چالش های تغییر کاربری اراضی کشاورزی در ایران

با توجه به روند رشد جمعیت و محدود بودن امکانات افزایش تولید محصولات کشاورزی، تلاش اکثر کشورها طی سالها و نسلهای گذشته، تشویق و گسترش هر چه بیشتر مردم به فعالیت کشاورزی و تولید محصولات غذایی بوده است. همواره بخش کشاورزی نقش مهمی در اشتغال مردم، به خصوص در مناطق روستایی و کشاورزی داشته است؛ اما سهم بخش کشاورزی در اشتغال با روند توسعه کشورها کاهش یافته است. با توجه به اینکه سهم اشتغال بخش کشاورزی طی دهه گذشته روند کاهشی داشته و از 21 %به حدود 5.18 %تقلیل یافته است؛ بر اساس تجربه کشورهای مختلف، همزمان با روند توسعه؛ سهم نسبی کشاورزی از تولید کل و اشتغال طی زمان کاهش می یابد؛ لیکن، سهم کسب و کارهای کشاورزی در اشتغال و تولید روند رو به رشدی داشته است. بنابراین، برای توسعه اشتغال در بخش کشاورزی لازم است بر توسعه کسب و کارهای کشاورزی تمرکز نمود. در مجموع میتوان گفت بخش کسب و کار کشاورزی، که فعالیتهای کسب و کار از مزرعه تا سفره را شامل میشود، یک عامل اصلی اشتغال و درآمد در سراسر جهان محسوب می شود.ساماندهی، مدیریت و حفاظت از اراضی کشاورزی کشور و اجرای قوانین و مقررات مربوط به مالکیت‌های عمومی و خصوصی و بهره‌برداری از زمین به عنوان یکی از مهم‌ترین وظایف و ماموریت‌های حاكمیتی دولت محسوب می‌شود و طی دهه‌های اخیر با چالش‌های پیچیده و متعدّد مواجه بوده است. اهمیت حفظ کاربری اراضی کشاورزی:• تامین غذای سالم با قیمت مناسب برای کلیه اقشار جامعه• حفظ سلامت غذایی• جلوگیری از کاهش کیفیت غذا در اثر تشدید کاربری• حفظ سلامت منابع آب• افزایش درآمد جامعه با صادرات• جلوگیری از افزایش بی رویه قیمت زمین• افزایش بهره وری در قطعات پیوسته نسبت به پراکنده• عدالت در توسعه کالبدی• مدیریت بلایای طبیعی و بحرانمشکلات ناشی از تغییر کاربری:• کاهش تولید مواد غذایی• افزایش قیمت مواد غذایی• کاهش کیفیت مواد غذایی• افزایش فقر غذایی• قحطی و احتکار• آلودگی منابع آب• آلودگی خاک• آلودگی محصولات غذایی• افزایش بیماری• افزایش هزینه های بهداشتی• افزایش قیمت زمین• افزایش واردات و در نتیجه افزایش قیمت‌ها• کاهش اشتغال• تورّم• بحران های اجتماعی ناشی از فقر• هرج و مرج در مدیریت• نا امنی اجتماعی• کاهش کارایی یا غیرقابل استفاده شدن قطعات پراکنده• اعمال سلیقه، تبعیض، ایجاد رانت و فساد در توسعه کالبدی• مهار ناپذیر شدن بلایای طبیعی و بحران هابرخی از عوامل اصلی و عمده تغییر کاربری اراضی کشاورزی:عدم رعایت قانون و تغییر کاربری‌های غیر مجاز:در کشورهای توسعه یافته برنامه‌ریزی برای حفظ اراضی کشاورزی و بهبود مدیریت زمین از مهم‌ترین وظایف حاكمیتی محسوب می‌شود. در بیشتر این کشورها شوراهایی در بالاترین سطح زیر نظر روسای دولت‌ها بر حفظ اراضی کشاورزی و پیشگیری از بروز فسادهای اقتصادی مرتبط با زمین نظارت می‌کنند.در شرایطی که بیش از یک قرن از تدوین اولین قوانین حفظ اراضی کشاورزی در کشورهای توسعه یافته می‌گذرد، ماده 19 «قانون اصلاح قانون اصلاحات ارضی» در سال 1340 و «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها» حدود دو دهه پیش و در 31/3/1374 از سوی مجلس شورای اسلامی تصویب و ابلاغ شد. اما این قانون از بازدارندگی لازم برخوردار نبود و طرح اصلاح آن در 1/8/85 به تصویب رسید.