چرا مجلس به نیاز مردم پاسخ نمی‌دهد؟

محمد فاضلی - عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتیطرح مسألهانتخابات مجلس شورای اسلامی نزدیک‌تر و فضا برای طرح مسائل انتخابات در ایران مساعدتر می‌شود. جمهوری اسلامی ایران در گذشته بیش از هر چیز و به شکلی غیرمتناسب با بقیه مسائل مرتبط با مجلس، بر افزایش مشارکت در انتخابات تأکید داشته است. نهادهای دموکراتیک به شرطی ارزشمند هستند که نقشی مهم در حل و فصل مسائل عمومی، کاهش خشونت، بهبود نظام تصمیم‌گیری، کاهش ناکارآمدی، افزایش کیفیت زندگی و توسعه پایدار داشته باشند. مشارکت حداکثری، ممکن است در کوتاه و میان‌مدت مسأله مشروعیت نظام سیاسی را حل‌شده تصویر کند، اما مشروعیت نظام‌های سیاسی در درازمدت تابع کارآمدی در حل مسأله و ارتقای کیفیت زندگی شهروندان است. هر نهادی که به حاکمیت قانون، کاهش فساد، افزایش پاسخ‌گویی، ارتقای شفافیت، ظرفیت حل مسأله و تصویر کردن چشم‌انداز روشن از آینده کمک نکند، به بحران مشروعیت کمک کرده و خودش نیز بحران مشروعیت پیدا می‌کند.برآورد امروز من این است که تأکید بر مشارکت حداکثری و غفلت از سایر وجوه مجلس، کارآمدی این نهاد را کاهش داده و عملاً مشارکت حداکثری نیز با تردید روبه‌رو شده است. آخرین نظرسنجی‌های انجام‌شده در سطح شهر و استان تهران نیز کاهش مشارکت احتمالی در انتخابات مجلس در اسفند 1398 را نشان می‌دهد که ممکن است بر اثر انسجام اجتماعی حاصل از تشییع باشکوه سردار شهید سلیمانی و بالا رفتن سطح تنش با آمریکا تاحدودی بر آن افزوده شود. نکته اما این است که دیگر به صرف بالا بودن مشارکت، نمی‌توان از مجلس انتظار اثربخشی داشت. چرا اثربخشی و کارآمدی مجلس شورای اسلامی در ایران تا به این اندازه در معرض تردید قرار گرفته است؟برخی بنیان‌های ساختاری مجلستصویری که در سالیان گذشته از مجلس شورای اسلامی و نمایندگان آن در عرصه عمومی شکل گرفته، حائز مشخصات زیر است:1. مجلس فاقد استقلال برای در دستور کار قرار دادن اصلاحات قانونی مناسب یا اعمال نظارت‌های ضروی است.2. اغلب نمایندگان مجلس، منافع شخصی خود را دنبال می‌کنند.3. مجلس فاقد طرح و برنامه مشخصی برای اصلاحات سیاستی است.4. محلی‌گرایی بر لحاظ کردن منافع ملی در کردار نمایندگان و آراء ایشان غلبه یافته است.5. دانش و سیاست‌پژوهی جایگاه شایسته‌ای در رفتار نمایندگان و خروجی‌های مجلس ندارد.6. مجلس و نمایندگان آن در قبال عملکردشان پاسخ‌گو نیستند.فهرست این گونه نقصان‌ها در عملکرد مجلس شورای اسلامی را می‌توان طولانی‌تر کرد اما برای این نوشتار همین میزان کفایت می‌کند. سؤال مهم این است که علل ساختاری این نقصان‌ها چیست؟ من تلاش می‌کنم خیلی خلاصه برخی علل بروز این وضعیت را تشریح کنم.