State aid — Spain — Aid C 3/2002 (ex NN 160/2001) — Refractarios Especiales SA — Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty (Text with EEA relevance)
Date: 2002-03-02
Institutions: European Commission
Subjects: Spain, State aid, heat-resisting materials, indebtedness, suspension of payments

2.3.2002

EN

Official Journal of the European Communities

C 55/33

STATE AID (cid:151) SPAIN

Aid C 3/2002 (ex NN 160/2001) (cid:151) Refractarios Especiales SA

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty

(2002/C 55/05)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 15 January 2002, reproduced in the authentic language on the pages
following this summary, the Commission notified Spain of its decision to initiate the procedure laid
down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid.

Interested parties may submit their comments on the aid in respect of which the Commission is initiating
the procedure within one month of the date of publication of this summary and the following letter, to:

European Commission
Directorate-General for Competition
State Aid Greffe
B-1049 Brussels
Fax (32-2) 296 12 42.

These comments will be communicated to Spain. Confidential treatment of the identity of the interested
party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

SUMMARY

1. Procedure and the beneficiary

complaint

Following a
in April 2000 the Commission
requested by several letters information from the Spanish auth-
orities on measures in favour of Refractarios Especiales SA
(hereinafter Refractarios). It comes to the following conclusions
on the basis of the answers from the Spanish authorities.

The complainant states that the Spanish refractories sector has
an over-capacity of more than 30 %. Overcapacity would not
be restricted to Spain, but would exist across Europe.

2. Measures by the Spanish authorities

Evolution of debts with the Social Security and the Ministry of
Finance

Refractarios,
located in Valencia, Spain, produces specialised
heat-resistant ceramics (refractories). Currently it has around
100 employees and an annual
turnover of around EUR 7
It sells its products mainly to companies in the
million.
metallurgy, cement and ceramics sectors.
sales to the
cement industry are the most important activity, in particular
for the future. Apart from domestic sales, the products are
exported to other countries in and outside Europe. Spain has
not
shareholders,
therefore it is not clear whether the company qualifies as a
small or medium-sized enterprise.

submitted information on Refractarios’

Its

respectively.

EUR 430 932

In 1992 the Social Security and the Ministry of Finance agreed
to reschedule total debts of EUR 2 763 371 (ESP 459 786 309)
and
They
(ESP 71 701 058)
obtained a unilateral mortgage to guarantee the rescheduled
the 1990s further debts with the Social
debts. Throughout
Security were cumulated. The Social Security obtained an
additional mortgage in 1995. It undertook various actions to
auction the properties under the mortgage, to put an embargo
on certain cash amounts and on other plots of
land in
possession of Refractarios. These attempts were only partially
successful and led to the recovery of only a small part of the
accumulated debts. The total debt at the moment that the
suspension of payments started amounted to EUR 5 882 527
(ESP 978 770 196).

Since 24 January 2000,
the company is in suspension of
payments. An agreement among creditors is in preparation
and should be concluded this year. The Commission does not
this has been the case and whether an
know whether
agreement has been reached. As a matter of
fact, back in
1990-92 the company was in difficulties as well. An earlier
agreement among creditors was concluded and approved in
March 1992.

As from February 1998 the debt with the Ministry of Finance
started to increase, but
the Ministry of Finance took no
unilateral steps to recover the debt. The current total debt
to around
with the Ministry of Finance would amount
EUR 1,3 million (ESP 215 000 000).

The new proposed agreement anticipates a 75 % remission of
ordinary debts and a 50 % remission of the preferential debts.

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2.3.2002

Salaries guarantee fund: Fogasa

Fogasa is an independent organisation attached to the Ministry
of Employment and Social Security and financed by a levy on
employers. Fogasa’s main role is to pay the former employees
is bankrupt or otherwise in serious
of a company that
difficulty, any wages and severance pay owed to them by
that company. During the financial difficulties in the early
1990s Refractarios
Fogasa
amounting to EUR 800 380 (ESP 132 816 512). The 1992
the debt and
agreement provided for a rescheduling of
from Refractarios.
Fogasa was
However,
In this situation
Fogasa was entitled to request payment of the full amount
without delay. However, it did not force any payment upon
Refractarios. In fact, Refractarios did not realise any payment.

entitled to a guarantee
it did not obtain this guarantee.

accumulated

debt with

a

New investment aid by regional authorities

Refractarios submitted a request for a loan of EUR 3 million
(ESP 500 million) by the Instituto Valenciano de Finanzas
(hereinafter IVF). Refractarios counts in its restructuring plan
also on a 20 % investment subsidy by the regional Conseller(cid:237)a
de Econom(cid:237)a. The investments would concern modernisation,
capacity increase and a relocation of the company out of the
city centre. None of these measures have been realised until
now.

3. The restructuring plan

The opinion of the receiver of September 2000 contains a kind
of viability plan. Refractarios would gradually substitute low
profit products by products with a higher profit margin,
particular for the cement industry. Further measures that are
necessary include: 1. the modernisation of
installations that
would at least double the current capacity of 5 300 tonnes;
2. the search for foreign markets; and 3. patents have to be
obtained on the new products. A new factory would be set up
outside the city centre. This would be financed by the proceeds
of the sales of land of the current locations, a capital increase
of EUR 0,3 million (ESP 50 million), the loan from the IVF,
the 20 % investment subsidy for the new investments and the
debt remission.

4. Preliminary assessment

An undertaking that is able to continue trading for several
years without complying with its tax and social security obli-
gations can benefit
from State aid within the meaning of
Article 87(1) of the EC Treaty. In this case the Commission
has doubts whether a market-economy creditor would have
acted in the same way as the various public authorities have
acted over the past years with respect to Refractarios’ debts.

(cid:151) The Commission doubts whether a market economy
creditor would have accepted the 1992 agreement of
creditors under the same terms as it was accepted by the
Ministry of Finance and the Social Security, in particular the
absence of interest.

