وارونگی خصوصی‌سازی در ایران: بازار یا انحصار

این روزها خبر ابطال برخی از واگذاری‌ها به گوش می‌رسد. منبع این اخبار مسئولان قوه قضاییه و دیوان محاسبات هستند که می‌خواهند با استناد به مواردی از قبیل عدم اهلیت خریداران، برخی واگذاری‌های صورت گرفته را باطل کنند. از جمله این واگذاری‌ها می‌توان به کشت و صنعت مغان و کشتارگاه جونقاه اشاره کرد. این موضوعی است که عباس آخوندی، اقتصاددان، صاحب‌نظر در امر خصوصی‌سازی و وزیر پیشین راه و شهرسازی به آن انتقاد داشته و می‌گوید اغلب بنگاه‌های واگذار شده بزرگ دولتی به نهادهای عمومی شبه‌دولتی و نظامی که بعضا تا چند هزار میلیارد تومان قیمت دارند، دچار مناقشات و مشکلات عدیده‌ای هستند. در چنین شرایطی ابطال موردی واگذاری برخی بنگاه‌های واگذارشده به بخش خصوصی و تحکیم واگذاری به نهادها، خود زمینه‌سازی انحرافی بزرگتر است و می‌تواند آدرس غلط‌دادن و پوششی برای نادیده گرفتن انحرافات بزرگ‌تر تلقی شود.به گفته آخوندی دیگر وقت آن رسیده است که یک ارزیابی جامع نسبت به آنچه در 15 سال خصوصی‌سازی انجام شده، صورت بگیرد تا ایرادات شناسایی شده و سیاست‌ها و روش اجرای سیاست‌ها اصلاح شود. این اتفاقی است که در بسیاری از کشورهایی که مثل ایران در مسیر خصوصی‌سازی گام گذاشته‌اند، رخ داده و ماحصل آن ایجاد اصلاحات بنیادین در فرایند خصوصی‌سازی بوده است.وی همچنین به مسیری که خصوصی‌سازی در ایران تا کنون طی کرده انتقاد کرده و می‌گوید: راه درست تجاری سازی، آزادسازی و استقرار نهادهای بازار رقابتی و سپس در وهله اول واگذاری سهام بنگاه‌های بزرگ دولتی به مردم بود، به صورتی‌که عموم مردم فرصت برابری برای کسب سهام مالکیت این بنگاه‌ها داشته باشند. با این حال مکانیزم ها به نحوی ساماندهی شد که انتقال مالکیت از دولت به نهادهای عمومی غیر دولتی صورت گرفت. و به نظر من، انحرافات خصوصی‌سازی در نادیده گرفتن هدف‌ها، سیاست‌های بنیادین مبنی بر تغییر هویت و ماهیت دولت و بازار و نهایتا فرایندهای واگذاری است.*** اخیرا خبر ابطال برخی واگذاری‌ها به گوش می‌رسد. مسئولان دیوان محاسبات از احتمال ابطال واگذاری کشت و صنعت مغان و نیشکر هفته‌تپه سخن گفته‌اند و از قوه قضاییه نیز خبر توقف مزایده فروش کنسروسازی بندرعباس و ابطال واگذاری کشتارگاه جونقاه به گوش می‌رسد. چه تحلیل بر ابطال واگذاری‌های صورت گرفته دارید؟من راجع به واگذاری‌هایی که نام بردید هیچ اطلاعی ندارم و در باره‌ی آنها اظهار نظر نمی‌کنم. آنچه از نظر من مهم است، نحوه خصوصی‌سازی است که تا کنون صورت گرفته و می‌گیرد. اغلب این واگذاری‌ها بر مبنای رقابت منصفانه انجام نشده است. به این معنی که اساسا برای بسیاری از آن‌ها شرایط بازار وجود نداشته و نهادهای بازار فعالیتِ آن‌ها مستقر نبوده است. از آن گذشته شرایط مدیریت اقتصاد ملی هم بر مبنای نوعی انحصار مبتنی است ودولت در سطح گسترده‌ای دربازار دخالت می‌کند. در چنین شرایطی چگونه ممکن است خصوصی‌سازی واقعی صورت گرفته باشد؟ بنابراین به نظر من شرایط حاکم بر کل واگذاری‌ها مورد پرسش بوده و هست و باید اصلاح شود.اکنون در موضوع ابطال این واگذاری‌ها هم جای طرح این سوال وجود دارد که دستگاه‌های ناظر چطور و بر چه مبنایی انتخاب می‌کنند که باید سراغ چه بنگاه‌هایی بروند؟ واگذاری پرمسئله‌ای مثل مخابرات صورت گرفته است که آن را می‌توان از پر مسئله‌ترین واگذاری‌های کشور دانست. اکنون می‌توان این سوال را پرسید که چرا مثلا اولویت ابطال واگذاری مخابرات در میان نیست؟ واگذاری رجا، واگذاری‌های صورت گفته به بازنشستگی فولاد؟ ارزش واگذاری‌های بنگاه‌های بزرگ مقیاسی که به نهادهای عمومی در قالب رد دیون و یا مناقصه‌های غیر رقابتی صورت گرفته به قیمت‌های اسمی بیش از 85 میلیارد دلار است. البته ارزش جایگزینی آنها بسیار بیش از این است. البته من قصد ندارم وارد جزییات شوم با این حال باید بگویم که با توجه به اینکه حدود 15 سال از آغاز واگذاری‌ها گذشته است، نیاز به ارزیابی نحوه اجرای قانون خصوصی‌سازی در کشور وجود دارد.**** یکی از موضوعاتی که در اکثر موارد برای ابطال واگذاری مورد استناد قرار می‌گیرد «عدم اهلیت»، خریدار است. چقدراین معیار را دقیق ارزیابی می‌کنید؟به نظر من بحث اهلیت، موضوعی صد درصد انحرافی است. اهلیت به چه معناست؟ چگونه قرار است تشخیص داده شود؟ با این شیوه که گروهی مثلا چند نفر بروکرات جلسه تشکیل دهند و اظهار نظر کنند که یک نفر شخص حقیقی و یا حقوقی اهلیت دارد یا خیر؟ خوب است و یا بد؟ کاملا انحرافی است. تاکید می‌کنم بحث اهلیت یکی از نقاط عطف اصلی در انحراف در خصوصی‌سازی است. اگر قرار است اهلیت تشخیص داده شود، باید بر مبنای معیارهای بازار باشد. مثلا اینطور که در نظر بگیریم چه کسی می‌تواند در بازار، اقدامات رقابتی انجام دهد؟ یه چه کسی قادر است در شرایط مختلف بازار پایدار بماند؟ ولی تا کنون و در جریان خصوصی‌سازی‌های 15 سال اخیر هرگز چنین موضوعاتی معیارهای تصمیم‌گیری نبوده است. بلکه معیارهایی مد نظر بوده که خود عامل دور کردن خصوصی‌سازی از مسیر رقابت محسوب می‌شود. چنین رویکردی تا کنون خساراتی هم به بار آورده است. مثلا وقتی عده‌ای می‌خواستند رقیب خریدار شرکت مخابرات را از عرصه دور کنند، با آوردن یک نامه اهلیت رقیب را مخدوش و او را از صحنه رقابت خارج کردند. به این ترتیب شرکت مخابرات عملا در یک شرایط غیر رقابتی واگذار شد و نتیجه آن اقدام نیز قابل مشاهده است. در واگذرای‌های صورت گرفته در قالب رد دیون در مواردی حتی ظواهر و مقررات شکلی نیز رعایت نشده است. بنابراین تاکید می‌کنم اقداماتی از قبیل ابطال موردی خصوصی‌سازی‌های صورت گرفته را کارساز نمی‌دانم و تنها بازار را با مخاطره‌های بیشتری روبه‌رو می‌سازد. به نظرم اگر قرار است اصلاحی صورت بگیرد، باید بر این مبنا باشد که چطور می‌توان خصوصی‌سازی‌ها را در ساختاری رقابتی انجام داد؟**** چه شد که خصوصی‌سازی‌ها به اینجا رسید؟ چرا اهداف خصوصی‌سازی که آن افزایش سودآوری بنگاه‌ها بود محقق نشد و وضعیت بسیاری از آن‌ها به مراتب سخت تر و پیچیده‌تر شده است؟به نظر من آنچه تا کنون در قالب خصوصی‌سازی مطرح شد را نمی‌توان خصوصی‌سازی دانست. زمانی می‌توانیم از خصوصی‌سازی سخن بگوییم که بخواهیم به سمت تجاری سازی، ازاد سازی و استقرار اقتصاد بازار حرکت کنیم. به این معنی که دولت به تنظیم کننده مقررات تبدیل شود و به تولید خدمت و کالای خصوصی ورود نکند. ولی اکنون چنین نیست. دولت خود مداخله‌گر بزرگ است و در عین حال دستگاهی مثل مجلس هم وجود دارد که انواع دخالت بیشتر در اقتصاد را برای بخش‌های مختلف حکومت تجویز و مطالبه می‌کند. در چنین شرایطی خصوصی‌سازی چه مفهومی دارد؟ اگر قرار است دخالت حکومت تا این حد گسترده باشد، به نظر من بهتر است بنگا‌ه‌ها دولتی بمانند. تا دست کم وزیری در برابر کارکرد آنها به مجلس پاسخگو باشد. نگاهی به وضعیت اینترنت در کشور بیاندازید. اکنون وزارت ارتباطات هیچ پاسخی درباره قیمت‌ها نمی‌دهد. در چند ماه گذشته هزینه اینترنت چندین برابر شده است. وقتی سیستم انحصاری چندجانبه برقرار است و بنگاه‌های معدودی مشغول به کار هستند، همان بهتر که بنگاه‌ها دولتی باشند که اگر چنین بود تا کنون مجلس توانسته بود درباره قیمت‌ها از وزارت ارتباطات سوال کند. این باعث شده است که حقوق مردم مورد اجحاف قرار بگیرد.به نظر من آنچه تا کنون صورت گرفته که نام خصوصی‌سازی بر آن گذاشته می‌شود، گاهی انتقال قدرت انحصاری به نهادهاست اعم از نهادهای عمومی غیر دولتی و شبه نظامی. در نهایت نیز اتفاقی که در این قالب افتاده است برای اقتصاد بسیار بدتر از شرایطی است که بنگاه‌ها در اختیار دولت بوده‌اند. به عبارتی آثار منفی و مخرب آن گاهی بیشتر بوده‌است.اصلی‌ترین هدف واگذاری‌ها چه بوده است؟ ارتقای کارایی بنگاه‌ها و افزایش کارایی آن‌ها. قرار نبود که مالکیت این بنگاه‌ها از مجموعه‌های دولتی به مجموعه‌های عمومی شبه‌دولتی غیر پاسخگو انتقال یابد. پیش‌بینی بر این بوده که با انتقال مالکیت به بخش خصوصی، بنگاه‌ها سودآوری بیشتری داشته باشند و در نتیجه درآمد دولت هم از محل افزایش کارایی بنگاه‌ها از مسیر مالیات‌ها افزایش پیدا کند. با این حال اکنون می‌بینیم که داستان وارونه شده است و دولت صرفا یک‌بار از محل فروش دارایی‌ها به درآمد می‌رسد و تمام. به عبارتی دیگر دولت در واقع دست به مصرف دارایی‌هایی می‌زند که طی بیش از صد سال از منابع ملی ایجاد شده است در حالی‌که از این محل صرفا درآمد موقتی کسب می‌کند. در شرایطی که دیگر کارایی بنگاه‌ها هم مد نظر نیست.اگر بخواهیم وضعیت مجموع بنگاه‌‌های واگذار شده را بررسی کنیم به این نتیجه خواهیم رسید که اغلب با اهداف سیاست‌های ابلاغی هم‌خوانی ندارد. در نظر بگیرید که اولین هدف سیاست‌های ابلاغی این بود که با انجام این واگذاری‌ها، رقابت در کشور افزایش یابد. رقابت کجا افزایش پیدا کرد؟ شرایط این بنگاه‌ها از انحصار دولتی به انحصار شبه‌خصوصی و شبه‌دولتی تغییر کرد که به نظر اقتصاددانان برای کشور به مراتب سمی‌تر و مهلک‌تر از انحصار دولتی است.**** موضوعی که وجود دارد این است که اگر قرار باشد آنگونه که قوه قضاییه اعلام کرده مالکیت برخی از این شرکت ها به دولت برگردد آیا دولت توان و امکان به دوش کشیدن بار این بنگاه‌ها را دارد؟من البته نمی‌گویم که باید مالکیت این بنگاه‌ها تغییر کرده و به دولت برگردد. تاکید می‌کنم که اگر قرار است تجدید نظری صورت بگیرد نمی‌شود به صورت تصادفی چند بنگاه را برگزید و مالکیت آن‌ها را تغییر داد. مثلا دست بر چند بنگاه گذاشت و با بیان اینکه واگذاری آن مخدوش بوده واگذاری آن را ابطال کرد. در حالی که بنگاه‌ها پرمناقشه‌ی دیگری که چندین هزار میلیارد تومان هم قیمت دارند، به حال خود رها شوند. چنین اقدامی چه حاصلی دارد؟ چگونه با سیاست‌های خصوصی‌سازی و اقتصاد رقابتی هم‌خوانی دارد؟ اساسا بخش خصوصی بر مبنای شفافیت، اقتصاد بازار و رقابت منصفانه و برابری دسترسی به فرصت‌ها بنیان شده و هرگونه برخود تصادفی و موردی تبدیل به ضد خود خواهد شد.