State aid — France — Aid C 49/02 (ex NN 17/2001) — Levy on meat purchases (rendering levy) — Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty
Date: 2002-09-21
Institutions: European Commission
Subjects: France, State aid, exchange of information, meat, purchase, slaughter of animals, waste management, waste recycling

C 226/2

EN

Official Journal of the European Communities

21.9.2002

STATE AID — FRANCE

Aid C 49/02 (ex NN 17/2001) — Levy on meat purchases (rendering levy)

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2002/C 226/02)

By means of the letter dated 10 July 2002, reproduced in the authentic language on the pages following
this summary, the Commission notified France of its decision to initiate the procedure laid down in Article
88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid.

Interested parties may submit their comments on the aid in respect of which the Commission is initiating
the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to:

European Commission
Direction-General for Agriculture
Directorate Agro-economic legislation
Loi 130 5/120
B-1049 Brussels
Fax (32-2) 296 21 51.

These comments will be communicated to France. Confidential treatment of the identity of the interested
party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

SUMMARY

the Commission

Following a complaint, the Commission asked the French auth-
orities on 15 April 1999 for information concerning a levy on
meat purchases to finance rendering activities. The French
authorities replied by letter dated 12 May 1999.
In the
meantime,
infringement
procedure provided for in Article 169 of the Treaty against
the levy (1). The scheme has not been notified to the
It therefore
Commission under Article 88(3) of the Treaty.
appears to be a new aid scheme implemented in violation of
Article 88(3) of the Treaty and, therefore, an illegal aid within
the meaning of the Treaty.

initiated

the

by Article 1 of French Law No 96-1139 of 26 December 1996
on the collection and destruction of animal carcases and
slaughterhouse waste. The levy entered into force on 1
January 1997 and is applied to the ex-VAT value of all
specified products by all
purchases of meat and other
retailers of those products. Undertakings with a turnover in
than FRF 2 500 000
the previous calendar year of
(EUR 381 122) excluding VAT are exempt
from the levy.
The rate of the levy is 0,5 % on monthly purchases of up to
FRF 125 000 (EUR 19 056) excluding VAT and 0,9 % on
monthly purchases above that amount.

less

The Commission decided to initiate the investigation procedure
provided for in Article 88(2) of the Treaty with respect to the
levy since it appears to provide for State aid that might be
the Treaty for certain
incompatible with Article 87 of
slaughterhouses,
categories of operators
undertakings
and
levy
the
rendering undertakings).

(livestock farmers,
from payment of

exempt

1. The rendering levy

The rendering levy was introduced by Article 302 bis ZD of
the Code général des impôts (General Tax Code), itself introduced

(1) No A/97/4309.

Between 1 January 1997 and 31 December 2000, revenue
from the levy was paid into an ad-hoc fund used to finance
the collection and destruction of animal carcases and material
seized at slaughterhouses recognised as being unfit for human
or animal consumption. The fund is managed by the Centre
national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles
(CNASEA — The National Centre for the Development of Farm
Structures), a public body. Carcases are collected only where
the animal, or the lot, weighs a minimum of 40 kg. The
including
animals must have died on national
animals
free
public service is therefore used by national producers of the
products of meat and ‘charcuterie’ animals,
livestock
farmers and slaughterhouses.

slaughtered in French slaughterhouses. The

territory,

i.e.

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An additional levy was imposed on the same operators during
the period from 1 July to 31 December 1998 in order to
finance the destruction of mammal meal not in compliance
with Community rules on the inactivation of BSE agents, and
in particular expenditure on purchase, transport, storage and
processing.

The Loi de finances rectificative pour 2000 (Amending Finance
Act for 2000) changed the way the levy has been applied
since 1 January 2001. The amendments, which did not affect
the substance of the scheme, are claimed to be to overcome the
effects of the BSE crisis and the resulting extra costs and also
affected animal meal,
the commercial use of which was
temporarily banned within the Community. Consequently, the
scope of the levy was also extended to cover ‘other meat
products’. The levy is now 2,1 % on monthly purchases of
up to FRF 125 000 (EUR 19 056) and 3,9 % on monthly
purchases above that amount. In addition, only undertakings
with a turnover in the previous calendar year of less than
FRF 5 000 000 (EUR 762 245)
excluding VAT are now
exempt
from the levy. Finally, since 31 December 2000,
revenue from the levy has been allocated directly to the
national budget rather than to the fund referred to above.

limits the commercial

According to the complainant, the aid confers two advantages:
risk normally run by rendering
it
companies and eliminates a cost normally borne by livestock
farmers and slaughterhouses as producers of carcases and
seized material.

2. The aid

2.1. Article 86(2) of the Treaty lays down that undertakings
services of general
entrusted with the operation of
economic interest are subject to the rules contained in
that Treaty, in particular to the rules on competition, in
so far as the application of such rules does not obstruct
the performance, in law or in fact, of the particular tasks
assigned to them. The development of trade must not be
affected to such an extent as would be contrary to the
interests of the Community.

that

consider

In principle,

French authorities

the measures
The
financed are in the public interest.
the
Commission has no objection as regards the decision to
make those measures a public service.
that
decision is justified on the grounds of public health and
the protection of
the
Commission has asked the French authorities to detail
all
the measures financed from the rendering levy so
that it can assess its scope. It would appear that activities
not provided for in the Law of 1996, such as the
destruction of animal meal banned from sale, are also
financed from the levy.

environment. However,

In fact,

the

The Court of Justice of the European Communities has
recently ruled (2) that Article 86(2) is to be interpreted as

(2) Court of Justice, 22 November 2001, Case C-53/2000, Ferring.

meaning that it does not cover a public aid enjoyed by
undertakings entrusted with the operation of services of
general economic interest (3) in so far as that advantage
exceeds the additional costs of performing the public
service. There are currently a number of cases before
the Court in which the issue is whether a measure must
be considered State aid within the meaning of Article
87(1) of the Treaty if the advantage enjoyed by certain
undertakings does not exceed the additional costs they
bear to fulfil the public service obligations imposed by
therefore first of all be
national
legislation.
determined whether
to
rendering undertakings can be considered to be the
financing of a public service. It must then be determined
whether those payments exceed the costs to those under-
takings of carrying out those activities.

the public payments made

It must

At this stage, however, the Commission does not have all
the information required to determine whether all the
criteria for the introduction of a public service have
been fulfilled. In order to be able to reach a conclusion
on the nature of the tendering procedures used to select
the rendering undertakings, the Commission has asked the
French authorities for full details of the procedures so that
it can decide whether they comply with the rules, and in
particular with Council Directive 92/50/EEC of 18 June
1992 relating to the coordination of procedures for the
award of public service contracts (4),
in the light of
judgments handed down by the Court of Justice of the
European Communities in this field (5).

that

The Commission also requires details of the impact of the
aid on the undertakings concerned and proof
it
covers only the additional costs of performing the
interest and that it
services carried out in the general
could not have been diverted to other competitive
activities that those undertakings might carry out. The
Commission, while accepting that the rendering service
may be a service of general economic interest, is of the
opinion that there are, at this stage, a number of doubts
regarding the effects of the aid on the direct beneficiaries
of
the service and the way in which the service is
financed.

2.2. Point 5.6.2 of the Community Guidelines for State aid in
the agriculture sector (6) provides for aids in the agri-
cultural sector, such as aid for the collection, recovery

(3) The question of whether or not the rendering service is of general

economic interest is examined below.

(4) OJ L 209, 24.7.1992, p. 1.
(5) In particular, CJEC, 7 December 2000, case No C-324/98, Telaustria
Verlags GmbH and Telefonadress GmbH v Telekom Austria AG, [2000]
ECR I-10745.
(6) OJ C 28, 1.2.2000.

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to be
and processing of waste of agricultural origin,
examined on a case-by-case basis. That examination
must be made in the light of the principles set out in
the EC Treaty and the Community guidelines on State
aid for environmental protection (7). According to those
guidelines, where such aid is indispensable, it must only
compensate for extra production costs by comparison
with the market price of
services
concerned. Such aid must also be temporary and, as a
general rule, degressive, so as to provide an incentive
for prices
reasonably rapidly. The
Commission also bases its position on point 11.4.5 of
the guidelines for State aid in the agriculture sector
regarding the combating of animal diseases.

the products or

to reflect

costs

appear

to make

However, in France, the beneficiary agricultural holdings
and slaughterhouses do not
any
contribution to the expenditure involved in providing
the service. The Commission therefore takes the view
that the aid might currently not fulfil the conditions laid
down by Community rules and therefore has doubts
regarding the compatibility of the aid, which covers the
to agricultural holdings and slaughterhouses of
cost
collecting and destroying animal carcases and meat and
offal seized at slaughterhouses.

2.2.1. Under the French scheme,

that

In addition,

the beneficiary agri-
cultural holdings and slaughterhouses do not
appear to make any contribution to the cost of
processing the animal carcases.
the
service seems to be free on a permanent and
In the case of State aid
non-degressive basis.
NN 76/2000, the Commission took the view that
aid for the removal of carcases served to stop
farmers burning, burying or abandoning highly
contaminating carcases that were harmful to the
environment and to health. The Commission also
it does not usually authorise
pointed out
operating aid that reduces the financial cost
to
undertakings of the pollution or harmful effects
for which they are responsible. This is stated in
point 5.5.1 of
the guidelines. The Commission
notes that derogations from that principle have
already been granted,
for waste
management. At this stage, the Commission has
no information indicating that permanent and
non-degressive aid to cover
the
collection and processing of carcases is necessary
and consequently justifiable, particularly as part of
a comprehensive programme to combat certain
to protect human health. The
diseases and/or

in particular

cost of

the

(7) OJ C 72, 10.3.1994, when the aid scheme was

introduced,
subsequently replaced by the guidelines published in OJ C 37,
3.2.2001.

Commission also notes that the French legislation
introducing the obligation to remove carcases does
not apply to all farmers.

to cover 100 % of

situations. The Commission takes
the aid provided by means of

2.2.2. As regards meat and offal seized at slaughter-
the Commission authorises the national
houses,
authorities
certain costs
normally borne by producers but only in very
specific
the
the
view that
rendering service vis-à-vis animal waste recognised
as unfit for consumption could fulfil the conditions
laid down in point 11.4.5 of the guidelines and
in
benefit
Article 87(3)(c) of the Treaty. However,
in order
to grant
the Commission has
asked the French authorities to show, in the case
of each species of animal covered by the service,
the waste is from sick animals or animals
that
whose destruction is
the
spread of an animal disease. This also applies to
the additional levy imposed from 1 July 1998 to
31 December 1998.

from the derogation provided for

intended to prevent

that derogation,

2.3. As regards marketing undertakings that are exempt from
payment of the levy, at this stage the Commission has
reason to believe that there is aid covered by point 3.5
in order to be
of the guidelines. This lays down that,
considered compatible with the common market, any
aid measure must contain some incentive element or
require some counterpart on the part of the beneficiary.
In the case in point, the exemption appears to reduce
costs without providing any incentive or requiring any
counterpart on the part of the beneficiary and its compati-
bility with the competition rules is not, at this stage,
proven.

2.4. As

the

regards

animal meal,

the
destruction of
Commission is not at this stage in a position to decide
whether or not the financing of the destruction complies
with the rules since it does not know for exactly what
type of product the aid was or is paid or whether the aid
was paid for meal produced after the introduction of the
Community ban in December 2000. Nor does
the
Commission know whether the aid paid for destruction
was such as to overcompensate either the owners of the
meal or the undertakings responsible for destroying it.
The Commission has asked the French authorities to
specify the type of products for which the aid was paid
and their date of production and to provide information
showing how any overcompensation was avoided.

