequenzmanagement zu.
Außerdem unterliegt die LfM der staatlichen Rechtsaufsicht des Landes Nordrhein-Westfalen (28); ihr
Jahreshaushalt wird vom Landesrechnungshof geprüft (29). Die im vorliegenden Fall relevante öffen-
tliche Aufgabe ist im Rundfunkstaatsvertrag niedergelegt und wird als Förderung der technischen
Infrastruktur für die Rundfunkversorgung und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragung-
stechniken beschrieben (30). Darüber hinaus ist im LMG NRW ausdrücklich festgelegt, dass die LfM die
Umstellung der analogen auf digitale Übertragung unterstützt und begleitet (31).

(29) Schließlich kann es gemeinschaftsrechtlich nicht zulässig sein, dass Vorschriften über staatliche
Beihilfen allein dadurch umgangen werden, dass unabhängige Einrichtungen geschaffen werden,
denen die Verteilung der Beihilfen übertragen wird (32). Obwohl der Rundfunkstaatsvertrag und das
LMG NRW ein gewisses Maß an Unabhängigkeit zulassen, sind die von der LfM zu erfüllenden öffen-
tlichen Aufgaben klar definiert, und ihr wird bei der Verwendung der Haushaltsmittel kaum Ermes-
sensspielraum zugestanden. Insbesondere scheint die der LfM zugestandene Unabhängigkeit nicht
auszuschließen, dass ihre Tätigkeit und vor allem die Verwendung ihrer Finanzmittel von politischen
Überlegungen geleitet werden. Dass die Entscheidungen der LfM eher von politischen als von zum
Beispiel wirtschaftlichen Überlegungen geleitet werden, ist im vorliegenden Fall beispielsweise daran
ablesbar, dass die Förderung in Form nicht rückzahlbarer Zuschüsse ohne unmittelbaren Nutzen für
die LfM gewährt wird. Deshalb ist die Maßnahme nach vorläufiger Auffassung der Kommission dem
Staat zuzurechnen.

3.1.2. Vorteil

(30) Die vorliegende Maßnahme scheint zwei Gruppen von Empfängern zu begünstigen, erstens die am
DVB-T teilnehmenden privaten Rundfunkanbieter als unmittelbar Begünstigte und zweitens den
Betreiber des DVB-T-Netzes, T-Systems, als mittelbar Begünstigten.

(31) Auf Ebene der Rundfunkanbieter deckt der von der LfM gewährte Zuschuss für einen Zeitraum von
fünf Jahren einen Teil der Ausstrahlungskosten der privaten Rundfunkanbieter über das DVB-T-Netz.
Der Zuschuss entlastet sie somit von Aufwendungen, die Teil ihrer normalen Betriebskosten sind.

(32) In der Anmeldung haben die deutschen Behörden erklärt, dass der Zuschuss der LfM erforderlich sei,
da insbesondere ProSiebenSat.1 als Bedingung für den Verzicht auf die Übertragungskapazitäten im
analogen terrestrischen Netz einen Ausgleich für das mit dem Start von DVB-T verbundene wirtschaf-
tliche Risiko gefordert habe. Darüber hinaus kam für ProSiebenSat.1 und die RTL-Gruppe eine Teil-
nahme an DVB-T nur dann in Frage, wenn ihnen dadurch keine Mehrkosten im Vergleich zu der
Übertragung über das analoge terrestrische Netz entstehen würden. Gleichzeitig stellten die deutschen
Behörden klar, dass der Besitz und die verbleibende Dauer der bisherigen analogen terrestrischen
Lizenzen der Rundfunkanbieter keine Auswirkungen auf die Höhe des Zuschusses hätten (33). Der
Zuschuss beziehe sich ausschließlich auf die Übertragungskosten im DVB-T-Netz.

(33) Das obige Argument, dass der Zuschuss für den Start des DVB-T-Netzes erforderlich gewesen sei, ist

aus mehreren Gründen nicht stichhaltig.

(34) Erstens strahlen die privaten Rundfunkanbieter ihre Programme schon seit mehr als zwei Jahren ohne
verbindliche Zusage eines Zuschusses über das DVB-T-Netz aus. ProSiebenSat.1 und die RTL-Gruppe
unterzeichneten bereits im Jahre 2003, als noch gar nicht beschlossen war, dass sie einen Zuschuss
erhalten sollten, mit der LfM eine Vereinbarung über die Einführung von DVB-T in NRW (34).

(28) LMG NRW, § 117.
(29) LMG NRW, § 113 und § 114.
(30) Siehe Randnummer 17.
(31) LMG NRW, § 27 Absatz 1.
(32) Rs. C-482/99 Frankreich/Kommission, Stardust Marine Slg. 2002 I-4397, Randnummer 23 und darin genannte

Verweise.

(33) Siehe Schreiben der deutschen Behörden vom 29. April 2005, S. 8.
(34) Siehe Randnummer 9.

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(35) Da zweitens die Umstellung mehrere Jahren im Voraus geplant wurde, hätte die LfM die Laufzeit der
analogen terrestrischen Lizenzen bis zum Umstellungsdatum befristen können, um etwaigen Entschä-
digungsansprüchen seitens der privaten Rundfunkanbieter vorzubeugen. Diese Vorgehensweise wurde
zum Beispiel im Vereinigten Königreich gewählt. § 27 Absatz 3 LMG NRW sieht ausdrücklich vor,
dass die Zuweisung einer Übertragungskapazität mit einer Befristung versehen werden kann, wenn
dadurch der Übergang zur digitalen Übertragung gefördert wird. Die LfM verlängerte jedoch noch am
11. Juli 2003, d. h. weniger als ein Jahr vor der Analog-Digital-Umstellung, die analogen terres-
trischen Lizenzen von RTL und Sat.1 (35).

(36) Drittens wurden die im analogen terrestrischen Netz vertretenen privaten Rundfunkanbieter für ihre
Analogabschaltung bereits dadurch — falls nicht ganz, so doch zumindest teilweise — entschädigt,
dass
ihnen DVB-T-Programmplätze zugewiesen wurden. Die RTL-Gruppe und ProSiebenSat.1
erhielten effektiv mehr DVB-T-Programmplätze als sie zuvor im analogen terrestrischen Netz inne-
hatten.

