شبکه‌های خط‌مشی‌گذاری از نگاه دیوید هزلهارست

اگرچه بسیاری در خصوص افزایش پیچیدگی فضای خط‌مشی‌گذاری سخن رانده‌اند ولی مطالب زیادی در خصوص نحوه پاسخ دولت به این پیچیدگی بیان نشده است. رویکردهای سنتی خط‌مشی‌گذاری فرض می‌کردند که فرآیند خط‌مشی‌گذاری باید متمرکز و سلسله‌مراتبی باشد و این در حالی است که این فرض هر روز از واقعیت پیچیده سیاست و چندپارگی آن فاصله می‌گیرد.در مقابل، رویکرد جایگزینی توسط دانشمندان اروپایی ارائه شده است که نقش دولت را مدیریت شبکه‌های خط‌مشی می‌داند و بر نگاه مشارکتی و پایین به بالا به جای نگاه سنتی بالا به پایین در خط‌مشی‌گذاری تأکید دارد. در این مطلب به مدل مفهومی مشارکت شبکه‌ها در خط‌مشی‌گذاری می‌پردازیم.خط‌مشی‌گذاری تحت فشارامروزه عوامل زیر به طور خاص موجب فشار به دولت در خط‌مشی‌گذاری و پیچیدگی خط‌مشی‌گذاری شده‌اند:افزایش ناهمگونی (Heterogeneity) اجتماعی و سیاسی در جوامع: افزایش تنوع خواسته‌ها و نیازها از یک سو و افزایش گروه‌های ذی‌نفوذ خواهان مشارکت در خط‌مشی‌گذاری، شرایط را به گونه‌ای تغییر داده که دولت‌ها بدون مشارکت فعال عمومی نمی‌توانند به اقدامات خود مشروعیت ببخشند.بخشی‌سازی، حجم و بار بیش از حد خط‌مشی‌گذاری: بخشی‌سازی موضوعی رایج در دولت‌ها است که کمک می‌کند به واسطه تفویض کردن اختیارات دولت به بخش‌های محلی، تنوع خواست‌ها و منافع گروه‌های مختلف حفظ شود و از پیچیدگی کار دولت کاسته شود؛ اما از طرف دیگر،‌ این تخصصی‌سازی و بخشی‌سازی باعث می‌شود در هر کدام از این بخش‌ها تعداد زیادی سیاست تولید و انباشته شود که در نتیجه، یکپارچه‌کردن این همه سیاست و زدودن زوائد آن دشوار می‌شود و دولت تحت فشار مضاعف در خط‌مشی‌گذاری قرار می‌گیرد.کاهش موضوعات قابل چانه‌زنی: برخی از موضوعات که به ارزش‌ها گره خورده‌اند قابل چانه‌زنی نیستند. به عنوان مثال می‌توان به موضوعات مربوط به مشارکت زنان یا موضوعات نژادی اشاره کرد.محدودیت‌های فردی خط‌مشی‌گذار: هیچ فردی به تنهایی تمامی دانش و اطلاعات مربوطه برای حل مسائل پویا، پیچیده و متنوع را ندارد و لذا عدم مشارکت عمومی فعال در تصمیم‌گیری‌ها منجر به تصمیم‌گیری با اطلاعات ناکافی خواهد شد.در بخش خصوصی، در پاسخ به این پیچیدگی، ساختارهای بوروکراتیک جای خود را به شبکه‌های خودگردان (Self-Organizing Networks) به عنوان ابزاری برای مواجهه با پیچیدگی ناشی از وابستگی‌های متقابل می‌دهند. برخی بر این عقیده‌اند که شبکه‌ها، پاسخی طبیعی به محدودیت‌های بازار و ترتیبات ساختاری و گسترش چشم‌گیر انواع بازیگران اجتماعی مشارکت‌کننده در خط‌مشی‌گذاری از یک سو و پراکندگی منابع تخصصی خط‌مشی‌گذاری از سوی دیگر است.