State aid — Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty concerning aid C 54/2000 (ex NN 70/2000) — Italy — Tax measures for banks and banking foundations (Text with EEA relevance)
Date: 2001-02-10
Institutions: European Commission
Subjects: Italy, State aid, bank, control of State aid, exchange of information, tax relief

C 44/2

EN

Official Journal of the European Communities

10.2.2001

Invitation to submit comments pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty concerning aid
C 54/2000 (ex NN 70/2000) (cid:151) Italy (cid:151) Tax measures for banks and banking foundations

STATE AID

(2001/C 44/02)

(Text with EEA relevance)

By means of the letter dated 25 October 2000, reproduced in the authentic language on the pages
following this summary, the Commission notified Italy of its decision to initiate the procedure laid
down in Article 88(2) of the EC Treaty concerning the abovementioned aid.

Interested parties may submit their comments within one month of the date of publication of this
summary and the following letter, to:

European Commission
Directorate-General for Competition
Directorate State Aid II
Rue de la Loi/Wetstraat 200
B-1049 Brussels
Fax (32-2) 296 95 80.

These comments will be communicated to Italy. Confidential treatment of the identity of the interested
party submitting the comments may be requested in writing, stating the reasons for the request.

SUMMARY

Following a Parliamentary question, the Commission learnt in
Italy had promulgated Law No 461/98 of 23
1999 that
December 1998 on the reorganisation of
the civil and tax
provisions for banking foundations and the relevant Legislative
Decree No 153/99 of 17 May 1999. After questioning the
Italian authorities,
the Commission advised them on 23
March 2000 that the measures laid down by the abovemen-
tioned law and decree were likely to contain aid elements and
requested them to halt any implementation of the measures. By
letter dated 12 April
the Italian authorities informed the
Commission that they had suspended the granting of aid and
the issuing of the regulation implementing the abovementioned
legislative provisions. They provided additional information by
letter dated 14 June. The answers given confirmed the possi-
bility that the measures in question comprised State aid.

The main purpose of the law and the decree is the reorgani-
sation of the civil and tax provisions concerning banking foun-
dations. However, they also contain tax measures to encourage
restructuring and bank mergers.

of the Civil Code) is also sold within four years of the date
of the decree;

(c) foundations will benefit from a 50 % reduction in the rate
of income tax (IRPEG) on ancillary activities (immovable
property and enterprises).

Law No 461/98 and Decree No 153/99 also introduce tax
advantages for
the
banking sector:

the restructuring and consolidation of

five years after

(i) the reduction to 12,5 % of the rate of income tax (IRPEG)
for banks which merge or engage in similar restructuring,
the
for
proceeds are placed in a special reserve which may not
be distributed for a period of three years. The proceeds
which may be placed in the special reserve may not exceed
1,2 % of the sum of the smaller bank’s credits and debits;

the operation, provided that

(ii) exemption from tax for the transfer to foundations of
holdings held by banks in the capital of the Banca d’Italia;

The main changes which the decree makes to the present tax
regime for foundations are the following:

(iii) tax neutrality for transactions in which goods and holdings

in ancillary activities are disposed of.

(a) foundations which alter their statutes to conform with the
as

designated,

purposes,

tax

for

decree will
non-commercial entities;

be

(b) foundations will be exempt from capital gains tax on the
sale of
their holdings in banks, provided that control
(within the meaning of sections 1 and 2 of Article 2359

According to the law, the system will cost an estimated LIT 80
billon a year. However, the Italian authorities have subsequently
admitted that if the tax advantages were implemented in full,
they would cost approximately LIT 615 billion over the period
1998-2003. Nevertheless, they have declared their readiness to
reduce the aid to the level indicated in Law No 461/98, which
they consider complies with the de minimis rule.

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Tax advantages to foundations may constitute State aid within
the meaning of Article 87 of the Treaty. This is a selective
measure which confers economic advantages whose costs are
borne by the central government budget. Despite the fact that
they are non-profit-making entities bound by corporate
objectives laid down by the law and are prevented from
distributing tax advantages to their members or to others,
banking foundations can still be described as economic
entities with a business activity in (cid:145)commercial(cid:146) sectors and
therefore they fall within scope of Article 87 of the Treaty.

