ضرورت اصلاح قانون بودجه 1399 همزمان با شکل‌گیری مجلس یازدهم - جهان پساکرونا (12)

با توجه به پیش‌بینی عدم تحقق دستِ‌کم 36.8درصدی درآمدهای منظور در بودجه 1399، شیوع ویروس کرونا و هزینه‌های سرسام‌آور اضافی که بر بودجه عمومی بار کرده‌است و تغییر مجلس شورای اسلامی از یک سوی و ضرورت اجماع‌سازی در تصمیم‌ها و هم‌راستایی دولت و مجلس در مقابله با آثار اقتصادی کرونا از سوی دیگر، ضرورت دارد که دولت لایحه اصلاحیّه قانون بودجه سال 1399 را با قید یک فوریت به مجلس شورای اسلامی ارسال دارد تا به محض شکل‌گیری ارکان آن، رسما مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد.نگاهی به مبانی بودجه عمومی دولت نشان می‌دهد که تمام ارکان برپادارنده‌ی بودجه سال 1399 از همین ابتدای سال غیرقابل دستیابی است لذا، نیاز به یک بازنویسی کلی دارد. در این ارتباط شایسته است به ارزیابی‌‌های زیر توجه شود:1. برای بودجه سال ۹۹ کشور، صادرات روزانه یک میلیون بشکه نفت به نرخ بشکه‌ای ۵۰ دلار پیش‌بینی شده است. معادل ریالی این رقم 48هزارمیلیارد تومان است. به این رقم فروش سایر فراورده‌های نفتی اضافه می‌گردد و به 57هزارمیلیارد تومان افزایش می‌یابد. با توجه به افت شدید صادرات و کاهش قیمت نفت صادراتی و سایر موانع موجود بر سرِ راهِ فروش نفت به نظر نمی‌رسد که حتی 20درصد این رقم محقق شود. بنابراین می‌توان پیش‌بینی نمود که رقم غیر قابل تحقق از این منبع معادل 44هزارمیلیارد تومان خواهد بود.2. درآمدهای دولت معادل 289هزارمیلیارد تومان برآورد شده‌است. 204.5هزارمیلیارد تومان از این رقم از محل درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده‌ و الباقی معادل 84.4هزارمیلیارد تومان از محل درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، فروش کالا و خدمات، جرایم و خسارات و سایر درآمدها منظور گشته‌است. دقت در ارقام فوق نشان می‌دهد که ۱7.6هزارمیلیاردتومان مربوط به دو درصد هزینه‌های شرکت‌های دولتی است که سال‌های قبل تحقق نداشته‌است. با توجه به شرایط اقتصادی حاکم بر تولید، خدمات؛ پیش‌بینی رشد اقتصادی منفی شش درصد، و هم‌چنین افت فاحش تجارت خارجی به سختی به‌نظر می‌رسد که60درصد الباقی ارقام محقق شود. محاسبه فوق نشان می‌دهد که این منبع نیز با کسری 126هزارمییارد تومانی مواجه خواهدبود.3. درآمد حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیر منقول و هم‌چنین واگذاری طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 50.5هزارمیلیارد تومان منظور گشته‌است. عملکرد این منبع در سال‌های گذشته نشان می‌دهد که حداکثر می‌توان به معادل 10‌هزارمیلیارد تومان از آن اعتنا کرد و مابقی غیرقابل تحقق است. این به معنی کسری 40هزارمیلیارد تومانی دیگر از ردیف‌های درآمدی است.4. درآمد منظور از واگذاری دارایی‌های مالی 174.7هزارمییارد تومان برآورد شده‌است. این رقم شامل 88هزارمیلیارد تومان واگذاری انواع اوراق مالی و اسلامی، 72هزارمیلیارد تومان استفاده از صندوق توسعه ملی، 11.6هزارمییارد تومان از محل واگذاری شرکت‌های دولتی و سه‌هزارمیلیارد منابع متفرقه دیگر است. با توجه به نرخ تورم، انتشار اوراق به روش پیش‌بینی‌شده بیشتر در اختیار بانک‌های دولتی، نهادهای عمومی و بستانکاران از دولت قرار می‌گیرد و بخش کمی از آن به اجبار از سوی بخش خصوصی مورد پذیرش قرار می‌گیرد. با توجه به این‌که صندوق توسعه دارای وجوه نقد قابل دسترس نیست، اجازه‌ی استفاده از صندوق مطابق این قانون جز از طریق افزایش پایه‌ی پولی قابل تحقق نمی‌باشد که در نهایت آثار تورّمی شدیدی خواهد داشت. به‌هرروی، 160هزارمیلیارد تومان از این ردیف رسما کسری است و با مجوز دولت و از طریق استقراض عمومی و یا استفاده از منابع صندوق توسعه تامین می‌گردد. در مورد استفاده از منابع صندوق پیش از این از سوی این قلم پیشنهادی مبتنی بر انتشار اوراق مشارکت عام مبتنی بر دارایی‌های صندوق (ABS) ارائه شده‌است که امکان تحقق این منبع را افزون می‌کند، نمونه‌ی اجراشده‌ی بین‌المللی دشته و آثار تورّمی ندارد و همانند آن‌چه در انتهای بند الف تبصره یک بودجه پیش‌بینی شده قابل محاسبه در حساب‌های فیمابین دولت و صندوق است. در مورد منابع حاصل از فروش شرکت‌های دولتی احتمالا مبلغی بیش از رقم پیش‌بینی شده قابل تحقق باشد. با توجه به ماهیّت منابع این ردیف مفهوم برآورد کسری در مورد آن چندان مفهومی ندارد، چون به یک معنا بخش اعظم آن کسری است و به یک معنای دیگری با توجه به کنترل دولت بر طرفین عرضه و تقاضای این منابع همه‌ی آن قابل تحقق است.5. مبلغ 79هزارمیلیارد تومان نیز در ردیف درآمدهای اختصاصی وزراتخانه‌ها و موسسات دولتی قرار گرفته که با توجه به وضع اقتصاد هیچ دلیلی ندارد که وضعیّت بهتری از سایر ردیف‌های درآمدی داشته باشد. نکته مهم درباره این ردیف این است که بیش از 75هزارمیلیارد تومان آن در ردیف درآمد اختصاصی دولت-هزینه‌ای قرار دارد و عدم تحقق آن عملا مدیریت جاری بخش قابل توجهی از سازمان‌های دولتی چون راهداری را مختل می‌سازد و دولت موظف به تامین آن در قالب کمک است. کسری این منابع نیز معادل 30هزارمیلیارد تومان خواهد بود.جمع منابع عمومی دولت پیش‌بینی شده در قانون بودجه 1399 معادل 571 هزارمیلیاردتومان می‌باشد که بر اساس محاسبه‌ی صورت گرفته دستِ‌کم با 210هزارمیلیارد تومان معادل 36.8درصد کسری روبه‌رو است. این با فرض این است که تمام ارقام پیش بینی‌شده در ردیف‌های واگذاری دارایی‌های مالی 100درصد محقق شوند. حال اگر کسری ناشی از درآمدهای اختصاصی برابر با 30هزارمیلیارد تومان که دولت ناگزیر از پرداخت آن‌هاست به این رقم اضافه شود کسری بودجه با 240هزارمیلیارد تومان و معادل 42درصد برابر خواهد شد. ولی واقعیت این است که 93درصد ردیف درآمدهای حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی کسری و ناشی از مجوز استقراض عمومی و یا وام از صندوق است و چنانچه آن نیز به کسری‌های اضافه گردد، کسری واقعی بودجه معادل 70درصد است. این بدین معناست که جمع منابع عمومی دولت که قابل اعتناست تنها 202هزارمیلیارد تومان می‌باشد.