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3. The financing of the aid

3.1. Before 31 December 2000,

the rendering service was
financed by means of a parafiscal charge (the levy)
imposed on retailers of meat
and meat products.
Revenue from the levy was paid into a fund via which
it was managed. The Commission normally takes the view
that the financing of State aid by means of compulsory
charges can affect the aid in that it may have a protective
effect going beyond the actual aid itself and consequently
aid may not be financed by means of parafiscal charges
that also affect products imported from other Member
States. At this stage, the Commission is of the opinion
that imposing the levy on products imported from other
Member States to finance the rendering service may be
incompatible with the competition rules and that the State
aid so financed may be incompatible with the Treaty.

in determining whether that scheme was compatible with
the provisions of the Treaty and that, under such circum-
stances, only by initiating the procedure under Article
88(2) of
the Treaty can the Commission be in a
position to appreciate the issues raised in complaints
lodged regarding those provisions (9).

At this stage, the Commission is not in a position to
decide whether or not the current scheme is compatible
with the Treaty since it potentially discriminates against
products imported from other Member States, on which
the levy is also imposed.

3.2. Since 31 December 2000, revenue from the levy has been
allocated directly to the national budget. The Commission,
in accordance with its usual practice, takes the view that,
generally speaking, the payment of the revenue from a
impossible to
levy into the national budget makes it
trace the link between that levy and a particular service
provided and financed by the national authorities. It is
therefore impossible to say that a levy discriminates
against other products since the revenue from the levy
becomes merged with other Government revenue and
the financing of the aid cannot be directly attributed to
the levy.

However, there are serious doubts as to whether the link
between the revenue and the use made of it has been
broken, since it appears that, after being paid into the
budget,
the revenue from the levy is allocated to a
specific chapter of the budget of the Ministry of Agri-
culture and subsequently to the budget of the CNASEA,
the body responsible for the financial management of the
rendering service (8). Furthermore, the revenue from the
levy and the amount of financing provided for the service
are almost identical.

3.3. The Commission has pointed out that, so long as the
financing of a State aid is considered to be incompatible
with the competition rules, the aid so financed must also
be considered to be incompatible. In fact, it is a necessary
condition for aid being declared compatible that
its
method of financing is in compliance with the rules.

4. Article 86(2) of the Treaty

The Commission has also said that any infringement of the
competition rules justifiable under Article 86(2) of the Treaty
must be limited to the measures strictly necessary for the
operation of a service of general economic interest. However,
at this stage the Commission does not see how the smooth
operation of the scheme and the service of general economic
the rendering service be provided to
interest require that
the
farmers and slaughterhouses free of charge. Similarly,
Commission cannot see why the smooth operation of
the
rendering service requires the payment of what is possibly
operating aid to undertakings not subject
to the levy or
payments to rendering undertakings that are possibly above
is necessary to cover the net cost of providing the
what
is
rendering service. Neither does
necessary to impose
from other
Member States.

it understand why it

levy on products

the

Justice recently acknowledged that

The Court of
the
system of
possible
taxation and an aid scheme represented a serious difficulty

existence of a link between a

the total effect of

Finally, the Commission cannot, at this stage, rule out the
possibility that
the French rendering
trade between Member States to an
scheme could affect
extent contrary to the Community interest,
thus making
Article 86(2) of the Treaty inapplicable. As stated above, the
scheme could affect both trade in meat and slaughterhouse
services.

(8) Rapport collectif budgétaire pour 2000, Document No 2775, Volume

(9) Court of Justice, 3 May 2001, Case C-204/97, Portuguese Republic v

II.

Commission of the European Communities. Not yet published.

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TEXT OF THE LETTER

‘Par la présente,
la Commission a l'honneur d'informer la
France qu'après avoir examiné les informations fournies par
vos autorités sur la mesure citée en objet, elle a décidé d'ouvrir
la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

I. PROCÉDURE

(1) Suite à une plainte, la Commission a adressé, le 15 avril
1999 une demande d'informations aux autorités fran-
çaises concernant une taxe sur l'achat de viandes visant
à
(ci-après
dénommée «la taxe d'équarrissage»). Les autorités fran-
çaises ont répondu par lettre du 12 mai 1999.

d'équarrissage

financer

activités

des

(2) La Commission a entre-temps entamé une procédure
d'infraction prévue à l'article 226 du traité CE contre
ladite taxe (10). Une mise en demeure avait ainsi été
envoyée aux autorités françaises par lettre du 29 juillet
1998. Elle a été suivie d'un avis motivé du 18 septembre
2000.

(3) La mesure a ensuite été incluse dans le registre des aides
non notifiées. Un addendum à la plainte initiale a été reçu
en mars 2001. La Commission a été entre-temps saisie
d'une nouvelle plainte reprenant
les éléments de la
première plainte.

été

la Cour de justice des Communautés euro-
(4) En outre,
péennes
saisie d'une question préjudicielle
a
présentée, conformément à l'article 234 du traité, par
la Cour administrative d'appel de Lyon, concernant
l'interprétation de l'article 87, paragraphe 1 du traité (11),
en relation avec la taxe d'équarrissage. L'avocat général a
rendu ses conclusions le 30 avril 2002.

II. DESCRIPTION

1. LES MESURES

(5) Selon les informations reçues par la Commission par
voie du plaignant ainsi que celles reçues des autorités
françaises dans le cadre de la procédure d'infraction
entamée par la Commission — auxquelles lesdites auto-
rités se sont référées lorsque la Commission a initié
l'examen de la taxe au regard des articles 87 à 89 du
traité —, la taxe d'équarrissage a été instituée par l'article
302 bis ZD du Code général des impôts, issu de l'article
1er de la loi française no 96-1139 du 26 décembre 1996,
relative à la collecte et à l'élimination des cadavres
d'animaux et des déchets d'abattoirs. Selon cette même
disposition, cette taxe est entrée en vigueur le 1er janvier
1997.

(6) Cette loi modifie le code rural dans son article 264 dans
le sens que «la collecte et
l'élimination des cadavres
d'animaux ainsi que celles des viandes et abats saisis à
l'abattoir
consommation
impropres
humaine et animale» sont définies comme «une mission
de service public qui relève de la compétence de l'État».

reconnus

la

à

(10) No A/97/4309.
(11) Affaire C-126/01, Ministre de l'économie, des finances et de

l'industrie contre SA GEMO.

loi,

(7) Par contre, selon le nouvel article 271 du code rural,
également modifié par cette
«l'élimination des
saisies vétérinaires autres que celles visées à l'article
264 ainsi que celle des déchets d'origine animale prove-
nant d'abattoirs ou d'établissements de manipulation ou
de préparation de denrées animales ou d'origine animale
ne relèvent pas du service public de l'équarrissage. Elles
sont assurées sous la seule responsabilité de ces abattoirs
et établissements. Sauf s'ils sont eux-mêmes agréés ou
enregistrés à cette fin, ils sont tenus d'en confier le trai-
tement à des établissements agréés ou enregistrés pour
cette activité par l'autorité administrative.»

(8) La collecte couverte par la mission du service public
concerne les animaux morts sur le territoire national et
notamment ceux qui sont tués dans les abattoirs de
France. La collecte des cadavres n'a lieu que lorsqu'il
s'agit d'animaux, voire de lots, de 40 kilogrammes (kg)
au minimum. La loi exclut de manière spécifique du
service public d'équarrissage financé par la taxe les pres-
tations à des personnes qui possèdent ou détiennent le
cadavre d'un animal et qui «peuvent» le remettre à une
personne agréée, sans pour autant y être obligées (article
265, paragraphe II du code rural). Semblent ainsi exclus
tous les cadavres d'animaux dits «de compagnie» détenus
par des personnes privées. Cette exclusion semble
donner lieu à une activité d'équarrissage financée par
les personnes privées.

(9) Les entreprises privées chargées d'effectuer les presta-
tions d'équarrissage sont sélectionnées par les préfets
par le biais de procédures d'appel d'offres définies dans
le code rural français. Les cahiers des charges afférents
prévoient le mode de rémunération des opérations dont
l'exécution est confiée au titulaire du marché, laquelle est
exclusive de toute rémunération perçue auprès des
les entre-
usagers du service public. En conséquence,
prises d'équarrissage chargées du service public doivent
fournir gratuitement leurs services de collecte et d'élimi-
nation aux utilisateurs (principalement des éleveurs et
des abattoirs) et sont rémunérées exclusivement par
l'État (article 264, paragraphe 2 du code rural).

(10) La taxe d'équarrissage porte sur les achats de viande et
d'autres produits spécifiés par toute personne qui réalise
des ventes au détail de ces produits.

(11) La taxe est due par (en principe, voir ci-dessous) toute
personne qui réalise des ventes au détail, son assiette est
constituée par:

— la valeur hors taxe sur la valeur ajoutée des achats de
toute provenance: de viandes et abats, frais ou cuits,
réfrigérés ou congelés, de volaille, de lapin, de gibier
ou d'animaux des espèces bovine, ovine, caprine,
porcine et des espèces chevaline, asine et de leurs
croisements,

— de

salaisons, produits de

charcuterie,

saindoux,

conserves de viandes et abats transformés,

— d'aliments pour animaux à base de viandes et d'abats.

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C 226/7

Les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année civile
précédente est inférieur à 2 500 000 de francs français
(FRF) (381 122 euros) hors TVA sont exonérées de la
taxe. Les taux d'imposition de la taxe sont fixés, par
tranche d'achats mensuels hors TVA à 0,5 % jusqu'à
125 000 FRF (19 056 euros) et à 0,9 % au-delà de
125 000 FRF. Ils ont ensuite respectivement été portés
à 2,1 % et 3,9 % (voir ci-dessous).

(12) Initialement, c'est-à-dire à partir du 1er janvier 1997, le
produit de la taxe a été affecté à un fonds spécialement
créé à cet effet, ayant pour objet de financer le service de
collecte et d'élimination des cadavres d'animaux et de
saisies d'abattoirs reconnus impropres à la consomma-
tion humaine et animale, c'est à dire les activités définies
comme mission de service public par l'article 264 du
code rural mentionné plus haut. Le fonds était géré
par le Centre national pour l'aménagement des structures
des exploitations agricoles (CNASEA).

pendant

redevables,

aux mêmes

l'élimination des

(13) La loi 98-546 du 2 juillet 1998 a imposé une taxe
additionnelle
la
période du 1er juillet 1998 au 31 décembre 1998, afin
farines de
notamment de financer
mammifères non conformes aux normes communau-
taires relatives à l'inactivation des agents de l'encéphalo-
pathie spongiforme bovine (ESB) et notamment
les
dépenses induites d'achat, de transport, de stockage et
de traitement. Les entreprises dont le chiffre d'affaires de
l'année civile précédente était inférieur à 3 500 000 FRF
(533 571 euros) hors taxe sur la valeur ajoutée étaient
exonérées de cette taxe additionnelle. Les taux d'imposi-
fixés par tranche d'achats
tion de cette taxe étaient
mensuels hors
la valeur ajoutée à 0,3 %
jusqu'à 125 000 FRF (19 056 euros) et 0,5 % au-delà
de 125 000 FRF.

taxe sur

la

au mécanisme de

(14) L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2000
(no 2000-1353 du 30 décembre 2000) a apporté
certaines modifications
taxe,
entrées en vigueur le 1er janvier 2001. Ces modifications
viseraient à contrecarrer les effets de la crise de l'ESB, et
les surcoûts qui en dérivent. Dès lors, l'assiette de la taxe
a été aussi élargie aux «autres produits à base de viande».
Le taux de la taxe est désormais fixé à 2,1 % pour la
tranche d'achats mensuels jusqu'à 125 000 FRF (19 056
euros) et à 3,9 % au-delà de 125 000 FRF. En outre,
toutes
chiffre d'affaires de
l'année civile précédente est inférieur à 5 000 000 FRF
(762 245 euros) hors taxe sur la valeur ajoutée sont
maintenant exonérées de la taxe. Enfin,
le produit de
la taxe est, depuis le 31 décembre 2000, directement
affecté au budget général de l'État, au lieu du fonds
mentionné ci-dessus.

les entreprises dont

le

(15) Il paraîtrait des

la Commission
informations dont
dispose que cette augmentation de la taxe répond
notamment à la nécessité de détruire non seulement
les cadavres d'animaux et les saisies d'abattoirs reconnus
impropres à la consommation humaine et animale —
dont le nombre est sans doute plus élevé que par le
passé, suite à la crise de l'ESB —, ou les parties de
cadavres qui étaient autrefois utilisées pour fabriquer
des farines animales ou d'autres produits, mais aussi
les farines animales dont l'usage a été provisoirement
interdit par la décision 2000/766/CE du Conseil du 4

décembre 2000 relative à certaines mesures de protec-
tion à l'égard des encéphalopathies spongiformes trans-
missibles et à l'utilisation de protéines animales dans
l'alimentation des animaux (12). Pourtant, à ce stade, la
Commission ne dispose pas d'informations lui permet-
tant de conclure que la destruction des farines animales
est expressément prévue par la loi
française en tant
qu'activité liée au service public d'équarrissage, notam-
ment au moyen de la modification de l'article 264 du
code rural français.

