General Budget Support (GBS) Mozambique 2014-2016 Generellt Budgetstöd (GBS) Mocambique 2014-2016 The purpose of the intervention is to contribute to the achievement of the objectives of the country's poverty reduction strategy (PARP). PARP is based on the results of the Household Survey 2008/2009, which showed that access to health, education and infrastructure has increased, but that poverty (measured by consumption) had not been reduced to the extent expected, mainly because of low agricultural productivity and weak job creation. PARP’s main objectives are to increase productivity in agriculture, stimulate job creation and promote social development, with improved governance and strengthened systems for public financial management as prerequisites for achieving these goals. PARP formally applies until the end of 2014 and is expected to be extended for one year and then replaced by a new National Development Plan/Poverty Strategy. This was also the approach when PARP replaced the previous poverty reduction strategy (PARPA II). The extension will provide the opportunity to formulate a new strategy based on the results of PARP, which is being evaluated through an ongoing household survey.

The modality of the intervention is general budget support (GBS), a non-targeted contribution to the Mozambican state budget, disbursed provided that Mozambique meets the basic pre-requisites laid down in Sida’s guidelines for GBS, implements its poverty reduction strategy and delivers results in relation to an agreed goal and results framework. By using the country’s own systems and strengthening these, and by distributing resources through a budget process in which the country's elected institutions weigh priorities against each other, the intervention is considered to be likely to achieve long-term sustainability of the results.

GBS is coordinated with 15 other bilateral and multilateral donors under a common framework for monitoring and dialogue. Together, these contributions make up about 5 % of the funding of the country's national budget. The intervention uses Mozambique's own systems for planning, implementation and monitoring. By contributing with resources that the country's parliament and government themselves administrate, the GBS fills the resource gap between the country´s tax revenues, much of which goes to recurrent spending, and the specific aid projects paying for parts of the investment budget, but which are largely controlled by donors. The modality also strengthens the country's own systems for public financial management and accountability and thereby contributes to the development efforts being institutionalized and sustainable. 

The preliminary findings of the ongoing evaluation of GBS in Mozambique show that GBS contributed to strong results in the education sector and to the strengthening of public financial management systems in a cost-effective and predictable way, while helping to preserve macroeconomic stability and thus contributing to economic growth. The evaluation also states that available alternatives would have been less cost-effective and would not have strengthened the underlying conditions for delivering results in the same manner. The weaknesses in Mozambique’s own systems and implementation capacity cause internal risks, including fiduciary risks, which are medium to high. These risks have decreased over time and are managed through ongoing reforms, commitment to new reforms, monitoring, dialogue and extensive programs to strengthen the Mozambican state's implementation capacity. Specific so-called complementary measures to manage the risks are agreed separately but are still considered to be part of GBS approach. The external risks are medium to high. The GBS framework in Mozambique provides a unique platform for dialogue on measures to reduce external risks, but these risks can still only be partially addressed through the intervention. Syftet med insatsen att bidra till uppfyllandet av målen för landets nationella utvecklingsstrategi. Den nuvarande fattigdomsstrategin PARP är framtagen på basis av resultaten från hushållsundersökningen 2008/2009, som visade att tillgången till hälsa, utbildning och infrastruktur ökat, men att fattigdomen (mätt i konsumtion) inte minskat i förväntad utsträckning, framförallt på grund av låg produktivitet i jordbruket och brist på arbetstillfällen. PARP har haft som huvudsakliga mål att öka produktiviteten i jordbruket, stimulera jobbskapande och främja social utveckling, med förbättrad samhällsstyrning och stärkta system för offentlig finansiell styrning som förutsättningar för att uppnå dessa mål. PARP gäller formellt till slutet av 2015 och kommer inte ersättas av en fattigdomsstrategi. Istället kommer regeringen 5-årsprogram, vilket förutses i konstitutionen, tillsammans med sektorstrategier att utgöra policyramverket för utveckling och fattigdomsbekämpning. Det nya femårsprogram har översänts till parlamentet av den Moçambikiska regeringen och antogs under senvåren 2015. Femårsprogrammet utgör en rimlig utgångspunkt för ett nytt policy-ramverk, med följande övergripande målsättning: "förbättrade levnadsförhållanden, ökad sysselsättning, produktivitet och konkurrenskraft, inkluderande tillväxt och utveckling, i en miljö präglad av fred och säkerhet". Det nya policy-ramverket kommer att utarbetas av regeringen under 2015. Som en del i detta arbete kommer de resultat och reformer som GBS-mekanismen ska fokusera sin uppföljning på från 2016 och framåt att identifieras tillsammans av regeringen och givare. De fastställs därefter i ett mål- och resultatramverk för 2016, vilket i enlighet med avtalsutkastet utgör ett villkor för utbetalning av budgetstödet 2016.

