صداوسیما و شبکه‌ی نمایش: توسعه انحصار و یا رقابت‌پذیری؟

توسعه انحصار و یا رقابت‌پذیری[i]ادعای صداوسیما مبنی بر داشتن مرجعیت نظارت بر شبکه‌ی نمایش فاقد وجه قانونی از منظر قانون اساسی، قانون عادی و سیاست‌های ابلاغی رهبری است. هم‌چنین این ادعا با قاعده‌ی حقوقی نظم عمومی و اصل حاکمیت قانون نیز در تعارض است. چرا که اصل حاکمیت قانون بر پایه‌هایی از جمله فقدان فساد، شفافیت، رعایت حقوق اساسی شهروندان و نظم و امنیت حقوقی استوار است. وضع مقررات بر یک بازار توسط یک بنگاهِ انحصاری و صدور مجوز فعالیت به سایر بنگاه‌ها آشکارا مشمول تعارض منافع است. و لاجرم به محو شفافیت منجر و موجب فساد و اخلال در نظم و امنیت حقوقی سایر فعالان و شهروندان می‌شود، از این رو هم با قاعده‌ی حقوقی نظم عمومی و هم با اصل حاکمیت قانون در تعارض است و مردود می‌باشد.اهالی سینما در هفته گذشته در بیانیه‌ی‌ اعتراضی نسبت به انتقال مسئولیت شبکه‌ی نمایش خانگی از سازمان سینمایی به صداوسیما اعتراض کردند و اعلام داشتند که «سپردن سرنوشت این پدیده نوپای تولید و توزیع به سازمانی که خود رقیب آن است تصمیمی اشتباه و غیرقابل جبران خواهد بود». و افزودند که «بدون شک و براساس تحلیل‌های تجربی/ حرفه‌ای، عرصه رقابت و نیاز جامعه خودبه‌خود استانداردها و کیفیت کارها را بالا خواهد برد؛ در حالی که می‌توان پیش‌بینی کرد که صداوسیما با رقابت ناصحیح با این پدیده نو پا و شاید هم با قصد حذف رقیب، باعث از دست رفتن مخاطبین رسانه‌های داخلی شده و این عرصه را نیز در اختیار شبکه‌های ماهواره‌ای قرار خواهد داد».سازمان تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر (ساترا) که مبنای قانونی تاسیس‌اش روشن نیست مدعی است که تصمیم‌گیری در این حوزه تنها در صلاحیت این سازمان است. از سوی دیگر وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در تاریخ 5/6/1399 در جریان اظهار نسبت به طرح تعدادی از نمایندگان مجلس در جهت اصلاح بند 29 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی طی نامه‌ای رسما اعلام کرده‌است که طبق قانون مسئولیت صدور مجوز محتوا در شبکه‌ی نمایش خانگی، اعم از فیزیکی و مجازی با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است و با هرگونه تغییری در آن مخالف است. از آن‌جا که این موضوع تاثیر مستقیمی بر زندگی فعالان حرفه‌ای صنوف سینمایی که بالغ بر چندین هزار نفر می‌گردند و هم‌چنین موجب محدودشدن آزادی حق انتخاب شهروندان می‌شود، جفای عمومی است و موضوع ساده‌ای نیست که بتوان به‌سادگی از کنار آن گذشت.و اما قانون اساسی چه می‌گوید. به‌موجب اصل 44 قانون اساسی رادیو و تلویزیون در شمار مواردی "که به‏ صورت‏ مالکیّت‏ عمومی‏ و در اختیار دولت‏ است‏" می‌باشد. بعدها در سیاست‌های ابلاغی در باره‌ی این اصل نیز این وضعیت حفظ و تغییری در آن داده نشده‌است. هم‌چنین به موجب بند ج از بند 6 اصل یکصدوهشتم قانون اساسی، نصب و عزل و قبول استعفای رئیس‏ سازمان‏ صدا و سیمای‏ جمهوری اسلامی از وظایف و اختیارات رهبر می‌باشد. اصل یکصدوهفتاد و پنجم که ناظر بر نحوه سیاست‌گذاری و مدیریت صداوسیما می‌باشد به چهار نکته مهم پرداخته است: یکم: آزادی‏ بیان و نشر افکار با رعایت‏ موازین‏ اسلامی‏ و مصالح‏ کشور باید تأمین‏ گردد؛ دوم: نصب‏ و عزل‏ رئیس‏ سازمان‏ صدا و سیمای‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ با مقام‏ رهبری‏ است؛ سوم: شورایی‏ مرکب‏ از نمایندگان‏ رئیس‏ جمهور و رئیس‏ قوه‏ قضائیه‏ و مجلس‏ شورای اسلامی‏ (هر کدام‏ دو نفر) نظارت‏ بر این‏ سازمان‏ خواهند داشت‏ و چهارم: خط مشی‏ و ترتیب‏ اداره‏ سازمان‏ و نظارت‏ بر آن‏ را قانون‏ معین‏ می‏‌کند.