(37) Viertens, was die Übertragungskosten betrifft, ist der Zuschuss nicht als befristete Förderung konzi-
piert, um die Umstellung während des Parallelbetriebs zu erleichtern, sondern er erstreckt sich auf
fünf Jahre nach der Umstellung. Im Falle der privaten Rundfunkanbieter gab es zudem überhaupt
keinen Parallelbetrieb (36). Darüber hinaus liegen die Übertragungskosten pro Fernsehprogramm bei
DVB-T unter jenen der analogen Übertragung, so dass die Rundfunkanbieter bei der Umstellung auf
DVB-T sogar ohne jede Förderung pro Programmplatz Kosteneinsparungen erzielen.

(38) Auf Netzebene ist nicht ausgeschlossen, dass der Sendernetzbetreiber T-Systems aus dem LfM-
Zuschuss einen mittelbaren Vorteil zieht (37). Verglichen mit einer Situation ohne Förderung könnte
T-Systems möglicherweise eine Belastung der Endnutzer (Abonnentengebühren) für den Zugang zu
DVB-T umgehen, so wie dies beispielsweise in den Niederlanden und Schweden geschieht. Außerdem
kann nicht ausgeschlossen werden, dass T-Systems in der Lage war, die derzeit verlangten Übertra-
gungsgebühren auf einem höheren Niveau anzusetzen, als die Rundfunkanbieter ohne Zuschuss zu
zahlen bereit wären.

(39) Da die privaten Rundfunkanbieter nur von der LfM finanziell gefördert werden, wenn sie das DVB-T-
Netz nutzen, hat T-Systems den Vorteil, dass sich mehr private Rundfunkanbieter für sein Netz inter-
essieren, zum Beispiel ProSiebenSat.1 als einer der beiden großen deutschen privaten Rundfunkanbi-
eter was Fernsehwerbeeinnahmen und Fernsehzuschauer anbetrifft (38). Die garantierte Teilnahme der
privaten deutschen Rundfunkanbieter ist für T-Systems daher als Einkommensgarantie wichtig.

(40) Die deutschen Behörden haben die Anwendung der Kriterien des Altmark-Urteils geltend gemacht,
um dafür einzutreten, dass die angemeldete Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, denn ihrer
Meinung nach handelt es sich um einen Ausgleich für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaf-
tlichen Interesse (39). In § 27 Absatz 1 LMG NRW wird der LfM ausdrücklich der Auftrag erteilt, die
Umstellung von der analogen auf die digitale Übertragung zu unterstützen und zu begleiten (40).
Hinsichtlich des Erfordernisses, eine Überkompensierung einer Dienstleistung von allgemeinem
wirtschaftlichen Interesse zu vermeiden, argumentieren die Behörden, dass dieses Kriterium nur in
solchen Fällen angewandt werden könne, in denen es tatsächlich möglich ist, die Kosten, Einnahmen
und einen annehmbaren Gewinn einer Dienstleistung zu berechnen. Im vorliegenden Fall müssten
andere Kriterien zugrunde gelegt werden, da das mit einer Teilnahme an DVB-T verbundene Risiko
für die Rundfunkanbieter, das im vorliegenden Fall kompensiert werden soll, nicht quantifiziert
werden könne. Die deutschen Behörden versichern, dass sich der Ausgleich ohnehin auf das notwen-
dige Mindestmaß beschränke, denn bei der Berechnung des Zuschusses würden die Kosteneinspar-
ungen der Rundfunkanbieter in anderen Bundesländern berücksichtigt. Außerdem sei der Zuschuss
auf fünf Jahre und auf die durch die Teilnahme an DVB-T entstehenden Mehrkosten begrenzt.

(41) Die Kommission vertritt die vorläufige Auffassung, dass das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe durch
die Anwendung der Kriterien des Altmark-Urteils nicht in Frage gestellt wird. Keines der vier Kriterien
(Definition und Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, vorherige Festlegung der Parameter
für den Ausgleich, keine Überkompensierung und Wahl eines effizienten Leistungserbringers) scheint
entgegen der Auffassung der deutschen Behörden erfüllt. Die Fernsehprogramme der privaten Rund-
funkanbieter scheinen nicht als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse definiert

(35) Die analoge terrestrische Lizenz für VOX scheint 2002 verlängert worden zu sein.
(36) Siehe Randnummer 10.
(37) Obwohl dem WDR ein Teil des DVB-T-Netzes (zwei Multiplexe) zugeteilt wurde, kann er nicht als Begünstigter ange-
sehen werden, da diese Multiplexe ausschließlich von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten genutzt werden, die
keine Zuschüsse von der LfM erhalten.

(38) Media Perspektiven, Basisdaten: Daten zur Mediensituation in Deutschland 2004, S. 11 und S. 18; AGF/GfK Fernseh-

forschung und I-Punkt Deutschland auf der Grundlage von Nielsen Media Research.

(39) Urteil vom 24. Juli 2004 in der Rs. C-280/00 Altmark Trans GmbH, Slg. 2003 I-7747, Randnummern 88-94.
(40) Siehe Randnummern 8 und 28.

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worden zu sein. Sie stellen vielmehr reguläre gewerbliche Tätigkeiten dar, die ausschließlich wirtschaf-
tlichen Erwägungen unterliegen. In Bezug auf das zweite Kriterium stellt die Kommission fest, dass die
Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, nicht zuvor in objektiver und transparenter
Weise aufgestellt wurden. So wurde beispielsweise nicht berücksichtigt, dass ProSiebenSat.1 im DVB-
T-Netz viermal so viele Kanäle hat wie im analogen terrestrischen Netz. Aufgrund des Fehlens objek-
tiver und transparenter Parameter für die Berechnung des Ausgleichs kann folglich auch nicht ausges-
chlossen werden, dass der Ausgleich für die privaten Rundfunkanbieter zu hoch ist. Außerdem
bezweifelt die Kommission, dass die Kosten der Rundfunkanbieter den Kosten gut geführter Unter-
nehmen entsprechen, da die Auswahlkriterien in der Ausschreibung nicht in erster Linie wirtschaftli-
cher Natur waren, sondern auf die Förderung von Angebots- und Meinungsvielfalt abstellten (41).