Modaliteten för insatsen är generellt budgetstöd (GBS), ett icke-öronmärkt bidrag till Moçambiques statsbudget som utbetalas under förutsättning att Moçambique uppfyller de grundläggande förutsättningar som Sida i sina riktlinjer för GBS fastställt angående demokrati och mänskliga rättigheter, fattigdomsbekämpning, sund ekonomisk politik, offentlig finansiell styrning och korruptionsbekämpning, samt genomför sin utvecklingsstrategi och levererar resultat i förhållande till ett överenskommet mål- och resultatramverk i enlighet med avtalet. 

Den svenska insatsen för GBS 2016 föreslås här bestå av ett totalt avtalsbelopp om SEK 300 miljoner, fördelat på en fast del om SEK 200 miljoner per år och en resultatbaserad del om SEK 100 miljoner per år. Denna volym innebär en minskning från föregående års avtalsbelopp på SEK 360 miljoner, vilket avspeglar en gradvis anpassning till en lägre volym för att skapa utrymme för kompletterande sektoransatser (se även Annex I till Beredningen).

Det finansiella åtagandet för den fasta delen kräver att Moçambique uppfyller de grundläggande förutsättningarna för GBS, medan det finansiella åtagandet för den resultatbaserade delen fastställs baserat på uppfyllandet av åtta specifika mål avseende anti-korruption, transparens och offentlig finansiell styrning under 2014. I Annex I till Beredningen görs en bedömning av måluppfyllelsen 2014. Slutsatsen är att tre av målen för den resultatbaserade delen uppfyllts, ytterligare tre har uppfyllts delvis och två har inte uppfyllts alls. Utfallet för den resultatbaserade delen är därmed SEK 56,25 miljoner av 100 möjliga. Det finansiella åtagandet för 2016 fastställs därför till SEK 256,25 miljoner, fördelat på SEK 200 miljoner i fast del och SEK 56,25 miljoner i resultatdel. Innan utbetalning ska en förnyad bedömning av de grundläggande förutsättningarna genomföras.

Insatsen har goda förutsättningarna att uppnå långsiktig uthållighet i resultaten då GBS syftar till att långsiktigt stärka landets egna system genom att använda och stödja dem, därigenom fördelas även resurserna genom en budgetprocess där landets folkvalda institutioner får möjligheter att väga prioriteringar mot varandra.

GBS samordnas med 13 andra bilaterala och multilaterala GBS givare inom ramen för ett gemensamt ramverk för uppföljning och dialog. Tillsammans utgör dessa bidrag ca 5% av finansieringen av landets statsbudget. Insatsen använder Moçambiques egna system för planering, genomförande och uppföljning. Genom att bidra med resurser som landets parlament och regering själva förfogar över fyller GBS resursgapet mellan de egna skatteintäkterna, som till stor del går till löpande utgifter, och de specifika biståndsprojekt som bekostar stora delar av investeringsbudgeten, men som i hög grad styrs av biståndsgivarna. GBS bidrar även till att stärka landets egna system för offentlig finansiell styrning och ansvarsutkrävande och bidrar därmed till att utvecklingsansträngningarna är institutionaliserade och hållbara.

Insatsen är relevant i förhållande till landkontexten såväl som i förhållande till den svenska biståndsportföljen i Moçambique. Insatsen är också i linje med Svergies Samarbetsstrategi med Moçambique, förlängd till och med utgången av 2015 (UF2014/80440/UD/USTYR). En fortsättning på GBS-samarbetet skapar nödvändiga förutsättningar för att operationalisera den nya svensk resultatstrategi som förväntas antas under 2015 och för att påverka utvecklingen av GBS som biståndsmodalititet i Moçambique i linje med Sveriges prioriteringar. Det skapar också en nödvändig brygga till den nya och mer fokuserade ansats som reformeringen av budgetstödsmekanismen förväntas leda till. Annex I till Beredningen av insatsen redogör för såväl utformnigen av stödet 2016 som de framtida alternativen från 2017 där ett tematisk resultatbaserat budgetstöd, med fokus på nyckelresultat kopplade till förmågan att transparent och effektivt hantera ökade intäkter från naturresursboomen, kompletteras med ett eller flera resultatbaserade sektorstöd (t ex sociala skyddsnät) av hög relevans för fattigdomsbekämpning och den nya strategin.

