State aid — The Netherlands — State aid No C 35/2005 (ex N 59/2005) — Broadband development in Appingedam — Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty   (  (Text with EEA relevance)
Date: 2005-12-16
Institutions: European Commission
Subjects: Netherlands, State aid, control of State aid, telecommunications, transmission network

16.12.2005

EN

Official Journal of the European Union

C 321/7

STATE AID — THE NETHERLANDS

State aid No C 35/2005 (ex N 59/2005)

Broadband development in Appingedam

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2005/C 321/07)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 20 October 2005 reproduced in its original language on the pages following
this summary, the Commission notified the Netherlands of its decision to initiate the procedure laid down
in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid/measure.

Interested parties may submit their comments on the financing of a broadband development project in
Appingedam in respect of which the Commission is initiating the procedure. The deadline for receipt of
comments is one month after the date of publication of this summary and the letter reproduced on the
subsequent pages. The address to which comments should be sent is:

European Commission
Competition Directorate-General
DG COMP State Aid Greffe
Office SPA 3 06/05
B-1049 Brussels
Fax No: (32-2) 296 12 42

These comments will be communicated to the Dutch authorities. Any interested party submitting
comments may request in writing that their identity is kept confidential, stating their reasons for the
request.

SUMMARY

Procedure

In November 2004, Essent, a cable operator, filed a complaint
with the Commission concerning the public funding of a fibre
access network in Appingedam, the Netherlands. Essent had
already lodged an appeal with a Dutch court in September
2004. The court ordered the municipality to notify the plans to
grant aid to the Commission and to suspend the further roll-
out of the network (1). In February 2005, the Dutch authorities
notified the measure to the Commission claiming that it did
not constitute aid. The Commission requested further informa-
tion from the Dutch authorities in March 2005. The authorities
replied in August 2005, after an extension of the deadline.

Description of the measure

The municipality of Appingedam considers that public inter-
vention is needed to address the non-pervasive supply of
advanced broadband services to companies and citizens by
supporting the deployment of a glass fibre access network
(Fibre to the Home, FttH). The municipality decided to partici-
pate financially in the project after market players showed no
interest in participating in this project on market terms.

The planned fibre network is split into a passive and an active
layer. The passive layer will be owned by a public foundation
set up and controlled by the municipality. The active layer will

(1) The district court of Groningen ordered the municipality upon
request by Essent under Article 88(3) EC Treaty to notify the plans
to the Commission.

be owned and financed by an entity set up by private investors
(‘Damsternet’). Damsternet
itself will only offer wholesale
services to service providers who will provide broadband
services to end users (households and businesses).

Assessment of the measure:

State resources are involved since the funds for the passive
layer of this network come from the municipality of Appin-
gedam. An economic advantage is granted — to the founda-
tion, Damsternet and the retail service providers — since they
will provide and have access to infrastructure under circum-
stances which are more favourable than market terms. The
intervention of the State distorts competition as this measure
alters the existing market conditions by enabling entry into the
wholesale market for fast broadband services (Damsternet) as
well as allowing service providers to enter the downstream
markets of retail broadband and telecommunications services.
Since the intervention is liable to affect providers of electronic
communications
the
measure has an effect on trade.

from other Member States,

services

It seems that any compatibility assessment can only be based
on Article 87(3)(c) EC Treaty. This requires the measure to
pursue in a necessary and proportionate way an objective of
common interest, i.e. the correction of a market failure or the
pursuit of an accepted cohesion/redistribution goal.

C 321/8

EN

Official Journal of the European Union

16.12.2005

Necessity and proportionality

bevestigd dat de klacht als een formele klacht dient te
worden beschouwd.

positively

Broadband connectivity is the type of service that, by its
nature, is capable of affecting productivity and growth of an
economy. In other cases, the Commission has considered that
aid to infrastructure could be an appropriate and proportionate
instrument for tackling market failures and/or equity problems.
Indeed, this project has some of the characteristics which were
assessed
decisions
concerning the public funding of broadband projects (open
tender, open access, etc.). In addition, since the technical char-
acteristics of FttH networks allow the provision of more
advanced services than those provided over traditional copper
or cable networks (2), it could be argued that State aid could be
a desirable means of accelerating the pace of innovation, even
at the cost of undermining past private sector investment and
discouraging future private sector investment.

previous Commission

in

The Commission has so far only approved cases in which the
market did not support the competitive supply of broadband
services. The intervention in this case takes place in an area
where retail broadband services (KPN and Essent) and, to a
certain extent, wholesale infrastructure to provide broadband
services (KPN) are already available at prices comparable to
other
regions. There is an important overlap of network
coverage and terms of services with existing networks and
hence a serious risk that State intervention in such an area
crowds out existing and future investment by market players.

