제목: 한국경제 회복의 마지막기회, 지방분권
카테고리: 정치개혁
청원기간: 2019-01-26 ~ 2019-02-25
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1, 내수경제 향상은 지방분권만이 할 수 있다 미국의 거대 IT벤처기업들에 비하면 아무것도 아니지만 그래도 우리나라 안에서 보면 불과 20년 전만 하더라도 지금처럼 많은 외식 가맹업체들이 전국구로 많이 유명해졌거나 새로 창업하여 크게 성장한 기업들이 많다. 대표적으로는 호식이 치킨/교촌치킨/설빙/신전떡볶이/이디야 커피/명랑핫도그/삼송빵집 등이 있다. 그런데 방금 서술한 이들 기업에는 하나같이 공통점이 있다. 바로 대구나 부산 등 지방에서 창업하여 전국구로 유명해진 기업들이다. 특히 이러한 기업들이 창업하였던 대구와 부산의 경우 서울과 거리감 때문에 수도권의 재벌기업들이 쉽게 진출하지 못하였으며, 많은 인구수 덕분에 지역 자체의 새로운 내수시장이 탄생할 수 있게 되었다. 반면, 수도권의 경우 많은 인구에 비해 내수시장이 크게 활발하지 못하고 신생기업들의 탄생이 적은 것일까? 이 조그마한 현상을 파고 들어가다 보면 수도권 집중화의 가장 큰 단점을 볼 수 있다. 수도권은 인구나 인프라공급 대비 공간이 너무 포화적인 탓에 경쟁이 심하고 교통난이나 주택난으로 인한 물가나 생활비용이 너무 높아 내수시장에 돈이 쉽게 순환할 수 없으며, 한정적인 공간에 사람이 몰리고 경쟁이 치열하다 보니 빈부격차는 더욱 심해지고, 재벌이나 건물주등 특정 소수에게만 부가 쏠리고, 기회가 독점되는 상황이 반복된다. 이러다보니 수도권에는 새로 창조적인 생산 활동들이 더욱 제약을 받게 된다. 하지만 더 문제인 것은 중앙정부와 재벌들과 정치인들은 자신들의 영역인 수도권을 자꾸 넓혀가고 있다는 것이다. 대표적인 사례로 충청도의 경우 사실상 수도권과 같은 생활권에 있으며 수도권과 함께 계속 중앙정부나 재벌들이 제공하는 인프라가 지속적으로 공급되고 있다. 또한 부산과 대구 등 지역 자체내수시장이 형성되었던 곳까지 수도권의 시장 성장 한계를 극복하기 위해 진출하고 있으며, 지방의 소상공인들의 밥그릇을 빼앗고 있으며, 지역에서 벌어 간 돈을 다시 수도권으로 흡수하는 빨대 역활을 하여 지방에 돈이 제대로 돌지 못하게 한다. 대표적인 사례로 롯데그룹은 부산에서만 매년 10조원 가까운 영업이익을 백화점 등을 통해서 발생시키지만, 정작 지역에는 자체법인 조차도 없어 세금납부나 예금활동 및 투자는 계속 서울에서 이뤄지게 된다. 이러다 보니 자체적으로 지역경제권을 갖춘 영남권의 경우 인프라가 재 때 공급되지 못하고, 사람과 자본, 기업들이 수도권이나 충청권으로 빠져나가면서 엄청난 쇠락의 길을 걷고 있는데 부산의 경우 매년 3만명, 대구의 경우 매년 2만명, 울산과 경남의 경우 각각 1만명 대의 인구가 순유출되고 있으며, 이들 대부분이 젊은층이라서 지역의 미래를 더욱 암울하게 만들고 있으며 특히 부산의 경우 세계 100만명이상 대도시 가운데서 가장 높은 인구감소율을 보이고 있는데 2000년도 당시 부산의 인구는 400만명으로 정점을 찍었으나 현재는 340만명대 보다 더 적은 인구수를 갖고 있으며 불과 20년 사이에 전쟁 같은 특수상황이 벌어진 것도 아닌데 60만명의 인구가 감소되었으며 주변 대구, 울산, 경북, 경남의 지자체들 역시 상황은 비슷하다. 