قصه شهرفروشی و حکمروایی شهری

شرق: عباس آخوندی، وزیر پیشین راه و شهرسازی، به عنوان یکی از گزینه‌ها برای تصدیگری شهرداری تهران در دوره اخیر معتقد است شهر تهران یک مشکل بیشتر ندارد و آن این است که اداره شهر باید در دست حکمران شهر باشد. این مدیر باسابقه در بخش‌های مدیریتی مختلف، معنای حکمرانی را متفاوت از مدیریت یکپارچه شهری می‌داند و معتقد است حکمروایی شهری به این معناست که شهر استقلال کامل دارد و به واسطه این استقلال، تمام درآمدهای مالی باید در اختیار خودش باشد تا با اتکا به آن درآمدها، بتواند شهر را سامان دهد. او البته این حکمروایی را به معنای جدایی کامل از بدنه حاکمیت نمی‌داند، بلکه معتقد است با اتخاذ این تدبیر، راه نظارت دولت مرکزی بر عملکرد شهردار ی‌ها بازمی‌ماند و دیگر شهرداری حکم یک حیات خلوت را برای دولت ندارد تا هر زمان خواست از آن پول دربیاورد.آنچه در ادامه می‌آید، گفت‌وگوی «شرق» با عباس آخوندی درباره راهکارهای برو ن‌رفت شهر از شرایط حال حاضر است؛ شرایطی که شهرفروشی کیان شهر را تهدید می‌کند (روزنامه شرق، ویژه نامه شهر و شورا، خرداد 1400).قصه شهرفروشی در تهران از چه زمانی آغاز شد؟در سال 1364 مجلس قانونی در خصوص خودگردانی شهرداری‌ها وضع کرد و با وضع این قانون توجه نکرد شهرداری‌ها با چه خلا مالی مواجه می‌شوند.در سال 68 نیز شرایط سخت کشور بعد از جنگ سبب شد تا شهرداری‌ها با مشکل مالی جدی‌تری از حیث درآمد مواجه شوند. ازاین‌رو، برای اولین بار، نقد کردن جرائم ماده 100 پیش از وقوع تخلف به عنوان یک ابتکار در دستور کار شهرداری تهران قرار گرفت. فرض بر این بود که از این رهگذر مالکان واحدها به دلیل کاهش بوروکراسی و گرفتاری‌های ناشی از فرایند رسیدگی به تخلفات رضایتمندی بیشتری خواهند داشت و شهرداری‌ها به یک درآمد توافق شده دسترسی خواهند پیدا کرد. از همین رو، به‌زودی این روش تبدیل به یک پایه درآمدی شهرداری تهران شد.با فراگیرشدن و توسعه این روش و متغیرشدن میزان تراکم و نوع کاربری املاک و امکان حصول توافق با شهرداری در عمل، املاک ارزش افزوده‌ای پیدا کردند که پیش از آن متصور نبود. لذا، بدون هرگونه اتفاقی املاک ارزش معاملاتی بالاتری نسبت به وضعیت پیشن خود یافتند. آغاز سریع قیمت ملک و افزایش قیمت سوداگرانه آن در همین دوران رخ داد. چرا که املاک دیگر ارزش مصرفی صرف نداشتند و ارزش سوداگری و معاملاتی فراتر از ارزش مصرفی پیشین خود را بسته به میزان توافقی که با شهرداری قابل حصول بود پیدا کردند. با این اتفاق در کوتاه مدت، مالک، سوداگران مستغلات و شهرداری هر سه از این کار سود می‌بردند اما به تدریج این ایده، شهر را تبدیل به یک کارگاه تمام عیار، بازار مکاره مستغلاتی و در نهایت تبدیل به جهنم کرد.