Utformningen av stödet följer tidigare design, med en mer resultatbaserad modalitet och ett snävare fokus på frågor där budgetstödet har ett mervärde. Denna anpassning sker dels genom att det resultatbaserade elementet i form av en bonustranch har fått en större vikt än tidigare i GBS 2014-16 och dels genom att bonustranchen inriktats ännu tydligare mot specifika resultat avseende transparens, system för ansvarsutkrävande och offentlig finansiell styrning. 

Förutsättningarna för mål- och resultatuppfyllelse anses vara relativt goda, även om både interna och externa risker finns (se nedan).  Slutsatserna från den externa utvärderingen av GBS i Moçambique visar att GBS på ett kostnadseffektivt och förutsägbart sätt bidragit till goda resultat inom framförallt utbildning och offentlig finansiell styrning, samtidigt som det bidragit till makroekonomisk stabilitet och därmed till ekonomisk tillväxt. Utvärderingen bedömer även att tillgängliga alternativ skulle ha varit mindre effektiva och inte på samma sätt stärkt de underliggande förutsättningarna för att leverera resultat. Svagheterna i Moçambiques egna system och genomförandekapacitet medför interna risker, inklusive finansiella risker, vilka är medel till höga. Dessa risker har minskat över tiden och hanteras genom pågående reformer, åtagande om nya reformer, uppföljning, dialog och omfattande program för att stärka den moçambikiska statens genomförandekapacitet via Sverige och andra utevcklingspartners. Särskilda så kallade kompletterande åtgärder för att hantera riskerna avtalas separat, men anses ändå utgöra en del av GBS-ansatsen. Bland de kapacitetsutvecklande och riskreducerande åtgärderna ingår bland annat stöd från Sverige till moçambiques skatteförvaltning, statistikmyndighet, intern- och externrevisionen samt stöd till civlsamhällets kapacitet att utkräva ansvar och delta i budgetprocessen. Andra utvecklingspartners stödjer t ex upphandlingsområdet och andra delar av systemet för offentlig finansiell styrning (en översikt ges i Annex IV till beredningen).

Dialogen är en viktig del av insatsen och tre dialogmål har identifierats: 

- Ökad debatt om kopplingen mellan budgetens allokering och resultat för fattiga män, kvinnor, pojkar och flickor med särskilt fokus på kvinnor som utvecklingsaktörer länkat till användningen av budgetresurser;

-  Ökad transparens vad gäller intäkter och utgifter, särskilt gällande statliga företag och partnerskap, samt implementering av den nya lagstiftningen om tillgång till information;

- Effektivare budgetstödsmekanism/G19 samarbete genom den pågående reformen av resultatramverk (PAF) och samförståndsavtal (MoU)

De externa riskerna bedöms vara medel till höga. GBS-ramverket i Moçambique utgör en unik plattform för dialog om åtgärder för att minska externa risker, men dessa risker kan ändå endast delvis hanteras inom ramen för insatsen. Om de skulle falla ut fastställer ramverket för GBS (Memorandum of Understanding) och insatsavtalet  mekanismer för hur detta ska hanteras. Mekanismerna innefattar såväl dialog om åtgärder som en process för att avsluta insatsen om de grundläggande förutsättningarna inte längre uppfylls och den moçambikiska regeringens åtgärder skulle anses otillräckliga (se vidare den sammanfattade riskbedömningen nedan).

De grundläggande förutsättningarna för GBS har bedömts enligt Sidas särskilda riktlinjer, vilka anger att styrkor och svagheter, den nuvarande situationen, trender och förväntad utveckling ska vägas samman med reformansträngningar och möjligheterna för GBS att bidra till en positiv utveckling. Utvecklingen under 2013-14 var negativ på flera områden, men de åtgärder som hittills vidtagits för att stävja denna negativa utveckling bedöms som tillräckliga och signalerna från den nya regeringen är hittills positiva. Slutsatsen är därmed att de grundläggande förutsättningarna är uppfyllda (se Annex II till Beredning av Insats). Risken för negativa händelser är dock betydande och bedömningen av de grundläggande förutsättningarna kommer att uppdateras kontinuerligt. I linje med tidigare erfarenheter blir det då centralt att bedöma såväl händelsernas påverkan på de grundläggande förutsättningarna som de svar de ger upphov till. Riskerna hanteras genom att ambassaden tillsammans med övriga GBS-givare konstant följer utvecklingen genom den etablerade mekanismen för uppföljning av de grundläggande förutsättningarna (se annex I till beslutet), där ambassadörerna innehar det yttersta ansvaret och en särskild arbetsgrupp rapporterar till dem varje kvartal. Sida kommer även att göra en fördjupad bedömning av huruvida de grundläggande förutsättningarna är uppfyllda innan beslut fattas om utbetalning. 