2. POSITION DU PLAIGNANT

(16) D'après le plaignant,

le régime confère un avantage
double: elle octroierait, d'une part, une aide aux entre-
prises d'équarrissage (sous forme de prestation positive)
et, d'autre part, une aide aux éleveurs et abattoirs de
boucherie (sous forme de prestation négative). Il s'agirait
d'abord d'une prestation positive ayant pour effet de
limiter le risque de l'entrepreneur que doivent normale-
ment supporter les entreprises d'équarrissage. Ensuite, il
s'agirait d'une prestation négative du fait que le régime
comporterait l'élimination d'un coût qui grève normale-
et des abattoirs de
éleveurs
ment
boucherie, en tant que producteurs des cadavres et des
saisies d'abattoirs.

le budget des

3. RÉPONSE DES AUTORITÉS FRANÇAISES

(17) Selon les autorités françaises,

les mesures visées ne
peuvent pas s'analyser comme comportant des éléments
d'aide d'Etat. La finalité des mesures ne serait pas d'attri-
buer une aide aux éleveurs nationaux ou aux exploitants
d'abattoirs mais de financer un service public dont l'insti-
tution est apparue indispensable pour protéger la santé
humaine et animale et sauvegarder l'environnement.

(18) Les autorités françaises considèrent que les actions finan-
cées relèvent de l'intérêt public. En effet, selon ces auto-
rités, il est apparu, suite à la crise de l'ESB, que l'élimi-
nation des cadavres d'animaux et des saisies sanitaires
d'abattoirs devait
service
public de l'État du fait de son importance pour la protec-
tion de la santé humaine et animale et pour la protection
de l'environnement.

relever d'une mission de

(19) Les autorités françaises ajoutent que la suppression de
toute possibilité de valorisation des cadavres d'animaux
— à cause, notamment, de l'interdiction de commercia-
liser des farines animales — et la nécessité de procéder à
leur destruction rendaient caduques les dispositions anté-
rieures issues de la loi du 31 décembre 1975 qui, en
conférant aux équarrisseurs le monopole sur un péri-
mètre donné de la collecte et du traitement des cadavres
d'animaux et des déchets d'abattoirs, permettaient
d'assurer la gratuité du service. Cette situation nouvelle
et la fixation au niveau communautaire de normes sani-
taires plus exigeantes
recours à
d'autres sources de financement pour assurer le fonction-
nement du service public. C'est dans ce contexte que le
législateur a décidé de créer une taxe sur les achats de
viandes et de produits à base de viandes, due par les
personnes qui
réalisent des ventes au détail de ces
produits et affectée au financement de l'équarrissage.

imposaient d'avoir

(12) JO L 306 du 7.12.2000.

C 226/8

EN

Official Journal of the European Communities

21.9.2002

4. AUTRES ÉLEMENTS

(20) Comme il a déjà été relevé ci-dessus, le 18 septembre
2000, la Commission a émis un avis motivé concernant
les mesures françaises. Dans cet avis, la Commission a
constaté que le système de la taxe d'équarrissage
constitue une mesure fiscale discriminatoire incompa-
tible avec l'article 90 du traité, parce qu'elle s'applique
aux viandes en provenance d'autres États membres
malgré le fait que seul les producteurs de viandes fran-
çaises bénéficient du service public d'équarrissage financé
par le produit de ladite taxe.

(21) Dans le cadre de l'affaire C-126/01, la Cour administra-
tive d'appel de Lyon a demandé à la Cour de justice des
Communautés européennes de se prononcer à titre
préjudiciel sur la question de savoir si
la taxe sur les
achats de viande prévue par l'article 302 ZD du code
général des impôts s'insère dans un dispositif pouvant
être regardé comme une aide au sens de l'article 87 du
traité instituant la Communauté européenne.

(22) Dans ses conclusions du 30 avril 2002 dans l'affaire
C-126/01,
l'avocat général a proposé à la Cour de
répondre à ladite question préjudicielle dans les termes
suivants: «Une mesure comme la loi no 96/1139 relative
à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et
des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural accorde
une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du
traité:

a) aux éleveurs et aux abattoirs en ce que le service
et d'élimination des déchets

public de
animaux dangereux leur est fourni gratuitement;

collecte

b) aux entreprises d'équarrissage seulement si et dans la
mesure où les paiements faits par
français
dépassent la rémunération appropriée de la fourniture
de ce service, et

l'État

c) aux détaillants en ce qu'ils sont exonérés de la taxe
sur les achats de viande à moins que l'on puisse
démontrer que cette exonération est
justifiée par
des raisons tirées de la nature du régime fiscal
général et à condition que l'exonération affecte les
échanges entre États membres dans le secteur des
revendeurs de viande.»

III. APPRÉCIATION

1.

INTRODUCTION: L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ

(23) Selon l'article 87, paragraphe 1, du traité, sauf déroga-
tions prévues par ce traité, sont incompatibles avec le
marché commun dans la mesure où elles affectent les
échanges entre États membres, les aides accordées par les
États ou au moyen de ressources d'État sous quelque
forme que ce soit, qui
faussent ou qui menacent de
fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises
ou certaines productions.

(24) Les articles 87 à 89 du traité sont rendus applicables
dans le secteur de la viande de porc par l'article 21 du
(CEE) no 2759/75 du Conseil (13) portant
règlement
organisation commune des marchés pour ces produits.
Ils sont rendus applicables dans le secteur de la viande
bovine par l'article 40 du règlement (CE) no 1254/99 du
Conseil (14) portant organisation commune des marchés
pour ces produits. Avant l'adoption de ce dernier,
ils
étaient rendus applicables dans le même secteur par
l'article 24 du règlement (CEE) no 805/68 du Conseil (15).
Ils sont rendus applicables dans les secteurs de la viande
ovine et caprine par l'article 22 du règlement (CE) no
2467/98 du Conseil (16) portant organisation commune
des marchés pour ces produits. Ils sont rendus applica-
bles dans le secteur de la viande de volaille par l'article
(CEE) no 2777/75 du Conseil (17)
19 du règlement
portant organisation commune des marchés pour ces
produits.

1.1. Existence d'un avantage sélectif

financé par des

ressources d'État

(25) En ce qui concerne la nature de l'aide, celle-ci doit être
établie au niveau des bénéficiaires potentiels du système
d'équarrissage et de son financement. La Commission a
décelé les catégories principales suivantes de bénéficiaires
potentiels du système d'équarrissage introduit en France:

— les entreprises d'équarrissage,

— les éleveurs et les abattoirs,

— éventuellement, les producteurs des farines animales

interdites à la commercialisation,

— une quatrième catégorie pourrait être formée par les
entreprises vendant de la viande au détail dont le
chiffre d'affaires annuel est inférieur à 2,5 millions
de FRF (respectivement 5 millions de FRF, à partir de
2001).

1.1.1. Aide aux entreprises d'équarrissage

à

la

et

collecte

reconnus

l'élimination des

(26) Les entreprises d'équarrissage réalisent, d'après la loi
française, une mission de service public, en ce qui
cadavres
concerne
d'animaux ainsi que celles des viandes et abats saisis à
la
l'abattoir
consommation
impropres
humaine et animale. À ce propos,
l'article 86, para-
graphe 2, du traité prévoit que les entreprises chargées
de la gestion de services d'intérêt économique général
sont soumises aux règles du traité, notamment aux
règles de concurrence, dans les limites où l'application
de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en
droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été
impartie. Le développement des échanges ne doit pas
être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la
Communauté.

(13) JO L 282 du 1.11.1975.
(14) JO L 160 du 26.6.1999.
(15) JO L 148 du 28.6.1968.
(16) JO L 312 du 20.11.1998.
(17) JO L 282 du 1.11.1975.

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C 226/9

(27) La Commission n'a, en principe, rien à objecter en ce qui
concerne la nature, consacrée par loi, de service d'intérêt
économique général que les autorités françaises ont
voulu donner à l'activité de ramassage et d'élimination
postérieure des carcasses et autres déchets d'animaux
impropres à la consommation. En effet,
il s'agit d'une
décision qui serait
justifiée par des raisons de santé
publique et de protection de l'environnement et, de ce
fait, elle relève de la notion d'intérêt économique général
au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité. C'est ainsi
que la Cour a reconnu que la gestion de certains déchets
peut être l'objet d'un service d'intérêt économique
général (18).

(28) Le fait que le service public d'équarrissage soit financé
par les recettes d'une taxe parafiscale mise à la charge
des vendeurs de viandes implique que les entreprises qui
réalisent ce service bénéficient des fonds publics pour
couvrir les dépenses dérivées dudit service.

(29) L'activité d'équarrissage est

sans doute une activité
économique. En France, le secteur est dominé par deux
grandes entreprises, qui se partagent entre 80 % et 90 %
du marché, et réalisent un chiffre d'affaires, dans un cas
au moins, supérieur à 1 milliard de FRF (152 millions
d'euros) (19). Pour donner une indication du chiffre
d'affaires lié à l'équarrissage seul, on estime que le coût
de l'équarrissage en France devait augmenter jusqu'à 3,2
milliards de FRF en 2001.

(30) Les paiements publics sont faits à certaines entreprises
déterminées, c'est à dire aux quelques entreprises char-
gées du service public. Ainsi,
la mesure en cause est
aussi spécifique.

il convient de
En ce qui concerne le premier critère,
noter qu'en l'espèce,
le décret
96-1229 prévoient que certaines entreprises seront char-
gées de l'exécution du service public d'équarrissage.

la loi 96-1139 et

jugé

dans

récemment

la Cour posent

En ce qui concerne le deuxième critère (le montant de la
la Cour de justice des Communautés
compensation),
européennes
l'affaire
a
C-53/00 (21), que l'article 86, paragraphe 2, doit être
interprété en ce sens qu'il ne couvre pas une aide
publique dont bénéficient des entreprises chargées de
la gestion d'un service d'intérêt économique général,
dans la mesure où cet avantage excède les surcoûts
dudit service. En ce moment, plusieurs litiges pendants
devant
la question de savoir si une
mesure doit être qualifiée d'aide au sens de l'article 87,
paragraphe 1, du traité lorsque l'avantage qu'en tirent
certaines entreprises n'excède pas les surcoûts qu'elles
supportent pour l'accomplissement des obligations de
service public qui leur sont imposées par la réglementa-
tion nationale. En tout état de cause, si la compensation
octroyée par l'État excède ces surcoûts, elle confère un
avantage sélectif aux entreprises bénéficiaires et constitue
donc une aide d'État dès lors que les autres éléments
constitutifs de cette notion sont présents.

1.1.1.1. La compensation pour la réalisation du service

(32) Il convient donc d'abord d'examiner comment le niveau
des paiements aux entreprises d'équarrissage a été déter-
miné, notamment afin de vérifier si ces paiements excè-
dent les coûts que ces entreprises encourent pour effec-
tuer de telles activités.

