خلاء قوانین یکپارچه در کشور (بخش دوم)

عبدالهادی حق جو - هادی حق جو - کارشناسی ارشد مدیریت استراتژیکعلل و راهکار:عوامل مضرّ تدوین و تنقیح قوانین:نسخ ضمنی:این جمله را در متون قانونی به تکرار دیده ایم که «کلیه مقرراتی که مغایر این قانون است در قسمتی که مغایر است لغو می گردد». این عبارت و عبارت های مشابه آن که بیشتر از پانصد بار در قوانین و مقررات ایران تکرار شده است، به معنای فرار قانون گذار از وظیفه اش است. در واقع قانون گذار با این جمله به صراحت می گوید که دقیقات نمی داند قانون جدید چه قوانین و مقرراتی را نسخ می کند و چشم بسته قوانین مغعایر را لغو می کند. یعنی از زیر بار مسئولیت تعیین روابط قانون جدید با قوانین پیشین شانه خالی می کند و این تکلیف مالایطاق را بر گُرده و عهده شهروندان می نهد. در حالی که باید در هنگام وضع قانون به صراحت فهرستی کامل قوانینی را که -به وسیله قانون جدید- نسخ می شوند تهیه کند. وظیفه قوه مقننه تنها وضع قوانین نیست بلکه تهذیب قوانین هم از وظایف اوست. اینکه گفته می شود: «قانون گذار در ارتباط با انسجام حقوقی بیشتر عامل بی نظمی است تا نظم دهنده». (توری، 1386: 266) در اینجا کاملا معنا پیدا می کند.تخصیص ضمنی:صورت های دیگری از این معضل در قوانین ایران دیده می شود که بر پیچیدگی های فهم روابط قوانین می افزاید. به ای مسئله، تحت عنوان مخصّص، همانند مجموعه قوانین و مقررات تنقیح شده حقوق که توسط قهوه قضائیه چاپ شده است. "عدم تشخیص مخصص" در میان "انبوده قوانین به تصویب رسیده ... در کشور" «شواری های فراوانی را برای دست اندرکاران اجرایی کشور به خصوص نظام عدالت به وجود آورده است». در برخی قوانین حکم ماده، از شمول قوانین مغایر مستثنا شده است: «مصرف اعتبار موضوع این قانون ... از شمول قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات مغایر مستثناست». در این موارد قانون گذار قوانین عاک را بدون آنکه مخصص ها را بر شمارد تخصیص زده است. یعنی روشن نیست این قانون کدام قوانین را تخصیص زده است. تعیین موارد قانون گذار بر دوش مجریان نهاده است. (مرکز مالمیری، 1390، 207-252)تعدد مراجع قانون گذاری:حاکمیت قانون و وجود سلسله مراتب روشن میان نهادهای صلاحیت دار وضع قانون، شرط امکان و مقدمه وجود تدوین قواننی است. علت اینکه «مجموعه های فعلی، حتی دوره روزنامه رسمی و مجموعه های دوره های تقنینه و مجموعه های سالیانه مجلس شورای ملی و روزنامه های رسمی حاوی همه مقررات نیستند». (بیگ زاده، 107:1382) همین مسئله است. ابهام این رکن نظام حقوقی، از علل عمده نافرجامی تدوین قوانین در ایران است. در گرد آوری قوانین باید همه قوانین موجد حق در مجموعه ها آورده شوند تا هدف از تدوین قوانین که جمع آوری تمام قوانین و مقررات الزام آور است، تأمین شود. «نهادهای شبه تقنینی مانند شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و مجمع تشخیص مصلحت نظام وجود دارند که بررسی ارتباط مصوبات آنها و تأثیر حقوقی آن بر مصوبات مجلس شورای اسلامی و دولت از منظر تنقیح قوانین و مقررات ضروری است». (زارعی، 27:1386)کاستی در پژوهش ها:از آغاز اولین کوشش ها درباره تدوین و تنقیح قوانین در ایران تا به امروز کوشش نظری چندانی در مبانی و روش تدوین و تنقیح قوانین انجام نشده است. پژوهش های انجام شده، یا به بخشی از مسئله توجه کرده اند یا تجربه کشور های دیگر را بدون آنکه پرتوی بر کوشش های انجام شده در ایران بیندازند بررسی کرده اند از این رو نتوانسته اند علل ناکامی تدوین و تنقیح حقوق موجود، به رغم نیک سده ای که از آن می گذرد را روشن کنند.