در واقع خروج از بحران بی‌پولی از طریق فرآیند غیرقانونی، تجربه‌ای بود که سبب شد شهر به این حال درآید. همان سال‌ها کارشناسان معتقد بودند تکیه بر درآمد حاصل از تراکم، بسیار ناپایدار و مخرب است. چون در نهایت ظرفیت توسعه فیزیکی شهر روزی تمام می‌شود. اما، مورد توجه قرار نگرفت.آن سال برای نظم و قانون احترامی قائل نشدند و امروز نتایج آن دیده می‌شود. به تدریج، فروختن قانون زمینه‌های فساد را در شهرداری‌ها بسط دادند و متاسفانه اکنون بیش از 30 سال است که ادامه دارد. مدیران شهری نیز دیدند راه کسب درآمدی هست که ساده و بالاست و در عین حال نیاز به پاسخگویی ندارد. از این‌رو، در عمل نتوانستند از آن چشم بپوشند.چرا طی تمام این سالها تلاشی برای مخالفت با شهرفروشی صورت نگرفته است؟آن سال‌ها هرچه به دنبال اصلاح رویه کسب درآمدهای شهرداری بودیم کسی توجهی نشان نمی‌داد و بی‌میل‌ترین افراد به اصلاح، شهرداران شهرهای مختلف، مسئولان وزارت کشور و مقامات سیاسی بودند.شهرداری‌ها تبدیل به حیات خلوت عده‌ای شده بود و دستورات خارج از قانون به شهرداران ابلاغ می‌شد و پیامدی هم به دنبال نداشت. کسی که باید نظارت می‌کرد، شد ذی‌نفع و موضوع نظارت بی‌معنا ‌شد. در واقع، این داستان مشکل ساختاری دارد. در حوزه ساختار اساسا قانون شهرداری و بلدیه از کشورهای خارجی همچون بلژیک و فرانسه گرفته شده و از ابتدا بر مبنای یک نوع حکمرانی شهری مستقل از حکمرانی مرکزی بوده است. قرار بود این شهرداری‌ها زیر نظر انجمن‌های شهری باشند و بنابراین در ساختار طراحی اولیه، یک نوع نظام دموکراسی شهری وجود داشته و استقلال مالی و عملکردی در سطح محلی در اختیار شهرداری‌ها بوده است.اگر بازگردیم به آن زمان می‌بینیم که اضافه بر قانون انجمن های ایالتی و ولایتی و بحث بلدیه‌ها و قانون شهرداری، دولت اگر می‌خواست کمک کند کمک می‌کرده تا اتحادیه شهرداری‌ها ایجاد شود و قانون تشکیل اتحادیه شهرداری یا صندوق مشترک شهرداری‌ها به منظور دادن اعتبار دادن شهرداری‌ها به یکدیگر مورد توجه قرار می‌گرفته است.در دهه شصت و در ساختار متمرکز حکومت ایران که هیچ نوع نهاد مدنی و سطح حکمروایی مستقل از خود را به رسمیت نمی‌شناخت، از همان روز اول نظام حکمروایی و استقلال شهرداری‌ها با مقاومت رو به رو بوده و لذا دولت و وزارت کشور همواره رو به روی این داستان بودند. از این رو، انجمن شهر منحل شد و وزارت کشور جایگزین انجمن‌های ایالتی و ولایتی شد و صندوق مشترک شهرداری‌ها نیز جای خود را به سازمان شهرداری‌ها به عنوان یکی از زیرمجموعه‌های وزارت کشور داد.استقلال شهرداری‌ها چه کمکی به شهر می‌کرد؟