Firstly, since they are able to remain bank shareholders or to
become minority shareholders in other enterprises, foundations
operate in the market of the ownership and control of enter-
prises. The aid could therefore bring about distortions on that
market.
the tax
advantages might eventually benefit the banks and the enter-
prises in which they have holdings. This could constitute State
aid to these enterprises, in particular where the foundation in
question is under the influence of the public authorities, thus
causing distortions on the markets on which they operate.

it cannot be ruled out

In addition,

that

The Italian authorities state that the tax advantages are condi-
tional on the foundations’ decision to cede control of their
bank. This
is likely to facilitate the privatisation process
which is in the general interest. Nevertheless, it can be main-
the Italian Competition and Market Authority
tained, as
(Autorit(cid:224) garante della concorrenza e del mercato) has done,
that the definition of control laid down by Article 6 of Decree
No 153/99 is too narrow and will enable foundations to keep
de facto control of their banks. A wider definition of control, as
provided for by the banking law, would be more in line with
the general interest.

Tax advantages for bank mergers constitute State aid. These are
selective measures which confer an advantage on banks,
enabling them to grow in size and benefit from economies
of scale at a lower cost. The aid affects Community trade
since it makes it easier for Italian banks to expand abroad
and more difficult for foreign banks to enter Italy. Although
the subsidiaries of European Union banks established in Italy
may benefit from the tax aid, it is reserved for the banking
sector and therefore constitutes a sectoral scheme which falls
within the scope of Article 87(1) of the Treaty. At this stage the
Commission is unable, from the information in its possession,
to consider that the aid to banks is within the de minimis limit.

The Italian authorities state that the tax advantages for banks
are justified by the fact that they are necessary for the restruc-
turing and modernisation of the banking sector. In the abstract,
this might enable the aid to be considered compatible on the
basis of Article 87(3)(c). However,
the
Commission sole competence for checking that aid projects
meet
is why it
requires prior notification. In addition, at this stage and on
the basis of the available information, the Commission feels
that
the aid does not seem to satisfy the conditions laid
down by the Community guidelines on State aid for rescuing
and restructuring firms in difficulty (1). Also, the Commission
at this stage considers that the measures in question are likely

such a compatibility criterion and this

the Treaty gives

(1) OJ C 288, 9.10.1999, p. 2.

to constitute operating aid in so far as they are not linked to
the carrying out of specific projects and reduce a firm’s current
expenditure without
it being possible to assess the precise
volume involved when the Commission carries out its ex ante
examination (2). Consequently the Commission feels that the
aid in question may distort competition and trade to an
extent contrary to the general interest.

In view of the foregoing considerations, the Commission calls
upon Italy, under the procedure laid down in Article 88(2) of
the EC Treaty,
its comments and to provide all
relevant information for the evaluation of the tax measures
provided for by Law No 461/98 and Decree No 153/99,
within one month of the date of receipt of this letter.

to submit

In particular, the Commission would like to have the following
information:

(a) the list of the banking foundations eligible under the law,

their statutes and their balance sheets;

(b) the list of each foundation’s holdings and of cases in which
there is an overlap of corporate positions between the
foundation and the enterprises in which it has an interest;

(c) overall and annual forecasts of tax loss for each type of tax

derogation;

(d) the tax advantages of each merger and restructuring
operation eligible for the provisions of Title IV of Decree
No 153/99 and the banks’ balance sheet aggregates which
are required in order to determine the limits laid down in
Article 22 of the Decree.

In accordance with Article 14 of Council Regulation (EC) No
659/1999, all unlawful aid can be subject to recovery from the
recipient.

TEXT OF THE LETTER

(cid:145)La Commissione si pregia con la presente l’informare l’Italia
che, dopo aver esaminato le informazioni fornite dalle vostre
autorit(cid:224) sulle misure in oggetto, essa ha deciso d’avviare la
procedura prevista dall’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.

