مروری بر سیاست‌های مسکن: نبود دولت محلی، غلبه‌ی سوداگری بر شهر و غلبه‌ی سیاست بر سیاست‌گذاری مسکن

در گفت‌وگو با سرکار خانم نژادبهرام عضو شورای شهر تهران[i]اسفندماه1398نابرابری و فقر در ایران، موضوعی که از گذشته مسئله اجتماعی بحث برانگیز جامعه ایــران بــوده و در دهه اخیر پررنگ تر از گذشته مطرح می‌شود، در بسیاری از موارد با یکی از شاخص‌های اصلی رفاه یعنی برخورداری از مسکن سنجیده می‌شود. منتقدان وضع موجود می‌گویند یکی از دلایل اصلی فقیرتر شدن فرودستان در ایران محرومیت آن‌ها از حق مسکن و سرپناه مناسب برای زندگی است. یافته‌های آماری هم نشان می‌دهد بخش عمده هزینه سبد خانوار ایرانی به همین دلیل، بخشی از برنامه‌های دولت‌ها در مقاطع مختلف صرف مسکن می‌شود. دقیقا در ایران، اجرای طرح‌هایی برای خانه دار کردن طبقات ضعیف‌تر جامعه بوده است. از مسکن مهر گرفته تا مسکن امید. مشکل هنوز به قوت گذشته باقی است و فشارهای اقتصادی بر دوش جامعه سنگین‌تر از همیشه است. با عباس آخوندی، وزیر سابق راه و شهرسازی دولت روحانی، که پیشتر با همین سمت در دولت سازندگی هم مسئولیت داشته، در این باره گفت‌وگــو کرده‌ایم که چرا سیاست‌گذاری‌های دولتی در حوزه مسکن در دهه‌های گذشته به نتایج مورد انتظار منتهی نشده است.****************بیش از چهار دهه از پیروزی انقلاب اسلامی گذشته، انقلابی که یکی از مهمترین آرمان‌هایش توجه به طبقات فرودست جامعه بوده است اما اکنون مجموعه یافته‌ها از پژوهش‌ها گرفته تا اطلاعات سازمان‌های رسمی نشان می‌دهد، بخشِ تحت فشار جامعه از نظر شرایط زیست و معیشت فرودستان و طبقات ضعیف جامعه از نظر اقتصادی هستند. در چرایی این موضوع، نقد و نظرها فراوان بوده است اما بخش مهمی از انتقادات به سیاست‌های کلان دولت‌ها در ایران باز می‌گردد. رویکردی که پس از جنگ تحت عنوان سیاست تعدیل اقتصادی در دولت آقای هاشمی آغاز شد و بعدها ادامه یافت. اکنون کم نیستند منتقدانی که می‌گویند نتایج این سیاست‌ها در بلند مدت منجر به افزایش شکاف طبقاتی در ایران شد و فقر و فلاکت به بارآورد. شما در مدت زمان زیادی از این سال‌ها در حوزه‌های کلیدی اقتصاد مسئولیت داشته‌اید از جمله در دولت آقای هاشمی و در وزارت مسکن و نهادهای دیگر. اگر نمایندگانی از نسل جدید از شما بپرسند که چه اتفاقی افتاد و چه تصمیماتی در طی این مسیر موجب شد که هدف‌گذاری اوایل انقلاب به چنین نتیجه متناقضی در وضعیت امروز ما منتهی شود، چه پاسخی می‌دهید؟پاسخ این سوال را باید در دو بحث نظری و عملی بررسی کنیم؛ در بحث نظری اصلی‌ترین مسئله سطح‌بندی نظام حکمرانی است. ما در ایران هیچ سطح حکمرانی را در سطح شهری نپذیرفتیم، یعنی یک سیستم حکمرانی تک سطحی و متمرکز داریم که فقط یک سطح از کالای عمومی را قبول دارد، که در واقع همان کالای عمومی ملی است. ما نظام حکمرانی شهری را به عنوان یک سطح از حکمرانی که بتواند کالای عمومی در مقیاس شهر تولید کند و بین کالاهای عمومی شهرهای متفاوت، تفاوت قائل شود تا منجر به رقابت بین شهری شود عملیاتی نکردیم و همین موضوع باعث شده تا شهروندان از حق انتخاب‌های محلی محروم شوند. همین موضوع ریشه تمام مشکلات ماست چراکه در نظام حکمرانی متمرکز و تک سطحی موجودیّت حقوقی شهرها و هویّت محلی آنها مورد انکار قرار می‌گیرد. و بالتبع مفهومی تحت عدالت شهری نیزی از حییز انتفاع ساقط می‌گردد.