In view of the above, the Commission has decided to initiate
the procedure under Article 88(2) of the EC Treaty on the
disputed measure because the Commission is not persuaded
that the measure is compatible with the common market under
Article 87(3)(c) of the EC Treaty.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC) No
659/1999, all unlawful aid can be subject to recovery from the
recipient.

TEXT OF LETTER

‘Met dit schrijven stelt de Commissie Nederland ervan in kennis
dat zij, na onderzoek van de door uw autoriteiten verstrekte
inlichtingen betreffende bovengenoemde steunmaatregel, heeft
besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag
in te leiden.

I. Procedure

1. Bij

2

van

2004

diende

schrijven

november

op
18 november 2004 geregistreerd werd onder nummer CP
Essent Kabelcom
kabelexploitant
212/2004)
(hierna: Essent), een informele klacht in bij de Commissie.
De klacht betreft overheidsfinanciering voor een glasvezel-
aansluitnetwerk (Fibre-to-the-Home,
in Appin-
gedam, een stad in Noord-Nederland. Essent heeft intussen

FTTH)

(dat

(2) Some argue that next generation networks are not comparable to
existing copper or cable networks and that State intervention in
favour of next generation open public local access networks can
have a positive on economic development due to the positive
externalities on innovation and growth generated by these networks.
Existing operators of electronic communications networks are not
(yet) investing in these infrastructures due to the high capital expen-
diture and because this would make their existing investments obso-
lete (conflicting interests).

2. Essent, die de op een na grootste kabelexploitant van
Nederland is en die ook een kabelnetwerk in Appingedam
exploiteert, had de zaak in september 2004 al aanhangig
gemaakt bij een Nederlandse rechtbank. De rechtbank
heeft de gemeente op grond van artikel 88,
lid 3, EG-
Verdrag opgedragen het steunvoornemen aan te melden
bij de Commissie en de verdere aanleg van het netwerk te
staken.

3. Bij een schrijven dat op 3 februari 2005 werd geregis-
treerd, meldden de Nederlandse autoriteiten de maatregel
bij de Commissie aan om redenen van rechtszekerheid,
waarbij ze aanvoerden dat de maatregel geen steun
behelsde. Op 31 maart 2005 verzocht de Commissie de
Nederlandse autoriteiten om verdere informatie. Na een
verlenging van de termijn antwoordden zij hierop bij brief
van 4 augustus 2005, die op 16 augustus 2005 werd gere-
gistreerd. De informatie in deze brief verschilt aanzienlijk
van de informatie die bij de oorspronkelijke aanmelding
werd verstrekt.

II. Uitvoerige beschrijving van de maatregel

Achtergrond

4. De gemeente Appingedam vindt dat de tussenkomst van
de overheid nodig is om te voorzien in de algemene
beschikbaarheid van geavanceerde breedbanddiensten voor
ondernemingen en particulieren door uitrol van een glasve-
zelaansluitnetwerk (Fibre-to-the-Home, FTTH)
in Appin-
gedam te steunen. Volgens de gemeente bieden Essent en
telecommunicatie-exploitant KPN in Appingedam welis-
waar internettoegang maar geen geavanceerde breedband-
diensten. De gemeente heeft besloten financieel deel te
nemen in het project nadat gebleken was dat de marktpar-
tijen geen belangstelling hadden om hierin op marktvoor-
waarden deel te nemen.

De componenten van het netwerk

5. De passieve laag van het glasvezelnetwerk (graafrechten,
buizen, glasvezels, enz.) zal het eigendom worden van een
openbare stichting („Stichting Glasvezelnet Appingedam”,
hierna: de stichting), op te richten door en onder toezicht
van de gemeente. De investering in de passieve laag wordt
op 4,9 miljoen EUR geschat. Aanvankelijk was niet voor-
zien dat de aanleg van de passieve laag openbaar zou
worden aanbesteed. Er is evenwel besloten, zoals in de
brief van 4 augustus 2005 wordt verklaard, om dit wel te
doen.

