وزارت خارجۀ خاموش

گفت‌وگو با قاسم محبعلی، پیرامون سیاست‌ خارجی ایران در قبال خاورمیانهعلی محمدی دینانی/ دانشجوی دوره‌ی کارشناسی رشته‌ی مهندسی شیمی دانشگاه صنعتی شریفسیاست خارجی ایران در قبال خاورمیانه موضوعی است که همواره، چه در سطح مردم عادی و چه در سطوح بالاتر و توسط سیاست‌مداران، روشنفکران و...، مورد تردید و پرسش واقع شده است. از این‌رو و به تناسب موضوع این شماره، تلاش کردیم تا در گفت‌وگویی با قاسم محبعلی، مدیر کل پیشین خاورمیانۀ وزارت امور خارجه، به این مطلب بپردازیم. آن‌چه در ادامه می‌آید، شرح گفت‌وگوی تلفنی‌مان است.طرح سوالات این مصاحبه توسط علی بهرامی ثانی و محمد ملانوری انجام شده است.به عنوان سوال اول، وزارت امور خارجه در ساختار تصمیم‌گیری جمهوری اسلامی، برای تعیین رویکرد سیاست خارجه، چه نقشی دارد؟ و آیا این مورد برای کشورهای خاورمیانه با سایر کشورها تفاوت‌ زیادی دارد یا خیر؟در ساختار جمهوری اسلامی ایران، وزارت خارجه -و اصولاً دولت- در عرصۀ «سیاست» و «امنیت» نقش کارگزار را دارد؛ به عبارت دیگر، دو موضوع سیاست و امنیت در جمهوری اسلامی ایران در حوزۀ دولت قرار ندارند و لذا همانطور که چندی پیش آقای ظریف در مجلس عنوان کردند، وزارت خارجه بر اساس سیاست‌های ابلاغی عمل می‌کند و سیاست‌گذار نیست. البته، اگر وزارت خارجه قدرتمند باشد و از کارشناسان خوبی بهره بگیرد، می‌تواند در تصمیم‌گیری‌های کشور موثر واقع شود؛ مثلاً، در دهۀ 60 تا اندازه‌ای و در دهۀ 70، خصوصاً در دولت اصلاحات، این نقش را داشت اما بعدها این نقش از بین رفت و وزارت خارجه تقریباً به حاشیه رفت.به خصوص در مورد خاورمیانه و بعد از شروع جنبش‌های موسوم به بهار عربی، مصوبه‌ای در شورای امنیت ملی تصویب شد که حوزۀ بهار عربی را به حوزه‌ای خارج از دستور کار وزارت امور خارجه منتقل کرد و وزارت خارجه تنها مأمور هماهنگی با آن‌ کشورها شد. برای مثال، همانطور که در سال‌های گذشته دیدیم، وزارت امور خارجه مسائل عراق، لبنان، سوریه، یمن و... را پیگیری نمی‌کرد و وزرای امور خارجه تنها اموری را که از طرف نهادهای حاکمیتی به آن‌ها واگذار می‌شد، پیگیری می‌کردند. لذا خود وزارت خارجه در این موارد تصمیم‌گیر نبود. به همین علت، حتی دولت‌های خاورمیانه نیز این اعتقاد را پیدا کرده بودند که به جای وزارت خارجه، مثلاً با فرماندۀ سپاه قدس مذاکره کنند.در ساختار جمهوری اسلامی ایران، وزارت خارجه -و اصولاً دولت- در عرصۀ «سیاست» و «امنیت» نقش کارگزار را دارد؛ به عبارت دیگر، دو موضوع سیاست و امنیت در جمهوری اسلامی ایران در حوزۀ دولت قرار ندارند وزارت خارجه بر اساس سیاست‌های ابلاغی عمل می‌کند.آیا این موردی که می‌فرمایید، مخصوص موضوعاتی‌ست که ما حساسیت بیشتری روی آنها داریم؟ مثلاً کشورهای همسایه چون عراق، افغانستان، عربستان و...