اما در بخش دولتی، علیرغم تغییرات صورت پذیرفته در راستای اجرای اصول مدیریت دولتی نوین، هنوز تغییر اساسی در خط‌مشی‌گذاری ایجاد نشده و نگاه راهبری (Steering) بالا به پایین و رویکرد عقلائی و فرآیندی بر خط‌مشی‌گذاری حاکم است. این نگاه مورد نقدهای فراوان قرار گرفته است چرا که فرض می‌کند دولت از موقعیتی بالادستی جامعه را رهبری می‌کند، در حالی که این پیش‌فرض امروزه طرفداری ندارد و سخنی عجیب به شمار می‌رود، چرا که:امروزه دولت نمی‌تواند جدای از جامعه، آن را به مثابه یک ماشین هدایت کرده و به پیش ببرد؛ بلکه دولت نیز بخشی از سیستم اجتماعی و یکی از بازیگران اجتماعی اثرگذار بر فرآیند خط‌مشی‌گذاری عمومی است.اگر نگوییم غیرممکن، غیرمحتمل است که خط‌مشی‌گذاری عمومی تنها نتیجه تصمیمات و انتخاب‌های یک بازیگر اجتماعی باشد. بلکه در عمل، تدوین و اجرای خط‌مشی بدون شک نتیجه تعامل میان بازیگران مختلف دارای منافع، اهداف و استراتژی‌های گوناگون است.امروزه خط‌مشی‌ها به تنهایی توسط دولت یا قوای مقننه تدوین نمی‌شوند، بلکه خط‌مشی نتیجه فرآیندی است که در آن بازیگران مختلف بخش دولتی و خصوصی ایفای نقش می‌کنند.به عبارت دیگر، می‌توان گفت که دولت‌ها امروزه یکی از هسته‌ها و عناصر متعدد شبکه‌های خط‌مشی‌گذاری به شمار می‌آیند.همچنین در شیوه عقلائی و فرآیندی، به دلیل عدم توجه به منافع متفاوت ذی‌نفعان، رضایت از عملکرد دولت‌ها کاهش می‌یابد. در مقابل، هیچ یک از عناصر در شبکه خط‌مشی، هدف را تعیین و ابلاغ نمی‌کند، بلکه هدف به عنوان یک نگاره ذهنی در بافت شبکه نهادینه شده و پیش‌فرض تمامی اعضای شبکه است. برای درک بهتر روابط اعضا در شبکه، از استعاره زیستی در خصوص آن استفاده می‌شود.چارچوب جایگزین: وابستگی متقابل (Interdependency) و شبکه‌هاسابقه تاریخی اشاره به شبکه‌ها و انجمن‌های خط‌مشی برای تبیین اثرگذاری بازیگران دولتی و غیردولتی بر خط‌مشی‌گذاری به دهه ۱۹۷۰ میلادی باز می‌گردد. از آن دوران، در محافل دانشگاهی از مفاهیم و مدل‌های متفاوتی برای اشاره به تعامل میان بازیگران دولتی و غیردولتی استفاده شده است که برخی از آنها عبارتند از:کثرت‌گرایی در فشار (Pressure Pluralism) / کثرت‌گرایی در رقابت (Competitive Pluralism): فرآیند باز رقابت بین تعداد گسترده‌ای از گروه‌های ذی‌نفوذ.شراکت‌گرایی دولتی (State Corporatism): فرآیندی بسته برای تعداد محدودی از گروه‌های انتخاب شده.شراکت‌گرایی اجتماعی (Societal Corporatism): فرآیندی بسته با گروه‌های انتخاب شده به همراه کنترل سلسله‌مراتبی.زیردولت‌های گروهی (Group Subgovernment): دسته‌هایی از افراد ذی‌نفوذ که اثر تصمیمات با دخالت آنها اخذ می‌شود.مثلث آهنین (Iron Triangles): ارتباطات بسته و پایدار میان گروه‌های ذی‌نفع، دولت و کمیته‌های کنگره.در این میان، مفهوم شبکه خط‌مشی، خط‌مشی‌های عمومی را به شرایط زمینه‌ای آن متصل می‌سازد. شبکه خط‌مشی را می‌توان اینگونه تعریف نمود: مجموعه‌ای از روابط نسبتاً پایدار دارای ماهیت غیرسلسله‌مراتبی و وابسته به هم که تعدادی از بازیگران دارای منافع مشترک را به هم مرتبط می‌سازد و بازیگران با درک این امر که همکاری بهترین راه دستیابی به اهداف است، به تبادل منابع اقدام می‌نمایند. وابستگی متقابل، ویژگی اصلی رویکرد شبکه‌ای است. به این معنا که بازیگران در شبکه خط‌مشی به یکدیگر وابستگی متقابل دارند چرا که به منابع سایرین برای دستیابی به اهداف نیاز دارند.