State aid — France — Aid C 42/2002 (ex N 286/2002) — Compensation for losses sustained by French airlines between 15 and 19 September 2001 — Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty (Text with EEA relevance)
Date: 2002-07-16
Institutions: European Commission
Subjects: France, State aid, air transport, control of State aid, economic consequence, exchange of information

16.7.2002

EN

Official Journal of the European Communities

C 170/11

STATE AID — FRANCE

Aid C 42/2002 (ex N 286/2002) — Compensation for losses sustained by French airlines between
15 and 19 September 2001

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2002/C 170/04)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 5 June 2002, reproduced in the authentic language on the pages following
this summary, the Commission notified France of its decision to initiate the procedure laid down in Article
88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid.

Interested parties may submit their comments on the aid in respect of which the Commission is initiating
the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to:

European Commission
Directorate-General for Energy and Transport
Directorate A — Unit A2
B-1049 Brussels
Fax (32-2) 296 41 04.

These comments will be communicated to France. Confidential treatment of the identity of the interested
party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

1. Procedure

SUMMARY

The new notification extends the period during which the
scheme applies beyond 14 September:

In accordance with Article 88(3) of
the
Permanent Representation of France to the European Union
notified the European Commission, by fax of 11 April 2002,
registered on 12 April 2002 (TREN (2002) A/56617), of a
scheme to compensate losses in the airline industry for the
period beginning 15 September 2001.

the EC Treaty,

The scheme has been registered as notified aid (N 286/2002).

2. Brief description of the measure

As a result of the terrorist attacks in the United States on 11
September 2001, some airspace was closed for several days,
notably that of the United States. During this period, airlines
had to cancel flights using the airspace concerned. They also
suffered losses owing to disruption of other traffic and the fact
that some passengers were unable to complete their journeys.

to

14

September

For France, the scheme to compensate for losses sustained from
the
11
Commission (1). The decision was
taken under Article
87(2)(b) of
the Treaty and the criteria laid down in the
Commission communication of 10 October 2001 (2). The
budget authorised for France was EUR 54,9 million.

2001 was

approved

by

(1) Decision N 806/2001 of 30 January 2002 (OJ C 59, 6.3.2002, p.

25).

(2) Communication from the Commission to the European Parliament

and to the Council COM(2001) 574 of 10 October 2001.

— for scheduled airlines and charter companies,

the new
period would run from 15 to 19 September 2001; for
business airlines it would run until 30 September 2001,

— it is intended to cover operating losses sustained by the
companies concerned and directly linked to the restrictions
on access to US air space imposed as a result of the attacks
on 11 September 2001,

— this would be under

the budget of FRF 360 million

(approximately EUR 54,9 million) initially authorised.

3. Evaluation of

the aid content of

the measures in

question

The compensation to be paid by France constitutes State aid
since it uses State resources, gives an advantage to certain air
transport operators, affects trade between Member States and is
liable to affect competition.

Under Article 87(2)(b) of the EC Treaty ‘aid to make good the
damage caused by natural disasters or exceptional occurrences’
is compatible with the common market. In its communication
of 10 October 2001, the Commission considers that the events
of 11 September 2001 can be described as exceptional occur-
rences within the meaning of this Article.

C 170/12

EN

Official Journal of the European Communities

16.7.2002

The Commission has doubts as to the compatibility of the
measure notified with the policy it established in its communi-
cation of 10 October 2001 because, even if the scheme is not
discriminatory:

— the period covered by the notification exceeds the four days
accepted by the Commission, and therefore concerns a
period during which air traffic was no longer interrupted,

— the maximum amount of compensation which could be
paid to any French airline, 5/365ths of
their annual
turnover, would be added to the ceiling of 4/365ths laid
down in the Commission communication and authorised
by the Decision of 30 January 2002.

In view of the above, the Commission has serious doubts as to
the nature of the measures in question and their compatibility
with the Treaty rules on State aid.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC) No
659/1999, all unlawful aid may be subject to recovery from
the beneficiary.