(33) Or, à ce stade, la Commission ne dispose pas de tous les
cette

éléments nécessaires pour pouvoir
analyse.

effectuer

(31) Quand un État membre établit un service qu'il qualifie
d'intérêt public sur son territoire, certaines conditions
doivent être remplies afin que des dérogations à l'appli-
cation du traité puissent être justifiées tant qu'elles sont
nécessaires à l'accomplissement d'une mission tenant à la
gestion de services d'intérêt économique général au sens
de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE (20). Ainsi, les
obligations imposées à l'entreprise chargée d'assurer ces
services doivent figurer dans un acte d'autorité publique
ou dans un contrat conclu avec l'autorité publique
compétente. En outre,
le montant de la compensation
doit être établi sur la base de règles claires, transparentes
et non discriminatoires et ne doit pas excéder ce qui est
nécessaire pour compenser les charges inhérentes à la
prestation des services en question. Enfin, la Commission
doit s'assurer que la mesure nationale n'affecte pas le
développement des échanges dans une mesure contraire
à l'intérêt commun.

(18) Arrêt du 23 mai 2000, C-209/98, FFAD, point 75.
(19) Données extraites du rapport no 131 du Sénat français, session

ordinaire de 1996-1997, fait par M. Roger Rigaudière.

(20) Voir notamment la communication de la Commission «Les services
d'intérêt général en Europe» (JO C 17 du 19.1.2001) et le rapport
de la Commission à l'intention du Conseil européen de Laeken,
COM(2001) 598 du 17.10.2001.

(34) Pourtant, selon la pratique constante de la Commission,
le fait que le service a été attribué au terme d'une procé-
dure ouverte et transparente, comparable aux procédures
d'appel d'offres prévues par les directives en matière de
marchés publics, est une indication qu'il n'y a pas de
surcompensation.

(35) Dès lors, afin d'être en mesure de se prononcer sur la
nature des procédures d'appels d'offre utilisées dans le
cas d'espèce pour choisir les entreprises d'équarrissage, la
Commission demande aux autorités françaises de lui
adresser toute information relative à la mise en œuvre
desdits appels d'offres lui permettant de conclure au
respect de ces critères, notamment à la lumière de la
directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 1992
portant coordination des procédures de passation des
marchés publics de services (22), ainsi que de la jurispru-
dence pertinente de la Cour de justice des Communautés
européennes (23).

(21) CJCE, 22 novembre 2001, affaire no C-53/2000, Ferring.
(22) JO L 209 du 24.7.1992.
(23) Notamment, CJCE, 7 décembre 2000, affaire no C-324/98, Telaus-
tria Verlags GmbH et Telefonadress GmbH contre Telekom Austria
AG, Recueil 2000, p. I-10745.

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21.9.2002

La Commission prie les autorités françaises de s'exprimer
sur ces éléments, et notamment sur la mise en concur-
rence des équarrisseurs qui a eu lieu sur base du décret
96-1229.

(36) Un autre souci concernant le montant de la compensa-
tion est que, ainsi qu'il a été relevé notamment aux
points 13 à 15, une taxe additionnelle a été instituée
en 1998, et il y a également eu une augmentation de
la taxe en 2000. En effet, il paraîtrait que des activités
non prévues dans la loi de 1996, notamment la destruc-
tion des
interdites au commerce,
seraient aussi
financées par celles-ci, sans qu'aucune
mention de cette activité ne soit faite dans l'article 264
du code rural. À nouveau, la Commission prie les auto-
rités françaises de s'exprimer sur ces éléments, et notam-
ment de détailler toutes les actions financées au moyen
de la taxe d'équarrissage.

farines animales

1.1.1.2. Risque de subventions croisées

(37) Comme décrit dans les points 6 et 7, d'après la loi
nationale,
le service public d'équarrissage n'est pas un
service opérant de façon non sélective envers tous les
déchets.

(38) Comme le service public de l'équarrissage ne couvre pas
l'ensemble des déchets à traiter par les équarrisseurs, il
peut arriver que ces entreprises n'effectuent pas seule-
ment les tâches résultant de l'accomplissement du service
public, mais maintiennent
activités
d'autres
commerciales, pour
rémunérées
sont
les entreprises d'équarrissage
par leurs clients. Ainsi,
peuvent aussi se livrer à des activités relatives à la valo-
risation de certains sous-produits (peaux et cuirs, suifs et
graisses de récupération, os, etc.). Une surcompensation
pour
leur
leurs tâches d'intérêt économique général
procurerait un avantage indu dans ces marchés (24).

aussi
lesquelles elles

(39) Les plaignants contestent que, dans le cas de l'équarris-
sage, il y ait effectivement adéquation entre le coût réel
du service public et les paiements publics. Ils donnent
comme exemple qu'en 1997,
le produit de la taxe
d'équarrissage aurait atteint 520 millions de FRF, alors
que les dépenses au titre de l'équarrissage ne représen-
taient que 370 millions de FRF. Les plaignants attirent
l'attention sur un rapport réalisé par le comité
aussi
permanent de coordination des
(rapport
COPERCI) à la demande du ministre de l'agriculture,
qui
entreprises d'équarrissage
auraient bénéficié de largesses lors de la perception du
produit de la taxe affecté à la rémunération de leurs
prestations», que,
«il existe un risque potentiel de
double paiement des prestations d'incinération du fait
du paiement de celles-ci en l'absence de leur réalisation
effective» et que «l'activité d'équarrissage qui était struc-
turellement déficitaire avant la crise de la “vache folle”
est redevenue bénéficiaire. Il résulte de ce qui précède
qu'il semble exister un déséquilibre entre les indemnités
versées et le coût de l'équarrissage.»

constaterait que

inspections

«les

(40) À ce stade, la Commission ne peut pas conclure que les
paiements publics aux entreprises d'équarrissage n'excè-

dent pas les surcoûts qu'elles supportent pour l'accom-
plissement des obligations de service public qui leur sont
imposées par la réglementation nationale, et ne sont
donc pas à considérer comme aide ne pouvant pas
être couverte par l'article 86, paragraphe 2, du traité.
Dans le cas ou il y aurait dépassement des surcoûts,
un examen sous l'angle de l'article 87 du traité pourrait
s'imposer si les autres conditions d'application de cette
disposition étaient réunies.

(41) En conséquence, la Commission demande aux autorités
françaises de lui fournir toutes les informations concer-
les montants payés aux entreprises
nant, notamment,
la démonstration que ces aides n'ont
concernées et
servi qu'à financer les surcoûts des tâches accomplies
pour gérer un service d'intérêt économique général au
sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité. En plus, ces
autorités sont priées de démontrer que des ressources
n'ont pas pu être déviées vers d'éventuelles activités
concurrentielles auxquelles les entreprises bénéficiaires
pourraient se livrer (subventions croisées).

1.1.2. Aide pour les éleveurs et abattoirs

(42) Même si la Commission était amenée à conclure que les
montants versés aux entreprises chargées du service
d'équarrissage n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour
assurer un service d'intérêt économique général au sens
du traité, la Commission est d'avis que cela n'éliminerait
pas toutes les questions sur ses effets vis-à-vis des béné-
ficiaires du service ainsi que sur la manière dont le
service est financé.

(43) Dans le cas d'espèce, le service public d'équarrissage se
traduit par des activités de collecte et d'élimination desti-
nées à protéger la santé humaine et animale ainsi qu'à
l'environnement. La Commission tient à
sauvegarder
signaler à ce point que l'objectif de protection de la
santé publique ne peut enlever, par lui seul, le caractère
d'aide d'État à une mesure dont les modalités, dans le cas
d'espèce, pourraient favoriser les éleveurs et des abat-
le système de la
toirs. Il y a donc lieu de vérifier si
taxe d'équarrissage favorise certaines entreprises ou
certaines productions.

(44) Le financement des équarrisseurs par le produit de la
taxe pourrait aboutir à exonérer les usagers de l'équar-
rissage, essentiellement les éleveurs et les abattoirs, d'une
charge inhérente à leur activité.

(45) La Cour de justice a constaté dans plusieurs affaires que
la fourniture des biens ou de services dans des condi-
tions préférentielles est susceptible de constituer une aide
d'État (25). Dans ses conclusions dans l'affaire C-126/01
GEMO, l'avocat général conclut que la fourniture totale-
ment gratuite d'un service est a fortiori susceptible de
constituer une aide d'État (26). La jurisprudence indique
clairement que toute prestation en nature de l'État ou
par des moyens de l'État qui n'est pas rémunérée dans

(25) Voir par exemple affaires jointes 67/85, 68/85 et 70/85, Van der
Kooy, Recueil p. 219, point 28; C-39/94, SFEI, Recueil I-3547,
point 62.

(24) Voir note 14 de bas de page.

(26) Conclusions du 30 avril 2002, point 60.

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C 226/11

des conditions normales du marché (donc sans contre-
prestation adéquate) peut constituer une aide (27).

(46) Le service ne requiert aucune contrepartie de la part,
notamment, des éleveurs et des abattoirs se trouvant à
l'origine des déchets. De ce fait, s'agissant d'un coût de
production dont sont exonérés les opérateurs économi-
ques qui sont à la source des déchets,
la gratuité du
service pourrait constituer une aide au fonctionnement
en faveur des éleveurs et des abattoirs concernés.

(47) L'activité de l'équarrissage vise la collecte et l'élimination
des cadavres d'animaux ainsi que celles des viandes et
abats impropres à la consommation humaine et animale.
En tant que telle, elle vise à éliminer une espèce de
la prise en compte
déchets indésirables. À cet égard,
du principe du «pollueur-payeur»,
inscrit dans l'article
174, paragraphe 2, premier alinéa, du traité CE apparaît
le coût de
nécessaire. Conformément à ce principe,
l'élimination des déchets doit normalement être supporté
par le détenteur des déchets qui remet les déchets à
l'entreprise chargée de leur collecte et traitement.

recyclage

(48) En ce qui concerne l'application du principe «pollueur
payeur» en matière d'aides d'État pour la gestion des
déchets, la Commission a déjà constaté (28) que selon le
principe du pollueur payeur, le pollueur et/ou le proprié-
taire de déchets est responsable de leur élimination ou
de leur
écologique. La responsabilité du
pollueur est en principe une obligation de faire et non
simplement de payer. L'obligation du pollueur est indé-
pendante de sa situation financière. Si un pollueur ne
remplit pas cette obligation,
les autorités compétentes
peuvent l'y contraindre par voie d'injonction. Si celle-ci
n'est pas suivie d'effet,
l'État peut alors se charger de
l'élimination des déchets et en faire supporter le coût
par le pollueur. Une exemption accordée à une entre-
prise pour ces obligations dans ce domaine constitue
donc en règle générale une aide d'État.

(49) En l'espèce,

les détenteurs des déchets concernés par
l'équarrissage résultant de la loi de 1996 sont des déten-
teurs de cadavres d'animaux, c'est-à-dire les éleveurs et
les abattoirs, qui se livrent à une activité économique. En
s'adressant spécifiquement aux abattoirs et aux éleveurs,
la mesure gratuite semble, à ce stade, aussi être spéci-
fique.