(cid:151) Fogasa’s failure in 1992 to request a guarantee for the
rescheduled debt seems a prima facie State aid. Taking no
action whatsoever to ensure the actual payments, as seems
to be the case, seems a prima facie State aid as well.

long time

(cid:151) The mortgage that guaranteed the debts may explain why
the Social Security and the Ministry of Finance accepted for
a
in Refractarios’ payments. The
Commission doubts however whether this holds still for
allowing the company’s operations once it became clear
that the attempts to recover the debt were largely unsuc-
cessful.

arrears

remission,
the mortgage

(cid:151) If the Social Security and the Ministry of Finance accepted a
this would constitute State aid.
50 % debt
Because of
a private market-economy
investor would not accept such a remission and ensure a
more favourable outcome, if necessary by filing for bank-
ruptcy.

(cid:151) If the IVF would provide a loan and if investment subsidies
were given, these aids would constitute restructuring aid.

The Commission doubts whether the measures can be found
compatible with the guidelines on rescue and restructuring
aid (1). There is too little information to assess whether the
aid would restore the company’s viability, whether undue
distortion of competition is avoided and whether aid is
proportionate and restricted to the minimum. There seems to
be no other grounds to find the aid compatible with the
common market.

TEXT OF LETTER

la Comisi(cid:243)n tiene el honor de comunicar a
(cid:145)Por la presente,
Espaæa que, tras haber examinado la informaci(cid:243)n facilitada por
sus autoridades sobre la medida arriba indicada, ha decidido
incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del art(cid:237)culo
88 del Tratado CE.

1. PROCEDIMIENTO

El 20 de abril de 2001, la Comisi(cid:243)n recibi(cid:243) una denuncia sobre
una supuesta ayuda estatal en favor de Refractarios Especiales
SA. El denunciante manifestaba su preocupaci(cid:243)n por una serie
de medidas financieras en favor de la empresa que falsear(cid:237)an la
competencia en el mercado de referencia.

Por cartas de 3 de mayo de 2001 (D/51821), 17 de julio de
2001 (D/52905) y 4 de octubre de 2001 (D/54067), la Comi-
si(cid:243)n solicit(cid:243) a Espaæa informaci(cid:243)n sobre las distintas medidas.
Se enviaron recordatorios por cartas de 20 de junio de 2001
(D/52500) y 7 de noviembre de 2001 (D/54592). Espaæa so-
licit(cid:243) un plazo para responder por carta de 23 de julio de 2001
(registrada con la referencia A/35988 el 25 de julio de 2001).
El plazo se concedi(cid:243) por carta de 20 de agosto de 2001
(D/53447). Por cartas de 19 de junio de 2001 (registrada con
la referencia A/34832 el 20 de junio de 2001), 13 de septiem-
bre de 2001 (A/37203, el 17 de septiembre de 2001) y 27 de
noviembre de 2001 (A/39427, el 30 de noviembre de 2001),
Espaæa facilit(cid:243) la informaci(cid:243)n solicitada por la Comisi(cid:243)n.

(1) OJ C 288, 9.10.1999, p. 2.

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2. HECHOS

2.1. La empresa

«Refractarios»), con
Refractarios Especiales SA (en adelante,
sede en Valencia (Espaæa), fabrica cerÆmica especializada resis-
tente al calor (materiales refractarios). La empresa vende sus
productos principalmente a empresas de los sectores de meta-
lurgia, cemento y cerÆmica. En la actualidad posee alrededor de
cien empleados (2) y un volumen de negocios anual de unos 7
millones de euros. A finales de 2000, el valor total consignado
en el balance ascend(cid:237)a a 1 905 049 362 pesetas espaæolas.

Refractarios estÆ situada en el centro de Quart de Poblet (Valen-
cia). Entre sus planes futuros destaca el traslado de la fÆbrica a
las afueras.

En el siguiente cuadro se resumen los resultados de la empresa
durante el per(cid:237)odo 1996-1999.

(en millones de pesetas espaæolas)

1996

1997

1998

1999

Ventas

1 190,5

1 053,5

1 217,1

1 209,5

Resultado de explotaci(cid:243)n

(142,5)

(174,5)

(78,2)

(46,9)

Resultado anual

(55,7)

(179,5)

9,6

73,9

La relativa mejora desde 1997 se debe al desarrollo de nuevos
productos, vendidos sobre todo a la industria del cemento.
Aparte de las ventas interiores,
los productos se exportan a
otros pa(cid:237)ses de Europa y a algunos pa(cid:237)ses de `frica y AmØrica.
Hay asimismo expectativas de exportaci(cid:243)n a pa(cid:237)ses asiÆticos.

Desde el 24 de enero de 2000,
la empresa se encuentra en
suspensi(cid:243)n de pagos. EstÆ en preparaci(cid:243)n un acuerdo entre los
acreedores, que se espera concluir en el presente aæo. Los
interventores designados en el expediente de suspensi(cid:243)n de
pagos presentaron su Dictamen al
Juez en septiembre de
2000 (3). El 21 de septiembre de 2001 se inici(cid:243) el procedi-
miento con arreglo a los art(cid:237)culos 18 y 19 de la Ley sobre
suspensi(cid:243)n de pagos, lo que significa que los acreedores debe-
rÆn presentar un nuevo acuerdo en un plazo de dos meses. La
ley establece que tal plazo puede ampliarse treinta d(cid:237)as mÆs. La
Comisi(cid:243)n desconoce si as(cid:237) ha sido y si se ha alcanzado un
acuerdo. En caso contrario, cualquier acreedor puede solicitar
la quiebra de Refractarios. Ya en 1990-1992 la empresa atra-
vesaba dificultades. El 26 de marzo de 1992 se concluy(cid:243) y
aprob(cid:243) un acuerdo de acreedores. De dicho acuerdo proceden
en parte las actuales deudas.