Procedura

In seguito ad un’interrogazione parlamentare, la Commissione
Ł venuta a conoscenza che il parlamento italiano, con legge n.
461 del 23 dicembre 1998, aveva delegato al governo la rior-
ganizzazione delle disposizioni civili e fiscali relative alle fon-
dazioni bancarie. Essa ha interrogato le autorit(cid:224) italiane con
lettera del 24 marzo 1999. Queste hanno risposto con lettere
del 24 giugno e del 2 luglio 1999, fornendo le informazioni
richieste e comunicando che il 17 maggio 1999 il Presidente
della Repubblica aveva emanato il decreto legislativo n. 153, il
quale precisava le nuove disposizioni oggetto della delega.
Dopo aver esaminato le informazioni ricevute, la Commissione

(2) See point 32 of the Commission notice on the application of State
aid rules to measures relating to direct business taxation (OJ C 384,
10.12.1998, p. 3).

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ha deciso, il 23 marzo 2000, d’avvisare le autorit(cid:224) italiane che
le misure previste dalla legge e dal decreto erano suscettibili di
dar luogo a degli aiuti di Stato e ha richiesto di non dare
esecuzione alle misure in causa. Le autorit(cid:224) italiane hanno
comunicato, con lettera del 12 aprile 2000, di aver sospeso
l’erogazione degli aiuti e l’emanazione del regolamento d’ap-
plicazione delle suddette disposizioni
legislative. Esse hanno
fornito delle informazioni complementari con lettera del 14
giugno 2000. Avendo le risposte confermato la possibilit(cid:224)
la
che le misure in causa comportino degli aitui di Stato,
Commissione ha deciso d’avviare la procedura d’indagine for-
male.

Descrizione

La legge e il decreto hanno per scopo principale la riorganiz-
zazione delle disposizioni civili e fiscali riguardanti le fonda-
zioni bancarie. Sono tuttavia anche previste delle misure fiscali
per favorire le ristrutturazioni e le fusioni bancarie.

Le fondazioni bancarie sono state create dalla legge n. 218/90
(denominata la «legge Amato»), tramite la separazione delle
preesistenti entit(cid:224) bancarie costituite sotto, forma di casse di
risparmio e di istituti di diritto pubblico in due parti: un’im-
presa bancaria e un’organizzazione senza scopo di lucro tito-
lare della propriet(cid:224) dell’impresa bancaria. I due obiettivi prin-
cipali della legge n. 218/90 erano la trasformazione delle casse
di risparmio in societ(cid:224) a responsabilit(cid:224) limitata e la loro «pri-
vatizzazione». Tuttavia, solo il primo obiettivo Ł stato rag-
giunto, poichØ le fondazioni hanno conservato il controllo de
facto delle loro banche, s(cid:236) da indurre lo stesso ministro Amato
a dichiarare che l’universo delle casse di risparmio potesse
essere paragonato a una «foresta pietrificata».

La legge n. 461/98 intende rendere la separazione tra le due
entit(cid:224) piø efficace e d(cid:224) nuovi
incentivi alle fondazioni per
vendere il controllo della loro banca e concentrarsi sui settori
di utilit(cid:224) sociale.

La legge n. 61/98 stipula la natura privata delle fondazioni
bancarie e le sottomette al regime del codice civile. Fissa i
servizi pubblici e gli obiettivi sociali che devono essere inclusi
negli statuti delle fondazioni, definisce i settori d’attivit(cid:224) nei
quali possono investire (la ricerca scientifica,
l’insegnamento,
l’arte,
la salute). Le fondazioni possono possedere partecipa-
zioni di minoranza nelle imprese che appartengono ad altri
settori economici soltanto ai fini della diversificazione del ri-
schio. Le fondazioni non possono dirigere la banca. I risultati
dell’attivit(cid:224) delle fondazioni non possono essere assegnati ai
loro membri. Le fondazioni saranno sottoposte ad una nuova
autorit(cid:224) di vigilanza.

I cambiamenti principali portati dal decreto al regime fiscale
attuale delle fondazioni sono i seguenti:

a) le fondazioni che modificano i loro statuti conformemente
al decreto avranno la qualifica fiscale di entit(cid:224) non commer-
ciali;

b) le fondazioni potranno beneficiare dell’esenzione dall’impo-
sta sulle plusvalenze sulla vendita delle loro partecipazioni
bancarie, a condizione che il
loro controllo (ai sensi dei
paragrafi 1 e 2 dell’articolo 2359 del codice civile) sia ven-
duto entro quattro anni a partire dalla data del decreto;

c) le fondazioni potranno beneficiare di una riduzione del
50 % dell’imposta sul reddito (IRPEG) per le attivit(cid:224) stru-
mentali (immobili e imprese).

