제목: ‘남북정상간합의’에 대한 국회 비준 동의안 처리는 ‘헌법적 책무’
카테고리: 외교/통일/국방
청원기간: 2018-10-16 ~ 2018-11-15
참여인원: 4

‘남북정상간합의’에 대한 국회 비준 동의안 처리는 ‘헌법적 책무’ 홍원식 ‘민주평통’ 상임위원(법학박사, (사)피스코리아 이사장) ‘4·27 판문점 선언’의 국회 비준 동의 추진은 헌법과 국회를 무시한 반(反)헌법적 행위라는 주장들에 대해 국회와 정치권이 영합하는 것은 헌법 원리와 대법원 및 헌법재판소 판결의 본질에도 반한다. 그동안 ‘4·27 판문점 선언’이 국회 비준 동의 대상이 아니다 라는 주장을 해온 분들은 ‘선언’을 '성의 있는 이행을 상호 약속'하는 합의로 보고 법적 구속력이 없는 ‘공동성명’이나 '신사협정'에 불과하다는 것이 우리 대법원과 헌법재판소의 ‘일관된 입장’이라는 식의 논리를 펴왔다. 그렇다면 ‘9.19 평양정상회담’에서는 ‘선언’ 대신 ‘남북정상 합의서’라는 제목과 더불어 실질적으로 조약의 형식을 갖춘 내용을 담았어야 하는데, 이를 간과한 것은 중대한 실책이라 하지 않을 수 없다. 남북관계를 전공한 법률전문가들의 참여가 있었더라면 있을 수 없는 과오다. ‘6.15공동선언’과 ‘10.4정상선언’이 국회 동의를 받지 않아 이명박 정부와 박근혜 정부에서 사실상 사문화(死文化)되었던 교훈을 타산지석으로 삼았어야 하는데 이를 간과한 남북정상회담 준비 실무진의 책임이 없지 않은 것이다. 이로 인해 빚어진 ‘4.27 및 9.19 남북정상합의’에 대한 국회의 비준 동의안 처리와 관련한 찬반 논쟁으로 인해 소모되고 있는 민족역량과 국력유실을 생각하면 그 책임은 더욱 크다. 그럼에도 불구하고 ‘4.27 및 9.19 남북정상합의’에 대한 국회의 비준 동의안 처리는 법치주의적 의무로, 이를 국회가 장기간 방치하는 것은 헌법적 직무유기다. 먼저 국회비준 동의 불가론자들의 주장이 헌법원리와 판결취지에 맞지 않음을 논증하면 다음과 같다. 첫째, 불가론자들이 말하는 대법원 판결(1999.7.23. 선고, 98두14525)과 헌법재판소 판결(헌재 2000.7.20. 선고, 98헌바 63)은 ‘남북정상간 공동선언’의 헌법적 성격이 판결의 본질이 아님에도 불구하고 마치 남북합의서를 국회 비준 동의 대상으로 삼는 것이 위헌이라고 한 판결인 것처럼 주장하는 것은 위 판결들의 본말을 호도한 주장이다. 위 두 판결은 “남북 사이의 합의서는 남북관계가 '나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계'임을 전제로 채택한 합의문서로서, 국가 간의 조약 또는 이에 준하는 것으로 볼 수 없어 국내법과 동일한 효력이 인정되는 것도 아니다”라고 하고 있다. 위 논리는 ‘북한주민접촉승인제도(남북교류협력에관한법률 제9조 제3항/당시)’가 합헌임과 민간 차원의 대북지원을 위한 북한주민접촉신청을 불허한 것이 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이 아니다 라는 결정을 도출하는 과정에서 남북 간의 합의서의 법적 성격을 원론적으로 언급한 것에 불과한 것이다. 따라서 남북정상간의 합의서를 국회 비준 동의 대상으로 함이 위헌이라는 논지가 어느 곳에도 없는 이 두 판결을 근거로 ‘4.27 판문점선언’ 등을 국회 비준 동의 대상으로 삼는 것을 반헌법적 행위라는 주장을 펴는 것은 허위논리로, 전문적 법률지식이 없는 국민들에 대한 기망행위인 것이다. 둘째, 위 대법원 판결과 헌법재판소 결정이야말로 ‘남북정상간의 합의서’에 대한 국회 동의의 필요성을 반증한다는 점이다. 이 판결 취지를 문자적으로 해석한다면 ‘남북정상간 합의문(선언문) 자체만으로는 국내법적 효력이 없는 만큼 국회의 비준 동의안 처리 과정을 통해 비로소 국내법적 효력을 취득할 수 있다’는 유권해석이 된다. 조약과 마찬가지로 ‘남북정상간 합의서’를 국민의 대의기관인 국회가 법률안 제정 및 개정·폐지권 행사와 동일한 의결정족수로 비준 동의를 함으로서 ‘민주적 정당성’과 ‘합법성’이 부여되어 새로운 법률의 제정과 동일한 규범력(신법우선의 원칙)이 부여된다는 논리기반을 제공하고 있는 것이다. 비준 동의안을 가결하게 될 경우 법치주의원리에 입각하여 정권교체와 관계없이 국내법적 효력이 지속되게 되는 것이다. 반면 국회가 이를 부결시킬 경우 위 두 판결에 의거하여 국내법적 효력은 없는 선언문으로 남게 됨은 물론이다. 셋째, ‘4.27 및 9.19 남북공동선언’에 대한 국회 비준 동의 추진이 반헙법적이라고 주장하는 것은 헌법재판이 국민 일반의 정치적 의사(일반의사)에 의해 영향을 받는 ‘정치적 사법재판’의 성격을 내포하고 있음을 은닉한 잘못된 주장이다. 