La empresa es propiedad en un 62 % de Refractarios Interna-
cionales SL, a su vez propiedad en un 49,96 % de un particular
y en otro 49,96 % de Sakano SL. Espaæa no ha facilitado
informaci(cid:243)n sobre estos accionistas, por lo que no hay certeza
de que la empresa pueda considerarse pequeæa o mediana
empresa (4).

(2) Cifra de la Agencia Estatal de Administraci(cid:243)n Tributaria. El Minis-
terio de Seguridad Social cita una cifra inferior a noventa emplea-
dos.

(3) Dictamen, balance de situaci(cid:243)n y relaci(cid:243)n de acreedores, suspensi(cid:243)n

de pagos no 3/2000, de 12 de septiembre de 2000.

(4) Recomendaci(cid:243)n 96/280/CE de la Comisi(cid:243)n, de 3 de abril de 1996,
sobre la definici(cid:243)n de pequeæas y medianas empresas (DO L 107 de
30.4.1996, p. 4).

2.2. El mercado

El denunciante es una asociaci(cid:243)n de productores europeos de
cerÆmica. Declara que el sector espaæol de materiales refracta-
rios presenta un exceso de capacidad de mÆs del 30 %. El
exceso de capacidad no se limita a Espaæa, sino que existe
en toda Europa.

2.3. Medidas financieras de las autoridades espaæolas

Se ha informado a la Comisi(cid:243)n de las siguientes medidas. Se
refieren a la acumulaci(cid:243)n de deudas con el Ministerio de Ha-
cienda, la Tesorer(cid:237)a General de la Seguridad Social (en adelante,
«Seguridad Social») y el Fondo de garant(cid:237)a salarial (en adelante,
«FOGASA»). Por otra parte, el acuerdo de acreedores propuesto,
que pondr(cid:237)a fin a la suspensi(cid:243)n de pagos, prevØ una condona-
ci(cid:243)n significativa de la deuda. El plan de viabilidad prevØ asi-
mismo posibles ayudas a la inversi(cid:243)n.

Evoluci(cid:243)n de la deuda con la Seguridad Social y el Ministerio
de Hacienda

total de

En 1992, la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda acor-
respectivamente
daron reescalonar una deuda
2 763 371 euros (459 786 309 pesetas espaæolas) y 430 932
euros (71 701 058 pesetas espaæolas). Estas deudas se reescalo-
naron a lo largo de un per(cid:237)odo de diez aæos, sin pagos en los
dos primeros. La Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda
obtuvieron una hipoteca unilateral (con fecha de 23 de marzo
de 1992) a fin de garantizar la deuda reescalonada y los costes
de la venta final de la propiedad [este œltimo hasta un mÆximo
de 637 073 euros (106 000 000 pesetas espaæolas)]. La hipo-
teca afectaba a dos propiedades de Refractarios que inclu(cid:237)an
maquinaria e instalaciones. Segœn una evaluaci(cid:243)n de la Unidad
de Recaudaci(cid:243)n Ejecutiva de la Tesorer(cid:237)a General de la Seguri-
dad Social, en 1990 el valor total de las dos propiedades as-
cend(cid:237)a a 3 192 564 euros (531 198 000 pesetas espaæolas) (5);
el valor de la maquinaria y las instalaciones de estas propieda-
des ascend(cid:237)a a 1 323 729 euros (220 250 000 pesetas espaæo-
las).

Entre diciembre de 1991 y marzo de 1995 se acumularon con
la Seguridad Social nuevas deudas de hasta 1 519 106 euros
(252 575 951 pesetas espaæolas), de modo que la deuda total
con la Seguridad Social alcanz(cid:243) 4 281 383 euros (712 362 259
pesetas espaæolas). Las nuevas deudas fueron cubiertas me-
diante una hipoteca adicional sobre las mismas propiedades,
que cubr(cid:237)a 1 923 239 euros (320 millones de pesetas espaæo-
las) y 384 648 euros (64 000 000 pesetas espaæolas) de los
posibles costes.

En 1995, la Seguridad Social autoriz(cid:243) la subasta de los terre-
nos, pues Refractarios no pudo reembolsar las deudas. La su-
basta se cancel(cid:243) al concederse una pr(cid:243)rroga extraordinaria
hasta el 30 de junio de 1996. La Seguridad Social concedi(cid:243)
esta pr(cid:243)rroga al proponerse un cambio en el plan de destino de
los terrenos que aumentar(cid:237)a considerablemente su valor en la
hipoteca. Refractarios solicit(cid:243) otro aæo de pr(cid:243)rroga, que le fue
denegado (el 25 de noviembre de 1997). Hubo posteriormente
una serie de reuniones en que se trat(cid:243) sobre la pr(cid:243)rroga, la
condonaci(cid:243)n y la conversi(cid:243)n en crØdito de participaci(cid:243)n. Estas
reuniones coincidieron con la evaluaci(cid:243)n por las autoridades
locales de la ayuda final para el traslado de Refractarios a las
afueras. Ninguno de estos planes se materializ(cid:243).

(5) 3 432 188 euros (571 068 000 pesetas espaæolas) segœn la valora-

ci(cid:243)n del plan de reestructuraci(cid:243)n de 1990.

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2.3.2002

La Seguridad Social no acept(cid:243) las soluciones propuestas. A lo
largo de 1997 y 1998 se realizaron varias tentativas de blo-
quear las cuentas corrientes de Refractarios a fin de embargar
determinados importes, as(cid:237) como otros terrenos pertenecientes
a Refractarios. Estas tentativas tuvieron un Øxito parcial y tan
s(cid:243)lo permitieron la recuperaci(cid:243)n de una pequeæa parte de las
deudas acumuladas. En 1999 siguieron tomÆndose medidas.

Tomando en conjunto las deudas iniciales y las nuevas, y te-
niendo en cuenta la recuperaci(cid:243)n parcial y sus costes, la deuda
total, cuando empez(cid:243) la suspensi(cid:243)n de pagos (septiembre de
2000), ascend(cid:237)a a 5 882 527 euros (978 770 196 pesetas es-
paæolas) (6).