بنابر این، رویکرد شبکه‌ای را می‌توان راهکاری برای مسأله هماهنگی در جوامع پیچیده دانست. همچنین وجود شبکه‌ها موجب کم‌رنگ شدن مرزهای میان جامعه و دولت می‌شوند.البته انواع شبکه‌های خط‌مشی مطرح شده در ادبیات را می‌توان در یک پیوستار مورد مطالعه و طبقه‌بندی قرار داد که در یک طرف آن شبکه‌های موضوع باز (Open Issue Networks) مبتنی بر تسهیم اطلاعات و منابع بازیگران خودسازمانده دارای منافع مشترک قرار دارند و در طرف دیگر آن، جوامع خط‌مشی محدود (Close Policy Communities) با مشارکت محدود و پایدار قرار دارند.صرف نظر از تفاوت انواع شبکه‌های خط‌مشی، آنچه مهم است آن است که شبکه‌های خط‌مشی جایگزینی برای خط‌مشی‌گذاری علمی عقلائی و سلسله مراتبی ارائه می‌دهند و بر وابستگی دولت به افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها در فضای خط‌مشی‌گذاری تأکید می‌کند که این امر بیشتر با واقعیت سیاسی منطبق است.رویکرد شبکه‌ای: مزایا و انتقاداتبرخی اثرات منفی خط‌مشی‌های شبکه‌ای که در ادبیات موضوع به آنها اشاره شده است عبارتند از:دولت‌ها بر سر منافع اکثریت خاموش (Silent Majority) جامعه سازش و اهمال می‌کنند.دستیابی به نوآوری‌های سیاستی به واسطه رویه‌ها و گوناگونی منافع بازیگران، بسیار سخت و طاقت‌فرسا خواهد شد.فرآیندهای خط‌مشی‌گذاری در شبکه‌های خط‌مشی غیرشفاف بوده و در نتیجه، تعاملات غیررسمی و مکانیزم‌های پیچیده مشاوره اثرگذار بر اتخاذ تصمیمات خط‌مشی غیر قابل شناسایی و ردیابی خواهند شد.عدم مشروعیت کافی دموکراتیک شبکه‌های خط‌مشی به دلیل تعامل بین منافع عمومی و منافع خصوصی اعضا و عدم امکان تغییر جهت خط‌مشی توسط دولت منتخب مردم.همچنین از طرف دیگر، برخی از مزایای شبکه‌های خط‌مشی در ادبیات موضوع عبارتند از:اضافه شدن دانش و اطلاعات بیشتر به فرآیند خط‌مشی‌گذاری.مشارکت طیفی از افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها که نماینده منافع و ارزش‌های بخش‌های مختلف جامعه هستند و در نتیجه، افزایش مطلوبیت این شیوه از دیدگاه دموکراتیک.مشارکت گسترده در شبکه‌های خط‌مشی باعث پذیرش اجتماعی بیشتر خط‌مشی‌های نهایی می‌شود و اجرای خط‌مشی را راحت‌تر می‌کند.ظرفیت حل مسأله دولت را بالا برده و در نتیجه، اثربخشی دولت را ارتقا می‌دهد.بورزل (Borzel) مزایا و محدودیت‌های رویکرد شبکه‌ای را جمع‌بندی نموده و بیان می‌کند که شبکه‌ها باعث کاهش هزینه‌های اطلاعات و تبادل آنها شده و اعتمادی متقابل میان بازیگران عرصه خط‌مشی ایجاد می‌کنند. همچنین رویکرد شبکه‌ای موجب کاهش عدم اطمینان و ریسک شکست خط‌مشی‌ها در مرحله اجرا می‌شود.به دلیل این ویژگی‌ها، شبکه‌ها چارچوب نهادی ایده‌آلی برای خودهماهنگی (Self-Coordination) میان بازیگران خصوصی و دولتی به شمار می‌روند و در شرایط پیچیده، پویا و گوناگونی که رویکرد سلسله‌مراتبی کاربرد ندارد به کار می‌آیند. به هر ترتیب، امروزه شبکه‌ها وجود دارند و بر خط‌مشی‌گذاری اثر می‌گذارند. دولت‌ها حداقل باید قادر به تعامل اثربخش با آنها باشند و در حالت ایده‌آل، باید بتوانند از آنها به نفع خود استفاده کنند. بروزل شبکه‌ها را پارادایمی جدید در معماری پیچیدگی می‌داند.