Tuttavia, le fondazioni non saranno piø autorizzate a benefi-
ciare dei vantaggi fiscali sub a) e c) se il controllo della banca
non Ł venduto entro quattro anni, a partire dalla data del
decreto.

La legge n. 461/98 e il decreto n. 153/99 introducono anche
vantaggi fiscali alla ristrutturazione e al consolidamento del
settore bancario:

i) la riduzione al 12,5 % dell’aliquota dell’imposta sul reddito
(IRPEG) per le banche che intraprendono una fusione o
un’analoga operazione di ristrutturazione, per cinque pe-
riodi d’imposta consecutivi, a condizione che gli utili siano
destinati a una riserva speciale non distribuibile per un
periodo di tre anni. Gli utili destinabili alla riserva speciale
non possono superare l’1,2 % della somma dei crediti e dei
debiti della banca di piø piccole dimensioni;

ii) l’esenzione d’imposta per il trasferimento alle fondazioni
delle partecipazioni detenute dalle banche nel capitale della
Banca d’Italia;

iii) la neutralit(cid:224) fiscale delle operazioni di scorporo di beni e

partecipazioni strumentali.

La legge valuta in 80 miliardi di ITL annue le minori entrate
derivanti dalle nuove misure fiscali. Tuttavia, le autorit(cid:224) italiane
hanno successivamente ammesso che,
in caso d’applicazione
integrale dei vantaggi fiscali, questi sarebbero approssimativa-
mente di 1 615 miliardi di
ITL, nel corso del periodo
1998-2003. Esse si sono peraltro dichiarate pronte a ridurre
l’aiuto al livello indicato dalla legge n. 461/98, che esse consi-
derano compatibile con il criterio de minimis.

Valutazione

I vantaggi
fiscali alle fondazioni possono costituire aiuti di
Stato ai sensi dell’articolo 87 del trattato. Occorre notare che
si tratta di misure selettive, che danno vantaggi economici i cui
costi sono sostenuti dal bilancio dello Stato. BenchØ siano en-
tit(cid:224) senza scopo di lucro vincolate dagli obiettivi sociali definiti
dalla legge e impossibilitate a distribuire i vantaggi fiscali ai
loro membri o ad altri, le fondazioni restano qualificabili come
entit(cid:224) economiche che svolgono attivit(cid:224) d’impresa in settori
«commerciali» e rientrano quindi nel campo d’applicazione del-
l’articolo 87 del trattato.

In primo luogo, potendo restare azioniste di banche o diven-
tare azioniste di minoranza di altre imprese, le fondazioni in-
tervengono nel mercato della propriet(cid:224) e del controllo delle
imprese. Gli aiuti potrebbero quindi provocare distorsioni in
questo mercato. Inoltre, non si pu(cid:242) escludere che i vantaggi
fiscali finiscano per produrre benefici alle banche e imprese
partecipate. Ci(cid:242) potrebbe costituire un aiuto di Stato a queste
imprese, in particolare nel caso in cui la fondazione in causa Ł
sotto l’influenza dei poteri pubblici, determinando distorsioni
nei mercati in cui esse operano.

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Le autorit(cid:224) italiane affermano che i vantaggi fiscali sono subor-
dinati alla decisione delle fondazioni di vendere il controllo
della loro banca. Ci(cid:242) dovrebbe facilitare il processo di priva-
tizzazione, che Ł nell’interesse comune. Tuttavia, pu(cid:242) essere
fatto valere, come lo ha fatto l’Autorit(cid:224) garante della concor-
renza e del mercato italiana, che la definizione del controllo
prevista dall’articolo 6 del decreto n. 153/99 Ł troppo ristretta
e permetter(cid:224) alle fondazioni di conservare il controllo de facto
delle loro banche. Una definizione piø ampia del controllo,
come ad esempio quella prevista dalla legge bancaria, sarebbe
maggiormente conforme all’interesse comune.

