امکان‌سنجی قانونی تصویب آیین‌نامه داخلی اختصاصی توسط شوراهای شهر

یکی از موارد مناقشه‌برانگیز در خصوص اختیارات شوراهای پایه (شورای شهر و شورای روستا) امکان تدوین آیین‌نامه داخلی، با وجود آیین‌نامه‌های مصوب شورای عالی استان‌ها و آیین‌نامه داخلی مصوب هیأت وزیران است. اهمیت ماجرا از آن‌روست که این آیین‌نامه‌های مصوب، بدون درنظر گرفتن جمعیت، مساحت، ویژگی‌های کالبدی، مناسبات محلی و... برای همه شهرها، متنی واحد را درنظر گرفته و به طور مثال، تفاوتی در ساختار، بین شهرهای زیر 50 هزار نفر با شهری مانند تهران با حدود 13 میلیون نفر قائل نشده است، در صورتی که الگوی عمل بر اساس هر کدام از متغیرها تفاوت‌هایی خواهد داشت که اگر مورد توجه قرار نگیرد، هم دور از فرض حکیم بودن قانون‌گذار است و هم موجب اختلال در حسن اجرای امور خواهد بود.بر این اساس، متن موجود با توجه به متون حقوقی (قوانین و مقررات)، آرای صادره از جانب محاکم صالحه و رویه‌های جاری به امکان‌سنجی قانونی تصویب آیین‌نامه داخلی اختصاصی توسط شوراهای شهر می‌پردازد.1- متون حقوقی:در این بخش، پیش از هر چیز باید در خصوص جایگاه شوراهای اسلامی به تعیین موضع پرداخت. بر اساس اصول مختلف قانون اساسی از جمله اصول ششم[1]و هفتم[2]، شوراهای اسلامی نهاد مبتنی بر «عدم‌تمرکز جغرافیایی[3]» است که جزء «ارکان تصمیم‌گیری» و «اداره کشور» قلمداد شده، به استناد انتهای اصل دوازده[4]حق وضع مقررات محلی داشته و طبق اصل یکصد و سه «استانداران‏، فرمانداران‏، بخشداران‏ و سایر مقامات‏ کشوری‏ که‏ از طرف‏ دولت‏ تعیین‏ می‏‌شوند در حدود اختیارات‏ شوراها ملزم‏ به‏ رعایت‏ تصمیمات‏ آنها هستند.»با توجه به این اصول، روح حاکم بر فصل هفتم قانون اساسی (فصل اختصاصی شوراها) و بالاخص اصل یکصد[5]، می‌توان مدعی نوعی استقلال برای این نهاد شد و ساختارهای نظارتی بر آن از جانب قوه مجریه را، نه مبتنی بر الگوی «درونی و سلسه‌مراتبی»[6]، بلکه از منظر الگوی «قیمومیتی»[7]عنوان کرد.این ساختار شامل سه دسته شورا بدین شرح است: 1- پایه (شورای شهر و روستا)، 2- منطقه‌ای (بخش، شهرستان و استان) و 3- ملی (شورای عالی استان‌ها). سند تأسیس این شوراها قانون اساسی بوده (اصل یکصد) و شرح وظایف آن‌ها، فارغ از مواردی که به صورت صریح در قانون اساسی ذکر شده (مانند اصول 101 و 102)؛ مبتنی بر قوانین عادی (مصوب مجلس) است (بر اساس اصل یکصد). بر این اساس، قانون مرتبط به این ساختار، «قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵» بوده که با اصلاحات بعدی آن مناط اعتبار بوده و سایر موارد مرتبط منبعث از آن است. پس برای امکان‌سنجی تصویب آیین‌نامه داخلی توسط هر یک از شوراها لاجرم باید به تفسیر موارد مرتبط در این قانون و آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و... تصویب شده به واسطه آن پرداخت.1-1 رویکرد قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران نسبت به آیین‌نامه داخلیدر این قانون، در خصوص شیوه اداره شورای شهر، بند 9 ماده 88 موجود بوده که در مقام بیان وظایف شورای عالی استان‌ها بیان می‌کند: «‎‎‎‎‎‎‎‎۹ـ آیین‌نامه سازمانی،‌ تشکیلاتی و تعداد و نحوه تشکیل جلسات شوراها و ‌امور ‌مالی دبیرخانه کلیه شوراها و تعداد کارکنان آن‌ها و هزینه‌های مربوط و هرگونه پرداختی به اعضای شوراها توسط شورای عالی استان‌ها تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. به‌کارگیری کارکنان و هرگونه پرداختی خارج از این آیین‌نامه ممنوع می‌باشد.» با دقت به این بند می‌توان به طور متیقن گفت، تصمیم‌گیری در خصوص به‌کارگیری کارکنان (به هر صورت) و هچنین پرداخت دستمزد (به هر نحو) خارج از مجاری آیین‌نامه مربوطه مصوب شورای عالی استان‌ها (و مورد تأیید هیأت وزیران) غیرمعتبر خواهد بود.