اگر دولت مرکزی استقلال شهرداری ها را قبول می‌کرد و خودش واضع قانون و داور عملکرد شهرداری‌ها می‌شد، و بازیگر شهرداری‌ها بودند اما وقتی شهرداری‌ها بخشی از ادارات دولت مرکزی شدند طراح قاعده‌ی بازی، داور و بازیگر یکی شدند. این داستان تعارض منافع که صورت گرفت، داور به قوانین بازی‌ای که خودش مشخص کرده بود احترام نگذاشت و به خود این اجازه را می‌داد که به هرنحو بخواهد هر روز قاعده‌ی جدیدی وضع کند. ریشه‌ی بنیادین همه انحراف‌ها در این جاست. اگر شهرداری تحت حاکمیت انجمن‌های ایالتی و ولایتی بود، آن‌گاه وزارت کشور با فروش قانون مخالفت می‌کرد. اما در وضعیت جدید و تبدیل شدن شهرداری به بخشی از منابع توابع وزارت کشور دیگر دلیلی برای مخالفت در سازمان اداری این وزارت‌خانه مشاهده نمی‌شد. در این ساختار معیوب کسی که باید اصلاح کند ذی‌نفع شده‌است.اشتراک منافع دولت محلی و دولت مرکزی ریشه همین فساد است. وقتی رییس جمهور سوگند یاد می‌کند مدافع حقوق شهروندان باشد، یعنی دولت مرکزی باید در برابر اجحاف‌های احتمالی شهرداری‌ها به مردم بایستد. اما اگر شهرداری خود بخشی از بدنه‌ی دولت مرکزی شد، شهروند به کجا پناه ببرد؟ شما می‌بینید که در این سی سال هیچ‌گاه هیچ رییس جمهوری در مقابل قانون‌فروشی شهرداری‌ها قرار نگرفت. نه به دلیل آن‌که ضرورتا آنان آگاهانه تخلف کردند، بلکه به دلیل ذی‌نفع بودن بدنه‌ی دولت مرکزی در ساختار معیوب شهرداری‌ها اساسا مساله‌ی تجاوز برخی شهرداری‌ها به حقوق اولیه شهروندان مورد شناسایی و گزارش هم قرار نمی‌گرفت.اگر از روز اول پذیرفته بودند شهرداری یک دولت محلی است و تحت حاکمیت انجمن‌های ایالتی و ولایتی کار می‌کند، حوزه درآمد مالیات محلی و ملی از هم جدا شده و کفایت درآمد شهرداری‌ها به‌طور قانونی مورد توجه دولت مرکزی قرار می‌گرفت، دیگر برای تامین مالی شهرداری‌ها نیازی به قانون‌فروشی نبود.تلقی عملی از شهرداری‌ها به عنوان دوائر دولتی موجب شد که دولت مرکزی هیچ‌گاه موضوع مالیه محلی را به رسمیت نشناسد و گرفتن مالیات از ارزش افزوده‌ای که بر اساس کاربست منافع محلی خلق می‌شود از دستور کارِ نظام مالیاتی ایران خارج شود. به عنوان مثال، در شهر بنزین و گازوئیل مصرف می‌شود که برای شهر هزینه دارد و مالیات بر مصرف بنزین و گازوئیل باید جزئی از حقوق مردم شهر باشد، اما در حال حاضر این مورد جزو مالیه محلی نیست. بخشی از مالیه دولت مرکزی و ملی محسوب می‌شود. و بخشی از این درآمد در قالب کمک‌های دولت به شهرداری‌ها در اختیار وزارت کشور قرار می‌گیرد تا به هر نحو که صلاح دید بین شهرداری‌ها توزیع کند. مالیاتی که باید جزء منابع مالیه محلی باشد عنوان کمک دولت مرکزی پیدا می‌کند. بدیهی است در این وضعیت که دندان اسب پیش‌کشی را نمی‌شمارند. بدین‌ترتیب، شهرداری‌ها به دولت مرکزی ئابسته می‌شوند. شما به سخنان رییس شورای شهر تهران توجه کنید، دائم درخواست دریافت کمک‌های بیشتر از دولت مرکزی برای بهبود نظام حمل‌ونقل در تهران است. حال آن‌که، کمک‌هایی که او درخواست می‌کند قاعدتا بخشی از درآمدهای مالیه محلی شهرداری تهران است و باید در اختیار شهرداری باشد.