بنابراین اگر قرار است تجدید نظری صورت بگیرد باید یک بار همه واگذاری‌های انجام شده طی 15 سال گذشته بررسی شوند. اقدام‌های موردی مشکلی حل نمی‌شود. باید ارزیابی اجرای سیاست صورت گیرد. باید مشخص شود که روش اجرای سیاست خصوصی‌سازی چگونه بوده است؟ البته اگر تخلفی صورت گرفته باشد، حتما باید مورد بررسی قرار گیرد و به تخلفات رسیدگی شده و مجازات صورت گیرد. با این حال نباید موضوع بازنگری در سیاست‌های اجرای خصوصی‌سازی و اقدام‌هایی که خصوصی‌سازی‌ها را به این نقطه رسانده است، به ابطال چند واگذاری و مجازات چند متخلف تقلیل یابد. اگر چنین شود خود انحراف در انحراف تلقی شده و مقدمات انحراف بزرگ دیگری را فراهم می‌کند.به نظر من بعد از 15 سال دیگر وقت آن رسیده که سیاست خصوصی‌سازی در ایران بررسی شود. مانند بسیاری دیگر از کشورها که دارای اقتصاد دولتی بودند و سیاست خصوصی‌سازی را در پیش گرفتند. برخی از آن‌ها پس از مدتی با ارزیابی وضعیت بنگاه‌های خود دست به اصلاحات بنیادینی زدند. در حالی که چنین رویکردی در ایران مشاهده نمی‌شود. ظاهرا در اینجا نه کسی به دنبال اصلاح سیاست و نه اصلاح قانون است و نه اصلا اندیشه اصلاح روابط بازار و دولت در میان تصمیم‌گیران وجود دارد. فعلا تنها روندی که جاری است شناسایی عده‌ای متخلف است. فرض کنید عده‌ای متخلف هم شناسایی و با آن‌ها برخورد شود. این اقدام چه کمکی به وضعیت نامساعد بنگاه‌های خصوصی شده و ارتقای کارایی اقتصاد ملی خواهد کرد؟ این وضعیت خود انحراف‌زاست.**** ورود به این بحث ترجبحا باید توسط کدام دستگاه صورت بگیرد؟ به نظر می‌رسد دولت کنار کشیده است.در وهله اول اصلی‌ترین کاری که باید صورت بگیرد ورود دولت و خروج آن از انفعالی است که به ان دچار شده است. انفعالی که دولت اکنون در پیش گرفته به اقتصاد ایران ضرر می‌رساند. در خلاء اقدام دولت، مجلس و دستگاه قضا به میدان آمده‌اند. این دو دستگاه هم عمدتا یا از طریق نظارتی یا قضایی به به موضوع ورود کرده‌اند، در حالی‌که بحث اصلی ارزیابی نحوه اجرای سیاست خصوصی‌سازی است. این موضوعی است که باید دولت آن را پی‌گیری کند و خود پیشتاز باشد. دولت باید ارزیابی کند که تا کنون اجرای قانون خصوصی‌سازی در ایران چه نتیجه‌ای داشته؟ به کجا رسیده است؟ و چند درصد به اهداف ابلاغیه مقام رهبری رسیده است؟ همچنین در سطح بعد، دولت باید بررسی کند که چقدر ایرادات به فرآیندها بر می‌گردد و چه موضوعاتی زمینه‌ساز این وضعیت بوده‌اند؟ دولت باید با یک بررسی همه‌جانبه به دنبال اصلاح فرآیندها بوده و همچنین اصلاح بنیادهای مدیریت اقتصاد ملی را در دستور کار قرار دهد. در غیر این صورت موضوع به چند زنده باد، مرده باد در مجلس خلاصه خواهد شد، وضع موجود ادامه پیدا خواهد کرد و برخوردهای صورت گرفته با چند متخلف هم پوشش گذاشتن به انحرافات بزرگ‌تر تلقی خواهد شد.**** درباره آنچه خصوصی‌سازی‌های صورت گرفته را به این ورطه کشانده، این موضوع مطرح می‌شود که تجربه سال‌ها اقتصاد دولتی منجر به ان شده که بخش خصوصی ضعیف و نحیف باشد و چه از نظر بنیه مالی و چه از نظر توان مدیریتی امکان به عهده گرفتن بنگاه های بزرگ دولتی که بعضا تا چندین هزار میلیارد تومان قیمت دارند را نداشته باشد. این سخن به ویژه از برخی مسئولان متولی خصوصی‌سازی زیاد شنیده شده. چه تحلیلی دارید؟