16.12.2005

EN

Official Journal of the European Union

C 321/9

netwerkbeheer,

enz.) worden

6. De kosten van de actieve laag (telecommunicatieappar-
atuur,
tot
1,3 miljoen EUR geschat. De actieve componenten hebben
een geschatte economische levensduur van 5 tot 8 jaar. De
exploitant van de actieve laag zal alleen wholesale-diensten
aanbieden aan service providers die breedbanddiensten aan
de
zullen
verstrekken.

eindgebruikers

en bedrijven)

(huishoudens

op

1

een

entiteit

(„Stichting Damsternet”,

7. De autoriteiten verklaarden aanvankelijk dat de actieve laag
eigendom zou worden van en gefinancierd zou worden
door
hierna:
Damsternet) die door bepaalde particuliere investeerders
zou worden opgericht. Niet alle particuliere partijen waren
bekend. Volgens de autoriteiten hebben NKF (een kabelfab-
rikant), Nacap (de pijpleidingdivisie van een internationaal
actieve bouwonderneming, genaamd Koop Holding) en
Ericsson Telecommunications belangstelling getoond. In de
brief van 4 augustus 2005 hebben de autoriteiten evenwel
verklaard dat de gemeente het gebruiksrecht van het
actieve netwerk uiteindelijk openbaar zou aanbesteden. In
dit stadium is het bovendien niet duidelijk op basis van
financiële voorwaarden het gebruiksrecht zou
welke
worden gegund.
concept-gebruiksovereenkomst
wordt bepaald dat de houder van het gebruiksrecht jaarlijks
een gebruiksvergoeding aan de stichting zal betalen. De
stichting zal echter „maximaal een bedrag opeisen dat
overeenkomt met 80 % van de in dat jaar gegenereerde
cashflow”. Indien deze cashflow negatief is, zal de stichting
geen vergoeding opeisen. In een dergelijk geval zullen zij
slechts een minimale betaling verlangen, zoals aangegeven
in een bijlage bij de gebruiksovereenkomst. In de bijlage
wordt evenwel nog niet bepaald welke betaling voorzien
is.

In de

zou een marktconforme wholesale-prijs moeten aanre-
kenen aan de providers die retail-diensten aanbieden die zij
reeds via bestaande infrastructuur aanboden.
Indien de
Commissie garanties van de gemeente zou verlangen dat
de exploitant marktconforme prijzen aanrekent, zal de
gemeente dit vastleggen in de overeenkomst
tussen de
stichting en de exploitant. Tenslotte betogen de autoriteiten
dat, in tegenstelling tot de zaak ATLAS (3), het netwerk in
Appingedam hoofdzakelijk zou worden gebruikt om dien-
sten te verlenen aan huishoudens/particulieren die geen
economische activiteiten verrichten. Voorzover er sprake is
van steun aan ondernemingen in Appingedam, blijft deze
onder de toegestane steunintensiteit die is vastgelegd in
Verordening (EG) nr. 69/2001 („de minimis-steun”) en
bovendien valt deze onder de kaderregeling voor steun aan
kleine en middelgrote ondernemingen (MKB).

11. De Nederlandse

autoriteiten betogen dat

indien de
Commissie tot de conclusie komt dat de maatregel steun
vormt, de maatregel verenigbaar is omdat deze zowel
noodzakelijk als evenredig is. De maatregel is nodig omdat
particuliere investeerders niet willen investeren in Appin-
gedam, een perifeer gebied met een sociaal-economische
achterstand. Voor zover er breedbanddiensten beschikbaar
zijn, zijn de huidige prijzen ervan hoger dan in andere
gebieden van Nederland. Aangezien alle exploitanten open
toegang tot het netwerk zullen krijgen op gelijke voor-
is de mededinging gewaarborgd en zal geen
waarden,
enkele exploitant een selectief voordeel genieten. De autori-
teiten stellen ook dat de maatregel evenredig is. De
stichting is niet betrokken bij de exploitatie van de actieve
laag. De operator zal een niet-discriminerende, open
toegang bieden en niet met dienstenaanbieders concur-
reren. De aanleg van het netwerk zal plaatsvinden op
marktvoorwaarden.

III. Het standpunt van de Nederlandse autoriteiten

8. De Nederlandse autoriteiten stellen dat er geen sprake is
van een steunmaatregel en voeren hiervoor verschillende
argumenten aan.