헌법재판소는 ‘복수노조금지’ ‘제3자 개입금지’ ‘간통죄’ 등에 대해서 초기에 합헌결정을 했다가 국민정서와 정치・사회적 환경 변화에 맞춰 위헌 결정을 한바 있다. 형사재판에서는 있을 수 없는 일이나 정치적 사법재판인 헌법재판에서는 충분히 가능한 일이다. 최근 남북정상회담 이후 주요 언론사 여론조사 결과 70% 이상의 국민들이 호의적 의사를 피력하고 있는 상황에서 ‘남북정상간 선언문(합의서)’에 대한 국회 비준 동의가 위헌인지 여부를 본질적 내용으로 한 판결을 헌법재판소가 하게 된다면 그 결과는 어떠할까? 20여 년 전 판결문들의 본말전도를 해가면서까지 ‘남북정상간의 합의서’에 대한 국회 비준 동의 처리를 위헌이라 주장하는 것은 헌재가 ‘정치적 사법기관’인 점을 간과했거나 이를 은닉한 허위주장에 불과하다. 남북 상생 협력은 ‘최상의 경제’요 ‘최고의 안보’ 넷째, 정치권의 일부 인사들이 “4.27 판문점 선언은 구체성, 상호성이 담겨 있지 않고, 남북 양 정상 간 선언적 의미가 주로 있는 것이니 지금은 국회 비준 대상이 아니다”는 논리를 펴고 있으나 이는 현대 실질적 법치주의 시스템에 입각해 보편화된 위임입법체계에 맞지 않은 주장이다. 선진 법치국가들의 경우도 의회가 입법을 한 수다한 법률들이 핵심적 골격만 갖춘 뒤 위임입법의 형태로 구체성을 보완하고 있는 것이 보편적인 추세이기 때문이다. 위임입법의 보편화 경향은 입법사항들은 세부화 되고 전문화 되는데 의원들의 전문성은 그에 미치지 못하는 현실을 반영한 것이다. 우리 국회도 예외가 아님은 국회의원들 자신이 잘 알고 있다. 따라서 ‘구체성’ 결함을 이유로 ‘4.27 판문점선언’에 대한 국회 동의를 유예하는 것은 온당치 않다. 다섯째, 헌법 제60조 제1항이 국회 동의를 요하는 조약에 관한 조항이다 보니, 국가 간의 조약이 아닌 ‘4.27판문점선언’ 등은 국회 동의를 받을 필요가 없는 것 아닌가? 라는 생각은 잘못된 것임을 인식하여야 한다. 헌법 제60조 제1항은 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 등 대통령의 중요 조약 체결·비준에 대해서 국회의 동의를 받도록 하고 있다. ‘조약’이라는 명칭 유무에 관계없이 그 내용이 헌법상 ‘예시’된 사항에 해당하면 국회는 필히 동의안을 처리해야만 하는 것이다. 이때 국회 동의가 갖는 헌법적 의미는 민주적 정당성과 합법성 부여를 통해 법치주의 시스템이 가동되도록 함에 있다. 국민의 중대한 재정적 부담은 물론 단계적 군축 등 주권의 제약에 관한 사항을 담고 있는 등 헌법 제60조 제1항 상의 주요한 내용들을 담고 있는 ‘4.27판문점선언’ 등에 대해 국회가 동의안을 신속히 처리하지 않는 것이 헌법 침훼인 이유가 여기에 있다. 결론적으로 국회는 헌법 제60조 1항과 '국회는 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 남북합의서 또는 입법사항에 관한 남북합의서의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다'고 규정한 남북관계 발전에 관한 법률' 제21조상의 법치주의적 책무를 조속히 이행함이 옳다할 것이다. 국회가 ‘4.27 판문점 선언’과 ‘9.19평양공동선언’에 대한 비준 동의안을 방치하는 것은 헌법과 법률 위반하는 행위로 엄밀히 말하면 ‘직무유기’다. 국민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 출동해야 할 경찰관이나 소방관이 출동을 하지 않거나 늑장 출동할 때 적용되는 ‘직무유기죄’ 보다 엄중한 반헌법, 반법치주의적 권한 불행사인 것이다. 그럼에도 불구하고 국가와 민족의 명운이 걸린 남북관계 및 통일을 정치논리와 정쟁의 도구로 폄훼하고 있는 국회에 ‘견제와 균형’이라는 권력분립의 원리가 적용되고 있지 않고 있다. 국민이 헌법적 직무수행을 현저히 게을리 한 국회의원들에 대한 향후 정치적 심판을 압박해야 한다. 국민은 국회 존재의 헌법적 기반인 대한민국의 주권자일 뿐만 아니라 최후 최종적 헌법질서 수호자이기 때문이다. 대한민국임시정부 김구 주석이 해방 정국 하에서 전국을 순회하며 “어떠한 사상이나 이념도 남북동포간의 화해와 협력보다 우선할 수는 없다. 그러한 측면에서 통일을 위한 노력은 새로운 독립운동이다”라고 호소했던 유훈을 정치권과 국민들이 깊이 되새기며, 한민족과 한반도가 인류행복과 세계평화를 선도할 수 있는 천부적 기회를 유실하는 일이 없도록 대동단결하기를 바라는 마음 간절하다. 최적의 시점을 놓치지 않고 남북간 평화와 상생협력을 하는 것이야말로 국민들의 헌법상 행복추구권과 인간다운 생활권의 안정적 보장을 담보해 줄 수 있는 ‘최상의 경제’요 ‘최고의 안보’이기 때문이다.