، کشورهایی مثل امریکا، مذاکرات حساس مثل هسته‌ای و... ، یا حتی مثلاً برای کشورهای امریکای جنوبی هم وزارت خارجه‌مان محوریت و توان تصمیم‌گیری را ندارد؟در واقع بستگی به حساسیت قضیه دارد؛ اگر به دو موضوع امنیت و سیاست وارد شود، طبیعتاً وزارت خارجه در آنجا کارگزار خواهد بود ولی در روابط تجاری، مناسبات توریستی و... دستگاه های دولتی می‌توانند به آن وارد شوند. کشورهای خاورمیانه اما به هر دو موضوع وارد می‌شوند و لذا حساس هستند.از کشورها که بگذریم، حتی مذاکرات هسته‌ای هم همین‌گونه است؛ مثلاً، پیش از به‌روی‌کارآمدن دولت آقای روحانی، در عمان، وزیر امور خارجۀ امریکا با معاون وزیر امور خارجۀ احمدی‌نژاد و بدون اطلاع دولت در حال مذاکره بود و حتی آن مذاکرات تا اندازۀ زیادی هم به نتیجه نزدیک شده بود. اما این مذاکراتِ پنهان و خارج از دولت، به طور رسمی، نمی‌توانست به صورت توافق و قرارداد در بیاید. لذا به ناچار در دولت آقای روحانی، وزیر خارجه مأمور این کار شد و البته توانست با توانایی حرفه‌ای خود آن را روی کاغذ آورده به برجام تبدیل کند. پس در واقع توافق صورت گرفته بود و اصول‌اش پیشتر در آن مذاکرات تعیین شده بود ولی صورت کاغذی‌اش را آقای ظریف محقق کرد.در مورد کشورهای عربی هم همین‌گونه است؛ یعنی طرف‌های دیگر با عراق، سوریه یا لبنان مذاکره می‌کنند و اگر لازم باشد سند ظاهری این مذاکرات ثبت شود، وزیر خارجه و دولت وارد می‌شوند. بالتبع در این موارد ناهنجاری‌هایی هم به وقوع می انجامد، مثل سفر بشار اسد به تهران که خارج از اطلاع دولت و وزارت خارجه صورت گرفت و منجر به استعفای آقای ظریف شد (که البته با آن موافقت نشد).در ایران، با اینکه طبق قانون بایستی رییس‌جمهور شخص دوم مملکت باشد، ولی در عمل و در حوزۀ سیاست-امنیت تصمیم‌گیر عمده نیست. به همین علت، همتای او و هم‌چنین همتای وزیر خارجه‌مان ترجیح می‌دهند که اصل مذاکره و توافق را با کسانی انجام دهند که در ایران مسئول هستند و فقط شکل و صورت ظاهری آن توافق‌ها را با رئیس جمهور و وزیر خارجه پیش ببرند.در تکمیل این بحث، به نظر شما چه عواملی موجب چنین وضعیتی می‌شوند؟ در اینجا، ما نمونۀ سال 77 را داریم که به کارداری‌مان در افغانستان حمله شد، موضوعی که تا چینش نیروها در افغانستان هم کشیده شد و سپاه پاسداران نیروهایش را در مرز مستقر کرد. اما نهایتاً، کشور از جنگ احتمالی عبور کرد و بعدتر هم ما توانستیم در مذاکرات آلمان زمینه‌ساز تشکیل دولت افغانستان شویم. این درحالی است که در همین نمونه‌های اخیر، مثل مسأله عراق یا سوریه، ما شاهد تمرکز تصمیم‌گیری‌ها در دست نظامیان و نهادهای دیگر هستیم. بنظر شما چه اتفاقی می‌افتد که ما رفته‌رفته حوزۀ تصمیم‌گیری‌مان در دست نظامی‌ها و نهادهای امنیتی محدود می‌شود؟