또한 중앙정부는 지방분권을 한다는 핑계로 강원영서나 충청권등지로 수도권의 공간영역을 넓히고, 인프라 공급을 집중시키고 있으며, 중앙정부가 전권을 갖는 비효율적 지방기초자치제도로 인하여 지방과 수도권 등 모든 지역에게 피해를 주는 비효율적인 행정시스템이 만들어졌고, 오히려 수도권의 영역을 충청권이나 강원영서로 확장시키는데 크게 기여한 수도권규제 때문에 수도권 주민들에게 수도권 대 지방 지역갈등을 유발하면서도 결국은 수도권은 더욱 커지고, 영호남 지방 같은 서울과 거리가 있는 지역들은 자꾸 쇠락하게 만드는 정책을 펼치고 있으며 정작 수도권 규제와 동시에 인프라는 계속 수도권에 과잉공급하면서 지방의 기업들과 인력이 수도권으로 유출되는 현상이 반복되어지는데 대표적인 사례가 판교테크노밸리로 본사와 연구기관을 이전한 현대중공업/삼성중공업이나, 마곡첨단산단으로 본사와 연구기관을 이주한 넥센타이어등 이 있다. 또한 수도권의 경우 향후 착공될 3기신도시를 비롯하여 여러 군데에 중앙정부 주도 첨단업무산단이 공급될 예정이지만, 중공업 불황으로 어려움을 겪고 있는 지방에는 이러한 인프라 공급이 단 한건도 없었으며, 향후 3기신도시를 비롯한 수도권의 첨단업무산단의 건설은 지방의 기업들과 인력들을 더욱 수도권으로 유출시킬 것이다. 그럼 독일이나 미국, 영국, 스위스 같은 지방 연방제 개념이 국내에 도입하게 되면 우리 내수시장은 어떻게 될까? 우선 수도권은 한정된 공간에 인구가 분산되면서 자연스레 집값이나 물가 등 생활비용이 감소되어 그때동안 부동산이나 은행대출에 몰려있었던 자금들이 내수 소비시장 같은 실물경제로 옮겨와서 내수산업이 활발하게 되고, 사회 전체적으로 인구분산과 내수시장 활성화로 기회의 폭이 더 넓어져서 창업이나 벤처기업 등 새로운 것을 창조하는 생산활동의 시도 역시 더욱 높아질 것이다. 또한 지방은 자체적인 내수시장을 견고히 갖게 되어 국가 전체적으로 내수 시장이 더욱 커질것이며, 내수시장의 향상과 인프라의 균형공급으로 지방 역시 벤처나 창업같이 새로운 것을 창조하는 생산활동의 기회가 더욱 커질 것이며, 이러한 벤처/창업의 기회 확산은 우리 경제가 새로운 산업들을 빨리 접하게 되며, 지방 각각의 내수시장들의 기업들 사이에서 벌어지는 선의의 경쟁은 우리 수출시장의 해외 경쟁력 향상에 크게 도움이 될 것이다. 2, 4차 산업혁명 시장육성은 지방분권만이 가능하다. 필자는 2015년 필자의 블로그에 “지금 부산지역경제 위기가 미래의 대한민국 경제위기의 축소판이다” 글을 게시한 적이 있다. 내용을 요약해서 설명하자면 부산의 경우 과거 90년대만 해도 신발과 고무 섬유 등 경공업 산업에 의존하고 있었는데 90년대 이후 중국이 본격적인 시장개방을 하면서 부산의 경공업 제품들이 가격으로는 중국 등 당시 개발도상국들에게 밀리고, 디자인이나 품질은 유럽이나 일본 미국 등 선진국에게 밀리면서 지역의 주력 산업인 경공업이 샌드위치 신세가 되면서 지역 경제의 몰락이 시작되었고, 중앙정부는 산단이나 도로 등 인프라공급을 재때에 공급하지 못하면서 경공업을 대신할 새로운 주력산업 육성에 실패하였다는 예시를 들면서 현재 대한민국 전체의 주력산업인 반도체, 가전, 자동차, 철강 등이 과거 부산의 주력산업들과 비슷한 샌드위치 신세에 놓였으며 새로운 주력산업 발굴은 벤처나 창업같은 새로운 것을 만들어내는 창조활동들이 각종 규제나 정부의 관련 인프라 공급 부족으로 제한을 받으면서 90년대 부산의 상공업계와 마찬가지로 신산업 육성을 제대로 하지 못하고 있다는 내용이였다. 