نقش مهم دولترودز (Rhodes) بر این عقیده است که مفهوم شبکه‌ها، مفهوم جامعه بدون مرکز (Centerless Society) را تداعی می‌کند که نشاندهنده جامعه‌ای با چند مرکزیت متفاوت علاوه بر دولت است. اما آیا ما واقعاً در جامعه‌ای بدون مرکز زندگی می‌کنیم؟ در حقیقت دولت هنوز هم بازیگری بسیار قدرتمند است و منابع را در اختیار خود دارد. هنوز هم در بسیاری از موارد، دولت‌ها گروه‌های مخالف خود را نادیده می‌گیرند. لذا قدرت گروه‌های ذی‌نفوذ بیشتر در گرو ایدئولوژی و سیاست‌های آنهاست و نه منابع و مهارت‌ها. دولت‌ها بیشتر از مشارکت گروه‌هایی استفاده می‌کنند که ارزش‌ها و عقاید آنها را قبول داشته باشند و این امر، محدوده گزینه‌های خط‌مشی را بسیار محدود می‌کند. البته در برخی موارد نیز به دلیل هزینه بالای تحمیل تصمیمات، دولت سایر گروه‌ها را نیز در تصمیم‌گیری دخالت می‌دهد.لذا این امر تا حد زیادی به بسترهای سیاسی جامعه بستگی دارد. هم در بعد کلان و هم در بعد خرد:منظور از بعد کلان، روابط کلی میان دولت و بقیه جامعه است. در بعد کلان با مقایسه آمریکا و انگلستان در می‌یابیم که قدرت سیاسی در انگلستان بسیار متمرکز است. مشورت دادن یک حق برای گروه‌های ذی‌نفوذ شمرده نمی‌شود و تنها در صورتی از این گروه‌ها مشورت گرفته می‌شود که حاضر به رعایت قواعد بازی و محرمانگی باشند. به همین دلیل، دولت انگلستان کمتر به همکاری و منابع سیاسی گروه‌های ذی‌نفوذ سازمان‌یافته وابسته است. در مقابل، قدرت سیاسی در آمریکا بسیار چندپاره (Fragmented) است. گروه‌های سیاسی برای مشروعیت‌بخشی به منافع خود رقابت می‌کنند و گروه‌های ذی‌نفوذ نیز از اثرگذاری بالایی برخوردارند. در چنین جامعه‌ای دولت به حمایت گروه‌های ذی‌نفوذ سازمان‌یافته وابسته و نیازمند است.بستر سیاسی جامعه در بعد خرد نیز از اهمیت بالایی برخوردار است. موقعیت‌های مختلف در رابطه دولت و گروه‌های ذی‌نفوذ به منابع نسبی بازیگران خصوصی و دولتی در تصمیمات خط‌مشی بستگی دارد. به عنوان مثال، هنگامی که منافع مالی چشم‌گیری برای یک خط‌مشی متصور باشد، بازیگران غیردولتی شانس بیشتری برای اثرگذاری بر روی خط‌مشی دارند.لذا به نظر می‌رسد که حتی قدرتمندترین دولت‌ها نیز برای مشروعیت بخشیدن به تصمیمات و تسهیل اجرا نیازمند حمایت گروه‌های ذی‌نفوذ هستند. همچنین می‌توان از شبکه‌های خط‌مشی به عنوان واسط افراد و دولت و به عبارت دیگر، ابزار اثرگذاری بر افکار عمومی (Public Opinion) استفاده نمود. به عنوان مثال، مشارکت رهبران گروه‌های ذی‌نفوذ در قالب کمیته‌های مشورتی می‌تواند در اقناع آنها در خصوص دلایل و منطق رویکردهای اتخاذ شده مفید و اثرگذار باشد.