(50) Ainsi, dans la mesure où le principe «pollueur-payeur»
exigerait que les détenteurs de cadavres d'animaux et
d'autres viandes et abats impropres à la consommation
supportent le coût de leur collecte et élimination, il serait
cependant possible d'affirmer qu'un tel coût peut, effec-
tivement, être considéré comme étant inhérent à leur
lesdits usagers du service
activité. En conséquence, si
public d'équarrissage se trouvaient
libérés de cette
charge inhérente au principe «pollueur-payeur», ils rece-
vraient un avantage économique. Ils seraient donc «favo-
risés» au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

(27) Tribunal de première instance, Ufex et a. contre Commission,

T-613/97, arrêt du 14.12.2000. Recueil 2000, p. II-4055.

les éleveurs (ni

(51) L'objectif de créer un système favorisant les éleveurs et
abattoirs ressort ainsi aussi des délibérations faites à
l'occasion de l'introduction de la taxe d'équarrissage.
Sur ce point,
le rapporteur de l'Assemblée nationale
déclarait que «l'objectif du gouvernement est de ne
faire payer ni
les collectivités locales)
que l'équarrissage doit rester pour l'essentiel un service
gratuit, notamment . . . pour les éleveurs auxquels la
perte d'un animal crée un préjudice et pour les abattoirs
qui ne sauraient supporter la totalité des coûts des saisies
et des déchets.» (29) Avant
l'introduction de la taxe
d'équarrissage,
les équarrisseurs pouvaient demander
aux autorités qu'on fixe des tarifs à la charge des opéra-
teurs devant recourir au service d'équarrissage, afin de
permettre aux équarrisseurs d'atteindre un équilibre
financier de leurs opérations.

(52) Il résulte clairement du décret susmentionné de 1996
les équarrisseurs est
que la rémunération reçue par
«exclusive» de toute rémunération perçue auprès des
usagers du service public (les détenteurs des cadavres,
etc. obligés d'y avoir recours). Il s'agit d'une interdiction,
pour les équarrisseurs, de demander un tarif aux usagers
du service public qu'ils exploitent (comme ils pouvaient
le faire, sur décision préfectorale, par le passé). Cela a
comme conséquence que ces derniers ne payent rien
pour la prestation qu'ils reçoivent et dont le coût devrait,
normalement, être supporté par eux, selon le principe du
«pollueur-payeur», comme cela semble être le cas pour
les personnes ayant recours à l'équarrissage facultatif
(voir supra).

(53) Cet avantage économique clair pour les éleveurs et abat-
toirs, résultant du fait qu'ils ne doivent pas supporter les
frais de l'enlèvement des déchets, est financé par des
sources publiques. Il ressort de la description ci-dessus
(d'abord directement à
que c'est
travers le fonds créé, puis à travers le budget général)
qui paye les équarrisseurs pour les frais résultant du
traitement des déchets des éleveurs et des abattoirs.

le budget de l'État

(54) Cet avantage financier public accordé aux éleveurs et aux
abattoirs peut créer des distorsions de concurrence à
plusieurs niveaux.

les

chiffres

(55) En ce qui concerne les éleveurs français, en forte concur-
rence avec des éleveurs dans les autres États membres
(pour
voir
concernant
ci-dessous), la prise en charge leur permet d'offrir leurs
animaux sans devoir supporter les coûts de l'enlèvement
des animaux morts
l'exploitation. L'enlèvement
gratuit des cadavres peut en conséquence fournir un
avantage substantiel à un éleveur.

commerce,

sur

le

(56) En ce qui concerne les abattoirs, eux aussi se trouvent
dans une situation de concurrence avec des abattoirs
dans d'autres États membres. La prise en charge des
coûts du traitement des déchets par les fonds publics
peut accorder un avantage net aux abattoirs français
vis-à-vis de leurs concurrents au-delà de la frontière.

(28) Décision du 29 juillet 1998, Georgsmarienhütte (JO L 83 du

(29) Page 19 du rapport Angot, Assemblée nationale no 3148, enregis-

27.3.1999, p. 74).

trée le 19 novembre 1996.

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21.9.2002

(57) La Commission estime donc, à ce stade, que le finance-
ment public du service d'équarrissage est susceptible de
conférer un avantage sélectif aux éleveurs et aux abat-
toirs français.

1.1.3. Aide aux détenteurs de farines animales

ce qui

(58) Les observations contenues dans le point b) peuvent être
appliquées, mutatis mutandis, pour
est des
personnes qui détiennent des farines animales. En effet,
dans la mesure où le principe «pollueur-payeur» exigerait
que les détenteurs des farines animales interdites à la
commercialisation supportent le coût de leur collecte
il serait cependant possible d'affirmer
et élimination,
qu'un tel
considéré
comme inhérent à leur activité. En conséquence, si, et
lesdits usagers du service public
dans la mesure où,
libérés de cette charge
d'équarrissage se trouveraient
ils recevraient
inhérente au principe «pollueur-payeur»,
un avantage économique.
Ils seraient donc «favorisés»
au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

effectivement,

coût peut,

être

1.1.4. Aide pour le commerce exonéré du paiement de la taxe

(59) La loi de 1996 prévoit

l'exonération des entreprises
vendant de la viande au détail dont le chiffre d'affaires
annuel est inférieur à 2,5 millions de FRF (ce seuil a
ensuite été augmenté à 5 millions de FRF, voir ci-dessus).
Une telle exonération implique une perte de ressources
pour l'État (30) et n'apparaît pas justifiée par la nature et
l'économie du système fiscal qui a comme objectif
d'assurer les recettes de l'État. En effet, selon les infor-
mations dont dispose la Commission, l'exonération ne se
réfère pas au chiffre d'affaires réalisé avec des ventes de
viande. Elle se réfère au chiffre global des ventes. Ainsi, il
est par exemple possible qu'une entreprise vendant
exclusivement de la viande et atteignant un chiffre
d'affaires de 2,4 millions de FRF avec ces ventes de
viande, ne soit pas soumise à la taxe. Par contre, une
entreprise d'alimentation générale
avec un chiffre
d'affaires total de 10 millions de FRF, dont 1 million
de FRF avec des ventes de viande, sera soumise à la
taxe. Comme la taxe est calculée sur la valeur des
produits sur base de viande,
il ne semble pas justifié
d'exonérer du paiement de la taxe une entreprise avec
un chiffre d'affaires plus élevé en termes de ventes de
tandis que son concurrent, qui réaliserait un
viande,
chiffre d'affaires inférieur avec les produits à base de
viande, serait soumis à la taxe.

(60) En conséquence, ladite exonération semble constituer un
avantage sélectif (31). Il s'agirait ainsi d'une aide en faveur
des vendeurs exonérés qui trouvent leur charge fiscale
allégée. Sur base des chiffres concernant le commerce de
viande donnés ci-dessous, la Commission conclut, à ce
stade, que l'exemption de la taxe des commerçants réali-
sant un chiffre d'affaires inférieur à 2,5 millions de FRF
(et maintenant 5 millions de FRF) est un avantage

(30) Sur

les exonérations CJCE, Banco Exterior, affaire C-387/92,

Recueil 1994, p. I 877, point 13.

(31) Sur la nature et l'économie du système Belgique contre Commis-
sion, affaire C-75/97, Recueil 1999, p. I-3671, point 33, renvoyant
à CJCE, Italie contre Commission, 173/73, Recueil 1974, p. 709,
point 33.

susceptible de constituer une aide d'État au sens de
l'article 87, paragraphe 1, du traité.

1.2. L'affectation des échanges

(61) Afin d'établir si cette aide tombe sous le champ de
l'article 87, paragraphe 1, du traité,
il faut en dernier
lieu déterminer si cette aide est susceptible d'affecter
les échanges entre États membres.

(62) La Cour a constaté que lorsqu'un avantage accordé par
un État membre renforce la position d'une catégorie
d'entreprises par rapport à d'autres entreprises concur-
rentes dans
intra-communautaires, ces
derniers doivent êtres considérés comme influencés par
cet avantage (32).

les échanges

1.2.1. Y a-t-il affectation des échanges en ce qui concerne

l'équarrissage?

façon transfrontalière. Ceci

(63) Il semblerait que l'équarrissage est un service qui peut
semble
être offert de
d'ailleurs être démontré par
l'existence de plusieurs
grandes entreprises multinationales opérant dans ce
secteur, offrant
services dans plusieurs États
membres.

leurs

(64) Dès lors, à ce stade, la Commission ne peut pas exclure
que les avantages octroyés aux équarrisseurs français
affectent les échanges entre États membres au sens de
l'article 87, paragraphe 1, du traité.

1.2.2. Y a-t-il affectation des échanges en ce qui concerne les

éleveurs et les abattoirs?

(65) Le fait qu'il y ait des échanges entre États membres avec
les produits de la viande est bien démontré par l'exis-
tence de plusieurs organisations communes de marché
dans le secteur, énumérées précédemment.

(66) Le tableau suivant montre le niveau des échanges
commerciaux entre
autres États
membres pour les produits concernés les plus pertinents
lors de la première année d'application de la taxe
d'équarrissage:

France

les

et

la

France/Union européenne 14

Viande
bovine

Viande
porcine

Volailles

Importations 1997

Tonnes

286 000

465 000

140 000

Millions d'écus

831

1 003

258

Exportations 1997

Tonnes

779 000

453 000

468 000

Millions d'écus

1 967

954

1 069

(32) Affaire 730/79 Philip Morris, Recueil p. 2671, point 11.

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C 226/13

(67) Il semble aussi important de noter que, selon des chiffres
fournis à la Commission, en 1999, la France importait
pour 2 297 millions de FRF d'animaux vivants, alors que
les importations de viandes et abats comestibles repré-
sentaient près de 17 000 millions de FRF. La très grande
majorité des produits carnés importés en France ont
donc d'ores et déjà subi
les opérations d'équarrissage
dans le pays d'origine.

(68) Dans ce sens, les plaignants citent aussi une circulaire
publiée par la direction générale de la concurrence, de la
consommation et des fraudes selon laquelle la taxe sur
les achats de viandes «peut aboutir à entamer les marges
bénéficiaires ou à réduire le volume des débouchés des
producteurs étrangers» et, par conséquent, «elle entraîne
le risque d'une altération dommageable des conditions
des échanges.»

(69) La Commission considère à ce stade qu'il existe un
impact sur les échanges pour ce qui est de la mesure
en faveur des éleveurs et des abattoirs.

1.2.3. Y a-t-il affectation des échanges en ce qui concerne les

farines animales?

(70) Les détenteurs de farines animales peuvent appartenir à
différents secteurs économiques caractérisés par l'exis-
tence d'échanges entre États membres,
tels que la
production et le commerce d'aliments pour animaux,
ainsi que l'élevage.

(71) À ce stade, la Commission ne peut donc pas exclure un
impact de l'exonération de la taxe sur les échanges trans-
frontaliers.

1.2.4. Y a-t-il affectation des échanges en ce qui concerne le

commerce exonéré?

(72) À ce stade,

la Commission ne peut pas exclure un
impact de l'exonération de la taxe sur les échanges
entre États membres, notamment dans des zones fronta-
lières.

1.2.5. Conclusion sur l'affectation des échanges

(73) À ce stade,

il apparaît que ces aides, prises dans leur
globalité, sont susceptibles d'affecter les échanges entre
États membres. En effet,
les secteurs concernés sont
ouverts à la concurrence au niveau communautaire et
partant, sensibles à toute mesure en faveur des entre-
prises dans l'un ou l'autre État membre.

1.3. Conclusions sur le caractère «aide» au sens de l'article

87, paragraphe 1, du traité

commercialisation,

(74) La Commission considère donc, à ce stade, que les
mesures en faveur des entreprises d'équarrissages, des
éleveurs et des abattoirs, et éventuellement des entre-
prises qui détiennent des farines animales interdites à
la
commerçants
ainsi
exemptés du paiement de la taxe, supposent un avantage
qui leur est conféré dont d'autres opérateurs ne peuvent
pas bénéficier qui fausse ou qui menace de fausser la
concurrence
et
en favorisant
certaines productions, dès
susceptible
lors qu'il est
d'affecter le commerce entre États membres.

entreprises

que des

certaines

(75) En conséquence, et à ce stade, la Commission conclut
que ces mesures relèvent de l'article 87, paragraphe 1,
du traité.

2. EXAMEN DE LA COMPATIBILITÉ

(76) L'article 87, paragraphe 3, point c), du traité prévoit que
peuvent être considérées comme compatibles avec le
marché commun les aides destinées à faciliter le déve-
loppement de certaines activités ou de certaines régions
économiques quand elles n'altèrent pas les conditions
des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt
commun. Pour pouvoir bénéficier de cette dérogation
il doit donc s'agir d'un développement du secteur en
question.