9. Allereerst beroepen zij zich op een „marktfalen”, d.w.z. dat
de markt niet de diensten verschaft die door de autoriteiten
essentieel worden geacht voor de bevolking. Marktinves-
teerders zijn niet bereid om in het project te investeren
omdat het geen marktconform financieel rendement zou
opleveren. Doordat de markt niet in het project investeert,
ziet Appingedam zich genoodzaakt dit glasvezelnetwerk
aan te leggen als een „publieke infrastructuur”. De Neder-
landse autoriteiten voeren daarom aan dat de gemeente
Appingedam enkel steun verleent voor de aanleg van een
„publieke infrastructuur” die voor alle partijen openstaat
op vergelijkbare voorwaarden.

10. In de tweede plaats betogen de autoriteiten dat er geen
steun gemoeid is met dit project op de vier niveaus die
daarbij kunnen worden onderscheiden. Er is geen sprake
van een voordeel voor de stichting en zelfs wanneer dat
het geval zou zijn, zou dat niet van invloed zijn op het
handelsverkeer tussen de lidstaten. Er wordt ook geen
steun verleend aan de exploitant van de actieve laag. De
Commissie merkt op dat de autoriteiten evenwel geen
argumenten aanvoeren om deze beweringen te staven.
Voorts zijn de autoriteiten van mening dat er geen steun
wordt verleend aan de dienstenaanbieders. De exploitant

IV. Beoordeling van de maatregel/steun

12. Op grond van het Verdrag en geconsolideerde rechtspraak
is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1,
wanneer door overheidsbemoeienis of door met staatsmid-
delen bekostigde maatregelen een voordeel wordt verleend
aan de begunstigde, welke de mededinging vervalst of
dreigt
tussen de
lidstaten ongunstig dreigt te beïnvloeden.

te vervalsen en het handelsverkeer

Staatsmiddelen

13. De gemeente Appingedam zal ofwel een lening ofwel een
garantie voor een lening verstrekken. Bijgevolg zijn de
middelen voor de financiering van de passieve laag van dit
netwerk afkomstig van de gemeente Appingedam. Deze
middelen moeten daarom als
staatsmiddelen worden
beschouwd.

Economisch voordeel

14. De autoriteiten hebben verschillende argumenten aange-
voerd als zou de maatregel geen steun behelzen, ofwel
omdat deze geen voordeel meebrengt ofwel omdat deze
niet van invloed is op het handelsverkeer
tussen de
lidstaten. Op deze argumenten zal hierna worden inge-
gaan.

(3) Zie beschikking van de Commissie van 9 september 2004 in zaak
N 213/03: steunmaatregel N 213/2003 — ATLAS-project in het
Verenigd Koninkrijk; regeling breedbandinfrastructuur voor bedrij-
venterreinen (Corrigendum).

C 321/10

EN

Official Journal of the European Union

16.12.2005

15. Volgens de Nederlandse autoriteiten valt een dergelijke
vorm van overheidsbemoeienis niet onder artikel 87, lid 1,
EG-Verdrag, maar dient deze veeleer te worden gezien als
een typische overheidstaak, aangezien algemene infrastruc-
tuur wordt aangelegd.

16. De Commissie is echter niet overtuigd dat dit project kan
worden beschouwd als het verschaffen van een algemene
infrastructuur. Overeenkomstig de bevindingen van de
Commissie in de zaak ATLAS (4) bieden het passieve
netwerk en de actieve componenten geen dienst aan eind-
gebruikers, maar voorzieningen voor bedrijven die breed-
banddiensten aanbieden. Zoals uit de aanwezigheid van
KPN en Essent in Appingedam blijkt, is het verschaffen van
dit soort infrastructuur geen typische overheidstaak, maar
een activiteit die gewoonlijk wordt verricht door marktpar-
tijen die de uiteindelijke dienst aan huishoudens en
bedrijven verstrekken. Het project overlapt daarmee tot op
zekere hoogte marktinitiatieven of voorziet in de verstrek-
king van diensten die al beschikbaar zijn, hoewel de door
de stichting aan te leggen infrastructuur graafwerkzaam-
heden en passieve elementen behelst. De Commissie is
derhalve in dit stadium van mening dat het project in
Appingedam onder de staatssteunregels valt en niet als
algemene infrastructuur kan worden aangemerkt die tot de
gewone verantwoordelijkheden van de staat
jegens de
bevolking behoort.

