شورای حل اختلاف: نهاد قضایی یا اداری؟ (نقدی بر وکالت مدنی در ماده 22 لایحه شوراهای حل اختلاف)

شورای حل اختلاف: نهاد قضایی یا اداری؟(نقدی بر وکالت مدنی در ماده 22 لایحه شوراهای حل اختلاف)دکتر یوسف رضا ادیب زاده- نایب رییس شورای عالی وکلا و ریاست کمیسیون حمایت از اعضاء و صیانت از مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییهسید امیررضا انوار- دبیر کمیسیون حمایت از اعضاء و صیانت از مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییهدکتر حسن خلیل خلیلی- وکیل پایه یک دادگستریپیمان مجیبی-وکیل پایه یک دادگستری و ریاست هیأت مدیره مرکز وکلای قوه قضائیه استان زنجاندر جلسه سه شنبه مورخ 30 دی ماه 1399 مجلس شورای اسلامی، ماده ۲۲ لایحه شوراهای حل اختلاف با ۱۹۴ رأی موافق، ۳ رأی مخالف و ۵ رأی ممتنع از مجموع ۲۴۴ نماینده حاضر در صحن علنی مجلس شورای اسلامی تصویب شد که براساس آن «طرفین دعوا می‌توانند شخصاً در شورا حضور یافته یا از وکیل (دادگستری) استفاده نمایند. در موارد صلح و سازش استفاده از وکیل مدنی مجاز است».این درحالی است که بر اساس ماده ۲۰ قانون فعلی، طرفین ملزم به حضور شخصی یا از طریق وکیل دادگستری در این شورا هستند. در ماده مذکور آمده است: «طرفین می ‏توانند شخصاً در شورا حضور یافته یا از وکیل دادگستری استفاده نمایند».فلسفه تأسیس شورای حل اختلاف، توسعه مشارکت مردمی در جهت تشیید مبانی حل اختلاف در دعاوی و کاستن از حجم پرونده ها در محاکم قضایی بوده است. موضوع حل اختلاف به پذیرش حکام شرع و مجتهدین متبحر در فقه اسلامی و غیرمنصوب از طرف حکومت و مراجعه آزادانه مردم جهت حل و فصل اختلافات به آنان بر اساس مقررات اسلامی و با در نظر گرفتن رسوم و سنت محلی، باز می گردد.در تاریخ ۱۸/۲/۱۳۴۴ قانون تشکیل خانه انصاف به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسید که طبق ماده 1؛ به منظور رسیدگی و حل و فصل اختلافات میان ساکنان روستاها، شورایی بنام خانه انصاف مرکب از معتمدین محـل که از طـرف ساکنـان حوزه خانه انصاف برای مدت سه سال انتخاب می شدند، برای یک یا چند ده تشکیـل می گردید. با توجه به موفقیت خانه های انصاف، انگیزه تشکیل تصویب نهادی مشابه خانه انصاف درشهرها تحت عنوان قانون تشکیل شورای داوری در سال ۹/۴/۱۳۴۵ به وجود آمد.در ایران بعد ازانقلاب، با تصویب ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران روند حکمیت اجباری وارد مرحله جدیدی گردید که مقرر می دارد: «به منظور کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی و در راستای توسعه مشارکتهای مردمی، رفع اختلافات محلی و نیز حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارند و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است، به شوراهای حل اختلاف واگذار می گردد».سوال اساسی که در اینجا مطرح می شود این است که: آیا شورای حل اختلاف یک نهاد قضایی است یا اداری؟و آیا در روش حل اختلاف در غیر مراجع قضایی می توان همان الگوهای شناخته شده در رسیدگی قضایی را بکار بست یا در حل اختلاف مردم در مراجع غیرقضایی باید به الگوهای عرفی و روش های ریش سپیدانه روی آورد؟بی تردید هیچ دعوا و اختلافی را نمی توان به سادگی ارزش گذاری کرده و با ترتّب مراتب خاص، مداخله در امور قضایی را بدست غیر متخصصین سپرد، هر چند که درون مجموعه های قضایی می توان به فراخور، دعاوی را دسته بندی و به مقامات قضایی خاصی حسب تجربه و پیشینه و دانش و علاقه واگذار نمود، اما نمی توان با دسته بندی دعاوی «از حیث میزان خواسته در امور حقوقی» یا «میزان مجازات در امور کیفری»، بخشی از دعاوی را با سپردن به مقامات غیرقضایی به بهانه کم ارزش بودن، از دایره اهمیت خارج دانست.