이후 실제로 부산시에서는 주력산업이였던 경공업이 부진해지자 해운/물류/영화/금융등 신산업을 육성하려는 시도가 있었고, 그 결과로 벡스코의 지스타같은 세계적인 전시행사와 부산국제영화제 등 성공적인 사업들을 많이 발굴하였지만 중앙정부의 규제와 독점적인 권한으로 90년대부터 현재까지 부산의 지역경제는 쇠락의 길을 걷고 있다. 만약 우리나라가 과거 90년대부터 선진국들과 같은 연방제를 도입하여 지방분권의 길을 걸었다면 어떻게 되었을까? 중앙정부의 권한을 지방정부가 가졌다면 특히 90년대부터 경제가 쇠락하여 조건이 절박한 부산시가 가졌더라면 지금보다 더 많은 산업분야에서 규제가 사라지고, 새로운 제도들이 도입되었을 것이며, 과거 부산시의 이러한 경험은 지금 한국경제 전체가 겪고있는 구조적 문제에 관한 해법이나 새로운 주력산업 육성 해법들은 이미 부산시에서 발굴이 되고 실현화가 되어 다른 지역들 역시 지금 한국 경제가 겪고있는 산업구조의 변화나 경제구조의 문제들을 겪고 있지 않았을수도 있다. 또한 부산과 같이 90년대 경공업 산업 부진으로 어려움을 겪은 대구/경남 등 다른 지자체들과 정책을 가지고 서로서로 지자체들끼리 기업유치를 위해 경쟁을 하게 되면서 98년도 IMF이후부터 20년 동안 경제위기 재발 방지책으로 역대 정부들이 이름만 바꾸어서 주장한 신산업육성정책 및 불필요한 규제 해제는 금방 사라졌을 것이며, 아까 말한바와 같이 지자체들끼리 기업유치 및 인구성장을 위해 서로 정책을 가지고 경쟁을 하면서 더욱 좋은 벤처/창업 정책들이 발굴되어 신산업을 기반으로 한 수많은 벤처기업들이 탄생되어 “재벌”과 같은 한국 고유의 시장질서 문제 역시 자연스럽게 해결되었을 것이다. 또한 서울에서 발굴하지 못하는 새로운 지역 고유의 산업을 발굴 할 수도 있는데 대표적인 사례로 부산의 경우 울산과 함께 한반도에서 유일하게 기간항로가 지나는 곳으로 해상교통에 아주 유력한 입지 중 하나이며 중앙정부에서 부산항의 수출입화물 독점을 막기 위해 평택항이나 광양항, 인천공항등 새로운 물류시설들을 만들어도 지리적 이점 때문에 현재도 국내 수출입 화물의 90%를 넘게 차지할 정도로 전국 유일무이하게 해운업이 발달한 곳이지만 중앙정부의 해양정책 무관심으로 인하여 처리하는 화물양이나 지리적 이점에 비하여 해운업이 많은 부가가치나 고용 등을 발생시키지 못하고 있어서 과거 부산시에서는 해양수산부 부산유치, 혹은 지난 대선 당시 해양 정책 권한이라도 중앙정부인 해양수산부의 제한을 받지 않고 부산시에 권한을 넘겨달라는 의미에서 해양특별시라는 정책을 대선후보들에게 공약으로 내걸기까지 하였지만 모두 수포로 돌아갔으며, 해양산업의 성장은커녕 중앙정부의 무관심과 서울 재벌들의 묻지마 경영으로 인하여 세계 10대 해운사 중 하나인 한진해운이 파산한 사건이 발생하여 부산에서만 하청업체들까지 더하여 1만명의 정규직이 해고당하였으며, 부산뿐만 아니라 부산항을 통해 수출입하는 전국의 기업들이 물류비 상승으로 어려움을 겪었는데 만약 연방제와 같은 고도의 지방분권제도가 유지되었다면 이런 비극은 없었을 뿐더러 관련 산업이 더욱 성장하였을것이며, 부산항의 경쟁력 향상을 통해 전국의 수출입 기업들이 물류비 인하로 제품경쟁력을 갖추어 나갔을 것이다. 우리는 이미 4차 산업혁명을 비롯한 신산업들이 세계 여러나라에 비해 뒤처지고 있으며, 한국의 규제나 벤처조성환경이 정착되지 않아서 심지어 외국으로 떠나는 우리 벤처기업들도 많다. 지금이라도 4차 산업혁명을 선두하지는 않더라도 인공지능과 블록체인등 신기술등으로 인하여 특이점을 맞는 4차 산업혁명을 대비를 하기 위해서라도 연방제와 같은 고도의 지방분권제도가 필요하다. 3, 남북통일 시대를 대비하는 지방분권 우리는 일제강점기처럼 국토가 외세에 점령당하지 않는 한 언젠가는 통일이 될 것이다. 그게 흡수통일이던, 평화통일이던 방법에 따라서 달라지겠지만 통일은 이미 언젠가는 이뤄질 활동이다. 근데 통일에는 한가지 공통점이 있다. 통일에 방법은 다르더라도 연방제를 도입하여 기존 남북간 영토에 적용될 것이다. 이때 우리는 앞으로 맞이할 통일과 함께 찾아올 연방제에 얼만큼 알고 있고, 얼마큼 실무행정능력이 있는지 스스로 물어봐야 한다. 특히 남북간 연방제는 지금 기존 남한지역 내 연방제보다 더 고단할 것이다. 독일의 경우 서독영토만 관할했던 당시에도 연방제가 있었고, 그러한 연방제 경험을 동독에도 적용하였지만 엄청난 부작용으로 인한 사회적 손실이 발생하였다. 근데 지금 남한 영토만 통치하는데 연방제와 같은 고도의 지방분권을 하지 않는 대한민국 정부는 어떻게 북한영토에 연방제를 도입할 것인가에 대한 물음이 생길 수밖에 없다. 특히 북한지역에 적용할 연방제는 남한지역 내에서 실시하는 연방제보다 더 힘들 것이다. 독일의 사례가 있다하더라도 독일과 우리나라는 정서나 사회문화, 지리 등이 크게 달라서 북한에 바로 적용하기는 힘들 것이다. 또한 지금 남한 내에서도 70년대 경제성장 이후 발생한 영호남 지역갈등이나 도시 농촌 간 지역갈등, 수도권과 지방의 지역갈등으로 인하여 사회적 파장이 지금까지 이어져오고 있는데 과거 조선시대부터 있었던 평안도 지방과 기호지방(서울,경기,충청)간의 뿌리 깊은 지역갈등은 어찌 해결할 것이며, 현재 영호남 지역갈등보다 더 심한 북한의 평안도와 함경도의 지역갈등 역시 어찌 해결할 것이며 통일로 인하여 북한주민들이 받게 될 정치/경제/문화에 대한 혼선과 남북간 지역갈등은 어떻게 해결을 할 것인지 묻고 싶다. 이에 대한 해법은 단 하나이다. 우선 남한 안에서라도 전체지역이 아닌 제주도와 부산같이 서울과 거리가 멀고 지방분권을 원하는 지자체부터 연방제를 도입하면서 중앙정부는 지방에 대한 효율적인 유지 체재를 배워야 할 것이며, 향후 남북 통일시 불가피한 연방제 도입 때도 혼란은 있겠지만 혼란을 빨리 줄어들게 하는 행정체제를 실무로 익혀야 할 것이다. 4, 대한민국 정부의 불합리한 정치제도를 개선할 지방분권 필자가 서술한 바와 같이 대한민국의 지방행정은 불합리하고 비효율적인 그 자체다. 그렇다면 중앙정부 자체의 정치구조는 어떠할까? 많은 이들이 공감 할 터이지만 비효율적이고 불합리한 부분들이 많다. 우선 지방의 입장에서 서술해보면 바로 옆나라 일본에도 있는 지방정당이 우리나라 국회에는 없다. 그러다 보니 상당수 지방에 지역구를 둔 국회의원들은 당에서 무투표공천을 받은 낙하산 인사들이 내려와서 심지어 서울에 거주를 하고, 의원사무실의 대부분 업무조차 국회에서 처리를 한 채 선거기간이나 지역구에 큰 행사가 있으면 방문을 한다. 