3.1.3. Wettbewerbsverfälschung

Zuteilung der Netz- und Rundfunklizenzen

(42) Die deutschen Behörden haben geltend gemacht, dass die Maßnahme den Wettbewerb nicht
verfälsche, da sie weder den privaten Rundfunkanbietern noch dem Netzbetreiber T-Systems einen
selektiven Vorteil übertrage, denn die Lizenzen seien im Wege offener und transparenter Ausschrei-
bungsverfahren erworben worden. Grundsätzlich habe jeder Rundfunkanbieter oder Sendernetzbe-
treiber von der Förderung profitieren können, so dass die Maßnahme nicht als selektiv angesehen
werden könne. Insbesondere im Falle von mittelbar Begünstigten müsse eine Maßnahme selektiv sein,
um als Beihilfe eingestuft werden zu können.

(43) Die Kommission bezweifelt, dass die Ausschreibungsverfahren dergestalt waren, den selektiven
wirtschaftlichen Vorteil des LfM-Zuschusses auf ein Mindestmaß zu begrenzen bzw. sogar ganz aufzu-
heben, und somit hinreichend waren, um einer Wettbewerbsverfälschung vorzubeugen.

(44) Auf der Ebene der Rundfunkanbieter organisierte die LfM ein offenes Ausschreibungsverfahren, das
alle 12 für private Rundfunkanbieter vorgesehene DVB-T-Programmplätze beinhaltete (42). Dabei
wurden jedoch Programme, die bereits über das analoge terrestrische Netz verbreitetet wurden,
vorrangig berücksichtigt. Dies betraf drei Fernsehprogramme (43). Außerdem enthielt die Ausschrei-
bung keinerlei Hinweis darauf, dass die LfM die Übertragungskosten subventionieren würde (44). Die
Kommission ist deshalb vorläufig der Auffassung, dass das Ausschreibungsverfahren nicht transparent
genug war um sicherzustellen, dass der aus dem LfM-Zuschuss erwachsende Vorteil in den Angeboten
der Rundfunkanbieter hinreichend berücksichtigt war (45) bzw. dass jegliche Selektivität ausgeschlossen
werden kann.

(45) Auf Netzebene eröffnete die RegTP am 27. November 2002 ein erstes Frequenzzuteilungsverfahren
für einen bundesweiten Multiplex und am 4. Februar 2004 ein zweites Verfahren für fünf regionale
Multiplexe (46). Nach Auffassung der Kommission reichten diese Verfahren nicht aus, um einen mögli-
chen durch die Förderung der LfM gewährten wirtschaften Vorteil für den Sendernetzbetreiber T-
Systems aufzuheben, so dass der Wettbewerb möglicherweise verfälscht wurde.

— Erstens wurde in den Ausschreibungsbedingungen nicht auf die von der LfM gewährte finanzielle
Unterstützung zugunsten der Rundfunkanbieter für die Nutzung des DVB-T-Netzes hingewiesen;
ferner stand der Förderbetrag zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Ausschreibungen noch
nicht fest (47). Da die Bieter über die Existenz der Beihilfe im Unklaren waren, konnten sie kein
entsprechendes Lizenzgebot abgeben.

— Zweitens war T-Systems als Betreiber und Eigentümer des analogen terrestrischen Netzes und als
Teilnehmer an dem DVB-T-Projekt in Berlin-Brandenburg bei der Einreichung eines Angebots
gegenüber Neuanbietern im Markt im Vorteil. Selbst wenn Wettbewerber einen Teil der terres-
ist
trischen Infrastruktur von T-Systems anmieten könnten, um ein DVB-T-Netz aufzubauen,
davon auszugehen, dass T-Systems als etablierter Betreiber des terrestrischen Netzes in Deutsch-
einen
land

(41) Siehe Randnummer 14.
(42) Siehe Randnummern 13 bis 15.
(43) Bei den drei Sendern handelt es sich um RTL, VOX und Sat.1 (siehe Tabelle 1).
(44) Siehe Randnummer 14.
(45) Bei einem völlig transparenten und offenen Ausschreibungsverfahren wäre von den bietenden Rundfunkanbietern zu
erwarten, dass sie einen zuschussbedingten Vorteil ganz oder teilweise in höhere oder qualitativ bessere Lizenzgebote
umsetzen.

(46) Siehe Randnummer 16.
(47) Im Schreiben der deutschen Behörden vom 25. April 2005 heißt es auf Seite 13: ‚Die Förderung der Landesmedie-
nanstalt ist völlig unabhängig von den potentiellen und dem tatsächlichen Netzbetreiber festgelegt worden und
spielte für das telekommunikationsrechtliche Ausschreibungsverfahren der RegTP keine Rolle.‘

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komparativen Vorteil gegenüber jedem Neuanbieter hat. Außerdem lagen nur rund zwei Monate
zwischen der Abgabefrist im Frequenzzuteilungsverfahren (17. März 2004) und der Aufnahme
des DVB T-Betriebs (24. Mai 2004), so dass neuen Marktteilnehmern nur wenig Zeit blieb, um ein
Netz aufzubauen, das zum vorgesehenen Termin mit DVB-T-Übertragungen hätte beginnen
können (48).

— Drittens ist in der RegTP-Veröffentlichung über die Zuteilung des bundesweiten Multiplexes ange-
geben, dass dieser von ein und demselben Sendernetzbetreiber betrieben werden muss, wodurch
regionale Mitbieter faktisch ausgeschlossen waren (49). Des Weiteren hieß es dort, dass die
Frequenzen für diesen Multiplex im Einzelnen noch nicht bekannt waren, wodurch die Unsicher-
heit bei der DVB-T-Einführung noch erhöht wurde.