فارغ از این‌که قضاوت عموم شهروندان در باره‌ی این‌که میزان رعایت آزادی بیان و نشر افکار در چه وضعیتی قرار دارد، و کیفیت نظارت سه قوه چگونه است، آ‌ن‌چه که در قسمت آخر اصل 175 آمده است این است که قانون خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را مشخص می‌کند و نه آن‌که دیگران را موظف کند که از این سازمان اجازه بگیرند و او بر دیگران نظارت کند. علی‌الظاهر، گاهی آب سربالایی هم می‌رود. در اینجا دو پرسش دیگر هم مطرح است. یکم اینکه آیا منظور و مراد از دولتی بودن مالیکت سازمان صداوسیما به مفهوم انحصاری بودن صنعت رادیو و تلویزیون است و یا آن‌که تنها این سازمان، دولتی است و امکان این‌که در کنار آن بنگاه‌های رادیو و تلویزیون با مالکیّت بخش خصوصی فعالیت کنند هم هست؟ و پرسش دیگر این‌که آیا صنعت رادیو و تلویزیون و صنعت سینما و نمایش یک صنعت‌اند و یا دو صنعت مستقل هستند؟در مورد پرسش اول که ذکر آن در بالا رفت، یک نمونه‌ی قانون‌گذاری مشابه وجود دارد که مورد موافقت شورای نگهبان نیز قرار گرفته‌است و آن در مورد بانک‌هاست. در سال 1380 مجوز تاسیس اولین بانک با مالکیّت بخش خصوصی به موجب قانون ماده واحده‌ی اجازه‌ی تاسیس بانک‌های غیر دولتی مصوب 1379 مجلس شورای اسلامی داده شد. این حدودا پنج سال پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 در سال 1384 از سوی رهبری بود. موضوع بانکداری نیز پیش از عبارت رادیو و تلویزیون عینا در اصل 44، در شمار موردهایی قرار گرفته‌است که باید به‏ صورت‏ مالکیّت‏ عمومی‏ و در اختیار دولت باشد. ولی در عینِ حال متن واحده یادشده در بالا به شرح زیر مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت:ماده واحده- به منظور افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی و تشویق پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه با توجه به ذیل اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین شده در زیر اجازه تاسیس بانک توسط بخش غیر دولتی داده می‌شود.در ادامه قانون مقرر داشته است که "سياست‏گذارى پولى، اعتبارى، ارزى، چاپ اسكناس، ضرب سكه، حفظ ذخاير ارزى، نظارت بر بانكها و صدور مجوز فعاليت بانكى در قلمرو وظايف دولت بوده و جهت اعمال حاكميت هم‌چنان در اختيار دولت باقى مى‏ماند"و فعالیت‌های بانک‌های غیر دولتی می‌بایست از قوانین پولی و بانکی تبعیت و تحت نظارت بانک مرکزی باشد.این قانون در یک رفت‌وبرگشت بین مجلس و شورای نگهبان به تصویب ‌رسید به نحوی‌که در متن اولیه مصوبه مجلس عبارت "توجه به ذیل اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی" وجود نداشت و موضوع قانون نیز اجازه تاسیس بانک تعاون با سرمایه‌گذاری شرکت‌های تعاونی و اتحادیه‌های آن‌ها بود که با مخالفت شورای نگهبان روبه‌رو می‌شود. ولی، در متن دوم موضوع عام شده و به عبارت ذیل اصل چهل‌وچهارم استناد شده‌است. و اما عبارت ذیل اصل 44 چیست؟ این عبارت به شرح زیر است: "مالکیّت‏ در این‏ سه‏ بخش‏ تا جایی‏ که‏ با اصول دیگر این‏ فصل‏ مطابق‏ باشد و از محدوده‏ قوانین‏ اسلام‏ خارج‏ نشود و موجب‏ رشد و توسعه‏ اقتصادی‏ کشور گردد و مایه‏ زیان‏ جامعه‏ نشود مورد حمایت‏ قانون‏ جمهوری‏ اسلامی‏ است"‏. با توجه به موافقت شورای نگهبان با ماده واحده تاسیس بانک‌های غیر دولتی، می‌توان این‌گونه استنباط کرد که شورای نگهبان از لفظ "مالکیّت"، مالکیّت خصوصی را مراد نموده‌است، مگر آن‌که محدود شود، هم‌چنانکه در صدر همین اصل آمده‌است. و از ذکر موارد مشمول مالکیّت عمومی و در اختیار دولت بودن، استنباط انحصار نکرده است. و اصل را بر افزایش شرایط رقابتی، تشویق سرمایه‌گذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه قرار داده‌است. از این رو، اگر موردی در شمار موردهای یادشده در صدر اصل 44 هم باشد، ورود و مالکیّت بخش غیر دولتی بر آن‌ها با قانون اساسی مغایرت ندارد. اگر شورای نگهبان این استنباط را به همه‌ی موارد یاد شده در این اصل تعمیم داده‌ بود، شرایط ساختار اقتصاد کشور به از این بود که هست.فحوای این اظهار نظر شورای نگهبان در مورد صنعت بانک‌داری به طریق اولی در مورد رادیو و تلویزیون مصداق دارد. چون در مورد بانک‌داری، از یک صنعت در اصل 44 نام برده شده‌است و در مورد رادیو و تلویزیون با توجه به سیاق متن اصل 44 و به شهادت اصل‌های 108 و 175 و تفسیری که شورای نگهبان این باره داشته‌است، از یک سازمان یاد شده‌است. بنابراین، می‌توان حکم نمود که هیچ اشاره‌ای به انحصاری بودن صنعت رادیو و تلویزیون برای صداوسیما و یا وضع محدودیت برای مالکیّت بخش خصوصی به این بازار در قانون اساسی وضع نشده‌است. این‌که چرا در مورد صنعت بانکداری آن گونه عمل شده و در صنعت رادیو و تلویزیون مخالف آن اقدام می‌شود بیشتر یک بحث سیاسی است تا حقوقی باشد. و البته بخشی از آن نیز به نبود سابقه‌ی تاریخی چنین بازاری در ایران نیز باز می‌گردد. هم‌چنان‌که در سایر کشورها نیز دولت‌ها در این صنعت پیشتاز بودند و بعدها اجازه ورود به بخش خصوصی دادند.در مورد پرسش دوم، پاسخ را باید در بازار فعالیت‌های حرفه‌ای جستجو کرد. صنعت رادیو و تلویزیون و صنعت سینما و نمایش دو صنعت جدا و مستقل از یک‌دیگر هستند و هیچ‌گاه نه در ایران و نه در سایر کشورها از یک قانون، مقررات و رویه‌ی واحد تبعیت نکرده‌اند. صنعت رادیو و تلویزیون عمدتا توسط دولت‌‌ها بنیان گذاشته شده‌است و در درون خود دارای یک‌پارچگی افقی و عمودی و پیوستگی ساختاری در تامین، تولید و پخش بوده‌است. حال آن‌که صنعت سینما و نمایش هیچ‌گاه دولتی نبوده، همواره در اختیار بخش خصوصی بوده، اجزای آن به صورت صنف‌های مستقل و جداجدا فعالیت می‌کرده‌اند. رابطه‌ی صنف‌های درون صنعت سینما و نمایش بر اساس قرارداد در بازار رقابتی تعریف می‌شده و هیچ‌گاه از یک وحدت سازمان و پیوستگی ساختاری تبعیّت نمی‌کرده‌است. رادیو و تلویزیون نیز در پاره‌ای از موردها مشتری تولیدکنندگان صنعت سینما بوده‌است.حال اگر صداوسیما این دو بازار را یکی می‌داند و معتقد به انحصار خود به پشتوانه تفسیر شورای نگهبان است، خود نیز نمی‌تواند انحصار خود را بشکند. چون انحصار، انحصار قانونی است. بنابراین، کل صنعت سینما و نمایش و بازار آن باید برچیده شود، نه آن‌که از انحصارگر اجازه فعالیت بگیرند. و اگر این دو بازار یکی نیستند و هر یک دارای قانون خاص خود می‌باشند، انتقال مسئولیت صنعت سینما و نمایش خانگی به صدا و سیما با اصل شصتم قانون اساسی آشکارا در مغایرت قرار می‌گیرد. چون، اعمال‏ قوه‏ مجريه‏ جز در اموري‏ که‏ به‌موجب قانون اساسی مستقيما بر عهده‏ رهبري‏ گذاشته‌است‏، از طريق‏ رئيس‏ جمهور و وزراءاست. تفویض امری که از وظایف قوه مجریه است به نهادی که جزءِ آن نیست و به مجلس پاسخگو نمی‌باشد آشکارا مغایر با قانون اساسی است. با این توجه، حتی با فرض پذیرش انحصار صنعت تلویزیون برای صداوسیما ورود این سازمان به حیطه صنعت سینما، به باور این قلم فاقد وجاهت قانون از منظر قانون اساسی است.