سیاه و سفیدِ گروه ویژه اقدام مالی (FATF)

این مطلب تیرماه 1397 در مجله آفتاب خاورمیانه (نشریه داخلی بانک خاورمیانه) منتشر شده است و ممکن است حاوی اطلاعات قدیمی باشد.گروه ویژه اقدام مالی (‌FATF) یک سازمان بین دولتی است که در سال ۱۹۸۹ به ابتکار کشورهای عضو گروه «جی ۷» تشکیل شد تا بررسی‌هایی درباره وضعیت قوانین مبارزه با پولشویی در بازارهای مختلف مالی را در سرتاسر جهان انجام دهد و نتیجه آن را در جلسات هر چهار ماه یک‌بار خود به اطلاع کشورهای عضو برساند تا این کشورها بتوانند ریسک سرمایه‌گذاری در بازارهای مالی هدف را بررسی و در مورد سرمایه‌گذارانی که به «کشورهای مشکوک» می‌روند احتیاط کنند. در سال ۲۰۰۱ بعد از حملات تروریستی ۱۱ سپتامبر به برج‌های مرکز تجارت جهانی در نیویورک، یک وظیفه دیگر هم به عهده کارشناسان این سازمان گذاشته شد و آن این‌که «بازارهای هدف برای سرمایه‌گذاری را از نظر وجود امکان تامین مالی تروریسم» بررسی کنند.هم‌اکنون ۳۵ کشور صاحب اقتصادهای بزرگ یا توسعه‌یافته عضو این سازمان هستند. اتحادیه اروپا و شورای همکاری خلیج‌فارس نیز دو سازمان منطقه‌ای عضو گروه ویژه‌اند. نه گروه منطقه‌ای مبارزه با پول‌شویی نیز به طور مستقل اما مرتبط با گروه ویژه کار می‌کنند. از جمله یک گروه ویژه اقدام مالی خاورمیانه و شمال آفریقا وجود دارد که به جز ایران و ترکیه همه کشورهای منطقه عضو آن هستند.از نظر این نهاد مالی، کشورها به چهار دسته استاندارد، در حال پیشرفت، غیر همکار و لیست سیاه تقسیم می‌شوند. وقتی که نام کشوری در فهرست دولت‌های غیر همکار و مناطق پرخطر (لیست سیاه) گروه اقدام مالی قرار داشته باشد، بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری مهم دنیا، در برخورد با بانک‌ها و شرکت‌های آن کشور، نهایت احتیاط را به خرج می‌دهند و گاه به همین دلیل از برقراری روابط با آن‌ها خودداری می‌کنند و حتی همچون شرایط قبل از برجام هرگونه فعالیت بانکی ایران را تحریم کرده بودند. ورود ایران به لیست سیاهبرای اولین بار و در سال ۲۰۰۹،‌FATF برای کشورها و ارزیابان، معیارهای نهایی بررسی‌های ‌FATF معرفی شد و از همان سال نام ایران در کنار نام پاکستان، ازبکستان، ترکمنستان وارد لیست سیاه پیشنهادهای سرمایه‌گذاری ‌FATF شد. در سال‌های بعدی نیز گزارش‌ها ادامه پیدا کرد و نام ایران در راس لیست سیاه به چشم می‌خورد، در حالی که ‌FATF این حق را برای خودش محفوظ می‌دانست که در بررسی‌های تازه نام بعضی کشورها را از لیست حذف و نام کشورهای دیگری را به آن اضافه کند، اما ایران در کنار کره شمالی، در جایگاهی حتی بدتر از «لیست سیاه» و در فهرست کشورهایی قرار می‌گرفت که توصیه می‌شد علیه آن‌ها «اقدامات مقابله‌ای» انجام شود. اما به علت آنکه در آن زمان ایران تحریم بود این اقدام ‌FATF فشار مضاعف محسوسی بر سیستم مالی و بانکداری ایران اعمال نکرد. اما با برداشته شدن تحریم‌ها علیه ایران، بسیاری از بانک‌های دنیا به بهانه وجود اسم ایران در لیست سیاه این سازمان، از انجام همکاری با بانک‌های ایرانی سر باز می‌زدند و عملا تحریم‌ها در حوزه بانکی برطرف نشد. وضع قوانین برای خروج از لیست سیاهپس از برجام به علت مشکلات اشاره شده و با عدم گشایش عملی و محسوس در مراودات بانکی، دولت و مجلس اقدام به پیشنهاد لایحه و وضع قوانین جدید در زمینه مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی کردند. از جمله این اقدامات می‌توان به «اصلاح قانون مبارزه با پول‌شویی» در اردیبهشت ۹۷ و ایجاد مرکز اطلاعات مالی، «قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم»، «لایحه الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی» و «لایحه الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم» اشاره کرد. کمی پس از ارسال لایحه «قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم» توسط دولت به مجلس در سال ۹۴، گروه اقدام مالی (‌FATF) در تاریخ چهارم تیر ۱۳۹۵با انتشار یک بیانیه‌، درخواست خود از کشورها برای انجام اقدامات مقابله‌ای علیه جمهوری اسلامی ایران را به مدت یک سال به حالت تعلیق درآورد.