— Viertens betreibt T-Systems nicht nur den bundesweiten Multiplex, sondern scheint außerdem
auch teilweise die DVB T-Multiplexe zu betreiben, die formell dem WDR zugewiesen wurden,
wodurch T-Systems der zusätzliche Vorteil zuteil wird, den für die Übertragung der WDR- und
ARD-Programme vorbehaltenen Teil des DVB-T-Netzes zu betreiben. Indem T-Systems alle drei
den öffentlich-rechtlichen Rundfunksendern vorbehaltenen Multiplexe betreibt und somit über die
Hälfte der gesamten Übertragungskapazität verfügt, könnte es Größen- und Verbundvorteile
nutzen, über die andere Wettbewerber nicht verfügen.

(46) Auf Netzebene scheinen die Ausschreibungsverfahren demnach durch ein hohes Maß an Unsicherheit
und Intransparenz bei gleichzeitiger starker Position des etablierten terrestrischen Sendernetzbetreibers
T-Systems gekennzeichnet gewesen zu sein, so dass es für jedes andere Unternehmen als T-Systems
schwierig gewesen sein muss, ein Angebot für den Netzbetrieb abzugeben. Tatsächlich reichte nur T-
Systems ein Angebot für den Betrieb der fraglichen Multiplexe ein. Aufgrund dieser günstigeren
Ausgangslage für den Betrieb des DVB-T-Netzes könnte T-Systems ein Angebot unterbreitet haben,
das dem wirtschaftlichen Vorteil, der sich aus dem Betrieb des Sendernetzes ergibt, möglicherweise
nicht in vollem Umfang gerecht wird. Die Ausschreibungsverfahren reichten deshalb möglicherweise
nicht aus, um eine Selektivität der Maßnahme auszuschließen und somit einer Wettbewerbsver-
fälschung vorzubeugen.

(47) Selbst wenn T-Systems im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens ein Angebot eingereicht hätte, in
dem sich alle für den Bieter ergebenden direkten und indirekten wirtschaftlichen Vorteile berücksich-
tigt worden wären, würde dies nichts daran ändern, dass die Maßnahme Elemente einer sektoriellen
Beihilfe aufweist (vgl. Randnummern 51 bis 57).

Unterschiede in der öffentlichen Finanzierung für private Rundfundanbieter

(48) Auf Ebene der Rundfunkanbieter kann die Maßnahme insofern den Wettbewerb verfälschen, als der
durch den Zuschuss gedeckte Anteil an den Übertragungskosten nicht für alle privaten Rundfunkanbi-
eter gleich ist. Auf den ersten Blick scheinen die Unterschiede bei den Zuschüssen für die Rundfun-
kanbieter durch die Unterschiede in den Kosteneinsparungen gerechtfertigt zu sein, die die Rundfun-
kanbieter durch die Abschaltung der analogen terrestrischen Übertragung realisieren können. Die
Kommission muss allerdings die gegenwärtig von T-Systems erhobenen Übertragungskosten prüfen,
um festzustellen, ob alle Rundfunkanbieter gleich behandelt werden. Die deutschen Behörden haben
erklärt, dass die jährlichen Übertragungskosten in Höhe von 675.000 EUR je DVB-T-Programmplatz
auf Schätzungen der Rundfunkanbieter aus dem Jahr 2003 beruhen (50).

(49) Die unterschiedliche Bezuschussung der privaten Rundfunkanbieter durch die LfM verfälscht den
Wettbewerb, da diese auf demselben relevanten Markt für frei empfangbares Fernsehen konkurrieren.
Insbesondere konkurrieren die Empfänger des LfM-Zuschusses um Werbe- oder sonstige gewerbliche
Einnahmen, da sie sich aus kommerziellen Einnahmen finanzieren.

(50) Obwohl im Falle der privaten Rundfunksender ein Verzerrungselement vorliegen könnte, führt die
Maßnahme anscheinend nicht zu einer Benachteiligung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten,
auch wenn der Zuschuss ausschließlich privaten Rundfunkanbietern gewährt wird. Der Grund hierfür
ist, dass die DVB-T-Übertragung der Programme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten über
das allgemeine Finanzierungssystem des öffentlich-rechtlichen Rundfunks finanziert wird, d. h. aus
den Rundfunkgebühren.

Sektorielle Beihilfe

(51) Nach Auffassung der Kommission könnte die untersuchte Maßnahme insofern selektiv sein, als der
Zuschuss Rundfunkanbietern gewährt wird, die das von T-Systems ausgebaute DVB-T-Netz nutzen,
während beispielsweise Rundfunkanbieter, die andere Übertragungswege nutzen, nicht unterstützt
werden. Die Maßnahme könnte daher als ‚sektorielle Beihilfe‘ betrachtet werden.

(48) Der Kommission ist nicht bekannt, wann die RegTP über die Frequenzzuteilung entschieden hat.
(49) Siehe Randnummer 16.
(50) Siehe Schreiben der deutschen Behörden vom 29. April 2005, S. 3.

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(52) Auf der Ebene der Rundfunkanbieter verhelfen sektorielle Beihilfen den Sendern dazu, mehr
Zuschauer zu erreichen, und ihre Attraktivität für Werbekunden zum Nachteil anderer Medien zu stei-
gern. In Fusionsfällen hat die Kommission einen Produktmarkt für ‚Medienkauf‘ (‚media buying‘) defi-
niert, der eine große Bandbreite unterschiedlicher Medien umfasst (51). Medienkauf wird definiert als
Planung und Einkauf von Sendezeiten und/oder Werbeflächen in verschiedenen Medien, einschließlich
Fernsehen, Hörfunk, Zeitungen, Zeitschriften, Plakatwerbung und Internet. Aus dieser Sicht können
sektorielle Beihilfen für die Fernsehübertragung via DVB-T den Wettbewerb in anderen Mediensek-
toren verfälschen.

(53) Auf der Ebene der Sendernetzbetreiber könnte die Maßnahme den Wettbewerb auf zweierlei Weise
verfälschen. Erstens kann der Betreiber des DVB-T-Netzes aufgrund der Bezuschussung auf dem Groß-
kundenmarkt höhere Übertragungsgebühren von den Rundfunkanbietern verlangen als unter normalen
Marktbedingungen. Wichtiger noch ist allerdings die Tatsache, dass die selektive Finanzierung und die
‚künstliche‘ Entwicklung einer konkurrierenden Übertragungstechnologie auf dem Endverbrauchermarkt
die Auswahlmöglichkeiten der Zuschauer zwischen den verschiedenen Übertragungswegen, insbeson-
dere zwischen DVB-T, Kabel und DTH (Satellitendirektempfang) beeinflussen könnten.