اما در بحث عملی باید ابتدا با این موضوع شروع کنم که مردم هر شهر خدماتی لازم دارند که این خدمات در واقع همان کالای عمومی شهری است. کالای عمومی هم مثل کالای خصوصی رایگان تولید نمی‌شود و هر خدمتی مثل تعریض معابر، حمل‌و‌نقل،گرمخانه، رفت وروب برف و... همه و همه هزینه بر است. مسئله امروز ما این است که نظام حکمرانی متمرکز است. این سیستم به‌طو تمرکز دستور می‌دهد ولی، نسبت به ایفای تعهد خود به شهرداری‌ها متعهد نیست. نحوه حمایت سیستم از تامین هزینه‌ی شهرداری‌ها در هاله‌ای از تردید قرار دارد.وقتی عموم شهرداری‌ها در مناطق مختلف با کسری بودجه مواجه‌اند، مجبور به روی‌آوردن به درآمدهای غیرمستمر، غیر پایدار و به اعتقاد من سمی شده‌اند. این درآمدها را سوداگران تامین می‌کنند، یعنی کسانی که با شهرداری وارد معامله می‌شوند و در جهت خرید منافع عمومی رقمی را پرداخت می‌کنند و کالایی که برای مردم ارزش بهره‌برداری اجتماعی بالایی دارد را به قیمت بسیار نازلی می‌خرند. در عمل، شکل‌گیری این فرایند منجر به شکل‌گیری طبقه جدید سوداگر با حراج کالای عمومی در شهر شده‌است. در نهایت این طبقه و گروه اجتماعی که ایجاد شده بخش اعظم ثروتِ شهر را از طریق سوداگری و بدون ایجاد ارزش‌افزوده برای شهر به دست می‌آورد.وقتی ما می‌گوییم شهر یک سازمان اجتماعی است به دنبال آن باید مفهوم دوم را هم بپذیریم؛ که هر سازمان اجتماعی یک نظام حکمروایی هم دارد و باید قبول کنیم که این نظام برای تولید کالای عمومی شهری نیازمند سیستم تامین هزینه است و گرنه این نظام امکان ایفای مسئولیّت نخواهد داشت. در واقع، این سلسه مراتب یک نظریه‌ی حکمرانی است. اما دولت مرکزی ایران اساسا به این نظریه‌ها اعتقادی ندارد و در سطح سیاست‌ورزی دولت، مجلس یا گروه‌ها و احزاب نظریه‌ای برای حکمروایی محلی وجود ندارد و همین کاستی باعث شده تا شهرهایی که محل سکونت مردم هستند، به دلیل روشن نبودن نحوه‌ی تامین مالی هزینه‌ی تولید منافع شهری، به جولانگاه سوداگران تبدیل شوند و ما در ادامه با فقر شهری کم نظیری درتاریخ ایران مواجه شویم.در حال حاضر یک سوم جمعیت شهری ایران در فقر مطلق هستند؛ این یک سوم هم افرادی هستند که هم در اسکان غیر رسمی و در حاشیه شهرها زندگی می‌کنند و هم افرادی در بافت‌های مرکزی شهرها و این گستردگی فقر شهری برای مردم استخوان‌سوز شده است، آن‎وقت، سیستم به جای حل این مشکل و در همین شرایط، با پذیرش سیاست شهرفروشی یک طبقه سوداگر و نو کیسه ایجاد کرده است که به‌نام خدمت‌رسانی به مردم، حقوق مردم تصاحب و به فقر بیشترِ مردم دامن می‌زنند. این سیاست برای شهر و دیگر شهروندان هیچ ارزش افزوده‌ای ندارد و با فراهم‌سازی زمینه‌ی این رفتار اجتماعی نادرست برای شهرها خطرناک شده‌است.