و اما شایسته است که این بحث را از منظر قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیز مورد بررسی قرار دهیم. به موجب ماده 43 این قانون، تمامي اشخاص حقيقي و حقوقي بخش‌هاي عمومي، دولتي، تعاوني و خصوصي مشمول مواد فصل نهم- تسهيل رقابت و منع انحصار هستند. بنابراین، ماده‌های این فصل حاکم بر نحوه‌ی فعالیت صدا و سیما نیز هست. ماده 45 این قانون، اعمالی که منجر به اخلال در رقابت می‌شود را شمرده و ارتکاب آن‌ها را ممنوع اعلام کرده‌است. از جمله به موجب بند ط این ماده "سوء استفاده از وضعيت اقتصادي مسلط ممنوع ‌می‌باشد. در جزء 4 این بند از "ايجاد مانع به منظور مشكل كردن ورود رقباي جديد يا حذف بنگاه‌ها يا شركت‌هاي رقيب در يك فعاليت خاص" یاد کرده که دقیقا موضوع مورد بحث ما است.بند ک ماده 45 قانون یادشده در بالا مقرر می‌دارد که كسب غيرمجاز اطلاعات و موقعيت اشخاص و سوء استفاده از آن شامل "1ـ كسب و بهره‌برداري غيرمجاز از هرگونه اطلاعات داخلي رقبا در زمينه تجاري، مالي، فني و نظاير آن به نفع خود يا اشخاص ثالث و 2ـ كسب و بهره‌برداري غيرمجاز از اطلاعات و تصميمات مراجع رسمي، قبل از افشاء يا اعلان عمومي آنها و يا كتمان آنها به نفع خود يا اشخاص ثالث ممنوع است". با فرض این‌که صدا و سیما خود را انحصارگر می‌داند و موقعیت مسلط خود بر بازار را قانونی می‌داند، اگر قرار باشد که در موقعیت صدور مجوز قرار گیرد مشمول جزء 4 بند ط یادشده قرار می‌گیرد و هر تصمیم او مشمول تعارض منافع و ایجاد مانع برای ورود شرکای جدید و یا حذف آن‌ها محسوب می‌گردد و هم‌چنین، به‌طور طبیعی کل اطلاعات داخلی شرکت‌های صنعت سینما و شبکه‌ی خانگی در اختیارش قرار می‌گیرد که از اساس مخل رقابت است و آشکارا با اجزای 1 و 2 بند ک این ماده قانونی مغایرت دارد.و اما دلیل مغایرت این خواسته با سیاست‌های کلی اصل 44 چیست؟ در بندهای 4 و 5 این سیاست‌ها، هدف‌های کلی از ابلاغ آن‌ها به این شرح تقریر شده‌است:-افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی.- افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی.حال، حتی با فرض پذیرش انحصار صداوسیما بر صنعت رادیو و تلویزیون نباید اقدام‌های بعدی به گونه‌ای باشد که رقابت‌پذیری را از حد موجود تقلیل دهد و موجب کاهش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در بازار صنعت سینما و نمایش گردد. رویه‌ی پیشنهادی افزایش شدت تمرکز و افزایش قدرت انحصارگر است.در پایان تنها این نکته را باید متذکر شوم که تعارض منافع ریشه‌ی فساد است. شایسته است کسانی‌که در موقعیت سیاست‌گذاری و وضع مقررات قرار می‌گیرند بدین موضوع توجه کافی داشته باشند. وگرنه هم‌چنان‌که ذکر شد، نظم عمومی مختل و اصل حاکمیت قانون مخدوش می‌شود.منبع: روزنامه اعتماد، 22/شهریور/1399[i] از قضا نوشتن این یادداشت همزمان شد با روز سینما که در همین جا این روز را به همه‌ی فعالان این صنعت تبریک می‌گویم