Voordeel voor de stichting

17. De stichting die eigenaar is van de passieve infrastructuur,
is opgericht door de gemeente en staat onder haar
toezicht. De stichting stelt de passieve laag ter beschikking
van de exploitant. Dit kan als een economische activiteit
worden beschouwd en de stichting kan derhalve worden
aangemerkt als een onderneming in de zin van artikel 87,
lid 1, EG-Verdrag. De passieve laag wordt door de
gemeente gefinancierd zonder enige vergoeding van de
stichting. Dit komt neer op een economisch voordeel voor
de stichting in de zin van artikel 87, lid 1, EG-Verdrag.

Voordeel voor de exploitant

18. De bewering dat er geen steun wordt verleend aan de

exploitant, wordt niet door de autoriteiten gestaafd.

19. De autoriteiten hebben bevestigd dat het gebruiksrecht
openbaar zal worden aanbesteed. Indien dat gebeurt, kan
de aanbesteding in principe het economische voordeel
voor de winnende leverancier tot een minimum worden
beperkt in de zin van artikel 87, lid 1, EG-Verdrag. Het
valt evenwel te betwijfelen of de passieve laag op dezelfde
voorwaarden zal worden aangelegd als bij een particuliere
investering. Volgens de autoriteiten kon het project niet
investeerders worden uitgevoerd en
door particuliere
waren banken evenmin bereid om geld te steken in dit
project. De gemeente heeft verschillende banken gevraagd
om dit project te financieren, maar met uitzondering van
de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) hebben zij dit alle-
maal geweigerd. BNG is bereid de gemeente een lening te
verstrekken omdat zij, aldus de gemeente, alleen de
kredietwaardigheid van de begunstigde van de lening, in
casu de gemeente, maar niet de aanleg van het FTTH-
netwerk door de stichting of het project als zodanig heeft
beoordeeld.

(4) Zie 3.

Voordeel voor internetaanbieders (ISP's) en andere aanbieders
van elektronische communicatiediensten

20. Zelfs wanneer de toegang tot het optische netwerk via de
exploitant op transparante en gelijke voorwaarden aan alle
geïnteresseerde ISP's en andere exploitanten zal worden
verleend, zal de tarifering van deze toegang waarschijnlijk
ruim onder de onderliggende kosten liggen als gevolg van
de overheidsbemoeienis en niet gebaseerd zijn op de
markttarieven voor vergelijkbare wholesale-breedbanddien-
sten. De dienstenaanbieders zal daarom een voordeel
worden verleend aangezien zij de kans krijgen om tot de
markt voor snelle retail-breedbanddiensten toe te treden en
bedrijfsactiviteiten te ontwikkelen tegen voorwaarden die
anders niet op de markt kunnen worden verkregen.

Voordeel voor de eindgebruikers

21. Het voorgaande suggereert dat het voordeel dat aan de
exploitant, dienstenaanbieders en andere aanbieders van
telecommunicatiediensten wordt verleend, zich ook zou
kunnen vertalen in een voordeel voor de huishoudens en
ondernemingen in Appingedam. Particuliere gebruikers
vallen niet onder de staatssteunregels. Echter onderne-
mingen in het beoogde gebied zouden wellicht kunnen
profiteren van een dienstverlening die verder reikt en lager
geprijsd is dan wat op louter commerciële basis zou
worden aangeboden gezien de huidige aanbiedingen voor
huurlijnen en satellietverbindingen. Bovendien zouden zij
een voordeel kunnen genieten in vergelijking met bedrijven
in andere regio's van Nederland. De autoriteiten hebben bij
indien er sprake is van steun
herhaling aangevoerd dat,
voor ondernemingen in Appingedam, het
steunniveau
onder de toegestane steunintensiteit ligt, zoals bepaald bij
Verordening (EG) nr. 69/2001 („de minimis-steun”), en dat
de maatregel bovendien onder de kaderregeling inzake
overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen
(KMO's) valt. De Commissie erkent dat het voordeel voor
elk van de zakelijke eindgebruikers onder de drempel voor
de minimis-steun zou kunnen liggen. Er kan in dit stadium
echter niet worden uitgesloten dat de steun wel de in deze
verordening vastgelegde plafonds overschrijdt.

