ملاک تاریخ احیای اراضی

ملاک تاریخ احیای اراضیبررسی و تحلیل: اول- ملاک تاریخ احیای اراضی تا سال ۱۳۴۱ :بر اساس قانون ملی شدن جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۴۱ ، تاریخ احیای اراضی تا سال ۱۳۴۱ است و احیای اراضی بعد از این سال، سببی برای تملیک اراضی ملی محسوب نمی‌شود. بنابراین، ابتدا اعتبار این مصوبه مورد بحث قرار گرفته سپس به شبهه مربوط به سال ۱۳۶۵ پاسخ داده می‌شود. الف- اعتبار تصویب نامه ملی شدن جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۴۱:تصویب نامه ملی شدن جنگل‌ها و مراتع به دلایل زیر از اعتبار تقنینی و قضایی برخوردار است.۱) تصویب‌نامه قانونی ملی‌شدن جنگل‌ها و مراتع ۱۳۴۱ کماکان معتبر است[۱]. چراکه اولاً شورای نگهبان مغایرت آن را با شرع و قانون اساسی اعلام نکرده بلکه موافق با اصل ۴۵ قانون اساسی نیز است. ثانیاً در قوانین و آرای قضایی متعدد بعد از انقلاب به این قانون استناد شده و بدان اعتبار قانونی و قضایی داده‌است.۲) رأی وحدت رویه شماره ۶۸۱ مورخ ۲۶/۷/۱۳۸۴ دیوان عالی کشور، ملاک ملی بودن را ماده یکم تصویب‌نامه قانون ملی‌شدن جنگل‌ها و مراتع مورخ ۱۳۴۱ دانسته‌است.۳) در ماده ۲ قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور مصوب ۵/۷/۱۳۷۱، قانونگذار تشخیص منابع ملی‌شده و مستثنیات آن را وفق ماده ۲ قانون ملی‌شدن جنگل‌ها و مراتع{۱۳۴۱} دانسته‌است. لذا هم مصوبه قانون ملی‌شدن جنگل‌ها و مراتع ۱۳۴۱ به تأیید قانونگذار بعد انقلاب رسیده و هم ملاک ملی یا مستثنیات شدن به سال ۱۳۴۱ موکول شده است.[۲]۴) شایان ذکر است حسب ماده ۸ آئین‌نامه اصلاحی آئین‌نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع کشور مصوب ۲۶/۲/۱۳۹۰، یکی از مهمترین منابع هیأت در رسیدگی به اعتراضات واصله همانا قانون ملی‌شدن جنگلها (مصوب ۲۷/۱۰/۱۳۴۱) است. ب- رفع شبهه از مفهوم تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی ۱۳۶۷:۱) تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی مصوب ۱۳۶۷ فاقد مفهوم است. توضیح اینکه این تبصره پیرو تبصره‌ای محذوف بوده است. در تبصره محذوف، دولت می‌بایست نسبت به واگذاری اراضی احیا شده قبل از تاریخ اعلان دولت جمهوری اسلامی به احیا کنندگان اقدام می‌نمود. (تبصره محذوف چنین مقرر می‌داشت: در مورد اراضی متصرفی که تا قبل از اعلان دولت جمهوری اسلامی ایران احیا گردیده است و در دست کشاورزان می‌باشد، چنانچه هرگونه فعالیت کشاورزی در اراضی مزبور از نظر کارشناسان فنی مغایر با اصول فنی نباشد، به صورت اجاره یا فروش دردست متصرفین باقی خواهد ماند.) با این تبصره به طور طبیعی بعد از اعلام اسفند ۱۳۶۵ باید دولت از اراضی تصرفی بعد از این تاریخ، خلع ید کند. اما با منتفی شدن واگذاری اراضی به احیاکنندگان قبل از سال ۱۳۶۵ و حذف این تبصره در تدوین قانون، چند نتیجه مسلم قابل استنباط است اولاً آنکه دیگر احیای قبل از اسفند سال ۱۳۶۵ فاقد اثر است و موجبی برای حق اولویت در واگذاری نمی‌شود. ثانیاً حتی در صورت بقای تبصره محذوف، سابقه احیای قبل از ۱۳۶۵ موجب مالکیت نمی‌گردید بلکه صرفاً حق اولویتی برای واگذاری به صورت اجاره یا فروش تلقی می شد لذا به طریق اولی با حذف تبصره، نمی‌توان احیای قبل از ۱۳۶۵ را سببی برای مالکیت دانست.