اول، دموکراسی و پذیرش انتخابات به عنوان شیوه برگزیدن نخبگان سیاسی، به معنای پذیرش تنوع، تکثر و حدی از نیروی گریز از مرکز و تمایل به بی‌نظمی یا همان آنتروپی سیاسی است. نفس تشکیل مجلس به معنای طرح شدن ایده‌ها و منافع متکثر است که همگی برای در دستور کار قرار گرفتن و اولویت یافتن تلاش می‌کنند. بدیهی است که یک کشور نمی‌تواند بر همه آن‌ چیزهایی که اولویت تلقی می‌شوند تمرکز کند و اولویت‌بندی باید در چارچوبی ساختاری صورت گیرد. احزاب سیاسی چارچوب‌هایی برای جلوگیری از بی‌رویه و نامتناسب شدن تکثر و ایجاد تمرکز هستند. احزاب در اصل، افراد متکثر را در چارچوب‌های مشخصی گرد هم می‌آورند و برنامه‌دار شدن را امکان‌پذیر می‌کنند.نمایندگان مجلس در ایران به دلیل فقدان پایگاه حزبی، هر کدام نماینده منافع خود به حساب می‌آیند. هر قدر احزاب بیشتر تضعیف شوند و هویت‌های جمعی نمایندگان بیشتر به افراد تقلیل یابد، منفعت‌طلبی‌های شخصی بیشتر گسترش می‌یابد. وضعیت جاری مجلس شورای اسلامی بروزی از ضعف شدید احزاب و فقدان هویت‌های جمعی است و حتی نمایندگان یک شهر یا استان را نیز غالباً نمی‌توان زیر یک هویت و منافع فراتر از فرد گرد هم آورد. آن‌چه اغلب نمایندگان مجلس را هدایت می‌کند، منافع شخصی به علاوه تضمین رأی آوردن در دوره بعدی و تداوم بقا در مجلس است.دوم، یک نماینده به عنوان فرد، توان علمی و تخصصی لازم برای تدوین برنامه عمل در مجلس را ندارد – و هیچ نماینده‌ای در جهان چنین قابلیتی را به صورت فردی ندارد – و نه هیچ الزامی برای تبعیت از برنامه یا سیاست مشخصی دارد. احزاب سیاسی می‌توانند منابع مالی، نیروی انسانی، سرمایه فکری و حافظه تاریخی لازم برای تدوین برنامه سیاسی و سیاستی منسجم و هم‌چنین درس‌آموزی از گذشته را فراهم کنند، اما چنین ظرفیتی برای افراد وجود ندارد. تضمین تداوم حضور هر نماینده در مجلس در شرایط فعلی مستلزم پاسخ دادن به مطالبات رأی‌دهندگان، جبران کردن کمک‌های مالی و حمایت‌های حامیان انتخاباتی و توسعه دادن قدرت شخصی با اعمال نفوذ در به‌کار گماشتن نزدیکان و افراد تحت‌الحمایه خود در سمت‌های اداری در شهرستان و استان است. سهم و نقش‌آفرینی نماینده در ارتقای هویت جمعی یک جریان یا حزب سیاسی – بالاخص برای آن‌ها که نماینده تهران نیستند – در اولویت‌های او هیچ جایگاهی ندارد زیرا بقا در مجلس از مسیر هویت‌یابی حزبی و سیاسی نیست بلکه صرفاً از تأمین منابع پدرسالارانه برای افراد و گروه‌های خاص تأمین می‌شود.سوم، شفاف و آشکار نبودن رأی نمایندگان سبب می‌شود هیچ گونه پاسخ‌گویی در قبال عملکردشان به صورت مشخص نداشته باشند. مردم در اصل وکلای خود را به درون جعبه‌ای سیاه می‌فرستند که هیچ رد پایی از عملکرد ایشان در مجلس که قابل استناد به شخص نماینده باشد بر جای نمی‌ماند. نماینده می‌تواند شعار ضدفساد سر بدهد و به هر لایحه و طرحی که ماهیت ضدفساد داشته باشد رأی منفی بدهد. شفاف نبودن رأی نماینده به معنای ظرفیت پاسخ‌گو