A partir de febrero de 1998 la deuda con el Ministerio de
Hacienda empez(cid:243) a aumentar, pero el Ministerio de Hacienda
no tom(cid:243) ninguna medida unilateral a fin de recuperar las
cuant(cid:237)as adeudadas. En septiembre de 2000, la deuda ascend(cid:237)a
a 761 611 euros [126 721 337 pesetas espaæolas (7)]. La deuda
total actual con el Ministerio de Hacienda ascender(cid:237)a a alrede-
dor de 1,3 millones de euros (215 000 000 pesetas espaæolas),
de los cuales alrededor de 331 000 euros (55 000 000 pesetas
espaæolas) proviene de la suspensi(cid:243)n anterior de pagos. Las
nuevas deudas no estÆn cubiertas por la hipoteca.

El nuevo acuerdo propuesto prevØ la condonaci(cid:243)n del 75 % de
la deuda ordinaria y del 50 % de la deuda preferencial.

Fondo de garant(cid:237)a salarial: Fogasa

Fogasa es un organismo independiente vinculado al Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social y financiado por las cotizaciones
de los patronos. Su principal cometido es abonar a los antiguos
empleados de una empresa en quiebra o en graves dificultades
cualquier salario o indemnizaci(cid:243)n por despido que se les
adeude. Fogasa cumple as(cid:237)
requisitos de la Directiva
los
80/987/CEE del Consejo (8). Fogasa no concede prØstamos a
las empresas afectadas, sino que liquida todas las reclamaciones
vÆlidas de sus antiguos empleados y celebra acuerdos con las
empresas para que reembolsen con intereses la totalidad de los
importes pagados en su lugar por Fogasa.

A lo largo de sus dificultades financieras de principios de los
noventa, Refractarios acumul(cid:243) una deuda con Fogasa de
800 380 euros (132 816 512 pesetas espaæolas). El acuerdo
de 1992 estableci(cid:243) un reescalonamiento de la deuda a lo largo
de un per(cid:237)odo de 10 aæos sin pagos en los primeros seis meses.
Los pagos aumentar(cid:237)an poco a poco, pasando de alrededor de
2 millones de pesetas espaæolas en el primer trimestre a mÆs
de 8 millones de pesetas espaæolas en el œltimo. Las autorida-
des espaæolas sostienen que se aplica un tipo de interØs simple
del 10 %, pero la evoluci(cid:243)n real de la deuda no corrobora esta
afirmaci(cid:243)n. Refractarios no ha realizado pago alguno. No se
han aæadido nuevas deudas.

(6) Esta cifra incluye 198 423 euros (25 747 336 pesetas espaæolas, mÆs
un interØs de 7 267 390 pesetas espaæolas) aæadidos a t(cid:237)tulo de
gastos sociales por la regi(cid:243)n de Asturias (C(cid:243)digo de cuenta de
cotizaci(cid:243)n de Asturias), por el establecimiento que Refractarios po-
se(cid:237)a en esta regi(cid:243)n. Por error, esta deuda no se incluy(cid:243) en la lista de
acreedores con motivo de la primera suspensi(cid:243)n de pagos. Fue
incluida posteriormente por decisi(cid:243)n administrativa (Resoluci(cid:243)n ad-
ministrativa).

(7) El dictamen del administrador al juez, de septiembre de 2000, cita

por error un importe de 129 217 530 pesetas espaæolas.

El acuerdo de 1992 establec(cid:237)a que Fogasa ten(cid:237)a derecho a una
garant(cid:237)a de Refractarios. Sin embargo, no obtuvo esta garant(cid:237)a.
En tal circunstancia, Fogasa ten(cid:237)a derecho a solicitar el pago
inmediato del
importe total. Sin embargo, Fogasa no exigi(cid:243)
pago alguno a Refractarios. Por ello, los interventores judiciales
de la actual suspensi(cid:243)n de pagos manifestaron que el prØstamo
hab(cid:237)a expirado y que Fogasa no figuraba entre los actuales
acreedores. Fogasa present(cid:243) un recurso y exigi(cid:243) que se inclu-
yera su deuda.

Nueva ayuda a la inversi(cid:243)n por las autoridades regionales

Refractarios solicit(cid:243) un prØstamo de 3 millones de euros (500
millones de pesetas espaæolas) al Instituto Valenciano de Finan-
zas (en lo sucesivo, «IVF»). Refractarios cuenta ademÆs en su
plan de reestructuraci(cid:243)n con una subvenci(cid:243)n a la inversi(cid:243)n del
20 % de la Consejer(cid:237)a de Econom(cid:237)a de la Comunidad Aut(cid:243)-
noma. Las inversiones se destinar(cid:237)an a la modernizaci(cid:243)n, el
aumento de capacidad y el traslado de la empresa del centro
de la ciudad. Las autoridades espaæolas subrayan que no se ha
aplicado hasta ahora ninguna de estas medidas, y se compro-
meten a notificar la posible ayuda conforme a las directrices
sobre ayudas de salvamento y reestructuraci(cid:243)n.

2.4. El plan de reestructuraci(cid:243)n

Las autoridades espaæolas no tienen conocimiento de la exis-
tencia de un plan de reestructuraci(cid:243)n. Se remiten al Dictamen
del administrador (9), que observa que una reducci(cid:243)n significa-
tiva de la deuda restablecer(cid:237)a el equilibrio del balance, dados los
planes de la empresa. Refractarios sustituir(cid:237)a poco a poco los
productos de escasa rentabilidad por otros con mayor margen
de beneficio, destinados en particular a la industria del ce-
mento. Entre las demÆs medidas necesarias se incluyen: 1) la
modernizaci(cid:243)n de las instalaciones, que como m(cid:237)nimo dupli-
car(cid:237)a la capacidad actual de 5 300 t, 2) la bœsqueda de mer-
cados extranjeros, y 3) la obtenci(cid:243)n de patentes para los nue-
vos productos. En el cuadro siguiente se resumen los cambios
previstos en la producci(cid:243)n. No estÆ claro c(cid:243)mo la capacidad
actual de 5 300 t mencionada arriba corresponde a las ventas
totales de 11 300 t indicadas abajo.