نگاهی به طرف هزینه‌ها نیز حکایت از ضرورت یک بازنگری کلی دارد. طبق مصوبه ابلاغی از سوی مجلس شورای اسلامی رقم اعتبارات هزینه‌ای معادل ۴۳۶ هزارمیلیاردتومان است. به این رقم ۸۸ هزارمیلیاردتومان اعتبارات طرح‌های عمرانی اعم از ساختمان و سایر مستحدثات، ماشین‌الات و تجهیزات و سایر موارد و هم‌چنین ۴۷ هزارمیلیاردتومان اعتبارات تملک دارایی‌های مالی شامل معادل 40هزارمیلیارد تومان بازپرداخت اصل اوراق مالی و هفت‌هزارمیلیارد تومان سایر اقلام اضافه می‌گردد که جمعا ۵۷۱ هزارمیلیاردتومان می‌شود. با توجه کسری 210 هزارمیلیاردتومانی درآمدهای عمومی با فرض تخصیص صفر ریال به طرح‌های تملک سرمایه‌ای و یا همان طرح‌های عمرانی بودجه با کسری 122هزارمیلیاردتومانی مواجه است. به این رقم باید 30هزارمیلیارد تومان کسری درآمدهای اختصاصی که به هزینه‌های جاری اختصاص می‌یابد نیز افزوده شود. لذا کسری واقعی جاری 152هزارمیلیارد تومان خواهد بود. البته تا اینجای بحث، موضوع تبصره 14 و اعتبارات هدفمندی یارانه‌ها که جمع مصارف آن 152هزارمیلیارد تومان می‌باشد و بی‌گمان با همین نسبت‌ها منابع آن با کسری مواجه خواهد شد موردبحث قرار نگرفته‌است و فرصت بحث آن نیز در این مختصر نمی‌باشد. پُرواضح است که با چنین بودجه‌ای حتی امکان مدیریت ابتدایی هزینه‌های دولت وجود ندارد. از این رو است که در مجامع عمومی و حرفه‌ای، کارشناسان زیادی از ضرورت تجدید نظر کلی در اقلام هزینه‌ای دولت و کاهش مبالغ آن سخن می‌رانند.با توجه به شیوع ویروس کرونا دولت به‌ناچار برای تامین بودجه حمایت از خانوارها، حفاظت از بنگاه‌ها و هزینه‌های درمانی یک بسته‌ی 100هزارمیلیارد تومانی پیش‌بینی کرده‌است. با توجه به امکان بیکاری بیش از سه میلیون نفر و فروپاشی تعداد زیادی از بنگاه‌های خدماتی و تولیدی به‌سهولت می‌توان پیش‌بینی نمود که این بسته کفایت لازم را نمی‌کند و دولت در همین شرایط مجبور به تامین مالی بیشتری است. آشکار است در موقعیّتی که تمام فرضیّات بودجه غیرواقعی هستند، سازوکار تخصیص با توجه به این سطح از انحراف از بودجه کارایی لازم را ندارد. قاعدتا، هر ردیف هزینه‌ای ذینفعی دارد و کاهش آن با مقاومت‌های جدی و گاهی با عکس‌العمل‌های سیاسی روبه‌رو خواهد بود. از سوی دیگر، بی‌توجهی به این امر چشم‌اندازی جز توسل به منابع بانک مرکزی، افزایش تورم و شدّت‌ یافتن نارضایتی‌های اجتماعی وجود ندارد. لذا، بهتر است که دولت خود داوطلبانه و در همان آغازِ کارِ مجلس، لایحه اصلاحیّه بودجه را تنظیم و به مجلس ارائه کند تا هر تصمیمی اتخاذ می‌شود با هماهنگی باشد و کشور با تنش بیهوده در آغاز کار مجلس روبه‌رو نشود.در کنار همه‌ی اینها، همگان از نحوه‌ی تصویب بودجه و عدم طرح آن در صحن مجلس آگاهی دارند. حال با توجه به این‌که هم مردم انتظار دارند که دولت طرحی برای خارج‌ساختن اقتصاد از وضعیّت موجود داشته‌باشد و هم نمایندگان تازه‌نفس هستند و همراه با تعهداتی به موکلان خود به مجلس راه یافته‌اند و طرح‌های بلند و بالایی در ذهن دارند و برای تحقق آنها تلاش خواهند نمود و دولت را تحت فشار قرار خواهند داد و هم‌چنین با توجه به استمداد رییس جمهور از مجلس و به منظور استحکام مبانی بودجه، حصول اطمینان از صحت ارقام و قابلیّت تحقق آنها، و حجم تعهدات قابل قبول برای دولت و ایجاد اجماع میان مجلس و دولت تقدیم لایحه اصلاحیّه بودجه با فوریّت ضروری است.