نبودن است. رأی نمایندگان در اغلب مجالس دنیا ثبت می‌شود و همگان قادرند تاریخ عملکرد نماینده در مواجهه با لوایح و مواقع تصمیم‌گیری را مشاهده کنند. مخفی بودن رأی در مجلس ایران ظرفیت بزرگی برای دو رویی سیاسی و اجرای نمایش‌های پوپولیستی ایجاد می‌کند. مردم در نهایت بر اساس شاخص‌هایی به نمایندگان رأی می‌دهند که محل مناقشه‌اند. رقبای سیاسی نمایندگان نیز به شاخص‌های لازم برای ارزیابی عملکرد نمایندگان دسترسی ندارند و در نهایت رقابت سیاسی به امری بدون شاخص و صرفاً از جنس سخن‌پراکنی تبدیل می‌شود که در آن حامیان انتخاباتی و زد و بندها نقش تعیین‌کننده ایفا می‌کنند.آن‌چه گفته شد به این معناست که فقدان احزاب سیاسی و آشکار نبودن رأی نمایندگان، در نهایت به منفعت‌طلب کردن نمایندگان، بی‌برنامگی و کاهش ظرفیت پاسخ‌گویی می‌انجامد، اما این‌ها همه مشکلات ساختاری مجلس شورای اسلامی در ایران نیست.چهارم، خلاء قانونی برای شفاف‌سازی منابع تأمین مالی انتخابات سبب می‌شود نمایندگان در عمل پاسخ‌گوی حامیان مالی خود باشند و در حرف شعارهایی درباره تأمین منافع مردم سر بدهند. بخشی از فسادی که بر اثر اعمال نفوذهای نمایندگان مجلس شکل می‌گیرد نیز تا اندازه‌ای به این امر ارتباط دارد. نمایندگان بدون وابستگی به هویت سیاسی حزبی و احساس مسئولیت در قبال حزب – که هویتی فراتر از یک نماینده دارد و خود را به عنوان سازمان در مقابل پایگاه رأی خود مسئول دانسته و مایل به تداوم خود در عرصه سیاسی است – به طرق مختلف طرح‌هایی را دنبال می‌کنند، تغییراتی را در لوایح پیشنهاد می‌دهند و پروژه‌های عمرانی مشخصی را در حوزه انتخابیه خود پیگیری می‌کنند که تأمین‌کننده منافع حامیان مالی انتخاباتی، توسعه‌دهنده شبکه پدرسالارانه قدرت در حوزه و تضمین‌کننده منافع شخصی‌شان باشد.فقدان ساختار حزبی منسجم، هزینه انتخاب‌شدن را نیز بالا می‌برد. احزاب هویت سیاسی فراتر از عمر افراد دارند و برای شناساندن خود به مردم نیازمند به صرف هزینه‌های گزاف نیستند. سرمایه اجتماعی احزاب و گروه‌های سیاسی قابل تبدیل به رأی است و جایگزین هزینه‌های مالی سنگین برای افراد بدون هویت حزبی می‌شود. فرد کافیست در فهرست انتخاباتی حزب قرار گیرد تا سرمایه اجتماعی حزب، جانشین هزینه‌های مالی خود وی و حامیان مالی‌اش شود. احزاب هم‌چنین به دلایل مختلف و این‌که سازمان پاسخ‌گوتری به‌شمار می‌آیند، شفافیت بیشتری دارند و ارزیابی تأمین مالی آن‌ها روشن‌تر صورت می‌گیرد. بدیهی است احزاب نسبت به افراد بدون هویت حزبی، کمتر مدیون حامیان مالی خود هستند و به دلیل حساسیت بیشتر به هویت فرافردی و مداوم‌شان در طول تاریخ سیاسی، بیشتر به فساد مالی و عواقب آن حساسیت دارند.