هرچند در این قانون تشدید مجازات برای متخلفین حقیقی و حقوقی و دولتی پیش بینی گردیده اما با گذشت حدود 10 سال از تصویب آن بررسی‌ها نشان می‌دهد که این قانون نیز علیرغم اثرات مثبت، به دلیل خلاء‌ های موجود و ناهماهنگی‌های قانونی و اجرایی از بازدارندگی کافی برخوردار نیست. بر اساس آمار‌های سازمان امور اراضی سالانه حدود 10 هزار هکتار تغییر کاربری انجام می‌شود که بخشی از آن شامل آمار تغییر کاربری‌های دارای مجوّز بوده و بخشی دیگر، تغییر کاربری‌های غیرمجاز شناسایی شده را در بر می‌گیرد. این آمار شامل تغییر کاربری‌های غیرمجازی که شناسایی نشده‌اند یا تغییر کاربری‌های ناشی از قرارگیری اراضی کشاورزی داخل محدوده شهرها، شهرک‌ها و طرح هادی روستاها نیست.از لحاظ توزیع تغییر کاربری، 40 درصد از مجموع این تغییر کاربری‌ها در استان‌های اصفهان، تهران، خراسان رضوی، گلستان، گیلان و مازندران به وقوع پیوسته است. بدیهی است که به دلیل موانع و کاستی‌های متعدد موجود هر ساله بخشی از تغییر کاربری‌های غیرمجاز شناسایی نمی‌شود و وسعت تغییر کاربری‌های غیرمجاز در کشور به‌ صورت تخمینی، دو برابر آمارهای موجود است. افروش قولنامه‌ای زمین:علیرغم سابقه یک صدساله ثبت عمومی در کشور، وجود قوانین و مقررات متعدد و بعضاً موازی در رابطه با صدور اسناد اراضی و تاکید ماده 62 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مبنی بر عدم پذیرش اسناد عادی (قولنامه) در معاملات، خرید و فروش قولنامه‌ای زمین توسط سودجویان کماکان انجام گرفته و قوانین و مقررات جاری (از قبیل تبصره 3 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به تعاونی های مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و …) را به راحتی دور می‌زنند. عدم وجود عزم جدّی برای الزام افراد به رعایت مقررات ثبتی کشور باعث شده قولنامه که توسط سودجویان «سند عادی» نامیده شده و این اصطلاح نادرست در ادبیات جاری کشور نیز مصطلح شده، کماکان مورد پذیش قرار گیرد. لذا اراضی مرغوب کشاورزی توسط تعاونی‌های مسکن، دلالان و … خریداری و با همکاری بنگاه‌های معمالات ملکی و مشاورین املاک که هیچگونه نظارتی بر فعالیت آنها وجود ندارد، تفکیک و خرد شده و به صورت قولنامه‌ای به افراد ناآگاه فروخته شود. این امر موجب اشاعه زمین‌خواری، کلاهبرداری، تغییرکاربری غیرمجاز، عدم امکان کشت در زمین‌هایی که به صورت قولنامه‌ای خرید و فروش می‌شوند؛ فروش اراضی اشخاص ثالث و تبعات ناشی از آن (تشکیل پرونده‌های متعدد در مراجع قضایی، نارضایتی مردم، تحمیل هزینه‌های هنگفت و ...) می‌شود.ناهماهنگی دستگاههای اجرایی و قضایی و عدم رعایت قانون:· برابر ماده 8 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها صدور هر گونه مجوز یا پروانه ساخت و تأمین و واگذاری خدمات و تأسیسات زیر بنایی مانند آب، برق، گاز و تلفن از سوی دستگاههای ذی ربط در اراضی زراعی و باغها صرفاً پس از تأیید كمیسیون مربوطه مجاز خواهد بود. با این حال علیرغم صراحت قانون و تاکید دستگاه‌های نظارتی و برخی از مقررات دیگر، شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و ادارات و شرکت‌های ارائه کننده خدمات زیربنایی بدون توجه به تصریح قانون اقدام به صدور پروانه ساخت و یا ارائه خدمات زیربنایی (آب، برق، گاز و تلفن) به متخلفان تغییر