اخذ سیاست درست در بدنه مجلس و دولت:پیروی از اصل فساد ستیزی چه در حوزه سیاسی، مالی و اقتصادی و قانونی، توجه به شایسته سالاری و گردش نخبگانی که در جامعه نیز نیازمند آن هستیم که نهادیه شود. بحث شفافیت و روشنگری در موضوعات مختلف که باید بدون در نظر گرفتن منافع صورت بگیرید. باید به این نکته توجه داشت که شفافیت در موضوعاتی که باعث ایجاد یا افزایش تنش در ساختار حاکمیت و حکومت می شود باید پس از یک زبانی صورت بگیرد، متاسفانه در برخی موارد شاهد آن هستیم که شخصیت ها و طیف های سیاسی برای نمایش و جذب مخاطبین اخباری را بدون در نظر گرفتن کشش جامعه و یک نوایی به عنوان حرف نظام و حکومت مطالبی را بیان می کنند که باعث آسیب های اجتماعی و سیاسی در داخل و خارج می گردد که این موضوع هیچ ربطی به شفافیت و روشنگری ندارد.کارآمد سازی بُعد نظارتی مجلس در بیان رهبری:رهبر انقلاب در مقدمه‌ی پیام خود به مجلس یازدهم بیان می‌دارند: «اگر قانون را راه و مسیر کشور به سمت قلّه‌ها و مقصدهایی بدانیم که در قانون اساسی معیّن شده است، مجلس، متعهّد این ریل‌گذاری و رهگشاییِ حیاتی است. همه‌ی دستگاه‌های حکومتی و مردمی و همه‌ی آحاد، وظیفه دارند از این مسیر حرکت کنند. ضمانت اجرای این وظیفه نیز -علاوه بر قوّه‌ی قضائیّه که مسئولیّتش تضمین اجرای قانون است- در خود مجلس پیش‌بینی شده است که حقّ تحقیق و تفحّص، حق ردّ و قبول مدیران ارشد قوّه‌ی مجریّه، حقّ تذکّر و سؤال و استیضاح، از آن جمله است. پس اگر قانون، درست و بسنده و قابل اجرا باشد و از ضمانت‌های اجرای آن بدرستی استفاده شود، کشور به هدفهای والای خود دست می‌یابد. این است شأن والای مجلس و این است تکلیف حیاتی و مهمّ آن.»در بیان رهبر انقلاب سه نکته مورد توجه قرار می گیرد: ریل گذاری قانون، ضمانت اجرایی و نظارت بر اجرا1- ریل‌گذاریقانون صرفا وضع قاعده نیست بلکه علاوه بر تصویب یک سند از احکام لازم‌الاجرا، قانون باید وجه ریل‌گذاری داشته باشد. عبارت «ریل‌گذاری در قانونگذاری» که از اصطلاحات مورد توجه رهبر انقلاب در غالب سخنرانی‌های ایشان با نمایندگان مجلس است مفید معنای نظارت برای تحقق قاعده است. چراکه ریل‌گذاری در یک عبارت کوتاه به این معناست که قانون باید مشتمل بر ضوابطی باشد که احکامش تضمین شده در اجرا و در راستای مقاصدش باشد. در نتیجه قانونی که اجرایش را به آیین‌نامه تعلیق کند یا ضمانت اجرای لازم را نداشته باشد یا فاقد ساختار ارزیابی باشد، قانونی رها و بدون توانِ ریل‌گذاری است: «قانونی که برای مجری راه غیرقابل انحراف در نظر نگرفته است.»2- اجرا قانون:این اقدام از طریق ارزیابی قوانین و در نظر داشتن اولویت‌های کشور محقق می‌گردد. به این ترتیب پس از ارزیابی، کاستی‌های قانون برطرف می‌گردد و در این صورت، قانونگذار همان زمان که قانون وضع می‌کند ریل اجرا و ضابطه‌ی نظارت را هم مشخص می‌کند به‌ویژه آنکه بسیاری از قوانین در مدتی که تجربه شده‌اند زوایای بیشتری از چالش‌ها و کاستی های خود را به نمایش گذارده‌اند و حالا لازم است «درست» شوند.3- نظارت: علاوه بر اینکه قانون باید در مفاد خودش امکان نظارت را فراهم کند، قانونگذار باید از مجریان نیز رعایت آن را بخواهد. مطالبه‌ی این رعایت «در خود مجلس پیش‌بینی شده است که حقّ تحقیق و تفحّص، حقّ ردّ و قبول مدیران ارشد قوّه‌ی مجریّه، حقّ تذکّر و سؤال و استیضاح، از آن جمله است.» حال این مطالبه‌ی کلی چگونه باید عملیاتی شود؟ در این زمینه سه گام و یک ملاحظه قابل طرح است:3-۱) ضابطه‌گذاری رد و قبول مدیران ارشد قوه مجریه (گام پیشگیری) این راهبرد پیش از رای اعتماد دادن به وزرا کابینه (اصول ۸۷ و ۸۹ و ۱۳۶) است و به منظور رد مدیرانِ ناتوان و قبول مدیران ارشد دستگاه اجرایی در قلمرویی به وسعتِ مفهوم مدیریت کلان و میانی کشور، بر اساس یک طراحی از «نظام شایسته‌سالاری» است. مجلس لازم است برای برنامه‌های اجرایی کشور، مدیران توانمند و متعهد به خدمت بگیرد که از یک سو علم و توان کار داشته باشند و از سوی دیگر در مقابل مفاسد اقتصادی، سیاسی و اداری مصون باشند. در غیر اینصورت همه برنامه‌هایی که مجلس برای آن قانون وضع می‌کند در مرحله‌ی اجرا گیر کرده و به نتیجه نمی‌رسد. بنابراین تصویبِ «قانون شایسته‌سالاری و تضمین آن در مدیریت عمومی کشور» از اولویت‌های مجلس است. قانونی که البته باید با همان ساختار یاد شده به تصویب برسد.3-۲) طراحیِ طرحی کارآمد با استفاده از ابزارهای نظارتی متعدد (گام بازخواست)بدون تردید مجلس ابزارهای متعددی در اعمال نظارت بر قوه مجریه دارد ولی آیا مجلس با توجه به جمیع مسائلی که کشور با آن روبرو است و ملاحظاتی که در گرداگرد هر مسئله وجود دارد می‌داند از کدام ابزار‌ها کی و چگونه استفاده کند تا یک نظارتِ کارآمد و البته کم هزینه برای کشور سامان یابد؟ به هر حال ممکن است یک سوال در غیرجای خودش، همکاری را به اضطراب تبدیل کند و یا یک تحقیق و تفحص طراحی شده در جای خودش، علت عدم شفافیت و پرده‌پوشی‌های منجر به مفاسد متعدد اقتصادی را مشخص سازد. در این طرحِ مطلوب از یک طرف باید به اولویت‌های کشور برای به کار بردن ابزارهای نظارتی در بازه زمانی یکسال پیش‌رو، وزن‌ داد و از طرف دیگر به کیفیت استفاده از هر ابزار و تقدم و تأخرش نسبت به سایر ابزارها.3-۳) همراهی نظارتی با قوه قضائیه (گام همکاری)وفق بند (۳) اصل (۱۵۶) قانون اساسی، «نظارت بر حُسن اجرای قوانین» بر عهده‌ی قوه قضائیه است. البته این وظیفه همان‌طور که در مقدمه‌ی پیام رهبر انقلاب به آن اشاره شد بر عهده‌ی خود مجلس شورای اسلامی است ولی برای تضمین اصل «حاکمیت قانون»، دستگاه عدالت وفق قانون اساسی موظف شده است تا از کیان قانونمندی و قانونمداری با استفاده از ابزارهای قضائی صیانت کند. با وجود گذشت ۴۰ سال از حاکمیت قانون اساسیِ جمهوری اسلامی ایران، همچنان الگویی برای این همکاری وجود ندارد چه اینکه گزارش‌های تحقیق و تفحص و کمیسیون اصل (۹۰) قانون اساسی در قوه قضائیه کمتر مورد توجه جدی قرار می‌گیرد و سازوکار قانونی مربوط هم – تبصره ماده (۵) قانونِ نحوه‌ی اجرای اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران- تکلیفی منتج به نتیجه را متوجه‌ی قوه قضائیه نمی‌کند و یا اینکه هنوز هم به‌صورت دقیق مشخص نیست منظور از «حُسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری» در اصل (۱۷۴) قانون اساسی چیست؟ و چگونه باید در آشفته بازار مسائل کشور محقق شود؟. و این در هر حالی است که اولا هر دو قوه برای تحقق حاکمیت قانون موظف و در شرایط فعلی هر دو دارای رویکردی همگرا و ضد فساد و تبعیض هستند.عبدالهادی حق جو - هادی حق جو - کارشناسی ارشد مدیریت استراتژیک | قوانین | مقررات | مجلس شورای اسلامی | قوانین و مقررات | عبدالهادی حق جو | هادی حق جو | مدیریت | تدوین قوانین و مقررات | قانون گذاری | خلا قوانین | خلا قانون | قوانین| | استراتژی سازمان عبدالهادی حق جو| | مدیریت عبدالهادی حق جو| | مدیریت استراتژیک هادی حق جو| | خلاقیت | ایده پردازی | انگیزشی | ارتقا سازمانی | توسعه سازمانی | آموزشی | منابع انسانی | مدیریت | نکات مدیریتی | موفقیت | پیشرفت | قوانین قوی | رشد کشور | قدرت کشور | عبدالهادی حق جو | حق جو