TEXT OF THE LETTER

‘Par la présente,
la Commission a l'honneur d'informer la
France qu'après avoir examiné les informations fournies par
vos autorités sur la mesure citée en objet, elle a décidé d'ouvrir
la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

1. Procédure

1. Conformément à l'article 88, paragraphe 3 du traité CE, la
représentation permanente de la France auprès de l'Union
européenne a, par une télécopie du 11 avril 2002, enregis-
trée le 12 avril 2002 sous le numéro TREN (2002)
A/56617,
informé la Commission d'un dispositif de
compensation de pertes dans le secteur aérien pour la
période commençant le 15 septembre 2001.

2. Ce régime a été enregistré comme aide notifiée sous le

numéro N 286/2002.

2. Description de l'aide

Contexte

3. Du fait des attaques terroristes survenues aux États-Unis
d'Amérique le 11 septembre 2001, certaines parties de
l'espace aérien ont été fermées pendant plusieurs jours.
Ceci a été particulièrement le cas de l'espace aérien des
États-Unis,
interdit du 11 au 14 septembre
2001, et qui n'a été réouvert progressivement à la naviga-
tion qu'à compter du 15 septembre 2001.

totalement

D'autres États ont pu avoir été amenés à prendre des
mesures similaires sur tout ou partie de leur territoire.

4. De ce fait, et durant cette période initiale, les compagnies
aériennes ont dû annuler les vols utilisant l'espace aérien
concerné. De la même façon, elles ont subi des pertes du
fait des perturbations connues par le reste du trafic ou par
complet de
l'impossibilité de
certains passagers.

l'acheminement

réaliser

5. Du fait de l'ampleur et de la soudaineté de ces événements
et des coûts qu'ils ont engendrés pour les compagnies
aériennes, les États membres ont été amenés à envisager
des dispositifs exceptionnels de compensation.

le régime prévoyant de telles
6. S'agissant de la France,
subies du 11 au 14
les pertes
compensations pour
septembre 2001 a fait l'objet d'une décision positive de
la Commission (3). Cette décision a été prise sur la base
de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité et de ses
critères d'applicabilité établis au cas présent dans
la
communication du 10 octobre 2001 (4). Le budget autorisé
à ce titre pour la France était de 54,9 millions d'euros.

Nouveau régime notifié par la France

7. La notification, objet de la présente décision, prévoit
l'extension du régime approuvé pour la période s'achevant
le 14 septembre 2001. Pour les compagnies régulières et
de charters, la nouvelle période irait du 15 au 19 septembre
2001; en ce qui concerne les compagnies d'aviation
d'affaires, elle se prolongerait jusqu'au 30 septembre 2001.

sur

8. Les autorités françaises considèrent, à l'appui de leur noti-
fication, que la fermeture de l'espace aérien des États-Unis
a eu des conséquences directes
les compagnies
aériennes au-delà du 14 septembre 2001, puisque ce ne
serait qu'à compter du 20 septembre qu'elles auraient pu,
pour les compagnies régulières, remettre en œuvre un
programme stabilisé de vols, ce en respectant les nouvelles
mesures de sûreté imposées par les autorités américaines
pour pénétrer dans leur espace aérien. Des restrictions
similaires
d'affaires
les
jusqu'à la fin septembre de 2001.

compagnies

auraient

affecté

9. Les autorités françaises ont précisé, au point 2.1 de la
notification, que le présent régime ne modifiait pas la
dotation budgétaire de 54,9 millions d'euros approuvée
dans la décision N 806/2001 de la Commission.

10. Les compagnies aériennes éligibles sont les transporteurs
aériens détenant une licence d'exploitation de transporteur
aérien ou un agrément de transport aérien, délivré par les
autorités françaises et en cours de validité au 11 septembre
2001. Pour être indemnisables,
les pertes d'exploitation
subies par les compagnies aériennes doivent être directe-
ment liées aux restrictions d'accès de l'espace aérien des
États-Unis, à la suite des attentats du 11 septembre 2001,
sur la période du 15 au 19 septembre 2001 (5) et doivent
être liées:

(3) Décision N 806/2001 du 30 janvier 2002 (JO C 59 du 6.3.2002, p.