کاربری‌های غیر مجاز می‌نمایند. با توجه به اینکه وظیفه این سازمان صرفاً مباحث مربوط به تغییر کاربری زمین بوده و نظارت بر ماهیت طرح‌ها (که طیف وسیعی از فعالیت‌های تخصصی شامل صنایع، تولیدات، کشاورزی و شیلات، گردشگری، تجارت، خدمات شهری، خدمات رفاهی، بناها و … را در بر می‌گیرد) در حوزه تخصصی این سازمان نیست؛ عدم نظارت متولیان طرح‌ها باعث شده است مجوزهای صادره مورد سوء استفاده قرار گرفته و بعضاً اشخاص با اخذ بعضی مجوزها، نسبت به احداث مستحدثات و طرح‌های غیرضروری اقدام نمایند یا پس از مدّتی، کاربری داخل مستحدثات را تغییر دهند.· به طور معمول سازمان جهاد کشاورزی استان‌ها بر اساس قانون و به محض اطلاع، اقدام به طرح دعوی در محاکم قضایی علیه این موارد می‌نمایند، اما در بیشتر موارد اینگونه دعاوی منجر به صدور رای برائت می‌گردد و یا علیرغم صراحت قانون موضوع از طریق استانداران و دیگر مسئولان محلی صرفا در حکم اختلاف بین دستگاهها و نه تخلف از قانون تلقی می‌گردد و متعاقب آن صدور مجوز خدمات زیربنایی از سوی اینگونه دستگاهها از سوی مراجع قضایی به مثابه مجوز تغییر کاربری نیز تفسیر می‌گردد.· اطاله رسیدگی به پرونده‌های تغییر کاربری در مراجع قضایی و عدم صدور دستورات فوری توسط ادارات کلّ دادگستری و دادستان‌ها، موجب ادامه روند ساخت‌وساز و عدم توقّف به موقع عملیّات می‌شود که پس از صدور رای قطعی مبنی بر قلع بنا، بروز تنش‌های اجتماعی در پی خواهد داشت.وجود قوانین تسهیل گر تغییر کاربری اراضی کشاورزی:· قانون ارث که موجب خرد و قطعه بندی شدن اراضی کشاورزی شده و اراضی مذکور را فاقد توجیه اقتصادی برای امر کشاورزی می نماید و زمینه تغییر کاربری در آنها را به شدّت افزایش می‌دهد.· قانون مجازات استفاده کنندگان آب و برق و گاز... که نه تنها ماهیت مجازات نداشته، بلکه دادن اشتراک موقت به ساخت و سازهای غیرمجاز را مجاز دانسته و در عمل با تشویق متخلفان، باعث ترویج تغییر کاربریهای غیرمجاز بصورت وسیع در اراضی کشاورزی گردیده و دستگاه های متولی آن نسبت به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها تمکین نمی کنند.گسترش نامتناسب شهرها و توسعه شهرنشینی:· از آنجا كه هسته اولیه مناطق شهری را دشتهای حاصلخیز تشكیل می‌دهند، 70 درصد شهرهای كشور بر روی اراضی مرغوب كشاورزی استقرار یافته اند. در نتیجه گسترش مناطق شهری در بیشتر موارد در اراضی درجه 1 و 2 كه ارزش تولیدی بالا دارند، رخ می‌دهد و از اینرو ضمن تخریب مرغوبترین اراضی تولیدی كشور بواسطه برهم زدن توازن میان تولید كنندگان و مصرف كنندگان زیان مضاعفی را به اقتصاد كشور تحمیل نموده است.· كاهش نصاب‌های قانونی در تبدیل مناطق روستایی به شهر با تغییر قانون تقسیمات كشوری در دولت گذشته (موضوع قانون اصلاح موادی از قانون تعاریف وضوابط تقسیمات کشوری مصوب 4/12/89 مجلس شورای اسلامی)، باعث شده که روستاهای دارای جمعیت 3500 نفر بعنوان شهر شناخته ‌شوند. در نتیجه مساحت زیادی از اراضی کشاورزی به ویژه باغ‌ها در محدوده شهر قرار گرفته و از شمول قانون حفظ کاربری خارج ‌شده است.· به دلیل رشد تصاعدی ارزش زمین‌های واقع در حاشیه شهرها و شهرک‌ها به امید الحاق به محدوده شهر تفکیک و خرید و فروش شده و از چرخه کشاورزی و تولید خارج شده اند.