۲) ذکر چند نکته از مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در هنگام تصویب این ماده واحده، برای تفسیر قانون راهگشا است. اهم اظهارات نمایندگان مجلس در ضرورت حذف تبصره ۴ سابق (تبصره محذوف چنین مقرر می‌داشت: در مورد اراضی متصرفی که تا قبل از اعلان دولت جمهوری اسلامی ایران احیا گردیده است و در دست کشاورزان می‌باشد، چنانچه هرگونه فعالیت کشاورزی در اراضی مزبور از نظر کارشناسان فنی مغایر با اصول فنی نباشد، به صورت اجاره یا فروش دردست متصرفین باقی خواهد ماند.) چنین بود: اول آنکه، رییس وقت کمیسیون کشاورزی مجلس، احیای اراضی موات را قبل از دولت جمهوری اسلامی، موجب مالکیت می‌دانست و بیان داشت: «زمین‌هایی که جزو منابع ملی است، دایر و آباد است و در آن جنگل و مرتع روییده است. احیای این منابع، معنا ندارد بلکه موجب تخریب آن است». همچنین قائم مقام وزارت کشاورزی نیز به عنوان نماینده دولت در مجلس چنین اظهار نظر کرد: «تخریب جنگلها، احیا نیست و اگر مراتع تخریب شود باعث فرسایش خاک می‌شود، سالانه حدود یک میلیارد تن فرسایش خاک داریم که این ثروت ملی ماست که به طرف دریاها می‌رود و هرسانتیمتر خاک را بخواهید تجدید حیات بکند از لحاظ کارشناسی پانصد سال طول می کشد». سرانجام با اظهارات دیگر نمایندگان که اجاره یا فروش اراضی متصرفی به بهانه احیای آن، تالی فاسد دارد و موجب از بین رفتن اراضی ملی و سودجویی افراد می‌شود، پیشنهاد حذف این تبصره را مطرح کردند و با اکثریت آراء تبصره فوق الذکر حذف گردید.[۳] با حذف این تبصره، سابقه احیا و تصرف قبل از سال ۶۵ کاملاً مردود شناخته شد و دیگر محمل قانونی ندارد. لذا هرگونه تفسیر منطقی و استفاده از مفاهیم عبارات که برخلاف تفسیر غایی باشد، یقیناً خلاف اراده و هدف قانونگذار خواهد بود. بنا‌بر‌این حتما سال ۱۳۶۵ تاریخ ملی‌شدن اراضی نیست بلکه صرفاً سال ۱۳۴۱ تاریخ ملی‌شدن اراضی ملاک عمل است. دوم- رفع ابهام از نظریه شورای نگهبان:شورای نگهبان در نظریه شماره ۵۹۰۸ مورخ ۲۴/۱/۱۳۷۳ با این عبارت که «..هرگونه احیایی تا تاریخ اسفند ۱۳۶۵ انجام‌شده نیز شرعاً موجب مالکیت است و …» باعث ایجاد ابهام در ملاک تاریخ احیا بین سال ۱۳۴۱ و ۱۳۶۵ شده است. البته یادآور می‌شود نظریه مورد مناقشه شورای نگهبان، در مقام پاسخ به سوال دیوان عدالت اداری در خصوص بند ۲ ماده یک آیین نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب ۲۰/۱۰/۷۱ وزارت جهاد کشاورزی بوده است. شورای نگهبان در این پاسخ مشخصاً منحصر دانستن مالکیت به موارد مذکور در بند ۲ را خلاف موازین شرعی اعلام کرده‌است.