I vantaggi
fiscali alle fusioni bancarie costituiscono aiuti di
Stato. Si tratta di misure selettive che danno un vantaggio
alle banche, che potranno raggiungere una piø grande dimen-
sione e trarre vantaggio dalle economie di scala ad un costo
ridotto. Gli aiuti influiscono sugli scambi comunitari, poichØ
facilitano l’espansione all’estero delle banche italiane e rendono
piø ardua l’entrata delle banche straniere in Italia. BenchØ le
filiali delle banche dell’Unione europea stabilite in Italia pos-
sano beneficiare degli aiuti fiscali, questi ultimi sono limitati al
settore bancario e costituiscono pertanto un regime settoriale
che rientra nel campo d’applicazione dell’articolo 87, paragrafo
1, del trattato. In questa fase le informazioni in possesso della
Commissione non le permettono di considerare che gli aiuti
alle banche siano contenuti entro il limite de minimis.

Le autorit(cid:224) italiane affermano che i vantaggi fiscali alle banche
trovano la propria giustificazione nel fatto che essi sono ne-
cessari alla ristrutturazione e all’ammodernamento del settore
bancario. In astratto, ci(cid:242) potrebbe consentire di considerare gli
aiuti compatibili ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c).
Tuttavia,
il trattato assegna alla Commissione la competenza
esclusiva per la verifica di un tale criterio di compatibilit(cid:224) dei
progetti di aiuto e perci(cid:242) ne richiede le notifica preventiva.
Inoltre, in questa fase e sulla base delle informazioni disponi-
in questione non
bili,
soddisfino le condizioni previste dagli orientamenti comunitari
sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle
imprese in difficolt(cid:224) (3). D’altronde, la Commissione considera a
questo stadio che le misure in questione siano suscettibili di
costituire degli aiuti al funzionamento, nella misura in cui essi
non sono connessi alla realizzazione di progetti specifici e

la Commissione ritiene che gli aiuti

riducono le spese correnti delle imprese senza che sia possibile
valutarne l’ammontare esatto nell’ambito dell’esame preven-
tivo (4). Di conseguenza,
la Commissione ritiene che gli aiuti
in questione possano determinare delle distorsioni concorren-
ziali e degli scambi in misura contraria all’interesse comune.

Conclusioni

Tenuto conto delle considerazioni precedenti, la Commissione
invita l’Italia, nell’ambito della procedura dell’articolo 88, para-
grafo 2, del trattato CE, a presentare le sue osservazioni e
fornire ogni informazione utile per la valutazione delle misure
fiscali previste dalla legge n. 461/98 e dal decreto n. 153/99,
entro un mese a partire dalla data di ricezione della presente.

In particolare, la Commissione desidera disporre degli elementi
d’informazione seguenti:

a) l’elenco delle fondazioni bancarie qualificabili ai sensi della

legge, i loro statuti e i loro bilanci;

b) l’elenco delle partecipazioni detenute da ciascuna fondazione
e dei casi di sovrapposizione di cariche sociali tra fonda-
zione e imprese partecipate;

c) le previsioni globali e annuali di minore entrata per le sin-

gole fattispecie di beneficio fiscale;

d) i vantaggi fiscali derivanti da ogni operazione di concentra-
zione e ristrutturazione qualificabile per le disposizioni del
titolo IV del decreto n. 153/99 e gli aggregati di bilancio
delle banche rilevanti per la determinazione dei limiti previ-
sti all’articolo 22 del decreto.

La Commissione invita le autorit(cid:224) italiane a trasmettere una
copia di questa lettera ai beneficiari potenziali degli aiuti.

La Commissione ricorda all’Italia l’effetto sospensivo dell’arti-
colo 88, paragrafo 3, del trattato CE e si riferisce all’articolo 14
del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, che preve e
che ogni aiuto illegale potr(cid:224) essere oggetto di un recupero
presso il suo beneficiario.(cid:146)

(3) GU C 288 del 9.10.1999, pag. 2.

(4) Cfr. paragrafo 32 della comunicazione della Commissione sull’ap-
plicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di
tassazione diretta delle imprese (GU C 384 del 10.12.1998, pag. 3).