· میزان شهرنشینی از 28 درصد در سال 1300 به بیش از 70 درصد افزایش پیدا کرده و تعداد شهرها از 200 شهر در سال 1335 به حدود 1300 شهر و تعداد كلانشهرها از یك مورد در سال 1335 به هشت كلان‌شهر افزایش یافته است.· طی 5 دهه اخیر در اطراف 6 کلانشهر عمده کشور مساحتی قریب به 200 هزار و در کل کشور بیش از یک میلیون هکتار از زمین‌های کشاورزی (مزرعه و باغ) تغییر کاربری یافته و به شهرها یا شهرکهای مسکونی و صنعتی الحاق شده است.· بر اساس قوانین جاری و مصوبات شورایعالی شهرسازی و معماری ایران، اراضی واقع در حریم شهرها برای توسعه آتی محدوده شهر در نظر گرفته شده و بر اساس ماده 2 قانون زمین شهری مصوب22/6/1366 کلیه اراضی واقع در حریم شهر بعنوان اراضی شهری تلقی می‌شود. نگاه شهرداری‌ها به اراضی واقع در حریم نیز عمدتاً به جای اینکه حفاظتی و دوراندیشانه باشد، جنبه درآمدی دارد. این مساله باعث شده است که حریم شهرها و به ویژه شهرهای تازه تاسیس، بسیار گسترده تر از پیش بینی گسترش جمعیت آنها در نظر گرفته شود.· در مجموع برآوردها نشان می‌دهد که در حال حاضر بیش از 3.5 میلیون هکتار از اراضی کشاورزی کشور( زراعت و باغ) یعنی حدود 19 درصد کل اراضی کشاورزی داخل حریم شهرها قرار دارد. در حالیکه نسبت مساحت حریم به محدوده باید حداکثر 3 تا 5 برابر (بسته به شرایط) باشد، حریم ده ها شهر کوچک و بزرگ کشور بیش از 20 تا 50 برابر محدوده شهر در نظر گرفته شده و ساخت و سازهای غیر مجاز به ویژه ساخت ویلا در حریم اینگونه شهرها با همکاری شهرداری‌ها و دیگر دستگاههای ارائه کننده خدمات زیربنایی (آب و برق و گاز و...) گسترش پیدا کرده است.· الحاق اراضی زراعی و باغ‌ها به حریم شهرها در کنار سایر عوارض عملا موجب افزایش کاذب قیمت اینگونه زمینها و غیر اقتصادی شدن تولید محصولات کشاورزی می‌شود. در این راستا شهرداریها علیرغم وظیفه مندی بر اساس قانون تعاریف محدوده شهر ، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384، برخورد مناسبی با ساخت و سازهای غیر مجاز معمول نمی نمایند.طرحهای هادی روستایی:عمده روستاهای کشور در پهنه مرغوبترین اراضی زراعی و باغی شکل گرفته‌اند و از دیرباز بخش اصلی هویت اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی هر روستای ایرانی با کشاورزی و تولید محصولات زراعی و باغی عجین بوده است. این درحالی است که در تهیه طرح‌های هادی روستایی غالبا بدون توجه جدی به ضرورت حفظ زمین‌های کشاورزی، محدوده روستا بیش از نیاز واقعی روستا و بدون توجه به جمعیت پذیری آن و در مساحت هایی نزدیک یا در مواردی حتّی بیشتر از مساحت شهر تعیین شده است (به عنوان مثال روستای سقالکسار در استان گیلان 600 هکتار و روستای زعفرانیه واقع در استان البرز که جنبه روستایی نیز نداشته و در آن قطعات زمین برای استفاده افراد متمول تقسیم و به ویلاسازی اختصاص یافته است؛ 480 هکتار مساحت دارد).بر اساس بررسی‌های انجام گرفته، تنها در سه استان شمالی کشور، قریب 185 هزار هکتار از اراضی کشاورزی که جزو مرغوب ترین اراضی کل کشور هستند؛ در محدوده طرح‌های هادی روستایی قرار گرفته‌اند.