(54) In Kartell- und Fusionsfällen ist die Austauschbarkeit zwischen verschiedenen Übertragungswegen auf
dem Endverbrauchermarkt bisher fallabhängig entschieden worden (52). In jüngster Zeit besteht jedoch
die Tendenz, ungeachtet der Übertragungsplattform einen einzigen Markt für Übertragungsdienste zu
definieren (53). Dies spiegelt unter anderem das Aufkommen von DVB-T wider, wodurch sich die
Kapazität der terrestrischen Plattform erhöht hat, sowie der Rückgang der Preise für Empfangsgeräte
wie Satellitenschüsseln oder Set-Top-Boxen, wodurch sich der Lock-in-Effekt (54) verringert hat.

(55) In Deutschland gibt es auf allen drei Plattformen eine große Zahl frei empfangbarer Fernsehpro-
gramme, was auf eine gewisse Ähnlichkeit des Angebots schließen lässt. Das gegenwärtige Angebot
über DVB-T umfasst in Nordrhein-Westfalen insgesamt 24 Programme und ist damit dem Angebot
im analogen Kabelfernsehen, der in NRW am meisten verbreiteten Form des Fernsehempfangs, vergle-
ichbar (55). Vor allem umfasst DVB-T gemessen an Zuschaueranteil und Werbeeinnahmen alle bedeu-
tenden Fernsehprogramme (56).

(56) Für das Land Berlin-Brandenburg,

in dem die Umstellung zwischen November 2002 und August
2003 erfolgte, liegen empirische Daten über die Austauschbarkeit verschiedener Übertragungsplatt-
formen und insbesondere über den Wettbewerbseffekt der DVB-T-Einführung auf Kabelbetreiber
vor (57). Die während und nach der Umstellung in Berlin-Brandenburg erfassten Daten zeigen, dass die
terrestrische Übertragung seit der Umstellung an Bedeutung gewonnen hat und das Kabel in gewissem
Umfang durch die terrestrische Übertragung ersetzt worden ist, wenngleich die Substitution anfän-
glich, d. h. während der Umstellung, stärker in die entgegengesetzte Richtung verlief (58). Im Jahr
2005 ist der Anteil der Haushalte in Berlin-Brandenburg, die nunmehr DVB-T empfangen, von 2,8 %
auf 7,4 % angestiegen (59). In NRW gibt es Hinweise auf einen ähnlichen Trend (siehe Schaubild 1).
Gründe dafür, warum sich die Zuschauer für DVB-T statt Kabel entschieden haben,
liegen einer
Umfrage nach vor allem darin, dass der DVB-T-Empfang kostenlos ist, während für den Kabelempfang
eine monatliche Gebühr zu entrichten ist (60).

(51) Entscheidung der Kommission vom 4. September 2001 (Sache Nr. COMP/M.2558 - Havas/Tempus; ABl. C 319 vom

14. November 2001, Randnummer 9 und darin genannte Verweise).

(52) Für einen Überblick über neuere Fälle siehe Entscheidung der Kommission im Fall Telenor/Canal+/Canal Digital

(COMP/C.2/38.287 vom 29. Dezember 2003, insbesondere die Randnummern 32-50).

(53) Siehe TPS I (IV/36.237 vom 3. März 1999, Randnummer 30), British Interactive Broadcasting/Open (IV/36.539 vom
(COMP/C.2/38.287 vom

15. September 1999, ABl. L 312, Randnummer 26) und Telenor/Canal+/Canal Digital
29. Dezember 2003, Randnummer 50).

(54) Ein ‚Lock-in-Effekt‘ liegt vor, wenn Haushalte nicht bereit sind, in einen anderen Übertragungsmodus zu investieren,
so dass ein Wechsel zwischen verschiedenen Plattformen unwahrscheinlich ist; siehe Entscheidung der Kommission
im Fall MSG Media Service (ABl. L 364 vom 31. Dezember 1994, Randnummer 42).

(55) Siehe Randnummer 7 und Fußnote 6 .
(56) Auf die 24 Programme, die das DVB-T in NRW anbietet, entfielen 2004 über 80 % der Zuschauer und mehr als

90 % der Einnahmen aus der Fernsehwerbung in Deutschland; (siehe Fußnote 38).

(57) Vgl. den oben genannten Fall C25/04 Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Berlin-Branden-

burg.

(58) Kurzfristig konnten die Kabelbetreiber Zuschauer, die am analogen Empfang über Kabel

festhalten wollten,
abwerben; dies war jedoch nur ein einmaliger Effekt, der sich nach der digitalen Umstellung nicht fortsetzte. Mittel-
fristig haben die Kabelbetreiber Kunden an die gebührenfreie DVB-T-Plattform verloren. Quelle: Emnid-Studie vom
30.4.2003, zitiert im Mabb-Bericht
‚Berlin goes digital‘, und ‚DVB-T-Region Berlin/Potsdam: Terrestrik wächst
weiter‘, in: Media Perspektiven 7/2004, S. 296.

(59) Quelle: ASTRA (2006): Reichweiten in Deutschland: Marktdaten Jahresende 2005: 7,4 % (gegenüber 2,8 % im Jahr

2004) ist das gewogene Mittel von Berlin mit 8,9 % (3,6 %) und Brandenburg mit 5,2 % (1,5 %).
(60) Siehe ‚Berlin/Potsdam: Erste DVB-T-Region Deutschland‘, in: Media Perspektiven 12/2003, S. 565.

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(57) In Hinblick auf künftige DVB-T-Anwendungen dürfte die Wettbewerbsverzerrung weit über die
derzeitige Marktstruktur hinausgehen und neben dem frei empfangbaren Fernsehen auch neu entste-
hende Märkte betreffen. DVB-T kann Pay-TV-Dienste anbieten, wie dies die Entwicklungen in anderen
Mitgliedstaaten zeigen (61). Ist das DVB-T-Netz einmal eingerichtet, können Rundfunkübertragungen
mit anderen Telekommunikationsdiensten kombiniert werden.