Beredningen av GBS 2014-15 har uppdaterats inför beslut om 2016. Den följer Sidas reviderade regelverk och process för insatshantering samt enligt de särskilda anvisningarna för GBS. Eftersom de särskilda anvisningarna för GBS delvis sammanfaller men också går utöver de krav som insatshanteringsregeln och insatshanteringssystemet ställer på insatsen, och eftersom anpassningar till GBS ej gjorts i det senare, återfinns delar av beredningen i kompletterande bilagor. Hänvisningar har gjorts på ett systematiskt sätt för att underlätta förståelsen. Följande avsteg och avvikelser från mallarna i insatshanteringssystemet bör noteras:

I. Relevansbedömningen inkluderar den bedömning av de grundläggande förutsättningarna för GBS som de särskilda GBS anvisningarna stipulerar (Annex II till Beredning av Insats) 

II. Frågorna om kapacitet och internkontroll i Beredning av insats, kompletteras med en bedömning av systemet för offentlig finansiell styrning i Annex II. Denna bedömning görs utifrån en sammanvägd bedömning av offentliga finansiella styrsystemets (OFS) svagheter och styrkor, i beaktande av trender och pågående reformer samt huruvida GBS kan bidra till en positiv utveckling av dessa system. Denna bedömning ersätter svaret på fråga 6.2.1.d avseende finansiell kontroll.

III. Riskregistret fångar inte upp alla de interna risker relaterade till offentlig finansiell styrning som Sida ska bedöma enligt de särskilda anvisningarna för GBS. Bedömning av finansiella (fiduciära) risker samt hanteringen av dessa redovisas därför i bilaga III till Beredning av insats.

IV. I juni 2015 ska budgetstödsgivarna sina åtaganden för 2016.  De resultat som ligger till grund för åtagandet till statdsbudgeten 2016  fastställdes vid den årliga genomgången av resultaten för 2014, vilken ägde rum i april 2015. Baserat på dessa resultat, vilka redovisas i annex I till Beredning av Insats, och på bedömningen av de grundläggande förutsättningarna i Annex II, inkluderas även bemyndigande om  åtagande om utbetalning för 2016 i beslutet.

Vidare har GBS-avtal 2014-15 uppdaterats för 2016. Avtalet har tagits fram i samråd med JUR med beaktande av anvisningarna för GBS. Regelkraven 2.8.1 - 2.8.14 efterlevs så långt som möjligt genom avtalet. I följande fall förutsätter dock GBS motiverade avsteg från insatshanteringsregeln, vilka härmed också omfattas av detta insatsbeslut:

(i) Mot bakgrund av att identifierade riskreducerande åtgärder handlar om GBS-dialog
och relaterad styrning i överenskomna fora, om politiskt påverkansarbete och om kompletterande stöd, till exempel till revisionsmyndigheten och reformer för offentlig finansiell styrning, som avtalas om i annan ordning, kan inte riskreducerande åtgärder omfattas av det specifika GBS avtalet på ett meningsfullt sätt;

(ii) Mocambique skall föra räkenskaper över eventuella räntor från det särskilda GBS-kontot dit medlen överförs. Eventuella ränteintäkter går in i statsbudgeten (jmf 2.8.5 och 2.8.8).

(iii) Valet av den externa revisorn, (Tribunal Administrativo, TA), ska inte godkännas av Sida eftersom dess funktion är grundlagsfäst (jmf 2.8.11). Givet att TA reviderar i enlighet med Moçambiques revisionslagstiftning som beslutats av parlamentet kan inte heller Sida godkänna uppdragsbeskrivningarna för den årliga revisionen av samtliga offentliga konton (jmf skall krav i mallen för bilateralt avtal, artikel 14);

(iv) Mocambiques statsbudget kan inte bifogas givet att sådana bilagor skulle bli alltför omfattande (jmf 2.8.14). Budgeten för 2016 beslutas dessutom inte förrän under hösten 2015. The intervention supports the implementation of Mozambique’s national development plan. The present plan, the PARP, which is in place until December 2015, has as its overall objective “to reduce consumption poverty from 54.7 to 42% by 2015”. This objective will be updated, based on the new government’s priorities for the next five years as well as new poverty data from the on-going household survey. The new five-year program,recently approved by parliament, provides an indication of continued focus on critical development. Its overall objective is “ to improve the living conditions of he Mozambican people, increasing jobs, productivity and competitiveness and creating wealth with inclusive development, in an environment of peace and security”.