با گذشت یک سال و در آبان سال ۹۶، به علت اختلاف نظر در مورد مصادیق مفهوم تروریسم و اثر بخشی اقدامات ایران، مقامات ‌FATF طی بیانیه‌ای اعلام کردند که این گروه همچنان نسبت به ایران نگران است و ایران تا ماه نخست سال ۲۰۱۸ (۱۱ بهمن ۹۶) وقت دارد به تعهدات خود در قبال ‌FATF عمل کند. ‌FATF در بیانیه خود تأکید کرد ایران باید برنامه‌های ابلاغ‌شده از سوی ‌FATF را به ویژه در حوزه تأمین مالی تروریسم اجرایی کند و تا زمانی که ایران به طور کامل به تعهدات خود در قبال ‌FATF عمل نکند، این گروه اقدام مالی مشترک نسبت به ایران و ریسک تأمین مالی تروریسم از سوی این کشور نگران بوده و در حالت هشدار باقی خواهد ماند.پس از این کشمکش‌های طولانی بین ایران و ‌FATF، دولت تصمیم گرفت با طرح «لایحه الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی» (موسوم به کنوانسیون پالرمو که بیشتر به مبارزه علیه قاچاق انسان و اسلحه می‌پردازد) و «لایحه الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم» (موسوم به CFT) اقدامات زیر ساختی برای اطمینان بخشی به ‌FATF را تکمیل کند و در واقع مقدمات برقراری رابطه با نظام مالی و بانکی دنیا را مهیا کند.در اواخر خرداد ۹۷، مجلس لایحه پالرمو را بعد از اصلاحات شورای نگهبان مجددا تصویب کرد اما لایحه الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم (CFT) را به علت برخی نگرانی‌های قانونی، برای دو ماه مسکوت نگه داشت تا بررسی‌های دقیق‌تری نسبت به این لایحه صورت پذیرد.پس از این اقدام مجلس و با توجه به اظهارنظرهایی که اوایل تیر در سطوح بالای سیاسی ایران انجام شد، به نظر می‌رسد اگر در این اظهارنظر‌ها تغییر جدی به وجود نیاید، عملا پس از این دو ماه نیز، مجلس لایحه الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم را تصویب نخواهد کرد و ایران به این کنوانسیون نخواهد پیوست. البته کمی پس از این اظهارنظرها مجلس جزئیات لایحه اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم را تصویب کرد تا همچنان باب اختلاف نظر بین ایران و FATF مبنی بر انگیزه جدی ایران برای مقابله با تامین مالی تروریسم باز باشد و همچنان این اقدامات تفسیرپذیر باقی بماند.چند روز پس از همه این اتفاقات و در تاریخ ۹ تیر۹۷، FATF بیانیه دیگری صادر کرد و علی‌رغم تمام اتفاقات رخ‌داده و ضرب‌الاجل‌هایی که خود برای ایران صادر کرده بود، باز هم ایران را از فهرست سیاه کنار نگه داشت و مهلتی ۴ ماهه به ایران داد. به عقیده کسانی که راه حل خروج ایران از مشکلات اقتصادی را ادغام کامل اقتصاد ایران در اقتصاد جهانی می‌دانند، تمام این اقدامات متقابل ایران و FATF نمی‌تواند هنگام اعمال جدی تحریم‌ها به کمک ایران بیاید و درصورتی‌که اقدام جدی‌تری برای خروج دائمی ایران از لیست سیاه FATF صورت نپذیرد ممکن است تمام آنچه دولت برای خروج ایران از لیست سیاه رشته است را پنبه کند و ورود ایران به لیست سیاه FATF عملا یک بازوی کمکی برای در بن‌بست نگه‌داشتن نظام بانکی و مالی کشور بعد از خروج یک‌طرفه آمریکا از توافق‌نامه برجام باشد.کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم چیست؟کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم در تاریخ ۹ دسامبر ۱۹۹۹در نشست چهارم مجمع عمومی سازمان ملل متحد در قالب قطعنامه ۱۰۹٫۵۴ به تصویب رسیده است و این کنوانسیون در ۱۰ آوریل ۲۰۰۲ لازم‌الاجرا شده است. این کنوانسیون دارای ۱۸۸ عضو تعهد دهنده است. برخی از این اعضا (۶۳ عضو متعاهد از ۱۸۸عضو) اقدام به طرح شروط و اعلامیه‌های تفسیری نموده‌اند. دولت جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۱۵ آبان ۱۳۹۶ و در پی تعامل با گروه اقدام مالی (‌FATF)، لایحه الحاق به این کنوانسیون را مشتمل بر ۲۸ ماده و یک پیوست به مجلس تقدیم و مجلس شورای اسلامی، تصویب این کنوانسیون را در دستور کار قرار داد.هموار شدن مسیر مبادلات بین‌المللی بانکی ایران بدون همکاری ایران با گروه ویژه اقدام مالی FATF (که ذیل کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم فعالیت می‌کند)، امکان‌پذیر نیست و همکاری با FATF نیز با CFT گره خورده است. از جمله توصیه‌های سازمان میان‌دولتی گروه ویژه اقدام مالی، ایجاد «استانداردهای بین‌المللی» برای مقابله با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم است. میزان پیشرفت کشورهای عضو کنوانسیون «مقابله با تأمین مالی تروریسم» در اجرای توصیه‌ها نیز توسط این گروه رصد می‌شود. «گروه ویژه» از جمله فعالیت‌های ایران و میزان پیشرفت این کشور را در مبارزه با پول‌شویی و مقابله با تأمین مالی تروریسم زیر نظر دارد.در واقع پیوستن به کنوانسیون بین‌المللی مقابله ‌با تأمین‌مالی تروریسم یا CFT، ازجمله شرایط حذف دائم ایران از لیست سیاه ‌FATF یا گروه ویژه اقدام مالی علیه پول‌شویی است که در اواخر خردادماه، مجلس لایحه الحاق ایران به این کنوانسیون را برای دو ماه مسکوت نگه داشت. نگرانی اصلی مخالفان تصویب این لایحه، تفاوت نگاه ایران و غرب در تشخیص مصادیق تروریسم و تعهدات الزام‌آور احتمالی ایران در خصوص ارتباطات مالی و بانکی و به عبارتی خود تحریمی برخی نهادها و شرکت‌های ایرانی است. مخالفان همچنین می‌گویند با الحاق ایران به این کنوانسیون و ‌FATF، غرب می‌تواند از داده‌ها و تراکنش‌های ایران سو استفاده اطلاعاتی کند.موافقان تصویب این لایحه اما می‌گویند:۱) هیچ‌یک از اعضای گروه اقدام مالی به دلیل عضویت در این گروه، متعهد نیست که اطلاعات مشتریان نظام مالی خود را در اختیار سایر اعضاء قرار دهد و هرگونه تبادل اطلاعاتی میان اعضاء بر اساس معاهدات دوجانبه یا چندجانبه میان آن‌ها و پس از تصویب مجالس و سایر مراجع ذیصلاح داخلی آن‌ها خواهد بود.۲) گروه اقدام مالی به سیاست‌ها، رویه‌ها، قوانین و مقررات می‌پردازد و هیچ مکانیزمی برای دریافت اطلاعات از بانک‌ها و کشورها ندارد و اساساً کارکرد این گروه، بررسی سیاست‌ها و رویه‌ها است نه داده‌ها، معاملات و تراکنش‌ها.۳) به فرض صحت ادعای مخالفان، اینکه چند شخص و نهاد در تحریم باقی بمانند بهتر از این است که کل سیستم مالی و بانکی در شبه تحریم باشد. در واقع اگر بر سر مصداق اشخاص و نهادهای تروریست بین ایران و ‌FATF اختلاف نظر پیش آمد ایران هم می‌تواند تفسیر خود را ارجح تلقی کند و هم می‌تواند از طریق سیستم‌های مالی غیررسمی به کار خود ادامه دهد تا سیستم مالی و بانکی رسمی در وضعیت شبه تحریم نباشند.خروج ایران از حالت هشدار چه مزایایی داردخروج از لیست سیاه یا حالت هشدار به‌تنهایی نمی‌تواند مزیتی برای اقتصاد ایران ایجاد کند بلکه خروج از حالت هشدار تنها می‌تواند بستری برای عبور از هزینه‌های غیرضروری تلقی شود.در واقع اگر بانک‌ها همچنان ایران را یک حوزه قضایی پر ریسک به حساب بیاورند، ایران برای جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی به منظور بهبود اقتصاد با مشکل روبرو خواهد بود. کشورهایی که به استانداردهای ‌FATF عمل نمی‌کنند، اقتصادشان تحت فشار قرار می‌گیرد و مبادلات با سیستم‌های بانکی کشورهای جهان برای این کشورها دشوار و پرهزینه می‌شود. اگر کشورهایی که استانداردهای ‌FATF را رعایت نکنند، تحت تحریم‌های آمریکا قرار گیرند مشکلاتشان مضاعف می‌شود، زیرا عملا از سیستم مالی جهانی طردشده و از میلیاردها دلار سرمایه‌گذاری محروم می‌شوند.