[۴] در واقع، تاریخ ۱۳۶۵ اصلا موضوع سؤال از شورای نگهبان نبوده و تبعاً موضوع پاسخ نیز نبوده است بلکه صرفاً یک نظریه ارشادی است و هیچ‌گاه در مقام غیر شرعی دانستن قانون ملی‌شدن ۱۳۴۱ نبوده است. با این وجود، به نظر نگارنده به دلایل ذیل الذکر می توان از نظریه شورای نگهبان رفع ابهام کرد و در نتیجه به تردیدها در مورد اعتبار سال ۱۳۴۱ خاتمه داد:۱) ماده ۳۴ اصلاحی قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۷۳ مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می‌دارد اراضی جنگلی جلگه‌ای شمال و مراتع ملی غیرمشجر کشور که قبل از پایان ۱۳۶۵ بدون اخذ مجوز قانونی تبدیل به باغ و زراعت آبی شده‌اند، طی تشریفاتی قابل واگذاری به متصرفین می‌باشد. در این ماده تصرفات قبل از ۱۳۶۵سبب مملک تلقی نشد بلکه صرفاً حق واگذاری برای متصرفین ایجاد کرده‌است. این ماده دلالت بر بی اعتباری سابقه احیا و تصرف برای مالکیت دارد. بنا‌بر‌این، این ماده دلالت بر عدول قانونگذار از نظریه شورای نگهبان دارد ولی به هرحال کماکان ابهام باقی است چه آنکه این ماده مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است و محدود به اراضی جلگه‌ای شمال و مراتع ملی غیرمشجر است. تعمیم آن به دیگر اراضی ملی همچنین تسری مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام به عدول از نظریه شورای نگهبان از مبانی مستحکمی برخوردار نیست.۲) قانونگذار درآخرین اراده خویش به موجب ماده ۴۵ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقاءنظام مالی کشورمصوب۱۳۹۴، عکس‌های هوایی سال۱۳۴۶ را جزء مستندات قابل قبول درتشخیص اراضی ملی ازمستثنیات دانست به عبارتی دیگر قانونگذار دهه۴۰ را مبنای زمانی احیای اراضی ملی مورد توجه قرارداد نه سال۱۳۶۵٫ با توجه به اینکه این قانون به تأیید شورای نگهبان نیز رسیده است می‌توان عدول شورای نگهبان از نظریه قبلی خود را استنباط کرد.[۵]۳) هرچند در راستای نظریه مورد بحث شورای نگهبان، اداره حقوقی قوه قضاییه طی نظریه‌های شماره ۱۰۸۴۰ مورخ ۱۰/۱/۱۳۶۸ و ۷۴۳۳۸ مورخ ۳۰/۷/۱۳۷۷ تاریخ احیای اراضی را ۱۶/۱۲/۱۳۶۵ دانسته‌است نه زمان تصویب قانون ملی‌شدن جنگل‌ها مورخ ۲۷/۱/۴۱ اما با تصویب ماده ۳۴ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگها و مراتع مصوب ۱۳۷۳در مجمع تشخیص مصلحت نظام اداره حقوقی قوه قضاییه در نظریه شماره۲۶۲۸/ ۷مورخ۱۷/۴/۱۳۸۲، اراضی متصرفی قبل ازتاریخ ۱۶/۱۲/۱۳۶۵را تابع ماده۳۴ قانون حفاظت دانست: «…اراضی متصرفی قبل از تاریخ ۱۶/۱۲/۱۳۶۵ را ماده ۳۴ اصلاحی قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب ۷/۷/۱۳۷۳ مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین تکلیف کرده‌است..» به عبارتی دیگر، اداره حقوقی قوه قضائیه نیز عملاً از نظر قبلی خود عدول کرد.