حال با توجه به انحصاری کردن احکام مربوط به بکارگیری و پرداخت به آیین‌نامه شورای عالی، آیا می‌توان این حکم را به سایر آیین‌نامه‌ها هم تسری داد؟ به نظر می‌رسد این تسری دور از فرض حکیم بودن قانون‌گذار بوده و وجود این تسری، با توجه به ذکر دو مورد به صورت صریح، محل بحث است؛ به عبارت دیگر می‌توان مدعی بود «آیین‌نامه سازمانی»، «آیین‌نامه تشکیلاتی» و «آیین‌نامه تعداد و نحوه تشکیل جلسات» اگر موجب بار مالی برای شورا یا نیازمندی به به‌کارگیری نیروی جدید نباشد، با درنظرگرفت آیین‌نامه مالی، امکان بومی‌سازی آن توسط هر یک از شوراها وجود دارد. البته باید توجه داشت وظیفه تهیه این آیین‌نامه‌ها بر عهده شورای عالی استان‌هاست و هر یکی از شوراهای پایین‌دست می‌توانند مستقیماً، بدون هیچ مصوبه جدیدی، به این آیین‌نامه‌ها عمل کنند، اما در صورت اراده برای انجام تنقیح، یا منطبق کردن این ‌آیین‌نامه‌ها با شرایط آن شورا و یا وضع احکام تکمیلی در این راستا، به جز در مورد استثناء ذکر شده، ممنوعیتی برای شوراها قابل کشف نیست.2-1 «آیین‌نامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها» مصوب سال 1378 هیأت وزیرانماده پایانی این مصوبه (ماده 27) در خصوص آیین‌نامه بیان می‌کند: «به منظور اجرای هماهنگ قانون شوراهای اسلامی کشور در کلیه شهرها، وزارت کشور مسئول آموزش‌های لازم اعضای شوراها و نیز مجریان‌قانون مذکور بوده و نیز موظف است آیین‌نامه‌های اجرایی مورد نیاز را تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران برای اجراء ابلاغ نماید.» (باید جمع ما امکن کرد، پس منظور از آیین‌نامه اجرایی در اینجا، آیین‌های ذکر شده در قانون که وظیفه شورای عالی و هیأت دولت است، نیست)3-1 «آیین‌نامه‌ داخلی شورای اسلامی شهر» تهیه شده توسط شورای عالی استان‌ها و مصوب سال 1384 هیأت وزیران(این 25 ماده بسیار اجمالی بوده و خود این اجمال نشان دهنده وجود نوعی منطقه‌الفراغ در کنار احکام الزامی است)ماده پایانی این آیین‌نامه (ماده 25)، نحوه اداره جلسات‌، رای گیری و بررسی پیشنهادهای واصل شده بر اساس دستورالعملی‌است که به تصویب شورای عالی استان‌ها می‌رسد.[1] اصل ‏ششم: در جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ امور کشور باید به‏ اتکاء آراء عمومی‏ اداره‏ شود از راه‏ انتخابات‏: انتخاب‏ رئیس‏ جمهور، نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏، اعضاء‏ شوراها و نظایر اینها، یا از راه‏ همه‏ پرسی‏ در مواردی‏ که‏ در اصول‏ دیگر این‏ قانون‏ معین‏ می‏‌گردد.[2] اصل‏ هفتم: طبق‏ دستور قرآن‏ کریم‏: "و امرهم‏ شوری‏ بینهم‏" و "شاورهم‏ فی‏ الامر" شوراها، مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏، شورای‏ استان‏، شهرستان‏، شهر، محل‏، بخش‏، روستا و نظایر اینها از ارکان‏ تصمیم‏ گیری‏ و اداره‏ امور کشورند. موارد، طرز تشکیل‏ و حدود اختیارات‏ و وظایف‏ شوراها را این‏ قانون‏ و قوانین‏ ناشی‏ از آن‏ معین‏ می‏‌کند.