در مورد افغانستان که اشاره کردید، اتفاقاً این نمونۀ جالبی است؛ چرا که تا قبل از حادثۀ مزار شریف، امور افغانستان تقریباً خارج از دست وزارت خارجه پیگیری می‌شد و می‌شود گفت آن فاجعه هم نتیجۀ آن نوع تصمیم‌گیری بود. اما بعد از آن حادثه، امور مرتبط با افغانستان به وزارت خارجه و دپارتمان مربوطه‌اش سپرده شد که منجر به گفت‌وگو با طرف‌های افغان و گذر از مسئله، بدون واردشدن به جنگ، شد. چنین کاری باعث شد هم منافع زیادی را در افعانستان کسب کنیم و هم از آن وضعیت آشفته رهایی پیدا کنیم.اما در ادامه، این بخش باز با ورود نهادهای دیگر تضعیف شد و علی‌رغم آن‌که امریکایی‌ها و دیگران پذیرفته بودند که ایران جایگزین پاکستان شده و راه اتصال افغانستان را به سایر نقاط دنیا [به صورت زمینی] و از طریق دریا تأمین کند، دولت بعدی نتوانست این سیاست را ادامه دهد. همین امر موجب شد روابط ما با افغانستان کمتر شده به طوری که امروزه، به عنوان کشور همسایه که فرهنگ و زبانی مشابه با ما دارد، روابط متناسبی با افغانستان نداریم. این هم به خاطر عدم همسازی و تناسب ساختار تصمیم‌گیری در ایران با سایر کشورهاست؛ چرا که، مثلاً در افغانستان، رییس‌جمهور و وزیر امور خارجه در این موارد تصمیم‌گیر هستند. اما در ایران، با اینکه طبق قانون بایستی رییس‌جمهور شخص دوم مملکت باشد، ولی در عمل و در حوزۀ سیاست-امنیت تصمیم‌گیر عمده نیست. به همین علت، همتای او و هم‌چنین همتای وزیر خارجه‌مان در کشور افغانستان ترجیح می‌دهند که اصل مذاکره و توافق را با کسانی انجام دهند که در ایران مسئول هستند و فقط شکل و صورت ظاهری آن توافق‌ها را با رئیس جمهور و وزیر خارجه پیش ببرند. همین‌طور است وضع عربستانی‌ها و... .در حوزۀ سیاست خارجی دو پاسخ‌گویی وجود دارد؛ یکی به داخل و دیگری به کشورهای خارج. بنابراین در سیاست خارجی نمی‌توانیم یک‌طرفه (مثلاً در مورد عراق یا سوریه) تصمیم بگیریم. اما در ایران این مبادلات در دستگاه‌هایی صورت می‌گیرد که نه در داخل و نه در خارج پاسخگو نیستند.خب پس به نظر می‌رسد شما قبول دارید که در دوران آقای احمدی‌نژاد، وضع سیاست خارجی ما حتی بدتر هم شد. اگر بله، به نظر شما چه عواملی باعث تشدید این وخامت شدند؟بله. ببینید در آن‌جا دو مطلب تأثیرگذار بود؛ یکی آن‌که عملاً ساختار حاکمﹾ دولت و وزارت خارجه را از حوزۀ تصمیم‌گیری خارج می‌کرد. البته مسئلۀ ساختاری قبل‌تر و حتی در زمان جنگ هم بود و مهندس موسوی در نامۀ استعفای خود نوشته بود که وقتی دولت از مذاکره با ژاپن اطلاع ندارد، خب طبیعتاً نخست وزیر که باید پاسخگو باشد، پاسخگو نخواهد بود. در ساختار ما، برخلاف کشورهای دیگر، رییس جمهور شخص اول مملکت نیست. هم‌چنین وزیر خارجه نیز رئیس دیپلماسی کشور نبوده و موضوعات خارجی از کانال وزارت خارجه عبور نمی‌کنند. از همین‌رو، مثلاً در همین قرارداد با چین، آقای لاریجانی، رییس مجلس، تشریف می‌برند آن‌جا و می‌گویند که ما می‌خواهیم قرارداد راهبردی امضا کنیم. بعد از صحبت‌ها و مذاکرات اصلی هم در عمل می‌بینیم که وزارت خارجه باید کاری را انجام دهد که دیگران در موردش تصمیم گرفته‌اند.