ارزش افزوده‌ای که در یک محل خلق می‌شود مال مردم است. بنابراین، مالیه محلی می‌تواند خیلی بیشتر از عوارض باشد. اینکه می‌گویند چون عوارض کفایت نمی‌کرد، ما دنبال تراکم‌فروشی رفتیم استدلالی است که از بنیاد غلط است. اگر برای حکمروای محلی هویت قائل بودند، هم در نظام تصمیم‌گیری و هم در نظام درآمد و هم در نظام هزینه برایش استقلال قائل می‌شدند. از این‌رو، اگر قرار است اصلاحی صورت پذیرد یعنی باید نظام حکمروایی شهری اصلاح شود. اگر ساختار اصلاح شود و دولت مرکزی نظام مالیه محلی را به‌رسمیت بشناسد، در آن صورت، دولت مرکزی تنها برای تعادل‌بخشی ورود پیدا می‌کند و به شهرداری‌های ضعیف کمک می‌نماید. بنابراین، باید مشخص شود چه بخشی از مالیات که در وضعیت فعلی جمع‌آوری می‌شود تعلق به دولت محلی دارد و چه بخشی متعلق به دولت مرکزی است. اگر این اصلاح صورت گیرد در مرحله بعد، باید دید دولت مرکزی در جهت بازتوزیع ثروت، مسئولیت برای کیفیت بخشی و ایجاد تعادل در محله‌هایی که درآمد کافی برای اداره محل ندارند چه وظایفی بر عهده دارد؟ در آن زمان مفهوم کمک یک مرحله بالاتر می‌رود و امکان سیاست‌گذاری ملی برای پی‌گیری اهداف ملی، چون بهبود محیط‌های عمومی شهری، ارتقای محیط زیست، توسعه حمل‌ونقل عمومی، فضاهای سبز، مراکز آموزشی، ورزشی، فرهنگی و از این دست فراهم می‌آید. موضوعاتی که در وضعیت فعلی، یا فراموش شده‌اند و یا در عمل در حاشیه هستند.این تفکیک مالیات محلی چه کمکی به مناطق کم برخوردار می‌کند؟باید دید آیا دولت مرکزی نسبت به ارتقای کیفیت زندگی مردم مسئولیت دارد؟ و در پاسخ باید گفت بله. دولت نسبت به بهبود حمل‌ونقل عمومی و ارتقای کیفیت محیط‌زیست و وضعیت آموزشی مردم و فضای زندگی مردم مسئولیت دارد. در چنین شرایطی دولت باید ببیند که اگر عدم تعادل منطقه‌ای در جاهایی هم‌چون سیستان و بلوچستان و یا سایر مناطق مرزی و پیرامونی ایران داریم، کمک کند. این کمک به معنای از بین بردن هویت محلی نیست. بلکه در راستای بازتوزیع ثروت ملی قرار می‌گیرد.دولت اول باید هویت محلی را به رسمیت بشناسد و به آن هویت به رسمیت شناخته شده، کمک کند. نه آنکه ابتدا هویت محلی را از بین ببرد و سپس به آن به عنوان یک عنصر وابسته کمک کند. حالت دوم دیگر کمک نیست و به مفهوم پذیرش مسئولیت مستقیم از سوی دولت مرکزی است که اغلب از عهده‌ی آن بر نمی‌اید. و این مشکلی است که ما در ایران در وضعیت فعلی داریم.در این فضا که پول زیر دندان شهرداری رفته، و شهرداری‌ها نسبت به درآمد حاصل از فروش شهر اشتیاق دارند؛ چطور می‌شود این تراکم‌فروشی را در شهر از بین برد؟