특히 이러한 현상은 지역감정과 정치지지 세력이 70년대부터 일치 하게 된 영호남 지역들이 가장 심한데 특히 이들은 수도권과 거리감도 크다 보니 중앙정부의 관심이나 인프라 공급이 적을 수 받게 없게 되고, 그나마 민주주의를 통한 지역민들의 의사요구행위 중 하나인 국회의원 선거역시 지역구에 거주하지도 않고 지역구 현안에는 관심이 없는 채 오직 중앙정치에서 밥그릇싸움 하기에만 바쁜 국회의원들의 무관심속에 지방민들의 권리마저 훼손되고 있지만 지방 시민단체들을 제외한 그 누구도 이 문제를 지적하는 사람이 거의 없다. 그나마 이들이 지방분권이 목적이라고 만들어놓은 기초의회들은 그들만의 리그를 만들었으며, 광역 지자체 속에 있는 시군구 기초의회들을 보면 사공이 많으면 배가 산으로 간다는 속담이 절실히 느껴질 정도로 일치가 되지 못하여 지역성장에 방해만 되고 있다. 또한 중앙정부 자체적으로 지배체재에 관한 문제를 지적해보면 국회의원들 한 명당 평균 200여건이 넘는 수많은 법안들을 통과시켜야 하고 때로는 법안들이 실용적인 관점이 아닌 정치이념적인 관점으로 생산되고 처리되어 사회발전을 저해시키고 있으며 정치이념 갈등으로 인한 사회적 손실 역시 크다. 대통령제도 역시 권한이 너무 크다보니 레임덕이라고 불리는 임기 말기때의 무기력감이 매우 크며, 최순실 국정농단 사건과 같은 큰 국정농단이나 국민적 피해가 한 사람의 판단에 좌지우지 된다. 하지만 지방분권이 이 나라에서 제대로 이뤄지지 못한 가장 큰 이유는 중앙정부 기득권 세력들의 권력욕에 의한 것으로 그나마 이들이 주장한 지방분권제도 역시 기초지자체나 기초의회, 수도권규제 같이 오히려 수도권의 성장과 기득권 세력의 성장을 키우고, 지방발전을 더 저해시키는 요인들로 자리잡았다. 하지만 지금 중앙정부의 기능과 제도는 무기력적이고, 비효율/ 비합리적인데다가 그에 대한 결과로 사회에서 여러 부작용이 발생되어 빈부격차와 같은 갈등과 혐오를 키우고, 중앙정부의 체재를 유지하는데 방해만 되고 있다는 사실을 중앙정부 관계자들은 알아야 한다. 5, 어떻게 지방분권을 이룰 것인가? 우선 과거 이회창 대선후보가 주장한 전국팔도 전체의 연방제 도입은 아닐지라도 부산이나 제주같이 서울과 거리감이 어느 정도 있고, 지방분권을 원하는 지자체에 한하여 다른 선거기간에 주민투표를 하여 통과된 지역만이 연방제를 도입할 수 있게 하여야 한다. 우선 화폐발행과 같은 재정정책이나 군사, 외교, 법(법원/검찰)등 특수한 부분을 제외한 모든 분야에서 광역지자체가 자치권을 이루는 것이 우리나라 기준으로 가장 옳은 연방제도가 아닌가 생각된다. 특히 과거 김태호 경남도지사가 도지사 재임시절 당시 주장한 동남권(부울경) 초광역 행정기구 역시 어느 정도는 필자가 공감하는 바이다. 하지만 정치구조, 행정체계로 인해 쉽게 연방제를 도입하기도 어려운 부분이 있는 것은 사실인데 제주특별자치도 같은 광역특별자치행정기관의 권한을 더욱 넓혀서 최소한 국토부/ 산업자원부 /해양수산부/교육부/환경부의 권한만이라도 지방에 더 부여해서 현재의 국회의원 선거구나 중앙부처 들은 그대로 유지한 채 아까 말한 바와 같이 동남권(부산울산경남)이나 제주도 같이 서울과 거리적으로 먼 지자체들에게 부분적으로 적용하는 것 역시 가능하며 세금역시 현재 국세/지방세 형태로 나누는 것이 아닌 예시로 총 세수의 20%~25% 만큼은 중앙정부가 군사, 외교, 법, 경제 등에 관여하는 조건으로 나누어서 지방의 자치권 역시 더욱 확대하는 모습도 필요하며, 우리와 문화와 정서가 비슷한 중국에서 마카오나 홍콩에게 취하는 특별행정구역 제도 역시 부분적으로 도입할 필요가 있어 보인다.