از بازل ۱ تا بازل ۴

برج بازلمقررات بانکی و سقوط بانک‌هاقبل از تشریح پیمان بازل ۱، مرور کلی (محدود) با تمرکز بر دهه‌های اخیر بر تاریخچه مقررات بانکی و سقوط بانک‌ها می‌کنیم که موضوعات بهم پیوسته‌ای هستند. هدف ما مروری جامع نیست بلکه نگاهی کلی بر الگوهای شکل گرفته در تاریخ بانک‌داری کمک می‌کند تا درک بهتری از وضعیت فعلی این مقررات داشته باشیم و تحول احتمالی را پیش‌بینی کنیم. مطالعه سقوط بانک‌‌ها از جهتی دیگر نیز آموزنده است و امکان سنجش توانایی مقررات پیشنهادی جدید در جلوگیری از بحران‌های سیستمی را به ما می‌دهد.وقتی بانکی دچار مشکلات نقدینگی می‌شود، در بیشتر مواقع مقامات مسئول منابع مالی موقت لازم برای حل مشکل را در اختیارش می‌گذارند. اما وقتی بانکی ورشکسته شده و قادر به پرداخت بدهی‌ها خود نیست، اثرات ویرانگر زیادی دارد. اگر دولت‌ها برای کمک دخالت کنند، پول مالیات‌دهندگان را هزینه کرده‌اند که باعث نارضایتی عمومی خواهد شد. ورشکستگی یا اعسار یعنی قادر به تحمل ضرر و زیان نبودن و سرمایه اصلی‌ترین ابزار تحمل ضرر است. به همین دلیل است که رگولاتورها یا نهادهای نظارتی سعی کنند تا سیاست‌هایی برای پیشگیری تدوین کنند و نسبت نقدشوندگی (که تعاریف زیادی دارد) یکی از اصلی‌ترین الزاماتی عددی و مقداری است که اعمال می‌شود..در تاریخ تدوین مقررات نظارتی بانکی، همیشه بعد از دوره‌های بروز بحران، موجی از مقررات زدایی و بعد تدوین سیاست‌های سختگیرانه را شاهد بوده‌ایم. امروزه مردم گمان می‌کنند بانک‌ها در کشورهای توسعه یافته ورشکسته نمی‌شوند و سپرده‌ها در آن‌ها بطور کامل تضمین شده‌اند اما کافی‌ست نگاهی به دو یا سه دهه اخیر بیاندازیم تا ببینم این تصور چقدر دور از واقعیت و شواهد است.گاه‌شماری مقررات بانکی،دوره اول: ۱۸۶۳ تا ۱۹۷۷۱۸۶۳تا قبل از ۱۸۶۳، بانک‌ها در آمریکا، تحت نظارت قوانین مجزا و مستقل هر ایالات بودند. در ۱۸۶۳ جنگ‌های داخلی ضربه سنگینی به اقتصاد وارد کرده بود و دولت نیاز شدید به منابع مالی داشت. قانون جدیدی به نام قانون پول ملی به رأی گذاشته شد تا نوع جدیدی از بانک‌ها ایجاد شوند: بانک‌های ملی با مجوز ویژه. این بانک‌ها اجازه داشتند به شرط داشتن پشتوانه اوراق قرضه در خزانه‌داری ایالات متجده، پول خود را چاپ کنند. این بانک‌ها اولین بانک‌هایی بودند که تحت نظارت اولین الزام سرمایه‌ای قرار گرفتند که بر اساس جمعیت منطقه تحت پوشش خدمات آن‌ها محاسبه می‌شد. دو سال بعد، با قانون بانک‌داری ملی این قانون اصلاح شد. اداره ممیزی پولی (OCC) ایجاد شد. وظیفه این اداره نظارت بر بانک‌های ملی بود و این سرآغاز نظامی ۲گانه بود که در آن بعضی از بانک‌ها هنوز مجوز ویژه داشتند و توسط ایالات کنترل می‌شدند و برخی دیگر تحت نظارت و کنترل OCC بودند. این ۲گانگی سرآغاز گسترشی شد که باعث شد عرصه کلی رگولاتوری و نظارتی در ایالات متحده امروزه تا این حد پراکنده باشد.۱۹۱۳فدرال رزرو یا ذخیره فدرال (FED) به عنوان آخرین پناهگاه پولی ایجاد شد. ایجاد فدرال رزو به بانک‌هایی که مشکل نقدینگی داشتند این فرصت را می‌داد تا در عوض اجبار به فروش دارایی‌ها به قیمت پایین که باعث ضرر و زیان‌های زنجیره‌ای بعدی می‌شد آن‌ها را با تخفیف به FED واگذار کنند.