تا زمانی‌که گفتمان استقرار نظام حکمروایی شهری تبدیل به یک خواسته عمومی جهت اصلاحات ساختاری از سوی احزاب سیاسی و نهادهای مدنی نشود و این موضوع به مطالبه عمومی تبدیل نگرد راه به جایی نمی‌توان برد. تجربه 30 ساله نشان می‌دهد، کسانی که از این راه منافعی کسب کرده‌اند، حاضر نیستند که از منافع خود دست بکشند. شوراهای شهر با رویکردهای مختلف آمدند و هیچ کدام به این موضوع نپرداختند. این نشان می‌دهد تا وقتی این گفتمان در نحوه نظام حکمروایی شهری تغییر نکند، سلایق مختلف سیاسی هم که به حاکمیت می‌رسند، بهبودی صورت نمی‌گیرد و در عمل فروش تراکم و شهرفروشی ادامه پیدا می‌کند. از این رو، از نظر من، مشکل جای دیگری است و باید گفتمان حکمروایی شهری تغییر کند. ما باید به دنبال گفتمانی رویم که در مرحله اول حکمروایی شهری را به رسمیت شناسد. اینکه برای شهر حق حکمروایی شهری قائل شویم موضوع عجیب و غریبی نیست که ما کشف کرده باشیم. در تمام دنیا، این اصل را پذیرفته‌اند که شهرداری باید استقلال برای خدمت‌رسانی داشته باشد. این اتفاقی است که در صورت هم‌افزایی بین انتخابات شوراها و ریاست‌جمهوری قابل کلیدخوردن است. اگر شوراهای شهر آتی مطالبه‌گر این موضوع شوند و نامزدهای ریاست جمهوری متعهد به تامین این خواسته شوند، امکان آغاز یک تحول مثبت فراهم خواهد آمد.چرا مفهوم هویت تا این حد برای شما مهم است؟از نظر من، تعریف هویت به این معناست که بپذیریم چه نقش و مسئولیتی بر عهده داریم؟ وقتی نقش و هویت شهروند را نپذیریم شهروند دیگر شهروند نیست و رعیت است.از این رو است که برای من اولین بحث این است که آیا مسئولیت و نقش شهرداری را می‌پذیریم و به آن هویت مستقل می‌دهیم یا خیر؟ تا وقتی نقش و وظایف شهرداری را در محل به رسمیت نشناسیم و باور نکنیم شهرداری مسئول نظم‌بخشی و سامان دادن به امور محل است راه به جایی نمی‌بریم.تجربه فعالیت 40 ساله من نشان می‌دهد تمام ریشه‌ی این انحراف به این موضوع باز می‌گردد و تا این موضوع حل و فصل نشود هیچ اتفاقی رخ نمی‌دهد. تنها جایی که ممکن است که این مشکل به‌شکل ریشه‌ای مورد توجه قرار گیرد، انتخابات است. تنها در انتخابات این مساله قابل حل و فصل می‌شود. خارج از انتخابات بعید است حل و فصل شود چراکه اگر می‌خواست حل شود در یکی از دولت‌هایی که تاکنون به روی کار آمدند حل می‌شد. چنین موضوعی باید یک مسئله و دغدغه افکار عمومی باشد تا حل شود و تا وقتی مسئله به‌صورت یک گفتمان مورد توجه افکار عمومی قرار نگیرد، موضوع حل نمی‌شود. واقعیت این است که با این پرسش روبه‌رو هستیم که طی این سال‌ها، دولت محلی مسئله کدام دولت بوده که بخواهد آن را حل کند؟ تقریبا هیچ‌کدام. نتیجه آن‌که تنها در انتخابات این بحث می‌تواند تبدیل به یک مطالبه عمومی شود.چطور می‌توان فضا را متفاوت کرد تا شکل اصلاحی به خود بگیرد؟در پاسخ باید دید در کشور ما قانون تا چه حد اصالت دارد؛ باید پاسخ این سوال را بگوییم تا بتوانیم شرایط را اصلاح کنیم. تا زمانی‌که دور زدن قانون قُبحی نداشته‌باشد، نمی‌توان انتظار اصلاح داشت. اگر قانون در کشور حرمت داشته باشد این اتفاقات رخ نمی‌دهد. مفهوم دولت ملی و حاکمیت قانون و حقوق شهروندی در کشور باید تثبیت شود. همه اینها در کنار هم تاثیرگذار است. اراده عمومی و آگاهی عمومی باید به دنبال اصلاح شرایط باشد و در انتخابات به دنبال آن باشد. انتخابات یک روش و محصول اراده و آگاهی عمومی است. راه دشواری را در پیش داریم و باید حوصله کرد.