(Toneladas)

Productos espe-
ciales para la
industria del
cemento

Otros
productos
especiales

Materiales
refractarios
clÆsicos

Ventas actuales

Ventas futuras previstas

Margen por unidad
(pesetas espaæolas/kilo)

4 200

6 300

2 600

2 000

4 500

2 000

120

39

28

Fuera del centro de ciudad se crear(cid:237)a una nueva fÆbrica. (cid:201)sta se
financiar(cid:237)a mediante los ingresos por la venta de los terrenos de
las actuales instalaciones, un aumento de capital de 0,3 millo-
nes de euros (50 millones de pesetas espaæolas), el prØstamo
del IVF,
la subvenci(cid:243)n a la inversi(cid:243)n del 20 % para nuevas
inversiones y la condonaci(cid:243)n de deudas.

(8) DO L 283 de 28.10.1980, p. 23.

(9) VØase la nota 3.

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3. EVALUACI(cid:211)N

De conformidad con el art(cid:237)culo 6 del Reglamento (CE) no
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que
se establecen disposiciones de aplicaci(cid:243)n del art(cid:237)culo 88 del
Tratado (10), la Comisi(cid:243)n incluye en su Decisi(cid:243)n de incoar el
procedimiento de investigaci(cid:243)n formal, una valoraci(cid:243)n inicial
en cuanto al carÆcter de la ayuda de la medida propuesta y
expone las dudas sobre su compatibilidad con el mercado co-
mœn.

3.1. Ayuda estatal, el Estado como acreedor y falseamiento de la

competencia

El Tribunal de Justicia ha confirmado, en su Sentencia en el
asunto Magefesa (11), que una empresa que pueda proseguir sus
actividades a lo largo de varios aæos sin cumplir sus obligacio-
nes fiscales y de Seguridad Social puede ser beneficiaria de
ayudas estatales a efectos del apartado 1 del art(cid:237)culo 87 del
Tratado CE. El impago de tales importes constituye una trans-
ferencia de Fondos pœblicos, puesto que, a diferencia de sus
competidores, la empresa no debe cubrir estos costes espec(cid:237)fi-
cos de la manera habitual.

la Comisi(cid:243)n
En este caso, tal como se explica mÆs adelante,
duda de que un acreedor en una econom(cid:237)a de mercado hubiera
actuado de la misma manera que los distintos poderes pœblicos
durante los œltimos aæos en relaci(cid:243)n con las deudas de Refrac-
tarios.

El mercado de la cerÆmica es un mercado de productos suma-
mente competitivo, en el que existe un comercio sustancial
entre los Estados miembros. Refractarios exporta a diversos
pa(cid:237)ses europeos, americanos y africanos, y prevØ asimismo
futuras exportaciones a pa(cid:237)ses asiÆticos. Por tanto, la Comisi(cid:243)n
debe considerar que toda ventaja selectiva de que goce Refrac-
tarios falsea o amenaza con falsear la competencia y afecta a
los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

3.2. El acuerdo de 1992

La Comisi(cid:243)n pone en duda que un acreedor en una econom(cid:237)a
de mercado hubiera aceptado el acuerdo de acreedores de 1992
en los tØrminos en que lo aceptaron el Ministerio de Hacienda
y la Seguridad Social. Por una parte, los poderes pœblicos tan
s(cid:243)lo aceptaron reescalonar la deuda, y no condonarla. AdemÆs,
la hipoteca obtenida cubre la totalidad de la deuda. Se trata de
una situaci(cid:243)n sin duda favorable en comparaci(cid:243)n con los pagos
a acreedores ordinarios. Sin embargo, las autoridades espaæolas
no han podido facilitar una comparaci(cid:243)n con otros acreedores
preferenciales privados. Por otra parte, no han justificado el
hecho de que no se pague interØs alguno sobre la deuda rees-
calonada. Por consiguiente, la Comisi(cid:243)n no puede excluir que

(10) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1.
(11) Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de
12 de octubre de 2000, asunto C-480/98: Espaæa contra Comisi(cid:243)n
(Recopilacion 2000, p. I-8717)

la aceptaci(cid:243)n por los poderes pœblicos del acuerdo 1992 con-
tenga un elemento de ayuda estatal.

3.3. La deuda con Fogasa

Espaæa sostiene que no puede haber ayuda estatal toda vez que
Fogasa obtiene sus recursos financieros directamente de las
contribuciones abonadas por las empresas, pœblicas o privadas.
Sin embargo, la Comisi(cid:243)n observa que Fogasa es una organi-
zaci(cid:243)n independiente, establecida por las autoridades espaæolas
y funcionando bajo ley espaæola (12). EstÆ vinculada al Ministe-
rio del Empleo y Seguridad Social. Este Ministerio nombra al
presidente y a cuatro de los catorce gobernadores del Consejo
Rector y al Director de la Secretar(cid:237)a General, que es el respon-
sable por la gesti(cid:243)n del Fondo. En varias ocasiones la Comisi(cid:243)n
ha afirmado que el uso de los fondos por Fogasa puede cons-
tituir ayuda estatal (13).

La Comisi(cid:243)n no tiene objeci(cid:243)n a la intervenci(cid:243)n de Fogasa, en
la medida en que liquid(cid:243) las reclamaciones vÆlidas de determi-
nados empleados de Refractarios a los salarios adeudados e
indemnizaciones por despido a principios de los noventa. A
este respecto, el acuerdo no contiene elemento alguno de ayuda
estatal. Semejante actuaci(cid:243)n destinada a proteger los derechos
de los empleados es acorde con la Directiva 80/987/CEE del
Consejo (14).