Concurrentievervalsing

inzake

22. Door deze tussenkomst van de overheid worden de
bestaande marktvoorwaarden in Appingedam gewijzigd
doordat de gesubsidieerde toegang van de exploitant tot de
wholesale-markt voor snelle breedbanddiensten alsmede de
toegang van dienstenaanbieders
tot de downstream-
markten van onder andere retail-breedband- en retail-tele-
communicatiediensten mogelijk wordt
gemaakt. De
bestaande exploitanten, Essent en KPN, hebben bij hun
beslissingen
en
-onderhoud, hun berekeningen gebaseerd op de veronders-
telling dat andere exploitanten de kosten van nieuwe infra-
structuur zouden moeten dragen of een marktprijs zouden
moeten betalen voor de toegang tot wholesale-diensten,
hetgeen niet langer het geval lijkt te zijn als er overheids-
steun wordt verleend. Het feit dat er nieuwe infrastructuur
beschikbaar komt tegen voorwaarden die op het eerste
gezicht niet marktconform zijn, heeft tot gevolg dat de
concurrentie wordt vervalst, ook op de downstream-
markten van retail-breedband- en andere retail-elektro-
nische communicatiediensten.

infrastructuurinvesteringen

16.12.2005

EN

Official Journal of the European Union

C 321/11

Gevolgen voor het handelsverkeer

23. Voor zover de overheidsmaatregelen gevolgen kunnen
hebben voor telecommunicatiebedrijven en dienstenaanbie-
ders in andere lidstaten, zijn deze van invloed op het
handelsverkeer. De telecommunicatiemarkt
steeds
meer open voor concurrentie tussen exploitanten en dien-
stenaanbieders, die zich over het algemeen bezighouden
met activiteiten waarvoor handelsverkeer bestaat tussen de
lidstaten.

staat

Conclusie

24. In het

licht van het voorgaande is de Commissie van
mening dat het met staatsmiddelen gefinancierde project
een economisch voordeel verleent aan de stichting, de
exploitant
zich
tenminste ten dele zou kunnen vertalen in een economisch
voordeel voor ondernemingen in Appingedam. Voorts is
het project concurrentievervalsend en van invloed op het
handelsverkeer tussen de lidstaten.

dienstenaanbieders,

hetgeen

en

de

V. Beoordeling van de steunmaatregel: verenigbaar-

heid

25. Na de vaststelling dat er sprake is van staatssteun in de zin
van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, dient te worden
nagegaan
de
gemeenschappelijke markt kan worden geacht.

verenigbaar met

de maatregel

of

26. Wanneer

staatsmiddelen enkel worden verleend ter
compensatie van de verstrekking van een dienst van
algemeen economisch belang (hierna: DAEB), dan hoeft
hiermee geen staatssteun te zijn gemoeid. Het Hof van
Justitie heeft te kennen gegeven dat de compensatie van
kosten die voortvloeien uit openbare dienstverplichtingen,
niet onder de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het
Verdrag vallen indien aan een aantal voorwaarden is
voldaan. Deze voorwaarden worden beschreven in het
Altmark-arrest van 24 juli 2003 (5). De autoriteiten hebben
zich evenwel niet beroepen op de voorwaarden die zijn
vastgelegd in het Altmark-arrest en hebben evenmin het
bestaan van een DAEB aangevoerd, zelfs niet impliciet. Er
zijn geen aanwijzingen dat de overheidsmaatregel moet
worden beschouwd als compensatie voor de diensten die
door de begunstigde ondernemingen worden verstrekt.
Daarom heeft de Commissie in dit stadium de aangemelde
maatregel niet bezien tegen deze achtergrond of getoetst
aan het bepaalde in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.

27. De Commissie merkt op dat met het voorgenomen project
wordt beoogd de ruime beschikbaarheid en het ruime
gebruik van snelle breedbanddiensten te verzekeren tegen
voorwaarden die meer overeenkomen met minder afge-
legen gebieden die dichter bevolkt zijn en relatief meer
bedrijven tellen. Voorts wordt erkend dat de bestaande
kaderregelingen en richtsnoeren niet kunnen worden
toegepast voor de beoordeling van steunmaatregelen die

(5) Arrest van het Hof van Justitie van 24 juli 2003, in zaak C-280/00,

Altmark Trans, Jurispr. 2003, blz. I-7747 .

dit specifiek tot doel hebben. De Commissie is derhalve
van mening dat de toetsing van de verenigbaarheid van de
maatregel met de gemeenschappelijke markt rechtstreeks
op artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag dient te
worden gebaseerd (6).

28. In artikel 87, lid 3, onder c), EG-Verdrag wordt bepaald

dat:

„steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde
vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde
regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voor-
waarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daar-
door niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschap-
pelijke belang wordt geschaad, als verenigbaar met de
gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd”.