مورد دوم اما آن‌که خود رییس جمهور وقت هم وزارت خارجه را قبول نداشت و اعتقادی به سیستم، دولت، ساختار بوروکراتیک و تکنوکراتیک نداشت (مثلاً در همین راستا سازمان برنامه و بودجه را منحل کرد). البته این مورد در کشورهای دیگر و حتی در آمریکا هم با آن ساختار دقیق و بسیار پیچیده‌اش وجود دارد و مثلاً ترامپ آنچنان اعتقادی به دولت نداشته و کارهایی را انجام می‌دهد که بعد از اطلاع دستگاه‌های دیگر، موجب ایجاد ناهنجاری‌هایی می‌شود. اما نکته آن‌ است که در آن کشور، سیستم او را کنترل می‌کند ولی در این‌جا، به خاطر ضعف سیستم، ناهنجاری مضاعف تولید می‌شود. مثلاً آقای احمدی‌نژاد روابط ما را تقریباً با همۀ کشورها به هم ریخت، پروندۀ هسته‌ای را به شورای امنیت برد و باعث رخ‌دادن چالش بزرگ امنیتی، تحریم‌ها و بسیاری مشکل دیگر شد. یا مثلا در همین مسئلۀ هولوکاست، این که چنین اظهار نظری درست یا غلط بود یک بحث بود و این که آیا اصلاً منافع ملی اجازه می‌داد این را بگوییم یک بحث دیگر و لذا بایستی قبل‌اش کار کارشناسی می‌شد که هزینه و عایدی این نظر چقدر است.در کشور ما انتخابات برگزار می‌شود و رییس جمهور وعده می‌دهد که در دوران ریاست‌اش با دنیای خارج تشنج‌زدایی کند. خب مردم هم بر این اساس به او رأی می‌دهند. ولی آیا او می‌تواند در پایان چهار سال بگوید من چند درصد و با چه کشورهایی تشنج‌زدایی کرده‌ام؟ خیر. زیرا اصلاً حوزۀ قابل‌دسترس او نبوده که بخواهد در این‌باره کاری بکند.در مورد آن نهادهایی که در پس سیستم تصمیم‌گیری هستند، آیا مشخص است که ترکیب این نهادها چیست و سلسله مراتب‌شان کدام است؟ببینید مشکل اصلی (مشکل ساختاری) آن است که این نهادها، مثل سیستم ملوک‌الطوایفی، به خودشان اجازه می‌دهند در حوزه‌های مختلف که حوزۀ ماموریت ذاتی‌شان نیست، وارد شوند و لذا در این حوزه‌ها غیرمسئول خواهند بود؛ مثل ورود نهادهای نظامی و یا امنیتی به حوزۀ سیاست خارجی. حتی در قانون اساسی ما رهبری هم غیرمسئول است. این درحالی‌ست که نهادهای مسئول بایستی پاسخگو باشند، به خصوص در حوزۀ سیاست خارجی که دو پاسخ‌گویی وجود دارد؛ یکی به داخل و دیگری به کشورهای خارج. بنابراین در سیاست خارجی نمی‌توانیم یک‌طرفه (مثلاً در مورد عراق یا سوریه) تصمیم بگیریم. اما در ایران این مبادلات در دستگاه‌هایی صورت می‌گیرد که نه در داخل و نه در خارج پاسخگو نیستند. مثلاً کسی نمی‌تواند از فرماندۀ ارتش یا فرماندۀ ستاد مشترک در مجلس پاسخ‌گویی بخواهد یا اگر مثلاً اشتباهی را مرتکب شد، در دورۀ بعدی انتخاب نشود. اما در کشورهای