Sin embargo, la Comisi(cid:243)n alberga dudas por lo respecta a la
omisi(cid:243)n en 1992 por parte de Fogasa de solicitar una garant(cid:237)a
para la deuda reescalonada. Esto parece a primera vista una
ayuda estatal. No adoptar, como parece ser el caso, ningœn tipo
de medida con vistas a garantizar los pagos efectivos, aparte del
esfuerzo por obtener la inclusi(cid:243)n de su crØdito en la nueva lista
de acreedores, parece igualmente una ayuda estatal. Un acree-
dor en una econom(cid:237)a de mercado habr(cid:237)a sin duda tomado
medidas que garantizaran el pago.

AdemÆs la Comisi(cid:243)n alberga dudas por lo respecta a las medi-
das emprendidas por Fogasa a fin de recuperar la deuda con
Refractarios pendiente de pago. Conforme a la legislaci(cid:243)n apli-
cable, parece que Refractarios estaba obligada a reembolsar sus
deudas a Fogasa. El hecho de que Fogasa no tomara medida
alguna a fin de imponer la restituci(cid:243)n alivi(cid:243) de hecho a Re-
fractarios de un coste empresarial normal. Toda vez que Fogasa
es una instituci(cid:243)n pœblica, semejante «no restituci(cid:243)n» debe con-
siderarse financiada mediante recursos del Estado. Por tanto, la
conclusi(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n en esta fase es que existe ayuda
estatal. El hecho de que los recursos de Fogasa procedan ori-
ginalmente de las contribuciones de empresas privadas no
afecta a dicha conclusi(cid:243)n.

(12) Real Decreto 505-1985 de 6 de marzo de 1985 y Orden Ministe-

rial de 20 de agosto de 1985.

(13) VØase Magefesa, Decisi(cid:243)n 91/1/CEE (DO L 4 de 8.1.1991, p. 18) y
Decisi(cid:243)n 1999/509/CE de 14.10.1998 (DO L 198 de 30.7.1999,
p. 15) (afirmado por el Tribunal, vØase la nota 10), La Seda de
Barcelona SA, Decisi(cid:243)n 96/655/CE (DO L 298 de 22.11.1996, p.
14), y Tubacex, Decisiones 97/21/CE, CECA (DO L 8 de 11.1.1997)
y 2001/142/CE (DO L 52 de 22.2.2001) y la decisi(cid:243)n del Tribunal
de 29.4.1999 en este asunto, C-342/96, ECR 1999, p. I-2459.

(14) DO L 128 de 28.10.1980, p. 23.

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EN

Official Journal of the European Communities

2.3.2002

3.4. Tentativas de la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda de

recuperar la deuda

La hipoteca que garantizaba las deudas puede explicar por quØ
la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda aceptaron du-
rante largo tiempo atrasos en los pagos de Refractarios. Asi-
mismo, los esfuerzos de la Seguridad Social por subastar de-
terminadas propiedades y embargar determinados importes en
efectivo y cuentas bancarias pueden corresponder a las medidas
que un acreedor privado habr(cid:237)a emprendido en situaci(cid:243)n simi-
lar. Sin embargo, la Comisi(cid:243)n pone en duda que pueda permi-
tirse el funcionamiento de la empresa una vez que se ha puesto
de manifiesto que las tentativas de embargo han sido en gran
medida infructuosas y cuando, por otra parte, empiezan a
acumularse las deudas con el Ministerio de Hacienda. As(cid:237),
por ejemplo, no estÆ claro hasta quØ punto el aumento del
valor de la hipoteca se corresponde con el aumento de la deuda
desde 1998. Por tanto,
la Comisi(cid:243)n no puede excluir que la
falta de acci(cid:243)n por parte de la Seguridad Social y del Ministerio
de Hacienda sea (asimismo) constitutiva de ayuda estatal en
favor de Refractarios.

tal fecha cumple esta definici(cid:243)n. La Comisi(cid:243)n, sin embargo, no
posee suficiente informaci(cid:243)n para evaluar si Refractarios ya
pod(cid:237)a considerarse empresa en crisis cuando anteriormente se
aplicaron medidas tras el acuerdo de 1992. Dado que el primer
procedimiento de suspensi(cid:243)n de pagos concluy(cid:243) con un
acuerdo entre los acreedores,
la Comisi(cid:243)n considera que, al
menos por un tiempo, Refractarios solucion(cid:243) sus dificultades
financieras. Por tanto, la Comisi(cid:243)n duda de que el persistente
impago de deudas a la Seguridad Social, el Ministerio de Ha-
cienda y Fogasa a partir de mediados de los noventa y, en
especial, el hecho de que Fogasa no reclamara una hipoteca
en 1992, sean acordes con las Directrices sobre ayudas estatales
de salvamento y reestructuraci(cid:243)n.

Aun cuando en 1992 no estuvieran aœn en vigor las actuales
Directrices, el hecho de que la empresa se sometiera a un
procedimiento de suspensi(cid:243)n de pagos pone de manifiesto
que tambiØn en aquel momento se encontraba en dificultades
financieras.

3.5. Posible condonaci(cid:243)n de la deuda y nueva ayuda a la inversi(cid:243)n

Restablecimiento de la viabilidad

Si la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda aceptaran
una condonaci(cid:243)n de la deuda del 50 %, ello constituir(cid:237)a ayuda
estatal. Dada la existencia de la hipoteca, un inversor privado
en una econom(cid:237)a de mercado no aceptar(cid:237)a dicha condonaci(cid:243)n
y procurar(cid:237)a obtener un resultado mÆs favorable, en su caso
solicitando la quiebra.

Es indiscutible que un nuevo prØstamo del IVF y la subvenci(cid:243)n
a la inversi(cid:243)n del 20 % por parte de la Consejer(cid:237)a de Econom(cid:237)a
brindar(cid:237)an una ventaja selectiva a Refractarios, financiada me-
diante recursos del Estado, y que esto constituir(cid:237)a ayuda estatal
a efectos del apartado 1 del art(cid:237)culo 87.