2.1. Détermination des lignes directrices applicables aux

mesures non-notifiées

(77) La Commission doit signaler, au préalable, que les auto-
rités françaises n'ont pas notifié à la Commission euro-
péenne, au sens de l'article 88, paragraphe 3, du traité, le
dispositif instaurant la taxe d'équarrissage.

(78) Pour autant que les mesures mises à exécution par la
France contiendraient des éléments d'aide d'État,
il
s'agirait d'aides nouvelles, non notifiées à la Commission
et, de ce fait, illégales au sens du traité.

(79) S'agissant en outre d'une aide d'État financée à l'aide
d'une taxe parafiscale, tant les actions financées, c'est à
dire les aides, que le financement de celles-ci, doivent
faire l'objet d'examen par la Commission.

(80) D'après

les

concernant

le point 23.3 des

lignes directrices de la
Communauté
le
aides d'État dans
secteur agricole (ci-après dénommées «les lignes direc-
trices») (33) et la communication de la Commission sur
la détermination des règles applicables à l'appréciation
des aides d'État illégales, toute aide illégale au sens de
l'article 1er, point f), du règlement (CE) no 659/1999 doit
être évaluée conformément aux règles et aux lignes
directrices en vigueur au moment où l'aide est accordée.
Dans le cas d'espèce, à partir du 1er janvier 1997. Les
lignes directrices s'appliquent depuis le 1er janvier 2000.
Dès lors, toute aide octroyée après cette date devra être
jugée à la lumière des lignes directrices. En revanche,
toute aide octroyée avant cette date devra être jugée à
la lumière des dispositions et de la pratique applicables
avant le 1er janvier 2000.

2.2. Analyse à la lumière des dispositions applicables

2.2.1. Les aides

2.2.1.1. Les entreprises d'équarrissage

(81) Dans la mesure où la Commission viendrait à conclure
que l'aide constitue une aide d'État au sens du traité et, le

(33) JO C 28 du 1.2.2000.

Rectificatif (JO C 232 du 12.8.2000).

C 226/14

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21.9.2002

cas échéant, qu'elle ne peut être justifiée au titre de
l'article 86, paragraphe 2, du traité, puisque ces aides
ne se seraient pas limitées à financer uniquement les
surcoûts des tâches accomplies au nom de l'intérêt
général ou que des ressources auraient pu être déviées
vers d'éventuelles activités concurrentielles (voir plus
haut),
la compatibilité desdites aides devrait être alors
appréciée à la lumière de l'article 87, paragraphe 3,
point c), du traité.

(82) Dans une telle hypothèse, et à ce stade, la Commission
considère que la partie des paiements publics qui
auraient dépassé les surcoûts dérivés du service public
d'équarrissage ou qui auraient été déviés vers d'autres
activités constitueraient des aides au fonctionnement au
sens du point 3.5 des lignes directrices. Celui-ci prévoit
que, pour être considérée comme compatible avec le
marché commun,
toute mesure d'aide doit avoir un
certain élément incitatif ou exiger une contrepartie du
bénéficiaire. Ainsi, sauf exceptions expressément prévues
dans la législation communautaire ou dans lesdites lignes
directrices, les aides d'État unilatérales simplement desti-
nées à améliorer la situation financière des producteurs,
mais qui ne contribuent en aucune manière au dévelop-
pement du secteur, et notamment celles accordées sur la
seule base du prix, de la quantité, de l'unité de produc-
tion ou de l'unité de moyens de production sont assimi-
lées à des aides au fonctionnement, incompatibles avec
le marché commun.

(83) Les paiements éventuels servant à toute finalité autre que
le financement des surcoûts dérivés d'un service écono-
mique d'intérêt général semblent, à ce stade, consister en
un allégement des charges dépourvues de tout élément
incitatif et de toute contrepartie des bénéficiaires dont la
compatibilité avec les règles de concurrence n'est pas, à
ce stade, prouvée.

(84) À ce stade, la Commission a en conséquence des doutes
en ce qui concerne la compatibilité avec l'article 87 du
traité des avantages éventuels accordés aux entreprises
d'équarrissage qui excéderaient
surcoûts qu'elles
supportent pour l'accomplissement des obligations de
service d'intérêt économique général qui leur sont impo-
sées.

les

(85) En ce qui concerne les aides octroyées avant

le 1er
janvier 2000, la pratique de la Commission applicable
à l'époque reprenait déjà la notion d'aide au fonctionne-
ment reprise actuellement par le point 3.5 des lignes
le Tribunal de première
directrices. À titre d'exemple,
en
instance des Communautés européennes a dit,
1995 (34), que les aides au fonctionnement, à savoir les
aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle-
même aurait dû normalement supporter dans le cadre de
sa gestion courante ou de ses activités normales (. . .)
faussent les conditions de concurrence dans les secteurs
où elles sont octroyées. De plus, selon le Tribunal, ces
aides ne facilitent le «développement» d'aucun secteur
économique et procurent un support financier artificiel
qui fausse de façon durable le jeu de la concurrence et
affecte les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt
commun. Il s'ensuit, selon le Tribunal, que la dérogation

(34) Tribunal de première instance, 8 juin 1995, affaire T-459/93,

Siemens contre Commission, Recueil 1995, p II-1675.

au principe d'interdiction des aides, prévue par l'article
87, paragraphe 3, point c), n'est pas applicable.

2.2.1.2. Les éleveurs et les abattoirs

le 1er

(86) En ce qui concerne l'appréciation des aides octroyées
janvier 2000, à la lumière du principe
avant
«pollueur payeur», la Commission a déjà constaté dans
le passé que «l'exemption libérant une entreprise de
l'obligation générale d'éliminer ou de recycler correcte-
ment des poussières industrielles constitue une aide
d'État.
. . . Une telle exemption équivaut à une aide au
fonctionnement au sens du point 1.5.3. de l'encadrement
des aides d'État pour
la protection de l'environne-
ment.» (35). «Le montant de l'aide liée à cette exemption
doit en principe être calculé sur
la base des frais
entraînés normalement par l'élimination ou le recyclage
des déchets en cause.» (36).

(87) Plus précisément dans le secteur de l'agriculture,

la
Commission a constaté (37)
«conformément au para-
graphe 3, point 4, de l'encadrement communautaire
des aides d'État en faveur de l'environnement adopté
par la Commission (38), qui était applicable au secteur
agricole à la date de l'octroi de l'aide,
l'aide pour le
ramassage, la récupération et le traitement des déchets
agricoles doit être examinée au cas par cas par la
Commission. Cependant, étant donné que l'approbation
de cette aide implique une dérogation au principe du
“pollueur payeur”, elle ne peut être octroyée que dans
des cas spécifiques et dûment justifiés.»

le

les

aides

«Tous

secteur agricole,

environnementales:

(88) En ce qui concerne les aides qui entrent dans le champ
d'application, des lignes directrices pour les aides d'État
dans
applicables depuis 2000,
celles-ci prévoient dans leur point 5.1.3., en ce qui
les
concerne
régimes d'aide environnementale dans le secteur de
l'agriculture doivent être compatibles avec les objectifs
généraux de la politique de la Communauté en matière
d'environnement. En particulier, les régimes d'aide qui ne
font pas une place suffisante à l'élimination de la pollu-
tion à la source ou qui ne prévoient pas l'application
correcte du principe du “pollueur-payeur” ne peuvent
l'intérêt
pas
comme
commun, ni du même coup être autorisés par
la
Commission.» Selon le point 5.5.1. «. . . la Commission
ne saurait approuver des aides au fonctionnement allé-
geant pour les entreprises, y compris les exploitations
agricoles,
résultant des pollutions ou des
nuisances qu'elles provoquent. La Commission ne déro-
gera à ce principe que lorsque les circonstances le justi-
fient vraiment.»

conformes

considérés

les coûts

être

à

(89) Comme aucun des cas spécifiques énumérés dans les
points 5.5.2. à 5.5.4. et 5.6.1. des dites lignes directrices
ne semble à ce stade applicable, le point 5.6.2. semble
pertinent. Ce point prévoit que «les autres aides à finalité

(35) JO C 72 du 10.3.1994, p. 3.
(36) Voir décision de la Commission 1999/227/CECA du 29 juillet

1998, Georgsmarienhütte, JO 1999/L 83/74.

(37) Décision 2000/760/CE du 30 mai 2000, aide en faveur des

éleveurs en Irlande, JO 2000/L 305/11 pt 68.

(38) JO 1994/C 72/3.

21.9.2002

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C 226/15

environnementale concernant le secteur agricole seront
examinées au cas par cas, eu égard aux principes
exposés dans le traité et
les lignes directrices de la
Communauté relatives aux aides d'État destinées à des
fins environnementales.»

charges financières liées à la pollution ou aux effets
nocifs qu'elles provoquent. Ceci est repris au point
5.5.1 des lignes directrices. La Commission a noté que
des dérogations à ce principe ont déjà été accordées,
notamment en matière de gestion des déchets.

(90) Le point 5.6.2 des lignes directrices agricoles permet
d'examiner au cas par cas
les aides en faveur du
secteur agricole, telles que les aides à la collecte, la récu-
le conditionnement des déchets d'origine
pération et
agricole. Cela doit se faire eu égard aux principes
exposés dans le traité et l'encadrement communautaire
des aides d'État pour
la protection de l'environne-
ment (39).

(91) Tant

l'ancien encadrement communautaire des aides
d'État pour la protection de l'environnement que le
nouveau prévoient
(respectivement aux points 3.4 et
44) que lorsque de telles aides s'avèrent indispensables,
elles doivent être limitées à la stricte compensation des
surcoûts de production par rapport aux prix du marché
des produits ou services en cause. Ces aides doivent
également être temporaires, et, en principe, dégressives,
de manière à constituer une incitation à respecter, dans
le principe de la vérité des prix.
un délai raisonnable,

(92) Comme la Cour l'a reconnu dans son arrêt C-180/96
Royaume Uni contre Commission (40),
l'article 174 du
traité prévoit expressément que la politique communau-
taire pour l'environnement couvre aussi la protection de
la santé humaine. C'est ainsi que la Commission devra
examiner les mesures prises à la lumière de leur efficacité
et justification dans le but d'un haut niveau de protec-
la Commission se laisse
tion de la santé. À cet égard,
également guider par le point 11.4.5 des lignes direc-
trices agricoles concernant la lutte contre les maladies
des animaux.

(93) C'est à cette lumière que les aides accordées aux agricul-
teurs et aux abattoirs doivent être examinées. Vu que la
situation pour la collecte des cadavres, surtout auprès
des agriculteurs, pourrait se distinguer de la collecte et
les deux questions
destruction des déchets d'abattoirs,
seront examinées de façon séparée.

2.2.1.2.1. Les cadavres d'animaux

(94) En ce qui concerne le traitement des cadavres dans le
cadre du système français d'équarrissage,
les exploita-
tions agricoles et les abattoirs bénéficiaires ne semblent
pas du tout contribuer aux dépenses dudit traitement.
Cette gratuité semble en plus être permanente et non
dégressive. Dans le cadre de l'aide d'État NN 76/2000
(ex N 252/98), concernant une aide en faveur du secteur
de l'élevage en Italie,
la Commission a considéré que,
concernant une aide pour l'enlèvement des carcasses,
l'enlèvement sert à mettre fin à l'habitude qu'ont les
agriculteurs d'incinérer, d'enfouir ou d'abandonner les
carcasses très polluantes et nocives pour l'environnement
et
la santé. La Commission a rappelé en outre que,
normalement, elle n'autorise pas les aides au fonctionne-
les entreprises d'une partie des
ment qui soulagent

(95) À ce stade, la Commission ne dispose pas d'informations
selon lesquelles une telle aide permanente et non dégres-
sive pour les coûts de la collecte et du traitement ulté-
rieur des cadavres pourrait être nécessaire, et partant
justifiable, notamment dans le cadre d'un programme
global de lutte contre certaines maladies, et/ou pour la
protection de la santé humaine.