25).

(4) Communication de la Commission au Parlement européen et au

Conseil COM(2001) 574 du 10 octobre 2001.

(5) Du 15 au 30 septembre 2001 pour les compagnies d'aviation

d'affaires.

16.7.2002

EN

Official Journal of the European Communities

C 170/13

— à l'impossibilité pour une compagnie aérienne d'effec-
tuer un vol en raison des restrictions imposées par les
États-Unis, ou

— aux perturbations qui en ont découlé pour l'exploita-
tion des autres vols de cette compagnie ou d'autres
compagnies, ou

— à l'impossibilité pour certains passagers d'autres vols de
cette compagnie ou d'autres compagnies, d'être ache-
minés sur la totalité de leur trajet.

11. En revanche, les pertes résultant de l'annulation d'un vol à
l'initiative propre de la compagnie, ou de l'annulation par
des passagers de leur voyage pour des raisons personnelles,
ne sont pas considérées comme des faits indemnisables.

12. Seules les activités liées au transport public de passagers ou
de fret pourront entrer dans le champ de la compensation.
Les pertes concernant d'autres activités de l'entreprise,
telles que notamment la maintenance ou la fourniture de
prestations de bord, ne sont pas éligibles à cette mesure.

13. La compensation maximale sera calculée en prenant en
compte les lignes ou réseaux de la compagnie sur lesquels
des pertes d'exploitation subies sont susceptibles d'être
indemnisées. La perte de chiffre d'affaires indemnisable
par le régime pourra cependant concerner l'ensemble du
réseau des compagnies aériennes, tant en Amérique du
Nord, qu'en Europe, ou dans d'autres parties du monde.

14. Pour ces lignes ou réseaux, le calcul tiendra compte:

— des pertes de chiffre d'affaires enregistrées au cours de
la période du 15 au 19 septembre 2001 (6) par rapport
à la situation qui aurait pu être considérée comme
les événements du 11 septembre 2001
normale si
la perte de chiffre d'affaires
n'étaient pas survenus;
sera calculée en comparant
le trafic enregistré par
chaque compagnie durant les cinq journées en cause
avec celui enregistré par la même compagnie au cours
des cinq journées équivalentes de la première semaine
de septembre corrigé par l'évolution constatée lors des
périodes correspondantes de l'année 2000,

— des coûts qui auraient dû être supportés si

l'activité
n'avait pas été affectée par les événements du 11
septembre 2001, et qui ont été évités,

— des surcoûts d'exploitation que les compagnies ont dû
supporter en raison de la suspension de leur activité, et
qui ne sont pas couverts par les assurances.

15. Le montant de la compensation maximale ne peut être
soixante cinquièmes du

supérieur au cinq trois cent
chiffre d'affaires de l'entreprise.

16. Les

autorités

consulté
françaises ont précisé
l'ensemble des compagnies aériennes éligibles. À l'issue
de ce processus, elles ont prévu d'octroyer des compensa-
tions à huit compagnies françaises communautaires pour

avoir

(6) Idem note précédente.

un montant total d'environ 20,96 millions d'euros (7) (*).
Elles ont également précisé envisager des compensations
pour des compagnies
françaises extra-communautaires,
basées en Polynésie française (8), ce au cas où les aides
individuelles ainsi envisagées pour les compagnies commu-
nautaires seraient acceptées par la Commission.

17. La France a indiqué à la Commission que ces informations
détaillées par bénéficiaire envisagé lui ont été transmises
les autorités
afin de permettre un examen cas par cas;
françaises considèrent cette approche comme celle définie
par le Conseil des ministres «Transports» le 16 octobre
2001 (9) pour l'appréciation des indemnisations au-delà
du 14 septembre 2001.