La concesi(cid:243)n de la ayuda a la reestructuraci(cid:243)n se supedita a un
plan realista, coherente y de amplio alcance destinado a resta-
blecer la viabilidad a largo plazo de la empresa en un plazo
la
razonable y partiendo de hip(cid:243)tesis realistas. Asimismo,
ayuda de reestructuraci(cid:243)n se concederÆ por lo general una
sola vez. A pesar de la reestructuraci(cid:243)n en 1992, Refractarios
se encontraba de nuevo en dificultades financieras tan solo
unos aæos despuØs. Por lo tanto, si en esta Øpoca ha habido
un plan de reestructuraci(cid:243)n, parece que Øste no logr(cid:243) restable-
cer la viabilidad. AdemÆs, si el acuerdo de 1992 y las medidas
mÆs recientes contuvieran elementos de ayuda estatal, el requi-
sito de «una vez (cid:151) œltima vez» no se cumplir(cid:237)a.

3.6. Evaluaci(cid:243)n preliminar de la compatibilidad con arreglo a las
directrices comunitarias sobre ayudas de salvamento y reestruc-
turaci(cid:243)n (15)

La letra c del apartado 3 del art(cid:237)culo 87 autoriza las ayudas
estatales destinadas a facilitar el desarrollo de determinados
sectores econ(cid:243)micos, siempre que no alteren las condiciones
de los intercambios en forma contraria al interØs comœn. Para
la evaluaci(cid:243)n de las medidas financieras concedidas a empresas
en crisis, la Comisi(cid:243)n ha publicado unas Directrices sobre ayu-
das estatales de salvamento y de reestructuraci(cid:243)n de empresas
en crisis (en adelante «las Directrices»). Dado que las medidas
anteriormente descritas parecen tener por prop(cid:243)sito o efecto
evitar la quiebra de la empresa debido a sus dificultades finan-
cieras, la Comisi(cid:243)n ha efectuado una evaluaci(cid:243)n preliminar con
arreglo a estas directrices.

Definici(cid:243)n de empresa en crisis

Segœn la letra c del punto 5 de las Directrices, una empresa se
considera en crisis cuando reœne las condiciones establecidas
en el Derecho interno para someterse a un procedimiento de
quiebra o insolvencia. En enero de 2000, Refractarios inici(cid:243) el
procedimiento de suspensi(cid:243)n de pagos y, por tanto, a partir de

(15) DO C 288 de 9.10.1999, p. 2. VØase el punto 101 de estas Direc-
trices en relaci(cid:243)n con su aplicabilidad a partir de 1994 con res-
pecto a las Directrices anteriores (DO C 368 de 23.12.1994).

El plan de reestructuraci(cid:243)n debe ademÆs incluir un estudio de
mercado que permita evaluar la situaci(cid:243)n del mismo y describir
las circunstancias a que obedecen las dificultades de la empresa,
sentando as(cid:237) una base para evaluar si las medidas propuestas
son adecuadas. El estudio deberÆ atender, entre otras cosas, al
estado actual y las perspectivas futuras de la oferta y demanda
en el mercado de productos de referencia, con hip(cid:243)tesis opti-
mistas, pesimistas e intermedias, tomando asimismo en consi-
deraci(cid:243)n los puntos fuertes y dØbiles de la empresa.

Las autoridades espaæolas no tienen constancia de plan de
reestructuraci(cid:243)n alguno, con excepci(cid:243)n del «plan de viabilidad»
incluido en el dictamen del administrador de septiembre de
2000 (vØase el punto 2.4). Este plan es de carÆcter muy general
y ofrece pocos detalles. El plan no incluye un anÆlisis del
mercado de referencia a nivel del EEE. No recoge observaci(cid:243)n
alguna sobre las hip(cid:243)tesis en que se basa y si Østas son realistas.
No hay detalles financieros en apoyo de un restablecimiento de
la rentabilidad. No estÆ claro que los recursos financieros pue-
dan obtenerse segœn lo previsto. De hecho,
las autoridades
espaæolas han informado a la Comisi(cid:243)n de que Refractarios
no ha podido facilitar la informaci(cid:243)n solicitada por el IVF. El
plan no contiene un anÆlisis de las causas a que obedecen las
dificultades de la empresa ni explica c(cid:243)mo se abordarÆn dichas
causas. A falta de esta informaci(cid:243)n, la Comisi(cid:243)n duda en esta
fase que las medidas financieras permitan restablecer la viabi-
lidad de la empresa a largo plazo.

2.3.2002

EN

Official Journal of the European Communities

C 55/39

La Comisi(cid:243)n no posee informaci(cid:243)n alguna sobre un plan de
reestructuraci(cid:243)n en relaci(cid:243)n con la anterior suspensi(cid:243)n de pa-
gos. La Comisi(cid:243)n carece de datos que permitan evaluar la
compatibilidad de la posible ayuda estatal con el acuerdo de
la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda de reescalonar
las deudas de Refractarios. Por tanto,
la Comisi(cid:243)n no puede
sino tener dudas.

Evitar el falseamiento indebido de la competencia

En los puntos 35 y 36 de las Directrices se establece que el
plan de reestructuraci(cid:243)n debe contener medidas que mitiguen
en lo posible las consecuencias negativas que la ayuda puede
acarrear para los competidores, condici(cid:243)n que se ha de consi-
derar no aplicable, en principio, a las pequeæas y medianas
empresas. Segœn lo indicado en el punto 2.1, no estÆ claro
que Refractarios cumpla la definici(cid:243)n de PYME. Segœn el
plan de viabilidad, Refractarios sustituirÆ poco a poco parte
de la producci(cid:243)n real (materiales refractarios clÆsicos y otros
productos especiales) por productos con un mayor margen de
beneficio (productos especiales para la industria del cemento).
Sin embargo, no estÆ claro hasta quØ punto se reducirÆ irre-
versiblemente la capacidad, y si
lo serÆ en proporci(cid:243)n a la
la Comisi(cid:243)n duda, en esta fase, de que se
ayuda. Por tanto,
evite suficientemente el falseamiento de la competencia con-
forme a las Directrices.