۴) شورای نگهبان در نامه ۲۶۵۰ مورخ ۴/۸/۱۳۶۷ همچنین در نامه ۲۳/۱۰/۱۳۶۷ دبیر شورای نگهبان به دولت مقرر داشته «…لازم به تذکر است که پس از تهیه و ابلاغ قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع مصوب ۲۲/۶/۱۳۶۷ مجلس شورای اسلامی، این ماده واحده ملاک عمل خواهد بود….[۶]» همان‌طور که می‌دانیم در ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع مصوب ۲۲/۶/۱۳۶۷، رفع اختلاف ناشی از اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحیه‌های بعدی آن موضوع اصلی قانون است. بدین ترتیب، شورای نگهبان و قانونگذار به اصل وجود ماده ۵۶ قانون مذکور و تشریفات آن در ملی شدن اراضی جنگلی و مراتع حسب تصویب‌نامه سال ۴۱، وجاهت قانونی و شرعی داده‌اند. موضوع ماده ۵۶ قانون مذکور «تشخیص‌ منابع‌ ملی‌ شده‌ و مستثنیات‌ ماده‌ ۲ قانون‌ ملی‌ شدن‌ جنگل‌ها و مراتع‌ با رعایت‌ تعاریف‌ مذکور در این‌ قانون‌ …است» بنا‌بر‌این اولاً قانون ملی‌شدن جنگل‌ها و مراتع ۱۳۴۱ توسط قانونگذار قبل و بعد از انقلاب تایید شده است. ثانیاً براساس قانون سال ۱۳۴۱ ملاک تصرف و احیا مربوط به قبل از ۱۳۴۱ برمی‌گردد و نه بعد از آن. ثالثاً موضوع قابل بررسی در کمیسیون هیأت ماده واحده یا شعب ویژه صرفاً اختلاف در نحوه اجرای قانون ملی‌شدن جنگل‌ها و مراتع ۱۳۴۱ و نحوه تشخیص اراضی ملی و مستثنیات است و نه در مورد تاریخ و زمان احیای آن در غیراین‌صورت فلسفه‌ی وضع این قوانین، عبث و بیهوده خواهد بود.جمع‌بندی و ارائه راهکار: در جمع‌بندی از این موضوع می‌توان گفت اولاً تصویب‌نامه قانون جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۱ به دلالت قوانین متعدد مصوب مجلس در قبل و بعد از انقلاب دارای وجاهت قانونی بوده و معتبر است. ثانیاً ملاک در مورد تاریخ احیا، همان سال ۱۳۴۱ است و نه بعد از آن یعنی اگر ثابت شود سابقه احیا و مصادیق ماده ۲ قانون جنگلها و مراتع ۱۳۴۱ (عرصه و محاط تأسیسات و خانه‌های روستایی و همچنین زمین‌های زراعی و باغات واقعه در محدوده اسناد مالکیت جنگل‌ها و مراتع که تا تاریخ تصویب این قانون احداث شده‌اند مشمول ماده یک این قانون نخواهند بود) به قبل از سال ۱۳۴۱ بر می‌گردد، مشمول مستثنیات بوده و الا جزو اراضی ملی محسوب می‌شود.[۲] رک به عموزاد، قدرت؛ «اعتراض به تشخیص اراضی ملی از مستثنیات»، نشر دادگستر، ۱۳۹۶، صص ۳۲۶ به بعد[۱] نظر مخالف در باختر، سید محمد رسول؛ « اراضی و املاک در رویه‌قضایی»، انتشارات جنگل و جاودانه، چاپ دوم، ۱۳۹۴، ص ۲۰۳[۳] رک به بشیری؛ عباس و دیگران؛«حقوق کاربردی اراضی در ایران»، انتشارات جنگل،جاودانه، ۱۳۸۹، صص ۲۸۳ به بعد[۴] همان[۵] عموزاد، قدرت؛ همان[۶] رک به بشیری؛ عباس و دیگران؛«حقوق کاربردی اراضی در ایران»، انتشارات جنگل،جاودانه، ۱۳۸۹