3.1.4. Auswirkungen auf den Handel

(58) Nach Auffassung der Kommission könnte die Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten
beinträchtigen. Private Rundfunkanbieter wie ProSiebenSat.1 agieren international auf den Märkten
für Fernsehwerbung und Filmrechte, wo sie mit anderen Rundfunkanbietern und Telekommunika-
tionsgesellschaften im Wettbewerb stehen. Netzbetreiber wie T-Systems, das Tochterunternehmen der
Deutschen Telekom, konkurrieren mit Kabelbetreibern und Medienkonzernen wie UPC (Liberty
Media) sowie mit Satellitenbetreibern wie SES Astra, NSAB und Eutelsat, die Infrastrukturdienste für
Rundfunksender anbieten. Gleichzeitig konkurrieren in verschiedenen Mitgliedstaaten Kabel- und
Satellitenbetreiber um die Endverbraucher.

3.1.5. Vorläufige Schlussfolgerung zum Beihilfecharakter der Maßnahme

(59) Aus den vorgenannten Gründen ist die Kommission der vorläufigen Auffassung, dass der von der LfM
gewährte Zuschuss eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 darstellt. Die privaten
Rundfunkanbieter scheinen die unmittelbar Begünstigten zu sein. T-Systems, der Betreiber der von
den privaten Rundfunkanbietern genutzten Multiplexe, scheint mittelbar durch die Maßnahme begün-
stigt worden zu sein. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist jedoch nicht klar, ob tatsächlich staatliche
Mittel im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 auf T-Systems übertragen wurden.

3.2. Würdigung der Vereinbarkeit

(60) Die deutschen Behörden haben die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt
gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben c und d sowie Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag geltend
gemacht.

3.2.1. Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag

(61) Die deutschen Behörden machen geltend, dass die Maßnahme zur Entwicklung des Rundfunksektors
beitrage, da DVB-T die Medienvielfalt gewährleiste und für eine ausgewogene Rundfunklandschaft
(einschließlich regionaler und lokaler Fernsehprogramme) sorge. Kabel und Satellit würden sich nicht
in derselben Weise für die Übertragung lokaler und regionaler Programme eignen wie die Terrestrik,
da terrestrische Übertragungen besser auf die relevanten Zielgruppen ausgerichtet werden könnten
und zudem benötigt würden, um lokale und regionale Programme in die jeweiligen Kabelnetze
einzuspeisen. Darüber hinaus erklären die deutschen Behörden, dass mit der Satelliten- und Kabelü-
bertragung keine flächendeckende Versorgung aller Haushalte gewährleistet werden könne.

(62) Als zweites Argument bringen die deutschen Behörden vor, dass die Maßnahme zur Entwicklung des
Rundfunksektors beitrage, weil DVB-T die Entwicklung neuer Dienste wie interaktive Fernsehdienste
oder den mobilen und portablen Empfang voranbringe.

(63) Drittens machen die deutschen Behörden geltend, die Maßnahme fördere den Wettbewerb zwischen

den verschiedenen digitalen Übertragungswegen.

(64) Die Kommission bezweifelt, dass die von den deutschen Behörden vorgebrachten Argumente ausrei-
chen, um die angebliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe c zu rechtfertigen.
Selbst wenn durch das DVB-T-Netz die Übertragungskapazitäten erhöht werden, schneidet es im
Vergleich zu der Anzahl der Programme, die über Kabel oder Satellit verfügbar sind, schlechter ab.
Selbst im analogen Modus bieten die anderen beiden Übertragungswege mehr Programme an als das
DVB-T. Das Argument der Programmvielfalt ist deshalb keine ausreichende Begründung für eine
Beihilfe, die DVB-T gegenüber anderen Plattformen begünstigt, die eine noch größere Vielfalt
anbieten. Ferner sind etablierte Rundfunkanbieter bei der Zuteilung der DVB-T-Programmplätze
vorrangig behandelt worden, während die Zahl neuer Anbieter äußerst gering ist.

(65) Darüber hinaus ist die Kommission nicht davon überzeugt, dass sich die terrestrische Verbreitungs-
weise besser als die Kabel- oder Satellitenverbreitung dazu eignet, Meinungsvielfalt zu fördern und
lokale und regionale Programme auszustrahlen, und in diesem Zusammenhang die in Rede stehende
Maßnahme das richtige Mittel zur Korrektur eines Marktversagens darstellt. Über die beiden anderen
Übertragungswege werden ebenfalls lokale und regionale Programme verbreitet. In NRW gibt es in

(61) Insbesondere in Italien, Frankreich, Schweden und dem Vereinigten Königreich.

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verschiedenen Regionen lokale Fernsehprogramme, die über Kabel ausgestrahlt werden, während über
DVB-T kein einziges lokales Fernsehprogramm ausgestrahlt wird. Die deutschen Behörden haben
bislang keine Angaben zum Anteil der Haushalte vorgelegt, die nicht über Kabel- oder Satellitenemp-
fang verfügen,, was erforderlich wäre, um ihr Argument der flächendeckenden Versorgung zu unter-
mauern. Stattdessen haben die Behörden eingeräumt, dass aus technischer Sicht nahezu jeder Haushalt
Fernsehen über Satellit empfangen kann (62). Da die in Rede stehende Maßnahme auf städtische
Regionen begrenzt ist, müsste auch der Empfang über Kabel generell verfügbar sein.

(66) Die Kommission bezweifelt außerdem, dass die Maßnahme der Innovationsförderung dient, indem
neue Dienste wie interaktive Fernsehdienste oder der mobile und portable Empfang über DVB-T ange-
boten werden.
Interaktive Dienste benötigen einen inhaltetauglichen Rückkanal. Vergleichbar der
Satellitenplattform bietet DVB-T jedoch keinen Rückkanal, sondern lediglich einen Kanal, auf dem das
Signal zum Endnutzer übertragen wird (63). Demnach ist Interaktivität kein intrinsisches Merkmal von
DVB-T (64).