-آقای دکتر شما روی چند نکته تاکید داشتید؛ یکی از این نکات عدم وجود سیستم بود یعنی ما سیستم نظری نسبت به حکمروایی شهری نداریم. پس عامل بروز این نابرابری در کلان شهرها در واقع فقدان چنین سیستمی است؟ در چنین شرایطی عموما ما جایگزین‌هایی داریم، در واقع دولت اگر سیستم مسئولی در این زمینه ها ندارد خودش را جایگزین کرده،خودش بنزین را گران می‌کند، تقویم املاک تعریف می‌کند، مسکن مهر می‌سازد و... اما سوال اینجاست که آیا این سیستمی که جایگزین شده باعث تشدید این نابرابری شده است یا کاهش ؟دو دلیل اصلی منجر به تشدید این نابرابری‌ها شده است. اول اینکه وقتی دولت به این موضوعات ورود پیدا می‌کند نظام طبیعی را برهم می‌زند، اگر شما به گذشته تاریخی و مدرن ایران توجه کنید می‌بینید که شهرها در گذشته با هم رقابت داشتند به طور مثال تبریز همواره در بسیاری از دوره‌ها، رقیب اصلی تهران بوده است. همانطور که گفتم وقتی قرار است ما یک کالای عمومی داشته باشیم و تفاوتی در کالای عمومی شهرها نداشته باشیم بنابراین، مفهوم رقابت در توسعه محلی را از بین رفته‌است. این توسعه زمانی اتفاق می‌افتد که مردم شهرها با هم رقابت کنند. اما، وقتی رقابتی نیست همه شهرها مواجب‌بگیر دولت ‌مرکزی می‌شوند برای دولت ‌مرکزی هم که فرقی بین این شهرها نیست و سهمشان را پرداخت می‌کند. البته، اگر به منابع دسترسی یابد و اگر، اهمیّت موضوع برایش محقق شود که اغلب نمی‌شود. .اما دلیل دوم این است که وقتی دولت وارد طرح‌هایی مثل مسکن مهر می‌شود مفهومش این است که قصد دارد محله‌های فقیر نشین خلق کند در این خلق دو اتفاق می‌افتد؛ اول زمانی است که دولت در حال تزریق منابع است و دوم بعد از بهره‌برداری، در مرحله تزریق منابع که منابع به سوداگران تزریق می‌شود بعد شما می‌بینید که چیزی حدود صدهزار میلیارد مسکن مهر ساخته شده است و تا جایی که مطلع هستم مناقصه‌ای هم برای آن برگزار نشده، چه کسی از سود این ساخت‌وساز بهره‌برداری کرده است؟ مردم فقیر؟ قطعا اینطور نیست.اما مسئله بعدی را با ذکر یک مثال برایتان توضیح می‌دهم؛ بعد از جنگ جهانی دوم در انگلستان خانه‌هایی تحت عنوان خانه‌های شهرداری ساخته شد طی دو برنامه دومیلیون و 150 هزار واحد مسکونی ساخته شد، این رقم ساخت‌وساز برای آن جمعیت رقم بزرگی بود و حدودا معادل 20 درصد جمعیت شهری‌شان به حساب می‌آمد. آنها در اواخر دهه 70 بود که به این نتیجه رسیدند این واحدها قابل نگهداری نیستند و هزینه‌شان بیشتر از منفعتشان است. بنابراین، شروع به واگذاری این واحدها کردند. اما، اینجا پایان سرنوشت وفراموشی آن خانه‌ها نبود. اوایل سال 1999 من برای تحصیل به انگلستان رفته بودم و بعد از مدتی باید خوابگاه را تحویل می‌دادم و خانه‌ای اجاره می‌کردم به محله‌های مختلفی سر زدم. مسئله‌ای که برایم جالب بود این بود که در فاصله‌های مثلا 250 متری دو ملک با امکانات تقریبا یکسان یکی گرانتر بود و یکی ارزان‌تر. برایم سوال بود که چرا این اختلاف قیمت وجود دارد؟ از مردم که سوال کردم متوجه شدم در محله‌هایی که خانه با همان متراژ زمین با همان امکانات ارزانتر است، در واقع محله خانه‌های شهرداری سابق بوده است یعنی شما در نظر بگیرید از زمان ساخت آن خانه‌ها حدودا 50 سال و از زمان واگذاری‌شان هم حدودا 30 سال گذشته بود و این خانه‌‌ها چندین دست جابه‌جا شده و ترکیب اجتماعی‌ محله‌شان هم تغییر کرده‌بود اما، همچنان سایه اسم خانه‌های شهرداری روی سر محله بود.مسکن مهر در ایران هم دقیقا همین مسئله را دارد و این مُهر را روی مِلک و محله باقی می‌گذارد. در واقع نه تنها روی ملک و زمین که روی محله، افراد، ساکنان منزلت اجتماعی و... هم تاثیرگذار است و برای همین است که فقط نباید اجاره‌های 40 درصد ارزانتر آن را در نظر گرفت، چرا که سکونت در این خانه‌ها مُهری است که تا مدت‌ها با شهروند ساکن باقی می‌ماند و حتی باعث می‌شود واحدهایشان را دوباره به سوداگران منتقل کنند و از جهت اقتصادی باز هم باعث منفعت بیشتر و اضافی سودگران شوند.مسئله تامین مسکن به دلیل دغدغه عمومی همیشه مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گرفته از رژیم گذشته و در قبل از انقلاب هم کارهایی انجام شده است، در واقع مسئله تامین مسکن از راه های مختلفی مطرح شده که بخشی از آن با واگذاری زمین، بخشی با مسکن امید، مهر و ملی مطرح شده است، نظر شما درباره این نوع از تامین مسکن برای شهروندان چیست؟جمعیت ما زیاد است و تامین مسکن برای این جمعیت مسئله مهمی است که باید بتوانیم به درستی آن را مرتفع کنیم من فکر می کنم این روش‌ها و ساخت و ساز این واحدها شیوه‌ درستی نیست.- اما مسکن‌های اجتماعی در بعضی شهرها در جهان مثل اسکاندیناوی توانسته تا حدی این نابرابری را جبران کند.اولا این کشورها کم جمعیت هستند و این دست مسائلشان دراختیار شهرداری‌ها قرارگرفته‌است و از طرفی هم دولت در بودجه‌ریزی‌شان ورود حمایتی می‌کند. به طور مثال، دولت مشخص می‌کند اگر شهرداری‌ها درزمینه‌های به خصوصی که مورد نظردولت است، مثلا محیط‌زیست فعالیت کنند بودجه حمایتی می‌گیرند. در واقع، دولت در چنین کشورهایی سیاست‌گذار است نه مجری. اما، در ایران مسئله مهم این است که دولت ارتقا سکونت در شهرها را نادیده گرفته و به سیاست تولید مسکن با کیفیت پایین و بد روی آورده‌است. همین بد مسکنی شهروندان بخشی از مقوله عدم ارتقا کیفیت زندگی در درون شهر است و عموما سیاست‌مدارانی که وارد این حوزه‌ها می‌شوند، به جایی این‌که به موضوع از منظر کیفیت زندگی مردم نگاه کنند، به آن، به عنوان یک پروژه نگاه می‌کنند و نه بیشتر.- با توجه به اینکه موضوع مسکن برای دولت‌ها یک نوع اشتغال محسوب می‌شود شاید دولت‌ها با وارد شدن به این موضوع می‌خواهند مسئله اشتغالشان را حل کنند، نظر شما در این رابطه چیست؟مخالفم. چرا که فکر می‌کنم دولت‌ها بیشتر به دنبال ارائه پروژه با اهداف سیاسی هستند، امروزه مسئله دولت‌ها، پاسخ به خواسته‌های مردم از طیق اجرای چند پروژه‌ی عمرانی و آبادانی موضعی است. دل حالی‌که، مساله کیفیت زندگیِ بد مردم هم‌چنان دست‌نخورده باقی می‌ماند.