پنجم، ظرفیت اجرایی پایین دولت و توسعه‌نیافتگی ساختارهای سازمانی متولی رفع مشکلات توسعه‌ای در سطح محلی – نظیر شهرداری‌ها و شوراهای شهر – سبب می‌شود نمایندگان مجلس هم فرصتی برای خودنمایی در برآوردن نیازهای محلی (مثل ساختن زیرساخت‌ها، گرفتن مجوزها و ...) داشته باشند و هم با مطالبه مردمی برای پرداختن به این امور مواجه شوند. فقدان برنامه جامع توسعه و آمایش سرزمین، به علاوه سازوکارهای ناشی از بازارهای آزاد اقتصادی که نقش دولت و منابع آن در برنامه‌ریزی توسعه را ساماندهی کنند، نمایندگان مجلس را به نیروی فعال در عرصه برنامه‌ها و پروژه‌های توسعه‌ای در حوزه‌های انتخابیه تبدیل می‌کنند. این گونه می‌شود که نمایندگان به عوض تمرکز بر وظیفه قانون‌گذاری به مردان لابی، اعمال فشار بر وزرا و بوروکراسی تبدیل می‌شوند تا از طریق برآوردن نیازهای مردم حوزه انتخابیه، توأمان منافع رأی‌دهندگان و خود را تأمین کنند. این بدان معناست که ظرفیت پایین بوروکراسی و نهادهای محلی، فرصتی برای تقویت محلی‌گرایی ایجاد می‌کند.ششم، فقدان احزاب و نیروهای مولد هویت سیاسی فرافردی در مجلس، ظرفیت اندک نمایندگان به‌مثابه افراد برای تدوین و حفظ برنامه مشخص اصلاحات سیاسی و سیاستی و مطالباتی که مولد محلی‌گرایی هستند، فرصت‌های ساختاری برای اعمال فشار بر وزرا و بوروکراسی و گرفتن امتیاز خلق می‌کند. اگر هویت حزبی بر رفتار نمایندگان حاکم باشد و مقامات ارشد سیاسی در دولت نیز هویت‌های حزبی داشته باشند، امکان اجماع‌سازی میان مجلس و دولت افزایش می‌یابد اما در شرایط فقدان چنین هویت‌هایی، هر نماینده مجلس با هر وزیر به عنوان فرد مواجه می‌شود و وزرا نیز به عنوان افراد در مقابل هر نماینده و مجلس قرار می‌گیرند. احتمال آن‌که در چنین رویارویی‌هایی اجماع بر سر سیاست‌های مطلوب شکل بگیرد بسیار اندک است. این گونه است که سیاست‌ورزی برای وزرا و نمایندگان به نبردهای تک به تک، بی‌ملاحظه سیاست‌های حزبی و برنامه‌های مدون، برای بقا در ساختار سیاسی تقلیل می‌یابد.برنامه‌هایی که وزرا به هنگام کسب رأی اعتماد به مجلس ارائه می‌کنند، تکالیف قانونی و سندهای بالادستی در چنین فضایی، چارچوب‌هایی برای عمل فراهم نمی‌کنند بلکه مستمسک‌هایی هستند که نمایندگان مجلس به هنگام بروز مناقشه با وزرا در راه رسیدن به خواسته‌های‌شان، از آن‌ها برای طرح سؤال یا استیضاح استفاده می‌کنند. اغلب نمایندگان به محقق نشدن قوانین یا مدعیات وزرا در برنامه‌های تقدیم‌شده به مجلس توجهی ندارند اما به وقت ضرورت برای تأمین منافع خاص، بندهایی از همان برنامه‌ها یا اسناد و تکالیف قانونی را مستمسک طرح سؤال و استیضاح قرار می‌دهند.هفتم، نمایندگان در حالی که به صورت واقعی در حیطه اختیارات قوه مجریه دخالت می‌کنند – از نظر دادن و اعمال نفوذ بر گماشتن افراد در سمت‌های مدیریتی در استان‌ها تا اعمال نفوذ در بودجه و ... – اما در قبال تأثیرات این موارد نیز پاسخ‌گو نیستند. کاستی‌های هر مدیری در استان‌ها به پای رئیس‌جمهور و دولت نوشته می‌شود و اثرات اعمال نفوذهای مجلس در بودجه‌های سنواتی گرفته تا سایر مداخلات ایشان در سطح محلی، همگی به پای رؤسای جمهور و وزرا نوشته می‌شود. فقدان سازوکارهایی که مجلس را در قبال تصمیماتش پاسخ‌گو سازد، ظرفیت منفعت‌طلبی شخصی در مجلس را افزایش می‌دهد.