همه کشورهایی که اقتصاد دولتی داشتند و با اصلاحات و اقداماتی به سمت اقتصاد خصوصی حرکت کردند از مشکل ضعیف بودن بخش خصوصی رنج می بردند و این فقط مخصوص کشور ما نبوده و نیست. اصلا مگر می‌شود کشوری اقتصاد سوسیالیستی داشته باشد ولی بخش خصوصی آن قوی باشد؟ با این حال کشورها برای این مشکل راه‌حل‌هایی یافته‌اند. آن‌ها توانسته‌اند با برگزیدن فرآیندهایی بخش خصوصی خود را تقویت کنند. بخش خصوصی این کشورها از طرق مختلف مورد حمایت قرار گرفتند تا بتوانند رشد کنند. اتفاقا وقتی می‌گویم باید قانون خصوصی‌سازی در کشور ما مورد بررسی فرآیندی قرار بگیرد، منظورم توجه به این همین موارد است.یکی از موضوعاتی که کشورها به آن توجه کردند ایجاد شرایطی بود که به موجب آن مالکیت خصوصی در بین عموم مردم توسعه پیدا کند. اگر به ماده 20 قانون خصوصی‌سازی ایران هم توجه کنید متوجه می‌شوید که اولویت واگذاری از طریق عرضه عمومی سهام به تمامی مردم در نظر گرفته شده است. اولویت دوم هم واگذاری سهام بلوکی از طریق مزایده بوده است و سوم هم واگذاری از مجرای مذاکره است. با این حال می‌بینیم که در عرصه اجرا عملا اولویت اول نادیده گرفته شده است. در حالی که اگر اجرا می‌شد تمام ملت ایران در شرکت‌های بزرگ دولتی فرصت سهام‌داری داشتند. طبق قانون روش پیش‌بینی شده باید ثبت دفتری و یا مشابه آن می‌بود. به این ترتیب که تمامی احاد مردم می‌توانستند ثبت نام کرده و متقاضی خرید باشند. شبیه آنچه دولت در قالب صندوق ETF انجام داد. البته در 15 سال خصوصی‌سازی این اولین بار بود که چنین روشی به کار بسته شد و بنابراین ظرفیت قانونی موجود برای انتقال مالکیت بنگاه‌های دولتی به مردم عملا عمدتا بلااستفاده ماند.آنچه در اصل اتفاق افتاد، نادیده گرفتن اولویت اول قانون و رجوع به اولویت‌های دوم و سوم یعنی واگذاری از طریق مزایده و مذاکره بود. با سیاستی که اتخاذ شد نتیجه خصوصی سازی‌ چه شد؟ اینکه شرکت‌های بزرگ دولتی به نهادهای عمومی غیر دولتی واگذار شدند. با چه شیوه‌ای؟ مثلا از طریق رد دیون. به این ترتیب تعدادی بنگاه از دولت گرفته و به نهادهای عمومی غیر دولتی تحویل داده شدند و این دقیقا خلاف ان اولویتی بود که صراحتا در قانون مطرح شده بود.بنابراین اینکه بخش خصوصی ظرفیت و توان ندارد اصلا توجیه مناسبی برای آنچه درباره خصوصی‌سازی‌ها اتفاق افتاد نبود. دولت باید به دنبال تشکیل صندوق‌های سرمایه‌گذاری و صندوق‌های سهام می‌رفت یا از طریق ثبت دفتری، مردم را در مالکیت بنگاه‌ها سهیم می‌کرد. این موضوع به عنوان مثال درباره باشگاه‌های فوتبال بسیار اهمیت داشت. اصلا دلیلی ندارد باشگاه‌هایی که میلیون‌ها هوادار دارند به یک نفر شخص حقیقی و یا حقوقی واگذار شود. این اشتباهی بود که درباره باشگاه تراکتور سازی تبریز صورت گرفت و یا اقدام‌های بدون موفقیت در مورد باشگاه‌های استقلال و پرسپولیس انجام شد. در حالی‌که می‌شد سهام آن را به عموم مردم واگذار کرد. اگر چنین می‌شد مردم از باشگاه مورد علاقه خود حمایت می‌کردند.به طور خلاصه باید بگویم که راه درست تغییر مالکیت بنگاه‌های دولتی در وهله اول واگذاری سهام آن به عموم مردم بود، در شرایطی که عموم مردم فرصت برابری برای کسب مالکیت این بنگاه‌ها داشته باشند. با این حال مکانیزم ها به نحوی ساماندهی شد که انتقال مالکیت از دولت به نهادهای عمومی غیر دولتی صورت بگیرد. و به نظر من تمام انحرافات خصوصی‌سازی در همین است.منبع: تجارت فردا، 19مهرماه1399