[3] در خصوص تصمیمات و اجرای آن‌ها در ساحت یک کشور، رویکردهای متفاوتی وجود دارد. به صورت کلی می‌توان این رویکرد را در چهار ساختار «متمرکز» (همه تصمیمات در مرکز گرفته شده و همه مناطق موظف اجرای آن هستند؛ مانند اصول حاکم بر ساختارهای نظامی)، «عدم تراکم»، (نمایندگی‌های ساختار مرکزی در مناطق به نمایندگی از ساختار مرکزی به تصمیم‌گیری می‌پردازند، از مرکز شخصیت حقوقی مستقل نداشته و مرکز بر این تصمیمات نظارت سلسله‌مراتبی دارد؛ مانند جایگاه استانداری در هر استان)، «عدم تمرکز»، (نهادهایی دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند که ساختار مرکزی بر آن‌ها صرفاً نظارت قیمومیتی دارد و در پهنه یک کشور، به استنثناء امور امنیتی، قضائی و سیاسی، در سایر امور دیگر امکان تصمیم‌گیری و اجرا دارند. این نهادها یا به اعتبار تخصص خود از این حق برخوردار می‌شوند (مانند دانشگاه‌ها، سازمان‌های تخصصی مانند سازمان انرژی اتمی و...) که به عنوان نهاد «عدم تمرکز فنی» نام گرفته یا بر اساس اعتبار جغرافیایی (مانند شوراهای اسلامی شهر و روستا) که با عنوان «عدم تمرکز جغرافیایی» شناسایی می‌شود.) و فدرال و ایالتی (نه تنها همه خصوصیات عدم‎ترمکز را داراست بلکه در خصوص امور سیاسی، امنیتی، قضائی و سیاسی نیز تصمیم‌گیریی می‌کنند و برخلاف ساختار عدم تمرکز که اصل بر ساختار مرکزی است و استثناء نهادهای مبتنی بر عدم تمرکز، در این ساختار اصل بر نهاد ایالتی است و اسثتناء ساختار مرکزی)[4] بخش انتهایی اصل دوازدهم: ...و در هر منطقه‏ای‏ که‏ پیروان‏ هر یک‏ از این‏ مذاهب‏ اکثریت‏ داشته‏ باشند، مقررات‏ محلی‏ در حدود اختیارات‏ شوراها بر طبق‏ آن‏ مذهب‏ خواهد بود، با حفظ حقوق‏ پیروان‏ سایر مذاهب‏.[5] اصل یکصدم: برای‏ پیشبرد سریع برنامه‏ های‏ اجتماعی‏، اقتصادی‏، عمرانی‏، بهداشتی‏، فرهنگی‏، آموزشی‏ و سایر امور رفاهی‏ از طریق‏ همکاری‏ مردم‏ با توجه‏ به‏ مقتضیات‏ محلی‏، اداره‏ امور هر روستا، بخش‏، شهر، شهرستان‏ یا استان‏ با نظارت‏ شورایی‏ به‏ نام‏ شورای‏ ده‏، بخش‏، شهر، شهرستان‏ یا استان‏ صورت‏ می‏گیرد که‏ اعضاءی‏ آن‏ را مردم‏ همان‏ محل‏ انتخاب‏ می‏ کنند. شرایط انتخاب‏ کنندگان‏ و انتخاب‏ شوندگان‏ و حدود وظایف‏ و اختیارات‏ و نحوه‏ انتخاب‏ و نظارت‏شوراهای‏ مذکور و سلسله‏ مراتب‏ آنها را که‏ باید با رعایت‏ اصول‏ وحدت‏ ملی‏ و تمامیت‏ ارضی‏ و نظام‏ جمهوری‏ اسلامی‏ و تابعیت‏ حکومت‏ مرکزی‏ باشد قانون‏ معین می‏کند.[6] نظارتی که به صورت عمودی (از بالا به پائین) و در قالب اصل سلسله مراتبی به پائین اعمال شده که به این نظارت مطلق یا غیرمشروط نیز گفته می‌شود، یعنی اینکه مقام بالاتر حق نظارت داشته، اما مقام پائین‌تر حق اعتراض ندارد و برای اعمال نظارت هیچ شرطی برای مافوق مطرح نیست و مقام پایین‌تر موظف به اجرای آن است.[7] نظارت قیمومتی به نظارتی اطلاق می‌شود که مقامات مرکزی نسبت به واحد‌های غیرمتمرکز (جغرافیایی و فنی) اعمال می‌دارند. این نظارت مبتنی بر «نظام و هماهنگی» یا همکاری است و کارکنان یک واحد غیرمتمرکز به طور مستقیم از دستورات مقامات سازمان مرکزی تبعیت نمی‌کنند. در نظام قیمومتی، از آنجا که شخصیت حقوقی نهاد نظارت کننده (سازمان مرکزی) و نهاد نظارت شونده (واحد غیرمتمرکز) متفاوت است، نظارت خفیف و روابط بین آنها عرضی یا افقی است. در نظام قیمومتی، اصل بر آزادی عمل واحد غیرمتمرکز است و نظارت سازمان مرکزی تنها بر روی اعمال حقوقی واحد غیر‌متمرکز صورت می‌گیرد و در صورت نظارت مرکز به صورت اصلاح، ابطال، تعلیق و... نهاد غیرمتمرکز حق اعتراض دارد.