امتیاز شورای حل اختلاف بر مراجع قضایی، تنها از منظر روش ورود به اختلافات و ایجاد صلح و آشتی فیمابین و اصلاح ذات البین و فصل خصومت با تراضی و رفع کینه و کدورت های شهروندان و جلوگیری از تشکیل پرونده های قضایی است.به نظر می رسد که قانون شورای حل اختلاف با غفلت مقامات تقنینی از فلسفه نهفته در آن، دور مانده و در مقام اجرا نیز این نهاد خود منشأ ایجاد اختلاف عدیده است.بهره بردن از الگوی رسیدگی های قضایی و ایجاد شعب رسیدگی به سیاق دادگاه ها، در درون دادگستری ها و زیر نظر محاکم و مقامات قضایی و به کارگیری افراد فاقد صلاحیت قضایی در امور قضایی، یک خبط و خطای نابخشودنی تاریخی است.شوراهای حل اختلاف باید به طریق NGOها و نهادهای مردم نهاد و با روش انتخاب اعضای آن از سوی مردم و نه با تصمیم مقامات و نهادهای قضایی، از میان معتمدین و ریش سپیدان و بزرگان هر شهر و دیار و به روشی غیر از آنچه شکل گرفته، نهایت تلاش خود را برای میانجیگیری در حل مسالمت آمیز اختلافات مردم بکار گیرند، نه اینکه اعضای آن بدون صلاحیت های لازم ردای قضاوت برتن کرده و جلسات دادرسی به راه اندازند.ارزش دعاوی ملاک مناسبی برای رهنمون ساختن مشکلات مردم به نهادهای «غیرقضایی و قضایی» نیست. اساسا همه دعاوی به جهت «وجود حقی که مورد مناقشه است»، با ارزشند. تنها ملاک ارجاع اختلافات مردم به نهادهای قضایی یا غیر قضایی روش های مواجهه مردم با اختلافات و در نظر داشتن ملاحظات مربوط به نظم عمومی است. مردم باید در مراجعه به مراجع موجود به جز در مواردی که رسیدگی به اختلاف حادث شده، متضمن امر مربوط به حقوق و نظم عمومی است، در انتخاب مراجع قضایی و غیر قضایی مختار باشند.اگرچه، طبق ماده ۱ لایحه شوراهای حل اختلاف کارکرد اصلی و ذاتی شورای حل اختلاف، حل اختلاف و صلح و سازش بین اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی تبیین شده است، اما در حال حاضر شورای حل اختلاف به کارگاه تولید رأی تبدیل شده است. در واقع شورای حل اختلاف برای این تأسیس شد که اختلافات بین مردم به جای اینکه در محاکم قضایی حل و فصل شود، به صورت اداری و عرفی و یا به زبان ساده تر از طریق کدخدامنشی حل (نه فصل) شود. یعنی شورای حل اختلاف کارکرد خانه‌های انصاف را داشته باشد. تنها از این منظر حضور افراد فاقد صلاحیت برای قضاوت که از مسجد و مدرسه و بازار جذب شده اند و ایضا افراد فاقد صلاحیت برای وکالت در دعاوی در شورای حل اختلاف صرفا برای ایجاد سازش میان مردم می تواند موجه و مثمر ثمر و مفید تلقی گردد.اما واقعیت شرایط امروز چیز دیگری است. در حال حاضر شورای حل اختلاف کارکرد اصلی خویش را که ایجاد سازش بین طرفین دعوا باشد از دست داده و سه نفری که در آنجا به عنوان میانجیگر نشسته اند، جایگاه خویش را با جایگاه قاضی اشتباه گرفته اند. این اشتباه البته اشتباه قانونگذار است که چنین شأن و جایگاهی را برای این اعضا به رسمیت شناخته است. صدور آراء قضایی در شورای حل اختلاف توسط مقامات غیر قضایی نشان از آن دارد که کارکرد اولیه چنین نهادی، از حیث فلسفه و جواز تأسیس، تقریباً به دست فراموشی سپرده شده و عملاً شورای حل اختلاف کارکرد قضایی را جلوه گر شده است. در این صورت دیگر نمی توان از کسانی که هیچ سابقه وکالت یا تحصیلات حقوقی ندارند، برای شرکت در جلسات شورای حل اختلاف و در جهت دفاع از حقوق مردم استفاده کرد.