(96) La Commission note aussi que la législation française
cadavres ne
l'obligation d'enlever

introduisant
s'applique pas à tous les agriculteurs.

les

(97) À la lumière de ce qui précède, et à ce stade, la Commis-
sion a des doutes quant à la compatibilité avec l'article
87 du traité des aides en cause, consistant à décharger
les exploitations agricoles et les abattoirs concernés des
dépenses liées à la collecte des cadavres d'animaux.

janvier 2000,

(98) En ce qui concerne l'appréciation des aides octroyées
avant le 1er
le raisonnement suivi dans
le point a.2. — c'est à dire,
la prise en compte du
principe «pollueur payeur» —, semble applicable au trai-
tement des cadavres dans le cadre du système français
d'équarrissage.

2.2.1.2.2. Les viandes et abats saisis à l'abattoir

(99) Comme dans le cas de la collecte des cadavres, des aides
au profit des éleveurs et/ou des abattoirs peuvent éven-
tuellement être justifiées par des considérations de santé
animale et/ou humaine.

(100) Actuellement, la Commission autorise la prise en charge
par l'État, à 100 %, de certains frais qui seraient norma-
lement à la charge des producteurs dans des situations
très précises. Ainsi, à titre d'exemple, dans le cas de
la Commission a accepté des aides destinées à
l'ESB,
couvrir les frais de transport liés à la destruction de
matières à haut risque (MHR) et de farines de viande
et d'os (FVO) et d'abats issus d'animaux atteints d'ESB.
Ces frais sont, en effet, considérés comme faisant partie
des frais de destruction des MHR, des FVO et des abats
précités. La Commission autorise actuellement de telles
aides lorsqu'elles remplissent les critères prévus au point
11.4.5 des lignes directrices agricoles définissant
les
conditions régissant le paiement des aides en faveur de
la lutte contre les maladies des animaux et végétaux. Ces
critères faisaient d'ailleurs déjà partie de la pratique de la
Commission avant l'entrée en vigueur des lignes direc-
trices, notamment sous forme de document de travail de
la Commission (41), et sont donc aussi applicables aux
aides octroyées avant le 1er janvier 2000.

(101) Or, les aides ainsi notifiées et autorisées par la Commis-
sion sont toutes temporaires, normalement limitées à
la
seulement plusieurs mois. Dans

ses décisions,

(39) JO C 72 du 10.3.1994 au moment de la mise en exécution de
l'aide, remplacées par la suite par le texte publié au JO C 37 du
3.2.2001.

(40) Arrêt du 5 mai 1998, point 100.

(41) Document no VI/5394/86: «Encadrement des aides nationales affec-
tant la production agricole ou des moyens de production agricole
et des aides sous forme de prises en charge d'une partie des primes
d'assurance contre de tels risques».

C 226/16

EN

Official Journal of the European Communities

21.9.2002

Commission a toujours pris note de ces limitations dans
le temps. La Commission a particulièrement pris note
des limitations dans le temps vu que les règles mention-
nées prévoient seulement une possibilité de compensa-
tion des agriculteurs, et pas des autres entreprises dans la
chaîne alimentaire. La Commission a aussi appliqué ces
règles par analogie aux abattoirs, tenant compte de la
limitation dans le temps des aides ainsi notifiées, et de la
proximité dans le temps de l'octroi de ces aides à l'intro-
duction des nouvelles règles dans le cadre de la lutte
contre l'ESB.

(106) La Commission demande donc aux autorités françaises,
pour chaque espèce animale concernée par le service, de
démontrer qu'il s'agit
toujours de déchets provenant
d'animaux malades ou ayant un caractère préventif
vis-à-vis d'une maladie animale ou humaine afin de
permettre à la Commission de conclure que les aides
attribuées au service public d'équarrissage dans
sa
mission de collecte et d'élimination des déchets d'origine
animale reconnus impropres à la consommation respec-
tent les conditions visées au point 11.4.5 des lignes
directrices.

(102) La Commission ne pourrait donc autoriser que les aides
visant la lutte contre les maladies des animaux et la
destruction des animaux malades lorsque les conditions
prévues dans les lignes directrices agricoles sont réunies.

indique

animale

reconnus

(103) D'après la loi instaurant la taxe d'équarrissage, la collecte
et l'élimination ne concernent que les cadavres et saisies
impropres à la consommation
d'abattoirs
humaine et animale. Le fait que les cadavres et
les
saisies doivent avoir été «reconnus impropres» à la
consommation humaine
une
et
volonté de prévention dans l'action du gouvernement
français qui pourrait, peut-être, rentrer dans le cadre
dérogatoire prévu au point 11.4.5 des lignes directrices
agricoles. En effet,
il se dégage du dispositif législatif
français que seuls certains déchets particulièrement nuisi-
bles à la santé, dont
la manipulation demande une
spécialisation toute particulière, sont concernés par le
service public d'équarrissage. Les autorités françaises
ont par ailleurs précisé que la loi
intervient dans la
nouvelle situation créée par l'apparition de cas d'ESB et
par les normes imposées tant au niveau communautaire
que national.

(104) À ce propos, il convient de préciser que, d'après la loi
le service public d'équarrissage n'est pas un
nationale,
service opérant de façon non sélective envers tous les
déchets. En effet,
la loi prévoit que l'élimination des
saisies vétérinaire autres que celles visées par ladite loi,
ainsi que celle des déchets d'origine animale provenant
d'abattoirs ou d'établissements de manipulation ou de
préparation de denrées animales ou d'origine animale,
ne relèvent pas non plus du service public d'équarrissage.
Elles sont assurées sous la seule responsabilité de ces
abattoirs et établissements. À ce stade, cette exclusion
entreprises du système d'équarrissage
de
gratuit ne semble pas logique si
le but du système
d'équarrissage est vraiment la lutte contre des maladies
et la protection de la santé.

certaines

(105) Une lecture de ce dispositif pourrait laisser entrevoir que
le service public de l'équarrissage aurait pour but de
retirer du marché seulement
les déchets représentant
un danger pour la santé humaine et animale pour
lesquels des règles communautaires et/ou nationales rela-
tives à leur destruction existent et vis-à-vis desquels un
traitement spécialisé est nécessaire (42).

(42) Voir à ce propos, notamment, la directive 90/667/CEE du Conseil
du 27 novembre 1990 arrêtant les règles sanitaires relatives à
l'élimination et à la transformation de déchets animaux à leur
mise sur le marché et à la protection contre les agents pathogènes
des aliments pour animaux d'origine animale ou à base de poisson,
et modifiant la directive 90/425/CEE (JO L 363 du 27.12.1990).

(107) Pour toutes ces raisons, à ce stade, la Commission a des
doutes sur le fait qu'une aide permanente, non dégressive
et non limitée dans le temps, pour l'élimination des
déchets d'animaux,
le
système français actuel, soit compatible avec l'article
87 du traité.

telle qu'elle est prévue dans

2.2.1.3. Les farines animales

(108) Le raisonnement précédent reste valable pour ce qui
la
concerne la taxe additionnelle imposée pendant
période du 1er
juillet 1998 au 31 décembre 1998
visant
farines de
financement d'élimination des
le
mammifères non conformes aux normes communau-
taires relatives à l'inactivation des agents de l'ESB et
notamment les dépenses induites d'achat, de transport,
de stockage et de traitement (43).

farines animales

(109) La Commission n'est pas en mesure, à ce stade, de se
prononcer sur la compatibilité du financement de la
destruction des
faute de connaître
avec précision quel type de produit est ou était concerné
par l'aide et, notamment, si des farines produites après
l'interdiction communautaire ont bénéficié de cette aide.
Dans cette perspective, il faut aussi tenir compte du fait
que l'interdiction générale de l'utilisation des farines
animales ne date que du mois de décembre 2000.

(110) En plus,

la Commission ignore si

les compensations
payées dans le cadre de la destruction des farines
animales ont compris des surcompensations, soit aux
propriétaires des farines, soit aux entreprises chargées
de leur destruction. Or, même si une aide jusqu'à
100 % des coûts peut éventuellement être autorisée,
toute compensation au-delà de 100 % pourrait constituer
une aide au fonctionnement, incompatible avec l'article
87 du traité. Dès lors, s'agissant d'aides payées avant le
1er janvier 2000, les considérations exposées plus haut
concernant les aides au fonctionnement sont applicables,
mutatis mutandis, aux aides octroyées pour la destruction
des farines animales.

(43) Voir à ce propos la décision 96/449/CE de la Commission du 18
juillet 1996 relative à l'agrément de systèmes de traitement ther-
la transformation de déchets
mique de remplacement pour
d'animaux au regard de l'inactivation des agents de l'encéphalopa-
thie spongiforme (JO L 184 du 24.7.1996) ainsi que la décision
97/735/CE de la Commission du 21 octobre 1997 relative à des
mesures de protection en ce qui concerne les échanges de certains
types de déchets animaux de mammifères
(JO L 294 du
28.10.1997).

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C 226/17

(111) La Commission demande dès lors aux autorités fran-
çaises, pour toute la période à partir de 1997, de lui
préciser le type de produits concernés par l'aide en indi-
quant la date de production de ceux-ci, et de fournir
toutes les informations permettant de vérifier comment
toute surcompensation a été évitée.

2.2.1.4. Les entreprises exonérées du paiement de la taxe

(112) S'agissant

d'entreprises

commercialisation

des
de
produits agricoles (et aussi des produits hors Annexe I
du traité, vu que la taxe frappe aussi des produits conte-
nant de la viande), du fait que la Commission, à ce stade,
considère que les échanges intracommunautaires sont
affectés, la Commission considère, à ce stade, que l'aide
tombe dans le champ d'application du point 3.5 des
lignes directrices. Celui-ci prévoit que, pour être consi-
dérée comme compatible avec le marché commun, toute
mesure d'aide doit avoir un certain élément incitatif ou
exiger une contrepartie du bénéficiaire. Ainsi,
sauf
exceptions expressément prévues dans
la législation
communautaire ou dans les présentes lignes directrices,
simplement destinées à
les aides d'État unilatérales
améliorer la situation financière des producteurs, mais
qui ne contribuent en aucune manière au développe-
ment du secteur, et notamment celles accordées sur la
seule base du prix, de la quantité, de l'unité de produc-
tion ou de l'unité de moyens de production sont assimi-
lées à des aides au fonctionnement, incompatibles avec
le marché commun.

(113) L'exonération en l'espèce semble consister en un allége-
ment des charges dépourvues de tout élément incitatif et
de toute contrepartie des bénéficiaires dont la compati-
bilité avec les règles de concurrence n'est pas, à ce stade,
prouvée.

(114) En ce qui concerne les aides octroyées avant

le 1er
janvier 2000,
les considérations exposées plus haut
concernant les aides au fonctionnement sont applicables,
mutatis mutandis, aux aides sous forme d'exonération
fiscale octroyées à certains commerces.

2.2.2. Le financement des aides

2.2.2.1. Avant le 31 décembre 2000

(115) Les autorités françaises ont choisi, jusqu'au 31 décembre
2000, de financer le service public d'équarrissage au
moyen d'une taxe parafiscale, affectée à un fonds la
gérant, mise à la charge des détaillants de viandes et
des produits de viande.

(116) La Commission a constaté lors de la procédure d'infrac-
tion déjà mentionnée que ce mode de financement du
service d'équarrissage exclut toute rémunération perçue
auprès des usagers du service d'équarrissage. Ainsi,
la
l'État des frais des opérations
prise en charge par
d'équarrissage vient en diminution du prix de revient
de la production française. La taxe apparaît ainsi
comme la contrepartie de l'avantage consenti par le
financement public intégral de la collecte et destruction
des cadavres d'animaux et des saisies d'abattoirs.