(67) Für die sonstigen Dienste ist festzuhalten, dass in NRW weder die Zuteilung der Kapazitäten noch die
öffentlichen Finanzhilfen gezielt auf innovative Medien- oder Telekommunikationsdienste ausgerichtet
sind. Was die Kapazität angeht, so ist nicht klar, welche Frequenzen für neue Mediendienste bereitges-
tellt wurden. Ferner wird lediglich die Übertragung von Fernsehprogrammen mit öffentlichen Mitteln
bezuschusst.

(68) Schließlich bezweifelt die Kommission, dass die Stärkung des Wettbewerbs zwischen den verschie-
denen Übertragungswegen als Rechtfertigung für die Maßnahme akzeptiert werden kann. Die
deutschen Behörden haben nicht überzeugend dargelegt, dass die Rundfunkübertragung in NRW
durch strukturelle Wettbewerbsprobleme beeinträchtigt wird oder dass DVB-T zur Beseitigung
bestimmter Marktstarrheiten beitragen könnte. Auch ohne terrestrische Übertragung bieten Kabel und
Satellit bereits eine große Bandbreite frei empfangbarer Fernsehprogramme, und sie sind generell
verfügbar. Zudem gibt es Wettbewerb zwischen verschiedenen Kabelbetreibern um den Anschluss
von Haushalten. Zusätzlicher Wettbewerb entsteht durch Fernsehen über Breitband (z. B. DSL), das
im Begriff ist, sich als weitere Plattform für die Rundfunkübertragung zu etablieren.

(69) Unter diesen Umständen, die es offensichtlich mehreren Plattformen erlauben, gleichzeitig am Markt
zu bestehen, erscheint die Verwendung von Beihilfen zur Steuerung des Marktes in eine bestimmte
Richtung nicht erforderlich und könnte die Entwicklung von Alternativen wie DSL eher hemmen.
Wie in der Mitteilung der Kommission über den Übergang vom analogen zum digitalen Rundfunk
dargelegt, ‚sollte prinzipiell jedes Netz aus eigener Kraft am Wettbewerb teilnehmen‘ (65). Damit soll gewähr-
leistet werden, dass selektive Beihilfen nicht bereits getätigte und künftige Investitionen in andere
Netze gefährden.

(70) Außerdem sieht die Kommission keine Anzeichen dafür, dass die angemeldete Maßnahme angemessen
oder erforderlich wäre, um irgendeiner anderen Form von Marktversagen zu begegnen, das den
Umstieg auf digitales Fernsehen erschweren könnte (66). Die Notwendigkeit der Maßnahme ist viel-
mehr fraglich, da die privaten Rundfunkanbieter es als lohnenswert angesehen haben, an DVB-T teil-
zunehmen, und seit über zwei Jahren ohne verbindliche Zusage einer finanziellen Förderung ihre
Programme auf diesem Wege ausstrahlen. Ferner haben die privaten Rundfunkanbieter RTL und
ProSiebenSat.1 im Jahr 2003 eine Vereinbarung mit der LfM über die Einzelheiten der Einführung
von DVB-T in NRW unterzeichnet, d. h. bereits mehrere Monate vor Beginn der Umstellung, ohne
dass es eine Zusage für einen Zuschuss gab (67). Die privaten Rundfunkanbieter haben überdies an der
Ausschreibung für die DVB-T-Lizenzen teilgenommen, obwohl die Ausschreibung keinen Hinweis auf
eine eventuelle Förderung enthielt (68). Darüber hinaus wurde die DVB-T Förderrichtlinie von der LfM
erst am 19. November 2004 verabschiedet, d. h., über sechs Monate nach der Einführung von DVB-T
in NRW.

(62) Siehe Schreiben vom 29. April 2005, Ziffer 2: ‚Technisch gesehen kann nahezu jeder Haushalt in NRW Rundfunk

über Satellit empfangen.‘

(63) Interaktivität kann lediglich durch Bereitstellung eines DVB-RCT (Return Channel Terrestrial – terrestrischer Rückkanal)
mit zusätzlichen Kosten und mittels eines teureren Decoders oder durch herkömmliche Rückkanäle wie das Telefon-
oder ein interaktives Fernsehkabel erreicht werden.

(64) Im Gegensatz zum digitalen Kabel, das parallel zur bloßen Übertragung für komplexe interaktive Dienstleistungen

mit einem Rückkanal aufgerüstet werden kann.

(65) ‚Mitteilung über den Übergang vom analogen zum digitalen Rundfunk‘ (digitaler Übergang und Analogabschaltung)

(KOM(2003) 541 endg.).

(66) Siehe insbesondere den Fall C25/04 DVB-T in Berlin-Brandenburg und die Mitteilung der Kommission KOM(2003)

541 endg.

(67) Siehe Randnummer 9.
(68) Siehe Randnummer 14.

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3.2.2. Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag

(71) Nach Auffassung der deutschen Behörden ist die Errichtung eines pluralistischen Rundfunksystems
Teil der Kulturhoheit der Mitgliedstaaten, der die Gemeinschaft gemäß Artikel 151 Absatz 4 EG-
Vertrag in Beihilfeverfahren Rechnung tragen muss.

(72) Die Kommission stimmt darüber ein, dass, wie in Artikel 151 Absatz 4 EG-Vertrag niedergelegt, die
ihrer Tätigkeit kulturellen Aspekten und insbesondere der Förderung kultureller
Gemeinschaft bei
Vielfalt, Rechnung tragen soll. Nach Ansicht der Kommission ist diese ‚kulturelle‘ Ausnahmebestim-
mung, dargelegt in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag,
jedoch wie jede Ausnahme eng
auszulegen und betrifft Fälle, in denen das Kulturgut eindeutig identifiziert oder identifizierbar ist (69).
Im vorliegenden Fall soll die Förderung die Übertragung von Rundfunksignalen fördern und steht in
keinerlei Zusammenhang mit einem bestimmten Kulturinhalt, der andernfalls nicht ausgestrahlt
würde.