۱۹۲۹سقوط: شاخص داو جونز از ۳۸۶ واحد در سپتامبر ۱۹۲۹ به ۴۰ واحد در جولای ۱۹۳۲ سقوط کرد و رکود بزرگ که ده سال طول کشید آغاز شد. دستمزدها بشدت کاهش یافت و بییکار رکورد زد. از آنجایی که بسیاری از بانک‌ها در بورس هم درگیر بودند، متحمل زیان‌های شدید شدند. هراس عمومی از اینکه سپرده‌های خود را از دست بدهند باعث هجوم مردم به بانک‌ها شد و این هجوم باعث ورشکستگی هزاران بانک شد. وقتی همه سپرده‌گذران هم‌زمان برای دریافت پول‌های خود به بانک مراجعه کنند، بانک‌ها که عمده دارایی‌های آن‌ها نقدشوندگی متوسط تا درازمدت دارند قادر به تأمین نقدینگی مورد نیاز نخواهند بود. حتا بانک‌های نقدشونده هم دچار نکول یا ناتوانی در پرداخت فوری بدهی می‌شوند. وقتی تنها یک مؤسسه مالی دچار چنین هجومی شود، بانک‌های مرکزی می‌توانند منابع مالی ضروری را تأمین کنند اما در ۱۹۲۹ کل بخش بانک‌داری زیر ضربه و فشار بود.۱۹۳۳در پاسخ به بحران، مجلس سنا قدم‌های متعددی برداشت. سناتور اشتیگل پیشنهاد ایجاد شرکت بیمه سپرده فدرال را داد که تضمینی دولتی به همه سپرده‌گذاران بانک‌ها بدهند تا از هجوم دوباره به بانک‌ها جلوگیری شود. سناتور گلس پیشنهاد ساخت دیوار چین میان صنعت بانک‌داری و بورس اوراق بهادار داد تا مؤسسات جذب سپرده از سقوط بازار بورس ضربه نخورند. بانک‌ها باید بین بانک‌داری تجاری و بانک‌داری سرمایه‌گذاری یا تأمین سرمایه یکی را انتخاب می‌کردند. Chase National Bank و City Bank تجارت در بورس خود را منحل کردند و Lehman Brothers جذب سپرده را متوقف کرد، JP Morgan بانک تجاری شد اما بعضی از مدیران بیرون رفتند تا بانک سرمایه‌گذاری Morgan Stanley را تاسیس کنند.این مقررات مشهور به نام قانون گلس-اشتیگل معروف است و جدایی بانک‌داری و اوراق بهادار خاص ایالات متحده بود. تدبیر مشابه‌ای بعد از جنگ جهانی دوم در ژاپن اتخاذ شد اما اروپا سنت قدیمی بانک‌های عمومی خود را حفظ کرد.دهه۱۹۳۰در دهه ۱۹۳۰ و ۱۹۴۰ نسبت‌های نقدشوندگی مختلفی توسط نهادهای نظارتی فدرال و ایالاتی آمریکا آزمایش شد. نسبت سرمایه به سپرده یا سرمایه به دارایی مورد بحث قرار گرفتند اما در نهایت هیچ‌کدام درسطح ملی به عنوان معیار نقدشوندگی موثری شناخته نشدند.۱۹۴۴بعد از جنگ، مسئولین بازسازی خرابی‌های جنگ در اروپا، نرخ مبادله ارز شناور را عامل بی‌ثباتی مالی محسوب کردند که باعث می‌شد کشورها به سمت کاهش ارزش پول ملی پیش بروند که خود مشوق نظام حمایت از تولیدات داخلی بود و به عنوان ترمزی در برابر رشد جهانی اقتصادی و تجارت بود. تصمیم گرفته شد که باید یک ارز مرجع در جهان باشد که به ایجاد نظام برتون وودز منجر شد. نرخ دلار آمریکا در برابر طلا (۳۵ دلار آمریکا برای هر اونس) ثابت شد و بخ همه ارزهای دیگر نرخ مبادله‌ای تخصیص داده شد که اجازه نوسان ۱ درصدی داشت. صندوق بین‌المللی پول برای تنظیم و تعدیل این نظام ایجاد شد.۱۹۵۴در بیانیه اصول انجمن بانک‌داران آمریکایی در آن سال، استفاده از نسبت‌های نظارتی برای نظارت محتاطانه به صراحت رد شده است. این موضوع نشان می‌دهد که تا قبل از دهه ۱۹۸۰، چارچوب نظارتی اساساً بر بررسی مورد به مورد بانک‌ها بنا شده بود. نسبت‌های نظارتی که بعداً قلب چارچوب نظارتی بین‌المللی بازل ۱ شدند، برای شناسایی سطح خطر مؤسسات مالی نامناسب تشخیص داده شدند و کنترول مجزا و موردی ترجیح داده شد.