دوراهی پیش روی دولت‌ها: مشارکت یا کنترلدولت‌ها همواره به دنبال دستیابی به تعادلی میان مشارکت ذی‌نفعان از یک سو و حفظ کنترل کلی خود از سوی دیگر هستند. از طریق استفاده از شبکه‌ها، دولت‌ها قادر به ایجاد تغییرات بدون مواجهه با تعارض خواهند بود. از طرف دیگر، مزایایی نیز در خط‌مشی‌گذاری به شیوه بسته وجود دارد. به عنوان مثال، این شیوه خط‌مشی‌گذاری موجب تسهیل دستیابی به زبان مشترک و درک مشترک از مسأله عمومی مورد نظر می‌شود.لازم به ذکر است که در زمینه مشارکت گروه‌ها، همواره دولت‌ها گروه‌ها را به دو دسته خودی و بیگانه تقسیم‌بندی می‌کنند:گروه‌های خودی با بخش‌ها و سطوح مختلف دولت تعاملات کاری دارند. اعضای گروه‌های خودی در جلسات کاری و کمیته‌ها شرکت داده می‌شوند و در اجرای برنامه‌ها و خط‌مشی‌ها مشارکت داده می‌شوند. همچنین رهبران این گروه‌ها با مدیران ارشد اداری روابط شخصی دارند و حتی از طریق تلفن نیز به مقامات اجرایی و خط‌مشی‌گذار دسترسی دارند.در مقابل، گروه‌های بیگانه از این دسترسی‌ها محرومند و به عبارت بهتر، از فرآیند خط‌مشی‌گذاری کنار گذارده شده‌اند.معمولاً در جوامعی نظیر استرالیا، دولت شبکه‌ها را تا حدودی در خط‌مشی‌گذاری دخالت می‌دهد که به کنترل آن لطمه‌ای وارد نشود و به این ترتیب، تعادل مذکور حفظ شود. به عبارت دیگر، در این شیوه‌ها، دولت‌ها از شبکه‌ها به عنوان ابزاری برای دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده استفاده می‌کنند.گذر از رویکرد ابزاریرویکرد ابزاری از وظیفه راهبری دولت و این نگاه مرسوم که دولت نقش و قدرت ویژه‌ای در سیستم دموکراتیک دارد پشتیبانی می‌کند. در این رویکرد، از شبکه‌ها به منظور تسهیل دستیابی به اهداف استفاده می‌شود و به اهداف و انگیزه‌ها و ارزش‌های گروه‌ها، فراتر از اهداف و ارزش‌های دولت توجهی نمی‌شود.رویکرد ابزاری یکی از سه رویکردی است که کیکرت (Kickert) و کوپنجان (Koppenjan) برای توصیف نحوه درگیر شدن و مشارکت شبکه‌ها در خط‌مشی‌گذاری و فرآیند حل مسأله شناسایی کرده‌اند. دو رویکرد دیگر، یعنی رویکرد تعاملی (Interactive) و نهادی (Institutional)، حل مسأله جمعی را محور قرار می‌دهند و هیچ بازیگری نمی‌تواند به تنهایی راهکار و خط‌مشی وضع نماید:در رویکرد تعاملی، دولت نقش مدیریت بازی در شبکه و به عبارت بهتر، مدیریت تعاملات شامل وساطت (Brokering)، تسهیل (Facilitating)، میانجی‌گری (Mediating) و حکمیت (Arbitrating) را ایفا می‌کند تا در نهایت، به شکل‌گیری راهکارهای جدید کمک نماید.در رویکرد نهادی، دولت مستقیماً در تعاملات و تعیین اهداف دخالت نمی‌کند، بلکه تمرکز دولت بر تعیین قواعد تعامل و چارچوب‌های سازمانی فراهم کننده بستر تعامل و تدوین استراتژی است. به عبارت دیگر، در این رویکرد، دولت به جای دخالت در تعاملات، تعاملات را تسهیل می‌کند.بنابر این، رویکردهای تعاملی و نهادی بر روی فرآیند تمرکز دارند. فرآیندی که در آن بازیگران به تبادل اطلاعات در خصوص مسأله، ترجیحات و ابزارهای حل مسأله می‌پردازند و از طریق تبادل اهداف و منابع، اهداف خاص را تعیین و گام‌هایی را به سوی دستیابی به آن بر می‌دارند.