(117) En revanche,

les produits commercialisés en France à
partir des autres États membres supportent
la taxe
dans les mêmes conditions, sans distinction, mais ne
bénéficient d'aucun des avantages découlant des finance-
ments du fonds. Pour ces produits, il s'agit dès lors d'une
charge pécuniaire nette. En d'autres termes, si
la taxe
s'applique effectivement aux produits d'origine nationale
et aux produits des autres États membres dans des condi-
tions identiques quant aux règles d'assiette, de liquida-
tion et d'exigibilité, un tel parallélisme n'existe plus du
point de vue de l'affectation du produit de la taxe.

(118) La Commission a examiné, dans le cadre de ladite procé-
dure d'infraction, la compatibilité de la taxe d'équarris-
sage au regard des articles 25 et 90 du traité.

(119) La Commission a alors considéré que la taxe d'équarris-
sage ne violait pas l'article 25 du traité et qu'elle ne peut
donc pas être qualifiée de taxe d'effet équivalant à un
droit de douane puisque les autorités françaises auraient
démontré que la taxe n'est pas exclusivement affectée à
des activités qui profitent aux produits nationaux,
c'est-à-dire aux viandes françaises.

spécifiés par

(120) Pour ce qui est de l'article 90 du traité, la Commission a
conclu que la République française, en appliquant une
taxe dite d'équarrissage sur les achats de viande et
d'autres produits
toute personne qui
réalise des ventes au détail de ces produits, ladite taxe
étant compensée, au moins partiellement, en ce qui
concerne les produits
le financement
public intégral de l'équarrissage et de la collecte de cada-
vres d'animaux et des saisies d'abattoirs, alors que les
produits
autres États
membres supportent la taxe dans les mêmes conditions
mais ne bénéficient pas des avantages découlant du fond
auquel la taxe est affectée, a manqué aux obligations qui
lui incombent en vertu de l'article 90 du traité.

commercialisés

à partir des

français, par

(121) La Commission considère donc, à ce stade, que la taxe
française contrevient à l'article 90 du traité parce qu'elle
établit une discrimination fiscale au détriment des
produits en provenance des autres États membres. Ceci
concerne toutes les viandes importées ainsi que les
animaux vivants dans la mesure où ceux-ci ne bénéfi-
cient pas des activités d'équarrissage. Il faut rappeler à ce
point que les importations en France de viandes prove-
nant d'autres États de l'Union européenne sont beaucoup
plus importantes que celles d'animaux vivants.

(122) Conformément à la jurisprudence de

la Cour de
justice (44),
la Commission considère normalement que
le financement d'une aide d'État par le biais de charges
obligatoires peut avoir une incidence sur l'aide en ayant
un effet protecteur allant au-delà de l'aide proprement
dite. Les cotisations en question constituent en effet des
charges obligatoires. Suivant cette même jurisprudence,
la Commission considère qu'une aide ne peut être
financée par des taxes parafiscales grevant également
des produits importés des autres États membres.

(44) Affaire 47/69 du 25 juin 1970, Gouvernement de la République
française contre Commission des Communautés européennes,
Recueil XVI, p. 487.

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(123) Tenant compte de cette jurisprudence ainsi que du fait
que la taxe semble constituer une aide d'État au sens de
l'article 87 du traité et qu'elle revêt un caractère discri-
minatoire allant à l'encontre de l'article 90 du traité dans
la mesure où les produits en provenance des autres États
membres doivent aussi acquitter la taxe, sans toutefois
bénéficier des avantages découlant du fonds auquel
la Commission considère, à ce
celle-ci est affectée,
stade, que le fruit de la taxe obtenu en grevant
les
produits importés des autres États membres en vue de
financer le service public d'équarrissage pourrait consti-
tuer un financement incompatible de l'aide au regard des
règles de concurrence et, par conséquent, que l'aide
d'État ainsi financée pourrait être incompatible avec le
traité dans une mesure identique.

2.2.2.2. Après le 31 décembre 2000

(124) Depuis cette date, le produit de la taxe est directement
affecté au budget général de l'État, au lieu d'un fonds
créé à l'effet. La pratique de la Commission considère
que, en général,
l'introduction du produit d'une taxe
dans le système budgétaire national ne rendrait plus
possible de tracer le lien entre ladite taxe et le finance-
ment d'un service déterminé fourni et financé par l'État.
De ce fait, il ne serait plus possible d'affirmer qu'une taxe
revêt un caractère discriminatoire vis-à-vis d'autres
produits, parce que le produit de la taxe se confondrait
avec le reste des revenus de l'État, sans que le finance-
ment des aides puisse lui être directement attribué.

(125) La procédure d'infraction a été classée par la Commis-
sion le 26 juin 2002. Toutefois,
la plainte présentée
auprès de la Commission avance des arguments qui
méritent d'être tenus en considération dans le cadre de
cette procédure. Ces arguments soulèvent des doutes
importants quant à l'existence d'une véritable décon-
nexion entre la ressource et son utilisation.

(126) Ainsi, s'il est vrai que le nouveau système conçu par les
autorités françaises consiste à affecter le produit de la
taxe au budget général de l'État, il semblerait que, une
fois à l'intérieur du budget, ce produit soit affecté à un
chapitre précis du ministère de l'agriculture, d'où il serait
par la suite versé au budget du CNASEA, qui est l'orga-
nisme chargé de la gestion financière du service d'équar-
rissage. Le plaignant, qui appuie ses arguments sur un
rapport de l'Assemblée nationale française (45), attire
l'attention de la Commission sur, notamment, l'adéqua-
tion entre le produit de la taxe et le financement du
laquelle s'avérerait être quasi
service d'équarrissage,
parfaite.

(127) Les chiffres dont dispose la Commission effectivement
le
mettent en cause ladite déconnexion. Par ailleurs,
rapport législatif cité explique que l'un des objectifs de
la modification de l'article 302 bis ZD du code des
impôts est d'augmenter le produit de la taxe afin de
contribuer au maintien de
financier du
service public de l'équarrissage. L'augmentation des
taux de la taxe permettrait «d'éviter que les surcoûts

l'équilibre

(45) Rapport collectif budgétaire pour 2000, document no 2775, tome

II.

du fonctionnement du service public de l'équarrissage en
2001 ne viennent peser . . . sur le solde budgétaire.» Les
arguments avancés par le plaignant ne sauraient donc
être négligés.

(128) La Commission, après un premier examen des docu-
ments législatifs français, et en attendant les explications
ultérieures des autorités françaises sur ce point, s'inter-
roge sur la prétendue déconnexion de la ressource et de
son utilisation. En effet, des doutes existent quant à la
vraie nature de cette déconnexion, qui pourrait revenir,
dans la pratique, au même système fiscal qui a été mis
en question par la Commission au titre de l'article 90 du
la procédure d'infraction
traité, dans
mentionnée plus haut.

cadre de

le

(129) La Commission n'est donc pas en mesure de se
prononcer, à ce stade, sur la compatibilité du système
actuel avec le traité en raison, notamment, de l'existence
d'un système potentiellement discriminatoire vis-à-vis
des produits importés des autres États membres, lesquels
se voient aussi obligés d'acquitter la taxe.

2.2.2.3. Considérations concernant les deux périodes

(130) La Commission tient à signaler que, dans la mesure où le
financement d'une aide d'État serait considéré incompa-
tible à l'égard des règles applicables de concurrence, les
financées devront être considérées par la
aides ainsi
Commission comme
incompatibles
longtemps que l'irrégularité du financement se
aussi
la régularité
serait prolongée dans le temps. En effet,
du financement d'une aide est une condition nécessaire
à la déclaration de compatibilité de celle-ci.

également

étant

3. L'ARTICLE 86, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ

(131) L'article 86, paragraphe 2, du traité prévoit que les
entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt
économique général sont soumises aux règles du traité,
notamment aux règles de concurrence, dans les limites
où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accom-
plissement en droit ou en fait de la mission particulière
qui leur a été impartie. Le développement des échanges
ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à
l'intérêt de la Communauté.

d'intérêt

d'un service

(132) En tout cas, toute infraction aux règles de concurrence
justifiée à travers l'article 86, paragraphe 2, du traité doit
se limiter aux mesures strictement nécessaires pour le
fonctionnement
économique
général. Or, à ce stade, il n'a pas été démontré que la
gratuité du système d'équarrissage vis-à-vis des éleveurs
et des abattoirs est nécessaire pour le bon fonctionne-
ment du système et du service d'intérêt économique
général. Pareillement,
la Commission ne voit pas non
plus, à ce stade, comment le bon fonctionnement du
service d'équarrissage nécessite des aides au fonctionne-
ment identifiées à ce stade en ce qui concerne les entre-
prises non soumises à la taxe, ou vis-à-vis des entreprises
d'équarrissage pour ce qui est des paiements éventuels
allant au-delà du coût net de la prestation du service
d'équarrissage. Finalement, et à ce stade, la Commission
ne voit pas non plus en quoi la taxation des produits

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C 226/19

venant des autres États membres est nécessaire et se
demande si, du fait de cette taxation, la mesure nationale
n'entrave pas le développement des échanges dans une
mesure contraire à l'intérêt commun.

(133) L'article 86, paragraphe 2, du traité prévoit que les
entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt
économique général ou présentant
le caractère d'un
monopole fiscal sont soumises aux règles du traité
dans les limites où l'application de ces règles ne fait
pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la
mission particulière qui leur a été impartie.

(134) La Commission considère, à ce stade, que l'application
des règles du traité, notamment son article 90, ne semble
pas faire échec à l'accomplissement en droit ou en fait de
la mission particulière impartie au service d'équarrissage.
En conséquence,
l'article 90, déjà
la violation de
constatée par la Commission dans le cas d'espèce, ne
semble pas couverte par l'article 86, paragraphe 2, du
traité.

(135) Finalement,

la Commission ne peut pas exclure à ce
stade que l'ensemble des effets résultant de l'organisation
du système français d'équarrissage puisse affecter le déve-
loppement des échanges entre États membres dans une
mesure contraire à l'intérêt de la Communauté, rendant
inapplicable l'article 86, paragraphe 2, du traité.
ainsi
Comme décrit plus haut, ces effets pourraient concerner
tant les échanges de viande que les services des abattoirs,
ainsi que le secteur du commerce de détail.

IV. CONCLUSION

(136) Pour

les

la Commission
considère à ce stade que, en ce qui concerne notamment

raisons exposées ci-dessus,

les mesures en faveur des éleveurs, des abattoirs, du
commerce exonéré ainsi que des détenteurs de farines
animales, elle ne saurait exclure que l'on soit en présence
d'une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du
traité. En ce qui concerne les paiements aux équarris-
seurs, elle n'est actuellement pas non plus en mesure
d'exclure qu'il y ait aide d'État au sens dudit article.

(137) La Commission n'est pas en mesure, à ce stade, de
constater la compatibilité de ces mesures au regard de
l'article 87 du traité ou de l'article 86, paragraphe 2.

(138) La Commission, après avoir examiné les informations
fournies par les autorités françaises, a dès lors décidé
d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe
2, du traité en ce qui concerne l'existence et la compa-
tibilité des aides traitées dans la présente décision.

(139) Compte tenu des considérations qui précèdent,

la
Commission invite la France, dans le cadre de la procé-
dure de l'article 88, paragraphe 2, du traité, à présenter
ses observations et à fournir toute information utile pour
l'évaluation des mesures en question dans un délai d'un
mois à compter de la date de réception de la présente.
Elle invite les autorités françaises à transmettre immédia-
tement une copie de cette lettre aux bénéficiaires poten-
tiels de l'aide.

(140) La Commission rappelle à la France l'effet suspensif de
l'article 88, paragraphe 3, du traité et se réfère à l'article
(CE) no 659/1999 du Conseil qui
14 du règlement
prévoit que toute aide illégale pourra faire l'objet d'une
récupération auprès de son bénéficiaire.’