- به نظر می‌رسد سوال اساسی اینجا مطرح می‌شود که مسئله امروز دولت ایران چیست ؟ ارتقا کیفیت زندگی شهروندان؟یا ارتقا توسعه کمی و کیفی ایران؟به نطرم مسئله دوم مسئله امروز ماست، شاید برای همین است که ما شاهد این آمار از نابرابری در شهرها هستیم. به اعتقاد من کیفیت سکونت 19تا 20 میلیون نفری که در وضعیّت بد مسکنی زندگی می‌کنند دغدغه دولت نیست چراکه اگر بود روی آن‌ها سرمایه‌گذاری می‌کرد و کیفیت زندگی‌شان را تغییر می‌داد، اما چون الگو توسعه در قبل و بعد از انقلاب یکی بوده است،( ایجاد فضاهای صنعتی در بعضی از شهرها) طبیعی است که تولید این اشتغال‌ها نیاز به تامین مسکن دارند، و موجب شکل‌گیری سکونت‌گاه‌های جدید با کیفیت بسیار نازل و بد می‌شوند ودر نتیجه، فاصله بین شهروندان روز به روز بیشتر می‌شود. در این نگاه به توسعه، بیشتر به پروژه‌ها اهمیت داده می‌شود در صورتی‌که دولت‌ها می‌توانستند با هزینه یکی از پروژه‌های پتروشیمی چندین بار وضعیت و نیاز این 20 میلیون بد مسکن را مرتفع کرد. میزانی که حکومت یا حاکمیت روی پروژه‌های عمرانی وقت می‌گذارد روی بازآفرینی‌ شهری تمرکز نمی‌کند. در واقع، به جای اینکه مسئله کیفیت زندگی شهروندان برای دولت مورد توجه قرار بگیرد مسکن مهر است که مورد توجه قرار می‌گیرد. به اعتقاد من همان مسئله‌ای که در مسکن مهر اتفاق افتاد در انتظار مسکن امید است. همانطور که گفته شد این طرح‌ها به نفع طبقات ضعیف نیست.اقاي دكتر در خصوص برنامه ششم با توجه به اينكه زمان خودتان بودهايا رويكردي در كاهش نا برابري وجود دارد؟دوم اينكه راهكار برون رفت از نابرابري در شهرها در ايران ساخت مسكن است يا اصلاح نظام مديريت در شهرهاهم موضوع مسکن اجتماعی و هم موضوع بازآفرینی شهری درر برنامه‌ی ششم در بخش مسکن و عمران شهری مورد توجه قرار گرفته‌اند. این دو موضوع هم در اهداف کیفی، هم در راهبردها و هم در اهداف کمی در صدر برنامه قرارگرفته‌اند. در بخش بازآفرینی شهری، تحت عنوان ساماندهی محلات ناکارآمد، بازآفرینی 974 محله در 66هزار هکتار طی پنج‌ سال هدفگذاری شده و هم‌چنین، در بخش مسکن احداث 500هزار واحد مسکونی توسط سازمان‌ها و نهادهای مسؤول حمایت‌های اجتماعی به تصویب رسده‌است. حتی فراتر، ایجاد نهاد برنامه‌ریزی مسکن اجتماعی و حمایتی نیز در برنامه‌ی ششم پیش‌بینی شده‌است. مشکل این است که برنامه‌ی ششم در همان سال اول هم از سوی دولت و هم از سوی مجلس کنار گذاشته‌شد و هیچ‌یک از احکام و اهداف برنامه‌ پی‌گرفته نمی‌شود. به عنوان مثال در همین برنامه‌ی مسکن احداث 400هزار واحد مسکونی تحت عنوان مسکن ملّی پیش بینی نشده ولی، احداث 500هزار واحد مسکن اجتماعی پیش‌بینی شده‌است. آن‌چه اجرای می‌شود دقیقا بر خلاف برنامه‌ی مصوب است. علی‌الظاهر کسی هم حساسیّتی ندارد. و یا مثلا، بازآفرینی 974 محله در برنامه تصویب شده‌است. این برنامه کلا کنار گذاشته شده‌است. و بجای آن ساخت تعدادی واحد مسکونی جایگزین آن شده‌است. در هر صورت، فعلا در بر این پاشنه می‌چرخد.[i] انتشار یافته در مجله تشکل، شماره16 زمستان 98