دولت محلی یعنی یک هویت مستقل ذیل دولت مرکزی؛ راه کار اصلی آن است.آیا مدیریت شهری حال حاضر تغییراتی ایجاد و با شهرفروشی مبارزه کرده است؟از لحاظ رفتاری تا حدی درست عمل کرده‌اند اما ساختار تغییری نکرده‌است. گزارش‌ها حاکی از کاهش تراکم‌فروشی است هرچند، گروهی مدعی‌اند که تا حدی این موضوع تحت عنوان قراردادهای سرمایه‌گذاری ادامه دارد. البته، من هیچ قضاوتی ندارم. این صحبت‌هایی هست که این سو آن سو گفته می‌شود و صحت و سقم آن برای من مشخص نیست. قطعا می‌توان گفت که مدیریت جدید مانند مدیران سابق عمل نمی‌کند و انتخاب اول آن فروش تراکم نیست. شما ببینید مدیران سابق چه بلایی سر منطقه 22 آورده‌اند.آیا مردم می‌توانند نقشی در شرایط پیش رو داشته باشند؟مردم الان حق تعیین سرنوشت محله‌های خود را ندارند. اگر در سرنوشت محل خود شریک باشند خیلی فرق می‌کند. تنها دو موضوع حق شارژ و عوارض را با هم مقایسه کنید. مردم برای آپارتمان‌هایشان با رضایت حق شارژ می‌دهند ولی، عوارض را پول زور می‌دانند. چراکه در اولی خودشان مشارکت دارند و لی در باره عوارض فکر می‌کنند در تصمیم‌گیری محل، نقشی ندارند. اگر مردم واقعا بدانند تاثیرگذارند شرایط بهتر می‌شود. در هرچه سهیم باشی رفتارت متفاوت می‌شود. این بحث‌ها نظری نیست و تجربه همه دنیا آن را نشان می‌دهد.در کشورهای پیشرفته، میزان عوارض و مالیات‌های محلی مشخص است و شهرداری در خصوص نحوه عملکرد خود گزارش به‌طور مرتب به مردم گزارش می‌دهد. بدون تردید، رفتار شهروندی که از روند فعالیت‌ها اطلاع دارد و می‌داند در شهرش چه خبر است با شهروندی که شهرش را برای مال ساختن می‌فروشند، متفاوت است.مفهوم حکمرانی با مدیریت به‌طور ماهوی متفاوت است. در حکمرانی شهری، همه در ایجاد و بهره‌برداری از منافع شریکند. اما در مدیریت، منافع برای ذینفع است و مدیر منصوب از طرف اوست تا کار خاصی را به اجرا برساند. مدیر یعنی کس دیگری صاحب سهم است و او فردی است که باید منافع او را حفظ کند. حکمرانی یعنی همه با هم هستیم و به دنبال سامان دادن به امور هستیم. حکمران نماینده مردم است و باید منافع مردم را حفظ کند. حکمران شهری می‌تواند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم از سوی مردم انتخاب شود و نماینده اراده عمومی مردم است اما مدیر به دنبال اراده مافوق است.وقتی حکمفرمایی شهری باشد شهروندان از شهرداری مطالبات خود را درخواست می‌کند. در چنین شرایطی شهرداری فضاهای عمومی را نمی‌فروشد و به فکر زندگی شهروندان است. فروش فضاهای عمومی یک شهر به معنای فروختن منافع و هویت شهروندان یک شهر است. اگر ریشه مشکل را درست نکنیم درمان شاخ و برگها فایده‌ای ندارد.