۱۹۵۷توافقنامه رم اولین قدم بزرگ برای ایجاد بازار اروپایی واحد و اولین سنگ‌بنای ایجاد نظام بانک‌داری پیوسته اروپایی بود.۱۹۵۸سالی محوری در اقتصاد جهانی. پایان دهه طلایی ۱۹۶۰. نظام برتون وودز در یک تناقض گرفتار شده بود. از آنجایی که دلار آمریکا ارز مرجع بود، ایالات متحده آمریکا دست از پشتیبانی از موازنه ارز-طلا کشید که معنای آن نظام پولی سخت‌گیرانه بود. اما در همان زمان باید حجم بالایی از دلار آمریکا به اقتصاد جهان تزریق می‌کرد چون دلار آمریکا ارز مرجع در تقریباً تمام پرداخت‌های بین‌المللی بود. ذخایر دلار آمریکا کشورهایی دیگر از ۱۲/۶ میلیارد دلار در ۱۹۵۰ به ۵۳/۴ میلیارد دلار در ۱۹۷۰ رسیده بود در حالی که ذخایر طلای آمریکا در همان دوره از ۲۰ میلیارد دلار آمریکا به ۱۰ میلیارد دلار آمریکا کاهش یافته بود. تردیدهای جدی درباره ظرفیت ایالات متحده برای تضمین موازنه دلار آمریکا در برابر طلا بوجود آمد. سنگینی جنگ ویتنام بر کسری بودجه ایالات متحده باعث شد تا رئیس جمهور نیکسون در ۱۹۷۲ نظام برتون وودز را متوقف کند و نرخ مبادله دلار آمریکا در بازارهای ارزی شناور شد. در ۱۹۷۳ نظام برتون وودز بطور رسمی خاتمه یافت.در همان سال کمیسیون اروپا دستورالعمل جدیدی صارد کرد که اولین قدم حقیقی در مقررات زدایی از بخش بانک‌داری اروپایی محسوب می‌شود. از این لحظه به بعد تصمیم گرفته شد تا اصل رفتار ملیملاک قرار گیرد یعنی همه بانک‌های عامل در یک کشور مشمول یک قانون واحد شوند (حتا اگر دفاتر مرکزی آن‌ها در کشور اروپایی دیگری باشد) تا زمین بازی و رقابت یکسانتضمین شود. با این حال رقابت محدود ماند چون مقررات جریان سرمایه هنوز سخت‌گیرانه بودند.۱۹۷۴بحران هرشتات. بانک هرشتات، بانک تجاری بزرگی در آلمان بود که ۲ میلیارد مارک آلمان دارایی داشت (۳۵مین بانک بزرگ کشور) و یکی از بازیگران مهم بازار ارزهای خارجی بود. تا قبل از فروپاشی نظام برتون وودز فعالیت در بازار مبادله ارزهای خارجی، کسب‌وکاری کم خطر بود اما بعد از انتقال به نظام نرخ مبادله شناور دیگر اینگونه نبود. هرشتات درباره نرخ دلار قمار کرد اما زمان‌بندی نامناسبی داشت. برای جبران ضرر و زیان خود، اوراق قرضه جدید فروخت و چرخه مخربی آغاز شد. وقتی شایعات درباره هرشتات در بازار بر سر زبان‌ها افتاد، ناظران ممیزی ویژه‌ای از بانک به عمل آوردند و کشف کردند که با اینکه حد نظری قرضه مبادله ارز خارجی ۲۵ میلیون مارک آلمان است، این اوراق قرضه مجموعاً ۲۰۰۰ میلیون مارک آلمان هستند که ۳ برابر سرمایه بانک است. ناظران دستور به تصفیه بدهی‌ها دادند: ضرر نهایی ۴ برابر سرمایه بانک بود و منجر به ورشکستگی شد. روزی که بانک ورشکسته اعلام شد، بانک‌های بسیاری مطالبات معوق را به مارک آلمان پرداخت کردند که به شعبه هرشتات در فرانکفورت رسید اما به دلیل تفاوت منطقه زمانی بین آلمان و آمریکا معادل دلاری آن به نیویورک نرسید (این موضوع ریسک هرشتات نام‌گذاری شده است). این افتضاح نقطه مهمی در روشن شدن ضرورت هماهنگی در مقررات بین‌المللی و ایجاد بازل ۱ بود.۱۹۷۷دوم گام در ایجاد بخش بانک‌داری اروپایی دستورالعمل جدیدی اصل نظارت کشور مبدأ را صادر کرد. نظارت بر بانک‌هایی که در چندین کشور فعالیت دارند به تدریج از کشور میزبان به کشور مبدأ و مادر منتقل شد.قبل از ادامه بحث باید مکثی کرد و در مورد شرایط جهانی اقتصاد در دهه ۷۰ میلادی سخن گفت