تعدیل متقابل ادراکاترویکردهای تعاملی و نهادی همچنین بر اهمیت تعدیل متقابل ادراکات بازیگران تأکید دارند. چرا که تفاوت ادراکات (یا جهان‌بینی یا مدل‌های ذهنی)، مشکلی رایج در فرآیندهای خط‌مشی‌گذاری به شمار می‌آید. در صورت عدم تعدیل ادراکات، در نتیجه عدم توانایی یا عدم خواست بازیگران، فرآیند خط‌مشی‌گذاری بیشتر شبیه گفتگوی ناشنوایان (Dialogues of the Deaf) می‌شود. از آنجایی که ادراکات از عقاید اصلی بازیگران نشأت می‌گیرند، هویت، فرآیند و انتخاب اطلاعات را تحت تأثیر قرار می‌دهند و تغییر آنها نیز دشوار است. برای دستیابی به ادراکات مشترک سه شرط باید وجود داشته باشد:بازیگران باید تفاوت ادراکات خود با دیگران را بفهمند.بازیگران باید این تفاوت‌ها را مشکل‌زا بدانند.بازیگران باید خواهان انعکاس ادراکات خود باشند.تعدیل متقابل ادراکات از طریق منطق مذاکره یا همان گفتمان کارکردی (Practical Discourse) به دست می‌آید. در این منطق، هدف، غلبه یک فکر بر فکر دیگری نیست، بلکه هدف، دستیابی به یک وفاق و جمع‌بندی میان اعضا است.البته دولت می‌تواند این فرآیند را تسهیل کند. هدف تعدیل مشترک ادراکات، بهبود شرایط تصمیم‌گیری جمعی و اقدام مشترک از طریق بازتعریف موقعیت مسأله به عنوان فرصتی برای بهبود است.چارچوب مفهومی جدیداتکینسون (Atkinson) و کولمن (Coleman) ادعا می‌کنند که نوع رویکرد دولت‌ها به شبکه‌ها به قوت آنها به خصوص در زمینه‌های سیاسی خرد بستگی دارد. بر این اساس، آنها ادعا می‌کنند که این امر منجر به پارادوکسی جالب می‌شود. در بخش‌هایی که دولت کنترل بیشتری دارد از رویکرد تعاملی و نهادی استفاده می‌کند. در حالی که دولت در صورت عدم اطمینان به یک بخش خاص به احتمال زیاد از رویکرد ابزاری استفاده می‌کند و به این وسیله، از روابط شبکه‌ای برای دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده استفاده می‌نماید. به هر حال، می‌توان گفت که مدیریت شبکه هنگامی اثربخش تلقی می‌شود که به راهکارهایی برد-برد منتهی شود. البته به دلایل زیر، اتکا به رویکردهای تعاملی و نهادی مطلوب‌تر از رویکرد ابزاری است:در رویکرد تعاملی و نهادی، احتمال بیشتری برای تعهد اعضای شبکه به تأمین منابع وجود دارد.در این دو رویکرد، احتمال ارائه راه‌کارهای جدید و نوآورانه برای مسائل قدیمی بیشتر است.در این دو رویکرد، احتمال دستیابی به راه‌کارهای برد-برد بیشتر است.در این دو رویکرد، استحکام سیاسی راه‌کارها بیشتر است.در این دو رویکرد، شفافیت خط‌مشی‌گذاری بیشتر است.در این میان، رویکرد تعاملی بر دو رویکرد دیگر برتری و تفوق دارد. در نهایت، با توجه به مفاهیم و نکات ارائه شده می‌توان چارچوب مفهومی زیر را برای شبکه‌های خط‌مشی ترسیم نمود.چارچوب مفهومی جدید شبکه‌های خط‌مشی (هزلهارست، ۲۰۰۱، ص. ۱۱)برای مطالعه بیشتر در خصوص شبکه‌های خط‌مشی می‌توانید به مقاله دیوید هزلهارست به شرح زیر مراجعه کنید:Hazlehurst, D. (2001, July). Networks and Policy Making: From Theory to Practice in Australian Social Policy. Discussion Paper No. 83. Australian National University