این رویکرد مخالف اصول 34 و 156 قانون اساسی بنظر می رسد، زیرا وظیفه احقاق حق و رسیدگی به تظلمات از وظایف دادگستری است.اگرچه طبق ماده 13 لایحه شوراها، صلاحیت این مرجع محدود به سه موضوع شده، لکن طبق ماده 11 و 12 و 14 همین لایحه، تقریبا اکثر پرونده های حقوقی و کیفری واجد صلاحیت در این شورا تلقی شده و شورا می تواند طبق ماده 24 گزارش اصلاحی صادر نماید که همین گزارش اصلاحی در اجرای احکام مدنی شورا قابلیت اجرا خواهد داشت.وقتی قرار است که شورای حل اختلاف کارکرد قضایی داشته باشد، فرد غیرحقوقدان نمی تواند کمک مثمر ثمری به طرفین در شورای حل اختلاف ایفا کند. مرور قوانین مرتبط با شورای حل اختلاف نیز نشان می دهد که از نظر قانونی نیز شورای حل اختلاف به عنوان یک مرجع قضایی شناخته‌شده است، نه مرجع اداری. براین اساس، دادن مجوز به افرادی که وکیل دادگستری نیستند و از تحصیلات حقوقی نیز برخوردار نیستند، نه تنها کمکی به طرفین دعوا نمی کند، بلکه عملاً مسیر دادرسی ها را در مسیری غیر از دادرسی عادلانه قرار می دهد.داشتن وکیل دادگستری و حق بهره‌مندی از نهاد دفاع یعنی خبرگان وکالت (یا همان وکلای دادگستری) از حقوق اولیه طرفین دعوا و از جمله مهمترین حقوق شهروندی می باشد. از این منظر، این قانون اگرچه ظاهرا به نفع مردم است اما در عمل به ضرر جامعه ایران و حقوق عامه در راستای فصل سوم قانون اساسی (یعنی حقوق ملت) می باشد.مجلس شورای اسلامی مصوبه ای را به تصویب رسانده که براساس آن، هر فردی می تواند با وکالت مدنی در شورای حل اختلاف وکالت کند. اگرچه وکالت مدنی در مراجع اداری هیچ منافاتی با حق دفاع ندارد، اما با این کار کرد قضایی شورای حل اختلاف که در عمل جامعه شاهد آن است و قوانین مرتبط با آن نیز آن را نشان می دهد، نمی توان شورای حل اختلاف را یک مرجع اداری تلقی کرد و براساس آن اجازه دخالت وکلای مدنی را درجریان دفاع توجیه کرد.ضمن اینکه هزینه مضاعف برای طرفین دعوا در صورت عدم صدور گزارش اصلاحی مترتب می گردد. زیرا با ارجاع پرونده به محاکم دادگستری و یا دادسرا، طرفین دعوا مکلفند با هزینه ای مضاعف اقدام به تنظیم قرارداد با وکلای دادگستری نمایند.نکته قابل تامل دیگر این است که اکثر موسسات و شرکتهای خدمات حقوقی و نیز بسیاری از افراد مصطلح به «شرخرها» که در کار وصول مطالبات هستند، به دنبال جذب افراد غیر وکیل برای شرکت در جلسات شورای حل اختلاف و پیگیری پرونده های وصول مطالبات موسسات حقوقی می باشند. بنابر این، ماده 22 شوراها در عمل بیشتر برای سود موسسات و شرکت های خدمات حقوقی و شرخرها و کارچاق کن ها می باشد که در مسیر جذب مطالبات بازار عمل می کنند.مسأله دیگر، نحوه نظارت بر این افراد است. کسانی که وارد شورای حل اختلاف می‌شوند و به پرونده ها دسترسی دارند، آیا تضمینی وجود دارد که این افراد که بدون سوگند و بدون هیچگونه نظارت انتظامی وارد این عرصه شده اند، موجبات اخلال در مسیر دادرسی از طریق سوء استفاده از حق دسترسی به پرونده ها و یا احیانا خارج ساختن اسناد و مدارک از پرونده ها نگردند؟و سوال آخر اینکه، وضعیت مالیاتی این افراد چگونه خواهد بود؟بنابراین، اجازه ورود به محاکم شورای حل اختلاف و دسترسی به پرونده ها برای افراد غیر حرفه ای، سم مهلکی در مسیر توسعه عدالت می باشد.