3.2.3. Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag

(73) Den deutschen Behörden zufolge kann die Übertragung von Rundfunksignalen über DVB-T als eine
Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betrachtet werden. Diese bestehe in der
erfolgreichen Umstellung von der analogen zur digitalen Übertragung, die wiederum technische Inno-
vationen wie den mobilen und portablen Empfang fördere, den Wettbewerb zwischen den verschie-
denen Übertragungswegen erhalte und zur Sicherung einer ausgewogenen Rundfunkstruktur beitrage.

(74) Durch die Zuweisung der Übertragungskapazitäten seien die privaten Anbieter mit der Erbringung
dieser Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut worden. Ohne eine finan-
zielle Förderung wären die privaten Anbieter nicht bereit gewesen, am Aufbau von DVB-T mitzu-
wirken, was den Erfolg von DVB-T gefährdet hätte, an dem die deutschen Behörden ein öffentliches
Interesse haben.

(75) Nach Auffassung der Kommission müssen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Inter-
esse von den Behörden eindeutig definiert und ausdrücklich einem bestimmten Unternehmen über-
tragen werden. Im vorliegenden Fall scheinen die deutschen Behörden das Argument des allgemeinen
wirtschaftlichen Interesses ad hoc formuliert zu haben. Außerdem wird der angebliche Ausgleich für
eine Dienstleistung im öffentlichen Interesse an private Rundfunkanbieter gezahlt, die im Gegensatz zu
den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten keinen öffentlichen Auftrag haben. Die Finanzierung der
ihrer regulären
Übertragungskosten scheint den privaten Anbietern stattdessen einen Vorteil bei
kommerziellen Tätigkeit zu verschaffen.

(76) Was das zur Begründung der finanziellen Förderung durch die LfM vorgebrachte Argument des allge-
meinen wirtschaftlichen Interesses anbetrifft (d. h. Förderung technischer Innovationen, Aufrechterhal-
tung des Wettbewerbs zwischen den verschiedenen Übertragungswegen und Förderung einer ausge-
wogenen Rundfunkstruktur einschließlich lokaler und regionaler Programme), so hat die Kommission
bereits in der Würdigung der Maßnahme in Verbindung mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c ihre
Bedenken zum Ausdruck gebracht. Ganz allgemein fragt sich die Kommission, ob die in Rede
stehende Maßnahme, die reguläre gewerbliche Aktivitäten privater Unternehmen fördert, als Dienstle-
istung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse gelten kann, insbesondere wenn es parallel dazu
öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten gibt, deren ausdrücklicher öffentlicher Auftrag in der
Sicherung der Meinungsvielfalt und der Bereitstellung lokaler und regionaler Programmangebote
besteht.

4. SCHLUSSFOLGERUNG

Aus diesen Gründen fordert die Kommission die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des Verfahrens
nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag auf, innerhalb eines Monats nach Eingang dieses Schreibens ihre Stel-
lungnahme abzugeben und alle für die Würdigung der Maßnahme sachdienlichen Informationen zu über-
mitteln.

Die Kommission ersucht um zusätzliche Auskünfte zu folgenden Fragen:

1) Bitte übermitteln Sie die Vereinbarungen der LfM, der verschiedenen Rundfunkanbieter und/oder

anderer Akteure hinsichtlich der Einführung von DVB-T (siehe insbesondere Randnummer 9).

2) Hat die Bundesnetzagentur den relevanten Markt/die relevanten Märkte für die Rundfunkübertragungs-

dienste definiert und eventuell für einen Betreiber eine beträchtliche Marktmacht festgestellt?

(69) Entscheidungen der Kommission in den Sachen NN 88/98, BBC 24-stündiger werbefreier Nachrichtenkanal

(ABl. C 78 vom 18.3.2000) und NN 70/98, ‚Kinderkanal und Phoenix‘ (ABl. C 238 vom 21. 8.1999).

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3) Bitte übermitteln Sie für die Jahre 2003, 2004 und 2005 eine Aufstellung der Kosten von T-Systems für
die Verbreitung der einzelnen Fernsehprogramme im analogen terrestrischen Netz und im derzeitigen
DVB-T-Netz.

4) Bitte übermitteln Sie die Lizenzen und/oder Vereinbarungen der LfM für die Nutzung des DVB-T-Netzes

durch private Rundfunkanbieter.

5) Bitte übermitteln Sie vollständige Angaben zu den Vereinbarungen zwischen T-Systems und den Rund-
funkanbietern der ARD-Gruppe (insbesondere WDR), mit denen T-Systems teilweise oder ausschließlich
mit dem technischen Betrieb der dieser Gruppe zugeteilten Multiplexe beauftragt wurde. Waren T-
Systems oder deren Vorgänger bereits mit dem Betrieb des analogen terrestrischen Netzes des WDR
betraut?

6) Bitte übermitteln Sie die einschlägigen Unterlagen (Vereinbarungen, Lizenzen), aus denen die Bedin-
gungen hervorgehen, unter denen T-Systems die von den privaten Rundfunkanbietern genutzten Multi-
plexe betreibt.

Ihre Behörden werden aufgefordert, unverzüglich eine Kopie dieses Schreibens an die potenziellen Beihil-
feempfänger weiterzuleiten.

Die Kommission erinnert die Bundesrepublik Deutschland an die Sperrwirkung des Artikels 88 Absatz 3
EG-Vertrag und verweist auf Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates, wonach alle
rechtswidrigen Beihilfen von den Empfängern zurückgefordert werden können.

Die Kommission weist die Bundesrepublik Deutschland darauf hin, dass sie alle betroffenen Dritten durch
die Veröffentlichung des vorliegenden Schreibens und einer aussagekräftigen Zusammenfassung desselben
im Amtsblatt der Europäischen Union unterrichten wird. Außerdem wird sie die betroffenen Dritten in den
EFTA-Staaten, die das EWR-Abkommen unterzeichnet haben, durch die Veröffentlichung einer Bekanntma-
chung in der EWR-Beilage zum Amtsblatt der Europäischen Union und die EFTA-Überwachungsbehörde
durch Übermittlung einer Kopie dieses Schreibens von dem Vorgang in Kenntnis setzen. Alle Betroffenen
werden aufgefordert, innerhalb eines Monats ab dem Datum dieser Veröffentlichung ihre Stellungnahme
abzugeben.’