دیگر، مثلاً در همین امریکا، بوش خطا کرد و تاوان خطایش هم آن بود که در دورۀ بعدی، جمهوری‌خواهان انتخاب نشدند. یا مثلاً همین الان ممکن است ترامپ شکست بخورد و کسی بیاید که سیاست‌های کاملاً متفاوتی را با سیاست‌های او دنبال کند و به برجام برگردد. در ایران اما چون پاسخگویی وجود ندارد، نیازی هم به انجام کار کارشناسی نمی‌بینند. البته ممکن است این کار صورت بگیرد ولی نکته آن است که بایستی هم مطابق با هنجارهای داخل و هم مطابق با هنجارهای بین‌المللی باشد، در غیر این صورت هزینه‌ساز می‌شود (لزوم شناخت قواعد بازی). وضعیتی که ما در آن گرفتاریم آن است که آن نهادها مسئول نیستند، قواعد بازی را رعایت نمی‌کنند و لذا نتیجۀ کارهایشان به‌خطرانداختن منافع سایر کشورها و اقدام متقابل‌ آن کشورها می‌شود. حالا نوبت به وزیر خارجه می‌رسد که بایستی برود و کار آنها را جمع کند.در مورد سوال شما، بالأخره برای کسانی که در این حوزه کار می‌کنند مشخص است که چه کسانی پشت آن سیستم تصمیم‌گیری هستند ولی برای مردم، افکار عمومی و جهان مشخص نیست؛ چرا که مسئول نیستند، نمی‌توانند علنی تصمیمی بگیرند، پاسخ‌گویی‌ای وجود ندارد و سفرها، تماس‌ها و... آن‌ها مخفیانه است. همین مسئله موجب می‌شود که برخلاف همۀ دنیا که سیاست‌ها در قبال سایر کشورها کاملاً تعریف شده و علنی است (البته اقدامات می‌تواند نباشد)، در ایران این‌گونه نباشد.بنابراین به نظر می‌رسد دانستن این‌که چه کسانی پشت سیستم تصمیم‌گیری هستند، آنچنان مثمر ثمر نیست بلکه بایستی ساختار را درست کنیم تا پاسخ‌گویی حاصل شود. درست است؟بله، همین‌طور است. بالأخره مثلاً در کشور ما انتخابات برگزار می‌شود و رییس جمهور وعده می‌دهد که در دوران ریاستش با دنیای خارج تشنج‌زدایی کند. خب مردم هم بر این اساس به او رأی می‌دهند. ولی آیا او می‌تواند در پایان چهار سال بگوید من چند درصد و با چه کشورهایی تشنج‌زدایی کرده‌ام؟ خیر. زیرا اصلاً حوزۀ قابل‌دسترس او نبوده که بخواهد در این‌باره کاری بکند.یا مثلاً در همین مورد برجام، هرچند بنده با برجام و ادامه‌دادن‌اش موافق بودم و آن‌را مسئله‌ای حیاتی برای کشور می‌دانستم‌ (چون اگر برجام نبود شاید ایران تاکنون درگیر جنگ شده بود و جدا از حاکمیت ملی، تمامیت ارضی‌اش هم از بین رفته بود؛ مثل اتفاقی که برای عراق یا لیبی افتاد)، اما این یک بحث است و بحث دیگر آن است که اگر کشور تعهدی را می‌پذیرد بایستی همۀ طرف‌های داخلی به آن تعهد پای‌بند باشند. این در حالی است که مجلس با برجام مخالف بود؛ حالا اگر واقعاً مجلس نمایندۀ اکثریت جامعه ایران است و با برجام مخالف بود، پس چرا همان موقع ردّش نکردند و حالا آمده‌اند و می‌گویند که برجام بد بود؟ بنابراین آن‌هایی که باعث آن نوع تصمیم‌گیری شدند بایستی بیایند و پاسخ بدهند، یا کسانی که باعث شدند پروندۀ هسته‌ای به شورای امنیت برود. ولی حالا آن‌ها کجا هستند؟