3. Appréciation de l'aide

Existence d'une aide

18. En vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité, sauf déro-
gations contraires, toute aide accordée par un État membre
ou au moyen de ressources d'un État membre qui fausse
ou qui menace de fausser la concurrence en favorisant
certaines entreprises ou certaines productions est incom-
patible avec le marché commun.

19. Les subventions aux compagnies aériennes constituent une
allocation de ressources d'État en leur faveur et représen-
tent donc pour elles un avantage économique certain.

20. Cette mesure visant le transport aérien est sélective par

nature.

21. Dans le cadre d'un marché aérien libéralisé depuis l'entrée
en vigueur du troisième paquet le 1er janvier 1993 (10), les
compagnies aériennes d'un État membre se trouvent en
situation de concurrence avec d'autres compagnies relevant
d'autres États membres. Les subventions prévues en leur
faveur, et
les
échanges entre les États et sont susceptibles d'affecter la
concurrence.

l'avantage qu'elles en retirent, affectent

22. Ces mesures, constitutives d'aide d'État, ne sont compati-
bles avec le traité que si elles sont réputées compatibles
avec l'une des dérogations prévues.

Base légale pour l'appréciation de l'aide

23. En vertu de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité
CE, sont compatibles avec le marché commun: «les aides
destinées à remédier aux dommages causés par les cala-
mités naturelles ou par d'autres événements extraor-
dinaires». Dans sa communication du 10 octobre 2001 (11),
la Commission considère que les événements du 11
septembre 2001 peuvent être qualifiés d'événements extra-
ordinaires au sens de l'article 87.2.b) du traité.

___________
(*) Données confidentielles.
(7) [. . .].
(8) [. . .].
(9) Point 32.
(10) Règlements du Conseil 2407/92 et 2408/92 (JO L 240 du

24.8.1992).
(11) Voir note 4.

C 170/14

EN

Official Journal of the European Communities

16.7.2002

24. Au point 35 de la communication,

la Commission
explique les conditions qu'elle estime nécessaires pour
considérer que les compensations liées à ces événements
respectent les conditions de l'article 87.2.b du traité CE:

La Commission est d'avis que le coût découlant directe-
ment de la fermeture de l'espace aérien américain du 11 au
14 septembre 2001, est une conséquence directe des
événements du 11 septembre 2001.
Il peut en consé-
quence faire l'objet, de la part des États membres, d'une
compensation au titre des dispositions de l'article 87.2.b)
du traité dans la mesure où les conditions suivantes sont
respectées:

— la compensation est versée de manière non discrimina-
toire à toutes les compagnies aériennes d'un même État
membre,

— elle concerne les seuls coûts constatés au cours des
journées des 11 au 14 septembre 2001 à la suite de
l'interruption du trafic aérien décidée par les autorités
américaines,

— le montant de la compensation est calculé de manière
précise et objective en comparant le trafic enregistré
par chaque compagnie aérienne au cours des quatre
journées en cause avec celui enregistré par la même
compagnie au cours de la semaine précédente corrigé
par l'évolution constatée lors de la période correspon-
dante de l'année 2000. Le montant maximal de la
compensation, qui doit en particulier tenir compte à
la fois des coûts supportés et des coûts évités, est égal à
la perte de recettes dûment constatée durant ces quatre
Il ne peut être bien entendu qu'inférieur au
jours.
quatre-trois
chiffre
d'affaires de la compagnie.

cinquième

soixante

cent

du

Compatibilité au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du
traité CE

25. Si

le régime notifié est clairement non discriminatoire,
dans la mesure où tous les transporteurs aériens, titulaires
d'une licence de transport public délivrée par
l'État
membre, seraient éligibles, il a pour objectif de compenser
les pertes pour des périodes allant, selon le type de compa-
gnies, jusqu'au 19 septembre 2001 pour les compagnies
régulières, et jusqu'au 30 septembre 2001 pour les compa-
gnies d'affaires. Il dépasse donc clairement le cadre prévu
par la Commission dans sa communication à la période du
11 au 14 septembre 2001 et limité aux pertes directement
liées à la fermeture de l'espace aérien et déjà approuvées,
subies durant cette période.