از آنجاکه اراضی واقع در محدوده طرحهای هادی روستاها هم از شمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مستثنی شده است، این امر زمینه ساز تغییر کاربری سطح وسیعی از بهترین زمین‌های کشاورزی حاشیه روستاها شده و به تبع آن علاوه بر تخریب مزارع و باغ‌ها، تشدید پدیده زمین خواری و میل به خوش نشینی و ویلاسازی در حاشیه روستاها را نیز موجب شده است. این مساله به ویژه در استانهای مازندران، گیلان، تهران، گلستان، البرز، قزوین و روستاهای حوزه نفوذ کلانشهرهایی مانند مشهد، اصفهان، شیراز، تبریز، اهواز و .... به چالش بزرگی برای زمین‌های کشاورزی تبدیل شده است. به محض ورود اراضی کشاورزی به محدوده طرح هادی به خصوص در شمال و حوزه نفوذ شهرهای بزرگ قابلیت تغییر کاربری و امکان ساخت و ساز و ویلاسازی توسط سودجویان و دلالان در آنها فراهم می‌شود. این موضوع علاوه بر عوارض اجتماعی و فرهنگی، در واقع یکی از اصلی ترین تهدیدها برای کشاورزی و امنیت غذایی جامعه به شمار می‌رود. چندگانگی در سیاست‌های کلان و موازی‌کاری:عدم وجود یک مدیریت واحد برای امور زمین و موازی کاری دستگاه‌های متعدّد از جمله سازمان امور اراضی، سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری کشور، وزارت راه و شهرسازی، شورای عالی شهرسازی و معماری، شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، شهرداری‌ها، سازمان حج، اوقاف و امور خیریه، دهیاری‌ها، سازمان مناطق آزاد، دادگاه ها و … موجب بی‌ نظمی در رسیدگی به مسایل زمین، بروز اشتباهات و تخلفات در عملکرد دستگاه‌های اجرایی و سردرگمی متقاضیان شده است.مساحت قابل توجه اراضی که در اختیار مناطق آزاد تجاری قرار گرفته و ابهامات متعدد در خصوص چگونگی انتقال اختیارات حاکمیتی و غیر حاکمیتی به آنها و اعمال سلیقه توسط مشاوران تهیه کننده طرح‌ها و افراد بانفوذ محلّی در تهیه طرح‌ها باعث افزایش غیرمتعارف محدوده برخی از مناطق آزاد تجاری و صنعتی، افزایش غیرکارشناسی مساحت پهنه‌های موجود و عدم رعایت استانداردهای پهنه‌ بندی شورای عالی شهرسازی و معماری در تعیین پهنه‌ها شده است.عدم انجام آمایش سرزمین:آمایش سرزمین و تعیین و تثبیت کاربری اراضی با در نظر گرفتن شرایط اقلیمی و مزیت نسبی اراضی در مناطق مختلف کشور از جمله راهکارهای پایه‌ای و زیرساختی است که تحقق برنامه های مدیریت و حفاظت اراضی را ممکن می سازد.علیرغم اینکه وجود سند آمایش سرزمین از پیش از انقلاب اسلامی، بارها مورد تاکید کارشناسان قرار گرفته و در برخی مقاطع در سطح تقنینی نیز طرح شده است؛ لیکن آمایش سرزمین در کشور تا کنون به مرحله اجرا در نیامده و عدم وجود نقشه‌های دقیق و پهنه‌های آمایشی تعیین شده برای اراضی کشور موجب ابهام و در نتیجه سوء استفاده از کاربری اراضی بویژه اراضی کشاورزی شده است.عدم وجود آمایش سرزمین و عدم رعایت کاربری‌های تعیین شده موجب به هم ریختگی و آشفتگی در ساخت و ساز و عدم رعایت محدوده و حریم طرح های کالبدی توسط مردم و متولیان امر شده است. مقایسه تصاویر ماهواره‌ای کشورمان با طیف وسیعی از کشورها، از جمله کشورهای اروپایی و آسیای شرقی، کشورهای همسایه از قبیل ترکیه و جمهوری آذربایجان، کشورهای حاشیه خلیج فارس، کشورهای دوست از قبیل سوریه و کشورهای دارای وضعیت خاص اجتماعی مانند هندوستان نشان می‌دهد وضعیت محدوده طرح های کالبدی چه از نظر شیوه طراحی و چه از نظر رعایت آن توسط مردم و دستگاه‌ها، از محروم‌ترین کشورهای یاد شده نیز فاصله قابل توجّه دارد و در سراسر دنیا تعداد بسیار کمی کشور (مانند افغانستان و سومالی) شرایط آشفته مشابه ایران دارند.