در مجموع ما وارد یک سیاست پرهزینه در خاورمیانه شده‌ایم که نمی‌تواند خیلی ادامه پیدا کند. در داخل کشور هم اتفاق‌نظر نیست. این در حالی است که اگر سیاستی بر دو پایۀ اجماع ملی و منافع ملی استوار نباشد -حتی اگر اکثریت و اقلیت وجود داشته باشد-، موجب شکاف شده، در ادامه در سیاست خارجه بحران آفریده و کارکردش را مختل می‌کند.به عنوان سوال آخر و با درنظر‌گرفتن توصیفات قبلی از وضع سیاست ‌خارجی‌مان، به نظر شما ایران توانسته از نفود نظامی‌اش در خاورمیانه در جهت منافع دیپلماتیک و ملی خود بهره ببرد؟پاسخ به این مسئله نسبی است. ایران در گذشته صاحب نفوذ بوده، هم‌اکنون نیز همین‌گونه است و وزن غیرقابل چشم‌پوشی‌ای در خاورمیانه دارد. اما این‌که چقدر توانسته از این وزن استفاده کند، دچار نسبیت می‌شود. در این‌جا، همۀ کشورها به دنبال نفوذ در سایر کشورها هستند و هیچ کسی با این مخالف نیست. اما مهم این است که این نفوذ به امنیت ملی ما، توسعۀ مردم‌‌مان، رفاه‌شان و... کمکی می‌کند یا خیر؟ به عنوان مثال، شوروی سابق در کشورهای زیادی همچون اروپای شرقی، افغانستان و... نفوذ داشت ولی آن نفوذ باعث هزینه برای شوروی شد و به جای آن‌که به حفظ‌ش کمک کند، فروپاشی‌اش را تسهیل کرد. در مورد ایران اما می‌توان گفت که در مجموع ما وارد یک سیاست پرهزینه در خاورمیانه شده‌ایم که نمی‌تواند خیلی ادامه پیدا کند. در داخل کشور هم اتفاق‌نظر نیست. این در حالی است که اگر سیاستی بر دو پایۀ اجماع ملی و منافع ملی استوار نباشد -حتی اگر اکثریت و اقلیت وجود داشته باشد-، موجب شکاف شده، در ادامه در سیاست خارجه بحران آفریده و کارکردش را مختل می‌کند.علت این امر هم آن است که سیاست خارجی از کانال اصلی‌اش تصمیم‌گیری نشده و نهادهای ذی‌ربط و کارشناسان مربوطه در تصمیم‌گیری دخیل نبوده‌اند. کارشناسانی که تجربۀ نزدیک به 100-150 سالۀ وزارت خارجه در ایران را دارند، درس‌ خوانده‌اند، در کشورهای دیگر دوره دیده‌اند، ماموریت‌های خارجی رفته‌اند و لذا همین‌ها هستند که می‌توانند بگویند فلان تصمیم چه نتایجی دارد و درست است یا غلط. در این‌جا بایستی دقت کنیم که سیاست خارجی پیچیده‌ترین بحث هر کشوری‌ست و شناخت هر کشوری ممکن است ده‌ها سال طول بکشد. بنابراین، این کارشناس‌ها هستند که می‌توانند بیایند و در مورد سایر کشورها اظهار نظر کنند و طرح‌هایی بدهند که از بین آن‌ها، سیاست‌مدار بهترین‌شان را انتخاب کند. در این صورت است که اجماع بدست می‌آید؛ چون وزیر می‌تواند در مجلس توضیح دهد که تصمیم‌اش مبتنی بر کار کارشناسی بوده و حتی اگر باز هم اشتباه کرد، در این حالت جایش را به کسی می‌دهد که طرح بهتری دارد.برای ورود به کانال پیام‌رسان تلگرام دوهفته‌نامه‌ی دانشجویی «داد» کلیک کنید.