Ayuda limitada al m(cid:237)nimo y proporcionalidad

La cantidad e intensidad de la ayuda deben limitarse al m(cid:237)nimo
estrictamente necesario para permitir emprender la reestructu-
raci(cid:243)n, y guardar relaci(cid:243)n con los beneficios previstos desde el
punto de vista de la Comunidad. Por tanto,
los inversores
deben contribuir al plan de reestructuraci(cid:243)n mediante recursos
propios. Por otra parte, el modo en que se conceda la ayuda
debe evitar que la empresa disponga de una liquidez exceden-
taria que pueda consagrar a actividades agresivas susceptibles
de provocar distorsiones en el mercado y no relacionadas con
el proceso de reestructuraci(cid:243)n.

El plan de viabilidad no indica el coste total de la reestructu-
raci(cid:243)n ni el importe exacto necesario para su financiaci(cid:243)n. En
particular, no figura el coste de la inversi(cid:243)n en la nueva ins-
talaci(cid:243)n ni
los ingresos por la venta de los terrenos de las
instalaciones actuales. Dichos ingresos, as(cid:237) como el aumento
de capital en 0,3 millones de euros (50 millones de pesetas
espaæolas) (16) pueden constituir la contribuci(cid:243)n propia de los
la Comisi(cid:243)n no
inversores. Ante esta falta de informaci(cid:243)n,
puede concluir en esta fase que la ayuda se limite al m(cid:237)nimo
necesario ni que sea proporcional a los beneficios de la rees-
tructuraci(cid:243)n.

En conclusi(cid:243)n, la Comisi(cid:243)n duda en esta fase que la posible
ayuda pueda considerarse compatible con el mercado comœn a
efectos de las Directrices sobre ayudas de salvamento y rees-
tructuraci(cid:243)n.

demÆs excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 del
art(cid:237)culo 87 del Tratado CE.

Las medidas de la ayuda en cuesti(cid:243)n no son de carÆcter social y
concedidas a consumidores individuales, ni destinadas a reparar
los perjuicios causados por desastres naturales o acontecimien-
tos de carÆcter excepcional. Por tanto, no se aplican las excep-
ciones contempladas en el apartado 2 del art(cid:237)culo 87 del Tra-
tado CE.

En las letras a) y c) del apartado 3 del art(cid:237)culo 87 del Tratado
CE se contemplan otras excepciones. Segœn la letra a del apar-
tado 3 del art(cid:237)culo 87, la ayuda puede ser compatible con el
mercado comœn cuando se destine a favorecer el desarrollo
econ(cid:243)mico de regiones en las que el nivel de vida sea anor-
malmente bajo o exista una grave situaci(cid:243)n de subempleo.
Refractarios ejerce sus actividades en Quart de Poblet (Valen-
cia), actualmente definida como zona asistida conforme a la
letra a) del apartado 3 del art(cid:237)culo 87 del Tratado CE. Sin
la ayuda del tipo de que se trata no parece ser
embargo,
compatible con la normativa sobre ayudas regionales, pues
no estÆ vinculada a una inversi(cid:243)n y parece otorgarse a Refrac-
tarios por atravesar Østa dificultades financieras.

interØs comœn. Sin embargo,

La letra c) del apartado 3 del art(cid:237)culo 87 autoriza las ayudas
estatales destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas
actividades o de determinadas regiones econ(cid:243)micas, siempre
que no alteren las condiciones de los intercambios en forma
lo dispuesto en la
contraria al
letra c) del apartado 3 del art(cid:237)culo 87 del Tratado no es aplica-
ble a la zona donde opera Refractarios. La ayuda no parece
guardar relaci(cid:243)n con la I+D,
la protecci(cid:243)n del
medio ambiente, la creaci(cid:243)n de empleo u otros objetivos ho-
rizontales que justifiquen la aplicaci(cid:243)n de la excepci(cid:243)n contem-
plada en el citado art(cid:237)culo.

la formaci(cid:243)n,

4. CONCLUSIONES

Por los motivos expuestos, la Comisi(cid:243)n duda en esta fase que
un acreedor privado hubiera actuado de la misma manera y en
las mismas condiciones que la Seguridad Social, el Ministerio
de Hacienda y, en particular, Fogasa durante los œltimos aæos.
Por tanto, la Comisi(cid:243)n no puede excluir que las medidas finan-
cieras de las cuales se beneficia Refractarios constituyan una
ayuda estatal a efectos del apartado 1 del art(cid:237)culo 87 del Tra-
tado CE. En cuanto a la compatibilidad de las medidas de ayuda
con el mercado comœn, la Comisi(cid:243)n alberga serias dudas ba-
sadas en su evaluaci(cid:243)n preliminar. Por ello, la Comisi(cid:243)n, en el
marco del procedimiento del apartado 2 del art(cid:237)culo 88 del
Tratado CE, insta a Espaæa para que presente sus observaciones
y facilite toda la informaci(cid:243)n pertinente para la evaluaci(cid:243)n de
las medidas en el plazo de un mes a partir de la fecha de
recepci(cid:243)n de la presente carta. Asimismo, insta a sus autorida-
des para que transmitan inmediatamente una copia de la pre-
sente carta al beneficiario de las medidas.

3.7. Evaluaci(cid:243)n preliminar de la compatibilidad segœn otros criterios

La Comisi(cid:243)n, por dudar que las medidas puedan justificarse
con arreglo a las Directrices sobre ayudas de salvamento y
tambiØn ha estudiado si son aplicables las
reestructuraci(cid:243)n,

La Comisi(cid:243)n desea recordar a Espaæa el efecto suspensivo del
apartado 3 del art(cid:237)culo 88 del Tratado CE y llama su atenci(cid:243)n
sobre el art(cid:237)culo 14 del Reglamento (CE) no 659/1999, que
prevØ que toda ayuda concedida ilegalmente podrÆ recuperarse
de su beneficiario.(cid:146).

(16) Por cuanto no se financian mediante recursos pœblicos.