29. In het kader van een toetsing aan artikel 87, lid 3, onder c),
van het EG-Verdrag houdt dit in dat de overheidsmaatregel
noodzakelijk moet zijn en in verhouding dient te staan tot
het beoogde doel van algemeen belang, d.w.z. de correctie
van een gebrekkige marktwerking.

Noodzakelijkheid

30. De toegang tot een breedbandnetwerk is een voorziening
die door zijn aard een positieve invloed kan hebben op de
productiviteit en de groei van een groot aantal sectoren en
activiteiten (7). Er zijn aanwijzingen dat
een grotere
beschikbaarheid van breedbandnetwerken ten goede kan
komen aan de regionale economische ontwikkeling en de
schepping en het behoud van werkgelegenheid, alsook
verbeterde gezondheids- en onderwijsvoorzieningen (8).

31. De autoriteiten stellen dat de maatregel gericht is tegen een
gebrekkige marktwerking: Appingedam is een achter-
standsgebied waar de netwerkeigenaren Essent en KPN niet
hun netwerken willen upgraden noch toegang willen
verlenen tot hun core-netwerken of „dark fibre” aan provi-
ders die FTTH willen aanbieden. De autoriteiten hebben
ook verklaard dat Essent en KPN pas na de aankondiging
van de gemeente dat zij haar eigen FTTH-initiatief zou
lanceren, hun netwerken hebben geüpgraded teneinde
breedbanddiensten aan te bieden.

32. Het is evenwel de vraag of er bij de situatie in Appingedam
wel sprake is van een „gebrekkige marktwerking”. In de
eerste plaats voorziet de markt, aldus de autoriteiten, niet
in de FTTH-infrastructuur omdat het verwachte rendement
op de investering onvoldoende was om een investering
rechtvaardigen. Dit kan
tegen marktvoorwaarden te
worden verklaard door een lage vraag naar breedbanddien-
sten alsook de hoge kapitaaluitgaven voor de aanleg van
de infrastructuur.

(6) Zie de beschikkingen van de Commissie in de zaken N 213/03,
„ATLAS-project”, en bijv. N 126/04 „Breedbanddiensten voor
KMO's in Lincolnshire” en N 307/04, „Breedbanddiensten in Schot-
land — afgelegen en plattelandsgebieden”.

(7) Zie bijvoorbeeld: Lehr, Osorio, Gillet en Sirbu: „Measuring Broad-

band's Economic Impact”, 2005.

(8) OESO „Broadband Driving Growth: Policy Responses”, oktober
2003; Orazem, Peter, University of Kansas Business School, „The
Impact of High-Speed Internet Access on Local Economic Growth”,
augustus 2005.

C 321/12

EN

Official Journal of the European Union

16.12.2005

33. In de tweede plaats is, aldus de Commissie, de toegang tot
een breedbandnetwerk al beschikbaar
in Appingedam
hoewel de diensten die thans worden verstrekt, niet geheel
vergelijkbaar zijn met de diensten die met het geplande
netwerk zouden kunnen worden aangeboden. KPN en
Essent bieden allebei
retail-breedbanddiensten aan tot
8Mbit/s en KPN biedt tot op zekere hoogte ook wholesale-
toegang tot infrastructuur en diensten. Bijgevolg is er een
aanzienlijke overlapping van netwerkdekking en dienstverl-
ening, die tot de beste in de Europese Unie behoren, en
daarom valt het te betwijfelen of er sprake is van een
“marktfalen”, die met deze maatregel
kan worden
verholpen.

van een aantal geplande ontwikkelingen. KPN heeft aange-
kondigd dat zij de capaciteit van haar dienstverlening zal
verhogen en Essent onderzoekt de mogelijkheid om de
superbreedbandverbinding ETTH (Ethernet to the home)
via haar bestaande netwerken aan te bieden, waardoor de
capaciteit van haar netwerk aanzienlijk wordt vergroot. De
maatregel die door de autoriteiten wordt voorzien, houdt
daarom een ernstig risico in van verdringing van bestaande
en toekomstige investeringen door marktpartijen als gevolg
van de overheidssteun. Onder de gegeven omstandigheden
is het daarom de vraag of de geplande maatregel en het
gebruik als zodanig van het steuninstrument als evenredig
kunnen worden beschouwd.