26. Si

la Commission a déjà reconnu au point 35 de sa
communication le caractère d'«événement extraordinaire»
de la fermeture de l'espace aérien des États-Unis du 11
au 14 septembre 2001 et la compatibilité des compensa-
tions des pertes découlant de cette fermeture, elle n'a par
contre pas accepté de considérer comme tel d'autres
dommages ayant des liens indirects avec ladite fermeture.
C'est notamment le cas des pertes subies par les compa-
gnies aériennes après la réouverture de l'espace aérien le
15 septembre.

27. La Commission a expliqué dans sa communication que les
pertes indemnisables devaient être «constatés . . . à la suite
de l'interruption du trafic décidé . . .». Or,
les autorités
françaises détaillent, dans leur notification, les mesures de
sûreté supplémentaires imposées par les autorités améri-
caines, telles que fouille des bagages de soute à l'enregis-
trement, surveillance rapprochée des aéronefs, inspection
et filtrage des personnels et la vérification que ces autorités
entendaient pratiquer de la mise en œuvre des mesures, et
précisent que: «Les délais de mise en œuvre de ces mesures
n'ont pas permis aux compagnies de reprendre dès le 15
septembre la totalité de leurs vols.»

28. Les autorités françaises reconnaissent donc que la situation,
après le 14 septembre, n'était plus caractérisée par une
interruption du trafic mais bien par une exploitation
plus contraignante des lignes aériennes au regard des
mesures de sûreté. De tels surcoûts, s'ils ne sont pas
fréquents, ne peuvent cependant pas être considérés
comme événements extraordinaires au sens de l'article
87, paragraphe 2, point b), du traité. Des surcoûts ou
contraintes d'exploitation semblables sont survenus ou
subsistent lors d'interdiction de survol de certaines zones
géographiques du fait de conflits, par exemple dans les
Balkans, ou pour la desserte aérienne vers des pays présen-
tant un risque politique spécifique, cela sans que pour
autant une aide quelconque puisse être envisagée à ce titre.

29. Ainsi,

la Commission ne peut considérer que les consé-
quences indirectes des attentats du 11 septembre, telles
que des difficultés pour l'exploitation de lignes aériennes
à compter du 15 septembre, soient placées sur le même
plan que leurs conséquences directes, c'est à dire la ferme-
ture complète de certaines parties de l'espace aérien
jusqu'au 14 septembre, et donc l'impossibilité d'exploiter
les lignes aériennes les utilisant. Les conséquences indi-
rectes des attentats se sont fait sentir, et restent encore à
ce jour sensibles, dans de nombreux secteurs de l'économie
mondiale, et ce de manière plus ou moins prolongée, mais,
à l'image de toute autre crise économique ou politique, ces
difficultés, pour pénalisantes qu'elles soient, ne sauraient
revêtir le caractère d'événements extraordinaires.

30. La Commission émet donc les doutes les plus sérieux
quant à la conformité d'une telle mesure avec le traité,
eu égard non seulement au dépassement de la période
prévue au point 35 de la communication mais également
et surtout à l'absence d'événement extraordinaire et au
changement de nature de la perte indemnisable que cette
extension de durée génère.

31. Certes, le mode de calcul, présenté par la France, des pertes
d'exploitation pouvant faire l'objet d'une indemnisation se
rapproche de celui établi par la Commission dans sa
communication pour les quatre jours visés, tant pour la
perte de chiffre d'affaires subie sur les jours considérés par
rapport à la première semaine de septembre, que pour le
correctif à établir pour tenir compte de la saisonnalité et
issu de l'année 2000. En effet,
la perte brute de chiffre
d'affaires est diminuée des coûts évités par la compagnie
du fait de l'annulation de vols; elle est par contre
augmentée des coûts additionnels subis, ce sous déduction
des indemnités d'assurance éventuellement perçues. Ces
deux correctifs seraient, sur le principe, conformes à la
position de la Commission.