سخن آخرامیدوارم استدلال‌های مختصر فوق به اندازه کافی نشان داده باشد که تأکید صرف بر مشارکت حداکثری بدون پرداختن به ملزومات کارآمدسازی مجلس شورای اسلامی، مشکل مجلس در ایران را حل نمی‌کند. نکته دیگری که مایلم بر آن تأکید کنم این است که اگرچه تيغ نظارت استصوابي بسياري را از مشارکت در نمايندگي مجلس بازمي‌دارد و بخشي از تبعيض سازمان‌يافته است و ناکارآمدي مجلس قوت مي‌بخشد، اما مسأله انتخابات مجلس در ایران صرفاً نظارت استصوابی نیست. نظارت استصوابی یکی از مشکلات انتخابات مجلس شورای اسلامی است اما بر این عقیده‌ام که حتی با حذف نظارت استصوابی و برقرار بودن سازوکارهایی که در بالا برشمردم، باز هم مجلسی بسیار کارآمدتر از مجالس چند دوره اخیر در ایران شکل نمی‌گیرد، بالاخص حال که رسوبات ناشي از ناکارآمدي گذشته در قالب‌هاي مختلف نظير فساد و الگوهاي کنش مختلف نهادينه شده است. باقی ماندن نظارت استصوابی هم بخشي از تبعيض سازمان‌يافته است اما به شرط بقاي آن نيز در صورتي که سازوکارهای رفع نقائصی که برشمردم فراهم شوند، می‌توان به مجلسی بسیار کارآمدتر از مجلس فعلی رسید.مشکل اصلی این است که مجلس به عنوان نهادی که باید محمل اعمال اراده ملت، پاسخ‌گو ساختن سایر نهادها و بالاخص بوروکراسی، بالا بردن سطح شفافیت و مبارزه با فساد باشد، به علل ساختاری‌ای که تشریح شد خود در معرض عدم شفافیت، ناپاسخ‌گویی، منفعت‌طلبی و در نهایت تضعیف مشروعیت نهادهای انتخابی است. اگر حاکمیت سیاسی به دنبال افزایش ظرفیت دموکراتیک، اثربخشی و تقویت کارآمدی مجلس شورای اسلامی است، باید گام‌های مؤثری برای تقویت هویت حزبی در انتخابات مجلس بردارد، شفاف‌سازی تأمین مالی انتخابات و هم‌چنین آشکارسازی رأی نمایندگان را در دستور کار قرار دهد. اگر چنين مقدماتي تمهيد نشوند، هيچ زمينه مؤثري براي توسعه استفاده از دانش در فعاليت‌هاي قانون‌گذاري و نظارتي مجلس نيز وجود نخواهد داشت و سازمان‌هايي نظير مرکز پژوهش‌هاي مجلس نيز به اثرگذاري معناداري منتهي نمي‌شوند. بدون چنین سازوکارهای، در بر همان پاشنه گذشته می‌چرخد و در مارپیچی قهقرایی، وضعیت بدتر خواهد شد. اصلاح‌گران ایرانی از هر دو جناح اصلاح‌طلب، اصولگرا و هر گرايش و انديشه سياسي ديگري نیز باید به چیزی فراتر از مشارکت یا صرفاً نظارت استصوابی نظر داشته باشند.کانال تلگرام دغدغه ایران: @fazeli_mohammad*این یادداشت در ماهنامه ایران ماه، و همچنین روزنامه ایران مورخ پنجم بهمن هزار و سیصد و نود و هشت با عنوان «اثربخشی نهاد تصمیم ساز» منتشر شده است.