Evenredigheid

Conclusie

34. Om te bepalen of de maatregel verenigbaar is met de
gemeenschappelijke markt, dient ook de evenredigheid van
de maatregel te worden onderzocht. De maatregel dient in
verhouding te staan tot het beoogde doel en mag de
concurrentie niet zo zeer vervalsen dat het gemeenschap-
pelijke belang wordt geschaad.

35. Er dient te worden erkend dat de technische kenmerken
van bijvoorbeeld glasvezelaansluitnetwerken verschillen
van de bestaande kabel- en telecommunicatienetwerken in
Appingedam. Er kan worden aangevoerd dat de nieuwe
te vergelijken valt met de
generatie netwerken niet
bestaande netwerken omdat zij andere en veel geavanceer-
dere diensten mogelijk maken dan de bestaande netwerken.
Volgens degenen die zich hierop beroepen kan overheids-
steun voor de volgende generatie van openbaar toeganke-
lokale aansluitnetwerken een positief effect hebben
lijke,
op de economische ontwikkeling vanwege de positieve
externe effecten die deze netwerken zullen hebben op
innovatie en groei. Bovendien hebben de bestaande exploi-
tanten van elektronische communicatienetwerken (nog)
niet in deze infrastructuur geïnvesteerd vanwege de hoge
kapitaaluitgaven en omdat hun bestaande investeringen
daardoor niet meer van nut zouden zijn. Wanneer deze
redenering wordt doorgetrokken, zou staatssteun voor de
nieuwe generatie netwerken een gewenst middel kunnen
zijn om het tempo van innovatie en economische ontwik-
keling te versnellen, zelfs tegen de prijs dat in het verleden
gedane investeringen mogelijk worden ondermijnd en
toekomstige investeringen ontmoedigd.

36. In dit stadium valt evenwel moeilijk te bezien welke
toepassingen of diensten aan particulieren en bedrijven
kunnen worden aangeboden die niet met behulp van
breedbanddiensten via de bestaande netwerken kunnen
worden verschaft. Dit betekent dat er sprake is van een
hoge substitueerbaarheid tussen enerzijds de retail en
wholesale-diensten die via het geplande FTTH-netwerk
worden verstrekt en anderzijds de diensten die via de
bestaande netwerken worden verstrekt, waardoor de
maatregel de mededinging in de nabije toekomst ernstig
zou kunnen vervalsen. Dit geldt des te meer in het licht

37. Op grond van het voorgaande en de informatie die in dit
stadium beschikbaar is, betwijfelt de Commissie of de
betwiste maatregel verenigbaar is met de gemeenschappe-
lijke markt
lid 3,
onder c), van het EG-Verdrag.

in overeenstemming met artikel 87,

VI. Besluit

38. In het

licht van het voorgaande heeft de Commissie
besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-
Verdrag in te leiden ten aanzien van de betwiste maatregel
omdat zij betwijfelt of deze verenigbaar
is met de
gemeenschappelijke markt
in overeenstemming met
artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.

de

op

verzoekt

bovenstaande

overwegingen

de
Gelet
Commissie Nederland in het kader van de procedure van artikel
88,
lid 2, van het EG-Verdrag binnen een maand vanaf de
datum van ontvangst van dit schrijven zijn opmerkingen te
maken en alle dienstige inlichtingen te verstrekken voor de
beoordeling van de steunmaatregel. Zij verzoekt uw autori-
teiten onverwijld een afschrift van deze brief aan de potentiële
begunstigden van de steunmaatregel te doen toekomen.

De Commissie wijst Nederland op de schorsende werking van
artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Zij verwijst naar artikel
14 van Verordening (EG) nr. 659/1999, volgens hetwelk elke
onrechtmatige steun van de begunstigden kan worden terugge-
vorderd.

Voorts deelt de Commissie Nederland mee, dat zij de belan-
ghebbenden door de bekendmaking van dit schrijven en van
een samenvatting ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie
in kennis zal stellen. Tevens zal zij de belanghebbenden in de
lidstaten van de EVA die partij zijn bij de EER-Overeenkomst
door de bekendmaking van een mededeling in het EER-supple-
stellen, alsmede de
ment
Toezichthoudende Autoriteit van de EVA door haar een
afschrift van dit schrijven toe te zenden. Alle bovengenoemde
belanghebbenden zal worden verzocht hun opmerkingen te
maken binnen een maand vanaf de datum van deze bekend-
making.’

van het Publicatieblad in kennis