16.7.2002

EN

Official Journal of the European Communities

C 170/15

32. En revanche, un plafond de cinq trois cent soixante
cinquièmes de chiffre d'affaires, s'il correspond dans l'esprit
à celui des quatre trois cent soixante cinquièmes défini par
la Commission pour les quatre journées du 11 au 14
septembre, conduirait une compagnie donnée à pouvoir
bénéficier d'une indemnisation maximale de neuf
trois
cent soixante cinquièmes de son chiffre d'affaires annuel.
Les limites de la communication se trouveraient ainsi
dépassées de manière très significative.

33. En ce qui concerne les conclusions du Conseil «Transports»
du 16 octobre 2001 auxquelles l'État membre se réfère à
l'appui de sa notification, la Commission rappelle que ces
conclusions n'ont qu'une valeur d'indication politique et
qu'elle ne sont pas juridiquement pertinentes dans le
cadre de l'examen de compatibilité des aides. De plus, si
le Conseil
l'invitait pour la période postérieure au 14
septembre à examiner «cas par cas la compensation qui
pourrait être accordée sur la base de critères objectifs pour
contrebalancer les restrictions imposées aux compagnies
aériennes européennes par le pays de destination», il envi-
sageait lui-même, au même point 7 de ses conclusions,
qu'«aucune aide ou compensation ne doit entraîner de
distorsions de la concurrence entre les opérateurs». Dans
le cadre de son appréciation de l'égalité de traitement entre
opérateurs à laquelle la Commission doit veiller, elle note
qu'aucune autre proposition similaire n'a été notifiée en
faveur de leurs opérateurs aériens par les autres États
membres.

34. La Commission, en conséquence de tout ce qui précède,
conclut qu'il y a des doutes sérieux quant à la conformité
d'une telle mesure avec le traité, tel qu'interprété dans la
communication précitée. Les distorsions de la concurrence
qu'elle serait susceptible de créer ainsi que l'absence de
proportionnalité
et
l'objectif poursuivi semblent à cet égard de nature à néces-
siter un examen plus approfondi.

cette distorsion éventuelle

entre

4. Décision

35. Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commis-
sion émet des doutes sérieux en ce qui concerne la compa-

tibilité de ces aides avec les règles du traité CE relatives aux
aides d'État et notamment l'article 87, paragraphe 2, point
b), du traité CE. En vertu des articles 10 et 13 du règle-
ment (CE) no 659/1999 du Conseil, la Commission enjoint
à la France de lui faire part de sa réponse à cette ouverture
de procédure ainsi que de lui fournir, dans un délai d'un
mois à compter de la réception de la présente, tous les
informations et données nécessaires pour
documents,
mieux apprécier,
la compatibilité des
mesures envisagées.

le cas échéant,

36. En particulier, il s'agit, à ce stade, des documents et expli-

cations supplémentaires relatifs à:

a)

la matérialisation des
interdictions de vol ou des
absences d'autorisation, qui auraient été établies par
les autorités des États-Unis envers
les compagnies
aériennes françaises à compter du 15 septembre 2001;

b) la démonstration du caractère

extraordinaire des
contraintes en terme de sûreté ou autres demandées
par ces mêmes autorités pour permettre les vols à desti-
nation des États-Unis à compter du 15 septembre
2001.

37. À défaut, la Commission adoptera une décision sur la base
des éléments dont elle dispose. Elle invite vos autorités à
transmettre immédiatement une copie de cette lettre aux
bénéficiaires potentiels de l'aide.

38. La Commission se réserve la possibilité de demander des
renseignements additionnels après l'analyse des informa-
tions visées ci-dessus.

39. La Commission rappelle à la France l'effet suspensif de
l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, et se réfère à
l'article 14 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil,
qui prévoit que toute mesure constituant une aide d'Etat
illégale et incompatible pourra faire l'objet d'une récupé-
ration auprès de son bénéficiaire.’